PRÁVNICKÁ FAKULTA Katedra mezinárodního práva

ZÁPADOČESKÁ UNIVERSITA V PLZNI

PRÁVNICKÁ FAKULTA Katedra mezinárodního práva

DIPLOMOVÁ PRÁCE

Mezinárodně právní ochrana uprchlíků (Název práce)

Diplomantka : Milena Poljaková Vedoucí diplomové práce: JUDr. Vladimír Balaš, CSc.

Plzeň, 2000

PROHLÁŠENÍ

Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci zpracovala samostatně, a že jsem vyznačila prameny, z nichž jsem pro svou práci čerpala, způsobem ve vědecké práci obvyklým.

V Plzni, dne 31.3. 2000

Podpis

2

PŘEDMLUVA

Uprchlický problém začal být právně řešen na počátku 20. století po 1. světové válce. Přestože za tu dobu prošel vývojem, který přinesl zlepšení situace uprchlíků, do povědomí laické veřejnosti pronikl jen okrajově. Tato situace se náhle změnila loňským rokem, kdy v důsledku srbsko kosovského konfliktu začaly utíkat statisíce lidí albánského původu z Kosova.

Tento

mohutný

uprchlický

proud

zasáhl

mnoho

dalších

evropských států, a snad právě proto si celá evropská civilizace začala uvědomovat, jak velice se jich tento problém může dotýkat. V té době jsem se začala ptát, jak jsou vlastně tito lidé chráněni a co pro ně mezinárodní právo může udělat. Proto je moje diplomová práce odpovědí na konkrétní událost, která svého času otřásla Evropou.

Po krátkém historickém zasvěcení do problematiky se věnuji klíčové otázce, kdo z hlediska mezinárodního práva je uprchlíkem, jak se jím stává a jak se posuzují jednotlivá kritéria k udělení statusu uprchlíka, tedy otázce, která je vůbec předpokladem pro to, aby určitá osoba mohla požívat mezinárodní ochrany. Z hlediska ochrany uprchlíka má stěžejní význam pravidlo non-refoulement, kterým se podrobněji zabývám ve druhé kapitole.

Uprchlický problém úzce souvisí s chápáním lidských práv. Jen moderní pojetí lidských práv mohlo být základem pro to, aby se vytvořila i specifická ochrana uprchlíků.

Protože zvláštní dokumenty uprchlického práva

3

nezahrnují úpravu všech uznávaných lidských práv, ani to není jejich účelem, uplatní se paralelně ochrana podle mezinárodních univerzálních dokumentů o lidských právech, jejichž ochrany může požívat uprchlík stejně jako každý jiný jednotlivec. V kapitole třetí jsou lidská práva pojímána ve vztahu ke specifické situaci uprchlíků.

Přestože ochrana uprchlíků spočívá především v hmotně právní úpravě, nebyla by práce úplná, kdyby se nedotkla i způsobu její realizace v praxi.

Předložená

práce

se

zabývá

uprchlickým

problémem

z

hlediska

mezinárodního. Tam, kde to bylo vhodné, jsem vložila i krátký exkurs z vnitrostátní úpravy České republiky. Čerpala jsem z vybrané české i zahraniční literatury, ke každé dílčí otázce jsem se snažila zpracovat látku alespoň ze dvou různých publikací.

Cílem této práce je spíše všeobecné představení uprchlické problematiky, a to z hmotně právního i procesně právního hlediska i v souvislosti s lidskými právy, a podat ucelený přehled o tomto tématu. Současně snad může poukázat na určité mezery této specifické právní úpravy, týkající se uprchlíků, a především zvýšit obecné povědomí o mezinárodním chápání uprchlického problému a toto chápání dále prohlubovat

ve prospěch

lidského jedince - uprchlíka.

V Plzni, dne 31.3. 2000

Podpis

4

Kapitola 1 POJEM "UPRCHLÍK" Část 1.1

Vývoj uprchlického práva

1.1.1 Jak to všechno začalo ?

Problém uprchlíků se stal záležitostí mezinárodního společenství počátkem dvacátého století, kdy uprchlictví přestalo být individuální, skupinové a začaly se objevovat hromadné proudy uprchlíků. Způsob mezinárodního postupu v otázce uprchlíků byl stanoven Společností národů a vedl k přijetí řady mezinárodních dohod v jejich prospěch.

První rozsáhlý proud uprchlíků zasáhl Evropu po první světové válce z Ruska. Proud uprchlíků z porevolučního Ruska dospěl po roce 1917 k počtu 1,5 milionu osob. Jednotlivé osoby a rodiny opouštěly sovětské Rusko

z důvodu

materiálního

zpustošení

země,

zasažené

válkou,

hladomorem jakož i z politických pohnutek1.

Na tuto skutečnost reagovala Rada Společnosti národů jmenováním Dr. Fridtjofa Nansena do čela Úřadu Vysokého komisaře pro uprchlíky. Jeho úkol byl rozdělen do tří částí:

1

Jílek. D, Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví, Brno 1996, str.12 Dále jen "Jílek, Odpověď mezinárodního práva"

5

•

definovat právní postavení uprchlíků a zajistit pro ně náhradní průkazy totožnosti

•

organizovat jejich repatriaci nebo "umístění" do oblastí, které je mohly přijmout

•

podnikat

činnosti,

které

by

zabezpečili

pomoc

prostřednictvím

humanitárních organizací.2

Zásadním činem bylo vydání průkazu totožnosti , tzv. "Nansenova pasu", na základě ujednání z roku 1922, který se vydával osobám, které splňovaly hlediska ruského původu a nalézaly se mimo hranice Sovětského svazu. Vystavení dokladů totožnosti znamenalo prvopočátek úpravy postavení uprchlíka v mezinárodním právu.

Měly zajistit svobodný pohyb a právní

možnost opustit zemi prvního přijetí, v níž nebyly vytvořeny podmínky pro živobytí ani k získání zaměstnání. Vydáním Nansenova pasu se vytvořilo právní spojení mezi uprchlíkem a mezinárodním společenstvím, které svým způsobem nahrazovalo domovský stát, jehož ochrany byli zbaveni3.

Druhým

případem

byl

odchod

statisíců

Arménů,

usazených

v severovýchodním Turecku, kteří byli nuceni vyhledat útočiště v Řecku, Bulharsku, Sýrii a Sovětském svazu při pronásledování tureckou vládou z důvodů náboženské a odlišné kulturní identity. Hromadný exodus zahrnoval osoby bez jakýchkoli průkazů totožnosti anebo jednotlivce vybavené tureckými pasy s platností do jednoho roku či jedince s cestovními doklady Arménské republiky. Také pro arménské uprchlíky byl v roce 1924 přijat plán pro vydání průkazu jejich totožnosti. 4

2

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 13 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 14 4 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 17 3

6

1.1.2.

První definice uprchlíka

Ujednání týkající se průkazů totožnosti ruským a arménským uprchlíkům pouze naznačila obrysy určení osob, které byly způsobilé k vystavení Nansenova pasu. Aby se zabránilo praktickým obtížím, byla vytvořena definice ruských a arménských uprchlíků, jakožto první právní definice uprchlíků vůbec:

Ruský uprchlík:

"Každá osoba ruského původu, která nepožívá ochrany vlády Svazu sovětských socialistických republik a nenabyla jakoukoli jinou příslušnost." 5.

Arménský uprchlík:

"Každá osoba arménského původu, dříve poddaný Otomanské říše, která nepožívá ochrany vlády Turecké

republiky

a

nenabyla

jakoukoli

jinou

příslušnost". 6

Tito první uprchlíci jsou definováni podle jejich státní příslušnosti, dále podle území, které opustili a nedostatku diplomatické ochrany ze strany jejich bývalé vlasti. Na základě těchto objektivních hledisek byl výklad jednoduchý a nepůsobil žádné velké těžkosti při stanovení, kdo je uprchlíkem.

Vydávání průkazu totožnosti jak ruským tak arménským uprchlíkům byl postupem ad hoc Společnosti národů, který se opíral o názor, že uprchlický problém spočívá svojí příčinou ve světové válce, přičemž její důsledky musí odeznít. Tento postup zapadal do prozatímního řešení, které ústilo v reakci 5 6

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 17 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 17

7

na hromadné uprchlické proudy, aniž by byla viděna perspektivnost důkladnějšího řešení.

1.1.3.

Mezníky ve vytváření univerzální koncepce uprchlíků

Ještě do druhé světové války byly schváleny různé ad hoc dohody a konvence,

které

se

vztahovaly

na

zvláštní

kategorie

uprchlíků.

Nejdůležitějšími jsou:

Dohoda z roku 1928 se týkala rozšíření ochrany i na další skupiny uprchlíků, jejichž právní postavení bylo analogické se statusem ruských a arménských běženců. Konkrétně se ujednání vztahovalo na asyrské, asyrsko-chaldejské a turecké uprchlíky.7 Definice těchto uprchlíků navazovaly svým obsahem na předchozí mezinárodní ujednání a svým pojetím představovaly ad hoc řešení, které bezprostředně reagovalo na mezinárodní poměry. 8

Úmluva týkající se mezinárodního postavení uprchlíků (1933) Při zřizování Nansenova úřadu pro uprchlíky se v názoru Shromáždění objevil nový prvek v posuzování uprchlického problému. Připravovaná úmluva by již neměla být pouze jednorázovou reakcí na mezinárodní události, ale měla již smluvním stranám uložit řadu mezinárodně právních závazků, namísto doporučení předcházejících ujednání 9. Vznikla úmluva, která znamenala ve vývoji definice uprchlíka určitý zvrat. Poprvé provázala dvě základní otázky: definici s právním postavením uprchlíků. Předmětem i účelem smlouvy se stalo "zajištění práv občanských, volný a svobodný přístup k soudům, bezpečnost a stálost podniku práce, úlevy v provozování 7

Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, UNHCR, červen 1992 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 20 9 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 24 8

8

řemesel, průmyslu, obchodu a cestovné, přístup do škol a univerzit." 10. Dále omezila možnost vypovídat a vyhošťovat uprchlíky. Bohužel se touto úmluvou zavázalo pouze osm států.

Úmluva o postavení uprchlíků pocházejících z Německa (1938) Vycházela z ustanovení Úmluvy z roku 1933. Kromě pozitivně vyjádřeného vymezení obsahovala vylučující klauzuli a vyňala z okruhu mezinárodním právem chráněných osob jednotlivce, kteří využili politických událostí jako vhodnou příležitost k emigraci. 11 Protokolem z roku 1939 byla rozšířena na uprchlíky pocházející z Rakouska.12

Ačkoli texty všech uvedených úmluv byly velmi důležité, a představovali první kroky ve vývoji mezinárodního práva uprchlíků, měly i svoje nedostatky:

•

úmluvy byly vlastně pouze doporučeními, které neměli žádnou závaznou právní moc

•

nepoužívali se soustavně a obecně

•

pouze málo států je ratifikovalo, a to ještě s výhradami.13

10

citováno podle Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 24 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 34 12 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 36 13 Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, UNHCR, červen 1992, str. 11

11

9

Část 1.2

Pojem "uprchlík" podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951

1.2.1

Všeobecně

Brzy po 2. světové válce, vzhledem k tomu, že nebyla vyřešena otázka uprchlíků, vyvstala nutnost nového mezinárodního dokumentu, který by definoval status uprchlíků. Namísto dohod dosud přijímaných ad hoc v souvislosti se specifickou situací uprchlíků, byl požadován dokument obsahující všeobecnou definici toho, kdo má být považován za uprchlíka. Úmluva o právním postavením uprchlíků byla přijata na Konferenci zplnomocněných zástupců Spojených národů 28. července 1951 v Ženevě a vstoupila v platnost 21. dubna 1954. 14

1.2.2

Definice pojmu "uprchlík"

Uprchlíkem je ten, kdo splňuje kritéria definice podle této Úmluvy. To se stává před formálním zjištěním statusu uprchlíka. Přiznání statusu uprchlíka tedy probíhá formou deklarace, tj prohlášením, že daná osoba je uprchlík.15

Ustanovení Úmluvy, vymezující, kdo je uprchlíkem, mají tři části, nazvané:

14

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 79 Příručka procedur a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka podle Konvence z roku 1951 a Proto kolu z roku 1967 o právním postavení uprchlíků, UNHCR, Ženeva 1979, str. 12. Dále jen "Příručka procedur a kritérií"

15

10

•

Inklusivní klauzule, která definuje kritéria, která osoba musí splnit, aby mohla být uznána jako uprchlík. Tvoří pozitivní základ, pomocí kterého se rozhoduje o statusu uprchlíka.

•

Cesační klauzule, která stanoví, za jakých podmínek uprchlík přestává být uprchlíkem z toho důvodu, že mezinárodní ochrana již není opodstatněná nebo nutná. Lze ji tedy použít pouze tam, kde osoba již status uprchlíka získala, a nikoli jako důvod pro odepření statusu.

•

Exklusivní klauzule, která se týká osob, které by jinak mohly být uprchlíky, ale buď již přijímají, nebo nepotřebují nebo nezasluhují mezinárodní ochrana. Je nutno ji užívat restriktivně.

1.2.2.1 A

Inklusivní klauzule

Statutární uprchlík

Článek 1 A Úmluvy pojednává o statutárních uprchlících, tj. osobách, považovaných

za

uprchlíky

na

základě

ustanovení

mezinárodních

dokumentů, předcházejících Úmluvu. Toto ustanovení konstatuje:

"V této úmluvě, pojem "uprchlík" se vztahuje na kteroukoliv osobu, jež: •

byla považována za uprchlíka dle dohod z 12. května 1926 a 30.června 1928, nebo dle smluv z 28. října 1933 a 19. února 1938 a dle Protokolu ze 14. září 1939, nebo též dle ustanovení Ústavy Mezinárodní organizace pro uprchlíky;

11

rozhodnutí o nezpůsobilosti, přijaté Mezinárodní organizací uprchlíků v období její činnosti, nebrání, aby status uprchlíka byl přiznán osobám, které splňují podmínky paragrafu 2 tohoto odstavce."16

Předchozí výčet má sloužit jako spojovací článek s minulostí a zajistit kontinuitu mezinárodní ochrany uprchlíků, které se mezinárodní společenství ujalo v předchozích období (viz. část 1.1: Vývoj uprchlického práva). Tyto dokumenty pozbyly již mnohé ze svého významu. Osoba, která však byla považována za uprchlíka na základě podmínek kterékoliv z těchto úmluv, je automaticky uprchlíkem i podle Úmluvy z roku 1951. Držitel Nansenova pasu musí být podle Úmluvy z roku 1951 považován za uprchlíka, pokud se na jeho případ nevztahuje jedna z pozastavujících (cesačních) klauzulí či pokud není vyloučen z uplatnění této Úmluvy vylučovací (exkluzivní) klauzulí.17

B.

Všeobecná definice v Úmluvě z roku 1951

Podle článku 1 A (2) Úmluvy z roku 1951 se pojem "uprchlík" vztahuje na kteroukoliv osobu, jež:

"v důsledku událostí nastalých před 1. lednem 1951 se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských či národnostních, nebo z důvodů přináležitosti k určitým společenským vrstvám, jakož i zastávajíc určité politické názory, je neschopna, či, vzhledem k svrchu zmíněným obavám odmítá ochranu své vlasti, totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi

16

Úmluva a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, HCR/INF/29/Rev.4. Dále jen "Úmlu va z roku 1951". 17 Příručka procedur a kritérií, str. 13

12

svého dosavadního bydliště následkem svrchu zmíněných událostí, a která vzhledem k shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit." 18

Čtyřmi hlavními prvky definice uprchlíka jsou tedy: 1. oprávněné obavy 2. pronásledování 3. z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů 4. mimo svou vlast

1. Oprávněné obavy

Fráze "oprávněné obavy před pronásledováním" je klíčovou částí celé definice. Termín "oprávněné obavy" obsahuje jak prvek subjektivní, tak i objektivní a při určování statusu uprchlíka je nutno brát v úvahu obojí19.

Subjektivní složka

Zhodnocení subjektivního prvku je neodlučitelné od posouzení osobnosti žadatele, neboť psychická reakce různých jedinců nemusí být v identických podmínkách vždy jednotná. Jeden může zastávat silné náboženské přesvědčení, jehož znevážení by učinilo jeho život nesnesitelným, jiný nemusí mít žádné. Jeden může svůj odjezd naplánovat, jiný se k útoku rozhodne impulsivně.20 Vzhledem k důležitosti, kterou definice přikládá 18

Úmluva z roku 1951, čl. 1A Příručka procedur a kritérií, str. 15 20 Příručka procedur a kritérií, str. 15 19

13

subjektivnímu prvku, posouzení věrohodnosti je nezbytné tam, kde případ není ze zjištěných skutečností dostatečně jasný. Bude třeba vzít v úvahu osobní i rodinné poměry žadatele, jeho příslušnost k specifické rasové, národnostní, sociální či politické skupině, jeho vlastní interpretaci své situace a jeho osobní zkušenosti, tedy vše, co může svědčit o tom, že převládající pohnutkou k žádosti je strach.

