Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Eva Balounová
PRÁVNÍ NÁSTROJE OCHRANY ČISTOTY VOD Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Michal Sobotka, PhD. Katedra práva životního prostředí Datum vypracování práce: listopad 2014
Čestné prohlášení
Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracovala samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu. ……………………………….
V Praze dne:
Eva Balounová
1
Poděkování Na tomto místě bych chtěla poděkovat především vedoucímu diplomové práce JUDr. Michalovi Sobotkovi, PhD., za vstřícnost a cenné rady při vypracování této práce a také svojí rodině a přátelům za podporu při psaní této práce, jakož i v průběhu celého studia.
2
Obsah Úvod.................................................................................................................................. 5 1
2
3
4
5
Úvod do problematiky čistoty vod ............................................................................ 7 1.1
Zdroje ohrožení jakosti vod ............................................................................... 7
1.2
Stav vod v České republice ................................................................................ 9
Úvod do právní úpravy ochrany čistoty vod ........................................................... 13 2.1
Systém právních pramenů ................................................................................ 14
2.2
Prameny mezinárodního práva ......................................................................... 17
2.3
Prameny práva Evropské unie .......................................................................... 20
Předmět ochrany, právní povaha vod, nakládání s vodami ..................................... 22 3.1
Předmět ochrany, právní povaha vod ............................................................... 22
3.2
Nakládání s vodami .......................................................................................... 25
Cíle v ochraně vod, plánování v oblasti vod ........................................................... 26 4.1
Rámcové cíle v ochraně čistoty vod................................................................. 27
4.2
Plánování v oblasti vod, konkrétní cíle ............................................................ 28
Jednotlivé zdroje ohrožení čistoty vod .................................................................... 33 5.1
Odpadní vody ................................................................................................... 33
5.1.1
6
Zneškodňování odpadních vod ................................................................. 35
5.2
Závadné látky ................................................................................................... 44
5.3
Havárie ............................................................................................................. 50
Zvláštní ochrana vod ............................................................................................... 52 6.1
Územní ochrana vod ........................................................................................ 52
6.2
Ochrana množství vod...................................................................................... 59
6.3
Zvláštní ochrana vodních útvarů ...................................................................... 61
6.3.1
Citlivé oblasti ............................................................................................ 62
6.3.2
Koupací vody ............................................................................................ 63
3
6.3.3 7
Rybí oblasti ............................................................................................... 66
Odpovědnost na úseku ochrany vod ........................................................................ 67 7.1 Deliktní odpovědnost ............................................................................................ 68 7.1.1
Správní delikty .......................................................................................... 68
7.1.2
Trestné činy............................................................................................... 70
7.2
Ekologická újma na vodách ............................................................................. 71
7.2.1
Opatření k nápravě .................................................................................... 73
Závěr ............................................................................................................................... 77 Seznam použité literatury a pramenů .............................................................................. 79 Příloha č. I ....................................................................................................................... 85 Příloha č. II ..................................................................................................................... 87 Abstrakt ........................................................................................................................... 89
4
Úvod Celkový objem vody na naší planetě Zemi je uváděn přibližně 1,4 miliardy km3. Objem vody sladké činí jen kolem 35 milionů km3, což jsou pouhá 2,5 % z celkového objemu vody. Dále je třeba si uvědomit, že kolem 70 % sladké vody se vyskytuje ve formě ledovců a sněhové pokrývky. Přibližně 30% sladké vody tvoří voda podzemní a půdní. Jen 0,3 % sladké vody se vyskytuje v jezerech a řekách.1 Světová populace využívá asi 54% dostupné vody v jezerech a řekách a vodu podzemní.2 Přibližně 70% vody je spotřebováno na zavlažování v zemědělství3, dalších 22 % pro průmysl a jen 8% vody pro domácí spotřebu. Denní spotřeba pitné vody je 2 až 4 litry vody, ale na výrobu denní spotřeby potravin na osobu je potřeba 2 až 5 tisíc litrů vody.4 Samozřejmě, data se liší stát od státu. Uvádí se, že v České republice je nejvíce vody spotřebováno veřejnými vodovody (domácnosti apod.), dále teplárnami a elektrárnami (zejména k chlazení), na třetím místě průmyslem, k zemědělství (včetně zavlažování) je využíváno méně než 1 % spotřebované vody. 5 Modrá zpráva mapuje i trendy v odběrech povrchových vod v České republice - mezi lety 1980 a 2013 došlo k postupnému snižování množství vody odebírané v průmyslu i zemědělství. Množství vody odebírané vodovody pro veřejnou spotřebu klesá od roku 1990. Trendy ve využívání vody k energetice jsou pak značně nestálé.6 Lidé ale vodu používají i k zábavě a relaxaci - k rekreaci, rybářství apod. Otázky a problémy týkající se vody jsou například její efektivnější využití, kontrola a snížení její spotřeby, problém rozdělení zdroje (mezi státy, podniky a občany) a s tím spojený problém ceny vody. Konečně velmi významným problémem je ochrana kvality (čistoty) vody a zachování dostatečných průtoků. Ochranou čistoty vody se budeme v této práci podrobněji zabývat. Česká republika je často označována za jakousi „hydrologickou střechu Evropy“. Na jejím území pramení mnoho vodních toků, ale veškerá voda vlastně ze 1
TOŽIČKA, T. Udržitelné technologie pro rozvoj: příručka pro implementaci udržitelných technologií v rozvojové spolupráci Praha: Adra, 2009, 123 s., s. 37 2 Tamtéž 3 http://www.unwatercoursesconvention.org/ 4 TOŽIČKA, T. Udržitelné technologie pro rozvoj: příručka pro implementaci udržitelných technologií v rozvojové spolupráci Praha: Adra, 2009, 123 s. 5 SCHLAMBERSKÝ, J. Ochrana životního prostředí - ochrana vod- voda jako zdroj. Dostupné z http://botzool.sci.muni.cz/study/ozp/Voda-jako-zdroj_07.pdf 6
více viz.: „Modrá zpráva“
5
země odtéká. Je třeba zabezpečit to, aby voda neodtékala příliš rychle, není tak vhodné např. napřimování toků, jež bylo prováděno hlavně v minulosti. Co je však, v tomto ohledu, pozitivem, voda na našem území je znečišťována hlavně v důsledku činnosti na našem území - je tedy možno kvalitu vody lépe ovlivňovat. Voda, sloučenina kyslíku a vodíku (H2O), se ve své čisté chemické podobě v přírodě přirozeně nevyskytuje. Dalo by se říci, že voda vyskytující se v přírodě je vždy různě znečištěna.7 Některé znečišťující látky jsou však nebezpečné a jejich výskyt ve vodě je třeba omezit, zejména je třeba omezit to, aby se tyto látky nedostávaly do vod jako výsledek činnosti člověka. Proto se v této práci budeme, v jednotlivých podkapitolách, věnovat látkám, které se v důsledku činnosti člověka do vod dostávají. Systematika této práce sleduje systematiku vodního zákona a to, jak vodní zákon postupně upravuje jednotlivé zdroje znečišťování, nejprve tedy bude rozebrána problematika vod odpadních, posléze závadných látek a nakonec problematika havárií. Abychom mohli hovořit o těchto zdrojích znečišťování vod, musíme nejprve definovat určité pojmy, vymezit jací znečišťovatelé existují, jaký je stav, resp. kvalita vod na území České republiky. Je také třeba definovat určité pojmy, jež jsou v oblasti vodního práva pojmy zásadními - např. rozdělit vody do kategorií, rozdělit tzv. nakládání s vodami na obecné a zvláštní. To bude předmětem samostatných podkapitol, stejně tak jako problematika plánování v oblasti vod. Struktura předkládané práce je tedy následující: první kapitola je úvodní a věnuje se zejména zdrojům ohrožení jakosti vod a stavu, resp. kvalitě vod na území České republiky. Druhá kapitola je úvodem do právní úpravy ochrany čistoty vod, je v ní pojednáno o pramenech práva mezinárodního, evropského a českého. Kapitola třetí vymezuje předmět ochrany, jednotlivé kategorie vod, to jak jsou definovány v legislativě a dále se tato kapitola věnuje pojmu nakládání s vodami. Kapitola čtyři se věnuje plánování v oblasti vod a tomu, jaké jsou v oblasti ochrany čistoty vod cíle. Kapitola pátá se pak věnuje jednotlivým zdrojům ohrožení čistoty vod, nejprve jsou zde rozebrány odpadní vody s důrazem na jejich zneškodňování, poté závadné látky a jako třetí havárie. Kapitola šest se věnuje zvláštní ochraně vod, zejména zvláštní ochraně některých vodních útvarů - citlivých oblastí a koupacích a rybích vod. Kapitola sedm obsahuje nastínění možností k nápravě závadného stavu v oblasti čistoty vod a věnuje se 7
HLAVÍNEK, P. ŘÍHA, J. Jakost vody v povodí, Brno: Akademické nakladatelství CERM, 2004, 209 s., str. 17
6
i odpovědnosti na úseku ochrany čistoty vod - je tak pojednáno o odpovědnosti trestněprávní, administrativně-právní a o odpovědnosti za ztráty na životním prostředí.
1
Úvod do problematiky čistoty vod
1.1
Zdroje ohrožení jakosti vod
Jakostí neboli kvalitou vody rozumíme „ohodnocení souboru jejích vlastností z hlediska vhodnosti pro různé druhy využití, z hlediska míry toxicity vody pro organismy či obecně ve vztahu k přírodnímu prostředí.“
8
V úvahu se berou rozdílné
fyzikální, chemické či biologické vlastnosti vody. Pojem znečišťování chápeme jako činnost člověka, kterou se do prostředí dostávají takové fyzikální, chemické nebo biologické činitele (příměsi), které jsou svým původem, místem vzniku, podstatou nebo množstvím pro dané prostředí (např. vodu) a v něm žijící organismy cizorodé.9 Znečišťování vody je tedy proces jejího zamořování veškerými rozpustnými látkami, které člověk rozšiřuje a které do vod prosakují, splachy všech hnojiv, eutrofizací, haváriemi atp.10 Znečišťujícími látkami rozumíme produkty lidské činnosti, které vstupují do prostředí (v tomto případě vody) nebo v něm zvyšují svou koncentraci nebo spolupůsobí s jiným vlivem nebo látkou tak, že mohou poškodit zdraví člověka a životaschopnost organismů. Znečištění může také působit změny v přirozené skladbě ekosystémů potlačením růstu nebo vývoje některých organismů a podpořením růstu či vývoje u jiných. Za znečištění považujeme chemické látky ve všech skupenstvích, hluk, vibrace, radioaktivitu a člověkem způsobené změny teploty v prostředí.11 Pojem znečištěná voda byl definován Světovou zdravotnickou organizací jako „voda, jejíž složení je změněno v důsledku přímé nebo nepřímé činnosti člověka tak, že je méně vhodná pro některé nebo všechny účely, pro které je vhodná voda v přirozeném stavu.“12 Pokud jde o činitele či procesy, které ovlivňují kvalitu vod, dělíme je na dvě skupiny. První skupinu tvoří činitelé ovlivňující změny kvality vod, jež představují 8
LANGHAMMER, J. Kvalita povrchových vod a jejich ochrana. Praha: Přírodovědecká fakulta, Univerzita Karlova, 2002, str. 9 9 NOVOTNÁ, D. Úvod do pojmosloví v ekologii krajiny. Praha: Ministerstvo životního prostředí: Enigma, 2001, 399 s., str. 392 10 Tamtéž 11 Tamtéž 12 KOVÁŘ, L. Tajemství vody. 1. vyd. Jinočany: H & H, 2008, 189 s., str. 167
7
procesy ovlivňující kvalitu vody nepřímo. Do této skupiny patří například přírodní procesy, které ovlivňují šíření a transport látek apod. Druhou skupinou jsou zdroje znečišťování vod. Ačkoliv některé látky sledované v rámci hodnocení kvality vod se mohou ve vodě objevit v důsledku přírodních procesů, za zdroje znečištění vod považujeme jen ty, které pocházejí z antropogenních aktivit.13Z první skupiny zmíníme jen antropogenní úpravy toků a krajiny, příkladem čehož je například napřimování malých vodních toků, jež bylo prováděno zejména ve 20. století a jež má vliv i na kvalitu vody.14 Možností jak dělit zdroje znečištění je několik, pro tuto práci se zaměříme na dělení dle charakteru transportu znečišťující látky. Dle tohoto dělení rozlišujeme tři skupiny:
Zdroje bodové
Zdroje difúzní
Zdroje plošné
Mezi zdroje bodové řadíme například vypouštění odpadních vod (jak průmyslových, tak komunálních) nebo vypouštění závadných látek, jako zdroje difúzní se označují rozptýlené drobné bodové zdroje (například samoty, zemědělské usedlosti) a zdroji plošnými pak rozumíme například zemědělství, splachy ze silnic apod. Uvádí se, že rozsah znečištění z bodových zdrojů v České republice klesá (díky výstavbám čistíren odpadních vod, rušení řady průmyslových podniků apod.), ale význam plošných zdrojů znečištění roste.15 Znečištění také můžeme dělit na primární (přímé vypouštění škodlivé příměsi) a sekundární (mění-li se primární znečištění dalšími reakcemi a změnami).16 Jak bude podrobněji rozebráno dále, vodní zákon upravuje v rámci ochrany jakosti vod jako jednotlivé zdroje znečišťování odpadní vody, závadné látky a havárie.
13
LANGHAMMER, J. Kvalita povrchových vod a jejich ochrana. Praha: Přírodovědecká fakulta, Univerzita Karlova, 2002, str. 105 14 Tamtéž. str. 115 15 DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s. ISBN 978-807400-338-7, str. 276 16 NOVOTNÁ, D. Úvod do pojmosloví v ekologii krajiny. Praha: Ministerstvo životního prostředí: Enigma, 2001, 399 s., str. 392
8
1.2
Stav vod v České republice
Ministerstvo zemědělství ve spolupráci s Ministerstvem životního prostředí vydává každoročně Zprávu o stavu vodního hospodářství České republiky (tzv. Modrá zpráva), kde je hodnocen stav (jakost) vod. Jakost povrchových vod Jakost povrchových vod se hodnotí dle normy ČSN 75 7221, dle které jsou profily vod po svém zhodnocení zařazeny do pěti tříd.17 Zpráva o stavu vodního hospodářství v České republice každoročně srovnává aktuální stav vod se stavem v období 1991-1992.18 Obecně je třeba říci, že kvalita vody v České republice se za posledních dvacet let významně zlepšila a většina hodnocených úseků vodních toků je klasifikována jako neznečištěná, mírně znečištěná, či znečištěná voda. Jen velice málo toků bylo v letech 2012-2013 zařazeno do nejhorší kategorie, kategorie velmi znečištěné vody.19 Slavík a Neruda uvádějí, že dlouhodobé zlepšení jakosti vod je způsobeno zejména vybudováním a modernizací čistíren odpadních vod, omezením průmyslové výroby a omezením zemědělského využívání půdy s omezením hnojení. Upozorňují ale na to, že situace na malých vodních tocích tam, kde vesnice nemají zajištěné čištění odpadních vod, je stále nepříznivá.20
17
Třídy jsou následující: I. třída: neznečištěná voda: stav povrchové vody, který nebyl významně ovlivněn lidskou činností a při kterém ukazatele jakosti vody nepřesahují hodnoty odpovídající běžnému přirozenému pozadí toku, II. třída: mírně znečištěná voda: stav povrchové vody, který byl ovlivněn lidskou činností tak, že ukazatele jakosti vody dosahují hodnot, které umožňují existenci bohatého, vyváženého a udržitelného ekosystému, III. třída: znečištěná voda: stav povrchové vody, který byl ovlivněn lidskou činností tak, že ukazatele jakosti vody dosahují hodnot, které nemusí vytvořit podmínky pro existenci bohatého, vyváženého a udržitelného ekosystému, IV. třída: silně znečištěná voda: stav povrchové vody, který byl ovlivněn lidskou činností tak, že ukazatele jakosti vody dosahují hodnot, které vytvářejí podmínky umožňující existenci pouze nevyváženého ekosystému, V. třída: velmi silně znečištěná voda: stav povrchové vody, který byl ovlivněn lidskou činností tak, že ukazatele jakosti vody dosahují hodnot, které vytvářejí podmínky umožňující existenci pouze silně nevyváženého ekosystému. 18
viz.: Zpráva o stavu vodního hospodářství České republiky, Stav ke dni 31.12.2013 - „Modrá zpráva“: http://eagri.cz/public/web/file/341044/Modra_zprava_2013_komplet.pdf 19 viz.: „Modrá zpráva“, str. 17 20 SLAVÍK, L. NERUDA, M. Voda v krajině. 1. vyd. Ústí nad Labem: Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, Fakulta životního prostředí, 2007, 176 s., str. 168
9
Od roku 1990 se významně podařilo snížit vypouštěné znečištění obsažené v odpadních vodách i vypouštěné množství nebezpečných a zvlášť nebezpečných látek. V roce 2013 bylo do vodních toků vypuštěno 1,846 mil. m3 odpadních a důlních vod.21 Roste význam plošného znečištění. Jakost vod ovlivňuje i havarijní znečištění - v roce 2013 evidovala Česká inspekce životního prostředí na území České republiky celkem 111 případů úniků znečišťujících látek v důsledku havárií do povrchových vod a dva do podzemních vod. Dopravou bylo způsobeno celých 27 % havárií, nejpočetnější skupinou znečišťujících látek byly ropné látky.22 Zpráva o životním prostředí České republiky uvádí za rok 2012, že dlouhodobý trend ve snižování znečištění vypouštěného z bodových zdrojů pokračuje, oproti roku 2011 se v roce 2012 snížilo celkové množství vypouštěných odpadních vod o 4,6% (největší pokles byl sledován u vod vypouštěných průmyslem - o 8,6%). Zvyšuje se počet obyvatel připojených na veřejnou kanalizaci (v roce 2012 bylo 82,5% obyvatel ČR připojeno na kanalizaci, z čehož 94,9% na kanalizaci zakončenou čistírnou odpadních vod). Na druhou stranu množství vypouštěného fosforu se oproti roku 2011 v roce 2012 nepatrně zvýšilo.23 Uvádí se, že situace ohledně eutrofizace (proces způsobený zvýšeným obsahem minerálních živin - především pak sloučenin fosforu a v menší míře i dusíku) stojatých (k eutrofizaci dochází nejvíce ve vodních nádržích) i tekoucích vod je obecně málo uspokojivá a je tedy třeba snižovat zátěž vod živinami, zejména pak sloučeninami fosforu. Důsledkem eutrofizace je přemnožení tzv. vodního květu, jenž je složen ze sinic a řas několika druhů. Jeho nebezpečnost tkví v tom, že z látkové výměny sinic a řas se do vody dostávají silně toxické látky. 24 Hlavními látkami podporujícími eutrofizaci vody jsou dusičnany a fosforečnany, jež se dostávají do vody hlavně z průmyslových hnojiv používaných v zemědělství, ale také z chemických produktů využívaných v domácnostech.25 Další látky, které nepříznivě ovlivňují jakost vody, jsou např. biocidy, které se do vody dostávají také hlavně v důsledku zemědělství. I přesto se ale za největšího 21 viz.: Modrá zpráva, str. 31 22 viz.: Modrá zpráva, str. 33 23 Zpráva o životním prostředí České republiky 2012, dostupné: http://www1.cenia.cz/www/sites/default/files/Zpr%C3%A1va%20o%20%C5%BEivotn%C3%ADm%20 prost%C5%99ed%C3%AD%20%C4%8Cesk%C3%A9%20republiky%202012_20131023.pdf 24 KOVÁŘ, L. Tajemství vody. 1. vyd. Jinočany: H & H, 2008, 189 s., str. 175 25 tamtéž
10
znečišťovatele vod označuje průmysl - k těm nejhorším látkám, které se v důsledku průmyslové výroby do vod dostávají, patří ropné produkty, další uhlíkovodíkové sloučeniny, syntetické detergenty, kovy (např. měď, olovo), kyanidy, prudké žíraviny apod.26
Radioaktivita Ve vybraných profilech, zejména v místech stávajících jaderných zařízení a v úsecích toků ovlivněných výpustmi důlních vod s průsaky z odvalů hlušiny z těžby nebo úpravy uranových rud, jsou v povrchových vodách sledovány radiologické ukazatele. Radioaktivita byla za rok 2013 měřena v povrchových vodách v oblasti pod ložiskem Stráž pod Ralskem v povodí Ploučnice, pod zaústěním odpadních vod z jaderné elektrárny Dukovany, v povrchových vodách vodního toku Vltava pod zaústěním odpadních vod z jaderné elektrárny Temelín, v okolí příbramských ložisek uranových rud v povrchových vodách vodního toku Kocába. V prvních třech zjištěné hodnoty vyhovovaly normám environmentální kvality (dle nařízení vlády č. 61/2003), v posledním jmenovaném úseku jsou každoročně opětovně zjišťovány zvýšené hodnoty radiologických ukazatelů, jedná se zde dle normy ČSN 75 7221 o V. třídu jakosti vody. Ve zmiňovaném případě měření z okolí jaderné elektrárny Temelín byly zjištěny nízké objemové aktivity stroncia 90 a cesia 137, které odpovídají reziduální kontaminaci po atmosférických testech jaderných zbraní a havárii jaderného reaktoru v Černobylu v minulém století.27 Kvalita vod ke koupání V České republice je největším problémem ovlivňujícím kvalitu koupacích vod eutrofizace těchto vod - zejména rozvoj řas a sinic. Kvalita vod v koupacích lokalitách je pravidelně přezkoumávána během tzv. koupací sezóny. Za účelem hodnocení kvality vody pro koupání v přírodě se vody zařazují do pěti kategorií dle své kvality. První skupinou je voda vhodná ke koupání, druhou voda vhodná ke koupání se zhoršenými smyslově postižitelnými vlastnostmi, u těchto skupin téměř nehrozí vznik zdravotních potíží koupajících se osob. Další kategorií je zhoršená jakost vody. Následuje voda nevhodná ke koupání, která již 26 27
tamtéž, str. 168 údaje o radioaktivitě i způsob měření viz.: Modrá zpráva
11
nevyhovuje hygienickým požadavkům, a poslední kategorií je voda nebezpečná ke koupání, v tomto případě se vyhlašuje zákaz koupání. Dle informací zjištěných v době sepsání práce byla v koupací sezóně 2014 většina pozorovaných lokalit s vodou vhodnou ke koupání nebo vhodnou ke koupání s mírně zhoršenými vlastnostmi; jen na několika málo pozorovaných úsecích byla voda přímo nevhodná nebo dokonce nebezpečná ke koupání. Důvodem nevhodnosti vod ke koupání bývá hlavně množství sinic.28 Jakost podzemních vod K hodnocení jakosti podzemních vod dochází na základě vyhlášky č. 5/2011 Sb., o vymezení hydrogeologických rajonů a útvarů podzemních vod, způsobu hodnocení stavu podzemních vod a náležitostech programů zjišťování a hodnocení stavu podzemních vod jednou ročně pro jednotlivá monitorovací místa a postupem, který je definován v příloze č. 5 této vyhlášky. Příloha č. 5 také obsahuje referenční hodnoty k hodnocení jakosti. Dle Zprávy o stavu vodního hospodářství ČR v roce 2013 lze za nejvýraznější ukazatele znečištění podzemních vod označit anorganické látky (dusičnany a amonné ionty), kovy (mangan, barylum, arsen, kobalt a nikl), TOL (isomery xylenu, isomery 1,2-dichlorethenu a toluen), PAU (fenantren a chrysen), pesticidy (chloridazon desphenyl, metabolity chloracetanilidů a triazinů) a EDTA. Z Modré zprávy dále vyplývá, že počet objektů29 s překročením limitů pro podzemní vodu v roce 2013 oproti minulým rokům v zásadě neklesl a stále dosahuje vysokého podílu objektů.30 Jak tedy vyplývá z výše uvedených údajů a porovnání, kvalita vod povrchových i podzemních se postupně zvyšuje. K zřetelnému zlepšení došlo zejména ve srovnání s lety 1990-1991. Ačkoliv je patrné zlepšení, je také stále patrné i znečištění vod. Jelikož je kvalita vod na našem území ovlivňována téměř výlučně aktivitami na našem území, je třeba se tedy zaměřit na problematiku znečišťování více, je vhodné se zaměřit
28
např.: Sinice a koupání v přírodě, stránky Centra pro cyanobakterie a jejich toxiny, http://www.sinice.cz/index.php?pg=aktivity--popularizacni-cinnost--sinice-koupani-v-prirode 29 Objektem rozumíme zejména prameny, mělké vrty a hluboké vrty - tedy místa, kde je kvalita podzemních vod měřena. 30 data převzata z „Modré zprávy“
12
na to, zda je právní úprava ochrany kvality vod dostatečná a zda jsou nástroje ochrany čistoty vod dostatečné.
