Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra finančního práva a národního hospodářství Studijní obor: Právo sociálního zabezpečení

Bakalářská práce

VÝVOJ DÁVEK POSKYTOVANÝCH Z DŮVODU SOCIÁLNÍ POTŘEBNOSTI

Leoš Pivoňka 2009/2010

2

3

Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma: Vývoj dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

V Brně dne 12.4.2010 ..................................................................... Leoš Pivoňka

4

Na tomto místě bych rád poděkoval Ing. Evě Tomáškové, PhD. za vedení práce, za cenné připomínky a odborné rady při konzultacích.

5

Obsah 1

ÚVOD.............................................................................................................................. 8

2

ZAŘAZENÍ DÁVEK DO SYSTÉMU PRÁVA SOCIÁLNÍHO ZABEZPEČENÍ ...... 10 2.1

3

Sociální pomoc ....................................................................................................... 10

ÚSTAVNÍ ZAKOTVENÍ DÁVEK POSKYTOVANÝCH Z DŮVODU NÍZKÉHO PŘÍJMU ......................................................................................................................... 12

4

STRUČNÝ VÝVOJ DO PŘIJETÍ ZÁKONA O SOCIÁLNÍ POTŘEBNOSTI ........... 13

5

ZÁKON O SOCIÁLNÍ POTŘEBNOSTI...................................................................... 15 5.1

Podoba zákona o sociální potřebnosti v době jeho přijetí ................................. 15

5.1.1

Sociální potřebnost ............................................................................................ 15

5.1.2

Ţivotní minimum ............................................................................................... 18

5.1.3

Poskytované dávky ............................................................................................ 19

5.2

První novela zákona o sociální potřebnosti ......................................................... 21

5.2.1

Hlavní změny v posuzování sociální potřebnosti .............................................. 22

5.2.2

Změna ve způsobu poskytování obecné dávky ................................................. 23

5.2.3

Dávka sociální péče v mimořádných případech ................................................ 23

5.3

Změny od 22.6.1993 do 31.12.2003 ....................................................................... 24

5.4

Proměna zákona o sociální potřebnosti od 1.1.2004 ........................................... 25

5.4.1

Posuzování příjmu osob samostatně výdělečně činných ................................... 25

5.4.2

Zpřísnění posuzování stavu sociální potřebnosti ............................................... 26

5.4.3

Zvýšení příjmu vlastní přičiněním..................................................................... 26

5.5

Závěrečné změny zákona o sociální potřebnosti do jeho zrušení ...................... 27

5.5.1 6

Ostatní změny .................................................................................................... 28

ZÁKON Č. 111/2006 SB., O POMOCI V HMOTNÉ NOUZI ..................................... 29 6.1

Zrod nové právní úpravy ...................................................................................... 29

6.2

Přijetí zákona o pomoci v hmotné nouzi ............................................................ 30

6.3

Výklad důležitých pojmů ...................................................................................... 31

6.3.1

Ţivotní a existenční minimum ........................................................................... 31

6.3.2

Společně posuzované osoby .............................................................................. 32

6.3.3

Příjem ................................................................................................................ 33

6.3.4

Náklady na bydlení ............................................................................................ 34

6.4

Zvýšení příjmu vlastním přičiněním ................................................................... 35

6.4.1

Zvýšení příjmu vlastní prací .............................................................................. 35

6

6.4.2

Zvýšení příjmu řádným uplatněním nároků a pohledávek ................................ 36

6.4.3

Zvýšení příjmu prodejem nebo jiným vyuţitím majetku .................................. 36

6.5

6.5.1

Další navýšení částky ţivobytí .......................................................................... 37

6.5.2

Základní navýšení částky ţivobytí .................................................................... 38

6.6

Hmotná nouze ........................................................................................................ 40

6.6.1

Kladné vymezení hmotné nouze........................................................................ 41

6.6.2

Negativní vymezení hmotné nouze ................................................................... 42

6.7

7

Částka živobytí....................................................................................................... 37

Poskytované dávky pomoci v hmotné nouzi ....................................................... 43

6.7.1

Příspěvek na ţivobytí ........................................................................................ 43

6.7.2

Doplatek na bydlení ........................................................................................... 44

6.7.3

Mimořádná okamţitá pomoc ............................................................................. 45

SROVNÁNÍ SYSTÉMŮ DÁVEK POSKYTOVANÝCH Z DŮVODU NÍZKÉHO PŘÍJMU ......................................................................................................................... 46

8

7.1

Systém dávek v období socialismu ....................................................................... 46

7.2

Systém dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti ............................ 47

7.3

Systém dávek pomoci v hmotné nouzi ................................................................. 48

ANALÝZA JEDNOTLIVÝCH DÁVEK POSKYTOVANÝCH Z DŮVODU NÍZKÉHO PŘÍJMU DLE JEJICH ÚČELU.................................................................. 50

9

8.1

Dávka určená na stravu a ostatní základní osobní potřeby .............................. 50

8.2

Dávka určena na bydlení ...................................................................................... 51

8.3

Dávky určené na mimořádné jednorázové výdaje ............................................. 52

NÁVRHY NA ZLEPŠENÍ SYSTÉMU DÁVEK POMOCI V HMOTNÉ NOUZI ..... 55

10 ZÁVĚR .......................................................................................................................... 55 RESUMÉ ............................................................................................................................. 57 SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK A ZKRÁCENÝCH NÁZVŮ .................................. 59 SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY A PRAMENŮ ........................................................ 60

7

1 Úvod Pro téma své bakalářské práce jsem sáhl do oblasti sociální pomoci, která je mi profesně blízká. Pokusil jsem se zmapovat vývoj dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu. V názvu práce je pouţit pojem sociální potřebnost. V průběhu zpracovávání tématu jsem se však přiklonil k tomu, ţe termín dávky poskytované z důvodu sociální potřebnosti bude pro lepší přehlednost vhodné pouţívat pouze u dávek poskytovaných na základě zákona o sociální potřebnosti. Namísto toho jsem zvolil jako obecný výraz dávky poskytované z důvodu nízkého příjmu, který v sobě zahrnuje jednotlivé etapy vývoje dávek. Své pevné zákonné zakotvení tyto dávky dostaly aţ v roce 1956 v rámci vytvoření zákona o sociálním zabezpečení. Tato fáze trvala aţ do přijetí zákona o sociální potřebnosti v roce 1991, lze tedy hovořit o dávkách sociální péče v období socialismu. Na ně navazuje etapa dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti, kterou nahradil od roku 2007 v souvislosti s přijetím zákona o pomoci v hmotné nouzi systém dávek pomoci v hmotné nouzi. Cílem bakalářské práce je zachycení vývoje dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu, deskripce, komparace a analýza jednotlivých dávek a návrh doporučení vedoucí ke zlepšení stávajícího stavu. Nejprve se zabývám zařazením dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu do systému práva sociálního zabezpečení a jejich ústavním zakotvením. Následují kapitoly obsahující podrobnou deskripci vývoje právních předpisů v této oblasti. Samotný vývoj jsem se pak pokusil z pohledu jednotlivých etap porovnat a zhodnotit, dále jsem přistoupil k analýze jednotlivých dávek dle jejich účelu. Jedním z cílů práce je zamyšlení se nad dosavadním vývojem dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu a navrţení zlepšení tohoto systému. V závěru práce proto doporučuji několik změn zákona o pomoci v hmotné nouzi, které by mohly přinést efektivnější poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi. Nezabývám se kompletním vývojem dávek ze všech pohledů. Z důvodu omezeného rozsahu bakalářské práce jsem se zaměřil pouze na vývoj hmotněprávní úpravy, konkrétně na podmínky, které musí osoby obecně splňovat, aby jim byla dávka přiznána, a také na způsob stanovení jejich výše. Vývoji z jiných pohledů si všímám jen velmi okrajově. Ve vývoji dávek kladu největší důraz na etapu dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti a dávek pomoci v hmotné nouzi. V práci čerpám informace převáţně z pramenů, které doplňuji několika tituly z literatury. V případě pramenů se jedná především o stěţejní zákony upravující poskytování dávek, prováděcí vyhlášky a další předpisy, které s touto problematikou

8

souvisí. Pokud v práci pojednávám o ustanovení právního předpisu v určitém znění, v poznámce je vţdy uvedeno, na které časové období odkazuji. V případě, ţe u právního předpisu není uveden dodatek ve znění pozdějších předpisů, odkazuji na původní znění právního předpisu. Dále hojně čerpám z důvodových zpráv a komentářů k přijatým zákonům. Z literatury jsem pouţil jednak knihy pojednávající obecně o sociálním zabezpečení a sociální politice. Vyuţil jsem i podrobného komentáře dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti Dávky sociální péče s platností právních předpisů k 1.1.2004. Měl jsem k dispozici i komentář nové právní úpravy Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky sociální péče pro zdravotně postižené osoby platné k 1.1.2007 Pro ilustraci podmínek vzniku zákona o pomoci v hmotné nouzi jsem dále citoval z příspěvku Martina Potůčka Evropské a národní strategie sociálního začleňování – teorie a praxe, vyuţil jsem i internetového portálu MPSV.

9

2 Zařazení dávek do systému práva sociálního zabezpečení Právo sociálního zabezpečení tvoří samostatné odvětví našeho právního řádu, které se konstituovalo poměrně nedávno, koncem 19. a začátkem 20. století. Úzce souvisí s pracovním právem, které upravuje moţnosti občanů získat prostředky k uspokojení svých potřeb v rámci pracovněprávních vztahů, zatímco právo sociálního zabezpečení řeší případy, kdy si občan z různých důvodů nemůţe tyto prostředky obstarat sám a ocitá se tak v obtíţné sociální situaci. Pojem sociálního zabezpečení lze chápat jako komplexní pojem dále vnitřně členěný a znamená soubor právních norem, institutů, institucí a vztahů, jejichţ účelem je předcházet moţným sociálním rizikům, odstraňovat nepříznivé sociální následky, které vznikají jedincům v důsledku stanovených sociálních událostí, a vytvářet tak příznivé podmínky pro všestranný sociální rozvoj člověka.1 Sociální zabezpečení poskytuje lidem pomoc především v případě nemoci, nezaměstnanosti, zdravotního poškození a invalidity, pracovního úrazu a nemoci z povolání, stáří, mateřství, rodičovství, úmrtí ţivitele. Právo sociálního zabezpečení se skládá ze tří pilířů: sociálního pojištění, státní sociální podpory a sociální pomoci. Prvním a druhým pilířem se ve své práci zabývat nebudu a přistoupím rovnou ke třetímu pilíři – sociální pomoci, do kterého spadá i problematika dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu. Pojem sociální pomoc v českém právním řádu nenajdeme, vţil se pro souhrnné pojmenování třetího pilíře sociálního zabezpečení.

2.1 Sociální pomoc Sociální pomoc lze chápat jako poslední síť sociální ochrany, resp. záchrannou sociální síť. Tvoří tak důleţitou součást systému sociálního zabezpečení a představuje jednu ze záruk poskytnutí sociální ochrany kaţdému.2 Od prvních dvou pilířů se liší zejména úzkým osobním rozsahem, specifickým způsobem řešení sociálních událostí, velkou mírou správního uváţení při rozhodování o nároku, širokým spektrem subjektů poskytujících pomoc, odlišným způsobem financování. Sociální pomoc plní dva úkoly. Za prvé se snaţí předcházet vzniku chudoby a pokud jiţ nastane, zmírňuje její dopady. Druhým úkolem je prevence a zmírňování 1

GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Právo sociálního zabezpečení. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Brno : Nakladatelství Doplněk, 2005. s. 26-27. 2 TRÖSTER, P. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a dopl. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2008. s. 279.

10

dopadů sociálního vyloučení, které můţe vzniknout sníţením soběstačnosti nebo na základě jiné sociálně nepříznivé skutečnosti. Sociální pomoc se tak soustřeďuje na občany dlouhodobě nezaměstnané,

staré a

zdravotně

postiţené

občany, nízkopříjmové

a rozvrácené rodiny, občany dezintegrované. Lze říci, ţe do roku 2006 se pojem sociální pomoc kryje s pojmem sociální péče3, která zahrnovala celou oblast sociální pomoci. V souvislosti s nabytím účinnosti zákona o pomoci v hmotné nouzi a zákona o sociální sluţbách od 1.1.2007 se ze sociální péče vydělily dávky pomoci poskytované z důvodu nízkého příjmu v podobě dávek pomoci v hmotné nouzi a dále sociální sluţby. V sociální péči tak zůstalo pouze torzo v podobě dávek a mimořádných výhod pro těţce zdravotně postiţené občany. V současné době se sociální pomoc skládá ze tří částí: sociálních sluţeb, dávek pomoci v hmotné nouzi a sociální péče pro těţce zdravotně postiţené občany.4

3

Pojem sociální péče nahradil historický pojem chudinská péče. Byl zaveden do české teorie i praxe v období první republiky, v návaznosti na anglický termín social welfare. Jedná se tedy o pojem s dlouholetou tradicí, který ale v průběhu času zastaral a dostal i jiný obsah. V kontextu vývoje českého práva sociálního zabezpečení byl tento pojem pouţíván pro označení systému, ve kterém hrál velmi výraznou roli stát a občan byl postaven do pasivní pozice příjemce péče. 4 TRÖSTER, P. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a dopl. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2008. s. 281.

11

3 Ústavní zakotvení dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu Právo sociálního zabezpečení ve svých základech vychází z ústavního práva. Ústava České republiky a zejména pak Listina základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku vymezující základní sociální práva občana, která právo sociálního zabezpečení konkretizuje, institucionalizuje a zejména stanoví právní garance jejich realizace. Listina základních práv a svobod jako jeden ze základních ústavních pramenů obsahuje velmi důleţitá pravidla pro právo sociálního zabezpečení.5 Pro dávky poskytované z důvodu nízkého příjmu je významné ustanovení čl. 30 odst. 2, dle kterého kaţdý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních ţivotních podmínek. Následující odstavec stanoví, ţe podrobnosti stanoví zákon. Omezování tohoto práva je tedy moţné pouze na základě zákona, který stanoví bliţší podrobnosti pro realizaci těchto práv. Pro uplatnění práva je důleţitý i čl. 36, který občanovi dává moţnost domáhat se stanoveným postupem svého práva u příslušných institucí, zejména soudů. V oblasti mezinárodního práva je stěţejní Evropská sociální charta, která představuje významný mezník na cestě sjednocování sociální politiky zemí sdruţených v Radě Evropy. Představuje důleţitý krok v úsilí zabezpečit sociální politice stejnou důleţitost jako zájmům ekonomickým.6 Tato mezinárodní úmluva byla podepsána v roce 1961, v roce 1988 byl připojen Dodatkový protokol. Česká republika Evropskou sociální chartu a Dodatkový protokol ratifikovala, v platnost vstoupily v prosinci 1999. Dle čl. 13 se zaručuje právo na sociální a lékařskou pomoc. V odst. 1 tohoto článku se smluvní strany zavazují, ţe kaţdé osobě, která je bez přiměřených prostředků a která není schopna si takové prostředky zajistit buď sama vlastním úsilím nebo je získat z jiných zdrojů, zejména prostřednictvím dávek ze systému sociálního zabezpečení, bude poskytnuta přiměřená pomoc a v případě nemoci i nezbytná péče.7

5

GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Právo sociálního zabezpečení. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Brno : Nakladatelství Doplněk, 2005. s. 34. 6 TRÖSTER, P. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a dopl. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2008. s. 54. 7 Čl. 30 odst. 1 sdělení č. 14/2000 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí o Evropské sociální chartě.