Objektivní složka

Žadatelova prohlášení musí být viděna v kontextu s příslušným prostředím. Pokud žadatel zná dobře podmínky v zemi, ze které pochází, může to významně ovlivnit posuzování oprávněnosti jeho obav. Všeobecně se uznává, že strach je opodstatněný, jestliže žadatel může přiměřeným způsobem dokázat, že jeho další pobyt v zemi původu se pro něj, z důvodu uvedených v definici, stal nesnesitelným.21 V případě přemísťování celých skupiny osob za okolností, které naznačují, že členové mohou být individuálně považováni za uprchlíky, se každé osobě přiděluje tzv. "skupinové přiznání" statusu uprchlíka bez důkazu svědčícím o opaku, neboli prima facie.22

Vlastnictví pasu

Všeobecně bylo z vlastnictví tuzemského pasu usuzováno, že úřady, které jej vystavily, nemají v úmyslu pronásledovat jeho držitele, neboť pak by pas nevydaly. Někdy však naopak byl pas vydán za tím účelem, aby stát zajistil odchod ze svého území nežádoucí osobu, nebo jsou pasy získávány i 21 22

Příručka procedur a kritérií, str. 16 Příručka procedur a kritérií, str. 16

14

neoficiálním způsobem.

Z toho vyplývá, že vlastnictví pasu nemůže být

považováno za důkaz toho, že jeho držitel ve skutečnosti vůbec pronásledován není, nebo že nemá subjektivní obavy. Pouhé vlastnictví platného tuzemského pasu není překážkou pro status uprchlíka. 23

2. Pronásledování

Oprávněné obavy se musí vztahovat k pronásledování. Osoby, které se obávají hladomoru nebo přírodních katastrof jsou uprchlíky pouze v případě, pokud se současně oprávněně obávají pronásledování jednoho z důvodů, uvedených v definici. Pronásledování samo není v Úmluvě o právním postavení uprchlíků z r. 1951 definováno. Ze článku 33 Úmluvy vyplývá, že pronásledování představuje "ohrožení jeho života nebo osobní svobody na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské třídě či politické přesvědčení".24 Existuje tedy pět důvodů pronásledování, které se mohou nacházet i kumulativně.

3. Z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů

příslušnosti

k určitým

společenským

vrstvám

nebo

i

zastávání určitých politických názorů.

Rasa

V této souvislosti je nutno chápat pojem rasa v jeho širším smyslu, jsou v něm zahrnuty jak biologické tak i kulturní a historické znaky. Slovo "rasa" pak

v sobě

nutně

zahrnuje

skupiny

osob

společného

rodového,

národnostního a etnického původu.25 Často tento pojem také znamená i 23

Příručka procedur a kritérií, str. 17 Úmluva z roku 1951, čl. 33 25 Jílek D., Čepelka Č., Šturma P., Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno 1997, str. 112

24

15

příslušnost k určité sociální skupině, mající společný původ a tvořící menšinu uprostřed

významnější

populace.

Rasová

diskriminace

je

jedním

z nejdůležitějším faktorů při rozhodování o existenci pronásledování.26

Náboženství

Pronásledováním z "náboženských důvodů" se rozumí jak náboženské vyznání tak i nenáboženské přesvědčení, mezi něž se řadí i např. liberalismus, ateismus, racionalismu atd.27 Pronásledování může mít různé formy, jako zákaz příslušnosti k náboženskému společenství, intervence do aktivní svobody projevovat své náboženství vykonáváním náboženských obřadů veřejně či v soukromí, zákaz poskytování či přijímání náboženské výchovy nebo také zavedení závažných diskriminačních opatření vůči osobám proto, že praktikují své náboženství nebo že patří k určitému náboženskému společenství. Obvykle prostá příslušnost k tomu či onomu náboženskému společenství nepostačí k prokázání opodstatněnosti žádosti o přiznání statusu uprchlíka. Mohou však existovat zvláštní okolnosti, za kterých pouhá tato příslušnost bude dostatečným zdůvodněním.28

Národnost

Národnost

neznamená

pouze

příslušnost

ke

státu.

Označuje

také

příslušnost k národnostní, etnické či jazykové skupině a někdy může zahrnovat i určitě aspekty pojmu "rasa". Jazykovou skupinu spojuje řeč, jež nemusí být státem uznaná ani nemusí mít spisovnou podobu, postačí její jasné odlišení od jiných jazyků. Pojem "národnostní" je užší než "etnický", Dále jen "Jílek, Čepelka, Šturma, Azyl a uprchlictví" Příručka procedur a kritérií, str. 68 27 Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 113 28 Příručka procedur a kritérií, str. 22 26

16

zahrnuje v sobě jen kulturní a

historické aspekty.

29

Pronásledování z

"národnostních důvodů" se může projevovat v nepřátelských postojích, v opatřeních, která jsou namířena proti národnostní menšině a přinášející jí újmu, a za určitých okolností je možné za důvod pronásledování považovat pouhý fakt příslušnosti k této menšině.

Společenská skupina

Určitá sociální vrstva či skupina sdružuje osoby podobného původu, zvyklostí nebo stejného sociálního postavení.30 Konkrétní společný rys skupiny, který by vyhovoval tomuto výkladu, se stanoví individuálně. Platí však, že ať již je společnými znaky cokoli, musí se jednat o něco, co příslušníci skupiny nemohou změnit, nebo to po nich nelze požadovat, protože daná věc je zásadní pro jejich identitu nebo svědomí. V některých případech se navíc může jednat o dobrovolnou příslušnost a vztah ke skupině. Mezi tyto skupiny patří např. rodina, rod, státní zaměstnanci a odbory. 31

Politické názory

Mít jiné politické názory než vláda samo o sobě není dostatečným motivem k žádosti o přiznání statusu uprchlíka. Žadatel musí prokázat důvody pro oprávněné obavy z pronásledování z tohoto důvodu. Předpokladem je, že: •

žadatelovy názory nejsou úřadem tolerovány, protože jsou kritické vůči politice nebo metodám režimu

•

žadatelovy názory jsou úřadům známy nebo je úřady žadatelovi připisují

29

Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 113 Příručka procedur a kritérií, str. 23 31 Příručka uprchlického práva s podporou UNHCR, Praha 1997, str. 16 30

17

•

v případě, že žadatel tyto názory nevyjádřil, lze předpokládat, že by tak dříve či později učinil, a ocitl by se tedy v konfliktu s úřady.32

Žadatel nemusí prokazovat, že úřady jeho politické názory znaly předtím, než opustil zemi. Pouhá skutečnost, že odmítá využít ochrany svého státu nebo odmítá se vrátit do své země, může vést k závěru, že se vskutku obává pronásledování. V takovém případě je zkoumat opodstatněnost jeho obav na základě zjišťování toho, jaké následky by pro žadatele měl návrat zpět do jeho země.

Složitější situace nastává, když je osoba stíhána či trestána pro politický delikt. Pokud se osoba obává pouze stíhání a trestu stanoveného za čin, který spáchala, není to důvodem pro udělení statusu uprchlíka. Tato osoba musí prokázat, že se obává pronásledování. Zde je nutno přihlédnout k osobnosti žadatele, pohnutkám jeho činu, povaze činu, podstatě zákona nebo zde musí existovat domněnka, že politickému delikventovi bude vyměřen neúměrný trest za údajně spáchaný trestný čin. 33

4. Nachází se mimo svou vlast

Vlastí se rozumí stát, jehož příslušnost žadatel o status uprchlíka má. Tato formulace se tedy vztahuje na osoby, které mají občanství, na rozdíl od bezdomovců, na které pamatuje následné ustanovení definice.34 Pokud existují pochyby, zda žadatel má občanství a příslušnost dané osoby nelze jasně stanovit, žádost o přiznání statusu uprchlíka musí být posuzována stejným způsobem jako případ bezdomovce, tzn., je třeba posuzovat za 32

Příručka uprchlického práva s podporou UNHCR, Praha 1997 Příručka procedur a kritérií, str. 25 34 Příručka procedur a kritérií, str. 25 33

18

místo její příslušnosti zem, ve které měla své stálé bydliště. Příslušnost může být prokázána vlastnictvím tuzemského pasu. Vlastnictví tuzemského pasu vytváří domněnku, že jeho držitel je občanem té země, která ho vystavila, není-li v pasu uvedeno něco jiného. Pokud osoba tvrdí, že není občanem země, uvedené v pasu, musí prokázat toto své tvrzení.

35

Dvojí nebo vícero občanství Článek 1 A odstavec 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíka z r. 1951 říká, že: " v případě osob majících několik státních příslušností, pojem "země jeho státní příslušnosti" se týká všech zemí, jejichž je státním občanem, žádná osoba však nebude považována za zbavené ochrany své vlasti, pokud se bez platného důvodu založeného na oprávněných obavách, se vzdala ochrany jedné ze zemí své státní příslušnosti".36

Účelem tohoto ustanovení je vyloučit z okruhu žadatelů o status uprchlíka ty osoby, které mají několik občanství, a které mohou žádat ochranu alespoň v jedné zemi, jejíž občanství mají. Ochrana národní zde dostává přednost před ochranou mezinárodní.37

Uprchlíci "na místě"

Podmínka, podle které se osoba musí nacházet mimo území své země, aby byla uprchlíkem, neznamená, že nutně musí opustit svou zem ilegálně ani dokonce to, že ji musela opustit z důvodů oprávněných obav. Může se rozhodnout požádat o přiznání statusu uprchlíka až poté, co určitou dobu 35

Příručka procedur a kritérií, str. 26 Úmluva z roku 1951, čl. 1A 37 Příručka procedur a kritérií, str. 29

36

19

pobývala v zahraničí. Osoba, která neopouštěla svou zemi jako uprchlík, která se jím však následně stala, je označována jako "uprchlík na místě" 38. Většinou se tak stává na základě událostí, ke kterým došlo v jejich zemi v době jejich nepřítomnosti nebo v důsledku jejich vlastního chování, např. udržování styků s již dříve uznanými uprchlíky, nebo zastávání určitých politických názorů39.

".. je neschopna či vzhledem k svrchu zmíněným obavám, odmítá ochranu své vlasti.."40

Důvodem, proč nemůže žádat o ochranu svého státu, může být např. válečný stav, občanská válka či jiné vážné nepokoje, které zabraňují zemi, jejíž příslušnost daná osoba požívá, aby jí poskytla svou ochranu. Ochrana země může být také odmítnuta. Toto odmítnutí může dokonce zakládat prvek pronásledování. Pokud ochranu odmítá daná osoba, musí to být podmíněno "svrchu zmíněnými obavami". Pokud osoba souhlasí s využití ochrany své země, je to obvykle neslučitelné s faktem, že se nachází mimo svou zemi z obavy před pronásledováním a naopak, pokud daná osoba využívá ochrany své země, jejíž příslušnost má, a nemá žádný důvod, opodstatněný

obavou

z pronásledování,

tuto

ochranu

odmítnout,

nepotřebuje mezinárodní ochranu a není uprchlíkem.

"..totéž platí pro osobu bez státní příslušností nacházející se mimo zemi svého dosavadního bydliště následkem svrchu zmíněných událostí, a která vzhledem k shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit"41

38

Příručka procedur a kritérií, str. 27 Příručka procedur a kritérií, str. 27 40 Úmluva z roku 1951, čl. 1 A (2) 41 Úmluva z roku 1951, čl. 1 A (2)

39

20

Tato část věty se vztahuje především na bezdomovce. Pokud je nějaká osoba bezdomovcem, je formulace "mimo svou vlast", zaměněna na "mimo své dosavadní bydliště". Bezdomovec - uprchlík nemůže žádat o ochranu země, ve které měl poslední stálé bydliště. Mimo jiné i proto, že bezdomovec opustil zemi, ve které měl stálé bydliště kvůli příčinám, které jsou uvedeny v definici, nemůže se tedy do této země vrátit. I bezdomovci se však musí nacházet v zemi mimo své dosavadní bydliště z důvodů uvedených v definici, tzn. pronásledování z výše uvedených důvodů.

1.2.2.2

Cesační klauzule

Podmínky, vyjádřené formou cesačních klauzule v článku 1 v odstavci C, definují okolnosti, za kterých osoba přestává být považována za uprchlíka. Tyto podmínky se opírají o ty skutečnosti, že mezinárodní ochrana, která byla poskytnuta udělením statusu uprchlíka, již nemá být dále poskytována, protože už není potřebná nebo ochrana není nadále oprávněná. Jejich účelem je zohlednění změn, k nimž může po určitém čase v jejich zemi dojít.

Znění odstavce C prvního článku Úmluvy z roku 1951 je následující: •

"Tato úmluva pozbude platnosti pro kohokoliv spadajícího pod podmínky odstavce A, jestliže:

•

se dobrovolně znovu postavil pod ochranu své vlasti nebo

•

ztrativ svou národnost, o ni dobrovolně znovu požádal nebo

•

nabyl nové státní příslušnosti, jejíž ochrany požívá nebo

•

dobrovolně se znovu usadil v zemi, kterou opustil nebo se tam nevrátil z obav před pronásledováním nebo

21

•

nemůže dále odmítat ochranu své vlasti, poněvadž podmínky, dle kterých byl uznán uprchlíkem tam přestaly existovat.

•

Jsa bez státní příslušnosti, uprchlík je schopen vrátiti se do země svého bývalého bydliště, poněvadž podmínky, dle kterých byl uznán uprchlíkem, tam přestaly existovat".42

Z šesti klauzulí, které ukončují status uprchlíka, k tomu ve čtyřech případech dochází z vlastní iniciativy uprchlíka. Proto je nutné zjišťovat, jestli je přítomen prvek dobrovolnosti jednání. Pokud uprchlík nejedná dobrovolně (např. dostane od úřadu vlastní země pokyn, který musí proti své vůli splnit a který spočívá tom, že žádá svůj konzulát o vydání pasu této země, což lze chápat tak, že žádá o ochranu tuto zemi), nepřestává být považován za uprchlíka.43 To platí i pro případ, že ho k požádání o ochranu zemi, jejíž má občanství, donutí okolnosti, které jsou nezávislé na jeho vůli a přesvědčení.

Poslední dvě podmínky pro ukončení statusu uprchlíka (5 a 6) jsou založeny na skutečnosti, že mezinárodní ochrana už není oprávněná, protože v dané zemi, v níž měl uprchlík obavy z pronásledování, došlo ke změnám, v důsledku kterých se země původu stává bezpečnou. Změna musí být trvalé povahy, pouhá změna sociálních podmínek, která nemá časovou trvalost a ustálenost, která se jeví jako přechodná, není dostačující.44 Zásadní charakter změn je tedy předpokladem pro přezkoumání statusu uprchlíka, aby uprchlíci nepodléhali častému hodnocení na úkor jejich pocitu bezpečnosti, protože cílem tohoto statusu je mezinárodní ochrana. 45

42

Úmluva z roku 1951 Příručka procedur a kritérií, str. 33 44 Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 121 45 Závěr výkonného výboru programu UNHCR, č. 69 -1992. Dále jen "Závěr č." 43

22

V obou případech, ať se jedná o uprchlíka s občanstvím či o uprchlíkabezdomovce, se tato ustanovení na ně nebudou vztahovat, pokud i přesto mají oprávněné obavy z pronásledování. Všichni uprchlíci, jichž se týká skupinové nebo hromadné rozhodnutí o aplikaci cesačních klauzulí, musí mít možnost požádat o přehodnocení svého případu na základě důvodů, platných v jejich individuálním případě. Pokud se prokáží tedy jeho opodstatněné obavy z pronásledování, nebudou se tyto klauzule na něj vztahovat.46

Podmínky ukončení statusu uprchlíka musí být interpretovány restriktivním způsobem, nesmí být použita analogie s úmyslem rozšířit podmínky pro odebrání statusu uprchlíka. Jen v případě, že sám uprchlík již dál nechce být za uprchlíka považován, není tu důvod, proč by mu měla být poskytnuta mezinárodní ochrana.47

1.2.2.3

Exkluzivní klauzule

Podmínky vylučující udělení statusu uprchlíka jsou uvedeny v článku 1, odstavci D, E a F Úmluvy o právním postavení uprchlíků z r. 1951. Stanovují, že některé osoby, i když splňují podmínky pro udělení statusu uprchlíka, nemohou tento status dostat. Tyto osoby se dělí do tří kategorií:

46 47

Závěr č. 69 -1992, Příručka procedur a kritérií, str. 32

23

1. Osoby, které už požívají ochrany či podpory od jiných orgánů či úřadů Spojených Národů.

Na základě tohoto odstavce D, článku 1 Úmluvy z roku 1951 nemohou dostat status uprchlíka ty osoby, které požívají ochrany nebo dostávají pomoc od jiných organizací či institucí OSN, než je Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky48. (Takovouto organizací je např. v současnosti Úřad na pomoc a práce OSN pro uprchlíky z Palestiny na Blízkém Východě UNRWA nebo agentura OSN pro podporu Koree - UNKRA

).Tato

49

podmínka zabraňuje podvojnosti mezinárodní ochrany a pomoci, uprchlík nemůže požívat dvojí výhody.50

2. Osoby, které nemohou získat mezinárodní ochranu

Podle odstavce E, článku 1 Úmluvy z roku 1951 nemohou dostat status uprchlíka osoby, které jsou přijaté v určité zemi a požívají většinu práv, která mají občané této země, přičemž formálně tyto osoby občanství dané země nemají. Země, která je přijala, je složená z občanů, kteří jsou většinou stejného etnického původu jako daná osoba. Toto ustanovení se vztahuje na osobu, která má v této zemi trvalé, nikoli přechodné bydliště.51 Tato podmínka vylučuje duplicitu mezinárodní a vnitrostátní ochrany, přičemž obě mají právní důvod52.

