Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra právní teorie
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Etické kodexy ve veřejné správě Eva Králíková
2012/2013
„Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Etické kodexy ve veřejné správě zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“
…………………………………………
Touto cestou bych ráda poděkovala vedoucímu mé diplomové práce, prof. JUDr. PhDr. Miloši Večeřovi, CSc. za jeho odborné a bezchybné vedení, cenné rady, doporučení a zejména za jeho trpělivost.
Anotace:
Tato práce je zaměřena na hodnocení a analýzu etických kodexů ve veřejné správě, jejichţ aplikace v rámci výkonu veřejné správy přispívá k dosahování realizace tzv. dobré správy a také pomáhá zavádět etické chování a jeho principy do kaţdodenní praxe veřejné správy a tím předcházet neţádoucímu chování jakým je například korupce. Nejprve se zaměřuji na veřejnou správu, její systém, oblasti výkonu a vymezení pojmu dobrá správa. Dále se věnuji samotným etickým kodexům, vymezení pojmu, zhodnocení jejich významu pro oblast veřejné správy a evaluaci Kodexu etiky zaměstnanců ve veřejné správě z roku 2001 a Kodexu etiky zaměstnanců ve veřejné správě z roku 2012. Následně vymezuji problematiku korupce, s níţ se v dnešní době setkáváme stále častěji. Abstract: This thesis focuses on assessment and analysis of the code of ethics in public administration, which are applied in the output of public administration to achieve realization of good administration, help establishing ethic behaviour and its principles into everyday practice of public administration and also help preventing undesirable behaviour such as corruption. At first I concentrate on public administration, its system, area of performance and I also define the term good governance. Further, I deal with the code of ethics, determining the idea, evaluating its purpose for public administration and rate the Code of ethics in the public administration of the year 2001 and the Code of ethics in the public administration of the year 2012. Lastly I focus on the ubiquitous topic of corruption. Klíčová slova: etika, etické kodexy, veřejná správa, dobrá správa, morálka, korupce, státní správa, samospráva Keywords: ethics, code of ethics, public administration, good governance, morality, corruption, state administration, self-government
Obsah
Obsah ........................................................................................................................... 8 Úvod ............................................................................................................................. 5 1. Vymezení pojmu veřejná správa ........................................................................... 7 1.1 Pojem dobrá správa ..................................................................... 8 1.2 Veřejná správa jako organizace .................................................11 1.3 Veřejná správa jako činnost .......................................................11 1.4 Státní správa a samospráva ....................................................... 12 1.5 Oblasti výkonu veřejné správy .................................................. 14 1.5.1 Státní správa .............................................................................. 14 1.5.2 Samospráva................................................................................ 14 2. Etika ve veřejné správě .......................................................................................... 17 2.1 Pojem etika a její členění ........................................................... 19 2.2 Charakteristika etických kodexů .............................................. 23 2.3 Etika a etické kodexy ve veřejné správě ................................... 26 2.4 Formování etického kodexu v České republice ....................... 27 2.5 Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě............................ 28 3. Korupce jako etický problém ................................................................................. 32 3.1 Definice korupce ......................................................................... 34 3.2 Korupce v historických souvislostech ....................................... 37 3.3 Korupce a její výskyt na úřadech ............................................. 39 3.4 Měření korupce ........................................................................... 41 3.5 Boj proti korupci ........................................................................ 44 Závěr .......................................................................................................................... 51 Zdroje ......................................................................................................................... 53 1. Použitá literatura: ........................................................................ 53 2. Použité právní předpisy: .............................................................. 55 3. Elektronické prameny: ................................................................ 56
Úvod Kaţdý člověk se dennodenně setkává s činností úřadů a institucí zajišťujících správu veřejných záleţitostí. Je to práce nejen odborně náročná, ale vyţadující také dodrţování určitých pravidel a zásad při jednání s občany. Ve své diplomové práci jsem se proto zaměřila na tento aspekt veřejné správy, který bývá označován pojmem dobrá správa. Pod tímto pojmem si můţeme představit soubor poţadavků, jeţ umoţní zajištění kvalitního a řádného výkonu a fungování veřejné správy. Nedílným předpokladem realizace dobré správy je uplatňování etického chování, jehoţ zásady nalezneme v etických kodexech, přičemţ etické chování je spojeno nejen s objektivními pravidly chování právě v rámci etických kodexů, ale i se subjektivním pocitem jedince, jak by se měl v té které situaci chovat. Smyslem etických kodexů ve veřejné správě je tak zavést pravidla platná pro všechny zaměstnance orgánů státní správy. Zájem o etiku ve veřejné správě v kontextu jejích reforem posledních let přirozeně vzrostl, jelikoţ reformní vlny veřejné správy se spíše zaměřovaly na růst a efektivitu ekonomiky, a tak vznikaly obavy, ţe ostatní hodnoty veřejné správy by mohly být opomenuty. Tato skutečnost byla jednou z příčin nutnosti zakotvení etických standardů do samotného systému fungování veřejné správy. Právě etika je totiţ všeobecně povaţována za potencionální protiklad zásadního problému veřejné správy, jímţ je bezpochyby korupce. Etické kodexy tak mají přispívat k prevenci korupce a v boji proti ní a zároveň podávat podrobný výklad etického chování a etiky jako takové ve veřejné správě. Důvodem mého rozhodnutí zaměřit diplomovou práci na problematiku etických kodexů ve veřejné správě je fakt, ţe této oblasti je u nás věnována poměrně malá pozornost, a to jak ze strany samotných pracovníků veřejné správy a jejich nadřízených, tak i ze strany autorů. Cílem diplomové práce je zhodnocení zavedení etického kodexu v podmínkách veřejné správy, analýza současného stavu této oblasti s ohledem na koncept dobré správy a navrţení moţných opatření a východisek pro vylepšení situace. Hodlám se také věnovat charakterizaci etické problematiky veřejné správy a poukázání a zhodnocení potřeby etických kodexů jako závazných norem upravujících lidské jednání. Dále se budu snaţit zdůraznit pozitivní přínos etických kodexů v kultivaci prostředí veřejné správy, kde je prioritním prvkem preventivní působení proti korupci, a pokusím se vytvořit přehled vývoje etického 5
kodexu v České republice se zhodnocením současného etického kodexu ve veřejné správě. Diplomová práce bude členěna do tří kapitol, které budou obsahově sledovat výše uvedené cíle. První kapitola bude věnována charakteristice veřejné správy s definicí jejích cílů a poslání, jeţ ve společnosti plní. Zaměřím se na systém veřejné správy a na oblasti jejího výkonu, tedy státní správu a samosprávu. Kapitola bude zahrnovat pojednání o pojmu „dobrá správa“. Předmětem druhé kapitoly budou primárně etické kodexy, objasnění pojmu, charakteristika a účel kodexů veřejné správy, podklady pro jejich tvorbu a nástin postupného formování kodexů v prostředí České republiky. V této souvislosti neopomenu význam kodexů a dále se pokusím analyzovat a evaluovat Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě České republiky z roku 2001 a Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě z roku 2012, jeţ se pokusím vzájemně komparovat. V kapitole se také budu věnovat etice ve veřejné správě, členění etiky podle jejích typů v souladu s odbornou literaturou a hledání definice etiky a morálky. Obsahem třetí kapitoly bude všudypřítomné téma korupce jakoţto současný etický problém, tato kapitola bude zahrnovat definici korupce včetně jejího typového rozdělení a metod měření. Dále se pokusím o představení korupce v historických souvislostech, zmíním moţnosti nástrojů jejího potírání, mezi něţ nezastupitelně patří etické kodexy a výchova k etickému chování. Zmíním výskyt korupce zejména na úřadech a pokusím se proniknout do příčin, jeţ ji způsobují. V závěru své práce pak celé téma shrnu a ohodnotím podstatu i přínos etických kodexů, v nichţ spatřuji prostředek zajištění efektivity výkonu veřejné správy, zestandardizování ţádoucího chování jejích zaměstnanců a nástroj vytvářející transparentní a důvěryhodnou veřejnou správu. Jak je zřejmé z výše uvedené osnovy, cílem mé diplomové práce bude zpracovat uceleně zadané téma s pouţitím převáţně metody popisu a metod komparace
a
průzkumu.
pouţívat vztahující
se
Během
právní
zpracovávání
předpisy
a budu
diplomové vycházet
práce z
budu
informací
poskytnutých odbornou literaturou.
6
1. Vymezení pojmu veřejná správa Pod pojmem správa si obecně představujeme činnost, která je zaměřena k zachování, rozvíjení a péči o určité věci, záleţitosti, hodnoty, stavy apod. Takto rozsáhlá definice však nevystihuje pojem správa v nejčastějším kontextu. Zde máme na mysli správu společnosti, správu státu jako celku i jeho jednotlivých územních jednotek jako sloţek územní organizace státu, tzn. správu veřejných záleţitostí ve společnosti zorganizované ve stát, jenţ je projevem realizace výkonné moci ve státě a to včetně specifického postavení tzv. samosprávné moci, přičemţ se tato správa souhrnně označuje pojmem veřejná správa. Tato definice nám veřejnou správu charakterizuje ve funkčním (materiálním) pojetí, čili jako druh určité činnosti. Na veřejnou správu lze však pohlíţet i v tzv. formálním (organizačním) pojetí, tedy jako na určitý soubor institucí (orgánů), které veřejnou správu vykonávají. I z tohoto stručného popisu pojmu veřejné správy je zřejmé, ţe se jedná o pojem značně obsáhlý a sloţitý, proto se pro lepší pochopení přistupuje k členění, a to podle různých kritérií. Základním kritériem je členění na státní správu a samosprávu. Státní správu chápeme jako veřejnou správu uskutečňovanou státem. Samospráva je naopak veřejná správa vykonávaná subjekty odlišnými od státu, avšak státem aprobovanými. Rozdíl v rozsahu kompetencí a vlastním organizačním uspořádání těchto subsystémů je stát od státu jiný, coţ platí i pro státy, které jsou členy Evropské unie. Obecně však můţeme říct, ţe státní správa je základní a primární částí veřejné správy. Samospráva je pak nezastupitelnou sloţkou demokracie a je výrazem práva a schopnosti samosprávných orgánů v rámci své odpovědnosti a v zájmu obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záleţitostí. Veřejná správa je tedy správou společnosti, spravuje stát, jeho sloţky územní organizace, podílí se na realizaci výkonné moci. „Veřejná správa je systémem, který se řadí k systémům „člověkem vytvořeným“, a jako takový systém má především sociální poslání, plní funkce společenského charakteru. Jde o funkce svým způsobem mocenské, přičemţ jejich mocenské určení je dáno postavením a posláním veřejné správy ve společnosti, povolané k výkonu veřejné moci.“1
1 PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 5. doplň. a oprav. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 224 s. ISBN 80 210-2763-0. S. 140.
7
„Veřejná správa řídí a spravuje veřejný sektor. V evropském kontextu právního státu je veřejná správa definována jako kvalifikovaná řídící činnost správních orgánů (zpravidla státních), vykonávaná ve veřejném zájmu. V tomto pojetí je vyjádřena sociální nevyhnutelnost organizovaně působit na společenské procesy a tím je usměrňovat ţádoucími směry.“2 Od pojmu veřejná správa je pak velmi blízko k pojmu veřejný sektor. Veřejný sektor je prostřednictvím veřejné správy řízen a spravován, je tou částí národního hospodářství, která ve veřejném zájmu zajišťuje uspokojování potřeb společnosti a občana formou statků prostřednictvím veřejných sluţeb financovaných převáţně z veřejných rozpočtů. Můţeme říci, ţe veřejná správa je nedílnou součástí lidské společnosti jiţ od jejích prvopočátků. Hlavním vlivem na její formování byl nepochybně vznik nejstarších státních útvarů a s pojmem veřejná správa se poprvé setkáme jiţ v římském právu jako „administratio rei publicae“. Základem veřejné správy je kvalitní činnost pracovníků veřejné správy, kteří vedle dodrţování právního řádu budou respektovat zásady dobré správy, jeţ jsou těsně spjaty s naplňováním Kodexu etiky zaměstnanců ve veřejné správě.
1.1 Pojem dobrá správa „Pod pojem „dobrá správa“ lze zařadit skupinu poţadavků, které si kladou za cíl zajistit kvalitní a řádné fungování veřejné správy v podmínkách a prostředí moderního demokratického právního státu zaloţeného na úctě a respektu k základním právům a svobodám jednotlivců. Jinak řečeno, má se jednat o takový výkon veřejné správy, který lze označit přídavným jménem vyjadřujícím jeho pozitivní vlastnost – dobrý.“3 Poţadavky kladené na výkon veřejné správy jako dobré správy jsou vyjádřeny i jako pilíře evropského správního práva, přičemţ se jedná o spolehlivost,
2 ŠELEŠOVSKÝ, Jan a kol. Cvičebnice otázek ze základů veřejné ekonomiky, veřejné správy a regionální politiky. 2. přeprac. a rozšíř. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 131 s. ISBN 80210-2506-9. S. 24. 3 POTĚŠIL, Lukáš. "Dobrá správa" v dokumentech Rady Evropy [online]. Veřejná správa, čtrnáctideník vlády ČR. Praha: Ministerstvo vnitra, 2008. č.12. ISSN 1213-6581. [cit. 30.1.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-v-dokumentech-rady-evropy.aspx
8
předvídatelnost, otevřenost, transparentnost, odpovědnost a efektivitu.4 „Český pojem dobrá správa je překladem anglického výrazu „Good Governance“ a kromě obratu dobrá správa se můţeme setkat s obratem dobré vládnutí. A právě termín dobré vládnutí vystihuje anglický výraz lépe neţ v česku ustálený termín dobrá správa. Termín governance je totiţ obecně chápán jako jakýkoliv výsledek vztahu spolupráce mezi spravujícími subjekty (administrations), zájmovými skupinami a sítěmi. Tím se vládnutí odlišuje od pojmu vláda, případně veřejná správa (government). Vládnutí je mnohem širší a vágnější pojem, kdy jde o studium a pochopení moci, vztahů a odpovědnosti. Vládnutí v sobě zahrnuje „interakci mezi strukturami, procesy a tradicemi, jeţ určují způsob, jakým je uplatňována moc, jak jsou přijímána rozhodnutí a jak se mohou ve společnosti prosadit jednotliví občané“. Naproti tomu vláda nebo veřejná správa je institucionálním uspořádáním operacionalizující principy anglického governance. Dobré vládnutí je tedy „umění řídit společnost a organizace.“5 Z výše uvedeného vyplývá, ţe dobrá správa je pojem popisující způsoby chování orgánů veřejné správy, kterým by se měly řídit, v zájmu zabezpečení kvalitního a řádného výkonu veřejné správy v podmínkách demokratického právního státu, který je zaloţen na úctě k základním právům a svobodám. Není podmínkou, aby toto chování předepisoval přímo zákon, a přesto lze souhrn těchto poţadavků kladených nad rámec zákona na provádění správy věcí veřejných spravedlivě poţadovat. Jedná se o neformální zásady kvalitního spravování věcí veřejných, které mají svůj původ v ústavních zásadách, obecných právních principech, morálních pravidlech, ale i legitimních společenských očekáváních. Dobrá správa tedy označuje takový postup úřadu, který je nejen v souladu se zákonem, ale zároveň mu nelze vytknout svévoli, účelovost, vyhýbavost, neefektivnost, liknavost a jiné neţádoucí znaky. Neopomenutelně musí dbát na respektování principu ústavnosti, legitimity a legality. Logicky by opakem dobré správy měla být špatná správa, ve které dochází ke vzniku nespravedlnosti, průtahům řízení, nadměrnému obtěţování osob přehnanou byrokracií a jiným neţádoucím důsledkům, z čehoţ vyplývá, ţe veřejná správa, jeţ je v rozporu s právním řádem a s principy demokratického právního státu,
4 POMAHAČ, Richard. VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002. 278 s. ISBN 80-7179-748-0. S. 47. 5 DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU, Dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. 55 s. ISBN 97-880-704490-80. S.