12

4 Stručný vývoj do přijetí zákona o sociální potřebnosti Sociální pomoc má na našem území dlouholetou tradici. Kořeny původní chudinské péče, která byla poskytována především církevními institucemi, sahají aţ do 16. století. V polovině 19. století byla upravena veřejná chudinská péče, kterou dostaly na starosti obce. Chudinská péče byla poskytována formou tzv. uzavřeného chudinského zaopatření v ústavech a volného zaopatření chudého mimo ústav. Kromě veřejného chudinství bylo rozvinuto i chudinství soukromé, ve kterém se aktivizovaly humanitární organizace a spolky.8 Systém chudinské péče fungoval aţ do roku 1956, kdy vstoupil v platnost zákon č. 55/1956, o sociálním zabezpečení, jenţ sjednotil doposud roztříštěnou úpravu sociálního zabezpečení občanů. Součástí byla i právní úprava sociální péče. Výkon sociální péče byl tímto zákonem přenesen na stát, konkrétně národní výbory. V rámci sociální péče byly poskytovány dávky a sluţby sociální péče.9 Tento zákon byl v roce 1964 nahrazen právním předpisem stejného názvu, zákonem č. 102/1964 Sb., ve kterém zůstala koncepce sociální péče v zásadě stejná. Zákon byl pak vystřídán zákonem č. 121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení, který zavedl široké spektrum dávek sociální péče poskytované občanům podle jejich příslušnosti k určité sociální skupině. Poslední verzi zákona o sociálním zabezpečení ztělesnil zákon č. 100/1988 Sb., který je doposud platný. Většina jeho ustanovení byla ale v souvislosti s postupující sociální reformou zrušena, zákon se tak v současné době zúţil pouze na úpravu sociální péče pro těţce zdravotně postiţené občany. K zákonu byla vydána prováděcí vyhláška č. 152/1988 Sb., která upravovala jednotlivé dávky sociální péče. V roce 1991 byla tato vyhláška nahrazena vyhláškou č. 182/1991 Sb., která je opět v zúţené podobě platná doposud. V rámci sociální péče byly poskytovány opakované a jednorázové dávky různým sociálním skupinám občanů: dětem, rodinám s dětmi, těţce zdravotně postiţeným a starým občanům, osobám potřebující zvláštní pomoc, občanům společensky nepřizpůsobeným. Dávky byly upraveny velmi stroze. Pro příklad uvádím ustanovení o poskytnutí dávky nezaměstnaným občanům: Občanům, kterým úřad práce nemůže zajistit vhodné zaměstnání, vede je v evidenci uchazečů o zaměstnání a kterým nelze poskytnout hmotné zabezpečení podle zvláštních předpisů a jejichž životní potřeby nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy, při splnění podmínky sociální potřebnosti mohou 8

TRÖSTER, P. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a dopl. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2008. s. 282. 9 Tamtéţ

13

poskytovat pověřené obecní úřady peněžité příspěvky a věcnou pomoc, a to až do částek, které se považují za potřebné k zajištění výživy a ostatních osobních potřeb a úhrady nákladů na domácnost.10 Po roce 1989 bylo nutné co nejrychleji vytvořil základy pro záchrannou sociální síť, přesněji upravit podmínky dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu. Tím se dostávám do roku 1991, ve kterém byl přijat zákon o sociální potřebnosti, který odstartoval další etapu ve vývoji dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu.

10

§ 50 vyhlášky č. 182/1991 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon České národní rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení.

14

5 Zákon o sociální potřebnosti Zákon o sociální potřebnosti vstoupil v platnost společně se zákonem o ţivotním minimu dne 29.11.1991. Oba zákony nabyly účinnosti tentýţ den s nulovou legisvakanční lhůtou. Zákon o sociální potřebnosti je koncipován poměrně stručně, sestával z 10 paragrafů. V průběhu času byl čtrnáctkrát novelizován s tím, ţe dvě změny znamenaly zásadnější proměnu zákona o sociální potřebnosti. První z nich se odehrála hned v rámci první novely s účinností od 1.3.1993, druhá podstatná změna nabyla účinnosti od 1.1.2004. Zákon o sociální potřebnosti fungoval do konce roku 2006, kdy byl nahrazen zákonem o pomoci v hmotné nouzi, zákon o ţivotním minimu byl vystřídán zákonem o ţivotním a existenčním minimu. Zákon o sociální potřebnosti neřešil poskytování dávek komplexně, obsahoval jen ustanovení o podmínkách nároku na dávky a stanovení jejich výše, jinak se pro tyto dávky nadále pouţívalo ustanovení zákona o sociálním zabezpečení, který upravoval obecně poskytování dávek sociální péče, a dále pak ustanovení zákona č. 114/1988 Sb., který upravoval působnost orgánů při poskytování dávek. Aniţ by to bylo v právních předpisech výslovně stanoveno, vycházelo se z toho, ţe v případě dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti se rovněţ jednalo o dávky sociální péče a proto se na ně vztahovala obecná ustanovení o dávkách sociální péče.11 Zákon o sociální potřebnosti úzce souvisel se zákonem o ţivotním minimu, který stanovil ţivotní minimum, které bylo vodítkem pro stanovení výše dávky sociální péče. Dále vypočítával, co vše bylo povaţováno za příjem.

5.1 Podoba zákona o sociální potřebnosti v době jeho přijetí 5.1.1 Sociální potřebnost Celý zákon byl zaloţen na pojmu sociální potřebnost, coţ byl stav, ve kterém se musel občan nacházet, aby mohl čerpat některou z peněţitých či věcných dávek. Zákon definoval sociální potřebnost hned v úvodu. Za sociálně potřebného se povaţoval občan, jestliţe jeho příjem nedosahoval částek ţivotního minima a nemohl si tento příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných váţných důvodů vlastním přičiněním, zejména vlastní prací.12 V zákoně jsou uvedeny ještě další upřesňující 11

BŘESKÁ, N., VRÁNOVÁ, L. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky sociální péče pro zdravotně postižené osoby. Olomouc : Nakladatelství Anag, 2007. s 13. 12 § 1 odst. 1 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti.

15

podmínky, které musel občan splňovat, aby byl povaţován za sociálně potřebného. Celkově se jedná o následujících pět podmínek, které bylo nutno plnit současně. Vzhledem k tomu, ţe dávky poskytované z důvodu sociální potřebnosti řeší nedostatek finančních prostředků k zajištění nezbytných ţivotních potřeb, je zkoumání výše příjmu jedním za základních kritérií. Za sociálně potřebného je povaţován ten, jehoţ příjem nedosahuje částek ţivotního minima (o institutu ţivotního minima je pojednáno níţe). Dle zákona o sociální potřebnosti se příjem občana zjišťuje za posledních šest měsíců před podáním ţádosti o dávku. Způsob tohoto zjišťování však jiţ dále nebylo rozvedeno. Zákon pamatuje i na situaci, kdy u občana došlo k náhlému poklesu příjmu. V tomto případě se příjem zjišťoval za měsíc, ve kterém byla podána ţádost. Toto opatření tak reflektovalo aktuální situaci ţadatele. Výčet příjmů, které byly povaţovány za příjem pro účely stanovení sociální potřebnosti a následně pak pro výpočet dávky, byl obsaţen v zákoně o ţivotním minimu. Byl započítáván vţdy čistý příjem po odpočtu daní, úhrady pojistného, nákladů na jeho dosaţení atd. Bylo podrobně stanoveno, co bylo za příjem povaţováno a co naopak ne. Jen pro zajímavost uvedu, ţe oproti následujícím právním úpravám se ze zjištěného příjmu odečítalo výţivné hrazené jiným osobám.13 V § 3 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti

byla stanovena výjimka

z předchozího pravidla. Za sociálně potřebného mohl být dle tohoto ustanovení povaţován i občan, jehoţ příjem byl vyšší neţ částky ţivotního minima. Mohlo se tak dít v případech, kdy nezbytné náklady na zajištění výţivy

a ostatních základních osobních potřeb

a nezbytné náklady na domácnost byly odůvodněně vyšší a občan nemohl tyto náklady uhradit z vlastních prostředků. Z komentáře k zákonu o sociální potřebnosti vyplývá, ţe se toto opatření mělo týkat především nákladů na bydlení. Za odůvodněně nezbytně vyšší náklady na bydlení se doporučovalo povaţovat vyšší náklady na bydlení za předpokladu, ţe se jedná o standardní a velikostně přiměřený byt potřebám ţadatele. U osob starších 70 let bylo posuzování přiměřenosti bytu více tolerantnější.14 V zákonem stanovených případech se do příjmu občan pro účely posouzení sociální potřebnosti započítával i příjem dalších

osob. V návaznosti na vyţivovací

povinnost se tak dělo v okruhu nejbliţších rodinných příbuzných. Příjem se posuzoval společně mezi manţely, případně druhem a druţkou, a dále mezi rodiči a nezaopatřenými

13

§ 5 odst. 3 zákona č. 463/1991 Sb., o ţivotním minimu. Komentář k zákonu č. 482/1991 Sb. - § 3. ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a.s. ASPI ID: LIT1697CZ [cit. 21.1.2010]. 14

16

dětmi. Musela být zároveň splněna podmínka, ţe tyto osoby spolu trvale ţijí a společně uhrazují náklady na své potřeby.15 Druhým kritériem pro posouzení sociální potřebnosti byla skutečnost, ţe si občan nemohl zvýšit svůj příjem vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných váţných důvodů vlastním přičiněným. O těchto důvodech rozhodoval orgán poskytující dávky, pouze posouzení zdravotního stavu příslušelo okresní správě sociální zabezpečení. Z povinnosti zvýšit si příjem vlastní prací byly osvobozeny stanovené skupiny osob. Jednalo se o: - poţivatele starobního či invalidního důchodu (vztahovalo se na plný i částečný invalidní důchod), - občana staršího 65 let (v případě, ţe občanovi nevznikl nárok na výplatu starobního či invalidního důchodu), - rodiče (případně osvojitele), který osobně, celodenně a řádně pečoval za stanovených podmínek o své dítě či děti. Zákonem byla stanovena horní hranice věku dítěte, o které bylo moţné pečovat bez nutnosti zvyšovat si příjem vlastním přičiněním. Bylo nutné pečovat alespoň o 1 dítě do tří let věku, od 1.10.2003 do čtyř let věku, nebo o 3 a více dětí do patnácti let věku, od 1.1.1994 alespoň jedno z těchto dětí muselo mít nejvýše 10 let. Případně se také mohlo jednat o dítě, kterému nebylo umoţněno navštěvovat předškolní školské zařízení či se jednalo o dítě dlouhodobě zdravotně postiţené vyţadující mimořádnou péči. - nezaopatřené dítě.16 Mezi další kritéria náleţelo posouzení sociálních a majetkových poměrů občana. Pokud z celkových sociálních a majetkových poměrů občana bylo patrné, ţe byl zabezpečen i přesto, ţe jeho příjmy byly niţší neţ částka ţivotníma minima, neposuzoval se za sociálně potřebného. Posouzení sociálních a majetkových poměrů občana bylo vţdy individuální, společným vodítkem bylo to, aby příslušný orgán posouzení provedl vţdy s ohledem na aktuální standard ţivotní úrovně rodin.17 Pokud občan vlastnil nějaký nadstandardní majetek, byl nucen jej nejdříve prodat a z jeho výtěţku zabezpečovat

15

§ 4 zákona č. 463/1991 Sb., o ţivotním minimu. Za nezaopatřené dítě se dle § 49 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení (stav do 31.12.1995) povaţovalo dítě do skončení povinné školní docházky a poté nejdéle do 26 let, jestliţe se soustavně připravovalo na budoucí povolání nebo se nemohlo připravovat či být zaměstnáno z důvodu nemoci, dlouhodobě nepříznivého stavu, případně dalších důvodů stanovených zákonem. Od 1.1.1996 se nezaopatřenost dítěte posuzovala dle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. 17 Komentář k zákonu č. 482/1991 Sb. - § 3. ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a.s. ASPI ID: LIT1697CZ [cit. 21.1.2010]. 16

17

základní ţivotní potřeby a aţ po jejich vyčerpání mohl být povaţován za sociálně potřebného. Dalším kritériem bylo to, ţe základní ţivotní potřeby občana nesměly být zajištěny jiným způsobem, např. pobytem v ústavu sociální péče, hospitalizací v psychiatrické léčebně či léčebně dlouhodobě nemocných, ve výkonu trestu odnětí svobody a dalších situací taxativně vymezených zákonem.18 Ve všech těchto případech byly občanu zajištěny základní ţivotní potřeby, nepovaţoval se proto za sociálně potřebného. Problémy při aplikaci tohoto ustanovení však činilo to, ţe občan byl sice zabezpečen, ale zákon neřešil to, ţe mnozí občané musely hradit náklady na bydlení ve svém či pronajatém bytě. Zákon o sociální potřebnosti také neuváděl časovou specifikaci této podmínky, zda bylo překáţkou pro poskytnutí dávky neplnění stavu sociální potřebnosti pouze po část měsíce či celý kalendářní měsíc. Posledním kritériem pro povaţování občana za sociálně potřebného byla podmínka evidence uchazečů o zaměstnání na úřadě práce pro ty, kteří nebyli v pracovním či obdobném poměru ani nevykonávali samostatně výdělečnou činnost. Toto ustanovení se netýkalo osob, u kterých se nezkoumala moţnost zvýšit si příjem vlastním přičiněním. 5.1.2 Životní minimum Ţivotní minimum stanovilo společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níţ nastává stav hmotné nouze.19 Institut ţivotního minima se dostal do právního řádu České republiky v souvislosti s přijetím zákona o ţivotním minimu. Počátkem 90. let s nástupem trţního hospodářství bylo nutné, aby stát potřebným občanům zaručil minimální částku k zabezpečení nejnutnějšího ţivobytí za splnění zákonem stanovených podmínek. Institut ţivotního minima hrál významnou roli při určování sociální potřebnosti občanů a výpočtu dávky, dále se pak

pouţíval v systému státní

sociální podpory a byl pouţíván i v dalších oblastech. Přijetím zákona o ţivotním a existenčním minimu se podoba ţivotní minima pozměnila, jeho pouţití se zúţilo a pouţívá se především při aplikaci zákona o pomoci v hmotné nouzi. Dle zákona o ţivotním minimu se ţivotní minimum občana skládalo jednak z částky potřebné k zajištění výţivy a ostatních základních osobních potřeb a dále z částky potřebné k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Částka určená na stravu a osobní potřeby byla finančně odstupňována v pěti kategoriích dle věku občana s ohledem na 18 19

§ 3 odst. 3 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti. § 1 zákona č. 463/1991 Sb., o ţivotním minimu.

18

odlišnou finanční náročnost.20 Částka určená na bydlení se dělila na čtyři kategorie dle počtu osob, jejichţ příjem se posuzoval společně.21

Ţivotní minimum společně

posuzovaných občanů tak bylo tvořeno součtem částek určených na výţivu jednotlivých osob a dále přičtením příslušné částky určené na bydlení odpovídající počtu společně posuzovaných osob. V případě, ţe bylo nutné zjistit ţivotní minimum pouze jedné ze společně posuzovaných osob, byla sečtena částka určená na výţivu jednotlivce a poměrná částka určená na bydlení odpovídající počtu společně posuzovaných osob. S ohledem na postupnou inflaci měny bylo nutné částky ţivotního minima zvyšovat dle aktuální ţivotní úrovně obyvatelstva. Vláda jednak mohla částky zvýšit dle svého uváţení fakultativně, dále pak obligatorně musela učinit vţdy, pokud index ţivotních nákladů zaměstnaneckých domácností v nízkém příjmovém pásmu vzrostl od předchozího ustanovení alespoň o 10 %.22 5.1.3 Poskytované dávky Zákon o sociální potřebnosti umoţňoval poskytnutí tří dávek. První z nich, upravenou v § 4, je moţné povaţovat za dávku obecnou. Další dvě byly dávkami speciálními vzhledem k dávce obecné. Jednalo se o příspěvek na výţivu dítěte a příspěvek při péči o osobu blízkou nebo jinou. Obě dávky byly určeny pouze vymezenému počtu osob, poskytnutí těchto dávek mělo přednost před poskytnutím obecné dávky. Příspěvek na výţivu dítěte byl určen sociálně potřebným nezaopatřeným dětem, vůči kterým rodič (popř. jiná osoba povinná výţivou) neplnil vyţivovací povinnost. Bylo-li výţivné upraveno soudně, poskytoval se příspěvek ve výši výţivného upraveného rozhodnutím soudu, jinak do částek potřebných k zajištění výţivy, pokud bylo dítě sociálně potřebné. Tato úprava byla v souladu se zákonem o rodině, který příspěvek na výţivu dítěte upravoval, přičemţ předpisy o sociálním zabezpečení stanovily podmínky poskytování. 23 Do zákona o sociální potřebnosti byla dále zařazena dávka určená lidem, kteří se ocitli ve stavu sociální potřebnosti z důvodu celodenní péče o osobu blízkou nebo jinou, která byla převáţně nebo úplně bezmocná nebo starší 80 let. Za osoby blízké byly 20

V roce 1991 činila částka ţivotního minima potřebná k zajištění výţivy a ostatních základních osobních potřeb 900 – 1.200,- Kč. Částka byla postupně navyšována, ke konci roku 2006 činila 1.750 – 2.530,- Kč. 21 V roce 1991 činila částka ţivotního minima potřebná k zajištění nezbytných nákladů na domácnost 500 – 950,- Kč. Částka byla postupně navyšována, ke konci roku 2006 činila 2.020,- Kč – 3.660,- Kč. 22 § 7 zákona č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu. 23 Komentář k zákonu č. 482/1991 Sb. - § 4. ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a.s. ASPI ID: LIT1698CZ [cit. 21.1.2010].