48

Úmluva z roku 1951, čl. 1 D Příručka procedur a kritérií, str. 38 50 Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 122 51 Příručka procedur a kritérií, str. 39 52 Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 123 49

24

3. Osoby, které nejsou hodné mezinárodní ochrany

Podle definice v článku 1, odstavce F Úmluvy z roku 1951 se opatření této Úmluvy nevztahuje na osobu, o níž jsou vážné důvody se domnívat, že se: (a) "dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu, či zločinu proti lidstvu, ve smyslu mezinárodních předpisů jednajících o podobných zločinech (b) dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu, dříve než jí bylo povoleno se tam usaditi jako uprchlík (c) dopustila činů odporujících zásadám a cílům Spojených Národů" 53

ad a) válečné zločiny

Mezinárodní instituce a právní instrumenty, které existovaly před 2. světovou válkou, a které definovaly různé kategorie uprchlíků, neobsahují žádné ustanovení, které vylučují zločince z práva získat postavení uprchlíka. Po druhé světové válce, kdy vzpomínky na proces s válečnými zločinci, byly velmi živé, se státy dohodly na tom, že váleční zločinci nebudou požívat této mezinárodní ochrany.54

ad b) závažné nepolitické zločiny spáchané mimo stát útočiště

Tato část formulace se týká osob, které se dopustily vážných zločinů proti obecnému právu mimo zemi azylu předtím, než dostali status uprchlíka. Cílem této výjimky ze statusu uprchlíka je chránit veřejný pořádek, bezpečnost i morálku země, která poskytla azyl, před rizikem udělení statusu uprchlíkovi, který se dopustil vážného zločinu porušení obecného práva. 53 54

Úmluva z roku 1951, čl. 1 F Příručka procedur a kritérií, str. 40

25

Zároveň ale chrání ty uprchlíky, kteří se dopustili nezávažných zločinů proti obecnému právu nebo politických zločinů.55

Uprchlík, který se dopustí závažného zločinu následně v zemi azylu, se vystavuje tomu, že se s ním nakládá podle práva této země.56 Ve výjimečných případech se uplatní paragraf 2 článku 33 Úmluvy, který umožňuje vyhoštění dané osoby zpět do země, odkud pochází. To je možné na základě výjimky z pravidla non-refoulement, pokud tato osoba byla odsouzená za zvláště těžký zločin, přičemž sama představuje nebezpečí pro společnost země, v které se ucházela o poskytnutí azylu.57

ad c) Činy namířené proti cílům a principům OSN

Tento výrok se vztahuje na všeobecné jednání, které je namířené proti zásadám a cílům OSN, které není úplně pokryto předcházejícími výjimkami pro udělení statusu uprchlíka. I toto jednání, i když to výslovně není uvedeno, musí mít charakter zločinu.58

Cíle a zásady OSN jsou zakotvené v preambuli a dvou prvních článcích Charty OSN. Obsahují přehled základních zásad, z nichž nejdůležitější je udržování mezinárodního míru a bezpečnosti.59 Tyto zásady stanovují chování a činnost členských států OSN ve vztazích mezi sebou a v rámci mezinárodního společenství jako celku. Aby tedy někdo mohl být obviněný z porušení zásad a cílů OSN, musí se podílet na výkonné moci v nějakém členském státu, a musí porušit tyto zásady tak, že to učinil stát, v kterém tuto 55

Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 126 Příručka procedur a kritérií, str. 41 57 Úmluva z roku 1951, čl. 33 (2) 58 Příručka procedur a kritérií, str. 44 59 Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 127 56

26

vedoucí funkci vykonává. Realita však ukazuje, že není jednoduché uplatňovat tuto podmínku, která vzhledem ke své velmi obecné povaze se může realizovat jen s velkými obtížemi.60

1.2.3

Zvláštní případy

1.2.3.1

Váleční uprchlíci

Válečnými uprchlíky jsou osoby, které jsou donuceny opustit svou zem na základě ozbrojeného národního nebo mezinárodního konfliktu. Ti požívají ochrany podle jiných mezinárodních dohod, jako je Ženevská Úmluva z roku 1949 o ochraně válečných obětí a dodatečný protokol k Úmluvě z roku 1977, týkající se ochrany obětí mezinárodních válečných konfliktů. Pouze tehdy, pokud invaze nebo okupace území cizím státem způsobí pronásledování z důvodů, které jsou vymezené v Úmluvě z roku 1951, může dané osobě být udělen status uprchlíka podle této Úmluvy. V těchto případech závisí udělení postavení uprchlíka na tom, zda je žadatel o tento status schopen dokázat a ukázat, že se skutečně bojí, že bude pronásledovaný na okupovaném území a také, že je schopen žádat ochranu od své vlády nebo protektorské mocnosti, která chce zachovat zájmy své země po dobu ozbrojeného konfliktu, a měl by rovněž umět přesvědčit o tom, že taková ochrana může být považovaná za účinnou. Pokud však neexistují diplomatické vztahy mezi přijímací zemí a zemí žadatele o přijetí, nebo je vláda žadatele sama v exilu, je ochrana, kterou může poskytnout, je skoro neúčinná. 61

60 61

Příručka procedur a kritérií, str. 44 Příručka procedur a kritérií, str. 45

27

1.2.3.2

Ekonomičtí uprchlíci

Osoby, které opustí vlast, aby zlepšily svou ekonomickou situaci, a nikoli proto,

že

se

obávají

pronásledování,

ekonomickými přistěhovalci.

nejsou

uprchlíky,

ale

spíše

Pokud se tedy žádost zakládá výhradně na

žadatelově touze uniknout špatným ekonomickým podmínkám ve vlasti, pak ho taková touha nekvalifikuje pro přiznání postavení uprchlíka.

62

Mohou

však nastat případy, kdy se závažné ekonomické nevýhody rovnají pronásledování.

Pokud daná země odnímá nebo upírá určitým osobám

zásadní ekonomické výhody z důvodu jejich rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské skupině nebo zastávání politického názoru. Příkladem mohou být odnětí práva obchodovat nebo neúměrná zdanění postihující příslušníky určitých etnických či náboženských skupin. Oběti těchto opatření se mohou při opuštění země stát vzhledem k těmto

t

okolnos em uprchlíky.63

1.2.3.3

Žadatelé o azyl (o přiznání postavení uprchlíka)

Osoba žádající o azyl

je osoba, která požádala o přiznání postavení

uprchlíka, a dosud jí toto postavení nebylo uděleno. V případě vyhovění žádosti se daná osoba stává uprchlíkem de iure, tedy uprchlíkem ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, tzv. "uznaní uprchlíci". V případě negativní žádosti se stává odmítnutým žadatelem o azyl.64

62

Příručka uprchlického práva, UNHCR, Praha 1997 Příručka procedur a kritérií, str. 20 64 Kuric A., Uprchlíci a sociální práce, Brno 1997, str. 8. Dále jen "Kuric, Uprchlíci a sociální práce" 63

28

Institut azylu je odvozený přímo od práva hledat a využít azylovou ochranu, stanovenou v článku 14 (1) Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948.65

Ze závěru Výkonného výboru programu UNHCR č. 22 - 1981 vyplývá, že v situacích rozsáhlého přílivu uprchlíků by žadatelé o azyl měli být vpuštěni na území prvního státu, ve kterém hledají útočiště, a pokud tento stát není schopen je trvale přijmout, měl jim vždy umožnit alespoň dočasný pobyt. Tito lidé by měli být přijati bez jakékoliv diskriminace z důvodu své rasy, náboženství, politického názoru, národnosti, země původu nebo fyzické neschopnosti. Ve všech případech musí být velmi pečlivě dodržován princip non-refoulement, včetně neodepírání vstupu na hranicích bez spravedlivé a efektivní procedury posuzující potřebu přiznání postavení uprchlíka žadateli a potřebu ochrany. Je proto naprosto nutné, aby žadatelé o azyl byli do země dočasně vpuštěni ještě před tím, než bude v jejich případě zajištěno trvalé řešení a měla by jim být přiznána všechna mezinárodně uznávaná lidská práva a ochrana.66

1.2.3.4

Odmítnutí žadatelé

Postavení osob, jejichž žádost o přiznání statusu uprchlíka byla zamítnuta, je upraveno právem státu, který tuto osobu přijal na své území. Z hlediska možnosti účinné pomoci představují skupinu nejproblematičtější. (Podle českého právního řádu nemá rozhodnutí o zamítnutí žádosti o azyl odkladný účinek a nabývá právní moci dnem převzetí.67 To znamená, že bývalý žadatel se okamžitě stává cizincem a vztahuje se na něj zákon č. 123/1992 o pobytu cizinců na území České republiky ve znění pozdějších předpisů. Na 65

Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948, čl 14, odst. 1 Závěr č. 22 - 1981 67 Kuric, Uprchlíci a sociální práce, str. 8

66

29

základě tohoto zákona má cizinec možnost pobývat na území České republiky krátkodobě, dlouhodobě nebo trvale).

1.2.3.5

Uprchlíci de facto - dočasné útočiště

Dočasné útočiště představuje zvláštní instrument mezinárodního práva, zaručující ochranu skupin osob, které sice splňují kritéria pro přiznání statusu uprchlíka, avšak jejich žádosti by vzhledem k počtu nebylo možno administrativně zvládnout, nebo osobám, které se staly oběťmi válek a jiných pohrom, tedy osobám, které by se jinak vymykaly definici uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951.68

Závěr Výkonného výboru programu UNHCR znovu zdůrazňuje význam dočasného útočiště : "v případě rozsáhlého přílivu uprchlíků by osoby hledající azyl měly získat alespoň dočasné útočiště"69

O institutu dočasného útočiště nepřímo pojednává i Úmluva z roku 1951, v článku 31, odstavec 2, ve kterém se stanovuje, že smluvní stát musí povolit uprchlíkům rozumnou lhůtu a poskytnout všechny potřebné prostředky k získání povolení vstupu do jiné země.70

Dočasné útočiště souvisí s principem neodmítnutí na hranici a mezinárodní solidaritou. Státy, které z důvodu své geografické situace nebo z jiného důvodu čelí rozsáhlému přílivu uprchlíků, by měly v případě nutnosti na

68

Kuric, Uprchlíci a sociální práce, str. 15 Závěr č. 19 z roku 1980. 70 Úmluva z roku 1951, čl. 31, odst.2

69

30

základě své žádosti obdržet okamžitou pomoc ostatních států v souladu s principem spravedlivého sdílení břemene.71

Osobám, kterým bylo poskytnuto v konkrétním státě dočasné útočiště by se mělo dostat také náležitého zacházení. Neměly by být trestány a neměly by čelit nepříjemnému jednání pouze z toho důvodu, že jejich přítomnost v zemi je nezákonná, jejich pohyb by neměl být omezen, pouze je-li to nutné v zájmu veřejného pořádku. Musí být dodržena jejich práva, zakotvená v Všeobecné deklaraci lidských práv, měla by jim být poskytnuta veškerá nutná pomoc a základní potřeby. Zakazuje se diskriminace ze stejných důvodu, které jsou uvedeny v definici uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951. Dále je položen důraz na zachování rodiny, pomoc při hledání příbuzných.72 Přesto poskytování dočasného útočiště zůstává vnitřní záležitostí státu, který si ponechává v zájmu vlastní suverenity moc nad přijímáním takových osob.

Část 1.3

Definice "uprchlíka" podle regionálních úprav

1.3.1

Definice Organizace Africké jednoty

Konflikty, které provázeli konec koloniálního období v Africe, vedly ke vzniku velkého pohybu uprchlíků. Už v roce 1963 Organizace africké jednoty (OAJ) rozhodla, že je třeba vytvořit regionální Úmluvu pro uprchlíky, která by brala v úvahu specifické aspekty problémů uprchlíků, tak jak se vyskytují na tomto kontinentě. 71 72

Závěr č. 19 z roku 1980. Závěr č. 22 z roku 1981

31

Text nové úmluvy byl schválen v roce 1969. Vycházel z Ženevské úmluvy z roku 1951 jako ze základního a univerzálního dokumentu, vztahujícího se na postavení uprchlíků. Nová Úmluva neměla za cíl nahradit původní, ale jen ji doplnit.73

Definice uprchlíka podle Organizace africké jednoty tento pojem výrazně rozšiřuje a má dvě část. První část je recepcí definice uprchlíka dle Úmluvy o uprchlících z roku 1951. Druhá se vztahuje na všechny osoby, které byly přinucené opustit svou vlast následkem vnější agrese, okupace, cizí nadvlády nebo událostí narušujících veřejný pořádek v části či celé zemi původu anebo ve státě jejího občanství.74

Tento dodatek znamená rozšíření definice uprchlíka v tom smyslu, že osoby, které utíkají před občanskými nepokoji, násilím a válkou, mají právo žádat o postavení uprchlíka ve státech, které jsou členy této úmluvy, bez ohledu na to, zda mají oprávněné obavy z pronásledování.75

Cesační klauzule zmiňuje jako dva důvody pro její použití závažné porušení účelů a cílů této úmluvy a spáchání závažného nepolitického zločinu v zemi útočiště po přijetí na území. Exkluzivní klauzule rozšiřuje podmínky vyloučení udělení statusu uprchlíka o důvod, že je dotčená osoba vinna činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace africké jednoty. Ostatní podmínky se ztotožňují s posledním odstavcem článku 1 Úmluvy z roku 1951.76

73

Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, UNHCR 1992, str. 33 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 105 75 Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, UNHCR 1992, str. 33 76 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 106 74

32

1.3.2

V roce

Cartagenská deklarace o uprchlících

1984

se

uskutečnilo

v kolumbijské

Cartageni

kolokvium

za

přítomnosti zástupců vlád a expertních kruhů, které schválilo dokument nazvaný Cartagenská deklarace o uprchlících.

Podle této deklarace se definice uprchlíka vztahuje i na osoby, které opustily domovské státy,

protože jejich životy, bezpečnost nebo svoboda byly

ohroženy všeobecným násilím, cizí agresí, vnitřním konfliktem, hromadným porušováním lidských práv nebo jinými okolnostmi, které vážně narušily veřejný pořádek.77

Definice uprchlíka ve Střední Americe obdobně jako v Africe vyrůstá ze sociálních skutečností, charakterizujících danou dobu. Na rozdíl od africké úpravy Deklarace vyzdvihuje humánní hodnoty, jako život, bezpečnost a svobodu a dává tak do souvislosti ochranu jedince před státem nebo neexistencí ochrany státu s účelem lidských práv.

77 78

78

Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, UNHCR 1992, str. 34 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str.