9
nemůţe být povaţována za dobrou správu. Pojem „dobrá správa“ není v našem právním řádu legislativně vymezen a definován, v některých zákonech se s ním však setkáme. Například zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, byl vůbec prvním z právních předpisů, ve kterém se pojem dobré správy a poţadavek na její dodrţování objevuje. Dále zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jeţ upravuje správní řízení a má subsidiární funkci pro řadu dalších postupů ve veřejné správě, některé ze zásad dobré správy uvádí a to zejména v části první v hlavě druhé (§ 2 aţ § 8, základní zásady činnosti správních orgánů). Pokud jde o označení jednotlivých zásad, není v mnoha případech normativně stanoveno, pro určité druhy či oblasti poţadovaných kritérií se však jiţ „vţily“ určité názvy, které jsou v této práci pouţity. Správní řád pro jednotlivé zásady či poţadavky konkrétní označení nepouţívá, „pouze“ je závazně stanoví. Co se samotného pojmu „dobrá správa“ týče, správní řád jej obsahuje, nijak jej však nedefinuje a ani se o jeho definici nepokouší, z jeho existence však vychází a přispívá k jeho dalšímu naplňování. Obdobný stav panuje jak na úrovni mezinárodní, tak i na úrovní nadnárodní. Pokud bývá vytvořen dokument, který se fenoménu dobré správy věnuje, charakteristickým rysem pro něj je, ţe definuje dobrou správu prostřednictvím jejích jednotlivých součástí, jednotlivých komponentů, které ve svém důsledku vedou k naplnění poţadavku výkonu veřejné správy jako dobré správy. Tak tomu je například i na úrovni dokumentů Rady Evropy. Dle mého názoru by pojem dobrá správa měl být chápán jako stěţejní pro stabilitu a výkonnost společnosti, promítá schopnosti státu slouţit svým občanů, přičemţ důraz je kladen na pravidla, procesy a chování, jimiţ jsou artikulovány zájmy, spravovány zdroje a uplatňována moc ve společnosti. Do této kategorie spadá způsob, jakým jsou prováděny veřejné funkce, jakým jsou spravovány veřejné zdroje či jakým je uplatňována veřejná regulace. Za účelem dosaţení dobré veřejné správy je zapotřebí kvalitní legislativy, která je důsledná, snadno pochopitelná a přístupná. Sluţby veřejné správy musejí plnit základní potřeby společnosti a dobrá veřejná správa v mnoha případech znamená nalézt vyváţení práv a zájmů těch, kteří jsou přímo ovlivněni činností státu na straně jedné, a ochranou zájmů celé komunity, 5.
10
zejména jejích slabých či zranitelných členů na straně druhé. Dobrá správa vychází z principů vlády zákona, proporcionality, nestrannosti, rovnoprávnosti, právní jistoty, ochrany práv a zájmů osob, které jsou dostatečně informovány a je jim umoţněna účast na přijímání správních rozhodnutí. 1.2 Veřejná správa jako organizace Pojem veřejná správa chápeme ve dvou moţných koncepcích, veřejná správa ve smyslu organizačním či formálním a veřejná správa v tzv. funkčním či materiálním pojetí. V organizačním pojetí rozumíme veřejnou správu jako systém správních orgánů, jako cílevědomě uspořádaný organizační systém. „Pokud na zkoumaném jevu veřejné správy sledujeme jeho organizační strukturu, tedy jednotlivé prvky, ze kterých je tvořena, (vzájemné) vztahy a vazby existující mezi těmito prvky, jde o pojetí organizační. Ve všech podstatných prvcích a znacích je organizační stránka veřejné správy vymezena právními předpisy, v základních ohledech právními předpisy nejvyšší právní síly. Pouze do určité, opět právem stanovené míry, bývá vytváření organizační struktury veřejné správy svěřeno přímo subjektům vykonávajícím veřejnou správu.“6 1.3 Veřejná správa jako činnost Z tohoto pohledu je veřejná správa brána jako výkon podzákonné a nařizovací činnosti subjektů veřejné správy - „naplňování funkcí veřejné správy, a v tomto rámci zkoumání aplikace metod a formě činnosti veřejné správy, volby (nebo moţnosti volby) prostředků, kterými ovlivňuje adresáty svého působení a nejobecněji také prostředí, vůči kterému je vykonávána, jakoţ i četnost jejich aplikace.“7 Tato forma pojetí zastřešuje veřejnou správu šířeji. Je velmi nutné neopomenout odlišnost správy veřejné a soukromé, správa soukromá zahrnuje soukromé záleţitosti, vykonávané soukromými osobami v soukromém zájmu, které se při této realizaci řídí vlastní vůlí a sledují vlastní stanovený cíl. Vedle toho správa veřejná je správou záleţitostí a věcí veřejných konanou veřejnoprávními subjekty v
6 SKULOVÁ, Soňa. Rozhodování ve veřejné správě. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1996. 173 s. ISBN 80-210-1458-X. S. 22-23.
11
zájmu veřejném jako právem danou povinnost. Vykonavateli
veřejné
správy
jsou
stát,
veřejnoprávní
korporace
a
soukromoprávní subjekty. Veřejná správa vykonávaná státem: „v rovině státní činnosti lze veřejnou správu vymezit tzv. negativně, jako tu státní činnost, kterou stát vykonává vedle zákonodárství a vedle soudnictví, tj. tu činnost, která ze státní činnosti zbývá po odečtení činnosti zákonodárné a činnosti soudní.“8 Tato činnost je realizací zákonů orgány moci výkonné, kdy pro jejich vzájemné vztahy je typický princip subordinace t.j. nadřízenosti a podřízenosti. V praxi to znamená, ţe správní orgán je vázán příkazy správního orgánu výše postaveného. Veřejná správa vykonávaná veřejnoprávními korporacemi: „v rovině činnosti tzv. dalších veřejnoprávních subjektů, odlišných od státu, je potom veřejná správa nestátní činností výkonného charakteru, jejímţ posláním je spolu zabezpečovat výkon správy státu. Těmito tzv. dalšími veřejnoprávními subjekty jsou veřejnoprávní korporace, které svou subjektivitu v jistém smyslu odvozují od státu a současně jsou jím aprobovány.“9 Prostřednictvím těchto korporací je veřejná správa vykonávána vlastním jménem a v rámci své působnosti, tato správa je v podstatě částečně samosprávou. Veřejnou správu můţe za dané situace vykonávat také soukromoprávní, nestátní subjekt, například veřejný ústav, veřejný fond, fyzické či právnické osoby pověřené zákonem, atp. Toto „zastoupení“ je však moţné pouze tehdy, pokud to povaha věci nevylučuje. 1.4 Státní správa a samospráva Tradiční dělení veřejné správy je na státní správu a samosprávu, přičemţ státní správa je „zvláštním druhem hierarchicky uspořádaného společenského řízení realizovaného státem. Představuje jednu z forem činností státu, a to formu, jejímţ posláním je realizace výkonné moci státu. Svou povahou je státní správa organizující a mocensko-ochrannou činností státu, která v sobě spojuje jednak prvky klasického
7 Tamtéţ S. 23-24. 8 PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 4. doplň. a oprav. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 272 s. ISBN 80-210-2763-0. S. 35. 9 Tamtéţ S. 37.
12
řízení a dále prvky regulace, a to v nejobecnějším chápání těchto pojmů.“10 Státní správu můţeme klasifikovat jako činnost nejen výkonnou, ale i podzákonnou a nařizovací. Pro výkonnou činnost je zde typické provádění zákonů, činnost podzákonná propojuje správu prostřednictvím zákonů a obecně závazných právních předpisů, jeţ jsou na základě zákonů vydány a slouţí k jejich provedení. A činnost nařizovací zajišťuje mocenskou převahu orgánů státní správy vůči subjektům, sem můţeme zařadit i závaznost aktů pro jejich adresáty. Shrnuto, pro jednotlivé stupně organizačního systému státní správy platí, ţe vztahy v něm jsou zaloţeny na nadřazenosti a podřízenosti. Platí zde princip dekoncentrace, ve kterém jsou činnosti a úkoly rozdělovány stupňovitě směrem od centra k úrovním niţším. Prostřednictvím činnosti orgánů státní správy a plněním jejich stanovených úkolů jsou jednak realizovány vztahy ve státní správě, ale také jsou realizovány vztahy mezi subjekty státní správy a jejími objekty. Pro tyto objekty platí, ţe nepatří do organizačního systému státní správy a nejsou na ní tudíţ závislé. Samospráva: „Samosprávou se obvykle rozumí veřejná správa uskutečňovaná jinými subjekty neţ státem. Jedná se o subjekty korporativního charakteru, označované jako veřejnoprávní korporace, kterým přísluší buď územní samospráva, nebo profesní a zájmová samospráva. Samospráva je odvozována od autonomního postavení veřejnoprávních korporací a je svébytným druhem společenského řízení. Pod pojmem samosprávy je třeba rozumět výkon vymezených úkolů správy státu samostatnými státem aprobovanými veřejnoprávními subjekty.“11 Ve článku 105 Ústavy České republiky je uvedeno, ţe lze svěřit výkon státní správy do rukou orgánů samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. V tomto případě mluvíme o tzv. přenesené působnosti. Setkáme se s ní například v zákoně o obcích12 a dále ve zvláštních zákonech. V rámci přenesené působnosti pro orgány obcí platí, ţe jsou vázány nejenom zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými k jejich provedení, ale i všemi dalšími obecně závaznými právními předpisy a v jejich mezích i usneseními vlády a směrnicemi ústředních orgánů státní správy. Dále mají povinnost respektu obecné podřízenosti a odpovědnosti vůči příslušným orgánům státní správy, jeţ jsou jim nadřízeny.
10 PRŮCHA, Petr. POMAHAČ, Richard. Lexikon – správní právo. Ostrava: Sagit, 2002. 683 s. ISBN 80-720-8314-7. S. 493. 11 PRŮCHA, Petr. POMAHAČ, Richard. Lexikon – správní právo. Ostrava: Sagit, 2002. 683 s. ISBN 80-720-8314-7. S. 430.
13
Pro shrnutí bych zde ráda uvedla, ţe veřejná správa je velmi rozsáhlým, sloţitým a vnitřně značně strukturovaným a hierarchizovaným systémem, který disponuje velkým mnoţstvím vzájemných vazeb a propojení, se vztahy namířenými vně a naopak, které mnohdy významně limitují a ovlivňují tento systém organizačně i funkčně. Je to neustále se měnící strukturovaný systém, uplatňující rozličné formy a metody činnosti, jeţ umoţní dosahovat stanovených cílů, funkcí a úkolů. 1.5 Oblasti výkonu veřejné správy 1.5.1 Státní správa Pod tento název spadá veřejná správa vykonávaná státem a to buď přímo státními orgány, nebo jinými orgány, na které stát výkon státní správy v určitém rozsahu přenesl. V kaţdé společnosti, jeţ je organizována ve stát, je státní správa velmi podstatnou a v podstatě nenahraditelnou součástí veřejné správy. Můţeme ji také označit jako zvláštní druh společenského řízení, jeţ je realizováno státem. Pro státní správu jsou typické dvě základní funkce: rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob při realizaci práva a aplikace zákonů, provádění státní politiky a dohled nad státními zájmy. Pro demokratické země je charakteristické odvozování ústřední státní správy od voleného orgánu, převáţně ustavováním, případně můţe být vrcholový orgán státní správy odpovědný volenému zákonodárnému sboru. Státní správa je nedílnou součástí státní moci, při dělbě na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní se řadí k moci výkonné, ale nepochybně má vazby také k ostatním prvkům státní moci. Hranice mezi státní správou a samosprávou nemusí být v České republice na první pohled patrná, neboť se zde uplatňuje tzv. smíšený model veřejné správy. Jeho podstatou je skutečnost, ţe orgány veřejné správy nejen ţe vykonávají svou samosprávnou působnost, ale je jim svěřen i výkon části státní správy. 1.5.2 Samospráva Samospráva je vedle státní správy jednou z větví veřejné správy jako projevu moci výkonné ve státě, a to větví nezávislou a státní správě nepodřízenou, vykonávanou subjekty odlišnými od státu. Z této příčiny je vykonávána vlastním 12 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
14
jménem, vlastními prostředky samosprávných korporací, na vlastní odpovědnost. Přestoţe se samospráva vyznačuje svojí faktickou nezávislostí na moci státní, podléhá jejímu dohledu. Není však státním orgánům podřízena, tedy v právem vymezeném rámci působí samostatně. Fakt, ţe stát ztrácí část své veřejné moci ve prospěch územní samosprávy, spočívá v mnoha elementárních faktorech, které mají svou podstatu v demokratičnosti státního zřízení. „Samospráva představuje ve veřejné správě jakoţto správě státu výkonné působení a ovlivňování společenského ţivota prostředky nestátního charakteru. Takto chápaná samospráva není a nemůţe být totoţná se státní správou, a to zejména vzhledem ke státně mocenské podstatě státní správy. Souběţně se státní správou se však samospráva spolupodílí na realizaci veřejných záleţitostí.“13 Samosprávu tradičně dělíme na územní a zájmovou. Územní samospráva Soustava územní samosprávy je v České republice tvořena dvěma stupni, její základ představují obce jako základní územní samosprávné celky a dále kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Pro upřesnění je nutno uvést, ţe označení vyšší v tomto případě neznamená nadřízený a nelze tu tedy mluvit o vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Právě naopak, obce i kraje mají vzájemně spolupracovat, jen tak je moţné zajistit funkční a efektivní systém veřejné správy. Územní samosprávný celek definujeme jako územní společenství občanů, s právem na samosprávu, zároveň je veřejnoprávní korporací, jeţ můţe hospodařit podle vlastního rozpočtu a vlastnit majetek. Do této jejich činnosti smí stát zasahovat jen v případě, ţe to vyţaduje ochrana zákona, pouze způsobem zákonem stanoveným. Státní správa a její výkon smí být orgánům samosprávy svěřen pouze tehdy, kdyţ tak stanoví zákon. Právní základ územní samosprávy vymezuje Ústava České republiky a domnívám se, ţe skutečnost, ţe tuto úpravu můţeme nalézt jiţ v dokumentu, jenţ je základním prvkem výstavby politického a právního systému celého státu, je výrazem velkého významu samosprávy v moderním demokratickém státě.
13 PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 6.doplň. a aktualiz. vyd. Brno: Doplněk, 2004. 356 s. ISBN 80-210-3350-9. S. 62.
15
Zájmová samospráva Zájmová samospráva je profesním sdruţením, které vykonává veřejnou správu v rozsahu samostatné i přenesené působnosti. Vedle samosprávy územní stojí jako určitý protipól státní správy a je jinou formou veřejnoprávní samosprávy. Patří sem: Profesní komory: sdruţují fyzické osoby k výkonu některých povolání, jsou zřízeny zákonem a je pro ně typické povinné členství. Je to např.: komora lékařská, lékárenská, notářská, advokátní, auditorů, architektů, atd. Veřejné pojišťovny: kontrolují vyuţívání a poskytování zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, také se zabývají projednáváním správních deliktů při porušení povinností pojištěnců a zaměstnavatelů, Veřejné vysoké školy: ty jsou samosprávnými subjekty, mají obdobné postavení jako státní vysoké školy. Právní základ zájmové samosprávy umoţní regulovat prostřednictvím jejích předpisů chování členů samosprávného společenství, nejčastěji se jedná o tzv. statutární předpisy.