19

povaţovány tyto osoby: manţelé, příbuzní v řadě přímé, sourozenci, zeť, snacha.24 V případě péče o jinou osobu bylo nutné, aby pečující s pečovanou osobou ţili ve společné domácnosti. Příspěvek náleţel i rodiči, popř. jiné osobě, která nahrazovala péči rodičů, pokud se stal z důvodu péče o dlouhodobě těţce zdravotně postiţené dítě vyţadující mimořádnou péči sociálně potřebným. Díky této dávce byl dán alespoň minimální předpoklad k tomu, aby lidé více zvaţovali moţnost péče o své rodinné příslušníky v domácím prostředí a došlo tak ke sníţení umísťování v zařízeních sociální péče či poskytování pečovatelské sluţby. Příspěvek při péči o osobu blízkou nebo jinou byl součástí zákona o sociální potřebnosti pouze dočasně. S účinností od 26.6.1997 byl příspěvek z tohoto zákona vyňat a nově koncipován v zákonu o sociálním zabezpečení.25 Dále se budu zabývat pouze obecnou dávkou, která byla poskytována všem, kteří splňovali podmínky sociální potřebnosti a na něţ se nevztahovala ţádná ze speciálních dávek. Tato dávka byla poskytována jednorázově nebo opakovaně kaţdý měsíc, v peněţité nebo věcné podobě. Dávka byla určena na zabezpečení výţivy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Výše dávky byla pevně dána rozdílem mezi příjmem občana či občanů a částkou ţivotního minima osoby či společně posuzovaných osob, nepřihlíţelo se ke skutečným nákladům. Nad rámec ţivotního minima bylo moţné dávku poskytnout pouze v případě, ţe občan prokázal odůvodněně vyšší náklady. Částku ţivotního minima určenou na zabezpečení výţivy bylo moţné na základě zákona dále zvýšit z důvodu dodrţování finančně nákladné diety. Částka se fixně na základě doporučení praktického či odborného lékaře (u diabetické diety postačilo předloţení průkazu diabetika) zvýšila u všech typů diet o 500,- Kč. Dále zákon umoţňoval zvýšení částky ţivotního minima určené na bydlení o 500,- Kč v případě, ţe občan je drţitelem průkazu mimořádných výhod ZTP/P, v případě společně posuzovaných osob stačilo přiznání mimořádných výhod III. stupně (ZTP/P) alespoň jedné z těchto osob. Částku ţivotního minima bylo ještě moţné zvýšit v případech, kde občan prokáţe odůvodněně vyšší náklady na zajištění jeho výţivy a ostatních osobních potřeb a nezbytné náklady na domácnost. U společně posuzovaných osob bylo moţné nízký příjem řešit poskytnutím dávky sociální péče jak kaţdé osobě, tak i poskytnutím odpovídající dávky pouze jedné ze 24

§ 8 vyhlášky č. 149/1988 Sb. federálního ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení. 25 § 80-85 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (stav od 26.6.1997 do 31.12.2006).

20

společně posuzovaných osob. Toto neplatilo v případech, kdy důvodem poskytnutí dávky bylo neplnění vyţivovací povinnosti, dávka musela být v tomto případě poskytnuta přímo občanovi, který měl nárok na výţivné.26

5.2 První novela zákona o sociální potřebnosti Zákonem č. 84/1993 Sb. byla provedena první novela zákona o sociální potřebnosti s účinností od 1.3.1993. Bylo zjištěno, ţe po 15 měsíčním působení zákona o sociální potřebnosti

zákon ne zcela splnil očekávání, které byly právní úpravou

sledovány. Zákon se také musel přizpůsobit nové koncepci sociální pomoci, která byla zaloţena na odpovědnosti občana za svůj osud i osud rodiny. 27 Ukázalo se, ţe nárok na dávky podle zákona o sociální potřebnosti vznikal i osobám, které dostatečně nespolupracovaly s úřadem práce, bez váţných důvodů odmítaly vhodné zaměstnání, zaměstnání bylo ukončeno pro neuspokojivé pracovní výsledky či v důsledku porušení pracovní kázně, opakovaně sami ukončovaly zaměstnání bez váţných důvodů. Zákon o zaměstnanosti na tyto situace reagoval odnětím hmotného zabezpečení či jeho nepřiznáním, zákon o sociální potřebnosti však takové případy neřešil a tyto osoby byly povaţovány za sociálně potřebné. Dále vyšlo najevo, ţe vyplácet dávku ve výši rozdílu mezi příjmem a částkami ţivotníma minima není ideálním řešením. U částky určené na bydlení se všem osobám poskytovala fiktivní částka i v případech, kdy tyto náklady ve skutečnosti vůbec nebyly opodstatněné. Například v domácnosti, kde ţili rodiče a dospělé zaopatřené děti, souhrn fiktivních částek ţivotního minima určených na bydlení někdy i několikrát převyšoval skutečné náklady na domácnost. Při vzniku této novely se počítalo s tím, ţe zákon o sociální potřebnosti bude novelizován pouze na přechodnou dobu přibliţně do roku 1994, kdy měly být dávky poskytované z důvodu nízkého příjmu upraveny novou právní úpravou – zákonem o sociální pomoci v rámci sociální reformy s návazností na změny v sociálním pojištění a státní sociální podpoře.

26

Komentář k zákonu č. 482/1991 Sb. - § 4. ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a.s. ASPI ID: LIT1698CZ [cit. 21.1.2010]. 27 Vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, a některé navazující zákony. Sněmovní tisk č. 92, 1993 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu_ČR_[cit._28.1.2010]._Důvodová_zpráva,_obecná_část._Dostupné_z: .

21

5.2.1 Hlavní změny v posuzování sociální potřebnosti Novelou zákona o sociální potřebnosti byl zúţen okruh osob, které mohly splnit podmínky sociální potřebnosti. Především se upevnila vazba v rámci osob, jejichţ příjem byl posuzován dohromady. Občané, kteří ţili ve společné domácnosti a jejichţ příjmy se posuzovaly dohromady, se nově povaţovali za sociálně potřebné

jen tehdy, pokud

28

Podmínka sociální

podmínky sociální potřebnosti splňovaly všechny tyto osoby.

potřebnosti nemusela být splněna u osoby, která nastoupila vojenskou základní (náhradní) sluţbu, civilní sluţbu, výkon trestu odnětí svobody nebo tato osoba byla vzata do vazby. Mohlo se tak stát, ţe pokud jeden člen společně posuzovaných osob nesplňoval podmínky sociální potřebnosti (např. nebyl ochoten pracovat), nevznikl nárok na dávku sociální péče všem těmto osobám. Na nepříznivé dopady této úpravy bylo moţné v některých případech reagovat nově zavedenou fakultativní dávkou. Změna dále nastala u posuzování sociální potřebnosti nezletilého občana. Doposud byl nezletilý zaopatřený občan, který ţil v domácnosti s rodiči (případně osvojiteli), posuzován samostatně, nově byl tento občan posuzován společně s rodiči stejně jako nezaopatřené dítě. Pokud však tato osoba neţila společně s rodiči, byla posuzována samostatně. Jednalo se o osoby, které ukončily povinnou školní docházku a nepokračovaly dále ve studiu. Byly vzati do evidence uchazečů o zaměstnání, ale nárok na výplatu hmotného zabezpečení jim nevznikl. Cílem tohoto opatření bylo zajistit větší motivaci k nástupu těchto mladých nezaměstnaných do prvního zaměstnání, aby si tak zajistili svůj příjem. Pouhé pobírání dávky u nich nevytvářelo pracovní návyky a mohlo tak vést k zahálčivému ţivotu a kriminalitě.29 Novela zákona o sociální potřebnosti zpřesňuje dosavadní právní úpravu týkající se příjmu. Za příjem se i dále povaţoval měsíční průměr za předcházejících šest měsíců, které předcházely měsíci, kdy byla podána ţádost. Ustanovení o náhlém poklesu bylo doplněno tím, ţe tento institut bude uplatněn pouze tehdy, pokud výše příjmu občana za předchozích šest měsíců nebyla taková , aby s přihlédnutím k tomuto příjmu mohl občan i nadále uhrazovat své ţivotní potřeby z vlastních prostředků. Občané tak měly být motivováni k tomu, aby si v případě vyšších příjmů tvořili rezervy pro případ, ţe se ocitnou zcela bez příjmu. 28

§ 1 odst. 2 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (stav od 1.3.1993). Vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, a některé navazující zákony. Sněmovní tisk č. 92, 1993 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu_ČR_[cit._28.1.2010]._Důvodová_zpráva,_zvláštní_část,_k čl._I_bodu_I._Dostupné_z: 29

22

Dále byla rozšířena kritéria pro negativní vymezení sociální potřebnosti. Od 1.3.1993 se za sociálně potřebného navíc nepovaţuje osoba, která nemá nárok na hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání z taxativně vymezených důvodů. Především se jednalo o zaměstnance, kterým byla dána výpověď za porušení jejich povinností. Na druhé straně bylo moţné nově posuzovat za sociální potřebné občany, kteří byli umístěni v ústavu sociální péče nebo hospitalizováni v léčebně dlouhodobě nemocných či psychiatrické léčebně. Je to z důvodu, ţe i kdyţ je těmto osobám poskytnuta strava a ubytování, musely i nadále hradit náklady na bydlení v místě svého bydliště, potřebovaly drobné kapesné aj. 5.2.2 Změna ve způsobu poskytování obecné dávky Novela zákona o sociální potřebnosti zavedla moţnost poskytnout dávku podle skutečných potřeb ţadatele, případně společně posuzovaných osob. V rámci tohoto společného okruhu se dávka poskytla pouze jedné osobě k doplnění příjmu všech společně posuzovaných osob. Při stanovení výše dávky se k částkám ţivotního minima pouze přihlíţelo, mohla být tak narozdíl od předchozí právní úpravy poskytnuta dávka i niţší neţ činil rozdíl mezi částkou ţivotního minima a příjmem občana. Dále bylo bráno v úvahu, zda se občan pokusil vyuţít všechny moţnosti, jak si zvýšit svůj příjem. Dávka se i nadále poskytovala jednorázově či opakovaně v peněţité či věcné formě. 5.2.3 Dávka sociální péče v mimořádných případech Na základě praxe při aplikování zákona o sociální potřebnosti vyšlo najevo, ţe je nezbytné do zákona zakotvit dávku, kterou bude moţné ojediněle poskytnout i v případě nesplnění podmínky sociální potřebnosti. Tato dávka byla poskytována stejným způsobem jako dávka obecná. Vzhledem k povaze důvodů poskytování však byla narozdíl od obecné dávky daleko častěji poskytována jednorázově a ve věcné formě. Zákon o sociální potřebnosti vymezil tři okruhy osob, kterým mohla být tato mimořádná dávka poskytnuta. Za prvé mohla být poskytnuta občanům v nezbytných případech a v nezbytném rozsahu, pokud jim hrozila váţná újma na zdraví. Dále byla dávka určena pro osoby, které nesplňovaly podmínky sociální potřebnosti nebo osoby, které tyto podmínky sice splňovaly, ale jiţ tomu tak nebylo u společně posuzovaných osob. Poskytnutím této dávky pak mohlo být zajištěno i nezletilé dítě, které nemělo pobyt na území České republiky a hrozila mu váţná újmu na zdraví nebo byla ohroţena jeho řádná výchova.

23

5.3 Změny od 22.6.1993 do 31.12.2003 Během tohoto období zákon o sociální potřebnosti fungoval bez výrazných změn a čekal tak na svoji větší proměnu, která nastala od 1.1.2004. V tomto období jsem zaznamenal změny týkající se dvou oblastí. První z nich se dotýká ustanovení § 2, dle kterého bylo moţné zvýšit částku ţivotního minima buď z důvodu dodrţování finančně nákladné diety nebo přiznání průkazu mimořádných výhod o 500,- Kč. S účinností od 1.10.1994 byla tato částka zvýšena v obou případech na 600,- Kč. Další změna v oblasti zvýšení ţivotního minima z důvodu dodrţování finančně nákladné diety nastala s účinností od 1.10.2003. Na základě závěrů lékařského výzkumu, který byl zaměřen na specifikaci nezbytných nákladů na lékařsky předepsané dietní stravování, bylo jednoznačně dokázáno, ţe náklady na jednotlivé druhy diet jsou rozdílné, přičemţ nejvíce nákladné jsou diety při onemocnění celiakií a fenylketonurií.30 Původně návrh novely preferoval stanovit zvýšené částky na dietní stravování násobkem odvozovaným z částky ţivotního minima určené na výţivu, coţ by zajistilo pravidelnou a automatickou valorizaci současně se zvyšováním částek ţivotního minima. Zákonodárce se ale nakonec uchýlil pro státní rozpočet šetrnější variantě. Do zákona o sociální potřebnosti byl zapracován odkaz na vyhlášku Ministerstva práce a sociálních věcí, ve které byly různé druhy finančně nákladných diet seřazeny do sedmi skupin s finančním odstupňováním od 850,- Kč do 2.400,- Kč. Tyto částky byly oproti předchozí právní úpravě navýšeny, u těch nejnáročnějších diet výrazně.31 Dále bylo v tomto časovém rozmezí zpřísněno posuzování sociální potřebnosti osob samostatně výdělečně činných. Od 1.1.1994 není za sociálně potřebnou povaţována ta osoba samostatně výdělečně činná nebo spolupracující osoba, jejíţ příjem nedosahuje částek ţivotního minima z důvodu, ţe se nepřihlásila k nemocenskému pojištění a v důsledku toho jí pak v případě nemoci nevznikl nárok na dávky z tohoto pojištění.32

30

Návrh poslankyně Aleny Páralové a dalších na vydání zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk č. 92/0, 2002 [online]. Poslanecká_sněmovna_Parlamentu_ČR_[cit._28.1.2010]._Důvodová_zpráva._Dostupné_z: . 31 Vyhláška č. 308/2003 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se stanoví částky, o které se pro účely sociální potřebnosti zvyšuje ţivotní minimum osob, jejichţ zdravotní stav vyţaduje zvýšené náklady na dietní stravování. 32 § 3 odst. 4 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (stav od 1.1.1994).

24

5.4 Proměna zákona o sociální potřebnosti od 1.1.2004 Na základě zákona č. 422/2003 Sb. byl zákon o sociální potřebnosti důkladněji přepracován. Došlo k rozpracování některých doposud spoře upravených oblastí a také k upřesnění některých institutů s cílem ušetřit prostředky státního rozpočtu. Fiskálním cílem vlády v období let 2004 aţ 2006 bylo postupné sniţování veřejných rozpočtů. Vláda proto přistoupila k reformě veřejných rozpočtů České republiky, v rámci které byla navrţena úsporná opatření i v sociální oblasti.33 Novela zákona se přinesla zpřísnění posuzování příjmu osob samostatně výdělečně činných. Dále přidala do zákona o sociální potřebnosti další podmínky pro uznání osoby za sociálně potřebnou. Jedna souvisí s plněním podmínky povinné školní docházky nezaopatřených dětí, druhá pak se snahou zvýšit si příjem vlastní prací. Nově je také podrobně rozpracována moţnost zvýšit si příjem vlastním přičiněním. Rozšířila se o povinnost uplatnit zákonné nároky a vyuţít vlastní majetek. Dosavadní právní úprava dávala v tomto ohledu vcelku velký prostor správnímu uváţení a praxe jednotlivých úřadů poskytujících dávky sociální péče byla mnohdy velmi odlišná. 5.4.1 Posuzování příjmu osob samostatně výdělečně činných Doposud se při posuzování přijmu osob samostatně výdělečně činných postupovalo dle zákona o ţivotním minimu, dle kterého byla stanovena minimální spodní hranice příjmu, i kdyţ skutečný příjem byl niţší. Tato spodní hranice se rovnala částce ţivotního minima u ostatních osob, k 31.12.2003 tato částka činila 3.230,- Kč. V praxi se ukázalo, ţe v některých případech docházelo ke spekulativním jednáním těchto osob při pobírání dávek sociální péče, kdyţ vykazovaly nízké či nulové příjmy ze samostatně výdělečné činnosti. Zákonodárci proto vedeni skutečností, ţe podnikání je činností za účelem dosaţení zisku, přehodnotili minimální spodní hranici příjmu a od 1.1.2004 ji navýšili na 50 % průměrné mzdy v národním hospodářství zjištěné Českým statistickým úřadem vţdy za předchozí kalendářní rok. Částka se zaokrouhlovala na celé stokoruny dolů. Od 1.1.2004 tedy činila minimální hranice příjmu částku 7.800,- Kč. Tento postup platil bez ohledu na to, zda se jednalo o hlavní činnost či vedlejší činnost nebo tato činnost byla vykonávána zároveň se závislou činností či pobírání důchodu. 33

Vládní návrh, kterým se mění a doplňuje zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk č. 394/0, 2003 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR [cit. 28.1.2010]. Důvodová_zpráva,_obecná_část._Dostupné_z: .