33

Kapitola 2 PRÁVNÍ POSTAVENÍ UPRCHLÍKŮ PODLE ŽENEVSKÉ ÚMLUVY Z ROKU 1951 Část 2.1 2.1.1

Hmotně právní závazky

Všeobecně

Druhá část Ženevské úmluvy z roku 1951 se zabývá právním postavením uprchlíků. Obsahuje hmotně právní závazky, jejichž adresáty jsou smluvní státy. Úmluva používá v některých závazcích slovních obratů "práva a výhody" uprchlíků. Tím není míněna rozpolcenost postavení jednotlivců v mezinárodním právu, to je zda jsou subjekty práv nebo destináři mezinárodních výhod. Má se na mysli, že závazky ukládají smluvním státům zajistit požívání práv a výhod uprchlíků ve vnitrostátním právu, či-li podrobit uprchlíky konkrétnímu režimu zacházení.79

Základna hmotně právních

pravidel je tedy uložena v mezinárodním právu, zatímco jejich zabezpečení a provádění se děje prostřednictvím vnitrostátních právních řádů smluvních států.80

Z hlediska české právní úpravy přicházejí v úvahu tyto nejdůležitější právní předpisy, týkající se práv uprchlíků: 1) zákon č. 498 / 1990 (novelizován zákonem č. 317/ 1993) 2) zákon č. 123/ 1992 o pobytu cizinců v České republice (přichází v úvahu v případě odmítnutí žádosti o udělení statusu uprchlíka)

79 80

Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 62 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 89

34

3) různé zákony platné obecně a upravující oblast zdravotnictví, školství, zaměstnání a sociálních záležitostí

Čl. 10 Ústavy České republiky

říká, že mezinárodní dohody týkající se

lidských práv a základních svobod, jsou přímo aplikovatelné a mají přednost před zákonem. To znamená, že tyto zákony musí být v souladu i s Ženevskou úmluvou, a v případě rozporů mezi nimi a Úmluvou, má úmluva jakožto dokument vyšší právní síly, přednost.

2.1.2

Osobní status

Osobní status uprchlíka se spravuje vnitrostátními předpisy země jeho trvalého bydliště, tzv. domicilu. Jde zde o výjimku z pravidla, že mezinárodní právní ochrana uprchlíka se odvíjí od právního postavení uprchlíka v zemi pobytu.81

Teprve pokud daná osoba trvalé bydliště nemá, řídí se jeho

postavení právem státu jeho pobytu82.

Právní postavení osoby, která u nás získala status uprchlíka, je v podstatě identické

s postavením

českého

státního

příslušníka,

s následujícími

výjimkami podle zákona č. 498/1900 Sb. ve znění pozdějších předpisů:

-

nemá volební právo

-

nepodléhá branné povinnosti

-

může vykonávat výdělečnou činnost pouze se souhlasem příslušných úřadů (formální povolení Úřadu práce po dobu 3 let)

-

může nabývat nemovitého majetku pouze se souhlasem České národní banky

81 82

Jílek, Azyl a uprchlictví, str. 66 Úmluva z roku 1951, čl. 12

35

2.1.3

Majetek

Úmluva nerozlišuje mezi movitým a nemovitým majetkem a přiznává uprchlíkům nejpříznivější zacházení, v každém případě ne horší, než mají ostatní cizinci za stejných okolností. Ve věcech autorského práva a průmyslového vlastnictví má uprchlík stejnou ochranu, jakou disponují příslušníci státu jeho trvalého pobytu.83

2.1.4

Přístup k soudům

Podle Úmluvy z roku 1951 je stát povinen zaručit uprchlíkovi svobodný přístup k soudům ve věcech jeho fyzického bezpečí a k ochraně práv a výhod, jichž nabyl podle vnitrostátního právního řádu státu, kterým byl přijat. Musí se mu v této věci dostat stejného zacházení jako mají občané daného státu.84 Úmluva však již nezajišťuje svobodný přístup ke správním úřadům.85

2.1.5

Životní úroveň

Aby uprchlík nebyl ve státě pobytu odkázán na sociální pomoc, je povinností smluvních států umožnit mu výkon placeného zaměstnání, samostatného podnikání nebo svobodného povolání. Omezující opatření, která platí pro cizince, nebo která vyplývají ochrany národního pracovního trhu, se vztahují i na uprchlíka s tím, že přestávají platit, pokud uprchlík splnil následující podmínky: -

dokončil tři roky trvalého pobytu v zemi

83

Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 67 Úmluva z roku 1951, čl. 16 85 Jílek, Čepelka a Šturma, Azyl a uprchlictví, str. 67

84

36

-

je ženatý se státní příslušnicí země, v které trvale bydlí. Uprchlík však nesmí vyžadovat výhody tohoto ustanovení, opustil-li svou manželku.

-

má jedno nebo více dětí, které jsou státními příslušníky země jeho trvalého bydliště.86

V sociální oblasti

požívá uprchlík výhody přídělového zásobování stejně

jako ostatní občané daného státu.87 V oblasti základního vzdělávání musí smluvní státy zaručit uprchlíkům stejné zacházení jako ostatním občanům. Musí mít co nejlepší možnosti v žádném případě horší, než jaké mají ostatní cizinci - k vyššímu vzdělání všeho druhu, uznání cizích školních vysvědčení, diplomů a akademických hodností, udělení stipendií a osvobození od školného.88 Uprchlíkovi se rovněž dostává možnosti získat veřejnou pomoc a podporu. 89

V oblasti sociálního zabezpečení se rovněž zaručuje uprchlíkům režim stejného zacházení, jaké požívají vlastní občané. Ten se vztahuje na plat, rodinné přídavky, pracovní dobu, práci přesčas, placenou dovolenou, omezení domácké práce, minimální věkovou hranici pro vstup do zaměstnání, učňovství a školení, práci žen a mladých lidí a nároku na výdobytky kolektivního vyjednávání. Dále se identita zacházení vztahuje na oblast sociální zabezpečení se zřetelem k pracovním úrazům, nemocím z povoláním, mateřské dovolené, starobní pojištění, zabezpečení ve stáří, smrti, nezaměstnanosti, rodinné povinnosti, jakož i dalších možných případů,

nitrostátních předpisů po sociální zabezpečení.

které spadají podle v 86

Úmluva z roku 1951, čl. 17, 18 19 Úmluva z roku 1951, čl. 20 88 Úmluva z roku 1951, čl. 22 89 Úmluva z roku 1951, čl. 23 90 Úmluva z roku 1951, čl. 24

87

37

90

V České republice mají tedy uznaní uprchlíci v této oblasti výhodnější postavení než žadatelé o azyl a cizinci, jejichž postavení upravuje cizinecký zákon. Tam, kde uprchlíci mají právo na důchod, životní minimum, sociální péči, příspěvek na nájem, státní vyrovnávací příspěvek a rodičovský příspěvek, žadatelé o azyl a cizinci bez trvalého pobytu těchto práv nepožívají. U nich je pouze zvýšená ochrana dětí pro případ poskytnutí sociální péče, pokud by bylo ohroženo jejich zdraví nebo řádná výchova.91

2.1.6

Správní opatření

Mezi správní opatření patří závazek smluvních států umožnit uprchlíkům svobodu pohybu na jejich území a volbu místa bydliště s určitými výjimkami, platnými všeobecně pro cizince za stejných okolností.92

Další povinností státu je poskytnutí správní pomoci v případě, že požívání určitého práva vyžaduje pomoc úřadů cizího státu, jichž se uprchlík sám nemůže dovolat. Týká se to zejména vydání určitých dokladů či potvrzení, kdy smluvní stát, na kterém má uprchlík pobyt, je povinen vydat či postarat se o vydání dokladů či potvrzení stejným způsobem, jakým by byly vydány kterémukoliv jinému cizinci jeho vlastními úřady či jejich prostřednictvím.93

Smluvní státy jsou také povinny vystavit osobní průkazy každému uprchlíkovi, který se nachází na jejich území, a který nemá platný cestovní průkaz.94 91

Hubka J., Právní postavení uprchlíků v České republice, UNHCR Praha 1994 Úmluva z roku 1951, čl. 26 93 Úmluva z roku 1951, čl. 25 94 Úmluva z roku 1951, čl. 27

92

38

Dále strany úmluvy převzaly povinnost vydat uprchlíkům cestovní průkazy, které jim umožní cestování mimo toto území, pokud tomu nebrání závažné důvody bezpečnosti či veřejného pořádku, pokud se nacházejí na jejich území legálně. 95

Část 2.2

Pravidlo "non refoulement"

Velký význam pro ochranu uprchlíka má pravidlo "non-refoulement", které vyjadřuje článek 33, odst. 1 Ženevské úmluvy:

"Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské skupině či politického přesvědčení"96

2.2.1

Historický pohled

Zásada, že se cizinec za určitých předpokladů nemůže jednoduše poslat na území jiného státu, je výsledkem 20. století, její kořeny však sahají daleko do historie.

Ještě v roce 1893 Nejvyšší soud Spojených států Amerických prohlásil, že právo státu na odmítnutí, vyhoštění či vydání všech nebo jakékoli kategorie cizinců je ve válce i v míru přirozeným a nezcizitelným právem každého suverénního a nezávislého státu, a představuje podstatný předpoklad pro 95 96

Úmluva z roku 1951, čl. 28 Úmluva z roku 1951, čl. 33, odst.1

39

jeho bezpečnost, nezávislost a blaho.97 Tento názor se opírá o myšlenku svrchované rovnosti států, jak vyplývá z Charty OSN.

Oproti minulému století, kdy byla státům s odvoláním na jejich suverenitu přiznávána neomezená úvaha co se týče otázek odmítnutí, vyhoštění či vydání cizinců,

se posléze v mezinárodním právu postupně prosadila

myšlenka, že tato úvaha musí podléhat určitému omezení. Nejdříve se prosadila myšlenka chránit politické uprchlíky, kteří nepožádali o azyl, nebo kterým stát azyl neposkytnul, od navrácení do státu, kde jim hrozilo pronásledování, aby se tímto způsobem zabránilo hrubému porušování lidských práv. Tím uznaly členské státy Spojených národů i soudy jednotlivých států v období mezi válkami potřebu chránit uprchlíky před tzv. "refoulement". Tento francouzský pojem označoval původně navrácení nežádoucích cizinců. 98

2.2.2

Výklad pojmů

Ustanovení článku 33, odst. 1 zakazuje vyhoštění a navrácení. Přestože jsou tyto právní pojmy známy již z meziválečných mezinárodních smluv, praxe ani teorie jim nestačila dát v období do kodifikačních prací na Úmluvě přesný obsah.99

Pod pojmem "vyhoštění" se rozumí nařízení státu, kterým se po cizinci požaduje, aby opustil území státu.100 Toto opatření může být povahy soudní, správní či policejní.101 Ve článku 32 Úmluvy jsou upraveny podmínky 97

Gornig Gilbert-Hanno, Das Refoulement-Verbot im Völkerrecht, Vídeň 1987, str. 3. Dále jen "Gornig, Refoulement-Verbot" 98 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 17 99 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 91 100 Gornig Gilbert-Hanno, Das Refoulement-Verbot im Völkerrecht, Vídeň 1987 101 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 91

40

vyhoštění. To může být provedeno výhradně na základě rozhodnutí, přijatého zákonným postupem. Uprchlíkovi musí být umožněno, aby předložil doklady ke svému ospravedlnění, aby se odvolal a být právě zastoupen před oprávněným úřadem nebo osobou či osobami zvlášť tímto úřadem ustanovenými.

Smluvní státy umožní takovému uprchlíkovi dostatečnou

lhůtu k žádosti o právní povolení odebrati se do jiné země.

102

Z článku 32

Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, vyplývá, že oprávnění v něm uvedená se vztahují na ty uprchlíky, kteří se již v souladu s vnitrostátními předpisy zdržují na území azylového státu.103

V případě "navrácení" je situace složitější. Naskýtá se totiž otázka, zda se článek 33 vztahuje také na ty uprchlíky, kteří se na hranicích ucházejí o přijetí, aniž by však na území eventuálního státu přijetí již vstoupili. K tomu existuje několik pojetí. Podle jednoho názoru se článek 33 vztahuje pouze na běžence, kteří již vstoupili na území smluvního státu, ať legálně či protiprávně, ale nikoli na uprchlíky, vyhledávající vstup na území, neboť ustanovení se o odmítnutí na hranici nezmiňuje.104

Rada Evropy k tomu ale konstatovala, že takovéto pojetí by vedlo k paradoxnímu výsledku, totiž že by uprchlík, který hranici státu překročil ilegálně, požíval více ochrany, než ten, který se podle předpisů hlásil u hraniční kontroly.105

Tento

extenzivní výklad článku 33, odst. 1 však

odporuje původnímu historickému výkladu, odvozenému ze způsobu vznikání tohoto dokumentu, kdy zástupce Švýcarska na konferenci zplnomocněnců OSN pro vypracování úmluvy o uprchlících, vztáhl výraz "return" výslovně pouze na takové uprchlíky, kteří již vstoupili na území 102

Úmluva z roku 1951, čl. 32, odst 2,3 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 91 104 viz. Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 92 105 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 21 103

41

státu, ale ještě se tam neusadili. Toto stanovisko potvrdil nizozemský delegát při druhém čtení návrhu textu úmluvy, který zdůrazňoval, že termín "vyhoštění" se týká uprchlíka již přijatého na území státu, zatímco obrat "refoulement" se vztahuje k běženci, který je na území státu, nicméně tam není ještě usazen.106 Podle čl. 32 Vídeňské úmluvy o smluvním právu z 23. května 1969 se mohou strany odvolávat na podklady ke smlouvě a okolnosti jejího uzavření pouze tehdy, pokud je její výklad dvojsmyslný, nebo jeho význam nejasný nebo vede k výsledku, který je zřejmě absurdní nebo nerozumný.

Výše uvedený výklad však odpovídá smyslu a účelu pravidla "nonrefoulement" a zabraňuje zřejmě absurdnímu závěru. Zákaz navrácení chce totiž zabránit tomu, aby uprchlík, kterému se podařilo uniknout státu, kde byl pronásledován, byl do tohoto státu zase navrácen.107

Tento výklad dále podporuje to, že pod pojem "return" ve smyslu čl. 33, odst. 1 Ženevské úmluvy, se rozumí navrácení na hranice. Uprchlík, který žádá u pohraniční

stráže

státu,

sousedícím

se

státem,

kde

mu

hrozí

pronásledování, o přijetí, nebo který se již nachází v transitní hale letiště země přijetí, již vlastně stát, v kterém byl pronásledován, opustil, a byl by tak vlastně navrácen "na hranice země", v které by byl pronásledován.108

Správnost tohoto pojetí je doložena mnoha mezinárodními smlouvami a deklaracemi, které závazek "non-refoulement" chápou jako absolutní zákaz navrácení, který zahrnuje i zákaz odmítnutí uprchlíka na hranici. Jedním z příkladů, kde se výslovně hovoří o zákazu odmítnutí na hranici, je Úmluva Organizace africké jednoty. Dalším příkladem je Deklarace o územním azylu 106

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 91 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 21 108 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 22 107

42

z roku 1967. I zde je pravidlo výslovně rozšířeno o neodmítnutí na hranici, které se vztahuje na pozemní, mořskou a vzdušnou hranici státu.109

Ustanovení článku 33 přináší nejasnosti i v personální aplikaci. Odkazuje výslovně na uprchlíka, jímž se míní obvykle osoba, která již získala právní postavení uprchlíka. Taková zužující interpretace by však byla proti smyslu daného ustanovení, protože jednou z funkcí pravidla non-refoulement je zajistiti osobě takovou pozici, aby účinně mohla právě o právní postavení uprchlíka nebo azyl požádat.110 Podle všeobecně přijatého názoru je osoba uprchlíkem tehdy, jakmile splňuje kritéria obsažená v definici

Ženevské

úmluvy z roku 1951. To nezbytně nastane dříve, než se o jejím statusu uprchlíka formálně rozhodne. Přiznání statusu uprchlíka z ní tudíž uprchlíka nečiní, ale za takového ji prohlašuje. Nestává se uprchlíkem na základě tohoto přiznání, ale jejím uznána, protože jím je.111 Přiznání má tedy pouze deklaratorní charakter.

2.2.3

Výjimky z pravidla non-refoulement

Zákaz vyhoštění a navrácení uprchlíka není bezvýjimečný a absolutní. Článek 1 F a odstavec 2 článku 33 podrobně stanovují výjimky z pravidla "non-refoulement".

O článku 1 F bylo již pojednáváno v kapitole 1 jakožto o důvodech, vylučujících přiznání postavení uprchlíka. Zatímco tento článek Úmluvy vyučuje ochranu politicky pronásledované osoby, pokud se dopustila trestného činu ještě před vstupem na území azylového státu, článek 33 ve 109

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 97 a 107 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 92 111 Příručka procedur a kritérií, str. 12 110

43

svém 2. odstavci odnímá ochranu, zakotvenou v principu "non-refoulement", těm uprchlíkům, kteří spáchali delikt až poté, co byli přijati na území státu.

Odstavec 2 článku 33 stanoví: "Výhody tohoto ustanovení (myslí se zásada non-refoulement) nemohou být požadovány uprchlíkem, který z vážných důvodů může být považován za nebezpečného v zemi, ve které se nachází, a nebo který poté, co byl platným rozsudkem odsouzen za závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost této země".112

To znamená, že stát může uprchlíka vyhostit také tehdy, pokud toto vyhoštění může mít za následek pronásledování uprchlíka s možností ohrožení jeho života, což se jen těžko slučuje s mezinárodně uznanou ochranou základních lidských práv.113

V článku 33, odst. 2 se odráží v mezinárodním právu uznávaná zásada, že každý stát je oprávněn ke své vlastní ochraně a jeho vlastní bezpečnost má přednost před právními závazky vůči cizincům.114 humanitární

ochrany

non-refoulement

v zájmu

Toto prolomení

národní

bezpečnosti

odpovídá přednosti, kterou mezinárodní právo přiznává státní suverenitě.