16
2. Etika ve veřejné správě Pracovníci veřejné správy jsou jenom lidé, a tak se v jejich chování mnohdy mohou projevit jejich osobní problémy, zájmy, zkušenosti a zvyklosti, jeţ si přináší ze svého soukromého ţivota, a je více neţ pravděpodobné, ţe tyto zájmy jsou v rozporu či mimo soulad se zájmy organizace, v níţ pracují. V jejich praxi musí být obtíţné oprostit své jednání od jednání soukromé osoby a plnit zodpovědně a výlučně morální povinnost. Nesou také břemeno „rutinního výkonu uváţení“, a proto nejsou pouze nastrčenými figurami, ale jsou neustále v pozici vyuţívání vlastních zdrojů morálního uváţení pro realizaci volby. Mnohdy tak dochází k vnitřnímu konfliktu pracovníka veřejné správy, kdy pravděpodobně řeší problematiku toho, co je správné, jak se zachovat? Na tohoto člověka působí protichůdné tlaky, z jedné strany veřejný zájem, který musí úředník upřednostnit a konat dle něj, a na straně druhé pak tlak upřednostnění vlastního zájmu, jehoţ projevem můţe být například korupce. Právě v této situaci by uplatnění etických pravidel mělo napomoci zaměstnancům veřejné správy k výkonu svěřené činnosti jakoţto sluţby veřejnosti, pro jejíţ realizaci tu jsou. Vznik kodexů etiky ve veřejné sluţbě je odpovědí občanům, kteří apelovali po větší odpovědnosti, nezávislosti, efektivnosti a zejména profesionálním přístupu zaměstnanců veřejné správy. Přestoţe nemá etický kodex povahu závazné právní normy, jeho dodrţování přispívá ke zvýšené úrovni vztahů mezi pracovníkem ve veřejné správě a občanem. Úvahy o vytvoření etických kodexů či jiných závazných neprávních norem se poprvé objevily na začátku minulého století v podnikatelské oblasti. Jejich záměrem bylo zprůhlednění podnikového managementu a zajištění poskytování trvale kvalitních výrobků a sluţeb. Etické kodexy tak začaly vznikat v angloamerických zemích, odkud se pak převáţně v osmdesátých letech 20. století postupně šířily do zbytku světa a tyto změny s sebou nesly řadu správních reforem s názvem New Public Management. Reformy si za svůj základní cíl kladly růst ekonomiky, efektivnosti a účinnosti veřejné správy a z obav, ţe ostatní hodnoty budou „šizeny“, byla do této skupiny začleněna také etika. V České republice byla situace významně ovlivněna soudobou politickou situací a tak byl i průnik etických kodexů do jejího prostředí zpoţděn. Aţ listopad 1989 přinesl do právního a ekonomického systému velký zvrat a samozřejmě bylo 17
mimo jiné potřeba řešit otázku začlenění etiky do výkonu veřejné správy. Pro tento úkon bylo nutné změnit státní správu tak, aby odpovídala poţadavkům zásad moderního demokratického státu vykonávajícího odpovídající veřejnou správu. O vznik etického kodexu se vůbec jako první v České republice zasadil ombudsman v souvislosti s dobrou správou, zakomponovanou v zákoně č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Ze své podstaty je právě veřejný ochránce práv kontrolním orgánem k minimalizaci konfliktů mezi veřejnou správou a občanem v počínající fázi. Přičemţ stíţnosti, s nimiţ se na něj občané obracejí, mohou mnohdy směřovat proti neetickému chování pracovníků správních orgánů na všech úrovních. K předcházení podobných situací by měly právě etické kodexy nemalou mírou přispět a domnívám se, ţe zaměstnanci veřejné správy by si měli uvědomovat svoji individuální odpovědnost v rozhodovacím procesu a organizace, jeţ je jejich zaměstnavatelem, by měla dbát na zajištění podmínek pro odpovědnou činnost úředníků. V této souvislosti bývají uváděny tři principy k udrţení a zdokonalování etického chování úředníků: přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky pracovníků veřejné správy, vzdělávání před nastoupením do veřejné správy a další školení při zaměstnání, vliv modelové role nadřízených pracovníků v zaměstnání.14 Je zřejmé, ţe poţadavkům kladeným na veřejnou správu není snadné vyhovět. Jednak je směřována ku zajišťování veřejných zájmů, coţ můţeme vysvětlit jako její orientaci k řešení konkrétních problémů jednotlivců a skupin obyvatelstva, a zároveň má
zabezpečovat
fungování
společnosti
jako
jednoho
celku.
Nezbytným
předpokladem pro uskutečňování těchto poţadavků je důvěra občanů v její výkon, ale obávám se, ţe v současnosti tato důvěra není nikterak hluboká, vyznačuje se aţ prvky krize důvěry. Občané se stále cítí nedostatečně informováni o dění ve veřejné správě, hlavně pak o probíhajících reformách, které vnímají spíše jako další zatěţující a finančně nákladný byrokratizující proces neţ jako snahu o krok vpřed.
14 LEŠTINSKÁ, Vlasta. VIDLÁKOVÁ, Olga. Personalistika ve veřejné správě. 1.vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006. 177 s. ISBN 80-210-3948-1. S. 14.
18
Usuzuji, ţe přínosem ve snaze o změnu tohoto stavu „nedůvěry“ je právě uplatňování etiky ve veřejné správě, jeţ by měla patřit mezi tradiční klasické hodnoty veřejné správy, neboť kvalita vlády a její správy odráţí standardy a hodnoty společnosti. Zároveň se domnívám, ţe vzájemná vazba etiky a hodnot veřejné správy je úzká, konkrétně vůči odpovědnosti; není-li chování úředníka odpovědné, lze je jen stěţí označit za etické. Vzájemná provázanost etiky a veřejné správy je naprosto odůvodněná a součástí demokratické společnosti je začleňování etiky do realizace veřejné správy. V úzké vazbě je také vztah etických kodexů a konceptu dobré správy, jeţ vzájemně velmi často korespondují, a etika bývá uváděna jako jeden z principů dobré správy. 2.1 Pojem etika a její členění V této souvislosti povaţuji za ţádoucí vymezení pojmů etika a morálka a jejich vzájemného vztahu. „Etymologicky se slovo etika odvozuje od řeckého ethos, znamenající zvyk (obvykle dobrý zvyk), obyčej, charakter. Téměř stejný význam má latinský termín mos znamenající zvyk, obyčej, ale i zákon a pravidlo, od něhoţ je morálka. Ta bývá většinou označována jako soustava pravidel lidského jednání. Etika je pak označována jako praktická filozofická disciplína, která tato pravidla zkoumá. Je jakýmsi kritickým odrazem morálky, protoţe uceleně podává výklad morálního jednání. Opírá se více o přirozený rozum a zkušenost.“15 Morálka je tedy celkovou představou správného jednání ve společnosti, souborem pravidel, hodnot a přesvědčení, jeţ regulují a ovlivňují lidské chování. Usiluje nejen o udrţení, ale také o překonání tohoto horizontu správného jednání. Od pravidel zdvořilosti se odlišuje tím, ţe se týká věcí podstatných a závaţných a od práva se liší tím, ţe ji nelze vymáhat soudně a za její porušení nejsou uplatnitelné sankce. Pouţívá se ve dvou významech: - „v normativním významu znamená to, co je z vnitřního přesvědčení správné nebo naopak nepřípustné, případně i soubor principů, podle nichţ se má lidské jednání a rozhodování hodnotit; - v popisném významu je to pojem pro to, čím se členové určité společnosti nebo
15 PŘÍKASKÝ, Jiljí V. Učebnice základů etiky. Kostelní Vydří: Karmelitánské nakladatelství, 2000. 134 s. ISBN 80-719-2505-5. S. 8.
19
skupiny fakticky řídí, co jejich společnost vyţaduje a co naopak odmítá.“16 A nyní zpět k etice, ta je společenskou vědou, jejímţ předmětem zkoumání je právě morálka, je oblastí idejí. „Etika se z velké části zabývá mravními principy, zákony či dohodami a uzancemi, které dovolují, abychom na základě toho, co „je” (morálka), vyslovovali tvrzení o tom, co „má být” (etika).“17 Vzájemný vztah mezi etikou a morálkou je označován jako „přesýpací hodiny”, kdy nahoře je etika a dole morálka. S pojmem etika se můţeme setkat jiţ v dávné historii a to u samotného Aristotela v díle Etika Níkomachova, hlavním tématem této knihy je problematika státu a jeho uspořádání, avšak Aristoteles zde spojuje mravní ideály s politickou teorií. Ve výsledku tak dosahuje prvku neoddělitelnosti etiky a politické činnosti, jehoţ nutnost lze viditelně prokázat i ve veřejné správě. Etika zde není zobrazována jen jako pouhá teorie, ale spíše jako praktická pedagogika, jeţ usiluje o ctnostné chování lidí. „Ctnost jednotlivého člověka je stejná jako bytosti ţijící v obci. Člověk potřebuje přirozeně společnost a tato zase snaţení kaţdého kterého člověka. Obec není sama sobě účelem, ale je pouze prostředkem k vyššímu účelu. Stát není institucí, která by slouţila moci několika silných jedinců a jejich libovůli, nýbrţ má zajistit rozumným a svobodným bytostem plný rozvoj mravního ţivota. K dobru je nutno vést nejenom mládeţ, ale také lidi dospělé, aby v tom dobrém setrvali. K tomu jest zapotřebí dobrých zákonů, které jsou řečí rozumnosti a rozumu a které mají donucovací moc. Zákon má tedy význam etický - nucením má připravit podmínky k mravní svobodě. Za cíl je povaţováno to, kdyţ se stane to, k čemu nutí, vnitřním smýšlením. Kdyby lidé jednali mravně, zákony by nebyly potřeba, ale vzhledem k tomu, ţe lidé takoví nejsou, nastupuje právo. Zákonodárství je nejvyšším úkolem, který se má ve společnosti řešit a který vyţaduje nejvyšší míry moudrosti, zkušenosti a praktického rozhledu.“18 Z mého úhlu pohledu spatřuji hlavní účel etiky v moţnosti pomoci člověku rozpoznávat, dle čeho by měl hodnotit, posoudit, jestli je jeho chování v rozporu s mravními pravidly či za jejich hranicí nebo je v pořádku. Můţe se stát, ţe máme-li při svém jednání moţnost zvolit rozhodnutí ku našemu prospěchu, zvolili bychom jej
16 PÁSLEROVÁ, Klára. Vztah etiky a morálky (co „je” a co „má být”) [online]. IUS, 2011 [cit. 14.10.2012]. Dostupné z: http://ius.tulacek.eu/tnh/pfuk/etika_v_podnikani/3 17 Tamtéţ. 18 ARISTOTELES. Etika Níkomachova [online]. Filosofické úvahy, 2008 [cit. 23.10.2012].
20
raději, neţ moţnost jednání v prospěch druhého. V této situaci se uplatní etické normy jako jakési bariéry našeho chování, za které jiţ nejdeme. Můţe se jednat např. o rozmanité příkazy, zákazy, poţadavky apod., jeţ nám naše jednání zjednoduší. Zdroji etického myšlení a jednání jsou pak dokumenty a vyhlášení, jeţ jsou často označeny jako deklarace nebo charty o lidských právech. Jedná se o práva, která zdůrazňují lidskou svobodu, rovnost, důstojnost a solidaritu a slouţí také jako ukazatele základních etických norem a hodnot. Společenská „všestrannost“ etiky z ní dělá nedílnou součást celé řady společenských vztahů, ať uţ se jedná o etiku lékařskou, manaţerskou, etiku advokátů, společenského chování apod. Domnívám se, ţe kaţdý člověk v sobě má a nosí svůj vlastní „morální a etický kodex“, soubor pravidel chování, které se nejvýrazněji
projevuje
prostřednictvím
svědomí.
K
dosaţení
nejvhodnější
koordinace společenských vztahů je třeba „opřít jednání o pravidla, která by nás orientovala v ţivotě “19, pravidla, která jsou respektovaná převáţnou většinou společnosti. V literatuře nalezneme několik „typů“ a „členění“ etiky, dle nichţ na etiku pohlíţíme. Základní členění etiky ji dělí na:20 etiku popisnou – popisuje pouze mravní jednání a hodnoty, např. jak probíhá rozhodování, co obsahují mravní hodnoty, etiku normativní – která se ptá, jak se má společnost chovat, co má člověk dělat, aby ţil důstojným ţivotem. Dle typů rozlišujeme etiku na:21 autonomní etiku – etické zásady si člověk či společnost stanovuje sám, heteronomní etiku - mravní pravidla a zásady jsou chápány jako dané z vnějšku, např. Bohem, deskriptivní etiku – klade si za cíl co nejpřesněji popsat mravní jednání a hodnoty v rozmanitých kulturních podobách, normativní etiku – usiluje o nalezení a analyzování norem lidského chování, hledá
Dostupné z: http://automatickepsani.pise.cz/55952-aristoteles-etika-nikomachova.html 19 PŘÍKASKÝ, Jiljí V. Učebnice základů etiky. Kostelní Vydří: Karmelitánské nakladatelství, 2000. 134 s. ISBN 80-719-2505-5. S. 11. 20 DOLISTA, Josef. Etika zaměstnance veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2006. 122 s. ISBN 80-86708-20-9. S. 14.
21
kritéria pro stanovení „morálně dobrého“ a „morálně špatného“ chování a na jejich základě formuluje zákazy, příkazy a tabu, individuální etiku – zabývá se morálními otázkami jednotlivce při jeho úsilí o vlastní blaho, sociální etiku – zaměřená na společné, obecné dobro, hledá univerzální lidské hodnoty, profesní etiku – aplikuje obecná etická pravidla na poměry konkrétních oborů lidské činnosti, environmentální etiku – řeší vztah člověka, jedince i lidstva, vůči všemu „nelidskému“, etiku hospodářství – řeší etické problémy související s transformací stávajícího nebo s budováním nového ekonomického řádu v duchu principů spravedlnosti, solidarity, společenského blaha, demokracie, humanity apod., etiku sociální - zabývá se zkoumáním mravního ţivota a norem různých společenství a společenských činností. Výše zmíněná profesní etika s etickým kodexem ve veřejné správě úzce souvisí, je souborem etických poţadavků, které je v rámci výkonu určité profese nutno respektovat, tyto poţadavky pak bývají shrnuty právě do etického kodexu dané profese, zde veřejné správy. Mimo veřejné správy se profesní etika dotýká výkonu práce mnoha jiných profesí, pro tyto profese je typická práce s lidmi, označují se jako vztahové, jedná se například o profese lékaře, soudce, učitele, politika, novináře, úředníka, tedy takové profese, kde je obsaţeno zaměření na člověka a interakce s ním. Zvláštnost a obtíţnost těchto povolání je dána tím, ţe „objektem“ působení pracovníka je člověk. Výsledek profesní činnosti je pak závislý nejen na odbornosti vykonavatele profese, ale i na druhém člověku, který do interakce vstupuje. Úkolem profesní etiky je tedy řešení problémů jednotlivých povolání a konstituování souborů mravních zásad s bezprostředním vztahem ke zvláštním úkolům konkrétního povolání.