2
Úvod do právní úpravy ochrany čistoty vod
Ochranou vody se zabývá takzvané vodní právo. Dle teorie „vodní právo netvoří samostatný právní obor“31, ale prolíná se v něm právo životního prostředí a právo správní. Ostatně i tyto dva samostatné obory se značně prolínají. Správní právo se dotýká ochrany vod, hlavně co se týče stavebně-právní a protipovodňové úpravy.32 Je tedy patrné, že ochrana čistoty vod je upravena právem veřejným. Právní úprava ochrany vod se dělí na dva typy; ochranu obecnou a ochranu zvláštní. Obecnou ochranou rozumíme soubor všech opatření, která mohou sloužit k zajištění ochrany vod jako složky životního prostředí. Obecná ochrana vody spočívá převážně v její ochraně před znečištěním - dle vodního zákona tedy především před znečištěním odpadními vodami, závadnými látkami a v důsledku havárií. Obecnou ochranu ještě můžeme rozdělovat na obecnou ochranu územní, obecnou ochranu vody povrchové a obecnou ochranu vody podzemní. Obecná územní ochrana spočívá zejména v ochraně pozemků - tak například povinnost vlastníků pozemků „zajistit péči o ně tak, aby nedocházelo ke zhoršování jejich poměrů, zejména povinnost zajistit, aby nedocházelo ke zhoršování odtokových poměrů, odnosu půdy erozní činností vody, a dbát o zlepšování retenční schopnosti krajiny.“33 Teorie sem také řadí např. povinnosti vlastníků pozemků sousedících s koryty vodních toků.34 Pokud jde o obecnou ochranu podzemní vody, sem řadíme, kromě její ochrany před znečištěním, také to, že podzemní voda je přednostně vyhrazena pro zásobování obyvatelstva pitnou vodou (hlavně z důvodu své jakosti a tím pádem nižších nákladů na úpravu) a pro účely, pro které je její použití stanoveno zvláštním právním předpisem, její použití pro účely jiné je možné jen na základě povolení vodoprávního úřadu a není31
např. STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s. 32 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 21 33
povinnosti vyplývající z § 27 vodního zákona Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2. díl, str. 85 34
13
li to na úkor výše uvedených prioritních potřeb. Obecná ochrana povrchových vod se provádí hlavně jejich ochranou před znečištěním a ochranou vodních toků a jejich koryt (například zákazy měnit směr koryta vodního toku nebo zákazem poškozovat jeho břehy apod.).35 Ochrana zvláštní se potom použije k zajištění vyššího stupně ochrany, než poskytuje obecná ochrana; jejím příkladem je například právní úprava citlivých nebo zranitelných oblastí dle vodního zákona.36 O zvláštní ochraně bude pojednáno v samostatné kapitole.
2.1
Systém právních pramenů
Ochrana vod je zajišťována na třech úrovních - mezinárodní; regionální (nejvýznamnější a nejpodrobnější regionální právní úpravou je právní úprava Evropské unie) či dvou a vícestranné; a vnitrostátní. Na území České republiky zasahují tři povodí velkých a významných vodních toků - Labe, Dunaje a Odry; třetinu státní hranice pak tvoří vodní toky. Česká republika je rovněž členským státem Evropské unie. Z těchto důvodů je třeba se věnovat nejen české právní úpravě, ale pro její pochopení je třeba se věnovat i úpravě mezinárodní a úpravě Evropské unie. K historii právní úpravy na území České republiky Historie právní úpravy vodního práva sahá až do daleké minulosti. Na našem území bylo již Vladislavským zřízením zemským z roku 1500 upraveno, že „splavné řeky jsou předmětem obecného užívání.“37 Také Obecný občanský zákoník z roku 1811 obsahoval některá vodoprávní ustanovení.38 První úpravou věnovanou zcela vodnímu právu a snažící se toto pojmout uceleně byl vodní zákon č. 93/1869. V rámci tohoto říšského zákona byly přijaty podrobnější vodní zákony pro jednotlivé země: pro Čechy
35
Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2. díl, str. 91 36 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 107 37 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 24 38 tamtéž
14
to byl zákon č. 71/1870 čes.z.z. Platnost tohoto zákona byla posléze rozšířena na celé území Čech, Moravy a bývalého Slezska, a to vládním nařízením v roce 1942.39 Tato úprava platila do 1. 1. 1955, kdy byla nahrazena zákonem č. 11/1955 Sb., o vodním
hospodářství.
Tento
zákon
upravil
danou
problematiku
způsobem
odpovídajícím tehdejším společenskoekonomickým poměrům. Zákon byl novelizován v roce 1959.40 S účinností od roku 1975 byl nahrazen vodním zákonem č. 138/1973 Sb., o vodách, k němuž byl ještě vypracován zákon č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství. Tato úprava byla specifická, a odlišná od té dnešní tím, že byla oddělena hmotně-právní problematika od problematiky státní správy ve vodním hospodářství. Na rozdíl od stávající úpravy, vodní zákon tehdy také obsahoval některá ustanovení o vodovodech a kanalizacích (např. problematiku zásobování pitnou vodou a odkanalizování41), jež jsou dnes upravena samostatným zákonem.42 Oba dva výše jmenované zákony z roku 1973 byly s účinností od 1. 1. 2002 nahrazeny novým vodním zákonem. Stávající úprava reaguje zejména na potřebu přiblížit náš právní řád úpravě Evropské unie, ale také reflektuje skutečnost, že se nacházíme v nové etapě, v etapě „rozvíjející se tržní ekonomiky“ a je třeba „posílit ochranu práv a chráněných zájmů osob“ a „uplatnit moderní prvky péče o vodní zdroje.“43 Transpozice práva Evropské unie do českého právního řádu však nebyla provedena najednou a s účinností od 1. 1. 2002, Česká republika využila v souvislosti se vstupem do Evropské unie několika tzv. přechodných období, jedno z nich i na úseku ochrany čistoty vod.44 Další přiblížení právu Evropské unie přinesla také významná novela vodního zákona zákon č. 150/2010, s účinností od 1. 8. 2010. Stávající vodní zákon zachoval stávající celkovou koncepci, přinesl ale některé významné změny, např.:
39
Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2. díl, str. 69 40 tamtéž 41 Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2. díl, str. 71 42 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 25-26 43 Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2. díl, str. 71 44 O tomto pojednáno dále v textu, viz.: kapitola „Odpadní vody“
15
Nové pojetí právní povahy vod v přírodním prostředí45
Novou úpravu plánování v oblasti vod
Zavedení institutu citlivých a zranitelných oblastí46
V českém právním řádu je tak hlavním zákonem upravujícím vodní právo zákon č. 254/2001 Sb. o vodách a o změně některých zákonů (dále jen vodní zákon), jehož účel je vyjádřen v § 1 zákona a jeho znění je: chránit povrchové a podzemní vody, stanovit podmínky pro hospodárné využívání vodních zdrojů a pro zachování i zlepšení jakosti povrchových a podzemních vod, vytvořit podmínky pro snižování nepříznivých účinků povodní a sucha a zajistit bezpečnost vodních děl v souladu s právem.47 Vodní zákon tedy u některých z používaných pojmů vychází z předešlé právní úpravy, a to sice z vodního zákona č. 138/1973 Sb.; některé pojmy zavádí nově, a to hlavně v souvislosti s transpozicí směrnice 2000/60/ES.48 Např. definice vod povrchových i podzemních zůstává nezměněna. Ochrana vod je vodním zákonem upravena především v Hlavě V, jejíž název je Ochrana vodních poměrů a vodních zdrojů. Tato Hlava se člení na několik částí, i dle těchto částí lze dělit určité typy ochrany vod. Zákon takto člení ochranu vodních poměrů, vodních zdrojů, množství vod a jakosti vod. Mezi ochranu vodních poměrů a vodních zdrojů řadíme územní ochranu vod a zvláštní ochranu vodních útvarů. Ochrana množství vod se pak zabývá minimálním zůstatkovým průtokem a minimální hladinou podzemních vod. V rámci ochrany jakosti vod pak zákon reguluje odpadní vody, závadné látky a havárie. K provedení vodního zákona bylo přijato více než dvacet prováděcích právních předpisů49 (nařízení vlády a vyhlášek ústředních vodoprávních úřadů).50 Samozřejmě se při ochraně čistoty vod použijí další zákony (a jejich prováděcí předpisy). Tyto zákony a jejich prováděcí předpisy jsou zmiňovány v dalším textu, vždy 45
K této problematice viz.: dále v textu Další příklady viz. Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2. díl, str. 70-71 47 § 1 vodního zákona 48 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 14 49 jejich příkladný seznam je obsažen v příloze č. I 50 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 21 46
16
v příslušné kapitole. Mezi nejdůležitější patří zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, dále zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Dalšími důležitými zákony jsou ty, jež upravují nakládání s odpadními vodami51, závadnými látkami52 a obsahující opatření pro případy havárií53. Další skupiny tvoří předpisy, jež jsou relevantní na úseku odpovědnosti v ochraně vod54. Vodní právo musí také často brát v úvahu technické požadavky jiných disciplín a na mnoha místech tak odkazuje například na využití norem technických, reprezentovaných zejména tzv. českými technickými normami.
2.2
Prameny mezinárodního práva
Mezinárodních problémů týkajících se ochrany vod je mnoho. Problémem se stává nárůst spotřeby vody i znečištění vody, je tedy třeba chránit nejen množství, ale i kvalitu vod. V posledních letech se stále více klade důraz i na ochranu prostředí, ve kterém se voda vyskytuje, a na ochranu na vodu vázaných ekosystémů.55 Mezinárodní právní úprava se zaměřuje převážně na ochranu mezinárodních vodních toků. Mezinárodním vodním tokem označujeme jak vody povrchové, tak vody podzemní sdílené minimálně dvěma státy. Uvádí se, že na naší planetě je kolem 263 koryt řek, které jsou sdíleny dvěma nebo více státy.56 Právní ochrana je zaručována jak mezinárodněprávními zvyklostmi, tak i mezinárodními úmluvami, které můžeme rozlišovat na mezinárodní úmluvy globální povahy a úmluvy regionální. Ochrana mezinárodních řek či hraničních jezer ostatně byla jedním z prvních témat, kterými se mezinárodní právo životního prostředí zabývalo.57 Mnohem více se ale, alespoň dříve, kladl důraz na alokaci zdrojů vody, než na kvalitu vody.
51
Zejména zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích Např. zákon č. 156/2998 Sb., o hnojivech, zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech 53 Zákon č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými přípravky a o změně zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o prevenci závažných havárií) 54 Např. trestní zákoník, zákon o přestupcích a další 55 ŠTURMA, P., DAMOHORSKÝ, M. Mezinárodní právo životního prostředí. 1. vyd. Beroun: IFEC, 2004-2008, 2. sv., zvláštní část, str. 17 56 např.: Internetové stránky „World Water Day 2009“: http://www.unwater.org/wwd09/faqs.html 57 Vycházíme z toho, v jakém období byly uzavírány první mezinárodní dohody věnující se této problematice 52
17
Nejvýznamnější globální úmluvou je Úmluva o využívání mezinárodních vodních toků k neplavebním účelům (schválena Valným shromážděním OSN 21. května 1997 jako první globální úmluva k využívání vodních toků), která je označována za rámcovou právní úpravu této oblasti. Úmluva je vlastně souborem již všeobecně uznávaných pravidel ochrany mezinárodních vodních toků. Jejím významem je to, že jasně a přehledně shrnuje pravidla v této oblasti a působí jako základ pro uzavírání dalších dvou- a vícestranných smluv.58 Je třeba ale říci, že mnohem častěji jsou ochrana a využívání mezinárodních vodních toků regulovány úmluvami regionálními, uzavíranými mezi státy, na jejichž území toky či jejich povodí zasahují. Za nejvýznamnější úmluvu tohoto typu lze označit Úmluvu o ochraně a využívání hraničních vodních toků a mezinárodních jezer, která byla sjednána v rámci Evropské hospodářské komise OSN dne 17. března 1992 v Helsinkách. Česká republika se stala smluvní stranou této úmluvy 10. září 2000. Cílem této Úmluvy je především ochrana a rozumné využívání hraničních vodních toků a mezinárodních jezer. Strany se Úmluvou zavazují provádět vhodná opatření k prevenci, omezování a snižování znečištění vod přecházející hranice států, podporovat únosné hospodaření s vodními zdroji, monitorovat a vyhodnocovat stav hraničních vod, vzájemně si vyměňovat informace, atp. I tato smlouva předpokládá, že strany mezi sebou budou v budoucnu uzavírat další dohody, kde budou podrobněji specifikovat otázky řešené touto Úmluvou.59 K této Úmluvě byl posléze ve spolupráci se Světovou zdravotnickou organizací vypracován Protokol o vodě a zdraví, podepsaný v Londýně v červnu 1999. Cílem tohoto Protokolu je zajistit zásobování zdravotně nezávadnou pitnou vodou, zajištění systému odstraňování odpadních vod, atd.60 Úmluva ještě byla doplněna Protokolem o občanskoprávní odpovědnosti a náhradě za škodu způsobenou účinky průmyslových havárií přesahujícími hranice států na příhraničních vodách. Úmyslem tohoto protokolu je vytvořit základní rámec pro uplatňování občanskoprávní odpovědnosti za škodu způsobenou v důsledku průmyslové havárie. Protokol je
58
ŠTURMA, P., DAMOHORSKÝ, M. Mezinárodní právo životního prostředí. 1. vyd. Beroun: IFEC, 2004-2008, 2. sv., zvláštní část, str. 19 59 STEJSKAL, V. Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost: právní stav k 1. 1. 2006. Praha: Linde, 2006, 591 s., str. 218 60 ŠTURMA, P., DAMOHORSKÝ, M. Mezinárodní právo životního prostředí. 1. vyd. Beroun: IFEC, 2004-2008, 2. sv., zvláštní část, str. 23
18
společný k výše zmiňované Úmluvě a k Úmluvě o účincích průmyslových havárií přesahujících hranice států (EHK OSN).61 Česká republika je stranou zmiňované Úmluvy o ochraně a využívání mezinárodních vodních toků a mezinárodních jezer, kromě toho je ale také smluvní stranou:
Mnohostranných smluv:
Dohody o Mezinárodní komisi pro ochranu Labe (1990)
Úmluvy o spolupráci pro ochranu a únosné využívání Dunaje (1994)
Dohody o mezinárodní komisi pro ochranu Odry před znečištěním (1996)
Dvoustranných smluv o spolupráci na hraničních vodách se všemi
sousedními státy (Německem, Rakouskem, Polskem, Slovenskem)62 Hlavními cíli Dohody o Mezinárodní komisi pro ochranu Labe je zejména „umožnit užívání vody, především umožnit získávání pitné vody z břehové infiltrace a zemědělské využívání vody a sedimentů; dosáhnout ekosystému, který bude co možná nejbližší přírodnímu stavu se zdravou četností druhů a trvale snižovat zatížení Severního moře z povodí Labe.“63 Pro dosažení těchto cílů má Komise zejména zpracovávat seznamy tzv. znečišťovatelů, jakož i odhady o zatížení vod z rozptýlených zdrojů, navrhovat limitní hodnoty pro vypuštění odpadních vod, navrhovat konkrétní akční programy pro snížení množství unášených škodlivých látek64 a navrhovat preventivní opatření k zamezení zatížení toků z havárií.65 Cíle mezinárodní spolupráce na základě Dohody o mezinárodní komisi pro ochranu Odry před znečištěním jsou obdobné, je jimi zejména „předcházení a trvalé snižování zatížení Odry, jakož i Baltického moře škodlivými látkami, dosahování stavu vodních a souvisejících terestrických ekosystémů co možná nejblíže přirozenému stavu s příslušnou diverzitou druhů a umožnění využívány Odry, především k získávání pitné vody z břehové infiltrace a k zemědělskému využití vody a sedimentů.“66 Rovněž
61
tamtéž STEJSKAL, V. Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost: právní stav k 1. 1. 2006. Praha: Linde, 2006, 591 s., str. 218 63 článek 1 Dohody 64 takový akční program byl přijat pro období let 1996-2010 65 úkoly vybrané s ohledem na téma této práce, viz.: článek 2 Úmluvy 66 článek 1 Dohody 62
19
aktivity Komise jsou obdobné, mezi ty nejvýznamnější směřující k ochraně čistoty vod patří navrhování limitních hodnot pro vypouštěné odpadní vody, navrhovat akční programy ke snižování znečištění a navrhovat preventivní opatření a opatření ke zvládání mimořádného znečištění vod. Úmluva o spolupráci pro ochranu a únosné využívání Dunaje je rozsáhlejší, taktéž ustavuje Mezinárodní komisi pro ochranu daného toku - tedy Dunaje67. Dle této Úmluvy stanoví smluvní strany emisní limity uplatnitelné pro jednotlivá průmyslová odvětví nebo obory, pro vypouštění nebezpečných látek má stanovit emisní limity založené na nejlepších dostupných způsobech snižování emisí u zdroje, anebo pro čištění odpadních vod. Smluvní strany mají zajistit, aby „vnitrostátní předpisy pro emisní limity a úroveň jejich norem byly postupně slaďovány s emisními limity dle této Úmluvy“, aby „vypouštění odpadních vod bylo bez výjimek založeno na povoleních od kompetentních úřadů udělovaných předem a s omezenou dobou platnosti“ a dále např. aby „pravidla a povolení pro prevenci a kontrolní opatření nových nebo modernizovaných průmyslových zařízení, zejména v případech, kdy jsou účastny i nebezpečné látky, byly orientovány na nejlepší dostupné technologie a aby byly uskutečněny s vysokou prioritou.“68 Mezinárodní spolupráce mezi členskými státy Evropské unie byla ale značně ovlivněna právní úpravou EU v této oblasti, zejména pak tzv. Rámcovou směrnicí o vodní politice.
2.3
Prameny práva Evropské unie
Vývoj ochrany vod v rámci legislativy Evropské unie by se dal historicky rozčlenit do dvou částí. První, do počátku 90. let minulého století, kdy trendem bylo vytvářet velké množství jednotlivých legislativních nástrojů a to sice postupně, v závislosti na potřebě řešit konkrétní problémy. Postupně však začal panovat názor, že tento systém je nepřehledný a navíc nepokrývá dostatečně celou šíři problémů v ochraně vod. Tím tedy došlo k druhé fázi, kdy se, na počátku 90. let, začaly prosazovat tendence zpracovat jednotný a zastřešující dokument upravující ochranu vod a vodní
67 68
článek 18 Úmluvy článek 7 Úmluvy
20
hospodářství.69 Tímto dokumentem se stala Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ustavující rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (dále jen Rámcová směrnice), která vstoupila v platnost 22. 12. 2000. Tato Směrnice vytyčuje všeobecné cíle, mezi které patří cíl rozšířit oblast činností zaměřených na ochranu vod, zabránit dalšímu zhoršování vodních ekosystémů, podpořit trvale udržitelné užívání vod, snížit znečištění podzemních vod, zmírnit účinky povodní a období sucha, přijmout specifická opatření na kontrolu znečištění a v neposlední řadě dosáhnout dobrého stavu všech vod. Rámcová směrnice také stanovuje časový plán, dle kterého má k požadovanému dosažení dobrého stavu vod dojít v roce 2015.70 I pro další období jsou ovšem stanovena opatření a cíle. Rámcová směrnice vychází z nové koncepce regulace vodního hospodářství ochrana vod a veškerá opatření s ní související mají podle ní vycházet ze systému oblastí říčních povodí, což je považováno za vycházející z přírodních podmínek a respektu k přirozenému výskytu vod v životním prostředí.71 Mezi další priority Směrnice, kromě požadavku péče o vodu jako o celek na bázi povodí, patří požadavek kombinovaného přístupu ke kontrole znečištění, stanovování limitních hodnot emisí imisí a stanovování cílů v oblasti kvality vody, dále to, že náklady na zajišťování a užívání vody, které odrážejí její skutečnou cenu, musí nést uživatel, a také požadavek zapojení široké veřejnosti do procesu rozhodování o záležitostech vodní politiky. Podle článku 6 Rámcové směrnice jsou státy povinny zřídit takzvané registry chráněných oblastí, ty musí zahrnovat všechny vodní útvary dle čl. 7 (vodní útvary využívané pro odběr pitné vody či pro tento účel uvažované) Směrnice a chráněné oblasti uvedené v příloze IV Směrnice. Příloha IV zahrnuje kromě jiných oblastí i vodní útvary určené jako vody k rekreaci, včetně oblastí určených jako vody ke koupání podle směrnice 76/160/EHS.72
69
Implementace rámcové směrnice EU pro vodní politiku v České republice. Praha: Ministerstvo životního prostředí ČR, 2004, 38 s., str. 5 70 Implementace rámcové směrnice EU pro vodní politiku v České republice. Praha: Ministerstvo životního prostředí ČR, 2004, 38 s., str. 6 71 DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 278 72 Úplné znění směrnice viz.: Právní předpisy Evropské unie, oficiální stránky: www.eur-lex.europa.eu
21
Pro stanovení požadavků na kvalitu vody byla přijata celá řada dalších směrnic.73
3
Předmět ochrany, právní povaha vod, nakládání
s vodami 3.1
Předmět ochrany, právní povaha vod
Podle § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen zákon o životním prostředí) je voda jednou ze základních životních podmínek existence všech živých organismů a základní složkou životního prostředí. Voda jako taková je předmětem ochrany jednak samostatně, jednak jako součást ekosystémů. Voda, jako součást ekosystémů, je předmětem úpravy jiných zákonů, než vodního zákona. Je chráněna např. jako součást půdy - pokud jde o vodu jako součást lesa, je chráněna lesním zákonem (zákon č. 289/1995 Sb.), pokud jako součást zemědělské půdy, tak zákonem o ochraně zemědělského půdního fondu (zákon č. 334/1992 Sb.). Dalším příkladem je např. ochrana vody jako součást významných krajinných prvků (např. rybník), pak je toto upraveno zákonem o ochraně přírody a krajiny (zákon č. 114/1992 Sb.). Voda je dále chráněna v rámci ochrany mokřadů atp. Pokud mluvíme o ochraně vody jako takové, je vymezení předmětu dáno přímo vodním zákonem a zároveň je tímto zákonem stanovena i právní povaha těchto vod. Dle vodního zákona jsou předmětem úpravy vody povrchové a vody podzemní, přičemž tyto charakterizuje v § 2. Ustanovení § 2 vodního zákona obsahuje základní definice pro potřeby tohoto zákona. Povrchové vody Povrchovými vodami rozumí zákon vody přirozeně se vyskytující na zemském povrchu a zároveň stanoví, že tento charakter mají i vody, protékají-li přechodně zakrytými úseky, přirozenými dutinami pod zemským povrchem nebo v nadzemních vedeních. Dle důvodové zprávy jsou povrchovými vodami ve smyslu definice zejména vody ve vodních tocích, včetně vod ve vodních tocích uměle vzdutých, vody odtékající
73
Ty nejvýznamnější s důrazem na problematiku ochrany čistoty vod jsou uvedeny v příloze č. II
22
po zemském povrchu v podobě dešťových srážek atd. Je třeba vysvětlit, že definice hovoří o vodách přirozeně se vyskytujících na zemském povrchu, a nehovoří o skupenství. V úvahu tak přicházejí jak vody v kapalném skupenství, tak vody ve skupenství pevném, jako jsou ledové kry ve vodním toku nebo sníh.74 Podzemní vody Podzemními vodami pak zákon rozumí „vody přirozeně se vyskytující pod zemským povrchem v pásmu nasycení v přímém styku s horninami“75 a stanoví, že těmito vodami se rozumí i vody protékající podzemními drenážními systémy a vody ve studních. Na závěr vysvětlení pojmů povrchové vody a podzemní vody je třeba si uvědomit, že §3 odst. 3 řeší případný rozpor, zda půjde v konkrétním případě o vody povrchové, podzemní, či jiné, a to sice tím, že stanoví, že v pochybnostech rozhoduje vodoprávní úřad. O těchto dvou kategoriích vod zákon výslovně uvádí, že tyto „nejsou předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, na němž nebo pod nímž se vyskytují.“76 Proč povrchové a podzemní vody nejsou předmětem vlastnického práva a nejsou ani součástí či příslušenstvím pozemku, na němž se vyskytují? Přirozeně se vyskytující vody nejsou pro svoji neovladatelnost považovány za věc a jako takové nemohou být předmětem věcných práv, včetně práva vlastnického, vysvětluje učebnice práva životního prostředí.77 Podle důvodové zprávy k vodnímu zákonu jsou ale povrchové a podzemní vody věcí bez pána (res nullius). Důvodová zpráva vysvětluje, že toto pojetí je převzato z římskoprávního pojetí vlastnictví, jako panství nad věcí. Dle něho věci, které ovládnout nelze, nemohou být jeho předmětem. Zpráva také praví, že s tímto v souladu je fakt, že k částem těchto věcí, pokud jsou odňaty, lze nabýt vlastnické právo. Tímto odnětím je například povolený odběr vod. Další názor projevil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 4. 6. 2008, kde pravil, že „povrchové a podzemní vody nejsou předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, na němž nebo pod
74
tamtéž §2 odst. 2 vodního zákona 76 §3 odst. 1 vodního zákona 77 DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 277 75
23
nímž se vyskytují; práva k těmto vodám upravuje zákon (§ 3 odst. 1 vodního zákona). Vlastníkem povrchových vod, o které v řízení jde, tak není ani stát; jde o tzv. res extra commercium.“78 Shrnout tedy snad lze to, že voda obecně je věcí a jako taková může být předmětem vlastnického práva, povrchové a podzemní vody do této kategorie neřadíme a vlastnické právo k nim tedy nabýt nelze, dokud jejich část není odebrána. A není ani jisté to, zda povrchové a podzemní vody věcmi jsou, či nikoliv. V teorii se vedou polemiky o to, zda je voda věcí ničí (res nullius), nebo věcí, která nemůže být předmětem soukromých práv (res extra commercium), či zda vody povrchové a podzemní nelze považovat za věci v právním smyslu vůbec. Tyto vody se obecně považují za statek veřejného užívání. Veřejným užíváním správní teorie rozumí užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů.79 Pokud si toto uvědomíme, lépe již pochopíme problematiku nakládání s vodami. Jak vyplývá z § 3 odst. 2 vodního zákona, vody, které byly z vod povrchových či podzemních odebrány, již nejsou za tyto vody považovány. Od okamžiku odebrání je třeba vodu nepochybně považovat za věc v právním smyslu a je tedy způsobilá být předmětem vlastnického práva. Odebráním se voda vylučuje z přírodního koloběhu. Teorie má za to, že i vody odebrané nepovoleně se stávají vodami odebranými a tedy vlastněnými. Jde o případ originárního nabytí vlastnického práva.80 Důležitým závěrem, který plyne z nemožnosti nabytí, a tedy i uplatňování vlastnického práva k vodám povrchovým a podzemním, je to, že není možné domáhat se náhrady škody způsobené např. znečištěním a to podle občanského zákoníku, zejména pokud půjde o náhradu škody způsobené porušením zákona. Zde není pravděpodobně možné žalovat náhradu škody na vodě povrchové či podzemní, jelikož k nim patrně nikdo nemá absolutní majetkové právo.