Nejistoty vyvolává výklad pojmu "závažný trestný čin". Někteří teoretici jim chápou čin, za jehož spáchání soud uložil pachateli trest odnětí svobody nejméně pět let, nebo tret smrt. Jiní zase dávají přednost lidské hodnotě, vůči níž skutek směřoval : život, tělo, což se zdá jako příliš úzká interperetace.115 112

Úmluva z roku 1951, čl. 33, odst. 2 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 25 114 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 26 115 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 93 113

44

Čl. 33 Ženevské úmluvy zavazuje státy. Norma však může být chápána i jako subjektivní právo. To vyplývá a contrario z článku 33, odst. 2, který použil formulace, že uprchlík může požadovat výhody tohoto ustanovení. Jak dalece však dotyčná osoba je bude moci článek 33, odst. 1 uplatnit před soudem nebo před správním úřadem daného státu, závisí na samotných vnitrostátních předpisech, neboť v tomto ohledu Úmluva nepředepisuje státům žádné procesní závazky.116

Část 2.3

Další mezinárodní dokumenty k ochraně uprchlíků

2.3.1

Všeobecně

Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 má pro úpravu právního postavení uprchlíků nevětší význam. Příprava této Úmluvy trvala od roku 1947 až do roku 1950. Byla přijata 28. července 1951 a v platnost vstoupila 21. dubna 1954. Působnost této úmluvy byla původně časově omezena na případy, kdy se osoba stala uprchlíkem v důsledku událostí, k nimž došlo před 1. lednem 1951. Důvodem tohoto časového omezení bylo přání vlád omezit jejich závazky na situace uprchlíků, jejichž existence byla v té době známa nebo na ty, které mohly následně vzniknout v důsledku již proběhnuvších událostí.117 Postupem doby a vznikem nových situací s uprchlíky vzrůstala i potřeba vypracovat dodatky k Úmluvě z roku 1951. Přijetím Protokolu z roku 1967 se toto časové omezení odstranilo a státy, 116 117

Gornig, Refoulement-Verbot, str. 27 Příručka procedur a kritérií, str. 8

45

které k němu přistoupily, se zavazují uplatňovat ustanovení Úmluvy bez ohledu na časovou hranici roku 1951. Ačkoli Protokol navazuje na Úmluvu, je nezávislým dokumentem, jehož přijetí není omezeno jen na účastnické státy Ženevské úmluvy. V současné době je 108 států účastníci Úmluvy z roku 1951 či Protokolu z roku 1967 nebo obou dokumentů.118 Výkladem definice uprchlíka a jeho právního postavení podle této Úmluvy a Protokolu se zabývaly předcházející části.

Vedle těchto základních dokumentů existují i další mezinárodní dokumenty, které mohou mít pro uprchlíky význam, ačkoli se jich přímo netýkají. Můžeme je rozdělit do dvou skupin, na dokumenty univerzálního rozsahu a na regionální dokumenty, jejichž stručný přehled následuje.

2.3.2

Dokumenty univerzálního rozsahu

Ženevská úmluva o ochraně civilních osob za války (12. srpna 1949) Primární funkcí této úmluvy je ochrana jedince jako oběti ozbrojeného konfliktu před účinky nepřátelství. V tomto ohledu se objektivní právo setkává s pravidly upravujícími postavení uprchlíků, neboť jejich účel je převážně ochranný. Zajišťuje zvláštní ochranu běženců ve dvou situacích. Chrání uprchlíky, kteří jsou občany nepřátelského státu, jakož i obyvatele na okupovaném území.119

Statut Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (3. prosince 1949) Statut Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky stanovuje hlavní funkce tohoto Úřadu a vymezuje osoby, na které se jeho ochrana vztahuje. Jeho hlavním úkolem je podle Statutu poskytování mezinárodní ochrany 118 119

Příručka procedur a kritérií, str. 8 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 64

46

uprchlíkům, nalézání trvalého řešení uprchlických problémů a poskytování přímé pomoci uprchlíkům. Činnost Úřadu zůstává humanitární a sociální povahy, neboť pracuje pod doporučujícím a nezávazným mandátem. Bez politické podpory členských států OSN ztrácí jeho aktivita účinnost.120

Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti z roku 1954 Tato úmluva určuje kritéria, podle kterých je třeba zacházet s osobami bez státní příslušnosti, které jsou podobné kritériím pro uprchlíky.121

Úmluva o omezení počtu osob bez státní příslušnosti (1961) Tato úmluva hledá prostředky, jak se vyhnout tomuto postavení zejména při narození dítěte tím, že se mu udělí občanství státu, na jehož území se narodilo, neboť jinak by bylo též bez státní příslušnosti. Také zabezpečuje při určitých výjimkách, že osoba nebude zbavená svého státního občanství, pokud by to způsobilo, že se stane osobou bez státního občanství a určuje, že osoba nesmí být zbavená svého státního občanství z důvodu své rasy, náboženství nebo politického přesvědčení.122

Deklarace o územním azylu (1967) Navazuje na články 13 a 14 Všeobecné deklarace lidských práv a pokročila ve vývoji pravidla non-refoulement, tedy ochrany před vyhoštěním nebo navrácením jedince, do kterého výslovně zahrnuje i na odmítnutí na hranici. Také uznává, že udělení azylu je humanitárním a mírumilovným krokem ze strany daného státu a není možné ho považovat za projev nepřátelství k jinému státu.123

120

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 68 Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, str. 22 122 Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, str. 22 123 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 96 121

47

Protokol k Ženevským úmluvám z 12. srpna 1949 o ochraně obětí mezinárodního ozbrojeného konfliktu (1977) Protokol ve svém článku 73 rozšiřuje výčet chráněných osob a zlepšuje jejich právní pozici oproti Ženevské úmluvě z roku 1949. Článek 73 stanoví, že osoby, které byly pokládány před začátkem nepřátelství za uprchlíky podle mezinárodních instrumentů, jež přijaly státy, nebo podle vnitrostátního zákonodárství státu, jenž poskytl útočiště, či státu pobytu, budou chráněnými osobami ve smyslu částí I III Ženevské úmluvy o ochraně civilních osob za války z roku 1949 za všech okolností a bez nepříznivého rozlišování.124

2.3.3

Regionální dokumenty

2.3.3.1

Afrika

Úmluva Organizace africké jednoty upravující zvláštní stránky uprchlických problémů v Africe (10. září 1969) Tato úmluva je významná hned z několika důvodů. Obsahuje rozšířenou definici uprchlíka (viz. též oddíl 1.3.1), rozšířené pravidlo non-refoulement o zvláštnosti Afrického kontinentu a odmítnutí na hranici, a zvláštní předpisy vztahující se na dobrovolnou repatriaci. 125

2.3.3.2

Latinská Amerika

Cartagenská deklarace o uprchlících (1984) Vychází

ze

snahy

nalézt

účinná

a

trvalá

východiska

ze

situace

středoamerických uprchlíků. Obdobně jako úmluva OAJ vychází ze specifik 124 125

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 100 srov. Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 105-110

48

sociální situace, charakterizující danou dobu a území, obdobně rozšiřuje pojem uprchlíka, navazuje v ní i na obsah zásady non-refoulement včetně zákazu odmítnutí na hranici.126

2.3.3.3

Evropa

V rámci evropských institucí se přijalo mnoho dokumentů, týkajících se uprchlíků, nejdůležitější jsou zde uvedeny. Rada Evropy

Dohoda o zrušení víz pro uprchlíky (1959) Dohoda posiluje svobodu pobytu utečenců. Vztahuje se na uprchlíky, kteří zákonně pobývají na území smluvního státu, a mají platné cestovní doklady, vydané v souladu s Ženevskou úmluvou z roku 1951 anebo dohodou o vydání cestovního dokumentu uprchlíkům z 15. října 1946.127

Rezoluce 14 o azylu osob v nebezpečí pronásledování (1967) Rezoluce představuje politickou směrnici, která zdůrazňuje zásadu nonrefoulement a nutnost vstřícného postoje vůči osobám, jež vyhledávají útočiště.

Přispívá

k

politické

podpoře

právních

norem

a

vyzývá

k příznivějšímu postupu.128

Evropská dohoda o přenesení odpovědnosti za uprchlíky (1980) Byla vypracována za účelem usnadnění a sladění vydávání cestovních dokladů uprchlíkům. Zlepšuje situaci uprchlíků v členských státech tím, že 126

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 113 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 118 128 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 123 127

49

převádí odpovědnost za vydání cestovních dokladů na druhou smluvní stranu, na jejímž území uprchlík legálně a trvale pobývá,nebo se souhlasem je na jejím území v době, kdy byla překročena platnost jeho cestovního dokumentu. 129

Doporučení 773 o situaci de facto uprchlíků (1970) Věnuje se ochraně osob, kterým státy nepřiznaly status uprchlíka podle článku 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíka z roku 1951, i když jsou neschopny či si nepřejí se vrátit do země původu z politických, rasových, náboženských nebo jiných platných důvodů.

Jeho cílem je jednotné

zacházení s uprchlíky v členských státech Rady Evropy a nevytvářet různé kategorie uprchlíků s jiným právním postavením. 130

Evropská společenství Dublinská úmluva (1990) Stanovuje kritéria pro určení členského státu, který je odpovědný za přezkoumání žádostí o azyl, pokud žadatel prošel jedním nebo více členskými státy Společenství. 131

Schengenská dohoda (1990) Byla podepsána zeměmi Beneluxu, Německem a Francií, obsahuje podobná kritéria jako Dublinská úmluva v kontextu pokračujícího rušení hraničních kontrol v zemích Společenství. 132

129

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 124 Jílek D., Odpověď mezinárodního práva na hromadného uprchlictví, Brno 1996 131 Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, str. 24 132 Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, str. 24

130

50

Na závěr je třeba k této části poznamenat, že je třeba rozlišovat mezi mezinárodními dokumenty jako je např. Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a Protokol z roku 1967 na straně jedné, které jsou závazné pro signatářské státy, a ostatními texty na straně druhé, jako jsou např. doporučení, rezoluce či deklarace, které vyjadřují pouze mezinárodní souhlas, a nejsou právně závazné. Do této skupiny patří i závěry Výkonného výboru programu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.

51

Kapitola 3

UPRCHLÍCI A LIDSKÁ PRÁVA Část 3.1

3.1.1

Význam lidských práv pro uprchlíky

Všeobecně

Koncepce základních lidských práv je založena na zásadě rovnosti všech lidí. Člověk je posuzován nezávisle na svém politickém postavení všude jako totožný, bez ohledu na svou rasu, pohlaví, náboženství, své názory. Základní lidská práva platí všeobecně. Poskytují výhody všem, ať již jde o osoby se státní příslušností, cizince, uprchlíky a žadatele o azyl. Pro uprchlíky jsou lidská práva zvláště důležitá tehdy, pokud se stali uprchlíky následkem nedodržování lidských práv ve své původní zemi, a jsou ve zvláště zranitelném postavení. Je proto třeba zabezpečit, aby se s uprchlíky v zemi jejich dočasného nebo trvalého pobytu zacházelo v souladu s přijatými základními normami, které jsou obsaženy v mezinárodních dokumentech o lidských právech.

Dodržování lidských práv v rodné zemi uprchlíka zase pak umožňuje, aby se dobrovolná repatriace stala reálným a vhodným řešením jeho situace, a zabránilo se tak současně potřebě dalších lidí opouštět tuto zemi.

Dokumenty o všeobecných lidských právech proto také mohou poskytnout uprchlíkům ochranu v případě, pokud Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, Protokol z roku 1967 a další mezinárodní dokumenty uprchlického práva selhávají. Umožňují vyplnit mezery, které se při aplikaci

52

výše zmíněných dokumentů objevují a mohou vykonávat jejich doplňující roli. Zvláštní význam má v této souvislosti Evr

opská úmluva o lidských právech

z roku 1950.133 Pro uprchlíka mohou mít význam nejrůznější práva, zaručená mezinárodními dokumenty o lidských právech v závislosti na jejich individuální situaci. Následující uvedená práva jsou demonstrativním výčtem těch, která mohou mít pro uprchlíka v jeho specifické situaci význam nejpodstatnější.

3.1.2

Právo na legální zadržení

Úmluva z roku 1951 upravuje otázku zadržování nepřímo v čl. 31. Podle interpretace UNHCR by se mělo od zadržování uprchlíků upustit, a pokud se tak stane, nemělo by k zadržení uprchlíků dojít jen z důvodu nelegálního vstupu nebo pobytu v zemi, jejich pobyt by neměl být omezen jinak, než jak je to nutné v zájmu veřejného zdraví nebo veřejného pořádku.134

Pro uprchlíka má význam zaručení určitých standard, aby nedocházelo k tomu, že budou automaticky zadržováni všichni uprchlíci, kteří přicestují bez platného cestovního dokladu a požádají o azyl na hranici a ve vazbě budou čekat do vyřízení jejich žádosti o přiznání postavení uprchlíka, které může trvat i několik let. Těmito standardy jsou zejména zákonnost zadržení, soudní či správní přezkoumání zákonnosti zadržení.135

133

Evropská úmluva o lidských právech a další mezinárodní ochranné mechanismy, vybrané texty

ze semináře z listopadu 1996, str. 89. Dále jen "Evropská úmluva, str." Závěr č. 22 z roku 1981 135 Závěr č. 44 z roku 1986

134

53

Požadavek zákonnosti a přezkoumatelnosti zadržení je upraveno především v těchto dokumentech: -

Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 8, 9

-

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, čl. 9

-

Úmluva o právech dítěte, čl. 37

-

Evropská úmluva z roku 1950, čl. 5

-

Africká charta o lidských právech a právech národů, čl. 5, 6 a 7

-

Americká úmluva o lidských právech, čl. 5

3.1.3

Právo na spravedlivý proces

Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 nestanovuje požadavky na postupy při řízení o postavení uprchlíka, které by měly státy dodržovat.

Jde zejména o to, aby uprchlík byl poučen při překročení hranic o dalším postupu, aby mu byly poskytnuto poradenství, a nutné prostředky, včetně služeb kompetentních tlumočníků, pro předložení jeho případu příslušným úřadům. Dále by měli mít uprchlíci právo se odvolat v případě zamítnutí jejich žádosti a požadovat opětovné přezkoumání rozhodnutí, a měli by mít možnost setrvat v zemi, dokud se jejich případ konečně nevyřeší. 136

Mezinárodní právo na spravedlivý proces upravují tyto dokumenty o lidských právech: -

Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 10

-

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, čl. 13

136

Závěr č. 8 z roku 1977

54

-

Evropská úmluva z roku 1950, čl. 6 a 13

-

Africká charta o lidských právech a právech národů, čl. 7, 12

-

Americká úmluva o lidských právech, čl. 8, 22

3.1.4 Právo na rodinný život Jediným ustanovením, v kterém se Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 zabývá problematikou rodiny ve vztahu k uprchlíkům, je článek 12: "práva, která uprchlík nabyl dříve, a která se vztahují k osobnímu postavení, zvláště práva týkající se sňatku jsou respektována"

Z hlediska uprchlíka má toto právo význam při slučování rodin. Je nutné podporovat princip zachování jednoty a ochrany rodiny. Rozdělené rodiny uprchlíků musí být co nejrychleji opět sloučeny a rodiče dětí, kteří cestují bez doprovodu, musí být co nejrychleji vypátráni.137

Právo na rodinný život je upraven v těchto mezinárodních dokumentech: •

Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 12

•

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, čl. 17

•

Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl.11

•

Úmluva o právech dítěte, čl. 7,8,9,10,16

•

Evropská úmluva z roku 1950, čl. 8

•

Africká charta o lidských právech a právech národů, čl. 18

•

Americká úmluva o lidských právech, čl. 11,17

137

Závěr č. 24 z roku 1981

55

3.1.5 Zákaz diskriminace V článku 3 Úmluvy z roku 1951 je stanoveno: "Smluvní státy budou dodržovat ustanovení této Úmluvy vůči uprchlíkům bez rozlišování rasy, náboženství nebo země původu"

Uprchlíci nejsou občany hostujícího státu a dá se předpokládat, že nebudou požívat úplně všechna práva, která přiznává vnitrostátní úprava občanům vlastního státu. Například nárok na volební právo či právo zastávat veřejnou funkci mají většinou pouze občané daného státu. Ženevská úmluva z roku 1951 vymezuje konkrétně ta práva, k jejichž výkonu jsou uprchlíci oprávnění stejně jako občané státu, a ta, která občané požívají jen v tom rozsahu jako ostatní cizí státní příslušníci.138 Uplatňuje se zde tzv. režim národního zacházení. Zákaz diskriminace se bude ale již vztahovat např. na situaci, kdy bude existovat vedle sebe více druhů řízení o přiznání statusu uprchlíka, jejichž výběr se bude řídit tím, z jakého státu daný uprchlík pochází (např. zkrácené řízení v případě uprchlíků, pocházejících ze států Východní Evropy).