21 Tamtéţ S. 14.
22
2.2 Charakteristika etických kodexů Původ slova kodex je latinský a vyjadřuje základní zákon v určité oblasti. Velmi často však vystupuje jako celý soubor zákonných ustanovení, pravidel nebo norem, ty mají následně podobu konkrétních příkazů, zákazů či nařízení. S termínem kodex se můţeme setkat samostatně či ve spojitosti s popisem činnosti, jíţ se týká. Etické kodexy nejsou záleţitostí posledních padesáti let, k těm nejstarším v historii patří tzv. Hippokratova přísaha, jeţ byla zformulována jiţ před 2400 lety. Je určena pro lékaře a zavazuje je k nezištné pomoci nemocným, dále k povinnosti zachovat lékařské tajemství apod. Mezi další všeobecně známé kodexy patří například kodexy mravních norem mnišských řádů, kodexy mravního jednání tovaryšů a mistrů z dob středověku. Z východních kultur pak vzpomeneme na kodexy starověkého konfucianismu či hinduismu, zabývaly se úpravou ţivota jednotlivých společenských tříd. Pro naši kulturu je velmi typický kodex křesťanský, jedná se o soubor srozumitelných, konkrétních pravidel a norem ţivota, jako jsou cti otce svého i matku svou, nepokradeš, nezabiješ, nevydáš křivého svědectví proti bliţnímu svému,.. Pochopitelně se s některými těmito pravidly setkáváme v rámci právních předpisů a jsou stále aktuální. Etické kodexy tedy chápeme jako dokumenty, ve kterých jsou zakotvena obecná i specifická pravidla práce v jednotlivých organizacích a profesích. Nejinak je tomu i u veřejné správy, kde vznikají kodexy etiky nebo kodexy chování úředníků jako odpověď na vzrůstající poţadavky veřejnosti po větší odpovědnosti, integritě, etických standardech a porozumění veřejných úředníků pro poţadavky občanů. V současné době ve většině evropských států takové kodexy existují a nezáleţí na tom, mají-li nebo nemají-li tyto státy současně zákony o státní (veřejné) sluţbě. V některých případech mají kodexy etiky povahu právní normy, v některých nikoli. Jeli kodex etiky právní normou, jeho eventuální změna či doplnění je obtíţnější, ale jeho ustanovení jsou snáze vynutitelná. Nemá-li kodex povahu právní normy, pak chování veřejného úředníka, jeţ není v souladu s jeho ustanoveními, není sice právně sankcionovatelné, ale je zveřejnitelné a potřebné změny v kodexu jsou snazší a rychlejší. Ve většině případů není dodrţování etických kodexů postiţitelné soudně, ale spíše ze strany skupiny či organizace, v rámci níţ jsou uplatňovány. S vysokou mírou závaznosti se setkáme např. u lékařských komor, jeţ jsou profesionální asociace většinou s povinným členstvím. Výkon příslušné profese je vázán na nutnou 23
odbornost a případně i přezkoušení před státním orgánem. Kodexy zde mají opravdu významné postavení, jejich dodrţování je závazné a v případě porušení můţe být výkon profese ohroţen. Podoba i rozsah etických kodexů se také různí, v některých státech jsou etické kodexy obecnější, zahrnují obecné hodnoty a kritéria a platí pro všechny pracovníky veřejné správy. Jinde jsou vydávány speciální etické kodexy pro jednotlivé orgány veřejné správy, tyto etické kodexy mají podrobnější úpravu, která v sobě zahrnuje konkrétní problémy a potřeby konkrétní instituce. Pravidlem však zůstává, aby etický kodex obsahoval všechny důleţité zásady etického chování úředníka s konkrétním vymezením jeho chování, resp. řešení konkrétní konfliktní situace. Kodexy etiky v obecné podobě mohou například obsahovat minimální standardy chování týkající se těchto otázek: •
přijímání darů a jiných poţitků, jako odměn, plateb, pohoštění
•
vyuţívání veřejných informací,
•
uţívání sluţebního majetku,
•
práce mimo veřejnou sluţbu,
•
účast na politické práci,
•
konflikt zájmů.22 Vypracované etické kodexy jsou ve formě písemného dokumentu a vyjadřují
základní principy etického chování pro celou firmu, většinou jsou zaměřovány na dvě oblasti vztahů, a to vnější vztahy k veřejnosti a vztahy uvnitř organizace. Jde o popis chování, které daná společnost či profesní svaz povaţuje za vhodné a přijatelné. Tento druh etických prohlášení představuje jeden z moţných způsobů, kterým podnik deklaruje své stanovisko k morálním otázkám v podnikání. Etické kodexy mohou mít také různou formu, dle rozsahu je dělíme na obecné a konkrétní. Existují etické kodexy platné pro všechny zaměstnance veřejné správy, ty pak logicky mají charakter obecnější. Druhým typem jsou kodexy etiky, které jsou podrobnější a odpovídají poţadavkům konkrétní instituce /např. etický kodex lékařů, etický kodex pro akademické a odborné pracovníky/. Můţeme tedy vyvozovat, ţe se etické kodexy staly důleţitými dokumenty jak ve veřejném, tak v soukromém sektoru. 22 MFČR. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Etické kodexy [online]. 2005 [cit. 13.11.2012]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/udrzitelny_rozvoj_1214 6.html?vd=1
24
Původně
se
etické
kodexy
vytvořily
právě
v sektoru
soukromém,
podnikatelském, kde vyplynuly z nutnosti stanovit uznávaná pravidla vzájemné interakce v obchodních společnostech, které se staly v důsledku dynamického rozvoje komplexními výrobními celky nebo v obchodních společnostech zakládajících své dceřiné společnosti. Prudkým rozvojem jiţ řízení a zabezpečování chodu podniků nebylo tak snadné jako v minulosti, kdy majitel dohlíţel na několik zaměstnanců, s nimiţ byl v kaţdodenním kontaktu. Podniky se staly z hlediska přímého působení managementu nepřehledné, zaměstnanci přicházeli z různých společenských
vrstev
s
často
rozdílnými
představami
o způsobu
řešení
vnitropodnikových záleţitostí. Dalším důvodem, proč podnikatelé přistoupili k vytváření etických kodexů, byla nutnost poskytovat zákazníkům trvale kvalitní produkty a sluţby a potřeba své produkty a sluţby neustále zlepšovat, aby obstály v konkurenci. Tyto úkoly bylo moţné plnit jenom za předpokladu, ţe všem sloţkám podniku bude jasné, čeho chce podnik dosáhnout a jaké nástroje a hodnoty bude uplatňovat při naplňování svých vizí. Od 70. let 20. století pronikají etické kodexy také do sektoru veřejného, jejich význam našel zastání v právních normách rozvinutých demokracií, jako jsou např. německé, anglické a rakouské sluţební zákony. Mimoto vznikají ve veřejné sféře etické kodexy, usilující jednak o vytvoření prostředí, v němţ se respektují pravidla etiky v interním pracovním procesu, ale také o trvalé zvyšování kvality sluţeb poskytovaných veřejnosti. Nyní tedy jednotlivé organizace disponují svými uznanými a závaznými normami chování zaznamenanými v etických kodexech. Jejich účelem není nahradit morální hodnoty pracovníků, ale sniţovat jejich případnou nejistotu v morálních úsudcích a chránit před tlakem, jeţ by je mohl vést k jednání proti etickým stanoviskům dané organizace. Mnohé organizace zveřejnily své etické kodexy jako svobodnou vůli zařadit se mezi ty organizace, které kromě právních norem respektují i etické normy v postupech navenek i uvnitř organizace. Tento trend zaslouţeně získal své místo i v České republice a většina veřejných institucí přijala etické kodexy, kterými se řídí při výkonu své činnosti. Domnívám se, ţe právě tvorba kodexu vede k lepšímu vnitřnímu uspořádání procesů tvořících soubor práv a povinností, které se tím stanou komplexnějšími, neopomenutelně umoţní lépe prosadit etické chování a zlepšit tak celkové prostředí organizace. Při procesu 25
vytváření etického kodexu se zároveň můţe organizace zamyslet nad tím, kde spatřuje svoje slabosti, jaké má hodnoty, principy, jak se jeví kultura úřadu, apod., a provést vlastní sebereflexi. Domnívám se, ţe existence etických kodexů také ovlivňuje rozvoj etiky, formuluje zásady a hodnoty, které jsou ţádoucí, a přináší jasné a efektivní modely chování pro kaţdodenní praxi. 2.3 Etika a etické kodexy ve veřejné správě Jak z textu vyplývá, vedle konceptu dobré správy tvoří etické kodexy další neopomenutelnou součást demokratické kvality veřejné správy. Etické kodexy také označujeme jako etické standardy a jsou to převáţně postupy správních orgánů a chování úředníků, které podporují a svým způsobem konkretizují demokratické procesy vládnutí a uplatňování principu právního státu, v němţ by měla etika být nedílnou součástí managementu veřejné správy. Úkolem etických kodexů je napomoci zajistit, aby kaţdodenní aktivity daného úseku veřejné správy a jednání všech jejich zaměstnanců odpovídaly stanoveným zásadám. Jedná se o konkrétní soubor pravidel, které vycházejí z principů a hodnot dané organizace a vymezují standard profesionálního jednání. Ustanovení etických kodexů slouţí k prosazování etického chování a rozhodování a pomáhají tak zlepšovat celkové prostředí v rámci veřejné správy. Důraz je kladen na dodrţování zásad zákonnosti činnosti úředníků, na čestné, nestranné a efektivní jednání, ochotu a slušnost. Příčinu potřeby vzniku kodexů etiky ve veřejné správě můţeme spatřovat ve vzrůstajících nárocích občanů na zajištění legality, odpovědnosti, transparentnosti, nestrannosti, profesionality, objektivnosti, efektivity, etických standardů, porozumění úředníků pro poţadavky občanů, atp. Potřeba etických kodexů v institucích veřejné správy je taktéţ spjata s jejich povinností včasného a pravidelného zveřejňování spolehlivých a relevantních informací o činnosti, struktuře, finanční situaci a výkonnosti. K těmto informacím totiţ patří i zveřejňování přehledu jejích hodnot a chování jejích pracovníků vzájemně mezi sebou a k občanům v podobě etických kodexů. Obecná podoba etických kodexů ve veřejné správě by se měla zaměřit na základní standardy chování veřejných úředníků kupř. ohledně: přijímání darů a jiných poţitků, jako odměn, plateb, pohoštění, 26
vyuţívání úředních informací, uţívání sluţebního majetku či zařízení, uţívání prospěchu ze sluţebních cest, práce mimo veřejnou sluţbu, uţívání hromadných kreditních karet, restrikce týkající se zaměstnání po ukončení veřejné sluţby, zvláštní podmínky při odchodu z veřejné sluţby do ziskového sektoru, práce pro veřejnost, práce pro vládu, politické aktivity,23 2.4 Formování etického kodexu v České republice Vývoj etiky a etického kodexu jde nepochybně ruku v ruce s politickým a historickým vývojem daného státu. Nově vzniklé Československo v roce 1918 následovalo systém zavedený v Rakousko-uherské monarchii, tedy systém, ve kterém je právním základem tzv. sluţební pragmatika. Tento systém byl zaloţen na kariérním systému, kdy platí obecně nezrušitelnost sluţebního poměru. Etické chování a etika zde zahrnují pojmy jakými je čestnost, rovnost, spravedlnost, odpovědnost. Tyto pojmy byly typicky spojovány s výkonem státní správy a byly její nedílnou součástí. Povinnosti státního úředníka se pak úzce prolínaly s chováním v jeho soukromí. Následuje období dvou světových válek, po jejichţ konci došlo ke zrušení okupačního opatření a vyloučení zrádců z řad státní správy. Poté nastává doba komunistické totality, která má ve znaku postátnění a cílené podřízení státní správy politice a ideologii vládnoucí komunistické strany. Součástí tohoto systému bylo provádění „prověrek“, jeţ měly zajistit spolehlivé, politicky korektně orientované úředníky. Státní správa demokratická byla nahrazena kádrovou politikou a vyšší funkce byly obsazovány výhradně straníky. V tomto období došlo k vymizení pojmů etika a etické chování, ty spíše připomínaly doby předcházející, nebo byly spojovány se západními špatnými návyky. Domnívám se, ţe tyto pojmy tehdejší vládnoucí strana vnímala jako nepodstatné, aţ zbytečné, jelikoţ
23 MFČR. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Etické kodexy [online]. 2005 [cit. 13.11.2012]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/udrzitelny_rozvoj_1214 6.html?vd=1
27
stranická ideologie skálopevně předpokládala rovnost všech lidí a spravedlivost situace. Nebylo třeba zajistit potřeby člověka jako jednotlivce a ani ho tak vnímat. V sedmdesátých a osmdesátých letech 20. století zájem o etiku ve veřejné správě vzrostl, začínají se na ni zaměřovat zejména významné nadnárodní organizace, jako jsou například Organizace spojených národů a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD). V České republice však přinesl změnu aţ pád totalitního reţimu v listopadu 1989, přinesl zcela nový pohled na veřejnou správu. Příprava reformy veřejné správy byla nabíledni a to na všech úrovních a nesla s sebou problematiku začlenění etiky do výkonu veřejné správy. Situace byla velmi sloţitá vzhledem k velkým nedostatkům v morálce celé společnosti, veřejné správy nevyjímaje. V roce 1995 se stala Česká republika členem OECD a brzy na to byl z důvodu zjištění klesající důvěry občanů ve vládu a veřejnou správu členských států organizací zahájen projekt o etice. Výsledkem projektu bylo přijetí Doporučení pro členské státy o zdokonalení etického chování ve veřejné sluţbě, přijaté roku 1998, zahrnující dvanáct principů řízení etiky, které měly pomoci ve snahách o zlepšení etiky ve veřejné správě. Zpětnou vazbou tohoto projektu byly informace všech členských států, jejichţ výsledkem bylo potvrzení skutečnosti, ţe k nejzávaţnějším problémům etiky a případům korupce ve veřejné správě dochází v přímém kontaktu veřejného sektoru se sektorem soukromým. Další významný krok byl v této záleţitosti učiněn aţ v roce 2001 přijetím Usnesení vlády České republiky č. 270 ze dne 21. března. Samotný Etický kodex je přílohou tohoto Usnesení s názvem „Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě“. Vznikl v době reformních procesů jako „odpověď na vzrůstající poţadavky veřejnosti po větší odpovědnosti, efektivnosti, integritě a zavedení etických standardů do veřejné správy.“24 Jeho vznik byl výsledkem práce členů tehdejší vlády, vedoucích ústředních orgánů státní správy, přednostů okresních úřadů a primátorů některých měst. 2.5 Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě Jednou z inspirací pro tvorbu Kodexu etiky zaměstnanců ve veřejné správě
24 MVČR. Etika ve veřejné správě [online]. Vzdělávání ve veřejné správě a akreditace vzdělávacích institucí, 2009 [cit. 16.10.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/archiv2008/sprava/priprava/spru
28