78
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 6. 2008, sp. Zn. Cdo 1244/2007 (www.nsoud.cz) HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 875 s., str. 307 80 např.: HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s. 79
24
Další kategorie vod Vodní zákon vymezuje jako zvláštní kategorii vody důlní, přičemž stanoví, že tyto se pro účely vodního zákona považují za vody povrchové, popřípadě podzemní a vodní zákon se na ně vztahuje, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Tímto zvláštním zákonem se rozumí zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů (horní zákon). Vodní zákon dále rozeznává vody, které jsou vyhrazenými nerosty, dále přírodní léčivé zdroje a zdroje přírodních minerálních vod. Tyto kategorie jsou vymezeny zvláštními zákony a to sice horním zákonem respektive zákonem č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon). Na tyto vody se vodní zákon vztahuje, jen pokud tak výslovně stanoví. Výše zmíněné kategorie vod sice naplňují definiční znaky povrchových nebo podzemních vod, avšak požívají zvláštního režimu. Pokud se výše zmíněné kategorie vod spojí s povrchovými nebo podzemními vodami, svůj zvláštní charakter ztrácejí.81,82
3.2
Nakládání s vodami
Pojem nakládání s vodami je důležitý zejména co do vymezení obecného nakládání s vodami a zvláštního nakládání s vodami. Při obecném nakládání s povrchovými vodami nesmí dojít k ohrožení jejich jakosti nebo zdravotní nezávadnosti. K takovému nakládání pak není třeba povolení. Na rozdíl od toho, jiné aktivity již podléhají povolení (nebo třeba souhlasu). Jsou tak regulovány aktivity, jež mohou mít již větší vliv na vody (jakož i na jejich kvalitu). Pojem nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami je vymezen vodním zákonem a to jako „jejich vzdouvání pomocí vodních děl, využívání jejich energetického potenciálu, jejich využívání k plavbě nebo k plavení dřeva, k chovu ryb nebo vodní drůbeže, jejich odběr, vypouštění odpadních vod do nich a další způsoby, jimiž lze využívat jejich vlastnosti nebo ovlivňovat jejich množství, průtok, výskyt nebo jakost.“83
81
NSS ze dne 12. 5. 2011, sp. Zn. 7 As 43/2011-77, via HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 20 82 § 40 odst. 1 horního zákona 83 §2 odst. 9 vodního zákona
25
Nakládání je nejširší pojem, který označuje vztah k vodám. Je to pojem širší než pojem využívání; nakládání využívání obsahuje, obsahuje ale i jiné činnosti - například i vypouštění odpadních vod do vod povrchových (výjimečně podzemních).84 Nakládání s vodami lze také definovat jako „cílené činnosti využívající vlastností vod nebo ovlivňující jejich množství, průtok, výskyt nebo jakost.“85 Nakládání s vodami je dále upraveno v Hlavě II vodního zákona. Nakládání s vodami dělíme na obecné a zvláštní. Co se týče obecného nakládání s povrchovými vodami (např. odběr pro vlastní potřebu) nebo užívání těchto vod k plavbě, není k těmto činnostem třeba povolení ani souhlasu.86 Na rozdíl od toho ke zvláštnímu nakládání s vodami je potřeba takového povolení či souhlasu. Povolení87 vyžadují zejména činnosti s nejvýznamnějšími vlivy na stav vod, např. odběr podzemních vod. Dále je třeba povolení k některým zvláštním činnostem, např. ke kácení porostů v záplavových územích. Povolení je také potřeba k vodním dílům. Činnosti, ke kterým je třeba povolení, jsou specifikovány v § 8 vodního zákona. Povolení je tak dle § 8 odst. 1 písm. a) třeba k užívání povrchových vod pro chov ryb nebo vodní drůbeže, popřípadě jiných vodních živočichů za účelem podnikání. Povolení je také (§ 8 odst. 1 písm. c) potřeba k vypouštění odpadních vod do vod povrchových či podzemních.
4
Cíle v ochraně vod, plánování v oblasti vod
Stanovení cílů a plánování toho, jak jich dosáhnout, je nezbytné k dosažení požadované kvality vod. Plánování v oblasti vod je nezbytné, jelikož v oblasti ochrany vod jsou stanoveny cíle v dlouhodobém i střednědobém horizontu. Zlepšit kvalitu vod nelze ze dne na den, je třeba dlouhodobé a koordinované aktivity. Díky plánování pak dochází k stanovení opatření za účelem dosažení těchto cílů. K plánování dochází již na úrovni dílčích povodí, ale je samozřejmě potřeba aktivity regulovat ve vzájemné souvislosti, plánování se pak provádí na úrovni národní i mezinárodní. Samozřejmě, je 84
Důvodová zpráva k vodnímu zákonu, via KRECHT, J. Zákon o vodách (vodní zákon) č. 254/2001 Sb. s důvodovou zprávou a poznámkami. 1. vyd. Praha: IFEC, 2002, 335 s. Justis., str. 11 85 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 16 86 §6 vodního zákona 87 §8 a násl. vodního zákona
26
také třeba koordinace aktivit v rámci ochrany životního prostředí jako celku, jelikož složky životního prostředí na sebe působí vzájemně a vzájemně se také ovlivňují.
4.1
Rámcové cíle v ochraně čistoty vod
Cíle ochrany vod jsou v českém právním řádu vymezeny § 23a vodního zákona, kde jsou rozděleny zvlášť pro dvě kategorie vod; pro vody povrchové a pro vody podzemní. Tyto cíle jsou plně v souladu s cíli Rámcové směrnice a také byly do našeho právního řádu zavedeny jako reakce na požadavek této Směrnice. Z Rámcové směrnice také vychází požadavek dosáhnout dobrého stavu či dobrého ekologického potenciálu vod do 22. 12. 2015.88 Třetí kategorie cílů je určena pro chráněné oblasti přirozené akumulace vod, ochranná pásma vodních zdrojů, citlivé oblasti, zranitelné oblasti, povrchové vody využívané ke koupání, povrchové vody pro podporu ryb a pro oblasti zvláště chráněných území dle zvláštních zákonů, a to sice obdobně jako pro vody povrchové či podzemní, za podmínky, že v těchto oblastech nejsou pro tyto vody stanoveny zvláštními právními předpisy odlišné požadavky. I těchto cílů je třeba dosáhnout do 22. prosince 2015. Pro povrchové vody jsou cíle následující: 1.
„Zamezení zhoršení stavu všech útvarů těchto vod, včetně vodních útvarů
ležících v téže mezinárodní oblasti povodí 2.
Zajištění ochrany, zlepšení stavu a obnova všech útvarů těchto vod a
dosažení jejich dobrého stavu, s výjimkou útvarů uvedených v bodu 3 3.
Zajištění ochrany, zlepšení stavu všech umělých a silně ovlivněných
vodních útvarů a dosažení jejich dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu 4.
Snížení jejich znečištění prioritními látkami a zastavení nebo postupné
odstraňování emisí, vypouštění a úniků prioritních nebezpečných látek“89
88 89
článek 4 Rámcové směrnice § 23a odst. 1 vodního zákona
27
„Stavem povrchových vod se rozumí obecné vyjádření stavu útvaru povrchové vody určené ekologickým nebo chemickým stavem, podle toho, který je horší. Ekologickým stavem se pak rozumí vyjádření kvality struktury a funkce vodních ekosystémů vázaných na povrchové vody. Dobrým stavem povrchových vod se rozumí takový stav útvaru povrchové vody, kdy je jeho ekologický i chemický stav přinejmenším dobrý. Dobrý chemický stav povrchových vod je chemický stav potřebný pro dosažení cílů ochrany vod jako složky životního prostředí (§23a), při kterém koncentrace znečišťujících látek nepřekračují normy environmentální kvality.“90 Pro podzemní vody jsou pak cíle stanoveny následovně: 1.
„Zamezení nebo omezení vstupů nebezpečných, zvlášť nebezpečných a
jiných závadných látek do těchto vod a zamezení zhoršení stavu všech útvarů těchto vod 2.
Zajištění ochrany, zlepšení stavu a obnova všech útvarů těchto vod a
zajištění vyváženého stavu mezi odběry podzemní vody a jejich doplňováním, s cílem dosáhnout dobrého stavu těchto vod 3.
Odvrácení jakéhokoliv významného a trvajícího vzestupného trendu
koncentrace nebezpečných, zvlášť nebezpečných a jiných závadných látek jako důsledku dopadů lidské činnosti, za účelem účinného snížení znečištění těchto vod“91
4.2
Plánování v oblasti vod, konkrétní cíle
Koncepční nástroje neovlivňují chování adresátů přímo, ale nastavují strategické limity činnosti veřejné správy, někdy také limity uplatňování ostatních kategorií nástrojů (např. plány povodí jsou jedním z podkladů pro vydání povolení k nakládání s vodami). Jaké nástroje lze podřadit pod koncepční nástroje ochrany vod? V oblasti vodního hospodářství se jedná o plány povodí a plány pro zvládání povodňových rizik nebo generel území vhodných pro akumulaci povrchových vod. Oblast vodárenství je dále koncepčně regulována pomocí plánů rozvoje vodovodů a kanalizací.92 Dále sem
90
§2a vodního zákona §23a vodního zákona 92 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 29 91
28
řadí teorie program snížení znečištění vod lososových a kaprových.93 Tyto plány jsou pak provázány nejen vzájemně, ale i s jinými nástroji, zejména s nástroji územního plánování nebo s institutem EIA, tedy s posuzováním vlivů na životní prostředí. Vodní zákon upravuje některé z výše zmíněných nástrojů, a to sice plány povodí a plány pro zvládání povodňových rizik. Plánování v oblasti vod vychází z Rámcové směrnice EU. Samotný proces plánování v oblasti vod se pak řídí ustanoveními vodního zákona a prováděcími předpisy - např. vyhláškou č. 393/2010 Sb., o oblastech povodí, nebo vyhláškou č. 24/2011 Sb., o plánech povodí a plánech pro zvládání povodňových rizik (které již nahradily dřívější právní předpisy v této oblasti). Vodní zákon v § 23 charakterizuje plánování v oblasti vod jako „soustavnou koncepční činnost, kterou zajišťuje stát, a jehož účelem je vymezit a vzájemně harmonizovat veřejné zájmy ochrany vod jako složky životního prostředí, snížení nepříznivých účinků povodní a sucha a udržitelného užívání vodních zdrojů, zejména pro účely zásobování pitnou vodou.“94 V rámci plánování v oblasti vod se pořizují plány povodí a plány pro zvládání povodňových rizik, jež jsou podkladem pro výkon veřejné správy, zejména pro územní plánování a vodoprávní řízení. Plány povodí a plány pro zvládání povodňových rizik jsou, dle vodního zákona (§23 odst. 2), zpracovávány na mezinárodní, národní a dílčí úrovni. Jsou vydávány jako opatření obecné povahy. Zpracovateli mezinárodních plánů povodí jsou Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s Komisemi, které jsou zřízeny mezinárodními úmluvami. Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo životního prostředí jsou i zpracovateli národních plánů povodí, na těch spolupracují se správci povodí a místně příslušnými krajskými úřady, schvaluje je vláda. Plány dílčích povodí pořizují správci povodí ve spolupráci s krajskými úřady a s ústředními vodoprávními úřady, schvalují je kraje. Programy opatření, jež jsou součástí plánů povodí, obsahují již konkrétní návrhy opatření, časový harmonogram jejich realizace a způsob jejich financování. „Na základě těchto programů mohou
93
FRANKOVÁ, M., Koncepční nástroje v ochraně životního prostředí, in Nástroje ochrany životního prostředí - role práva, ed. Filip Dienstbier, 1. vyd., Olomouc: Iuridicum Olomousense, o.p.s., 2011, str. 23 94 §23 vodního zákona
29
správní úřady ukládat provedení schválených opatření ve veřejném zájmu konkrétním subjektům.“95 První Plán hlavních povodí České republiky představuje dlouhodobou koncepci oblasti vod se zaměřením na šestileté období. Tento plán, kromě rámcových cílů v ochraně vod dle § 23 odst. 1 písm. a) a b) vodního zákona, konkretizuje cíle v § 23a odst. 1 písm. c) vodního zákona. Tak například cílem ve využívání povrchových vod ke koupání je implementace směrnice 2006/7/ES o řízení jakosti vod ke koupání a zrušení směrnice 76/160/EHS. V podpoře života ryb a dalších vodních živočichů je cílem zajišťování požadované jakosti vymezených lososových a kaprových vod a zprůchodnění příčných migračních překážek na vodních tocích a obnova úkrytových a rozmnožovacích biotopů.96 Plán hlavních povodí ČR stanoví programy opatření k dosažení rámcových cílů, zásad a principů, jež jsou členěny do tří skupin: ochrana vod jako složky životního prostředí je jednou z nich. Pro naplnění rámcových cílů v oblasti ochrany vod jako složky životního prostředí jsou Plánem vymezeny priority pro období do roku 2012 (např. snížení emisí znečišťujících látek z bodových zdrojů znečištění na úroveň požadavků národních právních předpisů, snížení znečištění z plošných a difúzních zdrojů znečištění, sanace starých ekologických zátěží a starých skládek s významným vlivem na stav vod, dosažení požadovaných imisních standardů ve vodních tocích, atd.). Programy opatření se pak člení na několik skupin (např. návrhy ekonomických nástrojů a opatření nebo návrhy správních postupů). Při zpracovávání plánů oblastí dílčích povodí se vychází z Plánu hlavních povodí České republiky a dále z dalších požadavků dle vyhlášky č. 142/2005 Sb., o plánování v oblasti vod, která již byla nahrazena vyhláškou č. 24/2011 Sb., o plánech povodí a plánech pro zvládání povodňových rizik. V rámci zpracování plánů oblastí povodí je tak například třeba zohlednit opatření Programu na snížení znečištění povrchových vod97 (příloha č. 3 nařízení vlády č. 71/2003 Sb., o stanovení povrchových vod vhodných pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů a o zjišťování a hodnocení stavu jakosti těchto vod). 95
DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 284 Plán hlavních povodí České republiky, schválený usnesením vlády České republiky ze dne 23. května 2007 č. 562, dostupné: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/plan_hlavnich_povodi/$FILE/OOVPHP-20070523.pdf 97 tamtéž 96
30
Dle vyhlášky o oblastech povodí jsou dílčí povodí tato: 1.
V mezinárodní oblasti povodí Labe na území České republiky jsou to
dílčí povodí Horní a střední Labe, Horní Vltava, Dolní Vltava, Berounka a Ohře, Dolní Labe a ostatní přítoky Labe. 2.
Pro část mezinárodní oblasti povodí Odry na našem území jsou to povodí
Horní Odra a Lužická Nisa a ostatní přítoky. 3.
Pro mezinárodní oblast povodí Dunaje jsou to pak dílčí povodí Morava a
přítoky Váhu, Dyje, ostatní přítoky Dunaje. Dílčích povodí na území ČR je tedy 10, jejich vymezení nalezneme v příloze zmíněné vyhlášky.98 Pro přiblížení plánování na úrovni plánů dílčích povodí vezmeme za příklad Plán oblasti povodí Berounky, pořízený Povodím Vltavy ve spolupráci s Magistrátem hlavního města Prahy a krajskými úřady Středočeského, Plzeňského a Karlovarského kraje, sestavený pro šestileté plánovací období na léta 2010 až 2015. Základními pracovními jednotkami tohoto plánu jsou vodní útvary vymezené jak pro vody povrchové, tak pro vody podzemní. Plán stanoví pro tyto vodní útvary konkrétní cíle na základě rámcových cílů a rámcových programů opatření Plánu hlavních povodí ČR, potřeb a zjištěného stavu povrchových a podzemních vod, potřeb užívání těchto vod a program opatření, která jsou nutná k dosažení konkrétních cílů.99 Tento plán je členěn, kromě úvodní části, do šesti částí. Část C „Stav a ochrana vodních útvarů“ obsahuje ukazatele a jejich limity pro hodnocení chemického a ekologického stavu útvarů povrchových vod a pro hodnocení chemického stavu útvarů podzemních vod. V kapitole C. 1. 1 jsou uvedeny ukazatele a limity pro hodnocení útvarů povrchových vod - jedná se o ukazatele a limity pro hodnocení ekologického stavu, ekologického potenciálu a chemického stavu. Další kapitoly obsahují ukazatele a limity pro chráněné oblasti - území vyhrazená pro odběr vody pro lidskou spotřebu, rekreační oblasti (koupací oblasti a koupaliště ve volné přírodě), oblasti citlivé na živiny (zranitelné oblasti), oblasti pro ochranu stanovišť a
98
Vyhláška č. 393/2010 Sb., o oblastech povodí Dílčí plán povodí Berounky, dostupný: http://www.pvl.cz/portal/hydroprojekt/BE/index.html
99
31
druhů (vybrané ptačí oblasti evropsky významné lokality a maloplošná zvláště chráněná území). Část C dále obsahuje Programy zjišťování a hodnocení množství a stavu vod, hodnocení stavu útvarů jak povrchových, tak podzemních vod, monitoring výše zmíněných chráněných oblastí, a konečně cíle ochrany vod jako složky životního prostředí pro období platnosti tohoto plánu. Tato sekce (C.3 Environmentální cíle) obsahuje, kromě přehledu cílů ochrany vod jako složky životního prostředí, seznam vodních útvarů, u nichž bude dosaženo dobrého stavu/potenciálu vod na konci plánovaného období a těch, s předpokladem prodloužení lhůt pro dosažení cílů, dosažení méně přísných cílů nebo dočasného zhoršení stavu, a to sice pro vody povrchové i podzemní a pro chráněné oblasti. Pro ty jsou stanovené cíle dosažení standardů a dalších požadavků stanovených pro povrchové a podzemní vody v chráněných územích a ochrana stanovišť a druhů vázaných na vodu a vytvoření podmínek pro zvyšování biodiverzity. Část C. 4 pak obsahuje samotné Programy opatření k dosažení cílů ochrany vod jako složky životního prostředí, včetně jejich případné návaznosti na právní předpisy EU.100 Nyní se nacházíme v rámci přípravy druhé etapy plánování v oblasti vod pro období 2015-2021 spočívající v přezkumu a aktualizaci současných plánů povodí.101 Dle § 25 odst. 1 písm. a) vodního zákona již byl zpracovaný časový plán a program prací pro zvládání plánů povodí a plánů pro zvládání povodňových rizik. Dále byl zpracován Předběžný přehled významných problémů nakládání s vodami zjištěných v části mezinárodní oblasti povodí Labe /Odry /Dunaje na území ČR.102 Plánování rozvoje kanalizací Koncepce odkanalizování a čištění odpadních vod na území určitého kraje je obsažena v tzv. plánu rozvoje vodovodů a kanalizací kraje (plán rozvoje), jenž zajišťuje a zpracovává kraj ve své samostatné působnosti. Při zpracování návrhu plánu rozvoje se vychází z politiky územního rozvoje, ze zásad územního rozvoje příslušného kraje a z národního plánu povodí. Plán rozvoje samotný je podkladem pro zpracování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace a plánu dílčího povodí pro činnost 100
Dílčí plán povodí Berounky, dostupný: http://www.pvl.cz/portal/hydroprojekt/BE/index.html viz. „Modrá zpráva“ 102 viz.: internetové stránky Ministerstva zemědělství ČR (http://eagri.cz/public/web/mze/voda/planovaniv-oblasti-vod/priprava-planu-povodi-pro-2-obdobi/zverejnene-informace/predbezny-prehledvyznamnych-problemu.html) 101
32
vodoprávního úřadu, stavebního úřadu a pro činnost obce i kraje. Pro území České republiky je zpracováván plán rozvoje pro území státu, jenž obsahuje aktuální plány rozvoje pro území krajů. Plán rozvoje pro území státu je podkladem pro politiku územního rozvoje. Plán rozvoje kraje musí být hospodárný, musí obsahovat technicky nejvhodnější řešení a vazby k plánu rozvoje pro území sousedících krajů. Před schválením je projednáván s obcemi, vlastníky a provozovateli vodovodů a kanalizací v daném území, s Ministerstvem zemědělství, s dotčeným orgánem územního plánování, s příslušným správcem povodí a s příslušným vodoprávním úřadem. V určitých případech je dále projednáván s Ministerstvem zdravotnictví popřípadě s Ministerstvem životního prostředí.103
5
Jednotlivé zdroje ohrožení čistoty vod
5.1
Odpadní vody
Za odpadní vody lze obecně považovat znečištěnou vodu, která je z hlediska svých vlastností nevyhovující ke svému původnímu účelu a člověk se jí proto zbavuje. Odpadní vody lze dělit do několika skupin - splaškové vody (odpadní vody z domácností, hygienických zařízení, objektů společného stravování, ubytování apod.), průmyslové odpadní vody (mezi které jsou řazeny i odpadní vody produkované v zemědělství), dešťové odpadní vody, balastní vody a městské odpadní vody.104 Odpadní vody jsou zpravidla odváděny kanalizací a zpracovávány, čištěny. Po vyčištění jsou tyto vody odváděny zpět do přírodních vodních útvarů, tento přijímací vodní útvar je teorií nazýván jako recipient.105 Odpadní vody mohou mít na tento recipient a stav vody v něm nepříznivé vlivy, mezi něž patří např. zanášení koryta řek, změny teploty, ale hlavně kontaminace vody toxickými nebo jinými škodlivými látkami, podpora eutrofizace vod apod.106 103
Plánování rozvoje vodovodů a kanalizací pro území krajů a státu je upraveno zákonem č. 274/2001 Sb. o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích) 104 Více k rozdělení viz.: Odpadní vody, s. 14-15 105 ŠVEHLA, P. TLUSTOŠ, P., BALÍK, J. Odpadní vody. 2. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita, katedra agrochemie a výživy rostlin, 2007, 142 s., str. 6 106 ŠVEHLA, P. TLUSTOŠ, P., BALÍK, J. Odpadní vody. 2. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita, katedra agrochemie a výživy rostlin, 2007, 142 s., str. 7
33
Vodní zákon přímo vyjmenovává, jaké vody je třeba považovat za odpadní a jaké naopak nejsou odpadními vodami ve smyslu vodního zákona. Odpadními vodami se rozumí:
„Vody použité v obytných, průmyslových, zemědělských, zdravotnických
a jiných stavbách, zařízeních nebo dopravních prostředcích, pokud mají po použití změněnou jakost (složení nebo teplotu)“
„Jiné vody z těchto staveb, zařízení nebo dopravních prostředků
odtékající, pokud mohou ohrozit jakost povrchových nebo podzemních vod“
„Průsakové vody z odkališť“
Průsakové vody ze skládek odpadu“107
Mezi odpadní vody zákon neřadí průsakové vody z odkališť, které jsou zpětně využívány pro vlastní potřebu organizace nebo které odtékají do důlních vod. Podle § 38 odst. 2 se za odpadní vody nepovažují: o
Vody z drenážních systémů odvodňovaných zemědělských pozemků
o
Chladící vody užité na plavidlech a pro vodní turbíny, u nichž došlo ke
zvýšení teploty o
Nepoužité minerální vody z přírodního léčivého zdroje nebo zdroje
přírodní minerální vody o
Srážkové vody z dešťových oddělovačů, pokud splňují podmínky
stanovené v povolení vodoprávním úřadem o
Srážkové vody z podzemních komunikací, pokud je znečištění těchto vod
závadnými látkami řešeno technickými opatřeními podle vyhlášky, kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích V pochybnostech o tom, zda se jedná o odpadní vody nebo nikoliv, rozhoduje vodoprávní úřad.108 Nařízení vlády č. 61/2003 Sb. rozlišuje pro účely tohoto nařízení v § 2 dvě výše zmíněné kategorie odpadních vod: průmyslové odpadní vody a městské odpadní vody.