25

5.4.2 Zpřísnění posuzování stavu sociální potřebnosti Novelou zákona o sociální potřebnosti došlo k dalšímu zpřísnění posuzování stavu sociální potřebnosti. Za sociálně potřebného nebyl nově posuzován zákonný zástupce nezaopatřeného dítěte, který porušoval své povinnosti spojené s řádným plněním povinné školní docházky. Cílem této úpravy bylo zabránění budoucímu sociálnímu vyloučení dětí, ke kterému by mohlo dojít v souvislosti s neukončením povinné školní docházky, popřípadě se získáním niţší kvalifikace v důsledku horších školních výsledků způsobených absencí a řádným neplněním školní docházky. 34, 35 Další zpřísnění nastalo u občanů vedených v evidenci uchazečů o zaměstnání. Aby byl tento občan povaţován za sociálně potřebného, měl dle novely zákona o sociální potřebnosti nově uloţenou povinnost projevit snahu zvýšit si příjem vlastní prací. Jednalo se o další aktivitu uchazeče o zaměstnání, kterou vyvíjel nad rámec

povinností

stanovených úřadem práce. Záleţelo vţdy na příslušném orgánu, do jaké míry a jakou formou poţadoval prokázání aktivity při hledání zaměstnání. 5.4.3 Zvýšení příjmu vlastní přičiněním V zákoně o sociální potřebnosti byl blíţe vymezen pojem zvýšení příjmu vlastním přičiněním za účelem přesnější adresnosti dávek sociální péče, aby tak byly peněţité a věcné dávky poskytovány jen těm občanům, kteří pomoc skutečně potřebovali. Dle § 1 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti se zvýšením příjmu vlastním přičiněním rozumělo vedle vlastní práce i řádné uplatnění zákonných nároků a pohledávek a prodej nebo jiné vyuţití vlastního majetku. V případě zvýšení příjmu vlastní prací zůstal i nadále v platnosti okruh osob, u kterých se nezkoumala moţnost zvýšit si příjem vlastní prací. Tento okruh byl rozšířen o osoby, které osobně, celodenně a řádně pečovaly o blízkou nebo jinou osobu převáţně nebo úplně bezmocnou nebo částečně bezmocnou starší 80 let.36 Zákon dále výslovně stanovil, ţe za sociálně potřebného nebude povaţován ten, kdo řádně neuplatnil své zákonné nároky a pohledávky. Doposud bylo moţné pouze přihlédnout ke skutečnostem, ţe občan své zákonné nároky neuplatnil, při stanovení výše 34

BŘESKÁ, N., VRÁNOVÁ, L. Dávky sociální péče. 3. aktualiz. vyd. Olomouc : Nakladatelství Anag, 2004. s. 41. 35 Vedle tohoto opatření existovaly i další nástroje, které postihovaly zanedbávání povinné školní docházky, zejména se jednalo o ustanovení přestupkového zákona. Opatření dle zákona o sociální potřebnosti však mělo výhodu v tom, ţe mohlo bezprostředně reagovat na aktuální situaci a lépe tak motivovat rodiče k plnění jejich povinností. 36 § 1 odst. 5 písm. d) zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (stav od 1.1.2004).

26

dávky. Oproti předchozí právní úpravě byl výčet zákonných nároku demonstrativní a obsahoval jen nejběţnější zákonné nároky, které přicházely v úvahu. Občan měl tak učinit veškeré kroky, např. podat ţádost o dávku, podat návrh k soudu na určení výţivného atd., s tím, ţe ve výsledku došlo ke zvýšení příjmu dotyčného, v některých případech ale tyto kroky mohly vyjít i naprázdno. Orgán poskytující dávky nevyţadoval uplatnění zákonných nároků v případech, kdy bylo zřejmé, ţe toto uplatnění by nebylo úměrné zisku z něj plynoucímu nebo pokud nemohlo být po občanovi spravedlivě ţádáno.37 Novela zákona o sociální potřebnosti nahradila dosavadní neurčitou úpravu vyuţití movitého a nemovitého majetku. Za sociálně potřebného mohl být povaţován jen takový občan, který nemá majetek, jehoţ prodejem či vyuţitím by si mohl zvýšit svůj příjem. Zároveň byl zákonem stanoven majetek, jehoţ prodej či vyuţití nebylo po občanu vyţadováno. Jednalo se o majetek tvořící obvyklé vybavení domácnosti, byt či dům slouţící k přiměřenému bydlení, kompenzační a technické pomůcky a další majetek nezbytný z důvodu zdravotního postiţení. K této podmínce stejně tak jako k předcházející bylo nutné přistupovat individuálně ke kaţdému klientovi a případně nepoţadovat prodej či jiné vyuţití majetku, pokud by bylo spojeno s nepřiměřenou tvrdostí.

5.5 Závěrečné změny zákona o sociální potřebnosti do jeho zrušení Další změna zákona o sociální potřebnosti nastala v souvislosti s přijetím zákona o zaměstnanosti s účinností od 1.10.2004, který nahradil zastaralý a jiţ nevyhovující zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti. Zákon o zaměstnanosti v plné míře postihl všechny potřebné nástroje v oblasti zaměstnanosti. Namísto hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání zavedl podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci. Na přijetí zákona o zaměstnanosti zareagoval zákon o sociální potřebnosti zrušením § 3 odst. 3 písm. b), dle kterého nebyl za sociálně potřebného povaţován občan, který neměl nárok na hmotné zabezpečení uchazečů z důvodu odmítnutí nástupu do vhodného zaměstnání či na rekvalifikaci bez váţných důvodů, neplnil své povinnosti při rekvalifikaci, mařil součinnost s úřadem práce při zprostředkování zaměstnání, v posledních šesti měsících opětovně ukončil zaměstnání bez váţných důvodů nebo zaměstnání s ním bylo ukončeno pro neuspokojivé pracovní výsledky či pro porušování povinností vyplývajících ze zaměstnání. Tyto situace byly v rámci nového zákona

37

§ 1 odst. 3 písm. b) zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (stav od 1.1.2004).

27

o zaměstnanosti řešeny přísněji. Osoby, které se takového jednání dopustily, byly vyřazeny na dobu šesti měsíců z evidence uchazečů o zaměstnání.38 V návaznosti na to pak tato osoba nebyla dle § 3 odst. 3 písm. a) zákona o sociální potřebnosti povaţována za sociálně potřebnou a neměla tak nárok na poskytnutí dávky sociální péče. V úvahu připadalo pouze poskytnutí fakultativní mimořádné dávky. 5.5.1 Ostatní změny Poslední změna zákona o sociální potřebnosti byla provedena na základě zákona č. 124/2005 Sb. s účinností od 30.3.2005. Jednou z předchozích změn zákona o sociální potřebnosti bylo stanovení minimální spodní hranice příjmů osob samostatně výdělečně činných. Bylo zjištěno, ţe tuto hranici není spravedlivé aplikovat u osob, které samostatnou výdělečnou činnost vykonávaly jako vedlejší nebo tuto činnost nevykonávají soustavně, proto jsou jejich příjmy většinou niţší neţ je uvedená hranice. Novelou zákona byla proto minimální hranice příjmu pro tyto samostatně výdělečné osoby zrušena.39

38

§ 30 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. § 1 odst. 8 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (stav od 30.3.2005). 39

28

6 Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi 6.1 Zrod nové právní úpravy Příprava nového zákona o pomoci v hmotné nouzi trvala řadu let. Dle mého názoru byl zákon sepsán ve své podstatě zdařile, coţ dosvědčuje, ţe za dobu své existence nebyl zákon zatím zásadně novelizován. Do podoby nového zákona se promítly principy Národního akčního plánu sociálního začleňování 2004-2006. Tento dokument vycházel ze Společného memoranda o sociálním začleňování v České republice, společného dokumentu české vlády a Evropské komise schváleného v prosinci 2003. Národní akční plán sociálního začleňování se podle tohoto Memoranda měl stát prostředkem pro promítnutí společných cílů boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení do národních politik a programů.40 Národní akční plán sociálního začleňování vláda schválila dne 21.7.2004. Jeho cílem bylo zaměření pozornosti na problémy chudoby a sociálního vyloučení a přispět k jejich řešení. Chtěl tak především reagovat na pokračující strukturální změny, které vyvolávají změny na trhu práce a zvyšují nezaměstnanost, zejména strukturální a dlouhodobou, podporovat a povzbuzovat dlouhodobě nezaměstnané k návratu do zaměstnání a redukovat tak závislost na sociální ochraně. Dále chtěl přizpůsobit systémy sociální ochrany a zdravotní péče tak, aby lépe reagovaly na sociální změny, zejména na stárnutí populace.41 Nový zákon o pomoci v hmotné nouzi je stavěn na principu odpovědnosti kaţdé jednotlivé osoby za své sociální postavení. Propojuje poskytování pomoci občanům s hodnocením jejich aktivity při zvyšování příjmu vlastním přičiněním. Především jde o motivaci pro přijetí zaměstnání, a to i v případě zaměstnání hůře placeného. MPSV v tomto smyslu oficiálně deklaruje, ţe systém dávek pomoci v hmotné nouzi je zaloţen na ideovém principu, ţe každá osoba, která pracuje, se musí mít lépe než ta, která nepracuje, popřípadě se práci vyhýbá.42 Důvodová zpráva k zákonu o pomoci v hmotné nouzi uvádí, ţe stávající systém dávek poskytovaných na základě zákona o sociální potřebnosti byl značně personálně poddimenzován a neumoţňoval tak řešit komplikované případy osob setrvávajících dlouhodobě v hmotné nouzi jinak neţ poskytováním samotných dávek. Jsou kritizovány 40

POTŮČEK, M. Evropské a národní strategie sociálního začleňování – teorie a praxe [online]. Příspěvek na konferenci Sociální vyloučení a sociální politika Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity, Brno 26. 5. 2006._s.2._[cit._17.2.2010]._Dostupné_z: . 41 42

Tamtéţ, s. 3. Pomoc v hmotné nouzi [online]. Portál MPSV [cit. 28.1.2010]. Dostupné z: .

29

i nedostatky v oblasti technické, neexistovalo jednotné softwarové a hardwarové vybavení pracovišť orgánů poskytujících dávky sociální potřebnosti.43

6.2 Přijetí zákona o pomoci v hmotné nouzi Zákon o pomoci v hmotné nouzi nabyl platnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dne 31.3.2006, účinnost pak nastala od 1.1 2007. Narozdíl od zákona o sociální potřebnosti zde byla dána dostatečně dlouhá doba na důkladné seznámení s novým zákonem. Navíc zde figurovalo přechodné ustanovení, dle kterého mohly být původní dávky sociální péče vypláceny aţ do 30.4.2007, kdy musel být nejpozději posouzen nárok na dávky dle nového zákona. Zákon o pomoci v hmotné nouzi je daleko obsáhlejší, snaţí se řešit problematiku poskytování dávek komplexněji. Vedle vlastní hmotněprávní úpravy obsahuje téţ speciální ustanovení týkající se správního řízení, zabývá se organizací systému poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi a také propracovává práva a povinnosti občanů i orgánů veřejné správy. Vedle zákona o pomoci v hmotné nouzi byl přijat zákon o ţivotním a existenčním minimu, který nabyl účinnosti rovněţ od 1.1.2007. Zákon o pomoci v hmotné nouzi z tohoto právního předpisu čerpá ustanovení o výši ţivotního a existenčního minima, je zde řešena problematika příjmu a společně posuzovaných osob. Protoţe zákon o ţivotním a existenčním minimu má širší rozsah a je vyuţíván i v jiných oblastech, zákon o pomoci v hmotné nouzi tyto jednotlivé instituty ještě navíc doplňuje speciálními ustaveními, má tak tedy vůči zákonu o ţivotním a existenčním minimu postavení speciálního zákona. Zákon o pomoci v hmotné nouzi prodělal do dubna 2010 celkem 11 změn s tím, ţe ta poslední nabude účinnosti aţ od 1.7.2010. Některé změny byly jen kosmetického rázu, některé byly důleţitější, ale jak jsem jiţ uvedl dříve, ţádná ze změn neznamenala zásadní proměnu původní podoby zákona. Zásadnější změny byly z velké části prováděny pro přehlednost vţdy k prvnímu dni kalendářního roku. Novela zákona o pomoci v hmotné nouzi č. 261/2007 Sb., která nabyla účinnosti dne 1.1.2008 (v pořadí třetí změna), odstraňuje některé chyby zákona a doplňuje či upřesňuje některá ustanovení zákona. Změny zákona od 1.1.2009 reagují na změny v oblasti nemocenského pojištění a zavádí nový institut veřejné sluţby. A nejčerstvější změny od 1.1.2010 pak odpovídaly na změny v důchodovém pojištění, které zavedlo 43

Vládní návrh na vydání zákona o pomoci v hmotné nouzi. Sněmovní tisk č. 1063, 2005 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR [cit. 28. 1. 2010]. Důvodová zpráva, obecná část. Dostupné_z: .

30

třístupňový invalidní důchod. Byl upraven okruh osob, které si nemusí zvyšovat příjem vlastní prací, tato změna znamenala velkou ránu pro osoby, které jsou uznány invalidními ve třetím stupni, ale nevznikl jim nárok na výplatu důchodu. Vedle vlastního poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi dle § 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi má kaţdý nárok na sociální poradenství vedoucí k řešení stavu hmotné nouze nebo jejímu předcházení. Toto poradenství poskytují pověřené obecní úřady a obecní úřady s rozšířenou působností. Co je přesně míněno pod sociálním poradenstvím, zákon blíţe neuvádí. Při výkladu tohoto ustanovení je moţné přihlédnout k ustanovení zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních sluţbách, který mimo jiné upravuje sociální poradenství v oblasti sociálních sluţeb. V § 37 tohoto zákona je sociální poradenství rozděleno na základní a odborné. Základním sociálním poradenstvím se rozumí poskytování potřebných informací přispívajících k řešení nepříznivé sociální situace. Změnou zákona o pomoci v hmotné nouzi od 1.1.2008 byl k sociálnímu poradenství přidán přívlastek základní. V rámci dávek pomoci v hmotné nouzi byla poskytována dávka na stravu a ostatní základní osobní potřeby (příspěvek na ţivobytí), dávka na bydlení (doplatek na bydlení) a dále jednorázové dávky na úhradu mimořádných výdajů (mimořádná okamţitá pomoc). Podrobněji se k jednotlivým dávkám dostanu dále.