České republiky byl modelový kodex chování veřejných úředníků Rady Evropy, jeţ byl přijat v roce 2000 jako příloha k Doporučení Výboru ministrů (2000) 10, o chování veřejných úředníků. Kodex tvoří 28 článků upravujících obecné i konkrétní principy sluţby všech veřejných úředníků, lze jej však také aplikovat na pracovníky soukromých institucí vykonávající veřejnou sluţbu. Inspirace modelovým kodexem je zde více neţ zřejmá, kdy sedm článků Kodexu zaměstnanců ve veřejné správě z roku 2001 prakticky shrnuje 28 článků modelového kodexu. Dalším vzorem Kodexu byla bezpochyby např. Pravidla dobrého chování úředníků Evropské unie, dále např. Doporučení 6 o postavení veřejných úředníků. Obdobným etickým kodexem řešícím podrobněji standardy etického chování úředníků veřejné správy je např. Kodex správního chování vypracovaný úřadem Evropského ombudsmana Jacoba Södermana v roce 1999 a přijatý Evropský parlamentem 6. září 2001 nebo Etický kodex chování veřejného úředníka přijatý Výborem ministrů Rady Evropy v roce 2000, kladoucí důraz na zásady zákonnosti činnosti úředníků, na čestné, nestranné a efektivní jednání ze strany úředníků a to při maximálním vyuţití jejich schopností se zachováním nejvyšší míry ochoty a slušnosti. V porovnání s těmito kodexy a Doporučeními nebyl přijatý český Kodex tak obsáhlý. Jak uvádím výše, Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě byl schválen usnesením vlády č. 270, 21. března roku 2001. Potřeba jeho vzniku byla dána jednak faktem, ţe současná právní úprava neošetřovala nutnost etických poţadavků pro výkon veřejné správy a zároveň také snahou o přiblíţení se ekonomickým, politickým a právním standardům zemí Evropské unie. Tento Kodex je příkladem obecné právní normy, neboť postrádá zřetelněji formulovaná opatření, jmenuje pouze zásady chování zaměstnanců veřejné správy a ostatních představitelů veřejné správy vůči občanům i vůči sobě a vyznačuje druhy neetického chování. „Kodex byl vytvořen za účelem podpory ţádoucích standardů správného chování úředníků veřejné správy vůči ostatní společnosti, která od nich očekává profesionální jednání.“25 Z mého pohledu je zřejmé, ţe hlavním cílem přijetí Kodexu byla snaha o vylepšení „obrazu“, ale i celkové představy o fungování veřejné správy v očích veřejnosti. Jeho účelem je specifikovat chování zaměstnanců veřejné správy a
rady/etika.html 25 MVČR. Etika ve veřejné správě [online]. Vzdělávání ve veřejné správě a akreditace vzdělávacích institucí, 2009 [cit. 16.10.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/archiv2008/sprava/priprava/spru rady/etika.html
29
informovat zaměstnance, jaké chování se od nich očekává. Tento Kodex je tvořen z preambule a sedmi článků, preambule pojednává o záměru kodexu, tím je podpora ţádoucích standardů chování zaměstnanců ve veřejné správě a informování veřejnosti o chování, jeţ je oprávněna od nich očekávat. Dále ozřejmuje základní hodnoty, jeţ mají všichni zaměstnanci veřejné správy ctít a umoţňovat tak základ pro vytvoření a udrţení důvěry veřejnosti. Upozorňuje také na důleţitost prohlubování vzdělání a poslání, jímţ je zajišťovat dobrou správu. V následujících článcích pak zmiňuje základní ustanovení (čl. 1), obecné zásady (čl. 2), řeší střet zájmů (čl. 3), politickou nebo veřejnou činnost (čl. 4), dary a jiné nabídky (čl. 5), zneuţití úředního postavení (čl. 6) a oznámení nepřípustné činnosti (čl. 7). Přílišná obecnost a nekonkrétnost tohoto Kodexu však vedla k nutnosti jeho přepracování, přičemţ Ministerstvo vnitra mělo zároveň předloţit materiál zahrnující legislativní opatření, jeţ by směřovala ostatní veřejné orgány k povinnosti zpracování a veřejnému publikování vlastního etického kodexu. Dne 9. května roku 2012 tak vláda na návrh Ministerstva vnitra schválila usnesení vlády č.33/2012 o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy, jeţ uvedené usnesení č. 270 zrušilo. Nový Kodex si obdobně jako předešlý Kodex klade za cíl podporu a vymezení ţádoucích standardů chování úředníka ve vztahu k veřejnosti a spolupracovníkům, ale nově jasně upravuje pravidla a postupy v případech střetu soukromého a veřejného zájmu, čímţ minimalizuje moţnost vzniku korupčního jednání. Kodex z roku 2012 je tvořen ze 14 článků, ukládá zaměstnanci dodrţovat stanovené etické zásady a podporuje etické jednání svým podílem na tvorbě protikorupčního prostředí. Podle vlády Kodex: „představuje nezbytné minimum v oblasti etiky z hlediska protikorupčních opatření, jehoţ doplnění či rozšíření je plně v kompetenci těchto jednotlivých úřadů.“26 Domnívám se, ţe velmi podstatnou změnou, jeţ Kodex z roku 2012 přináší, je povinnost tvorby a veřejné publikace vlastního etického kodexu, nikoli pouhé doporučení jako v případě Kodexu z roku 2001. Další zásadní změnou je článek o vymahatelnosti, kdy Kodex navazuje na pracovní řád a zákoník práce, a jeho porušování bude mít negativní důsledky v pracovněprávních vztazích. Dojde-li 26 VLÁDA ČR. Etický kodex úředníků minimalizuje korupční jednání [online]. 2012[cit. 22.12.2012]. Dostupné z:http://www.vlada.cz/assets/mediacentrum/aktualne/Eticky _kodex_uredniku_a_zamest nan cu_verejne_spravy.pdf
30
zaměstnancem veřejné správy k porušení pravidel, hrozí mu odebrání části mzdy, či výpověď ze zaměstnání. Za inovaci lze částečně povaţovat ustanovení ochrany oznamovatele korupce či jiného neetického chování, Kodex z roku 2012 uvádí povinnost úředníků informovat nadřízeného či orgán činný v trestním řízení o jakémkoli korupčním jednání a podezření. Není zde však uveden případ, kdy je do korupčního jednání zapleten sám nadřízený. Pro tyto případy by, dle mého názoru, měl Kodex uvádět, kam se má zaměstnanec dále při oznamování korupce obracet. Za velký přínos tohoto článku však povaţuji jeho podporu zaměstnance s podezřením o úplatkářství bez obav o ztrátu zaměstnání oznámit. Novým prvkem Kodexu je článek týkající se rychlosti a efektivity, ukládá zaměstnancům zodpovědné vyřízení pracovních záleţitostí, bez zbytečných průtahů, v nejpozději zákonem stanovených lhůtách a pouze s nezbytnými náklady. Inovací zpestřující Kodex je také nový článek o reprezentaci, jmenovitě pak část zabývající se oděvem v zaměstnání. Ostatní články Kodexu zůstaly ve své podstatě stejnými, jsou však doplněny o podrobnější informace, umoţňující lepší pochopení Kodexu a tím snad přispějí k lepšímu fungování úřadu a kvality poskytovaných sluţeb. Domnívám se, ţe provedenou novelu nelze označit za velmi propracovanou, nicméně například v případě ochrany oznamovatelů korupce byl učiněn velký krok vpřed, bohuţel však není dále řešena ochrana zaměstnance v případě oznámení korupčního jednání. Kodex totiţ nezajistí pracovně-právní ochranu. Podkladem k tvorbě etických kodexů a tedy i kodexu zaměstnanců ve veřejné správě jsou základní zásady činnosti správních orgánů, jak je uvádí zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Ten ve svých úvodních ustanoveních zakotvuje, ţe veřejná správa je sluţbou veřejnosti (§ 4 odst. 1). Taktéţ deklaruje zásadu rychlosti (§ 6 odst. 1) a zásadu rovnosti (§ 7 odst. 1). Dále pak stanovuje zásadu „nezatěţování“ klientů „nad míru stanovenou právním předpisem“, tu lze chápat jako povinnost vyţadovat podklady od dotčených osob pouze, stanovíli tak právní předpis (§ 6 odst. 2). S etickými principy se rovněţ setkáme v zákoně č. 218/2002 Sb., o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon), ve znění pozdějších předpisů. V § 61 zákon stanovuje, ţe mimo jiné má státní zaměstnanec povinnost 31
vykonávat sluţbu nestranně, plnit ji řádně a včas a zdrţet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními. Také nesmí zneuţít informace získané v souvislosti s výkonem sluţby ve vlastní prospěch ani ve prospěch někoho jiného. Povinností státního zaměstnance je dále nepřijímat dary ani jiné výhody, zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání, sdělit své jméno, příjmení a sluţební označení při ústním jednání. Dodrţovat pravidla etiky státního zaměstnance vydané sluţebním předpisem generálního ředitele. Dále nalezneme obdobně formulované povinnosti v zákoně č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů a v zákoně č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Mým názorem je, ţe by Kodex měl být závazný pro všechny zaměstnance veřejné správy dané instituce, která jej přijala, neboť řádné a etické chování zaměstnanců má zásadní vliv na dobrou pověst úřadu a o tu by se měli její pracovníci zasazovat. Kodexy sehrávají klíčovou úlohu v zajišťování etického chování a ve veřejné správě by měly mít svoje neochvějné postavení, vytvářející jakousi etickou tradici.
3. Korupce jako etický problém Fakt, ţe v poslední době roste pozornost věnovaná etice, je mimo jiné dán zvýšeným výskytem korupce, a to zejména v oblasti veřejné správy. Předpokládá se totiţ, ţe opakem nechtěné korupce je právě etika a ţe prostředkem k jejímu 32
úspěšnému odstranění je hlavně její prevence, s níţ souvisí dostatečná informovanost a povědomí o tom, co etika je a co správné etické chování úředníka ve veřejné správě zahrnuje. Pod pojmem korupce si asi kaţdý z nás představí buď nepoctivé jednání, nebo také zneuţívání postavení během plnění svěřených úkolů k prospěchu osobnímu a to ať uţ v oblasti politiky nebo například veřejné správy. S korupcí se můţeme ve větší či menší míře setkat ve všech zemích světa. Významně ji ovlivňuje jednak kulturní vyspělost obyvatelstva, jeho podmínky ţivotní, ale i situace politická, hospodářská a ekonomická. Korupce je společenským fenoménem, její existence je doloţena jiţ v dobách starověku, kde byla vnímána jako „jedna z nejhorších a také velmi rozšířených forem chování, které poškozuje správu věcí veřejných. Přestoţe s korupcí bojovala jiţ společnost staré Mezopotámie (Chammurapiho zákoník) či starého Říma (leges ambituues), nedá se konstatovat, ţe by někdy tento boj byl definitivně úspěšný. Snaha o korupční formy jednání v zájmu snazšího dosahování cílů bez nutnosti dodrţování pravidel je přirozenou součástí lidské povahy.“27 V souvislosti s korupcí jsou vyzdvihovány zejména její negativní dopady na národní hospodářství, legitimitu politických reţimů, fungování soukromých podnikatelských subjektů, ale také například na ţivotní prostředí. U korupce se měří a zkoumá její výskyt, vytváří se různá opatření k jejímu sniţování a ovlivňování a sdělovací prostředky nás neustále informují o jejích případech. V některých zemích se o těchto tématech naopak mlčí, domnívám se, ţe taková byla i situace v naší zemi, před pádem komunismu, bohuţel to však neznamená, ţe v těchto zemích korupce neexistuje, troufnu si říci, ţe ba naopak. Zejména na našem území bylo téma korupce v době reţimu předešlého silně tabuizováno, aţ v době nynější se tato problematika dostává „na světlo“ a stává se agendou národních vlád i mezinárodních organizací. Příčinou, proč se tyto korupční záleţitosti a aféry začaly řešit a otevřeně probírat, je bezpochyby zjištění vlád, které si začaly uvědomovat výši ekonomických ztrát takto způsobovaných.
27 DOLISTA, Josef. Etika zaměstnance veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2006. 122 s. ISBN 80-86708-20-9. S. 43.
33
3.1 Definice korupce „Lord Acton kdysi pronesl slavný výrok, ţe „moc korumpuje“ a dodal, ţe „absolutní moc korumpuje absolutně“. V současné době sice v demokratických zemích nikdo absolutní moc nemá, ale tendence mocných vládnout i s pomocí korupce je evidentní. Můţeme tedy korupci označit jako jev bez hranic, vyskytující se ve všech typech reţimů. Samotné slovo „korupce“ pochází z latiny a vychází ze slovního základu „rumpere“, tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz „corruptus“ označuje následek takového zlomu a způsobuje to, ţe dotyčný je přinucen ke změně postojů, zásad a názorů.“28 Za základní znak korupce povaţujeme nepoctivé chování při plnění úkolů vyplývajících z postavení osoby a současně jednání ku dosaţení zištných cílů, zejména pak touha po prospěchu či zisku. Ve veřejné správě to pak znamená podřizování veřejných zájmů účelům soukromým, přičemţ často dojde k porušování obecně závazných norem a norem souvisejících s etickým chováním. Pro korupci je typický její nadnárodní charakter, neuznává státní suverenitu, hranice, stranické ideologie, ani společenské systémy, nelze ji zastavit ani represí, ani politickými stranami. Má schopnost deformovat principy trţního hospodářství, stejně jako legitimitu demokraticky zvolených mocenských struktur, čímţ vlastně popírá celou řadu námi stanovených hodnot. Pro tuto problematiku také platí, ţe čím je struktura státní správy sloţitější, tím více musí stát regulovat a administrativně zasahovat do záleţitostí občanů, a tím se více zvětšuje prostor pro korupční prostředí. Rozsah a podoby korupce jsou dány a formovány v různých společnostech různou kulturou, návyky, korupčním klimatem a vlastnostmi aktérů korupčních aktivit. Ke korupčnímu chování napomáhají následující faktory:29 o Výše úplatku – ve většině případů je startovacím impulsem ke korupčnímu jednání, jak se říká, kaţdý má svoji „cenu“. o Způsob fungování administrativy – právě její nepruţnost a přílišná komplikovanost můţe navádět k urychlování administrativních procedur prostřednictvím úplatků, svůj podíl na tomto faktu mají nízké platy úředníků. o Korupční klima – v zemích, kde je korupce povaţována za normální a je
28 Transparency International. Korupce a protikorupční politika ve veřejném sektoru [online]. Kolektiv autorů Transparency International, 2005 [cit. 12.11.2012]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/ pdf/skripta.pdf 29 FRIČ, Pavol a kol. Korupce na český způsob. 1. vyd. Praha: G plus G., 1999. 302 s. ISBN 80-
34
součástí fungování společnosti, tam tato „kultura být zkorumpovaný“ představuje silné podněty chovat se korupčně. Naopak morální nepsaná pravidla a jednoznačný oficiální systém norem, který upravuje fungování společnosti i činnost veřejných činitelů, a systém, který řeší případy korupce, sniţují prostor i motivaci ke korupčnímu jednání. o Systém kontroly a sankcí - není-li systém kontroly rozvinutý, hrozí jen malé riziko odhalení a motivace vedoucí ke zvýšení korupce rostou. Stejný účinek přináší nedokonalost zákonů postihujících korupci a nízké sazby trestů za jejich porušování. o Klientelismus - zvyk vyřizovat své občanské záleţitosti zákulisní formou prostřednictvím sítě známých, loajalita k rodinnému klanu, skupině přátel také reprezentují specifický soubor podnětů ke korupčnímu chování. o Politická participace – nízký zájem občanů na dění politickém a jejich neúčast vede k opětovnému zvolení zkorumpovaných politiků. Neprojeví-li občané ţádný protest, budou zkorumpovaní veřejní činitelé dále neomezeně zneuţívat své postavení pro účely vlastní. o Reputace skupiny – v prostředí, kde mají veřejní činitelé všeobecně nízkou reputaci, nemají důvod k dlouhodobým investicím do vlastní cti a morálního image. Kdyţ budou občané přesvědčeni, ţe veřejní činitelé i ostatní lidé jsou zkorumpovaní, ani oni nebudou mít důvod dodrţovat pravidla a budou náchylnější ke korupčnímu chování. o Kult rychlého zbohatnutí – ve společnosti, kde je rozšířená představa, ţe správné je rychle zbohatnout, mnozí veřejní činitelé budou chtít zbohatnout za cenu vlastního zkorumpování. Osobní prospěch, bohatství a touha rychle získat jmění budou na předním místě v deformovaném ţebříčku hodnot. V současné literatuře zabývající se problematikou korupce můţeme nalézt celou řadu klasifikací korupce, autoři v nich vycházejí z rozličných rozborů a kritérií korupčního chování. Za základní klasifikaci však můţeme povaţovat dělení korupce s ohledem na její rozsah, intenzitu, závaţnost a nebezpečnost. Dle tohoto hodnotícího prvku rozlišujeme různé typy korupčního jednání: Malá administrativní korupce: - podplácení úředníků, 86103-26-9. S. 36.