107 108
§ 38 odst. 1 vodního zákona §38 odst. 13 vodního zákona
34
5.1.1 Zneškodňování odpadních vod Odpadní vody lze v souladu s vodním zákonem zneškodňovat několika způsoby, vždy je však nutno respektovat požadavek na jejich předchozí předčištění před vstupem do vodního prostředí. Tento požadavek není přímo zakotven vodním zákonem, lze jej dovodit z povinnosti oprávněného z povolení k nakládání s vodami vypouštět odpadní vody v souladu s tímto rozhodnutím, kde jsou stanoveny maximální možné míry znečištění odpadních vod.109 Cílem takového předčištění by mělo být to, aby byla vlastnost vypouštěné odpadní vody srovnatelná s vlastnostmi přijímací vody. Varianty zneškodňování odpadních vod jsou následující: 1.
Vypouštění odpadních vod do vod povrchových, resp. do vodního toku
2.
Vypouštění odpadních vod do vod podzemních přes půdní vrstvy
Vypouštění odpadních vod do vod povrchových Vypouštění odpadních vod do vod povrchových, resp. do vodního toku je pravděpodobně k vodnímu prostředí nejšetrnější a nejsnadněji kontrolovatelnou variantou zneškodňování odpadních vod. Jeho předpokladem je relativní blízkost toku, do kterého mají být odpadní vody sváděny, a vhodné zařízení sloužící k předčištění odpadních vod (jako je čistírna odpadních vod, popřípadě septik se zemním filtrem).110 Jelikož jsou všechny povrchové vody na území České republiky v režimu citlivých oblastí, jako takové jsou chráněny dle § 10 odst. 2 nařízení vlády č. 61/2003 Sb., jak bude zmíněno níže. Povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových K vypouštění odpadních vod do vod povrchových je třeba povolení vodoprávního úřadu111; ten je vázán nařízením vlády dle § 38 odst. 8 (nařízení vlády č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech) a dále § 38 odst. 9 vodního zákona, dle kterého
109
STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 20 110 tamtéž 111 §8 odst. 1 písm. c vodního zákona
35
přihlíží k potřebnosti dosáhnout, popřípadě zachovat dobrý stav povrchových nebo podzemních vod i na vodu vázaných ekosystémů a dále posuzuje možnosti jak omezit znečištění u jeho zdroje, omezit emise do životního prostředí jako celku a možnosti opětovného využívání odpadních vod. Příslušným vodoprávním úřadem k vydání výše zmíněného povolení je obecní úřad obce s rozšířenou působností, pokud však jde o „povolení vypouštění odpadních vod do vod povrchových ze zdrojů znečištění o velikosti 10 000 ekvivalentních obyvatel nebo více“
112
nebo „o povolení vypouštění odpadních vod z těžby a zpracování
uranových rud a jaderných elektráren a odpadních vod s obsahem zvlášť nebezpečných nebo nebezpečných látek podle přílohy č. 1 vodního zákona do vod povrchových“,113 má působnost krajský úřad. Povolení je vydáváno na žádost fyzické či právnické osoby. V povolení se stanoví účel, rozsah, povinnosti a případně podmínky, za kterých se toto povolení vydává. Povolení lze následně změnit nebo zrušit za určitých podmínek114, povinnost změnit nebo zrušit povolení má však vodoprávní úřad, pokud je to nezbytné k dosažení cílů ochrany vod přijatých v plánu povodí (§24 a 26), ke splnění programů snížení znečištění povrchových vod (§34 odst. 2 a §35 odst. 1), ke splnění programu snížení znečištění povrchových a podzemních vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami (§39 odst. 3) a pro zásobování pitnou vodou podle plánu rozvoje vodovodů a kanalizací. Povolení k vypouštění odpadních vod nemůže být vydáno na dobu delší než 10 let. „Při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních stanoví vodoprávní úřad nejvýše přípustné hodnoty jejich množství a znečištění.“115 Při tomto povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových je vázán ukazateli vyjadřujícími stav vody ve vodním toku, normami environmentální kvality, dále ukazateli a hodnotami přípustného znečištění povrchových vod, ukazateli a přípustnými hodnotami znečištění odpadních vod a náležitostmi a podmínkami povolení k vypouštění odpadních vod, včetně specifikací nejlepších dostupných technologií v oblasti zneškodňování odpadních vod a podmínek jejich použití, které stanoví vláda
112
§ 107 odst. 1 písm. k vodního zákona § 107 odst. 1 písm. l vodního zákona 114 §12 vodního zákona 115 §38 odst. 8 vodního zákona 113
36
nařízením, a to sice nařízením vlády č. 61/2003 Sb. K tomuto nařízení byl dále vydán metodický pokyn odboru ochrany vod Ministerstva životního prostředí uveřejněný ve Věstníku MŽP č. 3/2012.116 Ve výjimečných případech a na základě žádosti znečišťovatele lze povolit na nezbytně nutnou dobu, při současném stanovení podmínek zajišťujících omezení možností zhoršení jakosti povrchových vod, vypouštění odpadních vod s přípustnými hodnotami ukazatelů znečištění odpadních vod vyššími než hodnoty stanovené nařízením vlády117 (např. při uvádění čistírny odpadních vod do provozu). Na druhou stranu lze ale stanovit přísnější přípustné hodnoty ukazatelů znečištění odpadních vod, popřípadě další ukazatele a jejich přípustné hodnoty. Tyto jsou ale limitovány dosažitelností za použití nejlepších dostupných technologií v oblasti zneškodňování odpadních vod. Přísnější kritéria lze nastavit, vyžadují-li to cíle stanovené v příslušném plánu povodí nebo cíle ochrany vod či normy environmentální kvality, stanovené přímo použitelným předpisem EU. Toto platí i pro kritéria pro zdroje povrchových vod, které jsou využívány nebo u kterých se předpokládá jejich využití jako zdroje pitné vody (§31 vodního zákona), pro povrchové vody využívané ke koupání (§34 vodního zákona) a pro rybí oblasti (§35 vodního zákona). Vodní zákon pak ve svých přechodných ustanoveních (§ 127 odst. 6) umožnil vodoprávnímu úřadu vydat nové povolení k vypouštění odpadních vod obcím, pokud k 1. 1. 2002 nesplňovaly povinnosti stanovené v zákoně při vypouštění vod a včas o to požádaly. V této lhůtě nebylo možné obcím uložit pokutu za neplnění povinností uložených zákonem, pokud plnily podmínky uvedeného povolení. Tato lhůta však nemohla být u obcí, které jsou zdrojem znečištění nad 2000 ekvivalentních obyvatel, delší než do konce roku 2010. Lze usuzovat, že daná úprava je reakcí na vyjednané přechodné období do 31. 12. 2010, kdy Česká republika v souvislosti se vstupem do Evropské unie vyjednala dané přechodné období pro směrnici 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod pro zajištění odpovídajícího sběru odpadních vod a jejich
116
HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 117 117 §38 odst. 12 vodního zákona
37
čištění v obcích nad 2000 obyvatel, s tím, že v obcích nad 10 000 ekvivalentních obyvatel bude zajištěn odpovídající sběr a čištění odpadních vod.118 Kombinovaný přístup Stanovení toho, co je třeba při povolování vypouštění odpadních vod zohlednit, je nazýváno jako tzv. kombinovaný přístup. Kombinovaným způsobem je obecně chápán postup, kterým se má zajistit naplnění požadavků plynoucích z evropské legislativy na dosažení dobrého stavu vodních útvarů. Aby tohoto cíle mohlo být dosaženo, má vodoprávní úřad povinnost stanovit emisní limity, v rámci jejichž výpočtu je v některých případech potřeba podat žádost o stanovisko správce povodí. Požadavek tzv. kombinovaného neboli sdruženého přístupu je vyjádřen již v preambuli Rámcové směrnice, specifikován poté v jejím článku 10. Vodní zákon pak tento požadavek obsahuje v § 38 odst. 5, kde stanoví, že „při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových stanoví vodoprávní úřad nejvýše přípustné hodnoty jejich množství a znečištění (tzv. emisní limity), při tom je vázán ukazateli vyjadřujícími stav vody ve vodním toku, ukazateli a hodnotami přípustného znečištění povrchových vod (tzv. imisní standardy), ukazateli a přípustnými hodnotami znečištění odpadních vod (tzv. emisní standardy).“ Nařízení vlády č. 61/2003 Sb. definuje kombinovaný přístup jako „způsob stanovení cílových emisních limitů při současném nepřekročení emisních standardů na základě ukazatelů vyjadřujících stav vody ve vodním toku, norem environmentální kvality a požadavků na užívání vod dle přílohy č. 3 tohoto nařízení a cílového stavu vod ve vodním toku s přihlédnutím k specifikaci nejlepších dostupných technik ve výrobě a nejlepších dostupných technologií zneškodňování městských odpadních vod podle přílohy č. 7 a k tomuto nařízení; při stanovení cílových emisních limitů vodoprávní úřad současně stanoví lhůtu, v níž má být cílových emisních limitů dosaženo a podmínky, za nichž lze odpadní vody vypouštět do doby dosažení cílových emisních limitů; tyto podmínky vodoprávní úřad stanoví podle § 6 odst. 2“.119
118
Evropská unie, Česká republika a životní prostředí. Edice Planeta 2003. Dostupné: http://www.mzp.cz/osv/edice.nsf/AC2E162A1B559F1CC1256F63004250FD/$file/EU.PDF 119 §2 písm. j nařízení vlády 61/2003 Sb.
38
Výše zmíněným Metodickým pokynem Ministerstva životního prostředí120 je postup při stanovení emisních limitů kombinovaným způsobem popsán. Nahrazení povolení integrovaným povolením Dle § 126 odst. 5 vodního zákona, lze postupem v řízení o vydání integrovaného povolení podle zákona o integrované prevenci (zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů) nahradit vydání některých rozhodnutí dle vodního zákona, ty se v takovém případě nevydají. Jde o povolení dle § 8 odst. 1 (tedy i povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových), změnu a zrušení povolení k nakládání s vodami dle §12 odst. 1, povolení dle § 16 odst. 1 a souhlas dle §17 odst. 1 vodního zákona. Při postupu dle zákona o integrované prevenci je potřeba zohlednit ustanovení vodního zákona, např. časové omezení platnosti povolení nakládání s vodami. Ten, komu svědčí právo z rozhodnutí vydaného dle zákona o integrované prevenci, se považuje za oprávněného podle vodního zákona (§8 odst. 2 vodního zákona). Integrovanému povolování obligatorně podléhají činnosti uvedené v příloze 1 zákona o integrované prevenci. Z činností, jež mohou nepříznivě ovlivnit kvalitu vod, je to např. chemický průmysl. Integrovanému povolování podléhá i samostatně prováděné čištění odpadních vod, jež nejsou městskými odpadními vodami a jsou vypouštěny zařízeními, na která se zákon vztahuje (příloha č. 1 zákona). Řízení o vydání integrovaného povolení, jež je řízením správním, se vždy zahajuje na návrh žadatele, jenž je zákonem označen jako provozovatel (jde o právnickou či fyzickou osobu, jež provozuje nebo bude provozovat zařízení, v němž probíhá nebo má probíhat činnost dle přílohy č. 1 zákona).121 Rozhodnutí o žádosti, vydané příslušným úřadem, musí obsahovat kromě obecných náležitostí, stanovených správním řádem, údaje identifikující žadatele, popis zařízení a s ním spojených činností a popis jeho umístění, závazné podmínky provozu zařízení a s ním spojených činností a postupy zabezpečující jejich splnění, výčet rozhodnutí, stanovisek, vyjádření a souhlasů vydávaných dle zvláštních právních
120
Metodický pokyn odboru ochrany vod Ministerstva životního prostředí k nařízení vlády č. 229/2007 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 61/2003 Sb. 121 Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 1. díl, str. 249
39
předpisů, které se nahrazují integrovaným povolením (§13 odst. 3 zákona o integrované prevenci). Druhy podmínek a jejich zaměření uvádí zákon v § 13 odst. 4, způsob stanovení těchto závazných podmínek provozu se zaměřením především na emisní limity upravuje pak § 14. Právě ze stanovených limitů a nejlepších dostupných technik vychází úřad i při stanovení ostatních podmínek provozu.122 Úřad stanoví emisní limity pro znečišťující látky uvedené v příloze č. 2 zákona (obsahující seznam hlavních znečišťujících látek pro stanovování emisních limitů) a další emisní limity, které se stanovují na základě jiných právních předpisů. Stanovené emisní limity dle zákona o integrované prevenci nesmí být mírnější než emisní limity, které by jinak byly stanoveny dle zvláštních právních předpisů123, tedy dle vodního zákona. Pokud by byla problematika nakládání s vodami z projednávání v rámci řízení o vydání integrovaného povolení vyňata a bylo by odkázáno na případné probíhající vodoprávní řízení ve věci vypuštění odpadních vod z povolovaného zařízení, došlo by k porušení zákona o integrované prevenci.124 Pokud by eventuálně bylo takové vodoprávní řízení již zahájeno, nelze v něm pokračovat, jelikož integrované povolení nahrazuje výše uvedená povolení vodoprávního úřadu dle zákona o vodách a vydává se namísto nich.125 „Při stanovení závazných podmínek provozu, zejména emisních limitů, úřad vychází z nejlepších dostupných technik a použije závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT), aniž by však předepisoval použití jakékoliv konkrétní metody a technologie“ (§ 14 odst. 3 zákona o integrované prevenci), tyto podmínky však nemohou být mírnější než dle vodního zákona. Takto stanovené emisní limity budou zpravidla přísnější než ty stanovené kombinovaným způsobem dle vodního zákona, použitím nejlepších dostupných technik dojde k nejlepšímu dostupnému čištění. V konkrétních případech ale mohou být stanoveny mírnější emisní limity, než ty za použití BAT, a to za podmínek, že „nedojde k závažnému znečištění životního prostředí, celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí, dosažení úrovní emisí spojených s BAT by vedlo k nákladům nepřiměřeným přínosům pro životní 122
Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 1. díl, str. 254 123 Kolektiv autorů. Správní procesy v právu životního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, 411 s., str. 242 124 konkrétně k porušení § 13 písm. a), §13 odst. 6 a § 14 odst. 1 zákona o integrované prevenci, jak se vyjádřil i Městský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 29. 06. 2007 125 Rozsudek Městského soud v Praze ze dne 29. 06. 2007
40
prostředí z důvodu zeměpisné polohy daného zařízení nebo místních podmínek životního prostředí, nebo technické charakteristiky daného zařízení“ (§ 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci). Mírnější emisní limity tedy mohou být stanoveny i ve vztahu k vypouštěným odpadním vodám, a to za splnění těchto podmínek, pak by emisní limity mohly být nastaveny na úrovni kombinovaného přístupu dle vodního zákona, kdy je třeba k nejlepším dostupným technikám „pouze“ přihlížet (§38 odst. 3 vodního zákona). Dalším problémem, pramenícím z rozdílné úpravy obsažené ve vodním zákoně a v zákoně o integrované prevenci, je časové omezení povolení. Integrované povolení je vydáváno na časově neomezenou dobu, podléhá přitom přezkumu nejméně jednou za 8 let (§ 18 odst. 1 zákona o integrované prevenci). Dle vodního zákona (§ 9 odst. 2) ale nemůže být povolení k vypouštění odpadních vod vydáno na dobu delší deseti let, a v případě, že jsou vypouštěny odpadní vody se zvlášť nebezpečnými látkami nebo nebezpečnými látkami, ne na dobu delší čtyř let. Jak již bylo řečeno výše, při postupu dle zákona o integrované prevenci je třeba zohledňovat např. i časové omezení platnosti povolení nakládání s vodami (§126 odst. 5 vodního zákona), k přezkumu tak dojde v druhém jmenovaném případě alespoň jednou za čtyři roky, respektive integrované povolení je omezeno z hlediska časové platnosti dle vodního zákona. Toto výslovné zohlednění ustanovení vodního zákona při vydávání integrovaného povolení bylo doplněno novelou č. 150/2010 Sb. Poplatek za vypouštění odpadních vod do vod povrchových Poplatek za vypouštění odpadních vod do vod povrchových představuje nejvýznamnější ekonomický nástroj ochrany povrchových vod.126 Je negativně stimulačním nástrojem, jelikož subjekt platí za určitou škodlivou činnost - vypouštění odpadních vod do vod povrchových. Poplatek je v plné výši příjmem Státního fondu životního prostředí, je vybírán a vymáhán místně příslušnými celními úřady, a to postupem dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád.127 Poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových zahrnují dva typy poplatků - poplatek za znečištění odpadních vod a poplatek z objemu vypouštěných
126
DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 291 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 226 127
41
odpadních vod. Poplatky se platí za jednotlivé zdroje znečištění a povinnost je platit má právnická nebo fyzická osoba, která vypouští odpadní vody do vod povrchových - tzv. znečišťovatel. V praxi ale platí poplatky jen osoby právnické a podnikající fyzické, neboť fyzické osoby jsou s ohledem na limity zpoplatnění uvedené v příloze č.2 B zákona z poplatků de facto vyloučeny.128Povinnost platit poplatek je stanovena ve vztahu ke každému, kdo odpadní vody (§ 38 odst. 1) do vod povrchových vypouští. Zároveň, pokud osoba oprávněná umožní dle § 11 odst. 3 vodního zákona výkon svého povolení k vypouštění odpadní vody do vod povrchových jinému, přísluší mu i povinnost platit poplatek za vypouštění těchto vod. Jedním z důležitých ekonomických nástrojů je také odklad (resp. prominutí) placení poplatků v případě, kdy znečišťovatel prokazatelně na podkladě povolení zahájil (a následně v termínu ukončil) práce na stavbě čistírny odpadních vod nebo jiného zařízení investičního charakteru ke snížení množství vypouštěných odpadních vod, a to až o 80% výše poplatků za zdroj znečištění.129 Odvádění a čištění odpadních vod Odvádění a čištění odpadních vod se zajišťuje provozem kanalizací dle zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích). Kanalizací tento zákon rozumí provozně samostatný soubor staveb a zařízení zahrnující kanalizační stoky k odvádění odpadních vod a srážkových vod, a to buď obou společně, nebo samostatně, dále kanalizační objekty, čistírny odpadních vod, jakož i stavby k čištění odpadních vod před jejich vypouštěním do kanalizace. Zákon dále stanoví, že kanalizace je vodním dílem. Zákon kromě úpravy provozování vodovodů a kanalizací, zahrnující četné povinnosti stavebníků, vlastníků a provozovatelů, stanoví obecné technické požadavky, které jsou na výstavbu vodovodů a kanalizací kladeny. Kanalizace tak nesmí negativně ovlivňovat životní prostředí, musí mít dostatečnou kapacitu pro dané území, musí být schopna odvádět odpadní vody nepřetržitě. Zákon dále zajišťuje, aby odpadní vody
128
HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 216 129 DUDOVÁ, J., Koncepční nástroje v oblasti ochrany vod, in Damohorský, M. - Stejskal, V. (edit.). Koncepční nástroje ochrany životního prostředí z pohledu práva. Sborník z konference. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, ediční středisko 2003., str. 182
42
nepřesahovaly příslušnou míru znečištění. To se dle tohoto zákona zajišťuje tím, že vlastník kanalizace před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu pro stavbu kanalizace musí zajistit zpracování kanalizačního řádu, který stanoví nejvyšší přípustnou míru znečištění odpadních vod vypouštěných do kanalizace, popřípadě nejvyšší přípustné množství těchto vod a další podmínky jejího provozu. Tento řád pak musí vlastník kanalizace předložit ještě před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu stavby kanalizace vodoprávnímu úřadu ke schválení. Kanalizací posléze mohou být odváděny odpadní vody jen v limitech znečištění a v množství stanoveném v kanalizačním řádu, popřípadě ve smlouvě o odvádění odpadních vod. Odběratel je dále povinen v místě a rozsahu stanoveném kanalizačním řádem kontrolovat míru znečištění vypouštěných odpadních vod do kanalizace. Vypouštění odpadních vod do podzemních vod Přímé vypouštění odpadních vod do vod podzemních je zakázáno (§38 odst. 7 vodního zákona). Tento zákaz, resp. povinnost nekonat, je příkladem administrativněprávního nástroje v ochraně čistoty vod. Možnost vypouštění odpadních vod přes půdní vrstvy do vod podzemních je zcela výjimečná. Nejedná se o institut k řešení problémů stávajících staveb, u kterých měl být způsob zneškodňování odpadních vod již vyřešen v rámci územního řízení. Jde o případy, kdy technicky nebo s ohledem na zájmy chráněné jinými právními předpisy není možné vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo do kanalizace pro veřejnou potřebu. Lze jej povolit pouze na základě vyjádření osoby s odbornou způsobilostí k jejich vlivu na jakost podzemních vod. Jde ale pouze o vypouštění odpadních vod, které neobsahují nebezpečné závadné látky ani zvlášť nebezpečné závadné látky a pocházejí z jednotlivých staveb pro bydlení, jednotlivých staveb pro rodinnou rekreaci nebo z jednotlivých staveb poskytujících ubytovací služby a které vznikají převážně jako produkt lidského metabolismu a činností v domácnostech. Dále k povolování § 38 odst. 8, kde je stanoveno, že podmínky, kterými je vodoprávní úřad vázán při povolování tohoto vypouštění, jsou dále stanoveny nařízením vlády. Jelikož se vypouštění odpadních vod do vod podzemních povoluje zcela výjimečně, má jeho zpoplatnění podstatně menší význam než u vypouštění odpadních vod do vod povrchových. Pokud se za vypouštění odpadních vod do vod podzemních
43
platí poplatek (tak je tomu v jiných případech než z jednotlivých staveb pro bydlení a pro individuální rekreaci), tak je příjmem obce, na jejímž katastrálním území k vypouštění dochází. Další podrobnosti jsou stanoveny vodním zákonem v § 100. Zákon také reaguje na situaci, kdy jsou odpadní vody akumulovány v bezodtokové jímce (přetékání odpadní jímky je klasifikováno jako nedovolené vypuštění vod, ne jako nakládání s látkami škodlivými vodám130), což je stávající praxe zejména v malých obcích.131 Tyto bezodtokové jímky (žumpy) nejsou zařízeními způsobilými snížit znečištění akumulovaných odpadních vod, nelze tedy odpadní vody z nich vypouštět přímo do vod povrchových či do veřejné kanalizace. Ten, kdo odpadní vody takto akumuluje, je povinen zajišťovat jejich zneškodňování tak, aby nebyla ohrožena jakost povrchových nebo podzemních vod, a na výzvu vodoprávního úřadu nebo České inspekce životního prostředí prokázat, že je zneškodňuje v souladu s vodním zákonem (například dokladem o zaplacení vývozu na centrální čistírnu odpadních vod132).