6.3 Výklad důležitých pojmů Dříve neţ se pustím do výkladu samotného pojmu hmotná nouze, který propůjčil název celému zákonu a je upraven hned v úvodu zákona v § 2, je nutné osvětlit několik důleţitých pojmů. 6.3.1 Životní a existenční minimum S pojmy ţivotního a existenčního minima zákon o pomoci v hmotné nouzi velmi často pracuje, vlastní úprava těchto institutů je však zakotvena v zákoně o ţivotním a existenčním minimu. Narozdíl od předchozí právní úpravy je ţivotní minimum jednosloţkové, byla vypuštěna částka na bydlení, a navíc bylo definováno existenční minimum. Zákon o ţivotním a existenčním minimu definuje ţivotní minimum jako minimální hranici příjmů osob k zajištění výţivy a ostatních základních osobních potřeb

31

na jeden měsíc.44 Ţivotní minimum jednotlivce (osoby, která není posuzována s jinými osobami) je stanoveno na 3.126,- Kč. V případě společně posuzovaných osob (k tomuto termínu se dostanu níţe) činí částka ţivotního minima osoby, která je posuzována jako první v pořadí 2.880,- Kč. U dalších osob je pak výše ţivotního minima odstupňována jako u předchozí právní úpravy do čtyř kategorií v závislosti na věku a zaopatřenosti od 1600,Kč do 2.600,- Kč. Narozdíl od předchozí právní úpravy byly sloučeny kategorie nezaopatřeného dítěte ve věku od 6 do 15 let do jedné. Ţivotní minimum společně posuzovaných osob činí souhrn částek ţivotního minima všech společně posuzovaných osob. Existenční minimum je v právním řádu nově definovaný pojem a určuje minimální hranici příjmů osoby, která se povaţuje za nezbytnou k zajištění výţivy a ostatních základních osobních potřeb na úrovni umoţňující přeţití.45 Částka existenčního minima osoby činí měsíčně 2.020,- Kč. Zákon o ţivotním a existenčním minimu dále jasně říká, ţe existenčním minimum nelze vyuţít u nezaopatřeného dítěte, u poţivatele starobního důchodu, u osoby plně invalidní a u osoby starší 65 let. Změnou zákona od 1.1.2010 byly dvě poslední skupiny změněny na osoby invalidní ve třetím stupni a osoby starší 68 let. K ţivotnímu a existenčnímu minimu lze na závěr ještě konstatovat, ţe jejich výše od nabytí účinnosti zákona jiţ přes tři roky zůstává na stejné úrovně a vzhledem k politické a ekonomické situaci státu ještě nějakou dobu zřejmě zůstane. 6.3.2 Společně posuzované osoby Základní úpravu institutu společně posuzovaných osob upravuje zákon o ţivotním a existenčním minimu. Je zde přesně specifikováno jaké osoby jsou povaţovány za osoby společně posuzované.46 Společně se vţdy posuzují rodiče s nezletilými nezaopatřenými dětmi, manţelé a rodiče s nezletilými zaopatřenými dětmi. Od 1.7.2008 se pak vedle manţelů společně posuzují i partneři dle zákona č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství, popřípadě právních předpisů EU, pokud mají partneři vůči sobě vzájemnou vyţivovací povinnost. Zletilé děti jsou s rodiči posuzovány pouze za předpokladu, ţe společně s nimi uţívají byt a nejsou zároveň posuzovány s manţelem, partnerem či jinou osobou. V případě jiných osob neţ výše stanových se postupuje v případě společného 44

§ 1 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu. Tamtéţ 46 § 4 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu. 45

32

uţívání bytu tak, ţe se implicitně posuzují dohromady, pokud písemně neprohlásí, ţe spolu trvale neţijí a společně neuhrazují náklady na své potřeby. S tímto prohlášením orgán pomoci v hmotné nouzi47 „bohuţel nic nenadělá“, i kdyţ má důvodné pochybnosti o tom, ţe tyto osoby společně ţijí a hospodaří. Dále zákon o ţivotním a existenčním minimu upravuje postup pro případ konfliktu společně posuzovaných osob, kdy bude moţné osobu posuzovat v rámci dvou nebo více okruhů společně posuzovaných osob.

Zakotvuje několik pevný pravidel,

v ostatních případech se okruh stanoví podle souhlasného prohlášení dotčených osob. Zákon o pomoci v hmotné nouze má však pro tyto případy speciální ustanovení, dle kterého okruhy vymezí sám orgán pomoci v hmotné nouzi a to podle skutečného souţití osob. Zákon o pomoci v hmotné nouzi pak přidává ještě další odchylná ustanovení. Orgán pomoci v hmotné nouzi můţe v případech hodných zvláštního zřetele z okruhu společně posuzovaných osob vyloučit na ţádost ţadatele o dávku tu osobu, u které ţadatel prokáţe, ţe společně s ním neuţívá by a společně s ním se nepodílí na úhradě nákladů společných potřeb.48 Z okruhu společně posuzovaných osob jsou pak dále automaticky vyloučeny některé osoby, které se nenacházejí ve stavu hmotné nouze. Takto vymezený okruh společně posuzovaných osob však neplatí pro účely doplatku na bydlení, u kterého se postupuje shodně s dávkou státní sociální podpory příspěvkem na bydlení. Zde se posuzují dohromady s určitými výjimkami všichni, kteří jsou v témţe bytu hlášeni k trvalému pobytu. Podmínka, aby spolu trvale ţili a společně uhrazovali náklady na své potřeby, se nevyţaduje.49 To ustanovení však neplatí v případě fakultativního poskytnutí doplatku na bydlení. 6.3.3 Příjem S ohledem na heslo MPSV, ţe pracující osoba se musí mít lépe neţ ta, která nepracuje, jsou v systému pomoci v hmotné nouzi zvýhodněni ti, kteří mají příjem ze závislé výdělečné činnosti nebo funkčních poţitků a to tím způsobem, ţe za příjem se povaţuje pouze 70 % ze skutečného čistého příjmu. Dále je zvýhodněno pobírání dávek nemocenského pojištění, podpory v nezaměstnanosti a při rekvalifikaci a od 1.1.2009 náhrada mzdy (platu) nebo sníţeného platu (sníţené odměny) po dobu prvních 14 dnů 47

Výkon státní správy na úseku dávek pomoci v hmotné nouzi vykonávají orgány pomoci v hmotné nouzi: pověřené obecní úřady (popř. újezdní úřady), obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady a MPSV. Dávky v první instanci poskytují pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností. 48 § 8 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. 49 § 7 odst. 6 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.

33

dočasné pracovní neschopnosti (karantény). Za příjem se v těchto případech povaţuje 80 % ze skutečného příjmu. Ostatní příjmy, jejichţ kompletní výčet obsahuje zákon o ţivotním a existenčním minimu, jsou pak jiţ započítávány v plné výši. Do této kategorie spadá i příjem osob samostatně výdělečně činných, na které se nevztahuje výše zmíněné procentní zvýhodnění. V nové právní úpravě zůstala zachována podmínka, ţe se v případě hlavní samostatně výdělečné činnosti povaţuje za příjem vţdy minimálně částka ve výši 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství. Pro účely výpočtu příspěvku na ţivobytí se takto vypočtený příjem dále sniţuje o přiměřené náklady na bydlení (viz níţe). Ještě je důleţité stanovit, za jaké období se příjem zjišťuje. Zákon o pomoci v hmotné nouzi řeší situaci podobně jako v předchozí právní úpravě s tím, ţe ji dále rozpracovává. Zkracuje rozhodné období na tři kalendářní měsíce, které předchází měsíci podání ţádosti. Pokud však došlo k náhlému poklesu příjmu (zákon demonstrativně vypočítává některé případy), pak je rozhodným obdobím měsíc, v němţ byla podána ţádost o dávku. I v těchto případech se však zjišťuje příjem za předcházející tři měsíce, oproti předchozí právní úpravě však zákon stanoví jasně definovanou hranici (3 násobek ţivotního minima), kterou nesmí průměrný měsíční příjem překročit. 6.3.4 Náklady na bydlení V předchozí právní úpravě byly náklady na bydlení stanoveny částkou stanovenou v rámci druhé sloţky ţivotního minima. Zákon o pomoci v hmotné nouzi přihlíţí ke skutečným nákladům na bydlení s tím, ţe v některých případech stanoví limity, aby nedocházelo k neopodstatněnému navyšování nákladů na bydlení. Je třeba rozlišovat tři úrovně nákladů na bydlení. Prvním jsou skutečné náklady na bydlení. S tímto termínem zákon o pomoci v hmotné nouzi nepracuje, ale podpůrně se pouţívá při stanovení dalších dvou úrovní. Skutečnými náklady se rozumí plné náklady na bydlení, které osoba hradí. Druhou úrovní, kterou jiţ zákon výslovně zmiňuje jsou odůvodněné náklady na bydlení. Těmi se v případě nájemní formy bydlení rozumí nájemné aţ do výše cílového nájemného a pravidelné úhrady za sluţby bezprostředně spojené s uţíváním bytu, popřípadě obdobné náklady spojené s druţstevní a vlastnickou formou bydlení. Zákon uvádí demonstrativní výčet úhrad za sluţby. Cílovým nájemným se rozumí součin cílové hodnoty měsíčního nájemného pro daný kalendářní rok dle zvláštních právních předpisů a podlahové plochy bytu. Tím je znemoţněno vyplácení neúměrně vysokých nákladů na bydlení, na druhé straně stojí problém trţního nájemného, které mnohdy daleko převyšuje 34

cílové nájemné. Do odůvodněných nákladů na bydlení se dále započítává úhrada za prokazatelnou spotřebu energií. Zde je opět stanoven limit, kterým je průměrná cena za dodávku energií pro bytovou jednotku určitého typu a velikosti. Průměrnou cenu skrytě vypočítá informační systém pomoci v hmotné nouzi a tento výpočet nelze jako jediný občanovi vysvětlit jinak neţ jej pouze konstatovat. Problémy nastávají většinou u starších rodinných domů, kde skutečné náklady na energie převyšují průměrnou cenu za dodávku energií. Poslední úroveň tvoří přiměřené náklady na bydlení, které, jak jsem se jiţ zmínil, slouţí k výpočtu příjmu pro účely příspěvku na ţivobytí. Za přiměřené náklady na bydlení se pro účely tohoto zákona povaţují odůvodněné náklady na bydlení, nejvýše však do výše 30 %, a v hlavním městě Praze do výše 35 %, příjmu osoby nebo společně posuzovaných osob.

6.4 Zvýšení příjmu vlastním přičiněním Tento institut se objevil jiţ v zákoně o sociální potřebnosti. Nově je ale více a daleko jasněji rozpracován, čímţ se zúţil prostor ke správnímu uváţení. Zákon o pomoci v hmotné nouzi rozeznává tři moţnosti zvýšení příjmu vlastním přičiněním: - vlastní prací, -

řádným uplatněním nároků a pohledávek,

- prodejem nebo jiným vyuţitím majetku. 6.4.1 Zvýšení příjmu vlastní prací Zákon o pomoci v hmotné nouzi nejprve hovoří o tom, co se pod pojmem zvýšení příjmu vlastní prací rozumí. Je tím započetí výdělečné činnosti u osoby nepracující, zvýšení rozsahu a intenzity výdělečné činnosti či moţnost vykonávat lépe placenou práci. V návaznosti na to zákon říká, co se povaţuje za projevenou snahu o zvýšení příjmu vlastním přičiněním. Od 1.1.2009 dává zákon o pomoci v hmotné nouzi za povinnost uchazečům o zaměstnání předloţit individuální akční plán, který je sestavován s uchazeči na úřadu práce za účelem stanovení konkrétních kroků při hledání zaměstnání. V praxi se ale jedná spíše o formální počin bez významnějšího efektu, který v některých případech brzdí výplatu příspěvku na ţivobytí. Zákon o pomoci v hmotné nouzi dále stanoví, u kterých osob se nezkoumá snaha zvýšit si příjem vlastním přičiněním. Jedná se o:

35

- osoby starší 65 let. Změnou zákona účinnou od 1.1.2010 byla tato hranice navýšena na 68 let, - poţivatele starobního důchodu, - osoby plně invalidní. Od 1.1.2010 osoby invalidní ve třetím stupni, - rodiče (popř. jiná osoba) pečující o dítě do 4 let věku nebo starší dítě, které nemůţe být umístěno v předškolním zařízení nebo se povaţuje za dítě dlouhodobě těţce zdravotně postiţené vyţadující mimořádnou péči. Posledně uvedená podmínka byla od 1.1.2008 vypuštěna a dále se na místo věku dítěte bere v potaz to, zda rodič pobírá z titulu péče o dítě dávky nemocenského pojištění nebo rodičovský příspěvek, - občana pečujícího o osobu, které byl přiznán příspěvek na péči ve II. aţ IV. stupni závislosti, popř. osobu starší 80 let, které byl přiznán I. stupeň závislosti. Od 1. 1. 2008 nastalo zpřísnění v tom smyslu, ţe se tato podmínka nevztahuje na I. stupeň závislosti. Pečující osoba musí být nově uvedena u orgánu poskytujícího příspěvek na péči jako osoba poskytující pomoc a dále je nezbytné, aby tato pomoc byla vykonávána v rozsahu nejméně 80 % pracovní doby 40 hodin týdně, - nezaopatřené dítě, - osobu dočasně práce neschopnou. 6.4.2 Zvýšení příjmu řádným uplatněním nároků a pohledávek Zákon o pomoci v hmotné nouzi vypočítává seznam nejběţnějších nároků s tím, ţe připouští i další blíţe nespecifikované pohledávky. Dále umoţňuje orgánu pomoci v hmotné nouzi od poţadavku jejich uplatnění upustit vzhledem k neúměrně nízkému zisku nebo toto uplatnění nelze po osobě spravedlivě ţádat. 6.4.3 Zvýšení příjmu prodejem nebo jiným využitím majetku V rámci posuzování nároku na dávku pomoci v hmotné nouzi je zkoumáno, zda osoba nevlastní majetek, jehoţ prodej či jiné vyuţití by mohlo slouţit ke zvýšení příjmu. Stejně jako u předchozí právní úpravy však není prodej či jiné vyuţití majetku vyţadováno u nemovitosti nebo bytu, který občan vyuţívá k přiměřenému bydlení a dále u nejrůznějších kompenzačních pomůcek včetně motorového vozidla, pokud je s ním přepravována zdravotně postiţená osoba. Prodej motorového vozidla se nevyţaduje téţ v případech, pokud slouţí

k výdělečné činnosti nebo jiným způsobem nezajistitelné

dopravě do školy nebo zaměstnání. Mezi vyuţitelný majetek se rovněţ nezahrnují věci, které dle občanského soudního řádu nepodléhají výkonu rozhodnutí. Nepřihlíţí se také 36

k uzavřenému penzijnímu připojištění se státním příspěvkem. Prodej nebo jiné vyuţití majetku orgán pomoci v hmotné nouzi nevyţaduje v případech, kdy by toto uplatnění nebylo úměrné zisku nebo pokud jej nelze po osobě spravedlivě ţádat. Narozdíl od předchozí právní úpravy zákon o pomoci v hmotné nouzí stanoví časovou hranici, od které se majetek posuzuje. Dle mého názoru je to vstřícné gesto vůči osobám, které se v systému pomoci v hmotné nouzi ocitnou jen krátce a nemusí se tak ihned zbavovat majetku, který po dlouhá léta pořizovaly. K nemovitému majetku se přihlíţí po 3 měsících pobírání dávky, v případe movitého majetku aţ po 6 měsících. Specificky je pak upraveno uzavřené stavební spoření. Přihlíţí se k němu po 6 měsících pobírání dávky. Pokud by však výše částky, která můţe být zrušením stavebního spoření získána, převýšila 10 násobek částky ţivotního minima osoby či společně posuzovaných osob, přihlíţí se k této skutečnosti ihned.

6.5 Částka živobytí V systému dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu se jedná o zcela nový pojem. Jedná se o individuálně určenou výši, která náleţí konkrétní osobě na úhradu stravy a dalších nezbytných osobních potřeb. Osoba můţe tuto výši sama ovlivnit, především díky její snaze zvýšit si příjem vlastním přičiněním, coţ vede k aktivnímu přístupu k vymanění se z nepříznivé sociální situace. Částka ţivobytí se určuje pomocí jednoduchým aritmetických operací s částkami ţivotního a existenčního minima. Právní úprava ustanovení týkající se částky ţivobytí se velmi často měnila, dotkla se jí téměř kaţdá novela zákona o pomoci v hmotné nouzi. Částka ţivobytí se skládá ze základní části, která můţe být navýšena o další částky. V dalším výkladu nejdříve popíši všechny moţné druhy dalších navýšení a aţ poté přistoupím k základní části částky ţivobytí. 6.5.1 Další navýšení částky živobytí - První moţné navýšení se týká snahy zvýšení příjmu vlastní prací. Ten, kdo má příjem z výdělečné činnosti a dále se prokazatelně snaţí vyuţít moţnosti zvýšení příjmu vlastní prací, náleţí navýšení ve výši 50 % částky rozdílu mezi částkou ţivotního a existenčního minima (553,- Kč). Druhá varianta se týká uchazečů o zaměstnání. Těm se nejdříve navýší základní část o 30 % částky rozdílu (331,8 Kč) a pokud se snaţí vyuţít moţnosti zvýšení příjmu vlastní prací o dalších 20 % (221,2 Kč).