35
- záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace, - zneuţívání pravomocí vyplývající z dozorové (kontrolní) činnosti veřejné správy.30 Pod pojem malá korupce spadá drobná administrativní korupce, v běţném kaţdodenním ţivotě občanů. Souvisí s výkonem státní správy a samosprávy, celostátních orgánů, úřadů a institucí související s rozhodováním a výkonnou mocí (např. poplatky, cla, daně, pokuty, rozhodnutí,...), ale bohuţel také v oblasti školství a zdravotnictví. Tyto úplatky jsou však „poměrně“ malé, v mnoha společnostech jsou akceptovány jako nedílná součást kultury země. Velká korupce - zneuţívání veřejných zdrojů: - zpronevěra veřejných zdrojů, - nehospodárné uţívání veřejných zdrojů, - soukromý prospěch z privatizace, - zneuţívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek, - přidělování monopolních a kvazi-monopolních licencí, - nepotismus31, klientelismus, případně i prodej pozic, - zisk důleţitých, běţně nedostupných informací, - zločin bílých límečků32,33 Tento typ korupce je korupcí velkou, hospodářskou, jeţ souvisí s realizací restrukturalizace a privatizace velkých průmyslových společností. Ideálními podmínkami je prostředí se soustředěným zahraničním kapitálem a místa s pravomocí rozhodování o přidělování státních zakázek nebo státních dotací a subvencí. Nesetkáme se s ní tak obvykle jako s korupcí drobnou, ale úplatky dosahují mnohem vyšších částek. Účastníkům takováto korupce přinese značný
30 ČSSZ ÚSTŘEDÍ. Indikátory korupčního jednání [online]. Odbor interního auditu a kontroly, 2012 [cit. 12.2.2013]. Dostupné z: http://www.cssz.cz/NR/rdonlyres/FE35FB15-B236-47E1-B7582EA0C2 FA5CC4/0/ indikatorykorupcnihojednani_01_02_2012.pdf 31 Nepotismus – označuje systém obsazování funkcí, v němţ jsou preferováni příbuzní (ev. obecněji přátelé či další – např. obchodně – spřízněné osoby) proti ostatním, nezřídka lépe kvalifikovaným kandidátům. Nepotismus je formou protekce. K nepotismu můţe docházet na státní úrovni (obsazování politických funkcí), ale i v organizacích, institucích a firmách. - Velký sociologický slovník. Praha: Karolinum, 1996. 747 s. ISBN 80-7184-311-3. S. 682. 32 Autorem termínu „zločin bílých límečků“ je americký kriminolog Edwin H. Sutherland, který tento pojem poprvé pouţil v roce 1939, kdyţ definoval hospodářský zločin jako jednání, které spáchala váţená, vysoce společensky postavená osoba v rámci svého povolání, vyuţívajíc své důvěry vyplývající z jejího vysokého sociálního statutu a prestiţe, náleţející k této společenské vrstvě. NOVOTNÝ, Otto. ZAPLETAL, Josef a kol. Kriminologie. 2.vyd. Praha: ASPI Publishing, 2004. 451 s. ISBN 80-7357-026-2. S. 97. 33 14DENÍK. Korupce v ČR [online]. Cevro, č. 17/2008 [cit. 12.2.2013]. Dostupné z: www.cevro.cz /d wn/198260/208257_D_cs_14denik_2008_17.pdf
36
prospěch a je velmi dobře střeţena a utajována. Domnívám se, ţe zejména případy klientelismu a nepotismu pak mohou snadno vést k vytvoření vzájemné symbiózy politické elity a vlivných ekonomických skupin, která je v zásadním rozporu s demokratickým systémem a jeho zásadami. Dalším obvykle uváděným a také specifičtějším kritériem hodnocení korupčního chování je kritérium oblasti, v níţ korupce působí. Na základě tohoto kritéria korupci dělíme na:34 Vnitřní korupci, tzn. korupci uvnitř systému veřejné správy, tedy mezi zaměstnanci státní správy a samosprávy ve vnitřním úředním styku, zpravidla za účelem dosaţení vyššího postavení. Politickou korupci, zahrnující korupční vztahy mezi veřejnou mocí a soukromým sektorem, obzvláště citlivou na udělování veřejných zakázek. Korupci ve státní správě, například na úřadech práce, při správě daní apod., ale i při nakládání se státním majetkem. Korupci v municipalitách, typickou volených představitelů samosprávných celků, ale také starostů, obecních zastupitelů a dalších úředních zaměstnanců. Korupci ve veřejném sektoru, tzn. v jednotlivých oblastech veřejného sektoru, jako je zdravotnictví, školství, policie apod. Korupci v soukromém sektoru jako součást nekalého konkurenčního boje. Korupci v médiích, příkladem můţe být manipulace s informacemi za účelem získání politické moci. 3.2 Korupce v historických souvislostech Korupce snad kaţdého udivuje svojí univerzalitou. Vyskytuje se na všech kontinentech, ve všech typech státních útvarů a politických zřízení, ve všech sférách státní správy a ve všech historických obdobích vývoje lidské civilizace. Je však prokázáno, ţe tam kde funguje občanská odpovědnost a kde občanský vzor chování většina obyvatel bere váţně, se korupci daří podstatně hůře neţ tam, kde tomu tak není. Stav korupce, dynamika jejího vývoje a její charakter jsou bezpochyby výsledkem dlouhodobých procesů a o zakořeněnosti korupce v České republice nelze 34 VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Profess Consulting, 2007. 390 s. ISBN 978 80-7259-055-1. S. 23.
37
pochybovat. Jakoţto jedna z postkomunistických zemí středo-východní Evropy si nese více či méně korupční tradice. Byla by však křivda vinit z rozvoje těchto nešvarů pouze dobu socialismu, korupce a úplatkářství se objevují v době sociálních změn, v deficitech společenského vývoje, ale přispívají k nim také sociálněpsychologické či ekonomické vlivy. Není překvapením, ţe se naše země v dějinách svého vývoje setkala se všemi uvedenými faktory. Výskyt korupce jiţ v dobách dávno minulých dokládá například Pavol Frič, ve své knize s názvem Korupce na český způsob35, kde nachází její ţivnou půdu nejen v byrokratických tradicích Rakouska-Uherska, ale jiţ v pohanských náboţenstvích, kdy si lidé usmiřovali bohy oběťmi či úlitbami všeho druhu. Dále vytvořila vhodné podmínky pro rozvoj korupce doba výše zmíněného socialismu a následného vývoje devadesátých let 20. století. Nástup komunismu v únoru 1948 znamenal nastolení vlády socialistického politického a ekonomického systému, jenţ přináší moc „elitě“, coţ bylo později formálně deklarováno článkem o vedoucím postavení Komunistické strany Československa v Ústavě z roku 1960. Pro dobu je charakteristické centrální řízení státu, nerovnováha nabídky a poptávky a ekonomika se špatně fungujícími dodavatelsko-odběratelskými vztahy. V prostředí nedostatkového zboţí pak vznikají ideální podmínky pro fungování nekonečného řetězce drobného i závaţnějšího úplatkářství. Z této doby pochází dodnes pouţívaná hesla typu: „Nechci slevu zadarmo!“. Současně se korupční podhoubí rozrůstá díky klientelismu uvnitř Komunistické strany Československa, ten je zároveň předpokladem vytvoření tzv. politické korupce, která se pak zejména v období normalizace dostává z druhořadého tématu na stěţejní definiční charakteristiku tehdejšího Československa. Korupčním praktikám reálného socialismu 70. a 80. let se věnuje Jiří Kabele v knize Česká byrokracie a korupce36, v níţ popisuje její všudypřítomnost, jeţ je ale pouze do míry neohroţující monopol moci tehdejší vládnoucí komunistické strany. Z dnešního pohledu by se tak jednalo o drobnou či střední korupci, kdy se za toleranci k drobné korupci a stínovému podnikání platilo loajalitou ke komunistické straně. S listopadem 1989 se díky „sametové revoluci“ mění celková politicko35 FRIČ, Pavol a kol. Korupce na český způsob. 1. vyd. Praha: G plus G, 1999. 302 s. ISBN 80-86103-26-9. 36 KABELE, Jiří. Česká byrokracie a korupce. Praha: Sdruţení Lípa, 1998. In: Korupce na český způsob. FRIČ, Pavol a kol. 1. vyd. Praha: G plus G., 1999. 302 s. ISBN 80-86103-26-9.
38
společenská a hospodářská orientace země. Neznamená to však, ţe by korupce zcela zmizela, pouze se „přelila“ do jiných forem a oblastí veřejného ţivota a toto období transformace tak umoţnilo vznik nových korupčních příleţitostí. Doba velkých společenských změn s sebou přináší nejistotu, chaos a dezorientaci právního vědomí a pravidel, jenţ vedou ke společenské anomii. Toto přirozeně zmatečné prostředí s absencí mechanismu vnějšího dozoru či kontroly za účelem rychlého provedení privatizace prakticky znemoţňuje někoho při spáchání trestného činu chytit. Aţ koncem 90. let je moţné pozorovat patrné změny ve společenských funkcích korupce. Ubývá drobná kaţdodenní korupce k prospěchu a nárůstu korupce velké, politické a hospodářské. Ta je koncentrována zejména v administrativních úkonech a státní správě. Vytváří se určité skupiny lidí na korupci existenčně závislé a tato problematika začíná přerůstat v problém viditelný nejen českou veřejností, ale i z perspektivy Evropské unie, k níţ se Česká republika v té době snaţí přiblíţit. Zřejmě pod vlivem tohoto historického vývoje je pro českou společnost charakteristická nedůvěra v pravidla a instituce a politika je vnímána jako pouhý nástroj moci a prostředek k vlastnímu zisku, coţ také způsobuje nízkou míru angaţovanosti a neúčast na politickém dění. Společnost je zvyklá řešit ţivotní situace pomocí známých a pomocí neformálních vazeb – klientelismu a nepotismu. Tento přístup se bohuţel promítá do základů současného systému národní integrity. Jedná se o systém institucí českého veřejného ţivota, jejich kvality, odolnosti a zároveň potenciálu řešit problematiku současné korupce. 3.3 Korupce a její výskyt na úřadech Jak jsem jiţ uvedla, výrazné kořeny korupce jsou patrné v minulém reţimu, kdy korupční vztahy zajišťovaly spolupráci mezi dodavatelskými a odběratelskými státními podniky produkujícími většinu zboţí a sluţeb. Obdobně se pak museli chovat také běţní občané, aby získali nedostatkové zboţí. Korupční situaci mezi zákazníky a prodejci však dopomohl zastavit nástup trţního prostředí do sféry výroby a prodeje zboţí a sluţeb, a tak začaly být za nejvíce zkorumpované prostředí povaţovány úřady v souvislosti se zneuţíváním pravomocí veřejných činitelů při výkonu veřejné a místní správy či samosprávy. Lze říci, ţe korupci na úřadech způsobuje určitá monopolizace státní správy a
39
samosprávy. Zavedený systém je komplikovaný, správní úkony se mnohdy protahují, úřední hodiny jsou omezené a různá dublovaná potvrzení a neprůhledné situace jsou pro korupci ţivnou půdou. Na základě studií jsou takto nejvíce „postiţena“ statutární města a úřady centrální státní správy. U nás je to tedy hlavní město Praha, dle politiků a manaţerů je velmi častá korupce během přidělování veřejných zakázek ve stavebnictví, coţ velmi dobře známe z médií. Dále můţe často jít o úplatky v rámci udílení stavebního povolení na katastrálním úřadě, při práci finančních úřadů, nemocnic, památkových úřadů apod. Ideální podmínky pro výskyt korupce jsou přirozeně zejména tam, kde nejsou zcela transparentní a jasná pravidla a rozhodnutí tak závisí na vůli úředníka. Dle Transparency International jsou hlavními příčinami korupce v této oblasti:37 průtahy v řízeních způsobené mimo jiné nedostatečným personálním, materiálním a technickým zabezpečením, nemoţnost domoci se změny příslušného rozhodnutí opravnými prostředky, nedostatečně stanovené nebo chybějící preventivní mechanismy, stejně tak interní standardy výkonu správních činností a chybějící nebo neúčinný systém kontroly jejich dodrţování, nedostatečné etické standardy fungování příslušného úřadu, nedostatečné platové ohodnocení některých zaměstnanců. Aby bylo státu umoţněno bojovat proti korupčním aktivitám, je nezbytné je postihnout legislativně. V českém právním řádu je problematika korupce ošetřena normami trestněprávními, veřejnoprávními, ale také soukromoprávními, jmenovitě občanským a obchodním zákoníkem. Samotný pojem „korupce“ však v českém právním řádu definován není. Dle mého názoru by mělo být korupční jednání obecně povaţováno za velmi nemorální a jeho odhalování a potírání by mělo být opravdu trestáno, jako je tomu u jiných států, kde jsou jeho figuranti nalezeni a skutečně potrestáni. V mnoha zemích je korupční jednání rovno politické sebevraţdě, v České republice jsme však spíše svědky toho, jak nová korupční aféra překrývá tu předchozí a kauzy tzv. „velkých ryb“ jsou „zametány pod koberec“. 37 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě [online]. Kolektiv autorů Transparency International, 2007 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://w ww.transparency.cz/pdf/skripta.pdf
40
3.4 Měření korupce Měřit korupci je samozřejmě velmi obtíţné, otázkou je, zda je to vůbec moţné? Měla by být korupce rozdělena do více skupin, dle míry prohřešku či zavinění? Na tyto otázky je určitě těţké najít odpověď a rozhodně se bude názor lišit napříč sociálními, věkovými i národnostními skupinami. Schopnost měřit a vyhodnotit korupci je v rámci uchopení tohoto fenoménu, moţnosti mezinárodního srovnání a efektivního boje proti ní stěţejní. Korupce je jevem velmi těţko odhalitelným, a i proto se v rámci jejího měření setkáváme spíše s dohady, neţ s přesnými daty. Touto problematikou se zabývá nevládní nezisková organizace Transparency International – Česká republika, posláním organizace je mapování stavu korupce v České republice a snaha o její sniţování. Transparency International je mezinárodní sítí s více neţ 90 národními pobočkami po celém světě. Zaloţena byla v roce 1993 a sídlem jejího sekretariátu je Berlín. V jednotlivých zemích se její činnost zaměřuje na problematiku korupce a vytváření protikorupčních programů, jejím úsilím je jednak prosazení systémových změn v oblasti legislativy a veřejné správy, ale také v sektoru soukromém. Snaţí se upozorňovat na problémy, nebezpečné produkty a důsledky korupce, prosazování strukturálních reforem, iniciování a prosazování dodrţování mezinárodních úmluv a monitorování chování vládních orgánů, podniků a bank. Dle Transparency International se měření korupce dělí dle metod ekonomických či sociologických, tyto metody se rozdělují na metody kvalitativní a kvantitativní.38 a) Kvalitativní metody jsou sociologické průzkumy, jejichţ výsledkem není jednoznačný číselný ukazatel, ale pouze jistá kvalitativní tvrzení. Např. 23% obyvatel povaţuje zdravotnictví za rozhodně zkorumpované, 42% za spíše zkorumpované, 17% za spíše nezkorumpované, 7% za rozhodně nezkorumpované a 11% nemá názor. b) Kvantitativní metody se snaţí převést tyto kvalitativní výsledky do podoby indexů, které by bylo moţné mezinárodně a meziročně srovnávat. Taková kvalifikace můţe např. spočívat v tom, ţe „rozhodně zkorumpované“ se přisoudí hodnota 1,
38 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Korupce a protikorupční politika ve veřejném sektoru [online]. Kolektiv autorů Transparency International, 2005 [cit. 12.11.2012]. Dostupné z:
41
„spíše zkorumpované“ hodnota 0,67, „spíše nezkorumpované“ hodnota 0,33 a odpovědi „rozhodně nezkorumpované“ hodnota 0. Odpovědi „nemám názor“ se odstraní tím způsobem, ţe se procenta pro jednotlivé odpovědi přepočítají tak, aby jejich součet nebyl 89%, ale 100%. Vynásobením hodnot příslušnými procenty pak dojdeme k výslednému indexu 63,7, na celkové škále od nuly (ţádná korupce) do sta (zcela zkorumpované). Vedle těchto metod existují i ryze ekonomické postupy, které se v praxi pouţívají pro měření šedé ekonomiky. Jelikoţ měření skutečné korupce je prakticky nezjistitelné, musíme hodnotit ukazatele, jeţ s korupčním chováním souvisí. Dle Transparency International těmito ukazateli jsou:39 Index vnímání korupce CPI Index plátců úplatků BPI Globální barometr korupce GCB Index veřejné integrity PII Neumanův index Index vnímání korupce (CPI) vydává Transparency International kaţdoročně a řadí v něm země dle stupně vnímání korupce ve veřejném sektoru. Česká republika v něm ještě v roce 2008 patřila na 45. místo, za rok 2011 aţ na 57. místo. „Index jednoznačně potvrzuje, ţe korupce je v Česku zásadním problémem společnosti, podkopává nezávislé fungování institucí, efektivitu veřejných investic, férové podnikatelské prostředí a důvěru veřejnosti v reţim. Nejhorší je, ţe se trend zhoršuje a Česko je v tomto ukazateli na chvostu vyspělých zemí.“40 Nejniţší míra korupce je tradičně ve Skandinávii. Pro kaţdodenní ţivot občanů, domácí ekonomiku a pozitivní náladu ve společnosti je nízká korupce velmi důleţitá. Dle informace z 5. prosince 2012 je Česká republika prozatím na 54. místě v tabulce vnímání korupce. „Stejně špatně jsou na tom Malajsie, Turecko nebo Lotyšsko. Česká republika získala v Indexu vnímání korupce (CPI) pouze 49 bodu ze 100. Tabulka seřazuje země podle stupně vnímání existence korupce mezi úředníky veřejné správy a http://w ww.transparency.cz/pdf/skripta.pdf¨ 39 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Korupce a protikorupční politika ve veřejném sektoru [online]. Kolektiv autorů Transparency International, 2005 [cit. 12.11.2012]. Dostupné z: http://www. transparency.cz/pdf/skripta.pdf¨ 40 ONDRÁČKA, David. Na celosvětovém žebříčku CPI se Česká republika dělí o 57.-59. místo s Namibií a.. [online]. 2011 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/celosvetov
42
politiky.“41 Míra korupce ve světě (CPI index 2011) Pořadí Země
Pořadí
Země
1.