5.2
Závadné látky
Závadné látky jsou vodním zákonem definovány pozitivně jako látky, které „mohou ohrozit jakost povrchových vod“, a negativně jako látky, které „nejsou odpadními ani důlními vodami.“133 V příloze č. 1 vodního zákona nalezneme seznam zvlášť nebezpečných a nebezpečných závadných látek. Další kategorií jsou prioritní látky, jež představují významné riziko pro vodní prostředí a související ekosystémy, jejichž seznam stanoví vláda nařízením. Toto nařízení obsahuje i tzv. prioritní nebezpečné látky, kterými jsou látky, které vytvářejí velmi vysoké riziko ve vodním prostředí nebo zprostředkovaně přes vodní prostředí z důvodu své perzistence a schopnosti bioakumulace. Tímto nařízením je nařízení vlády č. 61/2003 Sb.
130
LANGOVÁ, V. Přehled judikatury z oblasti životního prostředí. Praha: ASPI, a. s., 2007, 380 s., str. 173, Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 26. 11. 1996, čj. M/4279/96,SRK/519/P-507/96 131 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 121 132 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 122 133 §39 odst. 1 vodního zákona
44
Výše zmíněný seznam látek, jenž tvoří přílohu č. 1 vodního zákona, obsahuje dvě kategorie látek - nebezpečné látky a zvlášť nebezpečné látky. Tyto dvě kategorie látek, jež lze podřadit pod pojem závadné látky, byly do českého právního řádu transponovány jako požadavek evropské legislativy - Směrnice 76/464/EHS, resp. Směrnice 2006/11/ES, která ji nahradila. Seznamy prioritních látek a prioritních nebezpečných látek byly do našeho právního řádu převzaty z přílohy Rámcové směrnice. Ta také v případě prioritních nebezpečných látek požaduje přijetí opatření, jež povedou nejen k snížení jejich vypouštění, emisí a úniků, ale dokonce k jejich postupnému odstraňování.134 Vodní zákon stanoví obecnou povinnost pro ty, kdo zacházejí se závadnými látkami - učinit přiměřená opatření, aby nevnikly do povrchových nebo podzemních vod a neohrozily jejich prostředí (§39 odst. 1), z které lze udělit výjimku - nejde-li o ropné látky (a za dalších podmínek, tak jak jsou stanoveny v §39 odst. 7 vodního zákona). Dále stanoví, že k přikrmování ryb krmivy rostlinného původu prováděnému na rybníku za určitých podmínek, není třeba výjimka z použití závadných látek (toto přikrmování ale nesmí být prováděno na povrchových vodách uvedených v seznamu přírodních koupališť podle zákona o veřejném zdraví, a to bez výjimky).135 Zákon
explicitně zakazuje136 mytí motorových vozidel a provozních
mechanismů ve vodních tocích nebo na dalších místech, kde by mohlo dojít k ohrožení jakosti vod, a také ukládání oxidu uhličitého do povrchových vod. 137 Obecná povinnost uživatelů závadných látek (tedy těch, kdo s nimi zacházejí) je dále konkretizována vyhláškou č. 450/2005 Sb., o náležitostech nakládání se závadnými látkami a náležitostech havarijního plánu, způsobu a rozsahu hlášení havárií, jejich zneškodňování a odstraňování jejich škodlivých následků, která byla vydána 134
Program na snížení znečištění povrchových vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami 2010-2013. Ministerstvo životního prostředí České republiky. 135 §39 odst. 12 vodního zákona 136 §39 odst. 9 137 Porušení této povinnosti je přestupkem či tzv. správním deliktem podnikatelů podle vodního zákona, a je možnost za něj uložit pokutu až 500 000 Kč v případě přestupku (odst. 1, 2 § 116) a až 100 000 Kč v případě správního deliktu právnických a podnikajících fyzických osob (odst. 1, 2 § 125a). Tento rozdíl je dán tím, že ustanovení §125a přímo stanoví správní delikt porušení zákazu dle § 39 odst. 9, zatímco dle ustanovení o přestupcích je třeba použít ustanovení obecného, které trestá porušení povinnosti dle § 39 odst. 1, kam lze tedy zahrnout i pravděpodobně vážnější přestupky, a proto je maximální výše pokuty vyšší.
45
Ministerstvem životního prostředí k provedení ustanovení §39 odst. 8 a § 41 odst. 7 vodního zákona. Dle § 3 této vyhlášky je třeba při nakládání se závadnými látkami řídit se výstražnými symboly, uvedenými na obale výrobku s obsahem konkrétní závadné látky, a pokyny pro nebezpečné zacházení s nimi, jak je stanoveno právními předpisy (např. tzv. chemický zákon - zákon č. 350/2011 Sb., o chemických látkách a chemických směsích a o změně některých zákonů a jeho prováděcí předpisy). Další povinnosti stanovené vodním zákonem se již týkají různých kategorií závadných látek. Tak pro ty, kdo zacházejí se zvlášť nebezpečnými látkami, je to povinnost vést záznamy o typech těchto látek, které jsou zpracovávány nebo s nimiž nakládají a tyto blíže specifikované informace jsou také povinni na vyžádání poskytnout příslušným subjektům. Dále k vypouštění odpadních vod s obsahem zvlášť nebezpečné závadné látky do kanalizace je třeba povolení vodoprávního úřadu (dle § 16 vodního zákona a příloha č. 1 vodního zákona). Pro toto povolování se použije postup dle § 38 odst. 8 až 10, jenž byl již naznačen výše. Stanovení emisních limitů při povolování vypouštění odpadních vod s obsahem zvlášť nebezpečné látky do kanalizace se provede dle nařízení vlády č. 61/2003 (§6).138 Zákon o vodovodech a kanalizacích (§19 odst. 2) stanoví, že odběratel, který do kanalizace vypouští odpadní vody s obsahem zvlášť nebezpečných látek, je povinen měřit míru znečištění a objem odpadních vod a množství zvlášť nebezpečných látek do kanalizace vypouštěných, vést o nich evidenci a výsledky měření předávat příslušnému vodoprávnímu úřadu. Další povinnosti jsou stanoveny pro ty uživatele závadných látek, kteří s nimi zacházejí ve větším rozsahu nebo pokud je toto zacházení spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové či podzemní vody. Tyto dvě kategorie nakládání se závadnými látkami jsou definovány výše zmíněnou vyhláškou. Zacházením se závadnými látkami ve větším rozsahu rozumíme „zacházení se závadnými látkami v kapalném skupenství v zařízení s celkovým množstvím v něm obsažených závadných látek nad 1 000 l včetně nebo v přenosných, k tomu určených, obalech s celkovým množstvím v nich obsažených závadných látek nad 2 000 l včetně, a to v kterémkoliv
138
Nařízení stanoví emisní standardy i pro některé nebezpečné látky.
46
okamžiku“139, zacházením se závadnými látkami, které je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní vody je pak myšleno „zacházení s nebezpečnou závadnou látkou nebo zvlášť nebezpečnou závadnou látkou, a to v ochranných pásmech vodních zdrojů I. a II. stupně, v ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod, v záplavových územích, na vodních tocích či vodních nádržích nebo v jejich blízkosti nebo v bezprostřední blízkosti kanalizačních vpustí a šachet svedených do kanalizace pro veřejnou potřebu nebo do povrchových vod“140. V těchto případech má uživatel povinnost vypracovat plán opatření pro případy havárie nazývaný jako havarijní plán a předložit jej ke schválení příslušnému vodoprávnímu úřadu. Náležitosti tohoto plánu jsou stanoveny výše zmíněnou vyhláškou. Pokud může havárie ovlivnit vodní tok, je uživatel povinen havarijní plán před předložením ke schválení ještě projednat s příslušným správcem vodního toku. Uživatel je v citovaných případech dále povinen provádět záznamy o provedených opatřeních a ty náležitě uchovávat. Poslední kategorie povinností je stanovena pro uživatele nebezpečných látek, zvlášť nebezpečných látek i pro ty, kdo zacházejí se závadnými látkami ve větším rozsahu či pokud je zacházení s nimi spojeno se zvýšeným nebezpečím. Všichni tito jsou povinni učinit odpovídající opatření, aby nevnikly látky, se kterými nakládají, do povrchových nebo podzemních vod nebo do kanalizací, které netvoří součást technologického vybavení výrobního zařízení. V těchto případech je tedy povinnost učinit „odpovídající opatření“ na rozdíl od obecné povinnosti při nakládání se 139
O zacházení s pevnými závadnými látkami ve větším rozsahu se nejedná, je-li s nimi nakládáno v kterémkoliv okamžiku v celkovém množství závadných látek do 2 000 kg včetně a dále, je-li nakládáno 1. s uhlovodíky ropného původu jako pohonnými hmotami při provozu jednotlivých dopravních prostředků silniční, drážní, vodní a letecké dopravy a mobilních mechanizačních prostředků včetně provozu vojenské techniky a materiálu, nebo 2. s hnojivy a přípravky na ochranu rostlin při jejich přímé aplikaci. 140 O zacházení se závadnými látkami, které je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní vody, se nejedná, je-li v uvedených oblastech nakládáno 1. se zvlášť nebezpečnými závadnými látkami v kapalném skupenství v zařízení s celkovým nejvyšším množstvím v kterémkoliv okamžiku v něm obsažených zvlášť nebezpečných závadných látek v kapalném skupenství do 10 l včetně nebo v pevném skupenství do 15 kg včetně nebo v přenosných, k tomu určených, obalech s celkovým nejvyšším množstvím v nich obsažených zvlášť nebezpečných závadných látek do 15 l včetně, 2. s nebezpečnými závadnými látkami v kapalném skupenství v zařízení s celkovým nejvyšším množstvím v kterémkoliv okamžiku v něm obsažených závadných látek v kapalném skupenství do 250 l včetně nebo v pevném skupenství do 300 kg včetně nebo v přenosných, k tomu určených, obalech s celkovým nejvyšším množstvím v nich obsažených nebezpečných závadných látek do 300 l včetně, 3. s uhlovodíky ropného původu jako pohonnými hmotami při provozu jednotlivých dopravních prostředků silniční, drážní, vodní a letecké dopravy a mobilních mechanizačních prostředků včetně provozu vojenské techniky a materiálu, nebo 4. s hnojivy a přípravky na ochranu rostlin při jejich přímé aplikaci.
47
závadnými látkami učinit „přiměřená opatření“. Teorie141 považuje za problematické zejména to, že „názory na to, jaká opatření jsou přiměřená, se různí.“ Ze systematiky úpravy lze vyvodit, že pojem „odpovídající opatření“ je přísnější a do jisté míry i určitější, neboť vodní zákon uvádí příklady takovýchto opatření v § 39 odst. 4 (opatření zde uvedená je možné chápat jako jakýsi minimální standard). Na tomto místě je vhodné srovnat stávající právní úpravu, obsahující povinnosti učinit přiměřená opatření resp. odpovídající opatření, s právní úpravou předchozího vodního zákona, jenž, pokud nebylo nakládání s určitou závadnou látkou upraveno zvláštním předpisem, stanovil povinnost učinit taková opatření, aby závadné látky nevnikly do povrchových nebo podzemních vod anebo aby neohrozily jejich jakost nebo zdravotní nezávadnost. Tato opatření nebyla specifikována blíže, než že musí být způsobilá zabránit proniknutí závadných látek do vod nebo prostředí, z něhož by jejich proniknutí do vod hrozilo.142 Dle vodního zákona, jako důsledek transpozice Směrnice 76/464/EHS, resp. 2006/11/ES, může vláda na návrh Ministerstva životního prostředí přijmout Program na snížení znečištění povrchových a podzemních vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami. Takový Program byl přijat v roce 2009 pro období let 2010-2013. Tento Program zahrnuje nejen opatření týkající se nebezpečných a zvlášť nebezpečných závadných látek, ale i opatření pro látky znečišťující, prioritní a prioritní nebezpečné dle Rámcové směrnice. Tento Program kromě opatření provedených vodním zákonem obsahuje i opatření ke snižování emisí v zemědělství. Je tomu tak proto, že zemědělské aktivity mají vliv na znečištění povrchových vod, jak již bylo uvedeno výše. Program uvádí, že „významný může být vnos znečištění z nesprávného skladování a aplikace hnojiv.“143 Právní předpisy upravující zacházení se závadnými látkami Legislativním předpisem upravujícím podmínky uvádění do oběhu, skladování a používání hnojiv je zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách,
141
Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv. 2. díl, str. 103 142 Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv., 2.díl, str. 102-103 143 Program na snížení znečištění povrchových vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami 2010-2013. Ministerstvo životního prostředí České republiky., str. 31
48
pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech). Hnojiva musí být skladována tak, aby nemohlo dojít ke znečištění vod. Při jejich používání, jakož i při používání pomocných půdních látek, pomocných rostlinných přípravků a substrátů, nesmí dojít k jejich přímému vniknutí či splachu do povrchových vod.144 Další předpisy z oblasti zemědělství cílí na zabezpečení zemědělských staveb tak, aby z nich nemohly pronikat látky ohrožující jakost vod (např. ze staveb pro hospodářská zvířata). Přísnější požadavky jsou kladeny na stavby nacházející se v oblastech se zvýšenou ochranou vod a v ochranných pásmech.145 Dalším zdrojem ohrožení jakosti vod jsou odpady. Základním legislativním předpisem upravujícím problematiku odpadů a odpadového hospodářství je zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších změn (zákon o odpadech), pro účely kterého jsou vybranými výrobky, odpady a zařízeními:
odpady perzistentních organických znečišťujících látek a PCB
odpadní oleje
baterie a akumulátory
kaly z čistíren odpadních vod a další biologicky rozložitelné odpady
odpady z výroby oxidu titaničitého
odpady azbestu
autovraky
elektrická a elektronická zařízení
Zákon o odpadech přímo chrání vody, když stanoví, že vybraný odpad z výroby oxidu titaničitého nelze odstraňovat jeho umístěním do vodního útvaru (§34 zákona o odpadech). Při nakládání s autovraky, které je blíže upraveno vyhláškou č. 352/2008 Sb., o podrobnostech nakládání s autovraky, nesmí dojít k úniku provozních kapalin. Čistota povrchových i podzemních vod je dále chráněna tak, že plochy určené k přejímce, 144
Program na snížení znečištění povrchových vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami 2010-2013. Ministerstvo životního prostředí České republiky. 145 Program na snížení znečištění povrchových vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami 2010-2013. Ministerstvo životního prostředí České republiky., str. 32
49
zpracování a skladování autovraků musí být zajištěny odpovídajícím způsobem tak, aby nedošlo k jejich ohrožení ani znečištění. Místa ke zpracování autovraků také musí být vybavena zařízením k jímání nebo čištění odpadních vod včetně srážkových v souladu s vodním zákonem.146 Povinností dle zákona o odpadech (§33) je používat kaly147 tak, aby jejich používáním nebyla zhoršena kvalita půdy a kvalita povrchových a podzemních vod. Mezní hodnoty koncentrací vybraných rizikových látek v půdě, mezní hodnoty koncentrací těžkých kovů, které mohou být přidány do zemědělské půdy za 10 let, a mezní hodnoty koncentrací vybraných rizikových látek v kalech pro použití na zemědělské půdě jsou stanoveny vyhláškou č. 382/2001 o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě. Používání kalů je zákonem výslovně zakázáno v pásmu ochrany vodních zdrojů a na zamokřených a záplavových půdách (§ 33 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech). Dalším zákonem, jenž se týká odpadů, je zákon č. 157/2009 Sb., o nakládání s těžebním odpadem a o změně některých zákonů, jenž upravuje pravidla pro omezení vlivů na vodu, ovzduší, rostliny, živočichy a krajinu, vyvolaných nakládáním s těžebními odpady. Právním předpisem upravujícím práva a povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob při zacházení s chemickými látkami, mimo jiné s látkami nebezpečnými pro zdraví člověka a pro životní prostředí, je také zákon č. 350/2011 Sb., o chemických látkách a chemických směsích a o změně některých zákonů (tzv. chemický zákon).
5.3
Havárie
Dle § 40 odst. 1 vodního zákona se za havárii považuje „mimořádné závažné zhoršení nebo mimořádné závažné ohrožení jakosti povrchových nebo podzemních vod.“ V dalších odstavcích ustanovení vodní zákon říká, jaké případy je třeba považovat za havárii vždy (např.: „závažné zhoršení nebo mimořádné ohrožení jakosti povrchových nebo podzemních vod ropnými látkami, zvlášť nebezpečnými látkami, zhoršení nebo ohrožení jakosti vod v chráněných oblastech přirozené akumulace vod
146
Program na snížení znečištění povrchových vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami 2010-2013. Ministerstvo životního prostředí České republiky. 147 definované v § 32 zákona o odpadech
50
nebo v ochranných pásmech vodních zdrojů“) a také jaké případy se za havárii považují. Každý případ je ale třeba posoudit individuálně - havárií je mimořádné vážné zhoršení či ohrožení - tak lze za havárii považovat např. dopravní nehodu cisterny převážející závadné látky, pokud by se v místě nacházel vodní zdroj, naproti tomu běžný únik pohonných hmot v rámci dopravního provozu za havárii považován nebude.148 Havárií je myšlen krátkodobý stav. Horáček uvádí, že havárie musí být „náhlá, nepředvídatelná, závažná, spočívající ve zhoršení či alespoň ohrožení jakosti povrchových nebo podzemních vod.“149 Pokud tento krátkodobý stav přeroste ve stav dlouhodobý, lze již hovořit o vzniku závadného stavu (§42 vodního zákona), či ekologické újmy (dle zákona o ekologické újmě). Ve vztahu k haváriím je samozřejmě důležitá jejich prevence. Vodní zákon upravuje prevenci havárií v případech zacházení se závadnými látkami ve větším rozsahu, nebo kdy je zacházení se závadnými látkami spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní vody, a to hlavně stanovením povinnosti vypracovat havarijní plán, který podléhá schválení vodoprávního úřadu150. Obecně je prevence havárií upravena zákonem č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií. Tento zákon stanoví mimo jiné povinnosti právnických osob a podnikajících fyzických osob, jež vlastní, užívají nebo budou uvádět do užívání objekt nebo zařízení, v nichž je umístěna vybraná nebezpečná chemická látka nebo chemický přípravek, s cílem snížit pravděpodobnost vzniku a omezit následky závažných havárií na zdraví a životy lidí, hospodářská zvířata, životní prostředí a majetek v objektech a zařízeních a v jejich okolí. Zákon se tedy vztahuje na prevenci závažných havárií 151 pro objekty a zařízení, kde je umístěna vybraná nebezpečná chemická látka nebo chemický přípravek - ty jsou dle § 2 písm. d) tohoto zákona uvedeny v příloze č. 1 tohoto zákona, popř. jinak stanoveny. 148
STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 124 149 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 131 150 viz. předchozí podkapitola 151 Mimořádná, částečně nebo zcela neovladatelná, časově a prostorově ohraničená událost, například závažný únik, požár nebo výbuch, která vznikla nebo jejíž vznik bezprostředně hrozí v souvislosti s užíváním objektu nebo zařízení, v němž je nebezpečná látka vyráběna, zpracovávána, používána, přepravována nebo skladována, a vedoucí k vážnému ohrožení nebo k vážnému dopadu na životy a zdraví lidí, hospodářských zvířat a životní prostředí nebo k újmě na majetku.
51
Vodní zákon stanoví povinnosti, které má při havárii její původce, dále Hasičský záchranný sbor České republiky, Policie České republiky, správce povodí a další subjekty. Způsob a rozsah hlášení havárií, jejich zneškodňování a odstraňování jejich škodlivých následků pak stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou, kterou je vyhláška č. 450/2005 Sb., o náležitostech nakládání se závadnými látkami a náležitostech
havarijního
plánu,
způsobu
a
rozsahu
hlášení
havárií,
jejich
zneškodňování a odstraňování jejich škodlivých následků. Původce havárie (ten, kdo ji způsobil) má povinnost činit bezprostřední opatření k odstraňování příčin a následků havárie, spolupracovat s příslušnými subjekty při provádění opatření při odstraňování příčin a následků havárie a je povinen havárii neprodleně hlásit Hasičskému záchrannému sboru České republiky nebo jednotkám požární ochrany nebo Policii České republiky, případně správci povodí. Ohlašovací povinnost má i ten, kdo havárii zjistil.