Mezinárodní dokumenty o lidských právech zakotvují zákaz diskriminace buď bez ohledu na to, zda se jedná o cizince či vlastního občana, nebo zakazují s ohledem na určitá práva i diskriminaci, o které se Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 vůbec nezmiňuje, nebo naopak ještě zesilují ochranu proti diskriminaci, která je v Úmluvě zakotvena také: -

Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 2

-

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, čl. 2

-

Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl.2

138

Ľudské práva a ochrana utečencov, učební text UNHCR, str. 138. Dále jen "Ľudské práva"

56

-

Úmluva o právech dítěte, čl. 2

-

Deklarace OSN o odstranění všech forem rasové diskriminace, čl. 1

-

Evropská úmluva z roku 1950, čl. 14

-

Africká charta o lidských právech a právech národů, čl. 2

-

Americká úmluva o lidských právech, čl. 1

3.1.6 Práva žen Podle mezinárodního práva mají ženy - uprchlice nárok na stejnou ochranu jako všichni ostatní uprchlíci. Ustanovení Ženevské úmluvy z roku 1951 se vztahuje na "každou osobu", která splnila podmínky vymezené v definici pojmu "uprchlík".

Ve skutečnosti ale musí ženy, které žádají o přiznání statusu uprchlíka čelit mnohému znevýhodňování při získávání mezinárodní ochrany, k nimž patří zejména nezahrnutí pohlaví do důvodů pronásledování v definici pojmu uprchlík, neochota uznat ženy jako zvláštní sociální skupinu, zvýšené riziko, že se stanou obětí sexuálního násilí jak v zemi původu, tak v zemi azylu a v neposlední řadě i nepochopení úředníků, rozhodujících o přidělení uprchlického statusu, kteří si neuvědomují, že se ženy stávají často terčem pronásledování, a že pronásledování prožívají jiným způsobem právě z důvodu rozdílnosti pohlaví.139

Proto paradoxně mohou ustanovení o rovném zacházení s ženami a muži uprchlíky vést k nevýhodnému postavení ženy a vyžadovat zvláštní kroky ve prospěch žen. 140

139 140

Lúdské práva, str. 162 Závěr č. 64

57

Kromě mezinárodních dokumentů, obsahující zákaz diskriminace, zahrnující i diskriminaci z důvodu pohlaví, které jsou zmíněny pod bodem 3.2.6, se žen týkají ještě další právní dokumenty: -

Deklarace OSN o odstranění diskriminace žen (1979)

-

Meziamerická úmluva o přiznání politických práv ženám z roku 1948

-

Meziamerická úmluva o přiznání občanských práv ženám z roku 1948

3.1.7 Právo na svobodu shromažďování, projevu a náboženství

Toto právo není přímo zakotvené v Ženevské úmluvě z roku 1951, ale je upraveno v mezinárodních dokumentech o všeobecných lidských právech.

Pro uprchlíka by mohlo mít význam např. v případech, kdy se jeho náboženské vyznání liší od víry většiny obyvatelstva země azylu a uprchlíkům je zakázáno provádět v uprchlickém táboře své náboženské obřady

s odůvodněním,

že

by

vyvolávali

u

místního

obyvatelstva

pohoršení.141

Svoboda shromažďování, projevu a náboženského vyznání je zakotvena v těchto dokumentech: -

Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 18, 19, 20

-

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, čl. 18, 19, 21

-

Úmluva o právech dítěte, čl. 13, 14, 15

-

Evropská úmluva o lidských právech z roku 1950, čl.9, 10, 11

-

Africká charta o lidských právech a právech národů, čl. 11

-

Americká úmluva o lidských právech, čl. 15

141

Lúdská práva, str. 62

58

Část 3.2

Pravidlo non-refoulement v dokumentech o lidských právech

Kromě mezinárodních dokumentů, uvedených v kapitole 2, můžeme zákaz navrácení nalézt ať již přímo či nepřímo i v dalších mezinárodních dokumentech, které se týkají lidských práv.

3.2.1

Všeobecná deklarace lidských práv (1948)

Nejvyšším

instrumentem

mezi

zmíněnými

ostatními

dokumenty

je

Všeobecná deklarace lidských práv, kterou přijalo Valné shromáždění Organizace spojených národů v roce 1948. Sice se v ní nemluví přímo o zákazu vyhoštění či navrácení, ale v jejím článku 14 můžeme spatřovat předpoklad pro to, aby pak pravidlo non-refoulement bylo formulováno.

Článek 14 : "Každý má právo vyhledati si před pronásledováním útočiště v jiných zemí a požívati tam azylu"142

Toto právo je omezeno v případě

"stíhání skutečně odůvodněného nepolitickými zločiny nebo činy, které jsou v rozporu s cíli a zásadami Spojených národů"143

142 143

Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 14 Všeobecná deklarace lidských práv, čl. 14

59

Článek 14 nezakotvuje právo přijímat azyl. Slovo "příjímat" bylo dokonce při projednávání textu z rané verze návrhu deklarace vypuštěno.144 Vypuštění tohoto slova je důležité, ale nesmíme zapomenout že Všeobecná deklarace lidských práv se stala inspirací právě pro mnoho specifičtějších dokumentů, uzavíraných na mezinárodní úrovni, a dotýkající se problematiky azylu i uprchlíků. Není sice přímým pramenem práva, byla přijata ve formě rezoluce, jež má pouze doporučující povahu a nevytváří pro státy závazky, ale nehledě na tuto formu, její obsah přesáhl svým významem i řadu po právní stránce perfektních smluv.

145

Stala se inspirací a východiskem pro

novější právně závazné mezinárodní instrumenty. Je deklarací dohody států "o společném cíly pro všechny národy a všechny státy"146

3.2.2

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (1966)

Do mezinárodního paktu o občanských a politických právech nebylo výslovně začleněno pravidlo non-refoulement, ani právo přijímat či dokonce hledat azyl.

Nicméně do něj Komise OSN pro lidská práva začlenila

ustanovení, které cizincům, kteří legálně pobývají na území členského státu, poskytují ochranu před svévolným vyhoštěním z této země.147

Článek 13 stanoví: "Cizinec nacházející se právoplatně na území státu, který je smluvní stranou Paktu, může být z něho vyhoštěn pouze na základě rozhodnutí, k němuž se dospělo v souladu se zákonem, a má možnost, kromě případů, díky 144

Evropská úmluva, str. 23 Šturma P., Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy v oblasti lidských práv, Praha 1999, str. 5. Dále jen "Šturma, Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy, str. " 146 Preambule Všeobecné deklarace lidských práv 147 Evropská úmluva, str. 23 145

60

naléhavé důvody národní bezpečnosti vyžadují jiný postup, předložit námitky proti svému vyhoštění a dát svůj případ přezkoumat příslušným orgánem nebo osobou nebo osobami příslušným orgánem zvláště označenými, a být před nimi za tímto účelem zastoupen".

Dále článek 7 zakazuje mučení a další kruté, nelidské či ponižující zacházení, čl. 6, odst. 1 chrání právo na život a čl. 8, odst. 1 zakazuje otroctví.148 Z článku 7 je možné odvodit, že stát nemůže vystavit jednotlivce nebezpečí mučení nebo krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu po návratu do jiného státu tím, že osobu vydají, vyhostí nebo navrátí.149

3.2.3

Americká úmluva o lidských právech (1969)

Americká úmluva o lidských právech ve svém článku 22, odst. 8 stanovuje obsáhlý zákaz "refoulement". V žádném případě nemůže být cizinec ze země vyhoštěn nebo navrácen do země, pokud mu v této zemi hrozí nebezpečí, že by mohlo být porušeno jeho právo na život nebo osobní svobodu

z důvodu

rasy,

státní

příslušnosti,

náboženství,

sociálního

postavení nebo politického přesvědčení.150

Zakotvení tohoto pravidla "non-refoulement" nechává otevřenou otázku, zda tento zákaz platí i pro odmítnutí na hranici.

Ustanovení článku 22

neobsahuje žádné výjimky z tohoto pravidla oproti článku 33, odst. 2 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951. Pouze v případě války, obecného nebezpečí nebo v jiných případech, které ohrožují 148

Collection of international instruments concerning refugees, UNHCR Ženeva 1990, str. 106, 107. Dále jen "Collection, str." 149 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 35 150 Collection, str. 216

61

nezávislost nebo bezpečnost smluvního státu, může být článek 22 vyloučen z platnosti v takovém rozsahu a po takovou dobu, kdy to situace vyžaduje. 151

Ačkoli je toto pravidlo zahrnuto do katalogu lidských práv, jedná se pouze o objektivní závazek smluvních států. To vyplývá z formulace textu, který užívá pasivní formy152: " In no case may an alien be deported or returned"153. Pokud by úmluva chtěla dát každému subjektivní právo na "nonrefoulement", užila by formulace jako v odstavci 7 téhož článku: "every person has the right"154

Článek 22, odst. 7 pak přiznává subjektivní právo jedince hledat azyl a na udělení azylu, odstavec 6 téhož článku zaručuje, že vypovězení jedince ze státu se stane na základě rozhodnutí, vydaném v zákonném řízení.155

3.2.4

Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu (1984)

Tato úmluva podobně jako Mezinárodní pakt o občanských a politických právech ve svém článku 7 chrání osobu před navrácením do země, kde by jí hrozilo mučení. Obsahuje pravidlo non-refoulement ve svém článku 3. Článek 3 stanoví:

151

Gornig, Refoulement-Verbot, str. 30 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 31 153 Collection, str. 216 154 Collection, str. 216 155 Collection, str. 216 152

62

"Žádný stát nesmí vyhostit, vrátit nebo vydat osobu do státu, pokud jsou opodstatněné důvody věřit, že by této osobě hrozilo mučení"

"Při určování, zda takové opodstatněné důvody existují, musí příslušné orgány přihlédnout ke všem relevantním skutečnostem včetně okolností, že v daném státě vládne hrubé, očividné nebo hromadné porušování lidských práv".156

Úmluva proti mučení se ve svém článku 3, odst. 1 opírá o znění článku 33 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951.157 Také nedává odpověď na otázku, jestli tento zákaz platí také pro odmítnutí na hranici. Stejně ale jako u Úmluvy z roku 1951 můžeme zaujmout stejné stanovisko, že pravidlo non-refoulement, zakotvené v Ümluvě proti mučení a navazující na stejnou zásadu, zakotvenou Ženevskou úmluvou, se bude vztahovat i na odmítnutí na hranici, stejně jako v případě Ženevské úmluvy (viz. odstavec 2.2.2 této práce).

Stejně tak se naskýtá otázka, zda článek 33, odst. 2 Ženevské úmluvy, který obsahuje výjimky z pravidla non-refoulement, se vztahuje také na toto pravidlo, zakotvené v Úmluvě proti mučení, která tyto výjimky výslovně nezmiňuje, ani se na ně neodvolává. Podle převládajícího názoru obsahuje tato klauzule článku 33, odst. 2 Ženevské úmluvy všeobecný právní základ, který by mohl najít použití i v článku 3 Úmluvy proti mučení, pokud by jeho použití Úmluva výslovně nevyloučila. Tomu tak není, takže článek 33, odst. 2 se vztahuje i na Úmluvu proti mučení.158

156

Gornig, Refoulement-Verbot, str. 36 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 36 158 Gornig, Refoulement-Verbot, str. 37 157

63

Úmluva má pro uprchlíka význam v tom, že státy v článku 22 prohlásily, že uznávají kompetenci Výboru pro lidská práv přijímat a posuzovat stížnosti od nebo ve jménu jednotlivců, subjektů pod jeho jurisdikcí, kteří tvrdí, že smluvní stát porušil jejich práva zakotvené v Úmluvě. Po vyčerpání vnitrostátních prostředků se tedy může článek 22 může stát jedním z velmi důležitých mechanizmů mezinárodní ochrany lidských práv, který může být použit ve prospěch uprchlíka či žadatele o azyl.159

3.2.5

Evropská úmluva o lidských právech (1950)

I když zákaz refoulement nezmiňuje výslovně ani Evropská úmluva o lidských právech, vyvinul podobnou ochranu proti refoulement i Evropský soud a Komise pro lidská práva v rámci své jurisprudence na základě článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech.

Článek 3 stanoví:

"nikdo nesmí být mučen ani podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu".160

Evropská komise pro lidská práva z článku 3 odvozuje zákaz refoulement. Zastává názor, že vyhoštění, vydání ani právo na azyl nepatří sice k předmětům, které úmluva přímo upravuje, ale smluvní státy této Úmluvy, by souhlasily, aby své právo upravovat vstup na své území i jeho opuštění, které je součástí všeobecného mezinárodního práva, vykonávaly již ne podle

159 160

Ľudské práva, str. 152 Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, přehled judikatury, Praha 1995, str. 17. Dále jen "Evropský soud, str."

64

svého volného uvážení, ale pouze v rámci závazků, které jim ukládá Úmluva.161

V souladu s tím judikoval Evropský soud pro lidská práva v případě Soering v. Spojené království z roku 1989, který se týkal vydání žadatele do Spojených států, kde by mu hrozil za spáchaný trestný čin trest smrti takto: "Rozhodnutí smluvního státu vydat uprchlíka může vyvolat problémy z hlediska článku 3 a založit tak odpovědnost smluvního státu z titulu Úmluvy, pokud existují vážné a prokázané důvody k obavám, že dotčená osoba bude po vydání v zemi určení vystavena reálnému riziku být mučena nebo podrobena nelidskému a ponižujícímu zacházení. Určení takové odpovědnosti zahrnuje nevyhnutelně stanovení podmínek v zemi žádající o azyl, odporujících standardům článku 3 Úmluvy".162

Stejné závěry učinil soud v případě Cruz Varas v. Švédsko z roku 1991 a v případě Vilvarajah v. Spojené království.

Zároveň Soud stanovil jak posuzovat reálné riziko zacházení v rozporu s článkem 3. Je třeba, aby špatné zacházení dosáhlo určitého stupně závažnosti. Ohodnocení tohoto minima je ve své podstatě relativní. Závisí na souhrnu okolností daného případu.

163

Je třeba vzít v úvahu takové faktory,

jakými jsou podstata a kontext trestu, jakož i modality jeho výkonu, jeho délka,

161

Gornig, Refoulement-Verbot, str. 32 Evropský soud, str. 345 163 Evropský soud, str. 335

162

65

jeho fyzické a psychické účinky a často též pohlaví, věk a zdravotní stav oběti.164

Dále bylo konstatováno, že aby bylo možné pokládat trest za "nelidský" nebo "ponižující", musí se utrpení nebo ponížení odlišovat od normálního elementu ponížení, který je vlastní každému trestu.165

Význam článku 3 potvrdil další rozsudek Soudu pro lidská práva z 15. listopadu 1996:

"Zákaz špatného zacházení, zakotvený v článku 3, je stejně absolutní i v případech vyhoštění. Kdykoli jsou tedy podstatné důvody se domnívat, že příslušný jedinec by byl vystaven riziku zacházení v rozporu s článkem 3, pokud by byl přemístěn do jiného státu, smluvní stát má v případě jeho vyhoštění povinnost ho před takovým zacházením chránit.. Za takových okolností nejsou aktivity daného jedince, ať jsou jakkoli nežádoucí nebo nebezpečné, podstatným podkladem pro posuzování. Ochrana poskytovaná článkem 3 je tedy širší než ochrana poskytovaná články 32 a 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951".166

Tento výrok Soudu má význam obrovský. Na rozdíl od Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, článek 3 Evropské úmluvy nestanoví, kdo je chráněn, ani neumožňuje v tomto směru žádná omezení. Ochrana se neomezuje

pouze

na

osoby

pronásledované

z důvodů

rasových,

náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů. 164

Evropský soud, str. 345 Evropský soud, str. 345 166 Evropská úmluva, str. 28

165

66

Dále

Evropská úmluva ze své ochrany nevylučuje osoby, které se dopustily vážného nepolitického činu mimo zemi, jež jim poskytla útočiště.167

Přestože Evropská úmluva skýtá značné možnosti zaplnit některé mezery v Úmluvě z roku 1951, je mezi těmito dvěma instrumenty podstatný rozdíl. Zatímco Úmluva z roku 1951 upravuje právní postavení uznaných uprchlíků, Evropská úmluva nepřiznává žádný status těm, kteří spadají pod její působnost. Žadatel o azyl sice může požívat ochrany před vyhoštěním (nonrefoulement) podle článku 3 Evropské úmluvy,

nebude mu však udělen

jasně definovaný právní status v zemi pobytu, přičemž taková výhoda je pro osoby požívající ochrany velmi důležitá.