37

- Dále se hodnotí moţnost vyuţití majetku. Zde je moţné navýšení o 30 % částky rozdílu (331,8 Kč). První 3 měsíce tato částka náleţí všem osobám, dále pak pouze těm, kteří majetek nemají, mají, ale nelze jej vyuţít ke zvýšení příjmu, nebo mají a vyuţívají jej ke zvýšení příjmu. Pokud ale nedojde k vyuţití majetku do šesti měsíců, osoba není povaţována za osobu v hmotné nouzi a ztrácí tak nárok na dávku. Dále pak navýšení náleţí i těm, kteří pobírají podporu v nezaměstnanosti, podporu při rekvalifikaci nebo dávku nemocenského pojištění, nejvýše ale po dobu prvních 12 měsíců. - Podobně je řešena moţnost uplatnění nároků a pohledávek. Navýšení 20 % částky rozdílu náleţí tomu, kdo nemá nároky ani pohledávky nebo je prokazatelně uplatnil. - Podobně jako u předchozí právní úpravy je moţné navýšení z důvodu dietního stravování. Prováděcí vyhláška upravuje 10 druhů diet v rozmezí od 960,- Kč do 2.680,- Kč a obory odborných lékařů příslušných k vydání potvrzení do nutnosti dodrţování diety.50 - Zákon o pomoci v hmotné nouzi se dále snaţí pomoci lidem, kteří mají zvýšené náklady spojené s hledáním zaměstnání. Částku ţivobytí je moţné navýšit o 300,- Kč. - Poslední moţností je navýšení částky ţivobytí ve výši 600,- Kč u osob vyţadujících zvýšenou péči při zprostředkování zaměstnání, po roce nepřetrţitého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání a po roce současného pobírání příspěvku na ţivobytí. Zákonodárce se snaţil tímto ustanovením předejít nepříznivým důsledkům při dlouhodobé nezaměstnanosti osob, které mají obtíţnější situaci na trhu práce. Toto ustanovení však bylo od

1.1.2008 zrušeno ještě předtím, neţ vůbec mohlo být

aplikováno v praxi. 6.5.2 Základní navýšení částky živobytí Zákon o pomoci v hmotné nouzi vytváří skupiny osob, u kterých se různě počítá základní část částky ţivobytí. Původně zákon o pomoci v hmotné nouzi obsahoval tři skupiny, jednotlivé novely zákona pak počet skupiny rozšířily. U nezaopatřeného dítěte činí částka ţivobytí vţdy částku ţivotního minima. Dále je moţné navýšení z důvodu dietního stravování. V případě, ţe nezaopatřené dítě vlastní majetek, který není vyuţíván, nebo má nějaké neuplatněné nároky či pohledávky, jsou

50

Vyhláška č. 504/2006 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádějí některá ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.

38

z tohoto titulu postihnuty ostatní společně posuzované osoby nenavýšením příslušeného procenta částky rozdílu mezi částkou ţivotního a existenčního minima. U osob, u kterých se nezkoumá zvýšení příjmu vlastní prací, činí částka ţivobytí částku ţivotního minima zvýšenou o polovinu rozdílu mezi částkou ţivotního minima a existenčního minima. Další navýšení je moţné ze všech důvodů s výjimkou navýšení týkající se snahy zvýšení příjmu vlastní prací. Třetí skupinu osob pak tvoří ti, které nelze zahrnout do předchozích dvou skupin. Částku ţivobytí tvoří existenční minimum. Další navýšení je moţné ze všech výše uvedených důvodů. Na základě změn zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou specifikovány další skupiny. Tato skupina tak slouţí jako sběrná skupina pro ty, kteří nesplňují podmínky pro zařazení do jiné skupiny. Novela zákona o pomoci v hmotné nouzi účinná od 1.1.2008 dolehla na osoby dlouhodobě nezaměstnané. Jednak byl zrušen § 31, kterým bylo moţné navýšit částku ţivobytí o 600,- Kč u dlouhodobě nezaměstnaných. Dále byla vytvořena další skupina, která měla za úkol donutit dlouhodobě nezaměstnané hledat si aktivněji práci. U osob, které nespadají do prvních dvou skupin a nejsou výdělečně činné déle neţ 12 měsíců, činí částka ţivobytí existenční minimum bez moţnosti dalšího navýšení. Toto tvrdé ustanovení bylo změkčeno tím, ţe se nemělo uţít u osob starších 55 let, osob zdravotně postiţených dle zákona o zaměstnanosti a rodiče pečujícího o dítě do věku 12 let. Období 12 měsíců bylo počítáno od účinnosti změny, protoţe však tato skupina byla další změnou účinnou od 1.1.2009 zrušena, ustanovení opět nestačilo být v praxi aplikováno. Byla vytvořena skupina nová, která rovněţ sankcionuje dlouhodobě nezaměstnané osoby poklesem na existenčním minimum bez moţnosti dalšího navýšení, dává jim ale moţnost se tomuto sníţení vyhnout díky své aktivitě. Skupinu tvoří osoby pobírající příspěvek na ţivobytí déle neţ 6 kalendářních měsíců, částka ţivobytí se rovná existenčnímu minimu bez moţnosti dalšího navýšení. Toto ustanovení se však nevztahuje na osoby, u kterých se nezkoumá zvýšit příjem vlastní prací, pobírající podporu v nezaměstnanosti nebo podporu při rekvalifikace, mají příjem z výdělečné činnosti, vykonávají dobrovolnickou sluţbu nebo veřejnou sluţbu v rozsahu alespoň 20 hodin měsíčně.51 V návaznosti na předchozí skupinu byla zavedena další, která se snaţí zvýhodnit osoby, které se zapojili do veřejné nebo dobrovolnické sluţby ve větším rozsahu, a to více 51

Veřejnou sluţbou se rozumí pomoc obci v záleţitostech , které jsou v zájmu obce, zejména při zlepšování ţivotního prostředí v obci, udrţování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního rozvoje a sociální péče.

39

neţ 30 hodin měsíčně. Těmto osobám náleţí částka existenčního minima navýšeného mimo všech obvyklých moţností o další navýšení ve výši poloviny rozdílu mezi ţivotním a existenčním minimem. Změnou účinnou od 1.1.2009 byla dále zakotvena skupina, která postihuje osoby, které nedoloţily individuální akční plán. Náleţí existenční minimum bez moţnosti dalšího navýšení. Nesmím zapomenout na skupinu, kterou do zákona o pomoci v hmotné nouzi zavedla jiţ předchozí novela s účinnosti od 1.9.2008. Částka ţivobytí klesla na existenční minimum bez moţnosti dalšího navýšení u osob, které dluţí na výţivném částku pro nezletilé dítě částku vyšší neţ trojnásobek měsíční splátky stanovené rozhodnutím soudu nebo vyšší neţ částku, která by připadala na tři měsíce, je-li plnění vyţivovací povinnosti stanoveno jiným způsobem. Poslední změna zákona o pomoci v hmotné nouzi, která nabyla účinnosti před dokončením mé bakalářské práce, zavedla od 1.1.2010 zatím poslední skupinu, do které náleţí osoby invalidní ve třetím stupni bez nároku na výplatu invalidního důchodu. Částku ţivobytí tvoří existenční minimum bez moţnosti dalšího navýšení. Tato změna však narazila na silný odpor především Národní rady osob se zdravotním postiţením ČR a Veřejného ochránce práv. Návrh novely zákona, který toto ustanovení ruší, byl jiţ přijat Poslaneckou sněmovnou v prvním čtení dne 10.3.2010. Nyní návrh čeká na projednání Senátem.52

6.6 Hmotná nouze Po vysvětlení všech důleţitých pojmů se mohu vrátit na začátek zákona o pomoci v hmotné nouzi, kde je upraven pojem hmotná nouze. Tento pojem nahradil původní pojem sociální potřebnost. Pojem hmotná nouze se mi jeví jako vhodnější z toho důvodu, ţe přiléhavěji označuje nedostatek finančních prostředků k pokrytí nezbytných ţivotních potřeb. Hmotná nouze se prolíná celým zákonem o pomoci v hmotné nouzi jako červená niť. V § 2 je obsaţeno kladné vymezení hmotné nouze, je zde v základní podobě popsáno 7 situací (základních kritérií), které podmiňují vznik stavu hmotné nouze. Další ustanovení zákona pak vlastně rozpracovávají a upřesňují tyto situace. Následující § 3 přináší

52

Sněmovní tisk 1033, novela zákona o pomoci v hmotné nouzi, stav ke dni 12.4.2010 [online]. Poslanecká sněmovna_Parlamentu_ČR_[cit._7.4.2010]._Dostupné_z: .

40

negativní vymezení, stanoví, za jakých okolností není osoba povaţována za osobu v hmotné nouzi. 6.6.1 Kladné vymezení hmotné nouze První situace řeší nedostatek finančních prostředků k zabezpečení stravy a ostatních základních osobních potřeb. Stav hmotné nouze nastává tehdy, jestliţe příjem osoby nebo společně posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nedosahuje částky ţivobytí, přičemţ si nemůţe tento příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných váţných důvodů vlastním přičiněním a zabezpečení základní ţivotních podmínek je tak váţně ohroţeno.53 Tuto situaci řeší příspěvek na ţivobytí. Druhá situace pamatuje na nedostatek finančních prostředků na zajištění bydlení. Osoba se nachází v hmotné nouzi, pokud její příjem nebo příjem společně posuzovaných osob dosahuje sám nebo spolu s příspěvkem na ţivobytí částek ţivobytí, ale nepostačuje k zabezpečení odůvodněných nákladů na bydlení a sluţby s bydlením bezprostředně spojené.54 K pokrytí těchto nákladů je určen doplatek na bydlení. Zbylých pět situací představují předpoklad pro poskytnutí mimořádné okamţité pomoci. Jedná se o situace, ve kterých se osoba většinou ocitne náhle, k překonání převáţně postačí poskytnutí jednorázové dávky. Osoba je dle těchto situací povaţována za osobu v hmotné nouzi, pokud ji nelze přiřadit k předchozím dvěma situacím, avšak s přihlédnutím k příjmům, celkovým sociálním a majetkovým poměrům jí hrozí váţná újma na zdraví. Za osobu v hmotné nouzi lze téţ povaţovat osobu, kterou postihne váţná mimořádná událost (povodeň, vichřice, zemětřesení apod.) a nemůţe ji překonat vlastními silami. V pořadí pátá situace řeší nedostatek finančních prostředků k úhradě nezbytného jednorázového výdaje (zaplacení správního poplatku, jízdného, noclehu aj.). V hmotné nouzi se ocitá i ten, kdo nemá dostatek finančních prostředků na úhradu nákladů spojených s pořízením nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby, základní vybavení domácnosti nebo odůvodněných nákladů souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte. Poslední situace pamatuje na osoby, které nejsou schopny vzhledem k neuspokojivé sociální situaci a pro nedostatek finančních prostředků řešit svoji situaci a jsou ohroţeny sociálním vyloučením.

53 54

§ 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. § 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi.

41

6.6.2 Negativní vymezení hmotné nouze Zákon o pomoci v hmotné nouzi v § 3 stanoví, za jakých okolností není osoba povaţována za osobu v hmotné nouzi. Ve většině případů se zákonodárce snaţil vypíchnout skupiny osob, které si nedostatek finančních prostředků samy zapříčinily, je tak posílena zodpovědnost za vlastní jednání. Orgánům pomoci v hmotné nouzi je ale dán prostor k tomu, aby mohly v některých ojedinělých případech „přimhouřit oči“ a za osobu v hmotné nouzi povaţovat i tu, která spadá do některé skupiny negativního vymezení. Opačně můţe orgán pomoci v hmotné nouzi usoudit, ţe vzhledem k nadstandardním majetkovým a sociálním poměrům nebude povaţovat za osobu v hmotné nouzi toho, kdo by jinak všechny podmínky splňoval. Negativní vymezení stavu v hmotné nouzi se několikrát měnilo. Po celou dobu dosavadní existence zákona o pomoci v hmotné nouzi není povaţován za osobu v hmotné nouzi ten, kdo nevykonává výdělečnou činnost a není zároveň veden v evidenci uchazečů o zaměstnání na úřadě práce s výjimkou osob, které si nemusí zvyšovat příjem vlastním přičiněním. Dále se jedná o osoby, které prokazatelně neprojevují snahu zvýšit si příjem vlastním přičiněním, osoby neplnící své povinnosti zákonného zástupce spojené s plněním povinné školní docházky, osoby ve výkonu trestu nebo které byly vzaty do vazby či zabezpečovací detence. Změnou zákona o pomoci v hmotné nouzi účinnou od 1.1.2008 bylo negativní vymezení rozšířeno o osoby, které jsou dlouhodobě hospitalizovány v psychiatrické léčebně nebo léčebně dlouhodobě nemocných déle neţ 3 měsíce, dále osoby, kterým nevznikl nárok na nemocenské pojištění z důvodu úmyslného přivození pracovní neschopnosti, případně pokud pracovní neschopnost vznikla v důsledku rvačky, opilosti či poţití omamných látek. V rámci stejné změny bylo upraveno dosavadní ustanovení, dle kterého nebyli povaţováni za osobu v hmotné nouzi ti, kteří byli v evidenci uchazečů o zaměstnání déle neţ 12 měsíců, nepobírali podporu v nezaměstnanosti ani při rekvalifikaci, a odmítli veřejně prospěšnou práci či krátkodobé zaměstnání. Nově bylo toto ustanovení zpřísněno, 12 měsíční lhůta byla vypuštěna, sankce nastává ihned a na dobu tří měsíců. Změnou účinnou od 1.8.2009 byly naopak dvě doposud platné skupiny negativního vymezení zrušeny. První skupina se týkala osob, kterým byly poskytovány pobytové sociální sluţby v domově pro osoby se zdravotním postiţením, domově pro seniory, domově se zvláštním reţimem nebo v chráněném bydlení. Do druhé skupiny pak

42

náleţely osoby, které vyuţívaly pobytové sociální sluţby ve zdravotnickém zařízení ústavní péče déle neţ 3 kalendářní měsíce.

6.7 Poskytované dávky pomoci v hmotné nouzi Stěţejními dávkami pomoci v hmotné nouzi jsou příspěvek na ţivobytí a doplatek na bydlení. Jedná se o dávky nárokové, které jsou poskytovány opakovaně. Příspěvek na ţivobytí je vyplácen v peněţité nebo věcné podobě, doplatek na bydlení v peněţité podobě, lze jej ale pouţít i bez souhlasu příjemce k přímé úhradě nákladů na bydlení. Doplatek na bydlení můţe být za určitých okolností poskytován i fakultativně. V případě mimořádné okamţité pomoci se jedná o dávky nárokové, které jsou poskytovány jednorázově v peněţité nebo věcné podobě. 6.7.1 Příspěvek na živobytí Jak jsem jiţ uvedl, tato dávka slouţí k zabezpečení stravy a ostatních základních osobních potřeb. Nárok vzniká osobě, která se nachází v hmotné nouze a její příjem či příjem společně posuzovaných osob nedosahuje částky ţivobytí. Zákon o pomoci v hmotné nouzi dále stanoví, ţe nárok na výplatu nevznikne tehdy, pokud průměrný měsíční příjem osoby za předcházející tři měsíce byl vyšší neţ trojnásobek ţivotního minima. Je proto nutné od sebe odlišovat nárok na dávku a nároku na výplatu dávky. Občas tak v případě pouţití institutu náhlého poklesu příjmu dochází k situaci, ţe je konstatován nárok na dávku, ale bez nároku na výplatu. Systém pomoci v hmotné nouzi přinesl nový institut a to povinnost vrátit příspěvek na ţivobytí nebo jeho část v případě, ţe osoba se sice nachází v hmotné nouzi, avšak lze důvodně předpokládat, ţe se jedná pouze o přechodný stav hmotné nouze. V těchto případech je tedy moţné poskytnutí dávky v zálohové podobě, kterou pak po obdrţení očekávaného příjmu za blíţe uvedených podmínek vrátí. Způsob výpočtu výše příspěvku na ţivobytí kopíruje základní kritérium pro posouzení hmotné nouze. Výše příspěvku na ţivobytí činí, není-li v zákoně stanoveno jinak, rozdíl mezi částkou ţivobytí osoby či společně posuzovaných osob a příjmem osoby či společně posuzovaných osob.

55

Dle § 32 zákona o pomoci v hmotné nouzi lze jako

součást příspěvku na ţivobytí plně či částečně nahradit neplacené soudně stanovené výţivné, které není hrazeno déle neţ 3 měsíce. 55

§ 23 zákona o pomoci v hmotné nouzi.