6
Zvláštní ochrana vod
V souvislosti s ochranou vod je důležitým administrativně-právním nástrojem také kategorizace vod. Kategorizace objektů ochrany a zdrojů ohrožování životního prostředí je nástrojem k odstupňování ochrany se zřetelem na význam a stupeň ohrožení objektu a se zřetelem na závažnost zdroje ohrožení.152
6.1
Územní ochrana vod
Jelikož na kvantitu a kvalitu vody mají vliv i činnosti, ke kterým dochází v území, kde se voda nachází, nelze chránit pouze vodu samotnou, ale je třeba chránit právě i území, kde se nachází. Vodní zákon tedy zakotvuje i nástroje sloužící k ochraně území. Zvláštní (zvýšená) ochrana je zajišťována pro území:
Chráněných oblastí přirozené akumulace vod
Území chráněných pro akumulaci povrchových vod
Ochranných pásem vodních zdrojů
152
DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 39
52
Zranitelných oblastí153
Zvláštnost této ochrany spočívá v tom, že je přísnější než obecná ochrana, dalo by se tedy zjednodušeně říci, že pro následující území platí přísnější pravidla, než pro ostatní území, pozemky apod., jejichž ochrana v návaznosti na vody je zajišťována jen obecnou ochranou územní (jak bylo řečeno v úvodu, jejím příkladem je hlavně povinnost vlastníků pozemků zajistit péči o pozemky tak, aby nedocházelo ke zhoršování vodních poměrů). Chráněné oblasti přirozené akumulace vod Institutem sloužícím k ochraně vodních poměrů jsou chráněné oblasti přirozené akumulace vod, dle § 28 vodního zákona. Toto ustanovení stanoví, že „oblasti, které pro své přírodní podmínky tvoří významnou přirozenou akumulaci vod, vyhlašuje vláda nařízením za chráněné oblasti přirozené akumulace vod“154 (CHOPAV). CHOPAV byly vyhlášeny již dle předchozích právních předpisů. Zahrnují významnou část území České republiky, zejména v příhraničních oblastech.155 Tyto oblasti jsou preventivně chráněny před činnostmi, které by mohly významně ovlivnit retenční schopnosti krajiny a ovlivňovat odtokové poměry. Tato ochrana se realizuje prostřednictvím taxativně vypočtených zakázaných činností (§28 odst. 2), mezi něž patří například zmenšování rozsahu lesních pozemků, odvodňování lesních a zemědělských pozemků, těžení rašeliny, atd. Za účelem ochrany čistoty vod jsou to pak hlavně zákazy těžit a zpracovávat radioaktivní suroviny, ukládat radioaktivní odpady a ukládat oxid uhličitý do hydrogeologických struktur s využitelnými nebo využívanými zásobami podzemních vod. Stanovení rozsahu zákazů a omezení stejně jako vyhlášení chráněných oblastí přirozené akumulace vod provádí vláda nařízením. Ze zákazů uvedených v §28 odst. 2 ale může Ministerstvo životního prostředí po předchozím souhlasu vlády povolit výjimku. Území chráněná pro akumulaci povrchových vod Institutem sloužícím k ochraně vodních poměrů jsou také území chráněná pro akumulaci povrchových vod, zakotvená v § 28a vodního zákona. Územím chráněným 153
DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 287 §28 vodního zákona 155 DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 287 154
53
pro akumulaci povrchových vod jsou plochy, které jsou morfologicky, geologicky a hydrologicky vhodné pro akumulaci povrchových vod pro snížení nepříznivých účinků povodní a sucha. Tyto plochy lze za účelem jejich územní ochrany vymezit v Politice územního rozvoje a v územně plánovací dokumentaci. Tato území jsou posléze chráněna tak, že v nich lze měnit dosavadní využití, umisťovat stavby a provádět další činnosti jen pokud se tím neznemožní nebo podstatně nesníží jejich budoucí využití pro akumulaci povrchových vod. Účelem je zde zachování vhodných podmínek pro realizaci opatření umožňujících akumulaci povrchových vod (např. výstavbu vodních nádrží) v těchto územích, a to jak v rámci snahy o zajištění dostatečných zdrojů vody (snižování nepříznivých účinků sucha), tak v rámci ochrany před povodněmi.156 Smyslem ustanovení je ale i neomezovat stávající činnosti v území nad míru nezbytně nutnou a naopak umožnit prostřednictvím územních plánů například umisťování dočasných staveb s horizontem jejich životnosti cca 50 let, nebo staveb, které bude možno relativně méně náročně odstranit nebo vykoupit, pokud bude potřeba (např. chaty, jednoduchá ubytovací zařízení pro cestovní ruch, cyklostezky, zahrádkářské kolonie i jednotlivé rodinné domky).157 Území chráněná pro akumulaci povrchových vod tedy slouží jako druh adaptačního opatření pro případné budoucí řešení dopadů klimatických změn, a to v dlouhodobém horizontu (50 až 100 let).158 Generel území chráněných pro akumulaci povrchových vod včetně základních zásad využití těchto území dle § 28a odst. 2, byl pořízen Ministerstvem zemědělství v dohodě s Ministerstvem životního prostředí a projednán s dotčenými kraji a obcemi v roce 2011. Tento Generel stanovil nový aktualizovaný soubor lokalit dle § 28a odst. 1, a je podkladem, dle kterého se prostřednictvím územního plánování zajistí využívání stanovených území tak, že nedojde k znemožnění nebo podstatnému ztížení možné realizace konkrétní vodní nádrže za předpokladu, že budou vyčerpány možnosti ostatních adaptačních opatření k zajištění vodohospodářských služeb a kdy dopady klimatické změny nebudou řešitelné jinými prostředky pro jejich neproveditelnost nebo
156
DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 288 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 93 158 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 109 157
54
jejich neúměrné náklady.159 Generel obsahuje 65 lokalit, jež jsou vybírány do dvou kategorií. Kategorie A obsahuje strategické lokality, které bude v případě dopadu klimatických změn v horizontu 50 až 100 let potřebné a možné využít pro zásobování pitnou vodou; kategorie B pak obsahuje lokality, které jsou vhodné pro akumulaci za účelem protipovodňové ochrany, pokrytí požadavků na odběry a nadlepšování průtoků.160,161 Ochranná pásma vodních zdrojů Institut ochranných pásem vodních zdrojů (OPVZ) je významným nástrojem územní ochrany vod a základním institutem sloužícím k ochraně vodních zdrojů. Vodním zdrojem jsou dle §2 odst. 8 vodního zákona povrchové nebo podzemní vody, jež jsou nebo mohou být využívány pro uspokojení potřeb člověka, zejména pitné účely. Zajištění zásobování obyvatelstva pitnou vodou je jedním z účelů vodního zákona, vodním zdrojům je proto poskytována zvláštní ochrana. V porovnání s výše zmíněnými CHOPAV se jedná o území maloplošná.162Stanovení ochranných pásem je dle vodního zákona vždy veřejným zájmem. Obecně tato pásma slouží „k ochraně vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních nebo povrchových vod využívaných nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou s průměrným odběrem více než 10 000 m3 za rok (ze závažných důvodů i s nižším průměrným odběrem) a zdrojů podzemní vody pro výrobu balené kojenecké vody nebo pramenité vody (§30 odst. 1 vodního zákona).“163 Ochranné pásmo vodního zdroje stanovuje vodoprávní úřad opatřením obecné povahy. Ochranná pásma vodních zdrojů jsou také vyznačena v Katastru nemovitostí České republiky. Současná právní úprava ochranných pásem vodních zdrojů byla do vodního zákona již přejata z předchozího vodního zákona (č. 138/1973 Sb.), v jeho novelizovaném znění provedeným zákonem č. 14/1998 Sb. Tato novelizace byla provedena v souvislosti s rámcovou směrnicí ES o vodní politice a bylo například 159
HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 93 160 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 109 161 http://eagri.cz/public/web/file/133229/Generel_LAPV___vc._protokolu.pdf 162 DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 288 163 §30 vodního zákona
55
zrušeno ochranné pásmo třetího stupně a dělení pásem druhého stupně na vnitřní a vnější. Naproti tomu byl zaveden princip tzv. zonální ochrany v ochranném pásmu druhého stupně, což znamená, že toto pásmo nemusí tvořit souvislou plochu, ale může tvořit i nespojitá území - takzvané zóny (příkladem může být infiltrační povodí zdrojů podzemních vod).164 Současná úprava tedy rozděluje ochranná pásma prvního a druhého stupně a určuje, kde je vodoprávní úřad stanoví. Zásady pro toto stanovení a změny ochranných pásem, jakož i seznam vodárenských nádrží stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou č. 137/1999 Sb., kterou se stanoví seznam vodárenských nádrží a zásady pro stanovení a změny ochranných pásem. Ochranná pásma mohou mít i vodní díla. Mohou být na návrh vlastníka vodního díla stanovena vodoprávním úřadem. Vyhláškou jsou pak stanoveny požadavky na doklady žádosti o stanovení ochranného pásma vodního díla, formulář žádosti a náležitosti opatření obecné povahy, kterým je ochranné pásmo vodního díla stanoveno.165 V těchto pásmech podél vodních děl pak mohou být omezeny, dokonce zakázány určité činnosti či provádění a umisťování některých staveb. § 58 odst. 3 vodního zákona také řeší náhradu majetkové újmy, která by vznikla vlastníkům pozemků a staveb v ochranném pásmu v důsledku tohoto omezení či zákazu. Tuto náhradu mají vůči vlastníkovi vodního díla. Pokud nedojde mezi těmito k dohodě o výši náhrady, rozhodne o její výši soud. Ochranná pásma jsou zřizována i k bezprostřední ochraně vodovodních řadů a kanalizačních stok (dle § 23 zákona o vodovodech a kanalizacích). Ustanovení § 31 vodního zákona stanoví, že pro zdroje povrchových vod, které jsou využívány nebo u kterých se předpokládá využití jako zdroje pitné vody, vláda nařízením stanoví ukazatele a hodnoty jejich přípustného znečištění. Toto ustanovení je obdobou § 29, jeho smyslem je ale ochrana příslušných povrchových vod. Požadavky ustanovení byly promítnuty do přílohy č. 3 nařízení vlády č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých
164
Výklad odboru ochrany vod ze dne 22. prosince 2010 k pojmům „ochranná pásma vodních zdrojů“ (OPVZ) versus „pásma hygienické ochrany“ (PHO) a jejich vzájemného vztahu, dostupné: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/vyklad_pojmu_opvz_pho/$FILE/OVVVyklad_OPVZ_PHO-20140505.pdf 165 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 102
56
oblastech. Tato úprava částečně transponuje směrnici Rady 75/440/EHS o požadované jakosti povrchových vod určených k odběru pitné vody, další část její transpozice je pak provedena zákonem č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích. Zdroje povrchových i podzemních vod, které jsou využívány nebo u kterých se předpokládá jejich využití jako zdroje pitné vody, jsou předmětem evidence ve správě informačního systému veřejné správy Ministerstva zemědělství. Zdroje povrchových vod využitelné jako zdroje pitné vody v budoucnu jsou pak uváděny v plánech povodí podle Plánů rozvoje vodovodů a kanalizací.166 Zranitelné oblasti Zavedení takzvaných zranitelných oblastí do našeho právního řádu je relativně nové; stalo se tak z důvodu nutnosti transpozice tzv. nitrátové směrnice (Směrnice Rady 91/676/EHS o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů), poprvé se tak stalo s účinností od 11. 4. 2003.167 Účelem těchto opatření je cílené snižování znečištění vod dusičnany, ke kterému dochází zejména v důsledku zemědělské činnosti - hnojení apod.168 Zranitelné oblasti jsou vodním zákonem vymezeny jako území, kde se vyskytují
Buď „povrchové nebo podzemní vody, zejména využívané nebo určené
jako zdroje pitné vody, v nichž koncentrace dusičnanů přesahuje hodnotu 50mg/l nebo může této hodnoty dosáhnout“169nebo
„povrchové vody, u nichž v důsledku vysoké koncentrace dusičnanů ze
zemědělských zdrojů dochází nebo může dojít k nežádoucímu zhoršení jakosti vody“.170 Tyto oblasti jsou stanoveny nařízením vlády. Dále je stanoven „program povinných opatření, které musí plnit zemědělský podnikatel hospodařící ve zranitelných
166
HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 101 167 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 102 168 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 113 169 §33 odst. 1 písm. a) vodního zákona 170 §33 odst. 1 písm. b) vodního zákona
57
oblastech“171, ten je nazýván Akční program. Akčním programem je upraveno používání a skladování hnojiv a statkových hnojiv, střídání plodin a provádění protierozních opatření v těchto oblastech. Oba tyto dokumenty je třeba přezkoumávat a aktualizovat. Vláda výše zmíněné upravila nařízením vlády č. 262/2012 Sb., o stanovení zranitelných oblastí a akčním programu. Opatření uvedená v Akčním programu musí zajistit, aby v žádném podniku ve zranitelné oblasti nebylo v průměru překročeno takové množství ročně aplikovaných statkových, organických a organominerálních hnojiv, které obsahuje více než 170 kg dusíku/ha/rok. Mezi základní opatření Akčního programu patří např.:
Stanovení období, ve kterých je zakázáno používání určitých druhů
hnojiv a statkových hnojiv
Zavedení maximálních limitů hnojení dusíkatými látkami k jednotlivým
plodinám
Stanovení minimálních kapacit skladů pro statková hnojiva, které umožní
skladovat statková hnojiva v období, kdy je zakázáno hnojit
Zákaz pěstování širokořádkových plodin na pozemcích ohrožených erozí
Omezení aplikace hnojiv na svažitých pozemcích
Zachování ochranného pásu v blízkosti útvarů povrchových vod172
Nitrátová směrnice kromě vymezení zranitelných oblastí a Akčního programu stanovuje (v článku 4) další nástroj ke snížení znečištění vod dusičnany, těmi jsou Zásady, jejichž plnění je založeno na principu dobrovolnosti. Tyto Zásady byly legislativou zpracovány jako Metodika správné zemědělské praxe. Ve zranitelných oblastech jsou však příslušná opatření Zásad součástí Akčního programu, jehož plnění je pro zemědělské podnikatele povinné.173 Některé požadavky Zásad jsou ale i součástí pravidel pro dotace na agroenvironmentální opatření Programu rozvoje venkova, stanovených
v nařízení
vlády
č.
79/2007
Sb.,
o
podmínkách
provádění
agroenvironmentálních opatření, ve znění pozdějších předpisů. Od žadatelů o tyto dotace se požaduje dodržovat vybrané podmínky ochrany vod před znečištěním 171
Nařízení vlády č. 103/2003 Sb., s komentářem (dostupné: http://www.zemedelskesystemy.cz/zranitelne_oblasti.pdf) 172 Akční program 173 Stránky Nitrátové směrnice: www.nitrat.cz
58
dusičnany ze zemědělských zdrojů, tzv. minimální požadavky pro použití hnojiv. Ty jsou pak vyžadovány i u žadatelů hospodařících mimo zranitelné oblasti.174 Vymezení zranitelných oblastí a Akční program patří k nejvýznamnějším opatřením ke snížení plošného znečištění vod ze zemědělských zdrojů.175
6.2
Ochrana množství vod
Ačkoliv níže rozebrané instituty minimálního zůstatkového průtoku a minimální hladiny podzemních vod, jejichž primárním účelem je ochrana množství vod, budí dojem, že nesouvisí s ochranou kvality (čistoty vod), není tomu tak. Institut minimální hladiny podzemních vod směřuje zejména k ochraně pitné vody, jelikož podzemní voda je velmi častým, v Evropské unii dokonce v 75%, zdrojem pitné176 - směřuje tedy i k ochraně její jakosti. Institut minimálního zůstatkového průtoku zase slouží i k zachování biologické rovnováhy a funkce vodního toku. Pokud by nebyl zachován, mohlo by docházet například k zvýšené eutrofizaci v toku, mohlo by se změnit složení ale i teplota vody. Minimální zůstatkový průtok Minimální zůstatkový průtok je institutem sloužícím k ochraně množství (kvantity) povrchových vod. Je to prostředek, který slouží nejen k ochraně množství povrchových vod, ale i k zajištění biologické rovnováhy vodního toku a jeho ekologické funkce. Tento institut slouží k zajištění podmínek pro vodní ekosystémy a ekosystémy spojené s povrchovými vodami a pro umožnění obecného nakládání s povrchovými vodami.177 Zákon minimální zůstatkový průtok chápe jako „průtok povrchových vod, který ještě umožňuje obecné nakládání s povrchovými vodami a ekologické funkce vodního toku.“178 Dvě podmínky, které tedy musí být současně naplněny, jsou možnost obecného nakládání s vodami (to je konkretizováno v §2 a §6 vodního zákona) a ekologická funkce vodního toku. Funkce vodního toku je pak vysvětlena ve vyhlášce č. 178/2012 Sb., kterou se stanoví seznam významných vodních toků a způsob provádění činností souvisejících se správou vodních toků (§2 písm. E). Ekologickou funkcí toku 174
Ze Zásad: http://www.nitrat.cz/images/stories/documents/metodika%20zszp%20ns%202012.pdf „Modrá zpráva“, str. 33 176 např.: Ochrana podzemních vod v Evropě, Nová směrnice o ochraně podzemních vod - sjednocení evropského regulačního rámce, 2008, dostupné: http://ec.europa.eu/environment/water/waterframework/groundwater/pdf/brochure/cs.pdf, str. 7 177 Důvodová zpráva k vodnímu zákonu via KRECHT, J. Zákon o vodách (vodní zákon) č. 254/2001 Sb. s důvodovou zprávou a poznámkami. 1. vyd. Praha: IFEC, 2002, 335 s. Justis., str. 41 178 §36 odst. 1 vodního zákona 175
59
lze také rozumět možnost uskutečňování cílů dle § 23a vodního zákona, resp. směrnice 2000/60/ES.179 Tyto dvě podmínky vezme vodoprávní úřad v úvahu při rozhodování o povolení k nakládání s vodami, v němž je minimální zůstatkový průtok stanoven. Pokud je nelze naplnit, povolení nelze vydat. Pokud je vydáno, stanoví se zároveň místo a způsob měření minimálního zůstatkového průtoku a četnost předkládání výsledků těchto měření příslušnému vodoprávnímu úřadu. V některých případech lze ale hodnoty minimálního zůstatkového průtoku stanovit vyšší, výjimečně a ze zvláštních důvodů i nižší.180 Minimální zůstatkový průtok hraje velkou roli například při provozu (a jeho povolování) takzvaných malých vodních elektráren. Zde Městský soud v Praze v jednom případě dovodil, že je třeba zachovávat minimální zůstatkový průtok, ačkoliv není explicitně vyjádřen v povolení, ale je obsažen - jako v tomto případě - v předložené projektové dokumentaci. Pokud v povolení bylo stanoveno, že jeho podmínkou je provedení stavby dle této dokumentace, je jasné, že minimální zůstatkový průtok je podmínkou tohoto povolení.181 Dalším případem týkajícím se malé vodní elektrárny je případ z trestního práva, kdy byla osoba obviněna z trestného činu ohrožení a poškození životního prostředí (viz výše) z důvodu, že odváděla téměř všechnu vodu z vodního toku (mnohem více, než aby byl zachován minimální zůstatkový průtok), ačkoliv věděla o existenci limitů odvádění vody z toku řeky. Obviněný si musel být vědom, že porušuje zásady ochrany životního prostředí, a musel být současně srozuměn s možnými negativními následky svého jednání na fauně a flóře v úseku, který svým jednáním připravil o vodu. Argument obviněného, že v dané době probíhalo řízení o prodloužení povolení a výše minimálního průtoku nebyla aktuálně stanovena, je irelevantní, jelikož nelze interpretovat, že pokud takový minimální zůstatkový průtok není stanoven, lze odebrat všechnu vodu z toku. Pokud obviněný argumentoval i tím, že stavidlo bylo porouchané (nejspíše v důsledku vandalského jednání osob), měl je opravit, či vyřadit z provozu. Pokud tak neučinil, ačkoliv o poruše věděl, lze u obviněného dovodit nejméně
179
HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 106 180 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 116 181 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2012, čj. 9 Ca 239/2007-31
60
srozumění s možností vyvolání ohrožení či poškození životního prostředí na toku řeky pod stavidlem.182 Minimální hladiny podzemních vod V případě vod podzemních je institutem zajišťujícím jejich minimální hladinu institut minimální hladiny podzemních vod. Tento institut slouží k umožnění udržitelného užívání vodních zdrojů, k zajištění dosažení dobrého ekologického stavu souvisejících útvarů povrchových vod a k vyloučení významného poškození suchozemských systémů. Zdroje podzemní vody jsou přednostně vyhrazeny pro zásobování pitnou vodou, nesmí tedy dojít k jejich ohrožení (jejich využitím k jiným účelům). Jako u ochrany kvantity povrchových vod, i zde minimální hladinu podzemních vod stanoví vodoprávní úřad v povolení nakládání s vodami - vychází přitom z plánů povodí a metodického pokynu Ministerstva životního prostředí a má přihlédnout k zjištěnému stavu povrchových a podzemních vod. Minimální hladinu podzemní vody lze v povolení stanovit i dodatečně, popřípadě je možné ji následně změnit.183
6.3
Zvláštní ochrana vodních útvarů
Nejprve je třeba vymezit, co se rozumí vodním útvarem. §2 odst. 3 vodního zákona rozumí vodním útvarem „vymezené významné soustředění povrchových nebo podzemních vod v určitém prostředí charakterizované společnou formou jejich výskytu nebo společnými vlastnostmi vod a znaky hydrologického režimu.“184 Tyto útvary se dělí na útvary povrchových vod a útvary podzemních vod. Útvarem povrchové vody se rozumí vymezené soustředění povrchové vody v určitém prostředí, například v jezeru, ve vodní nádrži, v korytě vodního toku. Tento útvar může mít povahu silně ovlivněného vodního útvaru, pokud má v důsledku lidské činnosti podstatně změněný charakter, nebo povahu umělého vodního útvaru, pokud byl vytvořen lidskou činností. „Útvarem podzemní vody je vymezené soustředění podzemní vody v příslušném kolektoru nebo
182
Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2006, sp. Zn. 7 Tdo 51/2006 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 109 184 §2 odst. 3 vodního zákona 183
61
kolektorech, kolektorem se rozumí horninová vrstva nebo souvrství hornin s dostatečnou propustností, umožňující významnou spojitou akumulaci podzemní vody nebo její proudění či odběr.“185 Pojem vodní útvar byl českým právním řádem převzat z práva Evropské unie.186 Některým vodním útvarům je poskytována zvýšená ochrana. Jelikož se zde chrání pouze vody samotné, dotýkají se zvláštní opatření přijímaná k jejich ochraně pouze činností, které s těmito vodami bezprostředně souvisí, jako je např. vypouštění odpadních vod.187 Tato zvýšená ochrana se poskytuje některým povrchovým vodám, zejména je-li třeba chránit některé jejich funkce, tak se poskytuje zvláštní ochrana vodám určeným ke koupání (koupací vody), povrchovým vodám vhodným pro život a reprodukci ryb (rybí oblasti) a takzvaným citlivým oblastem. 6.3.1 Citlivé oblasti Citlivé oblasti jsou vodním zákonem definovány v § 32 odst. 1 jako „vodní útvary povrchových vod, v nichž dochází nebo v blízké budoucnosti může dojít v důsledku vysoké koncentrace živin k nežádoucímu stavu jakosti vod, nebo které jsou využívány nebo se předpokládá jejich využití jako zdroje pitné vody, v nichž koncentrace dusičnanů přesahuje hodnotu 50 mg/l, anebo u nichž je z hlediska zájmů chráněných zákonem nutný vyšší stupeň čištění odpadních vod.“188 Pojem citlivé oblasti se objevuje i ve Směrnici 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod, kde jsou v příloze 2 II kritéria pro vymezení citlivých oblastí. Citlivými oblastmi jsou: a)
Přírodní sladkovodní jezera, ostatní sladkovodní útvary, vody v ústích
řek a pobřežní vody, které byly shledány eutrofickými nebo které se mohou v blízké budoucnosti eutrofickými stát, pokud nebudou přijata ochranná opatření, b)
Povrchové sladké vody určené k odběru pitné vody, které by, pokud
nebudou provedena opatření, mohly obsahovat vyšší koncentraci dusičnanů, než je stanoveno předpisy o jakosti povrchových vod určených k odběru pitné vody,
185
Vodní zákon §2 odst. 7 KRECHT, J. Zákon o vodách (vodní zákon) č. 254/2001 Sb. s důvodovou zprávou a poznámkami. 1. vyd. Praha: IFEC, 2002, 335 s. Justis., str. 11 187 DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 289 188 §32 odst. 1 vodního zákona 186
62
c)
Oblasti, kde je pro splnění směrnic Rady nutný vyšší stupeň čištění, než
který je předepsán v článku 4 této směrnice. Směrnice hovoří i o tzv. méně citlivých oblastech. Tato směrnice také umožňuje citlivé oblasti nevymezovat, jsou-li aplikovány přísnější požadavky na čištění odpadních vod. V České republice jsou ale nařízením vlády (§ 10 odst.1 nařízení vlády č. 61/2003 Sb.) všechny povrchové vody označeny za citlivé oblasti. Pro tyto oblasti a pro vypouštění odpadních vod do povrchových vod ovlivňující jakost vody v citlivých oblastech jsou dále nařízením vlády stanoveny ukazatele přípustného znečištění odpadních vod a jejich hodnoty (§ 10 odst. 2, nařízení vlády č. 61/2003 Sb. a jeho příloha č. 1). Jelikož byly všechny povrchové vody na území České republiky prohlášeny za citlivé oblasti, stává se z této formy ochrany, ačkoliv je řazena a zamýšlena jako forma ochrany zvláštní, obecná ochrana povrchových vod. Všechny povrchové vody na našem území jsou tak chráněny dle § 10 odst. 2 nařízení vlády č. 61/2003 Sb. 6.3.2 Koupací vody Povrchové vody určené ke koupání neboli koupací vody (někdy také koupací oblasti) lze charakterizovat jako vody obvykle používané ke koupání větším počtem osob, které z toho důvodu musí splňovat určité kvalitativní požadavky. Orgánem státní správy, co se týče koupacích vod, jsou krajské hygienické stanice a Ministerstvo zdravotnictví. Právní předpisy upravující požadavky na přírodní koupaliště jsou kromě Směrnice 2006/7/ES o řízení jakosti vod ke koupání a o zrušení směrnice 76/160/ES dva zákony - vodní zákon a zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně veřejného zdraví), a na ně navazující vyhlášky, popřípadě nařízení. Takovými dvěma nejvýznamnějšími vyhláškami je vyhláška č. 238/2011 Sb., o stanovení hygienických požadavků na koupaliště, sauny a hygienické limity písku v pískovištích venkovních hracích ploch a vyhláška č. 155/2011 Sb., o profilech povrchových vod využívaných ke koupání. Dále je důležité nařízení vlády č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod
63
povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech, ve znění nařízení vlády č. 229/2007 Sb., a nařízení vlády č. 23/2011 Sb. Koupací vody jsou dle § 34 vodního zákona, který odkazuje na zákon o veřejném zdraví, uvedeny v seznamu189 přírodních koupališť, provozovaných na povrchových vodách využívaných ke koupání, a dalších povrchových vod, které jsou sestavovány,
přezkoumávány a
aktualizovány správci
povodí
ve
spolupráci
s Ministerstvem životního prostředí, Ministerstvem zdravotnictví, vodoprávními úřady a příslušnými krajskými hygienickými stanicemi, tento seznam je dále upraven vyhláškou. V tomto seznamu jsou obsaženy přírodní koupaliště, provozovaná na povrchových vodách využívaných ke koupání, další povrchové vody, u kterých lze očekávat, že budou využívány ke koupání větším počtem osob, a ostatní přírodní koupaliště místního významu využívaná ke koupání, včetně jejich koupací sezony, tj. období, během něhož lze očekávat velký počet koupajících v daných vodách. Profily zpracované pro povrchové vody využívané ke koupání lze nalézt na stránkách Ministerstva zemědělství ČR.190 Ustanovení § 34 vodního zákona transponuje směrnici 2006/7/ES o řízení jakosti vod ke koupání, která nahrazuje zrušenou směrnici 76/160/ES. V rámci transpozice směrnice bylo toto ustanovení upraveno zákonem č. 151/2011 Sb. v souvislosti se změnou zákona o ochraně veřejného zdraví (č. 258/2000 Sb.).191 Požadavky na přírodní a umělá koupaliště a sauny stanoví zákon č. 258/2000 o ochraně veřejného zdraví (dále jen zákon o ochraně veřejného zdraví); kdy přírodním koupalištěm je dle tohoto zákona „stavba povolená k účelu koupání nebo nádrž ke koupání, v nichž je voda ke koupání obměňována řízeným přítokem a odtokem pitné vody nebo trvalým přítokem a odtokem chemicky neupravované podzemní nebo povrchové vody“ (zákonem shrnuto jako „nádrž ke koupání“), „nebo stavba povolená k účelu koupání vybavená systémem přírodního způsobu čištění vody ke koupání, nebo povrchová voda, ve které nabízí službu provozovatel“192. §6g tohoto zákona dále upravuje a upřesňuje povinnosti úřadů (respektive příslušných ministerstev), co se týče