167

Evropská úmluva, str. 29

67

Kapitola 4

OCHRANA UPRCHLÍKU V PRAXI Část 4.1

Úřad

Vysokého

komisaře

OSN

pro

uprchlíky 4.1.1

Funkce Vysokého komisaře

Mezinárodněprávní ochrana uprchlíků, která je založená na multilaterálních smlouvách jako je Úmluva z roku 1951 a Protokol z roku 1967, spočívá převážně jen v hmotně právních pravidlech.168 Tyto dokumenty nepředepisují státům povinnost založit řízení o přiznání postavení uprchlíka, ani procesní záruky. Tato procesní pravidla pak částečně nahrazují doporučení, zejména Výkonného

výboru

programu

Úřadu

Vysokého

komisaře

OSN pro

uprchlíky169, a předpisy vnitrostátního práva.

Jednou z povinností, které jsou uloženy smluvním státům Úmluvy z roku 1951 je, vedle aplikace této Úmluvy a strpění určitých omezení, z nichž je nejdůležitější zákaz navrácení uprchlíka do pronásledované země, i spolupráce s Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.

Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) byl založen Valným shromážděním OSN k 1. lednu 1951. Vysoký komisař působí pod pravomocí Valného shromáždění a jeho práce má především sociální a humanitární 168

Šturma, Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy, str. 20 např. Závěr č.8 z roku 1977, v kterém jsou vysloveny základní procesní požadavky při posuzování žádostí o přiznání statusu uprchlíka

169

68

charakter. Výkonný výbor programu vysokého komisaře, zřízený v roce 1958, schvaluje a kontroluje programy materiální pomoci a poskytuje poradní činnost pro implementaci funkcí vysokého komisaře. 170

Podle článku 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 se státy zavazují spolupracovat Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky při výkonu jeho funkcí a dohledu nad dodržováním ustanovení této Úmluvy. Tato spolupráce spočívá zejména v dodávání informací a statistických údajů, které se týkají stavu uprchlíků, splňování této Úmluvy a dále zákonů, nařízení, která se vztahují na uprchlíky. 171.

Vysoký komisař OSN pro uprchlíky vykonává svou činnost na základě Statutu Úřadu UNHCR z roku 1950. Mezi hlavní funkce Vysokého komisaře patří poskytování mezinárodní ochrany uprchlíkům, poskytování přímé pomoci a nalézání trvalého řešení uprchlických problémů.172

Způsoby mezinárodní ochrany jsou demonstrativně vyjmenovány v § 8 Statutu UNHCR, spočívají zejména v podpoře uzavírání a ratifikace úmluv, týkajících se ochrany uprchlíků, podpoře vládních opatření ke zlepšení situace uprchlíků a snížení počtu těch, kteří potřebují ochranu a podpoře dobrovolné repatriace nebo asimilace. Dále mezi úkoly Vysokého komisaře patří podpora příjímání uprchlíků na území států, získávání od vlád států informace o stavu uprchlíků, jejich podmínkách a důležitých zákonech a směrnicích. Vysoký komisař má být také ve styku s vládními, mezivládními organizacemi i soukromými organizacemi a umožnit koordinaci jejich úsilí. 173 170

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 68 Úmluva z roku 1951, čl. 35 172 Türk V., Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), Berlin 1992, str. 138. Dále jen "Türk, UNHCR" 173 Collection, str. 7

171

69

Za přímou pomoc uprchlíkům, která nabývá různých forem, lze považovat nouzová opatření pomoci, pomoc při dobrovolné repatriaci nebo místní integraci, právní pomoc a podporu ve vzdělání. Nouzová řešení Úřadu zajišťují přežití uprchlíků a vysídlených osob v těžkých situacích hromadného útěku, konkrétně se pak projevují v zajištění potravy, obydlí a základní lékařské péče.174 Na vzdělávacích programech pro uprchlíky spolupracuje s UNHCR také UNESCO. Právní poradenství vykonává Úřad ve spolupráci s nevládními organizacemi, zejména v souvislosti s řízením o přiznání postavení uprchlíka.175

Poskytování přímé pomoci uprchlíkům má smysl pouze tehdy, pokud je mezistupněm při nalézání trvalého řešení.176 Existují tři tradiční trvalá řešení pro uprchlíky. Jsou jimi dobrovolná repatriace, přesídlení do jiné země a integrace do nové společnosti, přičemž dobrovolná repatriace je tím nejžádanějším a nevhodnějším.177 Dobrovolná repatriace je ideálním řešením situace osob, jimž v zemi původu nehrozí, či přestalo hrozit nebezpečí, přičemž se klade důraz na její dobrovolnost. Valné shromáždění přijalo řadu rezolucí pro pomoc při návratu do domovského státu. Těmto záležitostem věnuje Úřad své zvláštní programy.178 V poslední době je pojmu "řešení" připisován nový význam v tom smyslu, že hledání trvalého řešení v sobě také zahrnuje nutnost zjistit příčiny opouštění vlastní země, aby se zabránilo novým případům uprchlictví.179

174

Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 73 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 74 176 Türk, UNHCR, str. 194 177 Türk, UNHCR, str. 206 178 Jílek, Odpověď mezinárodního práva, str. 73 179 Türk, UNHCR, str.207 175

70

Možnosti UNHCR zasáhnout v případě porušení práv uprchlíka jsou přece jen omezené a spočívají spíše v rovině politické a diplomatické. UNHCR není typickým mezinárodním kontrolním orgánem, protože Úmluva nedává jednotlivcům právo obracet se po vyčerpání vnitrostátních prostředků na Vysokého komisaře, aby o jejich případné stížnosti rozhodl. Ochranná funkce Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky je zásadně podpůrná a částečně operativní.

Přesto se může i uprchlík, jako každý jednotlivec, obrátit z titulu porušení lidských práv na mezinárodní orgán, příslušný podle té které smlouvy. V evropském region takto uprchlíkům může poskytnout neefektivnější, byť pouze nepřímou ochranu Evropský soud pro lidská práva na základě interpretace článku 3. Evropské úmluvy o lidských právech z roku 1950.

Část 4.2

Mezinárodní

procesní

mechanismy

ochrany lidských práv

4.2.1

Evropský soudní systém

Uprchlíci bez ohledu na své postavení mohou jako ostatní jednotlivci dále využívat mechanismů na ochranu lidských práv. Ty můžeme rozdělit na dvě velké skupiny podle toho, zda mají nebo nemají závaznou povahu, na systémy soudního typu a systémy mimosoudní. Soudní kontrolu uplatňování svých ustanovení ohledně lidských práv zavádějí jen dvě regionální úmluvy Evropská a Americká úmluva o lidských právech. Model ochrany lidských práv soudního typu poskytuje Evropská úmluva o lidských právech.180 180

Sudre F., Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno 1997, str. 248. Dále jen "Sudre,

71

Podle postupů, zakotvených v článku 34 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv se mohou jednotlivci dožadovat nápravy porušení lidských práv a / nebo žádat o preventivní ochranu prostřednictvím žádostí, podávaných Evropskému soudu pro lidská práva, který na základě dodatkového protokolu č. 11 nahradil od 1. 11.1998

činnost dosavadního Soudu a

Komise pro lidská práva, a jakožto jediný orgán pracuje trvale ve Štrasburku.181

Jedinec vznášející stížnost k Evropskému soudu musí prohlašovat, že je obětí porušení některého z práv, zaručených Úmluvou. Právo na individuální stížnost je důvodem úspěšnosti tohoto regionálního mechanismu ochrany lidských práv. Za více než 40 let přezkoumaly Evropská komise a Evropský soud pro lidská práva přes 34.300 případů a vytvořily si bohatou jurisprudenci. V mnoha případech bylo jednotlivci pomoženo, precedenty vytvořené Evropskou komisí a Soudem pro lidská práva navíc přesněji definovaly rozsah ochrany, poskytované Evropskou úmluvou, a dopomohly k příslušným změnám legislativy a zlepšení vnitrostátních předpisů i praxe. 182

Právě právo na individuální stížnost je jedním ze stěžejních důvodů

úspěšnosti tohoto regionálního systému ochrany lidských práv.

Právo individuální stížnosti se přiznává "každé osobě, nevládní organizaci nebo skupině osob".

Úmluva nestanoví žádnou podmínku, týkající se

občanství, bydliště, občanského stavu nebo způsobilosti jednotlivce. Ochrany podle Úmluvy se proti smluvnímu státu mohou dovolat nejen jeho občané, ale taktéž příslušníci jiného, smluvního či třetího státu, uprchlíci a

Mezinárodní a evropské právo, str." Evropská úmluva, str. 55 182 Evropská úmluva, str. 55 181

72

bezdomovci, pokud došlo k namítanému porušení v mezích jurisdikce státu, jenž je stranou Evropské úmluvy.183

Článek 35 Evropské úmluvy stanoví dvě základní podmínky přípustnosti stížnosti. Jsou to vyčerpání všech vnitrostátních opravných prostředků a vznesení stížnosti k Soudu do 6 měsíců ode dne, kdy bylo přijato konečného rozhodnutí.

Úmluva zde dává státu nejprve možnost, aby zabránil nebo napravil porušení svých mezinárodních závazků pomocí vnitrostátních právních prostředků, než se věcí začne zabývat soudní orgán ve Štrasburku. Zodpovědnost za respektování lidských práv se tak přenáší na vnitrostátní právní řád a Evropský soud pro lidská práva se stává konečnou instancí pro nápravu v případě selhání vnitrostátních právních mechanismů.184 Důkazní břemeno vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků náleží stěžovateli, a rovněž pokud napadený stát vznese námitku, že tyto prostředky nebyly vyčerpány, musí tento ve svém vnitrostátním právním řádu prokázat existenci opravného prostředku, který údajně nebyl využit.185

Podle

judikatury Evropského soudu vyžaduje článek 35 Úmluvy pouze vyčerpání opravných prostředků, jež jsou dostupné, adekvátní a vztahující se k tvrzenému porušení.186 Pokud vnitrostátní

opravné prostředky tyto

podmínky nesplňují, stěžovateli může být prominuta povinnost vyčerpat je. Adekvátnost opravného prostředku se posuzuje podle toho, zda je schopen přímo napravit nebo zajistit nápravu konkrétní situace stěžovatele. Účinnost a dostupnost se posuzuje na druhé straně podle toho, zda rozhodnutí běžných soudů lze prostřednictvím individuální stížnosti předložit Ústavnímu

183

Sudre, Mezinárodní a evropské právo, str. 257 Evropská úmluva, str. 82 185 Sudre, Mezinárodní a evropské právo, str. 265 186 Evropský soud, str. 89 184

73

soudu k přezkumu.187 Podle legislativy České republiky v tomto ohledu nejsou obtíže, protože ústavní stížnost může podat jakákoli fyzická nebo právnická osoba, která prohlašuje, že se stala obětí porušení jakýchkoliv práv či svobod zaručených ústavou nebo mezinárodní úmluvou ze strany orgánu státní správy.188

Otázce

účinnosti či neúčinnosti opravného prostředku je třeba věnovat

pozornost při plánovaného využití opravných prostředků.

Jisté opravné

prostředky, jako např. stížnosti vznesené ombudsmanovi nebo prezidentovi nebudou považovány za účinné, pokud je z domácí judikatury zřejmé, že nebudou mít žádaný efekt. To je důležité zejména z toho důvodu, že vznesení neúčinného opravného prostředku nepozastavuje běh šestiměsíční lhůty. Pokud je tedy pochybnost o účinnosti opravného prostředku, měla by se současně s ním podat individuální stížnost k Soudu pro lidská práva, aby jedinec byl chráněn i v případě neúčinnosti vnitrostátního opravného prostředku a neztratil svůj nárok z důvodu uplynutí šestiměsíční lhůty k podání individuální stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva. 189

Poté co Soud rozhodne o přijatelnosti podání, plní funkce vyšetřovací a smírčí. Není-li dosaženo smíru, ani nedojde k vyškrtnutí stížnosti ze seznamu případů podle čl. 37 (např. pokud žadatel netrvá na své stížnosti), rozhodne Soud ve věci samé. Oproti původní úpravě zasedá soud po provedené reformě na základě Protokolu č. 11 ve výborech složených ze tří soudců, které rozhodují zpravidla o nepřijatelnosti stížnosti, v senátech složených ze sedmi soudců a ve velkém senátu složeném ze 17 soudců, na který se strany mohou obrátit do tří měsíců od data rozsudku senátu. 187

Evropská úmluva, str. 10 Evropská úmluva, str. 83 189 Evropská úmluva o lidských právech a další mezinárodní ochranné mechanismy, vybrané texty ze semináře z listopadu 1996, str. 83 188

74

Jestliže strany věc ve stanovené lhůtě velkému senátu nepostoupí či se tohoto práva vzdají, stává se rozsudek senátu konečným. 190

Každý konečný rozsudek je pro smluvní strany závazný. Svou povahou jsou rozsudky Evropského soudu pro lidská práva deklaratorní a způsob jejich vnitrostátního výkon záleží na volbě států. To platí s výjimkou povinnosti zaplatit poškozenému stanovenou částku z titulu spravedlivého zadostiučení. Soud neukládá státům konkrétní chování. Všechny rozsudky se předávají Výboru ministrů, jehož úkolem sice není je "vykonat" v pravém slova smyslu, ale dohlížet nad jejich výkonem. Výbor vždy vyzve vládu odsouzeného státu, aby mu v určité lhůtě poskytla informace o opatřeních k řešení daného problému, přijatých v průběhu řízení i po vynesení rozsudku. I když žádný rozsudek nevyžaduje požadavek na změnu vnitrostátních předpisů, fakticky však v některých případech bude jejich změna adekvátním řešením. V mimořádně závažných případech může Výbor ministrů působit na členský stát, aby se podřídil rozhodnutí Soudu, značným politickým a diplomatickým tlakem. Pokud to stát odmítne, dopustí se zároveň porušení čl. 3 Statutu Rady Evropy. Výbor ministrů pak může s využitím čl. 8 Statutu pozastavit jeho právo na zastoupení v tomto orgánu, nebo dokonce sáhnout k jeho vyloučení z Rady Evropy.191 I když jde o krajní sankci, propůjčuje to rozhodnutím Evropského soudu pro lidská práva značný respekt a posiluje se tím i právní postavení jedince v oblasti lidských práv.

190 191

Šturma, Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy, str.26 Šturma, Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy, str.27

75

4.2.2

Mimosoudní systém v rámci OSN

Souběžně s evropským systémem ochrany lidských práv existuje dále mezinárodní petiční systém, který provozuje Organizace spojených národů.

Tento systém je dostupný všem jednotlivcům, včetně těch, kteří mohou využít regionálních mechanismů. Postupů v rámci OSN je celá řada a jsou jak politické tak quasi-soudní. V této různorodosti lze však vystopovat dva velké typy kontroly: dohled nad stížnosti a dohled nad zprávami.192

Dohled nad stížnostmi nebo-li quasi-soudní petiční systémy se týkají konkrétních skutečností, jež zakládají údajná porušení určitých smluvních závazků daným státem. Stížnosti jsou spravovány třemi expertními výbory na základě úmluv: Výborem pro lidská práva na základě Opčního protokolu k Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech, Výborem pro eliminaci všech forem rasové diskriminace na základě opčních postupů podle článku 14 Úmluvy o eliminaci všech forem rasové diskriminace a Výborem proti mučení na základě opčního postupu podle článku 22 Úmluvy proti mučení.193

Pakt o občanských a politických právech se svým Opčním protokolem je jedinou univerzální úmluvou s obecnou působností, která takovou kontrolu zřizuje. Státy, které přistoupily k Paktu, založily Výbor pro lidská práva a za jeho členy zvolily 18 nezávislých expertů, jejichž funkční období počalo rokem 1977. Aby Výbor mohl vůbec posoudit stížnost jednotlivce, nesmí být oznámení nepřípustné, tzn. pokud nebyly vyčerpány vnitrostátní opravné prostředky, nebo pokud autor připustí, že případ v daném okamžiku 192 193

Sudre, Mezinárodní a evropské právo, str. 315 Evropská úmluva, str. 56

76

posuzuje jiná mezinárodní smírčí instance, nebo pokud autor není schopen doložit žádná vznášená tvrzení. Vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků se neváže na žádnou podmínku lhůty. Musí se jednat o opravné prostředky řádné a účinné, tj. takové, které jsou dostupné a schopné uspokojit nároky žalující strany.194 Oznámení musí pocházet od jednotlivců, kteří podléhají jurisdikci smluvního státu Protokolu. Výbor nepřipustí žádné oznámení, které se týká Smluvního státu Paktu, který současně není stranou Opčního protokolu. Stěžovat si lze tedy pouze na stát, který je současně smluvní stranou Paktu i Opčního protokolu. Jednotlivec, který podává oznámení, musí tvrdit, že se stal obětí porušení kteréhokoliv z práv, zakotvených Paktem ze strany daného smluvního státu. Oznámení nesmí být zneužitím práva na podání a nesmí být v rozporu s ustanoveními Paktu.

