Raad van toezicht, zompmodel of panacee? Onlangs veegde Jan Kuitenbrouwer in NRC (3 juli 2014) de vloer aan met de opkomst van toezichthouders. ‘Een oneindige stoet van bebrilde vijftigers trekt aan ons voorbij, van geen van allen hebben we ooit gehoord, maar zij zijn het. De zomp.’ Kuitenbrouwer heeft een meer dan vaardige pen, zijn stukken glijden erin als een witbiertje op een warme zomeravond. Het is duidelijk: hij moet er niets van hebben. Het is niks en het zal ook nooit iets worden, die beloofde versterking van het toezicht.
Cynisme en verguizing Is het echt zo treurig gesteld of stelt de retoriek van Kuitenbrouwer de realiteit in een wel erg somber daglicht? Ik geef het onmiddellijk toe: wie het publieke debat over toezicht in sectoren als onderwijs, gezondheidszorg en sociale woningbouw volgt, krijgt al snel de indruk dat er veel, heel veel mis is. Ontsporende bestuurders, wegkijkende toezichthouders, te grote risico’s, megalomaan gedrag – dat soort aanduidingen. Niet alleen bestuurders, ook het interne toezicht staat er vaak slecht op, een beeld dat al snel bevestigd wordt als er boektitels verschijnen als Falend toezicht in semipublieke organisaties? van Rienk Goodijk en Waar is de raad van toezicht? van Goos Minderman. Het is niet eenvoudig om een dam op te werpen tegen deze niet aflatende stroom van negatieve oordelen, cynisme, zelfs verguizing.
‘Clean’ debat In de achterliggende vijf a tien jaar is er veel gebeurd in het bestuur van organisaties met publieke taken. Ik beperk me daarbij tot één sector, de onderwijssector, en tot één vorm van toezicht, het interne. Ja, ook hier zijn er een paar zeer opvallende ontsporingen geweest die het aanzien van het bestuur en toezicht in deze sector bepaald geen goed hebben gedaan. Ze hebben het debat over governance zoals dat vanaf 2004 wordt gevoerd, al snel een richting gegeven die aanvankelijk niet was voorzien. Van een in mijn ogen ‘clean’ debat over nieuwe bestuurlijke relatiepatronen tussen overheid en onderwijsaanbieders werd het al snel een debat over de mogelijkheden om in te kunnen grijpen bij ontsporingen. De invoering van de Wet Goed Onderwijs, Goed Bestuur 2010 is hiervan het resultaat maar bepaald niet het eindpunt. Een stevige lijst met publicaties, beleidsvoornemens en concrete maatregelen zag sindsdien het licht i. Dit alles neemt niet weg dat er in dezelfde periode veel is gebeurd dat de krant niet heeft gehaald maar wel van belang is voor een meer evenwichtig beeld. Inspelend op het debat over de scheiding van bestuur en intern toezicht hebben veel schoolbesturen een verdere, vaak heel natuurlijke doorgroei van hun governancestructuur gerealiseerd. Bij veel schoolbesturen is nu een bestuurlijk model in gebruik dat voor een aantal jaren gebruikt zal worden. Een substantieel deel van de besturen bevindt zich nog in een soort overgangssituatie: er is wel een scheiding aangebracht tussen bestuur en intern toezicht, maar of de wijze waarop dit is gedaan mag gelden als de voorlopig definitieve, is nog niet beslist. En wat is er tegen een groeimodel? Niets toch?
Behoefte aan nuance De afgelopen jaren begeleidde ik als extern adviseur veel interne toezichthouders bij de jaarlijkse zelfevaluatie van hun functioneren. Het levert een schat aan ervaringen op die ik hier graag deel. Mijn beeld is aanzienlijk minder eenduidig dan het beeld dat in de media steeds oprijst en zeker niet zo negatief. Integendeel, ik zie echt positieve ontwikkelingen die ik toejuich. En ook zie ik, helaas nog te vaak, situaties die echt beter kunnen. Die laatste hebben betrekking op wat ik maar noem: verbeterpunten in het kader van een leerproces dat, mede door toedoen van de teneur in het publieke debat, is omgeven met onzekerheden. Een genuanceerd beeld dus, zoals dat heet. Anders dan Kuitenbrouwer, die zijn conclusie al getrokken heeft, roep ik: geef het tijd om het wat te laten worden. In het navolgende ga ik eerst in op vijf zwakke plekken die ik regelmatig signaleer, maar misschien is het beter om te spreken van onzekerheden. Hoe dan ook, het gaat om zaken die verbetering
behoeven. Daarna bespreek ik vijf zaken die optimistisch stemmen, gevolgd door afleiders van gewenste ontwikkelingen.