189
Seznam viz.: http://www.khsova.cz/01_obcanum/files/seznam_vod_2014.pdf viz.: http://eagri.cz/public/web/mze/voda/povrchove-vody-vyuzivane-ke-koupani/ 191 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 104 190
64
povinností sestavovat výše zmíněné seznamy, informovat Evropskou komisi atp. Požadavky na jakost vody ke koupání jsou stanoveny vyhláškou č. 238/2011 Sb., o stanovení hygienických požadavků na koupaliště, sauny a hygienické limity písku v pískovištích venkovních hracích ploch (zejména příloha č. 1), a v nařízení vlády č. 61/2003 Sb. Z důvodu nutnosti zajištění vyšších (hygienických) požadavků na jakost těchto vod, jsou tyto vody vodním zákonem chráněny před vypouštěním odpadních vod, když emisní limity vypouštěných odpadních vod stanovených v povolení jsou vždy přísnější než v případech vypouštění odpadních vod do méně chráněných vod. Hodnoty a ukazatelé znečištění, jakož i další náležitosti jsou upraveny výše zmíněným nařízením vlády. Prakticky se požadavky na koupací vody (dle přílohy č. 3 nařízení vlády č. 61/2003 Sb.) promítnou do kombinovaného přístupu dle § 38 odst. 8 vodního zákona, kterým jsou emisní limity pro konkrétní vypouštění odpadních vod stanovovány. 193 Povrchové vody využívané ke koupání, které jsou zařazené do seznamu koupacích vod, jsou pravidelně přezkoumávány, zda vyhovují požadavkům na jejich jakost. Koupací vody musejí splňovat požadavky ohledně mikrobiálního znečištění, dále musejí odpovídat některým fyzikálně-chemickým ukazatelům a také musejí odpovídat ukazatelům charakterizujícím rozvoj sinic a řas. V důsledku aktuální evropské legislativy došlo k snížení počtu hodnocených ukazatelů; nyní obsahuje závazně pouze indikátory mikrobiálního znečištění.194,195 V České republice je, jak již bylo uvedeno výše, největším problémem co se týče kvality koupacích vod eutrofizace těchto vod zejména rozvoj řas a sinic. I proto je toto nadále monitorováno, ostatně i koupací směrnice stanoví, že v případě rizika rozvoje sinic má být zaveden odpovídající monitoring. Ten je tedy na našem území prováděn.196 Pokud tyto koupací vody nesplňují zmíněné požadavky, není v nich koupání povoleno. To se zajišťuje tím, že pokud se krajská hygienická stanice dozví, že voda je znečištěna, vydá opatření obecné povahy, kterým dočasný nebo trvalý zákaz koupání
193
STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 113 194 viz. Koupací vody v ČR: sborník semináře: 12. 11. 2009, Praha. Praha: Český svaz vědeckotechnických společností, 2009, 64 s., str. 33, 195 K tomu došlo v důsledku toho, že tyto vody jsou posuzovány v širokém kontextu hodnocení stavu vod, viz. „Koupací vody v ČR 2009“ 196 „Koupací vody v ČR 2009“
65
stanoví.197 Krajská hygienická stanice má ostatně povinnost kontroly těchto vod, rozsah a četnost těchto kontrol je dána vyhláškou. Posléze musí vodoprávní úřad ve spolupráci s dalšími subjekty, jako jsou orgány ochrany veřejného zdraví nebo správce povodí, přijmout vhodné nápravné opatření.198 To je novinkou oproti dřívější směrnici, dle které měly členské státy EU povinnost monitorovat jakost vody a informovat o tom obyvatele. Nyní, dle nové právní úpravy, přibývá státům nová povinnost. Tam, kde není jakost vody ke koupání vyhovující, musí země činit aktivní opatření k nápravě. Ke každému koupacímu místu, které je uvedeno v seznamu sledovaných vod ke koupání v přírodě, musí být zpracován tzv. „profil vody ke koupání“, ve kterém jsou vedle jiných charakteristik popsány zdroje znečištění, návrhy nápravných opatření v povodí apod. (viz. vyhláška č. 155/2011 Sb.).199 Povrchové vody uvedené ve výše zmiňovaném seznamu musí, dle požadavku Evropské unie, do konce koupací sezóny 2015 splňovat požadavky na přijatelnou kvalitu vody. 6.3.3 Rybí oblasti Ustanovení § 35 vodního zákona slouží k ochraně života ryb. Na jeho základě vláda vydává nařízení (nařízení vlády č. 71/2003 Sb., o stanovení povrchových vod vhodných pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů a o zjišťování a hodnocení stavu jakosti těchto vod), jímž konkretizuje ukazatele a hodnoty příslušného znečištění vod, které jsou nebo se mají stát trvale vhodnými pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů (rybí vody). Tyto vody jsou rozdělovány na vody lososové a kaprové, a to podle druhů ryb, pro které jsou vhodné. Nařízení dále stanoví způsob zjišťování a hodnocení stavu jakosti těchto vod a program snížení jejich znečištění k dosažení hodnot přípustného znečištění. Přílohu č. 1 tohoto nařízení tvoří seznam rybích vod a přílohu č. 2 ukazatele a hodnoty jakosti těchto vod. Toto nařízení se však nevztahuje na povrchové vody v přírodních vodních útvarech používaných pro intenzivní chov ryb a v umělých vodních útvarech. Požadavky na jakost těchto vod také reflektuje nařízení vlády č. 61/2003 Sb., a to sice ve vztahu k povolování vypouštění odpadních vod do těchto vod (zejména příloha č. 3).
197
tamtéž DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 289 199 „Modrá zpráva“ 198
66
„Při povolování nakládání s vodami za účelem chovu ryb nebo vodní drůbeže, popřípadě jiných vodních živočichů, stanoví vodoprávní úřad v povolení podmínky pro použití závadných látek ke krmení ryb a k úpravě povrchových vod na nádržích určených pro chov ryb.“200 „U vodárenských nebo jiných vodních nádrží nebo na úsecích vodních toků může vodoprávní úřad uložit jejich vlastníkovi, správci vodního toku a uživateli rybářského revíru též způsob rybářského obhospodařování.“201 Tato kompetence náleží vodoprávnímu úřadu u vodárenských nádrží uvedených v seznamu ve vyhlášce č. 137/1999 Sb., kterou se stanoví seznam vodárenských nádrží a zásady pro stanovení a změny ochranných pásem vodních zdrojů.202 Odst. 3 § 35 vodního zákona zakazuje vypouštět ryby a ostatní vodní živočichy nepůvodních, geneticky nevhodných a neprověřených populací přirozených druhů do vodních toků a vodních nádrží bez souhlasu příslušného vodoprávního úřadu. Toto ustanovení směřuje k ochraně původních druhů ryb. O nepůvodních rybách a nepůvodních vodních organismech hovoří též rybářský zákon, jenž je charakterizuje jako „geograficky nepůvodní nebo geneticky nevhodnou anebo neprověřenou populaci ryb a vodních organismů, vyskytující se na území jednotlivého rybářského revíru v České republice méně než 3 po sobě následující generační populace.“203 Ustanovení odst. 3 § 35 vodního zákona lze považovat za nesystematické, nebo bezdůvodně mírné, když zakazuje jen vypouštění ryb a ostatních vodních živočichů, a nikoliv všech vodních organismů dle § 2 písm. s rybářského zákona. De lege ferenda by znění mohlo být pozměněno a to tak, aby zákaz zahrnoval i vypouštění nejen ryb a vodních živočichů obecně, ale i jiných živých organismů, které jsou geneticky nevhodné či neprověřené.
7
Odpovědnost na úseku ochrany vod
Odpovědnost na úseku ochrany vod, jako vyčleněná specifická část odpovědnosti na úseku ochrany životního prostředí, zahrnuje odpovědnost deliktní, 200
§9 odst. 8 vodního zákona §35 odst. 2 vodního zákona 202 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 105 203 §2 písm. s vodního zákona 201
67
která zahrnuje odpovědnost administrativně právní a trestněprávní, a odpovědnost za ztráty na životním prostředí, jež obsahuje jednak odpovědnost za škodu (klasické pojetí založené na teorii soukromého práva) a za druhé odpovědnost za ekologickou újmu (pojetí založené na teorii veřejného práva).204
7.1 Deliktní odpovědnost Sankce neboli trest je výsledkem trestání, tedy rozhodování o vině a trestu za porušení práva. Trestání se člení na soudní trestání a správní trestání, trestná jednání se dělí na soudní delikty, neboli trestné činy, a správní delikty. Hranice mezi těmito dvěma typy trestání je relativní a proměnlivá.205 V oblasti ochrany životního prostředí se mnohem častěji setkáváme s trestáním správním, ačkoliv nalezneme i delikty soudní, jejichž výčet je rozšiřován.
7.1.1
Správní delikty
Ve vodním zákoně nalezneme správní delikty v Hlavě XII, a to jak přestupky fyzických osob, tak správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob. Na konci Hlavy XII pak nalezneme společná ustanovení ke správním deliktům. V této Hlavě jsou obsaženy všechny správní delikty na úseku vodního zákona. Dále je třeba poznamenat, že některé skutkové podstaty mohou mít charakter speciální skutkové podstaty, která vylučuje skutkovou podstatu obecnou. „Jedná se zejména o nedovolené odběry povrchových nebo podzemních vod, resp. odběry povrchových nebo podzemních vod v rozporu s povolením k nakládání s vodami. Tyto je nutné sankcionovat vždy podle speciální skutkové podstaty.“206 Tak skutková podstata dle § 116 odst. 3 vodního zákona vylučuje skutkovou podstatu dle §116 odst. 1 písm. b) - pokuta se uloží dle §116 odst. 3.
204
STEJSKAL, V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. Praha: Leges, 2009, 336 s., str. 16 205 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 875 s., str. 415416 206 HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s., str. 285
68
Vodní zákon k znění účinnému od 1. 1. 2002 obsahoval výčet, kdy bylo možno udělit za dané jednání podnikajícím fyzickým osobám či právnickým osobám pokutu. Byl ukotven dosud platný koncept „upuštění od pokuty“, kdy je možno zastavit řízení za určitých podmínek (§125). Tyto podmínky byly následující: povinná osoba se dobrovolně přičinila o odstranění následků, přijala opatření zamezující dalšímu znečišťování nebo ohrožování povrchových nebo podzemních vod a zároveň by uložení pokuty vedlo k nepřiměřené tvrdosti. Zastavit řízení bylo možno na návrh. Seznam jednání, za něž bylo možno pokutu udělit, byl s účinností od 23. 1. 2004 značně konkretizován, dřívější ustanovení o tom, že pokuta je uložena za porušení jiné povinnosti buď stanovené vodním zákonem, nebo dle něho uložené, bylo konkretizováno 85 body, jak bylo možno „porušit další povinnosti“, za něž byla ukládána pokuta. S účinností od 1. 8. 2010 pak byla Hlava XII vodního zákona opět novelizována, její struktura dostala dnešní podobu. Hlava XII byla namísto „Sankce“ nadepsána „Správní delikty“ a byla rozdělena na tři díly - první díl „Přestupky“, druhý díl „Správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob“ a třetí díl obsahující společná ustanovení (§125 l). Cílem této změny bylo sladit systém deliktů a sankcí dle vodního zákona s koncepcí správního trestání Ministerstva vnitra. Skutkové podstaty přestupků na úseku vodního hospodářství tedy byly převedeny z přestupkového zákona207 do vodního zákona, a to zejména z hlediska možnosti úspor nákladů a také proto, že sjednocení a zpřehlednění je žádoucí a je dále žádoucí eliminovat výskyt duplicitních či konfliktních ustanovení.208 Ustanovení §125l odst. 3 obsahuje stále institut možnosti „zastavení správního řízení“. Je tak možno učinit „na návrh pachatele správního deliktu“, jestliže ten přijme faktická opatření k odstranění následků porušení povinnosti, opatření zamezující dalšímu ohrožování nebo znečišťování podzemních nebo povrchových vod, a uložení pokuty by za těchto podmínek vedlo k nepřiměřené tvrdosti. Tento koncept tedy zůstává téměř nezměněn. Administrativně-právní odpovědnost na úseku ochrany vod je efektivním nástrojem, např. v roce 2013 uložila Česká inspekce životního prostředí celkem 554 pokut za porušení právních předpisů platných v oblasti vodního hospodářství, z toho 207
zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích Z důvodové zprávy: Důvodová zpráva (volební období 2006-2010) - 895/0 Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 254/2001 Sb., o vodách… 208
69
438 pokut nabylo právní moci a celková částka činila 23,603 mil. Kč.209 Nedostatkem je pouze jistá nesystematičnost, kdy teoreticky za stejné jednání může být uložena pokuta v rozdílném rozmezí a to podle toho, zda v tom kterém případě je ukládána nepodnikající osobě fyzické či osobě podnikající.210
7.1.2
Trestné činy
V oblasti vodního práva je relevantní trestný čin poškození a ohrožení životního prostředí (§293 trestního zákoníku), trestný čin poškození a ohrožení životního prostředí z nedbalosti (§ 294 trestního zákoníku) a zejména trestný čin poškození vodního zdroje (§294a trestního zákoníku), i když je třeba brát na zřetel, že složky životního prostředí jsou vzájemně provázané a poškození jedné může mít nezměrné nežádoucí účinky na složky jiné. Trestné činy poškození a ohrožení životního prostředí úmyslně a z nedbalosti jsou obecné skutkové podstaty trestných činů proti životnímu prostředí. K naplnění jejich objektivní stránky musí pachatel v rozporu s jiným právním předpisem úmyslně nebo z hrubé nedbalosti poškodit nebo ohrozit půdu, vodu, ovzduší, nebo jinou složku životního prostředí, a to alternativně ve větším rozsahu, nebo na větším území, nebo takovým způsobem, že tím může způsobit těžkou újmu na zdraví nebo smrt, nebo je-li k odstranění následků takového jednání třeba vynaložit náklady ve značném rozsahu, anebo takové poškození nebo ohrožení složky životního prostředí zvýší nebo ztíží jeho odvrácení nebo zmírnění.211 V § 296 odst. 1 pak trestní zákoník vymezuje, co se rozumí větším územím. Tím je území o rozloze nejméně tři hektary a v případě povrchových vod ve vodních útvarech, s výjimkou vodních toků, nejméně jeden hektar vodní plochy a u vodního toku pak nejméně dva kilometry jeho délky, přičemž jednotlivá zasažená území a délky vodního toku se sčítají. Samostatnou skutkovou podstatou, nově zavedenou s účinností od 1. 12. 2011, je poškození vodního zdroje. § 294a trestního zákoníku zní: „Kdo, byť i z hrubé 209
Modrá zpráva, str. 33 jak již bylo poukázáno např. při porušení zákazu mytí motorových vozidel a provozních mechanismů dle § 39 odst. 9 vodního zákona 211 JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. 3. vyd. Praha: Leges, 2013, 968 s., str. 771 210
70
nedbalosti, způsobí poškození vodního zdroje, u něhož je stanoveno ochranné pásmo, tak, že tím zanikne nebo je značně oslaben důvod pro zvláštní ochranu vodního zdroje, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta.“212 Před jejím zavedením byl vodní zdroj, u něhož je stanoveno ochranné pásmo, výslovně uveden v popisu obecných skutkových podstat podle § 293 odst. 1 a § 294 odst. 1. Vodní zdroj, u něhož je stanoveno ochranné pásmo, ale není samostatnou složkou životního prostředí, kterou je obecně voda, proto byla jeho trestněprávní ochrana vyčleněna do samostatné skutkové podstaty.213 Jde tedy o privilegovanou skutkovou podstatu ve vztahu k trestným činům uvedeným výše. Vodním zdrojem jsou rozuměny povrchové a podzemní vody, které jsou využívány nebo které mohou být využívány pro uspokojení potřeb člověka, zejména pak pro pitné účely, a dále i přírodní léčivé zdroje a zdroje přírodní minerální vody.214 Vodní zdroj, u kterého bylo stanoveno ochranné pásmo, je tímto ustanovením chráněn bez ohledu na velikost zdroje (chráněna je tak studna, stejně jako velká nádrž).215
7.2
Ekologická újma na vodách
Ekologickou újmou rozumí zákon o životním prostředí ztrátu nebo oslabení přirozených funkcí ekosystému, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti. Ekologická újma je pojímána primárně jako imateriální ztráta na životním prostředí, je vnímána jako celospolečenská ztráta. Může vzniknout i na složkách životního prostředí, jež nejsou předmětem vlastnického práva, a může vzniknout jak z oprávněné, tak z nelegální lidské činnosti. Dále může vzniknout a projevovat se jako zjevná ztráta na životním prostředí nebo může existovat latentně a projevit se až za několik let od jejího vzniku (jde pak o případ tzv. starých zátěží).216 Zákon o životním prostředí naznačuje některé principy k přístupu
212
§294 a) trestního zákoníku ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník: komentář, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, 2sv., str. 2957 214 JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. 3. vyd. Praha: Leges, 2013, 968 s., str. 774 215 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 112 216 STEJSKAL, V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. Praha: Leges, 2009, 336 s., str. 22 213
71
řešení nápravy ekologické újmy, její náprava dle tohoto zákona však není v českém právu přímo uplatnitelná.217 Naproti tomu zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů (dále jen zákon o ekologické újmě), který do českého právního řádu transponoval právní úpravu EU (Směrnici Evropského Parlamentu a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí), definuje ekologickou újmu jako nepříznivou měřitelnou změnu přírodního zdroje nebo měřitelné zhoršení jeho funkcí, která se může projevit přímo nebo nepřímo, přičemž se jedná o změnu na, pro účely vodního práva, podzemních nebo povrchových vodách včetně přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod, která má závažný nepříznivý účinek na ekologický, chemický nebo množstevní stav vody nebo na její ekologický potenciál, s výjimkou nepříznivých účinků v případech stanovených dle § 23a odst. 4 a 7 vodního zákona. Zákon o ekologické újmě se vztahuje na ekologickou újmu nebo na bezprostřední hrozbu jejího vzniku, je-li, ve vztahu k vodám, způsobena provozní činností uvedenou v příloze č. 1 tohoto zákona (body 3-10). Tento provozovatel je za ekologickou újmu odpovědný objektivně. Odpovědnost zahrnuje povinnost ekologické újmě předcházet a přijímat k tomu účelu preventivní opatření, při vzniku ekologické újmy je provozovatel povinen přijímat nápravná opatření. Důležitou, avšak problematickou otázkou zákona o ekologické újmě je řešení úhrady nákladů na realizaci preventivních a nápravných opatření. Zákon primárně vychází z principu znečišťovatel platí,náklady tedy primárně nese již zmiňovaný provozovatel, to však neplatí zcela. Zákon upravuje případy, kdy náklady bude hradit jiný subjekt (zpravidla stát) a to zpravidla ex post - provozovatel bude v takovém případě povinen preventivní nebo nápravná opatření realizovat, náklady ale ponese jiný subjekt. Jde hlavně o případy, kdy je újma způsobena povolenou činností, a dále o případy, kdy byla povinnost realizace uložena správním orgánem nebo kdy s ohledem na stav poznání nebylo způsobení újmy pravděpodobné. V těchto případech může náklady na opatření nést stát - ten může využít finanční prostředky ze zvláštního účtu zřízeného dle § 42 odst. 2 vodního zákona.218 1.1.2013 nabyl účinnosti § 14 zákona o 217
DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s., str. 88 STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s., str. 151 218
72
ekologické újmě, který upravuje finanční zajištění preventivních opatření nebo nápravných opatření. Provozovatel dle tohoto zákona je nově povinen zabezpečit tzv. finanční zajištění, jehož rozsah musí odpovídat rozsahu možných nákladů a intenzitě nebo závažnosti vytvářeného rizika ekologické újmy (hodnocení rizik je třeba provést). Bez tohoto zajištění nelze činnosti uvedené v příloze č. 1 zákona vykonávat. Zákon ale zakotvuje výjimky z této povinnosti: první se vztahuje na provozovatele, jenž vypouští odpadní vody, které ale neobsahují nebezpečné závadné látky nebo zvlášť nebezpečné závadné látky. Další výjimky jsou upraveny v § 14 odst. 3 tohoto zákona. Finanční zajištění je podrobněji upraveno prováděcím nařízením vlády č. 295/2011 o způsobu hodnocení rizik ekologické újmy a bližších podmínkách finančního zajištění. Zákon o ekologické újmě novelizoval vodní zákon ve dvou ustanoveních. Prvním z nich je § 42 odst. 5, jenž byl již zmíněn výš. Druhým je pak doplnění společných ustanovení vodního zákona, kde je stanoveno, že „opatření k nápravě podle § 42, § 110 odst.1, § 111 odst. 2 nebo §112 odst.1 písm. b) se neuloží, pokud by bylo k nápravě ekologické újmy na povrchových nebo podzemních vodách vydáno rozhodnutí o uložení nápravného opatření podle zákona o předcházení ekologické újmě.“219 Pokud by bylo řízení o uložení opatření k nápravě dle výše citovaných ustanovení vodního zákona již zahájené, bude přerušeno, jestliže bylo zahájeno řízení dle zákona o ekologické újmě. Praktickým problémem je ale to, že zákon o ekologické újmě není v praxi téměř vůbec aplikován (uplatňuje se postup dle výše zmíněných ustanovení vodního zákona). Jeho větší využití přichází v úvahu s účinností § 14, tedy od 1. 1. 2013, jelikož dochází k tvorbě finančního zajištění. Rozsah objektů, na něž se vztahuje, je ale limitovaný. Dosud nebylo zahájeno žádné správní řízení na základě zákona o předcházení ekologické újmě a její nápravě a Česká inspekce životního prostředí žádný případ ekologické újmy neeviduje.220 7.2.1
Opatření k nápravě
Účelem nápravných opatření v právu životního prostředí je zejména obnovení nebo tzv. nahrazení životního prostředí, prvotním účelem tak není peněžní opatření. 219 220
§126 odst. 7 vodního zákona ze stránek České inspekce životního prostředí, ke dni 8. 9. 2014
73
Zákon o předcházení ekologické újmě chápe nápravné opatření jako „opatření přijaté ke zmírnění dopadů ekologické újmy, jehož cílem je obnovit, ozdravit nebo nahradit poškozené přírodní zdroje nebo jejich zhoršené funkce anebo poskytnout přiměřenou náhradu těchto zdrojů nebo jejich funkcí“ (§2 písm. k). Zákon o předcházení ekologické újmě zná povinnost přijmout nápravná opatření ze zákona. Takovými opatřeními jsou například tzv. zastavující neboli bezprostřední nápravná opatření (§7 odst. 1).221 Jak již bylo uvedeno výše, zákon o předcházení ekologické újmě není v praxi realizován, v následujícím textu se tedy zaměříme na nápravná opatření tak, jak mohou být ukládána na základě rozhodnutí správního orgánu dle § 42 vodního zákona. Opatření k nápravě jsou dle § 42 odst. 1 vodního zákona určena k odstranění tzv. závadného stavu, který může vzniknout jako následek nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami nebo jako následek havárie. K nápravě závadného stavu uloží vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí povinnost provést takzvaná opatření k nápravě (opatření k nápravě závadného stavu), popřípadě též opatření k zajištění náhradního odběru vod, pokud to vyžaduje povaha věci, a to tomu, kdo porušil povinnost k ochraně povrchových nebo podzemních vod (původce). Původcem je ten, kdo závadný stav způsobil, a pokud mu bylo opatření k nápravě uloženo, nese náklady na jeho provedení.222 Primárně je tedy třeba k tomu, aby mohla být nápravná opatření uložena, potřeba kumulace několika veličin: existence původce, existence závadného stavu (tedy následku havárie, nedovoleného nakládání se závadnými látkami, nebo nedovoleného vypouštění odpadních vod) a existence příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti k ochraně povrchových nebo podzemních vod a závadným stavem, resp. její prokázání.223 Není však vyloučeno, aby opatření k nápravě bylo ukládáno i subjektům, jež své povinnosti neporušily. Tak může být opatření k nápravě dle § 42 odst. 2 vodního zákona uloženo nabyvateli majetku získaného způsobem uvedeným zvláštním zákonem224,
221
Viz. STEJSKAL, V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. Praha: Leges, s. 91 222 §42 odst. 1 vodního zákona 223 Kolektiv autorů. Správní procesy v právu životního prostředí. str. 264 224 zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby (tedy v procesu privatizace)
74
který není původcem závadného stavu, ale k jehož majetku takto získanému je závadný stav vázán, avšak za podmínek, jež stanoví § 42 odst. 2 vodního zákona, tedy že „nabyvatel tohoto majetku jej získal s vědomím ekologické zátěže a byla s ním o tom uzavřena zvláštní smlouva nebo byla-li mu poskytnuta sleva z kupní ceny z důvodu závadného stavu, jenž je předmětem opatření k nápravě.“ Pokud však původce opatření neplní a hrozí nebezpečí z prodlení, zabezpečí opatření k nápravě vodoprávní úřad či Česká inspekce životního prostředí na jeho náklady225. Pokud nelze opatření k nápravě uložit původci či nabyvateli majetku, ke kterému je závadný stav vázán (§42 odst. 4 vodního zákona), a hrozí-li závažné ohrožení nebo znečištění vod, zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad (z podnětu vlastního či České inspekce životního prostředí). K tomuto účelu kraj zřizuje v rámci svého rozpočtu zvláštní účet. Z tohoto účtu lze rovněž hradit náhradu nákladů na nápravná opatření k nápravě ekologické újmy na vodách (§42 odst. 5 vodního zákona). Vodní zákon dále upravuje povinnosti osob za účelem provedení opatření k nápravě, jako je např. umožnění vstupu na pozemky, právo na náhradu za případnou majetkovou újmu nebo omezení atp. K přijetí korektivního a efektivního opatření k nápravě by dle Jančářové226 „měla napomáhat možnost uložit samostatně provedení průzkumných prací dle § 115 odst. 16 vodního zákona v případě, že rozsah zjištěných nedostatků nelze stanovit bez předchozího průzkumu, a opatření k nápravě vydávat až na základě jejich výsledku.“ Ustanovení § 126 odst. 7 vodního zákona vyjadřuje specialitu opatření k nápravě ekologické újmy ukládaných dle zákona o ekologické újmě ve vztahu k opatřením ukládaných dle vodního zákona.227 V případě ekologické újmy, která se kryje se závadným stavem dle § 42 vodního zákona, je tedy možnost dvojího případného postupu. Buď se uloží opatření dle zákona o předcházení ekologické újmě a řízení o uložení opatření dle vodního zákona se vůbec nezahájí, anebo se zahájené řízení o uložení opatření dle vodního zákona přeruší do rozhodnutí o uložení nápravných opatření dle zákona o předcházení ekologické újmě a poté se buď v řízení pokračuje 225
§ 42 odst. 1 vodního zákona JANČÁŘOVÁ, I. Opatření k nápravě v právu životního prostředí. in Právní rozhledy 16/2010, str. 578 227 viz. výše 226
75
jeho ukončením bez uložení opatření dle vodního zákona, anebo se v něm pokračuje přijetím dalších opatření k odstranění nedostatků, ale již nelze uložit opatření, jež měla a mohla být uložena dle zákona o předcházení ekologické újmě, jde o překážku věci rozhodnuté. „Dodatečná opatření či jiná opatření k odstranění zjištěných nedostatků proto přicházejí v úvahu toliko v případech, kdy je jejich účelem odstranění, resp. náprava závadného stavu, na něž již zákon o předcházení ekologické újmě nedopadá.“228 Pojem ekologické újmy je širší nežli pojem závadného stavu dle vodního zákona. Ekologická újma totiž, na rozdíl od závadného stavu dle vodního zákona, zahrnuje i negativní změny kvantitativní. Dle vodního zákona však může být opatření k nápravě ukládáno širšímu okruhu osob.