43

6.7.2 Doplatek na bydlení Nárok na doplatek na bydlení má vlastník nebo nájemce bytu, jestliţe by po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení byl jeho příjem či příjem společně posuzovaných osob niţší neţ částka ţivobytí osoby či společně posuzovaných osob. Není zde zakotvena podmínka hmotné nouze, ale splnění tohoto nároku je vlastně jedním ze základních kritérií pro posouzení hmotné nouze. Další podmínky hmotné nouze se pak dostávají do doplatku na bydlení skrze příspěvek na ţivobytí, který je podmínkou pro přiznání doplatku na bydlení. Za určitých okolností lze doplatek na bydlení přiznat i bez příspěvku na ţivobytí, který nebyl přiznán z důvodu vysokých příjmů, ale nejvýše do 1,3 násobku částky ţivobytí osoby nebo společně posuzovaných osob a k přihlédnutím k celkovým sociálním a majetkovým poměrům. Podobně jako u příspěvku na ţivobytí nevznikne nárok na výplatu tehdy, pokud průměrný měsíční příjem je vyšší neţ 3 násobek ţivotního minima osoby či společně posuzovaných osob. Další podmínkou pro přiznání příspěvku na bydlení je dávka státní sociální podpory – příspěvek na bydlení. Zákon o pomoci v hmotné nouzi řeší příliš vysoké náklady na bydlení z důvodu nadstandardního či plošně nepřiměřeného bytu. Nárok na příspěvek na bydlení tak nevznikne, pokud osoba nevyuţije moţnosti levnějšího bydlení, o které je povinna poţádat obec, v níţ má trvalý pobyt. Zákon pamatuje i na situace, kdy osoba uţívá jinou neţ nájemní formu bydlení, čímţ se rozumí např. podnájem, vyuţití sluţeb ubytovny aj. Orgán pomoci v hmotné nouzi můţe v těchto případech poskytnout doplatek na bydlení za podmínky, ţe se jedná o případ hodný zvláštního zřetele a jedná se o dlouhodobé uţívání. V praxi se za dlouhodobé uţívání povaţuje doba delší neţ 3 měsíce. Výše doplatku na bydlení činí měsíčně rozdíl mezi částkou odůvodněných nákladů na bydlení sníţenou o příspěvek na bydlení a částkou, o kterou příjem osoby či společně posuzovaných osob zvýšený o vyplacený příspěvek na ţivobytí převyšuje částku ţivobytí osoby či společně posuzovaných osob. Pozoruhodné je, ţe v případě posouzení nároku na doplatek na bydlení se nehovoří o příspěvku na bydlení, odůvodněné náklady na bydlení se o tuto dávku nesniţují, dochází tak k tomu, ţe výpočet v případě posouzení nároku na doplatek na bydlení je vyšší neţ u samotné výše dávky. Osoba tak sice má nárok na doplatek na bydlení, má nárok dokonce i na výplatu dávky, výše dávky ale činí 0,- Kč. Na tuto skutečnost je třeba pamatovat při argumentaci v odůvodnění rozhodnutí v případě nepřiznání dávky.

44

6.7.3 Mimořádná okamžitá pomoc V případě mimořádné okamţité pomoci se jedná o dávky nárokové v závislosti na tom, zda osoba splňuje příslušné základní kritérium hmotné nouze. Zda je osoba ve stavu hmotné nouze, pak závisí na posouzení orgánu pomoci v hmotné nouzi. Zákon koriguje výši mimořádné okamţité pomoci dle jednotlivých situací stavu hmotné nouze. Mimořádná okamţitá pomoc poskytnutá z důvodu váţné újmy na zdraví můţe být poskytnuta aţ do výše existenčního minima. V případě mimořádné události lze poskytnout částku aţ do výše 15 násobku ţivotního minima jednotlivce. Mimořádná okamţitá pomoc na zaplacení jednorázového výdaje můţe být poskytnuta aţ do výše tohoto výdaje. Dávku na úhradu předmětů dlouhodobé potřeby, vybavení domácnosti a vzdělání nezaopatřeného dítěte lze poskytnout aţ do výše prokázaných výdajů s tím, ţe součet takto poskytnutých dávek nesmí v kalendářním roce překročit 10 násobek ţivotního minima jednotlivce. Mimořádnou okamţitou pomoc z důvodu ohroţení sociálním vyloučením je moţné přiznat aţ do výše 1.000,- Kč. stanovena na 1.000,- Kč.

45

Do 1.1.2008 byla výše fixně

7 Srovnání systémů dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu Po důkladnější deskripci vývoje dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu se ve své bakalářské práci dostávám ke zhodnocení tohoto vývoje a srovnání jednotlivých systémů, které jsem v předchozích kapitolách popsal. V důsledku pádu komunistického reţimu a nástupu trţního hospodářství došlo během posledních dvaceti let k radikální proměně na poli dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu. Na počátku tohoto období koncem 80. let 20. století stát pečoval o své občany prostřednictvím neefektivního a nepřehledného systému dávek sociální péče, na konci období pak stojí moderní systém dávek pomoci v hmotné nouzi, kterým je stát schopen pomoci občanům v překonání negativ trţního hospodářství.

7.1 Systém dávek v období socialismu V době socialismu hrál v sociální péči hlavní roli stát, úloha nestátních subjektů byla potlačena (rodina, nestátní neziskové organizace), případně zcela vyloučena (církve, charita). Občanům byla vnucena role pasivních příjemců dávek a sluţeb.56 Okleštění politických a sociálních práv mělo za následek, ţe sociální opatření byla prezentována jako dary velkorysého a štědrého státu občanovi, který vystupoval především v roli pouhého objektu sociální politiky.57 Tento systém obsahoval velmi málo podnětů k individuálnímu úsilí o získání vyšších dávek. Nezaměstnanost a chudoba se z ideologických důvodů neuznávaly jako sociální události. Stát byl v tomto období prakticky jediným zaměstnavatelem, dokázal zaměstnat většinu občanů na úkor přezaměstnanosti, coţ pak ale vedlo k nízké produktivitě práce. Systém dávek sociální péče zahrnoval více neţ 60 různých dávek, které byly poskytovány potřebným skupinám občanů. Některé sociální situace byly řešeny duplicitně, na druhou stranu řada sociálních situací byla přehlíţena. Způsob financování byl výlučně zaloţen na státním rozpočtu. Vysoké nároky na financování relativně rozsáhlých sociálních programů se postupem let dostávaly do neřešitelného rozporu s omezenými ekonomickými

56

Příkladem uvedu dávku sociální péče pro nezaměstnané občany, kterou jsem jiţ dříve zmínil. Tato dávka je ve vyhlášce č. 182/1991 Sb. MPSV pojmenována „příspěvek občanům, kterým nelze zajistit zaměstnání“. Z tohoto názvu je evidentně cítit tento status pasivní role občanů. 57 FRANCOVÁ, H., NOVOTNÝ, A. Sociální politika v základech, Praha : Nakladatelství Triton, 2008. s. 124.

46

zdroji.58

Dávky sociální péče byly v této době koncipovány velmi stručně, nebyly

podrobněji stanoveny podmínky, za kterých můţe být dávka poskytnuta. V případě nárokové dávky tedy podmínky splňoval široký okruh osob, na druhou stranu u fakultativní dávky byl dán příliš velký prostor pro správní uváţení správního orgánu. Poskytování dávek tak nebylo adresné. Dávky neplnily svoji úlohu a docházelo tak k jejich zneuţívání. Systém vyţadoval důkladné změny ještě v éře plánovaného hospodářství, natoţ pak v porevolučním období, kde bylo nutné řešit zcela nové problémy.

7.2 Systém dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti Začátkem devadesátých let 20. století bylo nezbytné dávky poskytované z důvodu nízkého příjmu kompletně přizpůsobit trţnímu hospodářství, které s sebou mimo jiné přineslo nezaměstnanost, dále se v plné síle projevily problémy chudoby a bezdomovectví. Byla uplatněna zásada, ţe za vlastní ţivotní úroveň je odpovědný především občan, resp. rodina. Rodina se stala nejpřirozenější sociální skupinou, která je schopna na základě vzájemné spolupráce jednotlivých členů a jejich vzájemné solidarity zabezpečit péči o své členy a formovat jejich hmotné i duchovní potřeby od dětských let aţ do stáří.59 Sociální pomoc je pak určena k zabezpečení základních ţivotních potřeb osob v situaci absolutního nedostatku hmotných prostředků a v těch sociálních situacích, kdy osoby nejsou schopny samy ani s pomoci vlastní rodiny zabezpečovat svoje základní ţivotní potřeby. Bylo přistoupeno

k

vytvoření

nejjemnějšího

problémy neopakovatelných lidských osudů.

síta,

které

by

bylo

schopné

řešit

60

V roce 1991 byl z těchto důvodů přijat zákon o sociální potřebnosti a zákon o ţivotním minimu, které poloţily základ pro vytvoření záchranné sociální sítě. Systém dávek sociální péče poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti v sobě zahrnul všechny důleţité prvky. Byl zaveden institut ţivotního minima a společně posuzovaných osob. V rámci posuzování nároku na dávky byl zjišťován příjem, testován majetek a nároky osob. Za sociálně potřebné nebyly uznány osoby, které si dostatečně nesnaţily zvýšit příjem vlastním přičiněním či si nepříznivou sociální situaci zavinily samy. Jedním z negativ dávek poskytovaných z důvodu sociální potřebnosti byla jeho roztříštěnost do řady právní předpisů, systém působil nepřehledně a nesourodě. Jak jsem jiţ uvedl dříve, počítalo se s tím, ţe nový zákon v této oblasti bude přijat jiţ kolem poloviny 58

Tamtéţ, s. 125. KREBS, V. et al. Sociální politika. 4. aktualiz. a přeprac. vyd. Praha : Nakladatelství Aspi, 2007. s. 267. 60 Tamtéţ 59

47

90. let v souvislosti s reformou systému sociálního pojištění a státní sociální podpory. Nestalo se tomu tak, zákon o sociální potřebnosti proto působil ještě řadu let poznamenán mnoha novelami. Velký problém zákona o sociální potřebnosti představoval vysoký rozsah správního uváţení, který byl pro tento zákon typický. Zákon byl psán velmi obecně, mohl reagovat na zcela individuální potřeby občana, coţ se ale mohlo dít jen za předpokladu vysoce kvalifikovaného personálního zajištění orgánů poskytujících dávky sociální péče. Z důvodu širokého vymezení zákona o sociální potřebnosti vznikaly neúměrné rozdíly v hodnocení podmínek sociální potřebnosti v rámci státu. Tyto rozdíly se MPSV snaţilo zmírnit pravidelným vydáváním metodických pokynů, které měly za úkol sjednotit výklad a aplikaci zákona o sociální potřebnosti, dařilo se to však pouze zčásti. Velmi široký výklad zákona a neurčitá úprava mnohých institutů tak v praxi většinou vedla k tomu, ţe

docházelo ke zjednodušování aplikace právního předpisu na

pouhé matematické operace, tedy doplnění příjmu do ţivotního minima bez pouţití nebo pouze s formálním pouţitím dalších institutů sociální potřebnosti. Zákon o sociální potřebnosti znamenal ve vývoji dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu přechodné období od nástupu trţního hospodářství do nabytí účinnosti zákona o pomoci v hmotné nouzi. Systém přijal zcela nové instituty, některé se podařilo za doby trvání platnosti zákona více konkretizovat, zákon o sociální potřebnosti se ale do konce své platnosti nedokázal vymanit z přílišné obecnosti většiny svých ustanovení. Nebyl tak schopen spolehlivě selektovat skutečně potřebné případy.

7.3 Systém dávek pomoci v hmotné nouzi Zákon o pomoci v hmotné nouzi přinesl dovršení aktuálního vývoje dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu. Byly více konkretizovány zavedené a jiţ zaběhlé instituty ze zákona o sociální potřebnosti. Byla prohloubena role rodiny při řešení nepříznivých sociálních událostí a zdůrazněna odpovědnost jedince za svoji ţivotní úroveň. Zákon o pomoci v hmotné nouze nastavil řadu pevných podmínek, které je nutné pro přiznání dávky splnit. Byl rozšířen okruh společně posuzovaných osob, promítla se sem více vyţivovací povinnost mezi příbuznými dle zákona č. 94/1963 Sb., o rodině. Narozdíl od předchozí právní úpravy jsou nově posuzováni dohromady rodiče se zaopatřenými dětmi, pokud společně uţívají byt. Toto opatření jistě přineslo úsporu na dávkách, na druhou stranu přineslo i spekulace ţadatelů o dávky. Odpovědnost jedince je promítnuta

48

mimo jiné v zásadě, ţe v případě vyššího příjmu je nutné si odkládat část finančních prostředků na „horší časy“. Při posuzování dávky se testuje příjem za předcházející tři měsíce, oproti předcházející právní úpravě je ale stanovena pevná hranice průměrného měsíčního příjmu, nad kterou nevzniká nárok na výplatu dávky. Zákon nově stanoví pevná pravidla pro posuzování majetku, nároků a pohledávek. Při stanovení výše dávky se zohledňuje snaha zvýšit si příjem vlastním přičiněním. Na druhou stranu však zákon poskytuje dostatek prostředků k individuálnímu posouzení konkrétní situace. V rámci nového zákona bylo třeba skloubit koncipování podmínek nároků na pomoc na jedné straně s odborným posouzením na straně druhé. Domácí i zahraniční zkušenosti ukazují, ţe při přesném, vyčerpávajícím definování nároku dochází k růstu počtu příjemců, naopak zcela dobrovolné poskytování pomoci negarantuje ani minimální nároky a jeho působení je ohroţeno přílišným subjektivizmem. Jde proto o to vyváţit působení a vliv obou faktorů, to je taxativně stanovených podmínek nároku a podmínek, jejichţ splnění podléhá individuálnímu posouzení.61 Po několikaletém fungování zákona o pomoci v hmotné nouzi je dnes jiţ evidentní, ţe přijetí zákona o pomoci v hmotné nouzi byl krok správným směrem. Sníţilo se zneuţívání dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu, čímţ došlo k úsporám ve státním rozpočtu. Zákon o pomoci v hmotné nouzi je ale pouze nástrojem, zcela určitě účinnějším neţ předchozí právní úpravy, záleţí ale vţdy na profesionalitě pracovníků orgánů pomoci v hmotné nouzi, jakým způsobem budou zákon aplikovat, aby se pomoc dostala pouze potřebným osobám. Tím nechci říci, ţe zákon o pomoci v hmotné nouzi je zcela ideální, existuje řada ustanovení, kde je moţné navrhnout zlepšení. Změny zákona také bude vyţadovat aktuální situace společnosti a potřeby občanů.

61

KREBS, V. et al. Sociální politika. 4. aktualiz. a přeprac. vyd. Praha : Nakladatelství Aspi, 2007. s. 282.

49

8 Analýza jednotlivých dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu dle jejich účelu. V této kapitole se pokusím stručně analyzovat vývoj dávek, které byly poskytovány z důvodu nedostatku příjmu dle jejich účelu. Tímto účelem je předně zajištění výţivy a ostatních základních osobních potřeb, úhrada nákladů na bydlení a také poskytnutí mimořádných jednorázových výdajů.

8.1 Dávka určená na stravu a ostatní základní osobní potřeby Tento účel je v rámci poskytování dávek z důvodu nízkého příjmu primární. Je tím uspokojena základní ţivotní potřeba člověka, kterým je nasycení. V období socialismu nebyla tato situace oficiálně řešena, v případě nízkého či ţádného příjmu bylo moţné poskytnout některou z dávek sociální péče. Předpokládalo se, ţe základní potřeby občanů jsou zajištěny jinými systémy sociálního zabezpečení. Aţ s nástupem trţního hospodářství bylo počítáno s tím, ţe se občan ocitne zcela bez příjmu nebo tento příjem je velmi nízký. Pokud jeho nepříznivou sociální situaci nedokázaly vyřešit předchozí dva

pilíře sociálního zabezpečení, byl odkázán na

záchrannou sociální síť. Bylo garantováno ţivotní minimum, osoba měla nárok na úhradu stravy ve výši ţivotního minima určeného na výţivu a ostatní základní osobní potřeby v rámci obecné dávky, případně speciálních dávek (příspěvku na výţivu dítěte a příspěvku při péči o osobu blízkou nebo jinou). Pokud osoba nesplnila nárok na obecnou dávku, mohla být poskytnuta fakultativní dávka dle § 8a zákona o sociální potřebnosti. Zákon o pomoci v hmotné nouzi zavedl jedinou dávku určenou na zajištění nezbytné stravy a ostatních základních osobních potřeb, kterou je příspěvek na ţivobytí. Vedle ţivotního minima bylo zavedeno i existenční minimum, kterým jsou zaručeny minimální prostředky zajišťující přeţití. Příspěvek na ţivobytí slouţí k zajištění stravy a ostatních základních osobních potřeb za předpokladu splnění všech podmínek stanovených zákonem. V případě nesplnění některé podmínky můţe orgán pomoci v hmotné nouzi situaci individuálně posoudit a v případě hodném zvláštního zřetele dávku i přesto poskytnout.