Po rozhodnutí o přijatelnosti Výbor upozorní stát, který se měl dopustit porušení některého ustanovení Paktu, na oznámení, které bylo předloženo podle Opčního protokolu. Nato obviněný stát předloží Výboru do šesti měsíců písemné vysvětlení a případně jej informuje opatření k nápravě, která učinil. Na základě toho pak Výbor posoudí oznámení a všechny písemné informace, které obdržel od jednotlivce a dotyčné smluvní strany, a nakonec sdělí svůj názor státu i jednotlivce. I když se novější názory Výboru svou formulací podobají rozsudkům, neboť konstatují povinnost státu jak ke konkrétnímu postiženému jednotlivci, tak i obecně, přijetím vhodných opatření, aby k porušení již nedošlo, je třeba podotknout, že jim chybí právní relevance závazného rozsudku. Proto má činnost Výboru podobu spíše smírčího řešení sporu. A to i přes jeho značnou autoritu, založenou na tom, že se jedná o orgán složený z nezávislých expertů rozhodujících na základě právních nikoli politických kritérií. Rozhodnutí Výboru tedy nejsou obdobou závazných rozsudků. Přesto se Výbor nespokojuje s vyjádřením svého názoru o porušení Paktu, ale informuje stát o tom, která opatření má provést 194

Sudre, Mezinárodní a evropské právo, str. 322

77

a následně kontroluje jejich realizaci. I když novější praxe Výboru dodala tomuto mechanismu vyšší věrohodnosti, jsou odpovědi států velmi různé. Podle samotného Výboru státy uspokojivě plní pouze 25 % těchto rozhodnutí, a z jejich odpovědí je nanejvýš jedna třetina uspokojivá. 195

Nelze současně uplatnit postup u evropských orgánů ve Štrasburku a postup OSN v Ženevě. Pokud někdo předloží svůj případ v Ženevě, je vyloučen ze řízení u orgánů ve Štrasburku. Pokud však někdo podá svůj případ k Evropskému soudu pro lidská práva ve Štrasburku, a je ukončeno jeho přezkoumání, může jej ještě předložit Výboru pro lidská práva na základě Opčního protokolu, pokud příslušný smluvní stát neuplatnil výhradu, aby této možnosti zabránil. Nevýhodou postupů podle Opčního protokolu, Úmluvy o eliminaci všech forem rasové diskriminace a Úmluvy proti mučení je, že se za nepřítomnosti veřejnosti, neprobíhají žádná ústní jednání a není možná ani přítomnost tisku. I když jak v případě rozsudků Evropského soudu pro lidská práva tak i právních názorů Výboru pro lidská práva záleží jejich výkon na vůli států, zdá se evropský mechanismus na ochranu lidských práv v tomto směru efektivnější. Na druhou stranu systém OSN neukládá časové lhůty stanovené ve článku 35 Evropské úmluvy. Dále lze říci, že vyšetřování před Výborem pro lidská práva je rychlejší než před Evropským soudem pro lidská práva. a konečné rozhodnutí o věci samé lze obdržet během dvou let od podání. Tato výhoda ale pravděpodobně z důvodu nárůstu nevyřízených případů do budoucna nepřetrvá.196

Dohled nad zprávami náleží také Výboru pro lidská práva. Ten posuzuje zprávy, ve kterých státy informují o zákonodárných, administrativních a soudních opatřeních, jejichž účelem je uplatnění mezinárodních ustanovení na ochranu lidských práv. To umožňuje pravidelné hodnocení výsledků, 195 196

Šturma, Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy, str.10 Evropská úmluva, str. 57

78

které byly dosaženy ve vnitrostátním měřítku a sledování výkonu mezinárodní funkce usměrňování národních politik.197 Ačkoli státy mají povinnost tyto zprávy pravidelně předkládat, je situace v této věci neuspokojivá. K 1. květnu 1993 bylo 78 zpráv, které nebyly předloženy ve stanovených lhůtách, a které se týkaly celkem 65 smluvních států. Tento stav je ostatně všeobecný a ohrožuje věrohodnost kontroly vykonávané dohledem nad zprávami. 198

197 198

Sudre, Mezinárodní a evropské právo, str. 331 Sudre, Mezinárodní a evropské právo, str. 333

79

ZÁVĚR Mezinárodní právní ochrana nastupuje v případě, když selhala ochrana vnitrostátní. Pokud je jedinec zbaven státní příslušnosti nebo je mu odepřena

jiná

ochrana,

stává

se

z hlediska

mezinárodního

práva

nechráněným a bez právní existence. Mezinárodní právo si začalo uvědomovat nutnost převzít ochranu nad tímto

jedincem

ve dvacátých

letech minulého století. První pokusy o legální definici uprchlíka, který by spadal pod mezinárodní záštitu, představovaly reakci na konkrétní nastalou situaci bez dlouhodobějšího pojetí. Obecnou definici uprchlíka obsahuje Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, která je spolu s Protokolem 1967 vůbec nejdůležitějším dokumentem, týkající se práv uprchlíků. Stěžejní je formulace, že daná osoba musí mít oprávněné obavy z pronásledování z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních, či z důvodů příslušnosti ke společenské skupině nebo zastávání politických názorů. Podstatný důraz se klade na subjektivní složku definice na přítomnost strachu, která se pojí s objektivním prvkem. Přítomnost subjektivního prvku v definici vyžaduje důkladné posouzení charakteru dané osoby, což umožňuje lepší pochopení její situace a individuální přístup při posuzování jeho žádosti o status uprchlíka, který tímto může v řadě případů vést v jeho prospěch. Subjektivní složka je tedy prvkem, který zvyšuje ochranu uprchlíka. Přestože dokumenty na ochranu uprchlíků jsou koncipovány k ochraně jednotlivce a potlačují suverenitu státu, není tato ochrana absolutní a stát si ve jménu své suverenity vymezuje prostor pro odepření takovéto ochrany. Tím jsou z ochrany vyloučeny osoby, které spáchaly válečné zločiny, vážené nepolitické skutky a činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN.

80

Mezinárodní ochrana uprchlíka spočívá v zajištění jeho právního postavení přiznáním občanských práv, svobodného přístupu k soudům, do škol, v možnosti podnikat i být zaměstnancem. V zásadě se zde uplatňuje režim národního zacházení, to znamená, že uznaní uprchlíci požívají těchto práv ve stejném rozsahu jako občané státu, který uprchlíka přijal s určitými výjimkami, jako jsou např. volební právo a nabývání nemovitého majetku. V každém případě však

nesmí mít uprchlíci horší práva, než která mají

ostatní cizinci. Tak mezinárodní ochrana zajišťuje uprchlíka především vůči zemi původu a zabezpečuje jeho právní existenci v novém státě.

Podstatnou zárukou ochrany uprchlíka je pravidlo non-refoulement, které pro stát znamená zákaz vyhoštění a navrácení uprchlíka do země jejich původu, kde jim hrozí pronásledování.

Ale i zde se projevuje zájem

státu na

zachování své suverenity v neprospěch jednotlivce. Stát může k ochraně svého státu vyhostit či navrátit uprchlíka, pokud je považován za nebezpečného pro stát, ve kterém se nachází, protože byl konečným rozhodnutím usvědčen ze spáchání zvláště těžkého trestného činu. I když státní zájem převažuje nad zájmem ochrany uprchlíka pouze v tomto výjimečném případě, přesto tato úprava je výrazným průlomem do ochrany uprchlíka. Ochrana života i svobody uprchlíka zde ustupuje zájmu státu.

V pravidlu non-refoulement se skrývá často diskutovaná otázka, do jaké míry se má stát vzdát své suverenity ve prospěch lidských práv. Protože se v této oblasti dosáhlo během 20. století značného pokroku, lze se snad domnívat, že i nadále bude státní suverenita ustupovat v zájmu jednotlivce a ochrany lidských práv.

81

Dokonalejší a v podstatě absolutní ochranu uprchlíka před vyhoštěním či navrácením do země jeho původu obsahuje, i když nepřímo, Evropská úmluva o lidských právech z roku 1950 na základě článku 3. Ten zakazuje mučení a nelidské či ponižující zacházení nebo trest. Tento zákaz se podle judikatury Evropského soudu vztahuje i na případy vyhoštění a navrácení jedince, a to bez jakéhokoli omezení. Proto je před "refoulement" chráněna i osoba, která se dopustila jakéhokoli nežádoucího jednání. Evropská úmluva proto v tomto ohledu umožňuje širší ochranu než Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951.

I další dokumenty o lidských právech mají pro uprchlíka nezastupitelný význam. Na základě mezinárodních dokumentů o lidských právech se může uprchlík domáhat ochrany při porušení práv, které Úmluva z roku 1951 výslovně nezmiňuje. Jedinec v postavení uprchlíka se nachází v obecně velmi obtížné situaci, a proto může být i snadněji obětí porušování lidských práv. Často dochází k jejich diskriminaci z rasových důvodů, mnoho rodin je cestou do azylové země rozděleno a při vstupu do cizí země se mohou střetnout s nepochopením až libovůlí pohraničních úředníků. Mezinárodní dokumenty mají

proto nezastupitelnou úlohu při doplňování a podpoře

mezinárodního uprchlického práva.

Nevýhodou Úmluvy z roku 1951 je, že obsahuje především pouze hmotně právní normy. Stanovuje závazky pro smluvní státy k zajištění ochrany uprchlíků, ale již neřeší otázku postupů, jak tohoto výsledku dosáhnout. Neukládá ani uzákonění řízení o přiznání statusu uprchlíka, ani nestanovuje procesní postup, jak stanovit, kdo uprchlíkem je či není. Nechává tedy v procesních záležitostech prostor státům, přičemž úprava uprchlických věcí může být v jednotlivých státech velmi rozdílná. Určitou doplňující úlohu představují závěry Výkonného výboru programu UNHCR, které však mají

82

pouze doporučující charakter. Úmluva o právním postavení uprchlíků tedy o procesních záležitostech mlčí. Tuto mezeru úspěšně vyplňuje Evropská úmluva o lidských právech. Čl. 13 zaručuje právo na opravný prostředek před národními orgány, který lze vhodně použít při nedodržení tohoto práva při řízení o udělení statusu uprchlíka.

Evropský kontrolní systém disponuje významným procesním mechanismem na ochranu lidských práv. Zaručuje práva a svobody, zakotvená v Evropské úmluvě o lidských právech tím, že umožňuje řízení před Evropským soudem pro lidská práva na základě individuálních stížností, které mohou podat všechny osoby, spadající do jurisdikce daného smluvního státu. Vztahuje se tedy nejen na příslušníky daného státu, ale i na osoby, které jimi nejsou, tedy i na uprchlíky. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva jsou závazná a vykonatelná. Naproti tomu Úřad Vysokého komisaře pro uprchlíky, i když plní významné funkce, nedisponuje procesními mechanismy ke kontrole dodržování a vynucování zakotvených práv. Má pouze humanitární a politický charakter. Vedle evropského systému představuje pro jednotlivce další možnost k uplatnění svých práv petiční systém v rámci OSN, rozhodnutí vydaná na základě stanovených postupů však nemají podobu závazného rozsudku a jejich vykonání závisí výlučně na dobré vůli států. Určitou výhodu představuje skutečnost, že podání individuální stížnosti není časově omezeno jako v případě postupu na základě Evropské úmluvy.

Cílem této práce bylo podat ucelený přehled o úpravě právního postavení uprchlíků a vést k zamyšlení nad významem i mezerami Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 i nad doplňující úlohou mezinárodních dokumentů o lidských právech. Současně má tato práce přispět k lepšímu pochopení uprchlické problematiky a hlubšímu chápání lidských práv vůbec.

83

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY

PRAMENY

A. ČESKÉ

Čapek Jan, Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, přehled judikatury a Evropská úmluva o lidských právech, Praha 1995 Úmluva a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, překlad UNHCR, rev. 4 Závěry týkající se mezinárodní ochrany uprchlíků, UNHCR, Praha 1999

Zákon č. 498/1990 Sb. o uprchlících ve znění novel 4/1993 Sb. a 31/1993 Sb. Flégl Vladimír, Významné mezinárodní dokumenty k ochraně lidských práv, Praha 1998

B. CIZOJAZYČNÉ

Collection of international instruments concerning refugees, UNHCR, Geneva 1990

84

LITERATURA

A. ČESKÉ

Jílek Dalibor, Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví, Brno 1996 Jílek D., Čepelka Č., Šturma P., Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno 1997 Příručka procedur a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka podle Konvence z roku 1951 a Protokolu z roku 1967 o postavení uprchlíků, UNHCR, Ženeva 1979 Sudre Frédéric, Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno 1997 Evropská úmluva o lidských právech a další mezinárodní ochranné mechanismy, vybrané texty ze semináře z listopadu 1996 Kuric Aurelián, Uprchlíci a sociální práce, Brno 1997 Šturma Pavel, Mezinárodní a evropské kontrolní mechanismy v oblasti lidských práv, Praha 1999

B. CIZOJAZYČNÉ

Volker Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen, Berlin 1992

Gornig Gilbert-Hanno, Das Refoulement-Verbot im Völkerrecht, Wien 1987

Úvod do medzinárodnej ochrany utečencov, UNHCR Bratislava 1992, cvičný modul

85

Petrasek D., Lúdské práva a ochrana utečencov, učební text pro pracovníky UNHCR

86

OBSAH Prohlášení . Předmluva . Kapitola 1 Pojem "uprchlík" . Část 1.1 Vývoj uprchlického práva . 1.1.1 Jak to všechno začalo 1.1.2 První definice uprchlíka . 1.1.3 Mezníky ve vytváření univerzální koncepce uprchlíků Část 1.2 Pojem uprchlík podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 1.2.1 Všeobecně 1.2.2 Definice pojmu "uprchlík" 1.2.2.1 Inklusivní klauzule 1.2.2.2 Cesační klauzule 1.2.2.3 Exkluzivní klauzule 1.2.3 Zvláštní případy 1.2.3.1 Váleční uprchlíci 1.2.3.2 Ekonomičtí uprchlíci 1.2.3.3 Žadatelé o azyl (o právní postavení uprchlíka) 1.2.3.4 Odmítnutí žadatelé 1.2.3.5 Uprchlíci de facto - dočasné útočiště Část 1.3 Definice uprchlíka podle regionálních úprav 1.3.1 Definice Organizace africké jednoty 1.3.2 Cartagenská deklarace o uprchlících Právní postavení uprchlíků podle Ženevské úmluvy z roku 1951 Část 2.1 Hmotně právní závazky 2.1.1 Všeobecně 2.1.2 Osobní status 2.1.3 Majetek 2.1.4 Přístup k soudům 2.1.5 Životní úroveň 2.1.6 Správní opatření Část 2.2 Pravidlo "non-refoulement" 2.2.1 Historický pohled 2.2.2 Výklad pojmů 2.2.3 Výjimky z pravidla non-refoulement Část 2.3 Další mezinárodní dokumenty k ochraně uprchlíků 2.3.1 Všeobecně 2.3.2 Dokumenty univerzálního rozsahu

Kapitola 2

87

2.3.3 Regionální dokumenty 2.3.3.1 Afrika 2.3.3.2 Latinská Amerika 2.3.3.3 Evropa Kapitola 3 Uprchlíci a lidská práva Část 3.1 Význam lidských práv pro uprchlíky 3.1.1 Všeobecně 3.1.2 Právo na legální zadržení 3.1.3 Právo na spravedlivý proces 3.1.4 Právo na rodinný život 3.1.5 Zákaz diskriminace 3.1.6 Práva žen 3.1.7 Právo na svobodu shromažďování, projevu a náboženství Část 3.2 Pravidlo non-refoulement v dokumentech o lidských právech 3.2.1 Všeobecná deklarace lidských práv 3.2.2 Mezinárodní pakt o občanských a politických právech 3.2.3 Americká úmluva o lidských právech 3.2.4 Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu 3.2.5 Evropská úmluva o lidských právech Kapitola 4 Ochrana uprchlíků v praxi Část 4.1 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky 4.1.1 Funkce Vysokého komisaře Část 4.2 Mezinárodní procesní mechanismy ochrany lidských práv 4.2.1 Evropský soudní systém 4.2.2 Mimosoudní systém v rámci OSN Závěr Seznam použité literatury Obsah

88