De vijf zwakten van het huidige interne toezicht 1. Gebrek aan rolvast gedrag Veel bestuurders en toezichthouders worstelen nog met het bij hun nieuwe rol passende gedrag. Wat kan wel, wat mag liever niet. Er is behoefte aan rolvast gedrag – een behoefte die wordt geuit vanuit het vermoeden dat het gewenste gedrag nog niet in voldoende mate aanwezig is. Gebrek aan rolvast gedrag laat zich gemakkelijk herkennen in situaties waarin partijen hun zetel in gesprek brengen, zoals in de veelgehoorde uitspraak: ‘als je dit zegt, ga je op mijn stoel zitten’. Het is vaak de bestuurder die de toezichthouder met dit statement meent te moeten corrigeren. De situatie waarin dit gebeurt, is vaak die waarin een lid van de raad van toezicht zich verstout om bestuurlijk gedrag te vertonen zoals het doen van een wilsuitspraak. Terwijl het toch de taak van de toezichthouder is om niet zelf allerlei wilsuitspraken te doen maar om te beoordelen of de wilsuitspraken van de bestuurder deugen. 2. Ongebreidelde informatiebehoefte: te veel willen weten Tja, wanneer weet je als interne toezichthouder wat je weten moet? Veel toezichthouders voelen zich op dit punt bepaald onzeker. Ze zijn bang dat ze informatie missen en op enig moment geconfronteerd worden met een koude douche. En dus is er de neiging om op zeker te spelen en nadere informatie te vragen, meer en meer en meer. De zekerheid die dit oplevert, blijkt helaas steeds van korte duur. Er zijn telkens nieuwe omstandigheden die om een oplossing vragen. Bovendien: waar staan de cijfers die worden aangereikt precies voor? Wat representeren zij precies? Inderdaad, het valt niet mee om te moeten leven met representaties die hoe dan ook hun beperkingen hebben. Van de kant van het bestuur wordt veel gedaan om de interne toezichthouder tegemoet te komen. Bijgevolg is de bestuurder intensief bezig om zijn raad van toezicht te bedienen. Intussen leidt al die activiteit af van het besturen van de school/scholen. Daarom doen toezichthouders er goed aan om zich helder uit te spreken over de informatie die ze nodig achten om hun werk goed te doen, de afspraken dienaangaande vast te leggen in het toezichtkader of informatiestatuut, en daar een tijdje mee te werken. Tijdens de jaarlijkse evaluatiebijeenkomst kan dan worden bezien of de informatiecanon bijstelling behoeft. 3. Voldoende kritisch naar elkaar? Het verwijt dat raden van toezicht vooral samengesteld worden uit het ‘old boys network’ is, zeker voor het onderwijs, echt gedateerd. Veel raden van toezicht trekken nieuwe leden aan via publieke wervingsprocedures en sollicitaties – dat is echt winst. Neemt niet weg dat er wel de neiging bestaat om elkaar met een zekere hoffelijkheid of vriendschappelijkheid te bejegenen. De raad van toezicht wil graag optreden als een team – welnu, dan is het blijkbaar niet zo eenvoudig om elkaar af en toe ook kritisch te bevragen of desnoods te corrigeren. Hetzelfde geldt in de communicatie tussen raad van toezicht en bestuur: er is enige moed voor nodig om zaken die minder gewaardeerd worden, toch over het voetlicht te brengen. Terwijl de kwaliteit van het orgaan echt aan kracht wint als de leden elkaar en het bestuur scherp houden. 4. Overreageren ‘Niet-proportioneel interveniëren’ is misschien een betere uitdrukking: het kiezen van een interventie die te heftig is voor de zaak waarop men reageert. Het gevolg is vaak een neerwaartse spiraal van groeiend wantrouwen. De toezichthouder zet zwaarder in dan de zaak vergt en de bestuurder verwacht. De bestuurder wordt hier zenuwachtig van, gaat dingen doen die helemaal niet hoeven of moeten en dat maakt de toezichthouder weer onzeker. En zo nog een aantal keren. Ik heb het vaak zien gebeuren dat er in korte tijd een complete mismatch ontstond tussen bestuur en interne toezichthouder.