50

8.2 Dávka určena na bydlení Další nezbytnou ţivotní potřebou je bydlení. Poţadavky na zabezpečení této potřeby v důsledku výpadku příjmu jsou rozdílné. Mohou být nulové v případě uţívání bytu společně s rodinou, na opačné straně mohou být velmi vysoké, pokud osoba sama uţívá byt s trţním nájmem. V období socialismu nebyla dávka na bydlení, stejně jako u částky na stravu, nijak zvlášť specifikována. Aţ s nástupem trţního hospodářství byly náklady na bydlení zabudovány do druhé sloţky ţivotního minima, která byla odstupňována dle počtu osob ţijících v domácnosti. Částka určená na bydlení se pak poskytovala v rámci obecné dávky, speciálních dávek a popřípadě fakultativní mimořádné dávky. Zprvu se částka ţivotního minima určená na bydlení poskytovala bez ohledu na to, zda ve skutečnosti osoba takové náklady ve skutečnosti vůbec má. Změnou zákona o sociální potřebnosti od 1.3.1993 byla dávka poskytována dle skutečných nákladů s přihlédnutím k částce ţivotního minima určené na bydlení. Část dávky určené na bydlení byla poskytována všem osobám, které prokázaly nějaké náklady na bydlení. Mohlo se jednat i o poměrnou část, pokud v bytě bydlelo více osob. Od roku 1996 začal být vyplácen v rámci systému dávek státní sociální podpory příspěvek na bydlení. Přiznání této dávky mělo přednost před poskytnutím dávky sociální péče, příjem z příspěvku na bydlení se posuzoval stejně jako ostatní příjmy. Jiný reţim je pak nastaven u dávek pomoci v hmotné nouzi, kde úhradu nákladů na bydlení řeší doplatek na bydlení. Obecně platí, ţe primární dávkou, která má řešit náklady na bydlení je příspěvek na bydlení. Doplatek na bydlení pouze doplňuje moţnost úhrady nákladů spojených s bydlením. Skutečnost, ţe osoba má nárok na příspěvek na bydlení, je jedna z podmínek vzniku nároku na doplatek na bydlení. Výše přiznaného příspěvku na bydlení se při výpočtu doplatku na bydlení odečítá od odůvodněných nákladů na bydlení. V některých případech nedochází k celkovému pokrytí nákladů na bydlení. Děje se tak jednak v případě trţního nájemného, které převyšuje cílové nájemné. U druţstevních bytů je otázkou, zda fond oprav se započítává do odůvodněných nákladů na bydlení. Zákon o pomoci v hmotné nouzi to umoţňuje, dle stanoviska MPSV by však fond oprav neměl být započítáván. Problém spočívá v nejednotnosti pojmu fondu oprav, který můţe mít investiční charakter, na druhé straně můţe slouţit pouze k údrţbě domu. Zákon o pomoci v hmotné nouzi stanoví uţší okruh osob neţ u předchozí právní úpravy. Nárok na doplatek na bydlení má pouze nájemce nebo vlastník bytu, který má v bytě trvalý pobyt a tento byt

51

uţívá. V případech hodných zvláštního zřetele je moţné se od těchto podmínek odchýlit a doplatek na bydlení fakultativně poskytnout i v jiných případech.

8.3 Dávky určené na mimořádné jednorázové výdaje Protoţe dávky určené na stravu a bydlení nemohou pokrýt všechny nepříznivé sociální situace, byly a stále jsou v rámci dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu poskytovány jednorázové dávky na úhradu mimořádných výdajů. V období socialismu se tyto situace řešily v rámci dávek určených pro jednotlivé potřebné skupiny osob. V souvislosti s přijetím zákona o sociální potřebnosti byla řada těchto dávek zrušena, některé jednorázové dávky ale zůstaly i nadále v platnosti a byly poskytovány sociálně potřebným občanům. Jednorázové dávky byly poskytovány rodinám s dětmi (např. příspěvek na základní vybavení dítěte, příspěvek na rekreaci dětí důchodce). Jednorázové dávky byly poskytovány občanům společensky nepřizpůsobeným a osobám, které potřebovaly zvláštní pomoc (např. dávky občanům ţijícím v mimořádně obtíţných poměrech, dávky občanům, kteří se přechodně ocitli mimořádně obtíţných poměrech z důvodu ţivelné pohromy nebo poţáru). Poslední skupinou jsou osoby staré a zdravotně postiţené. Těmto lidem byly poskytovány mimo jiné jednorázové peněţité a věcné dávky na úhradu výdajů, které nemohou uhradit z vlastních příjmů (např. příspěvek na zřízení telefonní stanice, příspěvek na topnou naftu, zakoupení topných těles a dalších spotřebičů). S přijetím zákona o pomoci v hmotné nouzi byly všechny tyto dávky zrušeny a nově definována mimořádná okamţitá pomoc. Zákon pojmenovává pět situací, ve kterých je moţné poskytnout jednorázovou dávku.

52

9 Návrhy na zlepšení systému dávek pomoci v hmotné nouzi Nejprve bych chtěl navrhnout pouze drobné změny zákona o pomoci v hmotné nouzi, nad kterými jsem se jiţ pozastavil v předchozím textu své práce. Do ustanovení § 33 odst. 1 o nároku na doplatek na bydlení navrhuji doplnit, ţe odůvodněné náklady na bydlení se sniţují o vyplacený příspěvek na bydlení. Touto opravou pak bude ustanovení o nároku ladit s výpočtovou formulí doplatku na bydlení. Druhý návrh se týká problematiky zahrnutí fondu oprav do odůvodněných nákladů na bydlení. V § 34 odst. 1 navrhuji stanovit, ţe fond oprav se do odůvodněných nákladů na bydlení nezapočítává. Zahrnout by jej bylo moţné jen v případech, kdy osoba prokáţe, ţe se jedná o

fond oprav určený pouze na údrţbu domu bez investičního

charakteru. Mohla by tak být započtena pouze i část fondu oprav. Větší úpravu navrhuji v oblasti stanovení výše příspěvku na ţivobytí. Tato dávka je určena na zajištění stravy a ostatních základních osobních potřeb. Výše příspěvku na ţivobytí se striktně stanovuje rozdílem mezi výší příjmu a částkou ţivobytí. Nebere se v potaz aktuální potřeba osob, kdy občan nepotřebuje prostředky na stravu, ale pouze na ostatní základní osobní potřeby. Můţe se tak dít např. při hospitalizaci, kdy je zajištěno celodenní stravování, pacientovi však mohou vzniknout drobné výdaje v souvislosti s úhradou půjčovného, jízdného aj. Navrhuji proto do § 23 začlenit ustanovení, ţe výši příspěvku na ţivobytí lze poskytnout i v niţší částce s přihlédnutím k aktuální potřebě osoby. Posledním návrhem se opět vracím k doplatku na bydlení. V analýze vývoje dávek určených na bydlení jsem uvedl, ţe nezbytnou podmínkou nároku na doplatek na bydlení je přiznání příspěvku na bydlení. Příspěvek na bydlení je tak v případě obligatorního poskytnutí doplatku na bydlení poskytnut vţdy, doplatkem na bydlení slouţí pouze k dokrytí chybějící částky na úhradu odůvodněných nákladů na bydlení. Náklady na bydlení jsou tak zbytečně duplicitně hrazeny ze dvou zdrojů. Dochází k zatěţování především občana, ale i orgánů pomoci v hmotné nouzi, který musí pokaţdé při změně výše příspěvku na bydlení vést řízení o změně výše doplatku na bydlení. Někdy dochází i k oddalování výplaty doplatku na bydlení v souvislosti s déletrvajícím řízením o přiznání příspěvku na bydlení. Navrhuji proto z ustanovení § 33 odst. 3 vypustit podmínku získání příspěvku na bydlení pro nárok na doplatek na bydlení. Toto opatření je sice v rozporu se zásadou, ţe před dávkami pomoci v hmotné nouzi je nutné vyuţít všechny oprávněné nároky, ale v tomto případě by se dle mého názoru výrazně zjednodušil postup při

53

administraci doplatku na bydlení jak na straně občana, tak na straně orgánu pomoci v hmotné nouzi.

54

10 Závěr Dávky poskytované z důvodu nízkého příjmu tvoří důleţitou součást práva sociálního zabezpečení. Představují záchrannou sociální síť, pouţijí se tehdy, pokud se osoba ocitne zcela bez finančních prostředků. Můţe se tak stát z celé řady různých důvodů, záleţí vţdy na posouzení pracovníka orgánu pomoci v hmotné nouzi, jak danou situaci posoudí a zda příslušnou dávku přizná. Tomuto mnohdy sloţitému rozhodování můţe napomoci znalost předchozího vývoje dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu, pochopení jednotlivých a institutů a jejich role v dílčích etapách vývoje. Tímto vývojem jsem se zabýval ve své bakalářské práci. Nejdříve jsem podrobně popsal vývoj hmotněprávní úpravy dávek, dále zhodnotil etapy vývoje. Ukázalo se, ţe vývoj dávek byl v průběhu posledních desetiletí poměrně dynamický, systém dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu se musel přizpůsobovat měnícím se poměrům. V roce 1956 byl přijat první zákon o sociálním zabezpečení, který nahradil dosavadní chudinskou péči. Stát se pasoval do role hlavního pečovatele o občany, systém dávek v období socialismu byl neadresný, působil nepřehledně a roztříštěně. Záhy po pádu komunismu byl systém dávek zásadně změněn, protoţe bylo třeba reagovat na nastupující trţní hospodářství. Celý vývoj je pak dovršen přijetím zákona o pomoci v hmotné nouzi. Dávky pomoci v hmotné nouzi nevytváří zcela nový systém, ale navazují na předchozí dávky poskytované z důvodu sociální potřebnosti. V mnohém je ale doplňují, dále rozpracovávají a přináší řadu nových institutů. Z dosavadní vývoje dávek poskytovaných z důvodu nízkého příjmu lze konstatovat, ţe se ubírají správným směrem. Účelem těchto dávek je poskytnout adekvátní pomoc tomu, kdo se nezaviněně ocitne v nepříznivé sociální situaci a nedaří se mu ji i přes veškerou svoji snahu překonat. Dávky by však neměly tento stav řešit trvale, ale pouze na pomoc k návratu do běţného reţimu, kdy jsou potřeby člověka zabezpečeny výdělečnou činností, dávky sociálního pojištění, popř. dávkami státní sociální podpory. Tomuto pojetí se nejvíce přibliţují dávky pomoci v hmotné nouzi, které v sobě obsahují dostatek nástrojů k tomu, aby takový úkol řádně plnily. V práci jsem si všímal vývoje jednotlivých dávek, analyzoval jsem je dle jejich účelu. Narozdíl od velkého počtu dávek v období socialismu systém dávek pomoci v hmotné nouzi nabízí dávky přiléhavě označené dle jejich účelu: příspěvek na ţivobytí, doplatek na bydlení a mimořádnou okamţitou pomoc. Práce je zakončena návrhy na zlepšení systému dávek pomoci v hmotné nouzi. Jedná se pouze o drobnější změny, které v zásadě nemění podstatu dávek. Co se týče

55

dalšího vývoje, je nutné, aby se dávky poskytované z důvodu nízkého příjmu neustále přizpůsobovaly aktuálním potřebám společnosti. Významnou roli hraje politická a ekonomická situace státu, která s rostoucí zadluţeností státu není příznivá. Nezbývá tedy neţ si přát, aby dávky i nadále udrţovaly nastavený kurz a pomoc byla směřována vţdy na správné místo v potřebné výši. Nikdo totiţ nemůţe dopředu tušit, zda tuto pomoc nebude třebas někdy potřebovat.

56

Resumé The thesis is focusing on benefits provided to people with low-income. These benefits are integral to the 3d social protection law pillar called social assistance. Social insurance is the 1st social security law pillar, while security benefits are the 2d one. Social assistance represents the ultimate social protection network, a kind of social safety net, which is striving for prevention of poverty development or easing of its implications. Social assistance focuses on the aged, the mentally or physically disabled, those who are being on long-term unemployment, on families with low income, on broken homes or unadaptable citizens. A close attention is paid to a detailed development of substantive law benefit regulation, more precisely to the conditions citizens have to meet in order to be provided with social benefits, and to the way of setting their amount. Though the system of welfare was fully integrated in the legal Code of the Czech Republic from 1956 to 1991, in this period of socialism, it was however marked by a certain fragmentation and lack of personalisation. In 1991, such a scheme was superseded by the Act on Social Necessity and a series of new institutes was deployed, which enabled the society to react much better to the new free-market system conditions. Nevertheless, this Act still posed a serious problem, because its undue generalizing form often prevented people who were in need of social benefits from being awarded them. For this reason, the Act on Social Necessity has been replaced by a new assistance in material poverty scheme. Coming in power in 2007, the new Act on Assistance in material poverty is specifying, in more detail, all conditions of legitimate claims to this kind of benefits. A greater emphasis is placed on the role of the family, particularly on its capacity for dealing with unfavourable social events. In focus is also the responsibility of an individual for his/her living standard. A person’s striving for having increased his/her income by his/her own effort to escape from such an unfavourable situation can now positively impact on the amount of the benefit. Aiming basic financial protection of low-income people, social benefits can particularly help them ensure their essential living needs, such as vital alimentation, housing cost cover and their additional one-time expenses. There are one-time or recurring benefits and they can be offered in cash or in kind. Some of them can only be claimed if all requirements are completed, some others are optional.

57

Comparing and assessing particular stages in the development of the benefits for low-income group of people, the author of the thesis comes to the conclusion that due to the progress in their development, social benefits now increasingly better suit their purpose, which is to primarily reach and help individuals in the utmost need of them and thus prevent social protection misuse. The closing part of the thesis offers some changes that could make the existent scheme of assistance in material poverty even more efficient.

58

Seznam použitých zkratek a zkrácených názvů EU

- Evropská unie

MPSV

- Ministerstvo práce a sociálních věcí

ZTP/P

- zvlášť těţké postiţení - průvodce

zákon o sociální potřebnosti

- zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti

zákon o pomoci v hmotné nouzi

- zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi

zákon o ţivotním a existenčním minimu

- zákon č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu

zákon o ţivotním minimu

- zákon č. 463/1991 Sb., o ţivotním minimu

zákon o sociálním zabezpečení

- zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení

zákon o zaměstnanosti

- zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti

59

Seznam použité literatury a pramenů Literatura - BŘESKÁ, N., VRÁNOVÁ, L. Dávky sociální péče. 3. akt. vyd. Olomouc : Nakladatelství Anag, 2004. 279 s. - BŘESKÁ, N., VRÁNOVÁ, L. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky sociální péče pro zdravotně postižené osoby. Olomouc : Nakladatelství Anag, 2007. 407 s. - FRANCOVÁ, H., NOVOTNÝ, A. Sociální politika v základech, Praha : Nakladatelství Triton, 2008. 185 s. - GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Právo sociálního zabezpečení. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Brno : Nakladatelství Doplněk, 2005. 280 s. - KREBS, V. et al. Sociální politika. 4. aktualiz. a přeprac. vyd. Praha : Nakladatelství Aspi, 2007. 503 s. - POTŮČEK, M. Evropské a národní strategie sociálního začleňování – teorie a praxe [online]. Příspěvek na konferenci Sociální vyloučení a sociální politika Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity, Brno 26.5.2006, 8 s. [cit. 17.2.2010]. Dostupné_z: . - TRÖSTER, P. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a dopl. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2008. 404 s. Prameny - Komentář k zákonu č. 482/1991 Sb. - § 3. ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a.s. ASPI ID: LIT1697CZ [cit. 21.1.2010]. - Komentář k zákonu č. 482/1991 Sb. - § 4. ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a.s. ASPI ID: LIT1698CZ [cit. 21.1.2010]. - Návrh poslankyně Aleny Páralové a dalších na vydání zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk č. 92/0, 2002

[online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR

[cit. 28.1.2010]._Dostupné_z: . - Pomoc v hmotné nouzi [online]. Portál MPSV [cit. 28.1.2010]. Dostupné z: .

60

- Sdělení č. 14/2000 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí o Evropské sociální chartě. - Sněmovní tisk 1033, novela zákona o pomoci v hmotné nouzi, stav ke dni 12.4.2010 [online]._Poslanecká_sněmovna_Parlamentu_ČR_[cit._7.4.2010]._Dostupné_z: . - Usnesení č. 2/1993 Sb. předsednictva České národní rady o vyhlášení listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. - Vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, a některé navazující zákony. Sněmovní tisk č. 92, 1993 [online]._Poslanecká_sněmovna_Parlamentu_ČR_[cit._28.1.2010]._Dostupné_z: . - Vládní návrh, kterým se mění a doplňuje zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk č. 394/0, 2003 [online]. Poslanecká sněmovna_Parlamentu_ČR_[cit._28.1.2010]._Dostupné_z: . - Vládní návrh na vydání zákona o pomoci v hmotné nouzi. Sněmovní tisk č. 1063, 2005 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR [cit. 28. 1. 2010]. Dostupné z: . - Vyhláška č. 149/1988 Sb. federálního ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. - Vyhláška č. 182/1991 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon České národní rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. - Vyhláška č. 308/2003 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se stanoví částky, o které se pro účely sociální potřebnosti zvyšuje ţivotní minimum osob, jejichţ zdravotní stav vyţaduje zvýšené náklady na dietní stravování, ve znění pozdějších předpisů. - Vyhláška č. 504/2006 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádějí některá ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 463/1991 Sb., o ţivotním minimu, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. 61

- Zákon č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů. - Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.

62