Nový Zéland
10.
Kanada
2.
Dánsko, Finsko
11.
Lucembursko
4.
Švédsko
12.
Hongkong
5.
Singapur
14.
Německo, Japonsko
6.
Norsko
16.
Rakousko, Barbados, Velká Británie
7.
Nizozemí
24.
USA
8.
Austrálie, Švýcarsko
57.
Česká republika
Pramen: Transparency International Corruption Perceptions Index 2011
Ţebříček míry korupce ve světě je sestaven dle výsledků průzkumů, ve kterých respondenti hodnotí účinnost protikorupčních opatření, schopnost vládních institucí potlačovat a postihovat korupci, míru transparentnosti fungování institucí a míru zneuţívání veřejných prostředků a funkcí. V hodnocení roku 2011 bylo zúčastněno 183 zemí. Například v zemích Skandinávie se podařilo korupci díky společenskému tlaku a změně myšlení minimalizovat. Tyto země se však objevují na předních místech společně s Novým Zélandem jiţ od počátku zveřejňování ţebříčku. Příčinou této skutečnosti je vzdělanost občanů, dobrá infrastruktura a nízká míra korupce a kriminality. Pro řešení situace korupce v České republice navrhuje Transparency International prosazení následujících opatření:42 o výrazné urychlení přijímání legislativních protikorupčních reforem a jejich následné dotáhnutí do konce,
em-zebricku-cpi- index-vnimani-korupce-2011-ceska-r/ 41 ONDRÁČKA, David. Korupce v ČR závratně roste! Spadli jsme na 54. místo v tabulce [online]. 2012 [cit. 10.12.2012]. Dostupné z:http://m.domaci.eurozpravy.cz/spolecnost/61336-korupce-v-crzavratne-roste-spadli-jsme-na-54-misto-v42 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Na celosvětovém žebříčku CPI se Česká republika dělí o 57.-59. místo s Namibií a.. [online]. 2011 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://www.transparenc y.cz/celosvetovem-zebricku-cpi-index-vnimani-korupce-2011-ceska-r/
43
o zásadní zprůhlednění financování politických stran, o přijetí pravidel pro postavení úředníků a depolitizaci veřejné správy, o zajištění vyšší nezávislosti soudnictví a státního zastupitelství, specializaci státních zástupců, o efektivnější kontrolu čerpání evropských fondů, o efektivnější dohled nad hospodařením společností ovládaných státem a samosprávou. 3.5 Boj proti korupci Povinností státu je bezesporu důsledné potírání korupce, znesnadnění jejího pronikání do veřejné správy a dle mého názoru aţ utopisticky znějící zajištění prostředí, kde nebude její vznik moţný. Přitom musí mít na zřeteli, ţe svými zásahy nesmí porušit základní ústavní práva občanů, ani překročit svá oprávnění. V boji proti korupci se uplatňuje například zákon č. 55/2012 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, dále zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, předpisy pracovního a sluţebního práva a trestní zákon č. 140/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Aktivita v rámci boje proti korupci je klíčovou prioritou Ministerstva vnitra a vlády České republiky. První výraznější náznaky budování protikorupční politiky můţeme sledovat přibliţně v roce 1999, kdy vznikla první zpráva o korupci v České republice, a na základě usnesení vlády došlo k přijetí prvního vládního programu boje proti korupci. Tento program je povaţován za „nosný pilíř české protikorupční vnitrostátní
politiky,
který
představuje
dlouhodobý,
systematický
projekt
protikorupčních opatření legislativního a organizačního charakteru a zavazuje českou vládu podílet se na spolupráci v boji proti korupci i na mezinárodní úrovni.“43 K protikorupční činnosti Ministerstva vnitra patří projekt Strategie vlády v boji proti korupci, kdy úkoly Strategie navrhují jednotlivá ministerstva, případně další úřady. Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 aţ 201144 byla postavena na třech základních pilířích – prevence, průhlednost a postih45, a mj. ukládala například zřizování speciální protikorupční linky 199. Strategie vlády v boji
43 VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Profess Consulting, 2007. 390 s. ISBN 978 80-7259-055-1. S. 299. 44 Usnesení vlády České republiky ze dne 25. října 2006 č. 1199 o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 aţ 2011.
44
proti korupci na období let 2011 a 201246 se pokusila zajistit více nástrojů pro vyšetřování korupce, podmínky pro průhlednější zakázky a transparentní hospodaření na radnicích. Byla zaměřena na oblasti veřejné správy, zákonodárné a soudní moci. Tato Strategie definovala celkem 58 bodů vztahujících se k protikorupčním opatřením legislativního i nelegislativního charakteru, jeţ dohromady tvořily 5 tematických okruhů váţících se k oblastem: veřejné správy (pro ústřední správní úřady a územní samosprávu), veřejných zakázek, orgánů činných v trestním řízení – Policie ČR, orgánů činných v trestním řízení – státní zastupitelství a soudy, moci zákonodárné.47 V zájmu prevence se Strategie soustřeďuje i na vzdělávání v oblasti boje proti korupci, zejména vzdělávání úředníků, policistů, soudců a státních zástupců, coţ povaţuji za esenciální. Co se hodnocení těchto Strategií odbornou veřejností týče, není příliš pozitivní, bývá vytýkána různá úroveň konkrétnosti a důleţitosti uvedených pravidel. Vedle sebe se objevují úkoly zcela zásadní i zcela dílčí, úkoly velmi konkrétní i zcela vágní. Povaţuji však za nutné uznat, ţe řada plánovaných opatření jiţ byla zrealizována, jako například novela zákona o veřejných zakázkách, zpřísnění trestů za korupci veřejných činitelů a úředních osob, či umoţnění přístupu orgánů činných v trestním řízení k údajům z daňových přiznání. Podobně také zákon o trestní odpovědnosti právnických osob, jenţ zakládá moţnost sankcionovat firmy. Dle mého názoru je Strategie na období let 2011 a 2012 v mnoha směrech propracovanější neţ Strategie jí předcházející, opatření jsou více komplexní a důkladně podloţená odkazy na obecné příklady a zkušenostmi ze zahraničí. Protikorupční Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 201448 byla přijata usnesením vlády dne 16. ledna 2013 a přichází s příslibem nových pravidel pro státní úředníky, jeţ zajistí odpolitizování veřejné správy. Výrazným 45 Tamtéţ S. 7. 46 Usnesení vlády České republiky ze dne 5. ledna 2011 č. 1 o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. 47 Usnesení vlády České republiky ze dne 5. ledna 2011 č. 1 o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. S. 2. 48 Usnesení vlády České republiky ze dne 16. ledna 2013 č. 39 o Strategii vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014.
45
pokrokem je zapojení nezávislých expertů do spolupráce na její tvorbě a jejímu vzniku vůbec poprvé předcházelo zpracování analytické části prostřednictvím Transparency International, s následným doporučením konkrétních úkolů. Tuto změnu povaţuji za velmi přínosnou, neboť přispívá jednak k celkové ucelenosti dokumentu, ale také umoţňuje autorům vycházet z poznatků odborníků na oblast korupce. Strategie je rozdělena na část analytickou a strategickou, kdy část strategická zahrnuje například:49 -
profesionalizaci veřejné správy,
-
nakládání s veřejnými prostředky,
-
posilování protikorupčních nástrojů v soukromém sektoru,
-
posilování politického systému a zvyšování transparentnosti politických stran,
-
vytvoření kapacit pro monitoring korupce,
-
posilování transparentnosti veřejného sektoru. Jako cíl je Strategií stanoveno dosaţení přijetí zásadních legislativních
opatření, která pomohou předcházet korupci přímo v zákonech, dokument konstatuje, ţe nejzásadnějším problémem České republiky je systémová korupce a korupce spojená s politikou. Jádro korupčního problému je spatřováno v působení politických stran a práci státních orgánů při rozdělování veřejných zakázek. Můţeme říci, ţe Strategie neklade důraz na systémové zamezení korupce, ale naopak prosazuje nejasnou garanci odborně a osobnostně fundovaného úředníka, který bude odrazován od
korupčního
jednání
školeními,
nejasnými
finančními
a
nefinančními
kompenzacemi a osobní odpovědností bez jasně definovatelné vymahatelnosti, coţ nepovaţuji za předpoklad pro trvalé zlepšení situace. Pozitivní přínos Strategie nacházím v zájmu o vytvoření tzv. státní vlastnické politiky vůči státem vlastněným firmám, jeţ by zahrnovala nejen vytvoření konceptu cílů podnikání těchto subjektů, ale také umoţnění změny v odměnách a odpovědnosti manaţerů a kontrolních orgánů. Co se hodnocení aktuální vládní Strategie týče, odborníky je vytýkáno zejména odmítnutí odevzdání politického vlivu nad státní správou: „protikorupční strategie rezignuje na kvalitní právní úpravu pro úředníky, kdyţ nadále ustupuje od 49 Tamtéţ S. 1.
46
zavedení plné účinnosti existujícího Sluţebního zákona a dává jen několik měsíců na přípravu nového velmi obecně vymezeného zákona o úřednících.“50 Obávám se, ţe všechny uvedené Strategie jsou ambiciózními soupisy opatření, jimţ chybí pevná koordinace a úplné dosaţení vytyčených cílů je jen těţko realizovatelné. Politické strany budou chtít před uskutečněním opatření zhodnotit, jak by mohlo prospět nebo naopak uškodit jejím zájmům, coţ povede k tomu, ţe opatření budou zmírňována, odkládána, ba přímo odmítána. Z mého úhlu pohledu je tvorba strategie čehokoli, a boje proti korupci zvláště, vysoce profesionální činností, jeţ musí být nutně realizována kontinuálně s dostatečným počtem kvalifikovaných odborníků. Domnívám se, ţe ve vytvoření odborného zázemí, v němţ můţe dobrá strategie vůbec vzniknout, má Česká republika nemalé rezervy, ale na druhou stranu je nutno si uvědomit, ţe význam i velmi dobré protikorupční strategie je omezený. Další prostředky boje proti korupci ve veřejné správě nabízí například Josef Dolista v knize Etika zaměstnance veřejné správy51. Uvádí, ţe existuje dvojí pojetí zdokonalování chování zaměstnanců veřejné správy. Prvním přístupem je spíše motivace a podněcování ţádoucího chování. Druhým přístupem je soustředění na problematické oblasti výkonu veřejné sluţby. Tento systém nastavuje přísné kontrolní mechanismy, detailní pravidla a správní postupy. Mezi nástroje k institucionalizaci etiky v organizaci řadí:52 o Etické kodexy, o Kodexy chování, o Úřad ombudsmana, o Etické výbory, o Etický audit, o Výchova k etickému jednání Jinou formou řešení problematiky korupce je vzdělávací program realizovaný organizací Transparency International s názvem Prevence korupce ve veřejné správě. Projekt je uskutečňovaný lektory organizace na základě akreditace udělené 50 PETRÁKOVÁ, Lenka. Nová protikorupční strategie vlády rezignuje na odpolitizování úřadů [online]. Náš stát.cz, 2012 [cit. 31.1.2013]. Dostupné z: http://www.nasstat.cz/cze/archiv-zprav/201 3/19_nova-protikorupcni-strategie-vlady-rezignuje-na-odpolitizovani-uradu.html 51 DOLISTA, Josef. Etika zaměstnance veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2006. 122 s. ISBN 80-86708-20-9. 52 DOLISTA, Josef. Etika zaměstnance veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských
47
Institutem celoţivotního vzdělávání. Kurz je určen zejména pracovníkům veřejné správy, kteří se mohou v korupční situaci vzhledem ke svému postavení v hospodářských a správních procesem snadno ocitnout. Dále je vhodný pro vedoucí pracovníky, řídící výše uvedené pracovníky a také pro všechny pracovníky veřejné správy, které korupce jako společenský jev zajímá. Záměrem tohoto kurzu je snaha o pochopení důleţitých souvislostí týkajících se korupce, vnímání korupce jako negativního společenského fenoménu, pochopení příčin, vedoucích k jejímu vzniku a rozpoznání jejích vnějších projevů a uvědomění si nástrojů, kterými lze proti korupci bojovat jak preventivně, tak represivně. Základním obsahovým zaměřením kurzu je:53 -
pojem korupce, její definice a typy, příčiny a negativní dopady,
-
indikátory moţného výskytu korupce,
-
zjišťování míry korupčního prostředí, index CPI,
-
korupce a právo,
-
whistleblowing (informování o korupčních případech),
-
korupční
rizika
v ekonomické
oblasti
(veřejné
zakázky,
nakládání
s majetkem), -
systémová opatření na prevenci korupce,
-
etické a psychologické aspekty korupce,
-
střet zájmů.