5. Menen dat ‘de bestuurder het vertrouwen moet verdienen’ Al eerder heb ik woorden gewijd aan de functie van vertrouwen in de relatie tussen bestuur en interne toezichthouderii. Regelmatig merk ik een houding bij interne toezichthouders die een spiegeling is van de houding die onze minister van OCW koestert jegens scholen en schoolbesturen: de gedachte dat je vertrouwen moet verdienen. Alsof met de benoeming van de bestuurder in die positie niet per definitie vertrouwen werd uitgesproken en daarmee gegeven. En hoeft dus helemaal niets te worden verdiend, lees: te worden bewezen. Vertrouwen is er op voorhand te zijn of dient er te zijn. Vertrouwen kan hooguit worden verloren, verspeeld.
Tussenbalans -1Samenvattend, er valt dus nog wel het een en ander te leren. De formele verhoudingen zijn vaak wel goed geregeld, het adequaat opereren binnen die afspraken is een leerproces dat enige tijd vergt. Er is ook een positieve kant aan de invoering van raden van toezicht. Ik durf de stelling te verdedigen dat het interne toezicht op dit moment een flink stuk beter is geregeld dan vijf tot tien jaar geleden. Nogmaals, ik baseer deze stelling niet op uitgebreid wetenschappelijk onderzoek maar uit de vele contacten, jarenlang, met tal van toezichthoudende besturen en raden van toezicht. Ik denk daarbij aan de volgende verschijnselen.
Vijf redenen voor optimisme 1. Er wat van willen maken Uit jaarlijkse evaluaties van raden van toezicht blijkt keer op keer dat de leden van deze raden oprecht de wens hebben om hun taak goed te vervullen en daar bewust aan te willen werken. Ze willen het gewoon echt goed doen en zijn daarom bereid om er meer tijd in te steken dan pakweg tien jaar geleden. Natuurlijk, de maatschappelijke druk speelt hier zeker een rol, maar niet uitsluitend. Toezichthouders zoeken, meer dan voorheen, verbondenheid met de instelling. Die vergroting van betrokkenheid blijkt ook uit de diversiteit van activiteiten: schoolbezoeken, jaarlijkse ontmoeting met (een delegatie van) de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad, commissiewerk. 2. Kwaliteit van handelen Bestuur en toezicht van onderwijsinstellingen maken op dit moment een kwaliteitsslag door. Deze wordt zichtbaar als je kijkt naar zaken als -
-
-
Werving en selectie: anders dan voorheen zijn open sollicitatieprocedures steeds meer gebruikelijk en zien we bijgevolg een nieuwe lichting toezichthouders, jong en oud, rijp en groen. Toezichthouden wordt steeds vaker aangeduid als ‘een vak’ waarvoor gerichte scholing nuttig is, zo niet gewenst. De markt voorziet op dit moment is allerlei programma’s en hier en daar hoor je geluiden over het aanleggen van registers en het regelen van erkenningen. Jaarlijkse evaluatie: deze staat weliswaar als verplichting in de sectorale code en zou daardoor kunnen worden opgevat als ‘een verplicht nummer’. Ik sluit niet uit dat dit zo wel eens beleefd, maar dat geldt niet voor de raden die externe begeleiding regelen en dat zijn er steeds meer.
3. Onafhankelijk gedrag Bestuur en raad van toezicht zijn twee statutaire organen die samen verantwoordelijk zijn voor de stichting en de scholen die door de stichting worden beheerd. Je zou ook kunnen zeggen: beide organen zijn tot elkaar veroordeeld, maar dan klinkt het gelijk negatief. Terwijl de uitdaging juist is om door goede rolvervulling toegevoegde waarde te leveren. Dat laatste veronderstelt onafhankelijk gedrag van beide organen. Het ene orgaan is dus geen verlengstuk van het andere.
Die onafhankelijkheid wordt veeltijds bevorderd door wat hiervoor ook al is genoemd: jezelf serieus nemen en dus investeren in een goede bezetting, in scholing en zo meer. Ook eigen informatievergaring, los van de informatie die het bestuur verschaft, is een belangrijke uiting van een onafhankelijke opstelling. 4. Brede oriëntatie Waar voorheen het interne toezicht zich vooral beperkte tot de voorwaardelijke kanten van het onderwijs: de financiën, huisvesting/bouwprojecten, ICT-voorzieningen, beetje personeelszaken zien we nu dat de oriëntatie van interne toezichthouders zich uitstrekt over de volle breedte van het onderwijsbedrijf. Zo wordt er steeds vaker een onderwijscommissie ingesteld naast de vaak aanwezige financiële of auditcommissie. Zo vragen toezichthouders steeds vaker naar de waardering van allerlei stakeholders zoals ouders, leerlingen, bedrijven, vervolgonderwijs,… En zo willen raden van toezicht ook steeds vaker nauw betrokken worden bij de strategische vraagstukken waar organisaties voor staan. 5. Integriteit en moraliteit Een groot thema is het nog niet, maar de aandacht ervoor is wel groeiende: de aandacht voor integriteit en moraliteit. De huidige minister van OCW spreekt regelmatig van ‘het morele kompas’ dat ontwikkeling behoeft omdat alles niet simpel is te reguleren via codes voor goed bestuur. Integriteitsvragen komen vaak aan de orde in termen van het voorkomen van belangenverstrengeling en vermijding van de schijn daarvan. Transparantie inzake de samenstelling, functies en nevenfuncties, het rooster van aftreden en zo meer, helpen daarbij. Ook de jaarlijkse check tijdens de evaluatievergadering (‘is er nog iets te melden ten aanzien van andere (neven-) functies?’) ondersteunt deze aandacht voor integriteit.
Tussenbalans -2Als ik de balans opmaak ben ik, alle kritische beschouwingen in kwaliteitskranten ten spijt, positief gestemd over de wijze waarop governance in het onderwijs zich ontwikkelt en ben ik optimistisch over de toekomst. Ik weet het: je kunt dit een riskante positie noemen, want op de keper beschouwd zijn een of twee ontsporingen voldoende om het beeld in de publieke opinie weer volledig te doen kantelen en de roep om maatregelen weer luid te horen. Het zij zo. Hierboven noemde ik ‘onzekerheden’ die leven bij toezichthouders en waarschijnlijk ook bij bestuurders. Dat is ook niet zo verwonderlijk als je kijkt naar de ‘wereld’ om hen heen waarin ze hun werk doen. Deze onzekerheden worden deels gevoed door een drietal trends.
Drie trends 1. Repressieve overheid Governance is (ook) een maatschappelijk ordeningsvraagstuk: hoe willen we de samenleving organiseren? Wat is daarbij de rol van de overheid, en wat van burgers en hun samenlevingsverbanden? Waar gaat de wetgever over en waar gaan de instellingen en maatschappelijke organisaties, en hun besturen over? Het debat over governance in het onderwijs is in 2004 ook zo gestart. Wat hoort tot de kerntaak van de overheid? Hoe brengen we autonome instellingen goed in positie? Wat mag worden verwacht van afnemers als leerlingen en ouders en hun vertegenwoordigende organen? Maar door de paar calamiteiten is het accent steeds meer verschoven van het zoeken van een goede balans in verantwoordelijkheden naar het creëren van een interventieladder voor de overheid om in te kunnen grijpen als dingen niet goed gaan. In het spoor daarvan: niet vertrouwen maar wantrouwen is de drijvende kracht in het overheidsbeleid geworden. 2. Vergrootglas
Het kan haast niet anders, maar het gedrag van bestuurders en toezichthouders wordt door veel buitenstaanders nauwlettend gevolgd. En dus is er de vrees voor reputatieschade, persoonlijk en van de instelling. Je kunt en je moet het beschouwen als een gegeven. Dat vergrootglas is niet weg te nemen; wel is te voorkomen dat gedragingen daar op worden gelegd en worden uitvergroot tot disproportionele omvang. 3. De verkeerde mensen Ja, met de invoering van raden van toezicht is er ook kans dat daar verkeerde mensen op afkomen. Ik denk aan mensen die dingen naar een functie als interne toezichthouder in de hoop en de verwachting dat dit ‘gemakkelijk geld verdienen is’. Ik denk aan mensen die zitting nemen in een raad van toezicht omdat dit goed staat op het CV. Ik denk aan toezichthouders die ervan overtuigd zijn dat zij hun werk alleen goed kunnen doen als daar een ‘redelijke’ vergoeding tegen over staat, waarbij de redelijkheid van de hoogte maar moeilijk aan anderen is uit te leggen. Gelukkig kom ik deze mensen nooit tegen en heb ik het van horen zeggen. Misschien ben ik ‘een beetje naïef’; nou, dat laat ik dan maar zo;). Ik ontmoet vooral mensen die in alle oprechtheid tijd en energie beschikbaar stellen om maatschappelijk nuttig te zijn en wel in een sector die ze een warm hart toedragen.
Harm Klifman Juli 2014
i
Zie voor een overzicht van publicaties sinds eind 2012: http://harmklifman.nl/wpcontent/uploads/2011/05/Doorlopend-overzicht-Governance-publicaties3.pdf ii
Zie het openingshoofdstuk in het E-book Kleine filosofie van goed bestuur in het onderwijs. Dit boekje is gratis te downloaden via: http://harmklifman.nl/wp-content/uploads/2011/05/Kleine-filosofie-van-Goed-Bestuur-inhet-Onderwijs.pdf.