Moţností nápaditého prostředku k odhalování korupce ve veřejné správě je institut tzv. „agenta provokatéra“. Představuje jeden ze specifických postupů odhalování trestné činnosti v oblasti korupce ve veřejné správě. „Agent provokatér“ cíleně vyvolává situace, ve kterých podněcuje prověřované osoby k páchání trestné činnosti s cílem pachatele následně usvědčit. Tato metoda můţe být nepochybně účinná při odhalování nepoctivých dopravních policistů a některých úředníků. Kdyţ jim při kaţdém nepoctivém jednání hrozí moţnost, ţe narazí na provokatéra, při vyţadování či přijímání úplatků budou nepochybně zdrţenlivějšími. Nicméně je nutno neopomenout, ţe velká část nebezpečnějších korupčních aktivit se odehrává především na základě vzájemně provázaných sítí kontaktů a známostí, kde by
a regionálních studií, 2006. 122 s. ISBN 80-86708-20-9. S. 48. 53 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Prevence korupce ve veřejné správě [online]. Transparency International, 2011 [cit. 31.1.2013]. Dostupné z:http://www.transparency.cz/doc/akce
48
provokatér přirozeně neuspěl. Institut „agenta provokatéra“ nebyl v České republice dosud uzákoněn, Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 597/99 odmítl moţnost pouţití provokace, neboť to odporuje principu právního státu a zasahuje tak zásadním způsobem do základních práv jednotlivců. Tento institut však od roku 1999 zavedla například Slovenská republika, agentem je zde příslušník Policejního sboru, jenţ na základě příkazu příslušného orgánu činného v trestním řízení přispívá k odhalování, zjišťování a usvědčování pachatelů obzvlášť závaţných trestných činů korupce a trestného činu zneuţívání pravomoci veřejného činitele. Navíc se agentem můţe stát také občan Slovenské republiky, ustanovený Ministerstvem vnitra. Podmínka pouţití agenta je taková, ţe odhalování, zjišťování a usvědčování pachatelů zvlášť závaţných trestných činů a korupce by bylo jiným způsobem podstatně ztíţené, přičemţ tu musejí existovat okolnosti odůvodňující podezření z takovéto trestné činnosti. Vedle toho metody pouţívané například v USA se od těch tradičních evropských poměrně liší. Americká justice pouţívá metody účelové, jedná se především o metodu zvanou encouragement či sting operation, která patří mezi standardní a povolené operativní metody pouţívané proti osobám majícím sklony k páchání trestné činnosti. „Tato metoda je odůvodňována účelností, kdy je preferován zájem na postihu závaţné trestné činnosti nad ochranou lidských práv, resp. nad právem na řádný proces. Není totiţ přípustné, aby byl před soud předloţen jakýkoli případ, kde by byl trestný čin jinak nevinné osoby vyvolán státním orgánem. Je tedy nutné se zaměřit na úmysl či náchylnost obviněného ke spáchání trestného činu, tj. pouţívat metodu sting operation pouze na neopatrného pachatele, nikoli neopatrného nevinného, protoţe jinak by byl porušen základní princip práva na řádný proces. Tato tradiční americká zkušenost s pouţíváním zvláštní operativní metody je nepochybně dalším podkladem pro to, aby naši zákonodárci přijali patřičná opatření k zavedení obdobného postupu i v České republice.“54 Domnívám se, ţe k úspěšnému potírání korupce je pouţití těchto specifických metod vyšetřování zcela legitimní, pokud se bude vše odehrávat v zákonných
_a_skoleni/nabidka_kurzu/Prevence_korupce_obecny_kurz_B.pdf 54 HORNÍK, Jan. Co je, bude a mohlo by být nového v oblasti potírání korupce a úplatkářství [online]. O nás. Ministerstvo vnitra České republiky, 2010 [cit. 1.2.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/c lanek/co-je-bude-a-mohlo-by-byt-noveho-v-oblasti-potirani-korupce-a-
49
mezích. Zkrátka je ţádoucí, aby trestná činnost související s korupcí byla odhalována a objasňována „ofenzivními“ operativními metodami a prostředky, není totiţ moţné pasivně čekat, kdy vyjde najevo jednání, v němţ lze spatřit korupci. Jak jiţ bylo výše uvedeno, je na moţnostech státu, aby implementoval nástroje působící proti korupci a dbal na jejich dodrţování. Dojde-li k tomu, ţe budou potlačeny případy korupce, se kterou se občané a podnikatelé setkávají nejčastěji, jejich vnímání rozsahu korupce se tak sníţí. Zlepšení veřejného mínění působí na změnu korupčního klimatu v dané zemi a to zpětně ovlivňuje i chování lidí. Tyto změny se postupně projeví ve výsledcích průzkumů veřejného mínění a dojde i ke zlepšení mezinárodního hodnocení, týkajícího se korupční situace ve státu, coţ působí motivačně na zahraniční investory a přináší tak další neopomenutelné výhody. Kromě zrychlení rozhodování úřadů a soudů vidím další nezbytný krok ve vyuţívání moderních informačních technologií ve veřejné správě. Vyuţitím internetu je moţné zprůhlednit mnohé úřední úkony a tím umoţnit širší veřejnou kontrolu. Zásadní je svobodný přístup občanů k informacím, jak rozhodují veřejné orgány a jak se hospodaří s prostředky daňových poplatníků. Navíc díky nejrůznějším elektronickým ţádostem se omezí kontakt občanů s úředníky, čímţ se korupční příleţitosti opět zmenšují. Bude-li se drobná korupce ve společnosti tolerovat, snadno můţe dojít k jejímu rozvoji do závaţnějších a nebezpečnějších forem. Zásadním krokem je vytvořit prostředí, kde se korupce nebude vyplácet a omezit potenciální prostor pro její vznik. Konkrétními nástroji k potlačení drobné korupce jsou například příplatky. Typickým příkladem budiţ poměrně známá zásada, ţe exkluzivita a symetričnost poznávací značky vozů je přímo úměrná jeho ceně. Snad nikdo nepovaţuje za prostou náhodu, ţe při výběru SPZ pro nejluxusnější vozy padla úředníkova ruka „osudem“ na značku se čtyřmi nulami, SPZ s čísly pro označení tajných agentů a obdobně. Moţné řešení situace není, dle mého názoru, příliš obtíţné a mohlo by být nalezeno v příplatku, který se podobně uplatňuje například při vydávání cestovních pasů. Tímto opatřením není nikdo diskriminován a navíc umoţní státu získat prostředky,
které
za
předpokladu
uplácení
inkasují
úředníci
a
různí
zprostředkovatelé. Stát by mohl tyto dodatečné zdroje vyuţít ke zlepšování či uplatkarstvi.aspx
50
zrychlování poskytovaných úkonů nebo by putovaly do státního rozpočtu. Ţádný ze zmíněných nástrojů však nebude účinný, pokud osobám participujícím na korupci nehrozí trest, dopadající přímo na osobu pachatele, je tedy nutností uplatňovat důsledně sankce, díky kterým se korupce „nevyplatí“.
Závěr Cílem diplomové práce bylo zhodnocení významu etických kodexů v rámci výkonu veřejné správy s ohledem na její etické zájmy, zejména pak její účel naplňování představ konceptu dobré správy. Základním nedostatkem výkonu veřejné správy je oblast kvality práce zaměstnanců, veřejnost od nich očekává nestrannost, profesionalitu, čestnost, ochotu a trpělivost, coţ není v praxi samozřejmostí, a je nutno tyto poţadavky zajistit a standardizovat, a to je funkcí právě etických kodexů. Proto jsem se touto prací pokusila poukázat na význam etiky a etických kodexů ve 51
veřejné správě, neboť jejich uplatnění by mělo zajistit dodrţování norem slušného chování a profesionální jednání pracovníků veřejné správy, a pomoci tak přispívat k růstu důvěry občanů, jeţ je pro její výkon nezbytná. Neméně podstatným je předcházení vzniku korupce ve veřejné správě, která je v jejím prostředí obvyklým projevem neetického chování. Samotné přijetí etických kodexů do praxe veřejné správy hodnotím jako nezbytné, ale bohuţel se obávám, ţe jejich přínos je často podceňován a nestojí v popředí zájmů institucí veřejné správy. Pro Českou republiku není tématika kodexů příliš „vţitá“ a je stále ještě „novinkou“, která se snaţí nalézt své místo a změnit názor veřejnosti na kvalitu a hodnoty veřejné správy. První Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě byl u nás přijat roku 2001 a tento byl v roce 2012 přijetím nového Kodexu zrušen. Aktuální Kodex hodnotím ve srovnání s Kodexem předcházejícím, jako lépe propracovaný a konkrétnější, nadále však pro organizace veřejné správy zůstává pouze obecnou verzí, s tím, ţe nyní mají povinnost vytvořit si vlastní verzi kodexu. Za nezbytný krok do budoucna povaţuji, aby vláda nezanevřela a dále se tomuto tématu aktivně věnovala, a to zejména v souvislosti s přijetím dalších opatření, týkajících se například vymahatelnosti. Z mého poznání této problematiky usuzuji, ţe rezervy etických kodexů ve veřejné správě tkví v kontrolním systému dodrţování etických zásad, domnívám se, ţe by zde mělo být zavedeno pravidelné hodnocení pracovníků za účelem kontroly dodrţování etických norem chování. A dalším pozitivním vlivem by mělo být pravidelné školení v oblasti etického chování, které by s sebou přinášelo výhody jak pro organizaci, tak pro pracovníka samotného. Mým doporučením tedy je, aby orgány veřejné správy věnovaly větší pozornost kontrolnímu systému v oblasti dodrţování zásad etického kodexu včetně kontroly lidských zdrojů. Díky této diplomové práci jsem si uvědomila, ţe primárně slušné jednání regulované určitými pravidly ve veřejné správě je předpokladem a klíčovým prvkem celého systému komunikace ve vztahu klient versus instituce, ale také předpokladem úspěšného fungování veřejné správy. Závěrem doporučuji, aby se etický kodex ve veřejné správě stal obecně závazným právním předpisem, který by měl zahrnovat také sankce za jeho nedodrţování, výrazně by tím přispěl k vnímání etiky a kodexů ve veřejné správě 52
jako závaţného a důleţitého tématu. Je však nutné si uvědomit, ţe zavedení etického kodexu fungování veřejné správy nespasí, byť by byl jakkoli vymahatelný, k tomu je zásadní, aby si celá společnost uvědomovala důleţitost veřejné správy a bojovala proti hrozbě korupce minimálně tím, ţe bude její chování zaloţeno na etických standardech
Zdroje 1. Použitá literatura: 1) BRÁZDA, Radim. Úvod do srovnávací etiky. 1.vyd. Praha: Koniasch Latin Press, 1998. 177 s. ISBN 80-85917-46-7. 2) BUREŠ, Radim. Základy etiky. 1. vyd. Praha: S & M, 1991. 31 s. ISBN 80900096-5-4. 3) DOLISTA, Josef. Etika zaměstnance veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2006. 122 s. ISBN 80-86708-20-9. 4) DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU, Dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. 55 s. ISBN 53
97-880-704490-80. 5) FRIČ, Pavol a kol. Korupce na český způsob. 1. vyd. Praha: G plus G., 1999. 302 s. ISBN 80-86103-26-9. 6) HENDRYCH, Dušan. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2009. 231 s. ISBN 978-80-7357-458-1. 7) CHAPMAN, Richard A. Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 2003. 263 s. ISBN 80-86429-14-8. 8) KABELE, Jiří. Česká byrokracie a korupce. Praha: Sdruţení Lípa, 1998. In: Korupce na český způsob. FRIČ, Pavol a kol. 1. vyd. Praha: G plus G., 1999. 302 s. ISBN 80-86103-26-9. 9) KANT, Immanuel. Základy metafysiky mravů. Praha: Svoboda, 1990. 128 s. ISBN 80-89012-01-9. 10) LEŠTINSKÁ, Vlasta. VIDLÁKOVÁ, Olga. Personalistika ve veřejné správě. 1.vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006. 177 s. ISBN 80-210-3948-1. 11) NOVOTNÝ, Otto. ZAPLETAL, Josef a kol. Kriminologie. 2. vyd. Praha: ASPI Publishing, 2004. 451 s. ISBN 80-7357-026-2. 12) POMAHAČ, Richard. VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002. 278 s. ISBN 80-7179-748-0. 13) PRŮCHA, Petr. POMAHAČ, Richard. Lexikon – správní právo. Ostrava: Sagit, 2002. 683 s. ISBN 80-720-8314-7. 14) PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 4. doplň. a oprav. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 272 s. ISBN 80-210-2763-0. 15) PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 5. doplň. a oprav. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 224 s. ISBN 80 210-2763-0. 16) PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 6. doplň. a aktualiz. vyd. Brno: Doplněk. 2004, 356 s. ISBN 80-210-3350-9. 17) PŘÍKASKÝ, Jiljí V. Učebnice základů etiky. Kostelní Vydří: Karmelitánské nakladatelství, 2000. 134 s. ISBN 80-719-2505-5. 18) SKULOVÁ, Soňa. Rozhodování ve veřejné správě. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1996. 173 s. ISBN 80-210-1458-X. 19) SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo - zvláštní část. Brno: Masarykova univerzita, 1999. 280 s. ISBN 80-210-2051-2.
54
20) ŠELEŠOVSKÝ, Jan a kol. Cvičebnice otázek ze základů veřejné ekonomiky, veřejné správy a regionální politiky. 2. přeprac. a rozšíř. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 131 s. ISBN 80-210-2506-9. 21) VANĚK, Jiří. Principy obecné, ekonomické a informační etiky. 1.vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2005. 248 s. ISBN 80-86861-54-6. 22) Velký sociologický slovník. Praha: Karolinum, 1996. 747 s. ISBN 80-7184-311-3. 23) VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Profess Consulting, 2007. 390 s. ISBN 978 80-7259-055-1. 2. Použité právní předpisy: 1) Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 2) Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 3) Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 4) Zákon č. 218/2002 Sb., o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 5) Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 6) Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. 7) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 8) Usnesení vlády České republiky ze dne 21. března 2001 č. 270 Etický kodex zaměstnanců ve veřejné správě. 9) Usnesení vlády České republiky ze dne 25. října 2006 č. 1199 o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 aţ 2011. 10) Usnesení vlády České republiky ze dne 5. ledna 2011 č. 1 o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. 11) Usnesení vlády České republiky ze dne 9. května 2012 č. 331 o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců ve veřejné správě. 12) Usnesení vlády České republiky ze dne 16. ledna 2013 č. 39 o Strategii vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014.
55
3. Elektronické prameny: 1) ARISTOTELES. Etika Níkomachova [online]. Filosofické úvahy, 2008 [cit. 23.10.2012]. Dostupné z: http://automatickepsani.pise.cz/55952-aristoteles-etikanikom achova.html 2) ČSSZ ÚSTŘEDÍ. Indikátory korupčního jednání [online]. Odbor interního auditu a kontroly, 2012 [cit. 12.2.2013]. Dostupné z: http://www.cssz.cz/NR/rdonlyres/FE35FB 15B236-47E1-B758-2EA0C2FA5CC4/0/ indikatorykorupcnihojednani_01_02_2012.pdf 3) HORNÍK, Jan. Co je, bude a mohlo by být nového v oblasti potírání korupce a úplatkářství [online]. O nás. Ministerstvo vnitra České republiky, 2010 [cit. 1.2.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/co-je-bude-a-mohlo-by-bytnoveho-v-oblasti-potirani-korupce-a-uplatkarstvi.aspx 4) LIPERTOVÁ, Šárka. Některé otázky zájmové samosprávy a její činnost [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, 2010 [cit. 15.11.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/nektere-otazky-zajmove-samospravy-a-jeji-cinnost.aspx 5) MFČR. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Etické kodexy [online]. 2005 [cit. 13.11.2012]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfc r/xsl/udrzitelny_rozvoj_12146.html?vd=1 6) MVČR. Etika ve veřejné správě [online]. Vzdělávání ve veřejné správě a akreditace vzdělávacích institucí, 2009 [cit. 16.10.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.c z/archiv 2008/sprava/priprava/sprurady/etika.html 7) NOVÁK, Pavel. Úplná verze strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 [online]. Informační servis, zpravodajství, MVČR, 2010 [cit. 31.1.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/uplna-verze-strategie-vlady-vboji-proti-korupc i-na-obdobi-let-2011-a-2012.aspx 8) ONDRAČKA, David. Korupce v ČR závratně roste! Spadli jsme na 54. místo v tabulce [online]. 2012[cit. 10.12.2012]. Dostupné z: http://m.domaci.eur ozpravy.cz/spolecnos t/61336-korupce-v-cr-zavratne-roste-spadli-jsme-na-54-místov9) ONDRÁČKA, David. Na celosvětovém žebříčku CPI se Česká republika dělí o 57.-59. místo s Namibií a.. [online]. 2011 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://www.transparency .cz/celosvetovem-zebricku-cpi-index-vnimani-korupce2011-ceska-r/ 10) PÁSLEROVÁ, Klára. Vztah etiky a morálky (co „je” a co „má být”) [online]. IUS 2011 [cit. 14.10.2012]. Dostupné z: http://ius.tulacek.eu/tnh/pfuk/etikavpo dnikani/3 11) PETRÁKOVÁ, Lenka. Nová protikorupční strategie vlády rezignuje na odpolitizování úřadů [online]. Náš stát.cz, 2012 [cit. 31.1.13]. Dostupné z: 56
http://www.nasstat. cz/cze/archiv-zprav/2013/19_nova-protikorupcni-strategie-vladyrezignuje-na-odpolitizovani-uradu.html 12) POTĚŠIL, Lukáš. "Dobrá správa" v dokumentech Rady Evropy [online]. Veřejná správa, čtrnáctideník vlády ČR. Praha: Ministerstvo vnitra, 2008. č. 12. ISSN 12136581. [cit. 30.1.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-vdokumentech-rady-evropy.aspx 13) TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Korupce a protikorupční politika ve veřejném sektoru [online]. Kolektiv autorů Transparency International, 2005 [cit. 12.11.2012]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/pdf/skripta.pdf 14) TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě [online]. Kolektiv autorů Transparency International, 2007 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/pdf/skripta.pdf 15) TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Prevence korupce ve veřejné správě [online]. Transparency International, 2011 [cit. 31.1.2013]. Dostupné z: http://www.transpa rency.cz/doc/akce_a_skoleni/nabidka_kurzu/Prevence_korup ce_obecny_kurz_B.pdf 16) VLÁDA ČR. Etický kodex úředníků minimalizuje korupční jednání [online]. 2012 [cit. 22.12.2012]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/mediacentrum/aktualne/Eticky_kodex uredniku_a_zamestnancu_verejne_spravy.pdf 17) VLÁDA ČR. Etický kodex zaměstnanců ve veřejné správě, usnesení vlády ČR č. 270, z 21 3. 2001 [online]. [cit. 16.11.2012]. Dostupné z: http://racek.vlada.cz/usne seni/usneseniwebtest.nsf/WebGovRes/88408E345B70E4B4C12571B6006DB7BB?O penDocument 18) 14DENÍK. Korupce v ČR [online]. Cevro, č. 17/2008 [cit. 12.2.2013]. Dostupné z: www.cevro.cz/dwn/198260/208257_D_cs_14denik_2008_17.pdf
57