228
Kolektiv autorů. Správní procesy v právu životního prostředí. Str. 271
76
Závěr Kvalita vod na území České republiky se postupně zlepšuje, zejména ve srovnání se stavem v letech 1990-1991 je zlepšení čistoty vod markantní. Problémy ale přetrvávají - mezi ty významné patří eutrofizace vod. Za největšího znečišťovatele povrchových vod je označován průmysl. Pokud se pokusíme o zhodnocení současné právní úpravy, je nejprve třeba poznamenat, že český právní řád je v této oblasti velmi ovlivněn právem evropským. Za nedostatek evropské právní úpravy považuji jistou roztříštěnost. Ano, existuje Rámcová směrnice o vodách, ale dalších předpisů týkajících se ochrany čistoty vod je mnoho, některé již byly nahrazeny, jiné novelizovány. Můžeme říci, že je právní úprava, zejména díky evropskému právu, neustále novelizována a to sice tak, že ochrana kvality vod je nyní propracovanější a podrobnější. Plánování v oblasti ochrany vod je ovlivněno evropským právem významně, dosažení některých cílů je Rámcovou směrnicí plánováno na rok 2015. Další etapa plánování pro roky 2015-2021 je nyní v přípravě. Předkládaná práce se věnuje jednotlivým zdrojům znečišťování vod. V problematice zneškodňování odpadních vod je kladen důraz na povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových, jež je založeno na tzv. kombinovaném způsobu, jenž spočívá ve stanovení emisních limitů při současné vázanosti imisními standardy a emisními standardy. Tento způsob je upraven nařízením vlády č. 61/2003 Sb., také pod vlivem legislativy Evropské unie. Nakládání s jednotlivými kategoriemi závadných látek je upraveno vodním zákonem, kromě něho jsou ale podstatné předpisy o hnojení, o odpadech apod. Prevence havárií a povinnosti při nastalých haváriích jsou upraveny obecně v zákoně o prevenci závadných havárií, specificky pak ve vodním zákoně. Zvláštní ochrana vod poskytuje ochranu některým územím - např. tzv. zranitelným oblastem. Ty byly na území České republiky stanoveny na základě tzv. Nitrátové směrnice, byl také přijat Akční program, jenž stanovuje povinnosti při hospodaření v těchto oblastech. Instituty zvláštní ochrany některých vodních útvarů byly přijaty rovněž na základě evropské legislativy. Řadíme mezi ně citlivé oblasti, za něž byly prohlášeny všechny povrchové vody na území České republiky, tak se z této ochrany stala všeobecná ochrana povrchových vod na našem území (zaručována na základě nařízení vlády č. 61/2003 Sb.). Dalšími chráněnými vodními útvary jsou rybí
77
oblasti a koupací oblasti, jež jsou upraveny nejen vodním zákonem, ale i zákonem o ochraně veřejného zdraví (a prováděcími předpisy). Administrativně-právní odpovědnost na úseku ochrany vod je nyní souhrnně upravena vodním zákonem (Hlava XII), je zde ale patrná jistá nesystematičnost. Jiné instituty odpovědnosti na úseku ochrany vod jsou však mnohem méně uplatňovány a jsou mnohem méně efektivní. Např. dle zákona o předcházení ekologické újmě a její nápravě neeviduje Česká inspekce životního prostředí žádný případ ekologické újmy. V praxi spíše dochází k ukládání nápravných opatření dle vodního zákona (§40). Jako pozitivní však lze hodnotit novelizaci trestního zákoníku, kdy s účinností od 1. 12. 2011 byla zavedena samostatná skutková podstata „poškození vodního zdroje“. Jak bylo již rozebráno výše, kvalita vod na našem území se neustále zlepšuje. Je ale třeba mít na vědomí to, že všechny složky životního prostředí se navzájem ovlivňují. Znečišťující látky se do vody dostávají z ovzduší, půdy, apod. Je tedy třeba se náležitě věnovat ochraně všech složek životního prostředí a zejména chápat a chránit životní prostředí jako celek. Jako velmi pozitivní lze tedy označit institut integrovaného povolování, který k ochraně životního prostředí jako celku přispívá a přitom respektuje ustanovení vodního zákona.
78
Seznam použité literatury a pramenů Monografie: BAHÝĽ, J., BAHÝĽOVÁ, L., KOCOUREK, T. Příklady a judikatura z práva životního prostřed., 1. vyd. Praha: Leges, 2010, 208 s. CHALOUPKA, V. Zákon o vodovodech a kanalizacích: s prováděcí vyhláškou a podrobným komentářem po velké novele včetně dopadů nového občanského zákoníku k 1. 4. 2014. 4. vyd. Praha: Sondy, 2014, 287 s. DAMOHORSKÝ, M. Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, 678 s. ISBN 978-80-7400-338-7 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 875 s. HLAVÍNEK, P. ŘÍHA, J. Jakost vody v povodí. Brno: Akademické nakladatelství CERM, 2004, 209 s. HORÁČEK, Z., KRÁL, M., STRNAD, Z., VYTEJČKOVÁ, V. Vodní zákon č. 251/2001 Sb. s podrobným komentářem po velké novele stavebního zákona k 1. 1. 2013. Praha: Sondy 2011, 423 s. JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. 3. vyd. Praha: Leges, 2013, 968 s. KOCOUREK, T. Omezení vlastnického práva k pozemkům ve prospěch ochrany životního prostředí. Praha: Leges, 2012, 278 s. Kolektiv autorů. Právo životního prostředí. 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006-2009, 3 sv. Kolektiv autorů. Správní procesy v právu životního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, 411 s. KOVÁŘ, L. Tajemství vody. 1. vyd. Jinočany: H & H, 2008, 189 s.
79
Koupací vody v ČR: sborník semináře: 12. 11. 2009. Praha. Praha: Český svaz vědeckotechnických společností, 2009, 64 s. KRECHT, J. Zákon o vodách (vodní zákon) č. 254/2001 Sb. s důvodovou zprávou a poznámkami. 1. vyd. Praha: IFEC, 2002, 335 s. Justis. KULT, A. Tekoucí (povrchová) voda: právně-filosofický pohled na rozdílné způsoby vymezování
ochrany
vody
a
vodního
prostředí.
Praha:
Výzkumný
ústav
vodohospodářský T. G. Masaryka, 2010, 106 s. LANGHAMMER, J. Kvalita povrchových vod a jejich ochrana. Praha: Přírodovědecká fakulta, Univerzita Karlova, 2002 LANGOVÁ, V. Přehled judikatury z oblasti životního prostředí. Praha: ASPI, a. s., 2007, 380 s. LOUKA, E. International Environmental Law, Fairness, Effectivness, and the World Order. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, 518 s. NOVOTNÁ, D. Úvod do pojmosloví v ekologii krajiny. Praha: Ministerstvo životního prostředí: Enigma, 2001, 399 s. PRCHALOVÁ, J. Zákon o ochraně přírody a krajiny a Natura 2000: úplné znění zákona s komentářem, judikaturou a prováděcími předpisy. 2. vyd., Praha: Linde, 2010 SLAVÍK, L. NERUDA, M. Voda v krajině. 1. vyd. Ústí nad Labem: Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, Fakulta životního prostředí, 2007, 176 s. STEJSKAL, V. Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost: právní stav k 1. 1. 2006. Praha: Linde, 2006, 591 s. STEJSKAL, V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. Praha: Leges, 2009, 336 s. STRNAD, Z. a kol. Vodní právo. Vodňany: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Fakulta rybářství a ochrany vod, 2013, 226 s.
80
ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník: komentář, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, 2sv. ŠÍMA, A. Zákon o rybářství: komentář. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, 154 s. ŠTURMA, P. Mezinárodní právo životního prostředí. 1. vyd. Beroun: IFEC, 2004, 193 s. ŠTURMA, P., DAMOHORSKÝ, M. Mezinárodní právo životního prostředí. 1. vyd. Beroun: IFEC, 2004-2008, 2. sv. ŠVEHLA, P. TLUSTOŠ, P., BALÍK, J. Odpadní vody. 2. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita, katedra agrochemie a výživy rostlin, 2007, 142 s. TOŽIČKA, T. Udržitelné technologie pro rozvoj: příručka pro implementaci udržitelných technologií v rozvojové spolupráci. Praha: Adra, 2009, 123 s. Články: DUDOVÁ, J., Koncepční nástroje v oblasti ochrany vod, Damohorský, M. - Stejskal, V. (edit.). Koncepční nástroje ochrany životního prostředí z pohledu práva. Sborník z konference. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, ediční středisko 2003 FRANKOVÁ, M., Koncepční nástroje v ochraně životního prostředí, Nástroje ochrany životního prostředí - role práva. ed. Filip Dienstbier, 1. vyd., Olomouc: Iuridicum Olomoucense, o.p.s., 2011 JANČÁŘOVÁ, I. Opatření k nápravě v právu životního prostředí. Právní rozhledy. 2010, s. 575-580 SCHLAMBERSKÝ, J. Ochrana životního prostředí - ochrana vod- voda jako zdroj. Dostupné z http://botzool.sci.muni.cz/study/ozp/Voda-jako-zdroj_07.pdf Internetové a další prameny: Dílčí plán povodí Berounky, dostupný: http://www.pvl.cz/portal/hydroprojekt/BE/index.html
81
Evropská unie, Česká republika a životní prostředí. Edice Planeta 2003. Dostupné: http://www.mzp.cz/osv/edice.nsf/AC2E162A1B559F1CC1256F63004250FD/$file/EU. PDF Implementace rámcové směrnice EU pro vodní politiku v České republice. Praha: Ministerstvo životního prostředí ČR, 2004, 38 s. Internetové stránky „World Water Day 2009“: http://www.unwater.org/wwd09/faqs.html Program na snížení znečištění povrchových vod nebezpečnými závadnými látkami a zvlášť nebezpečnými závadnými látkami 2010-2013. Ministerstvo životního prostředí České republiky. Koupací vody v ČR: sborník semináře: 12. 11. 2009, Praha. Praha: Český svaz vědeckotechnických společností, 2009, 64 s. Internetové stránky Nitrátové směrnice: www.nitrat.cz Internetové stránky Kvalita vod ke koupání je ve většině evropských zemí výborná: www.eea.europa.eu Internetové stránky Ministerstva životního prostředí České republiky: www.mzp.cz Internetové stránky Ministerstva zdravotnictví České republiky: www.mzcr.cz Internetové stránky Ministerstva zemědělství: www.eagri.cz Internetové stránky OSN, věnované Mezinárodní úmluvě o využívání mezinárodních vodních toků k neplavebním účelům, http://www.unwatercoursesconvention.org/ Ochrana podzemních vod v Evropě, Nová směrnice o ochraně podzemních vod sjednocení evropského regulačního rámce, 2008, dostupné: http://ec.europa.eu/environment/water/waterframework/groundwater/pdf/brochure/cs.pdf Právní předpisy Evropské unie, oficiální stránky: www.eur-lex.europa.eu
82
Plán hlavních povodí České republiky, schválený usnesením vlády České republiky ze dne 23. května 2007 č. 562, dostupné: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/plan_hlavnich_povodi/$FILE/OOV-PHP20070523.pdf Seznam přírodních koupališť na povrchových vodách, ve kterých nabízí službu koupání provozovatel, a dalších povrchových vod ke koupání pro rok 2014, dostupné: http://www.khsova.cz/01_obcanum/files/seznam_vod_2014.pdf Sinice a koupání v přírodě, stránky Centra pro cyanobakterie a jejich toxiny, http://www.sinice.cz/index.php?pg=aktivity--popularizacni-cinnost--sinice-koupani-vprirode Stanovisko Expertní skupiny Komise pro aplikaci nové civilní legislativy při Ministerstvu spravedlnosti k návrhu změny vodního zákona k návrhu Ministerstva zemědělství na změnu zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) http://obcanskyzakonik.justice.cz/fileadmin/Stanovisko_vodni_dila.pdf Výklad odboru ochrany vod ze dne 22. prosince 2010 k pojmům „ochranná pásma vodních zdroj“ (OPVZ) versus „pásma hygienické ochrany“ (PHO) a jejich vzájemného vztahu, dostupné: http://www.mzp.cz/C1257458 Zpráva o životním prostředí České republiky 2012, dostupné: http://www1.cenia.cz/www/sites/default/files/Zpr%C3%A1va%20o%20%C5%BEivotn %C3%ADm%20prost%C5%99ed%C3%AD%20%C4%8Cesk%C3%A9%20republiky %202012_20131023.pdf Zpráva o stavu vodního hospodářství České republiky, Stav ke dni 31. 12. 2013 „Modrá zpráva“: http://eagri.cz/public/web/file/341044/Modra_zprava_2013_komplet.pdf Zpráva o životním prostředí České republiky 2012, dostupné: http://www1.cenia.cz/www/sites/default/files/Zpr%C3%A1va%20o%20%C5%BEivotn %C3%ADm%20prost%C5%99ed%C3%AD%20%C4%8Cesk%C3%A9%20republiky %202012_20131023.pdf
83
Judikatura: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, čj. 9 Ca 154/2004-76 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2012, čj. 9 Ca 239/2007-31 Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2006, sp. Zn. 7 Tdo 51/2006 Usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2012, sp. zn. II. ÚS 1031/12
84
Příloha č. I Seznam důležitých prováděcích předpisů vodního zákona (ke dni 11. 11. 2014):
Vyhláška č. 423/2001 Sb., o dokladech žádosti o rozhodnutí nebo
vyjádření a o náležitostech povolení, souhlasů a vyjádření vodoprávního úřadu
Vyhláška č. 20/2002 Sb., o způsobu a četnosti měření množství a jakosti
Nařízení vlády č. 71/2003 Sb. o stanovení povrchových vod vhodných
vody pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů a o zjišťování a hodnocení stavu těchto vod
Nařízení vlády č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného
znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech
Vyhláška č. 450/2005 Sb., o náležitostech nakládání se závadnými
látkami a náležitostech havarijního plánu, způsobu a rozsahu hlášení havárií, jejich zneškodňování a odstraňování jejich škodlivých následků
Nařízení vlády č. 262/2007 Sb., o vyhlášení závazné části Plánu hlavních
povodí České republiky
Nařízení vlády č. 416/2010 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného
znečištění odpadních vod a náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod podzemních
Vyhláška č. 24/2011 Sb., o plánech povodí a plánech pro zvládání
povodňových rizik
Vyhláška č. 98/2011 Sb., o způsobu hodnocení stavu útvarů povrchových
vod, způsobu hodnocení ekologického potenciálu silně ovlivněných a umělých útvarů povrchových vod a náležitostech programů zjišťování a hodnocení stavu povrchových vod
Vyhláška č. 155/2011 Sb., o profilech povrchových vod využívaných ke
koupání
Vyhláška č. 123/2012 Sb., o poplatcích za vypouštění odpadních vod do
vod povrchových
85
Nařízení vlády č. 143/2012 Sb., o postupu pro určování znečištění
odpadních vod, provádění odečtů množství znečištění a měření objemu vypouštěných odpadních vod do vod povrchových
Nařízení vlády č. 262/2012 Sb., o stanovení zranitelných oblastí a akčním
programu
Vyhláška č. 414/2013 Sb. o rozsahu a způsobu vedení evidence
rozhodnutí, opatření obecné povahy, závazných stanovisek, souhlasů a ohlášení, k nimž byl dán souhlas podle vodního zákona, a částí rozhodnutí podle zákona o integrované prevenci (o vodoprávní evidenci)
86
Příloha č. II Seznam relevantní sekundární legislativy Evropské unie (kde dni 11. 11. 2014):
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ustavující rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Rámcová směrnice)
Směrnice 2006/118/ES o ochraně podzemních vod před znečištěním a
zhoršováním stavu (a Směrnice 2014/80/EU, kterou se mění)
Směrnice 2006/11/ES o znečišťování některými nebezpečnými látkami
vypouštěnými do vodního prostředí
Směrnice 2006/44/ES o jakosti sladkých vod vyžadujících ochranu nebo
zlepšení pro podporu života ryb
Směrnice 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod
Směrnice 91/676/EHS o ochraně vod před znečišťováním způsobeném
dusičnany ze zemědělských zdrojů (tzv. Nitrátová směrnice)
Směrnice 2006/7/ES o řízení jakosti vod ke koupání a o zrušení směrnice
76/160/EHS, která je nyní určující směrnicí k ochraně koupacích vod (tato směrnice nabyla účinku v roce 2006 a klade větší důraz na poskytování informací o kvalitě oblastí koupání veřejnosti, členské státy musí tuto směrnici implementovat do roku 2015)
Směrnice 86/280/EHS o mezních hodnotách a jakostních cílech pro
vypouštění určitých nebezpečných látek a Směrnice 88/347/EHS, kterou se mění příloha II směrnice 86/280/EHS
Směrnice 2008/105/ES o normách environmentální kvality v oblasti
vodní politiky
Směrnice 84/491/EHS o mezních hodnotách a jakostních cílech pro
vypouštění hexachlorcyklohexanu
Směrnice 80/68/EHS o ochraně podzemních vod před znečištěním
určitými nebezpečnými látkami
Směrnice 2006/113/ES o požadované jakosti vod pro měkkýše
Směrnice 79/869/EHS o metodách měření, četnosti odběrů a rozborů
povrchových vod
87
Směrnice 83/513/EHS o mezních hodnotách a jakostních cílech pro
vypouštění kadmia
Směrnice 75/440/EHS o požadované jakosti povrchových vod určených
k odběru pitné vody v členských státech
Směrnice 98/83/ES o jakosti vody určené k lidské spotřebě229
Kromě směrnic ještě zmíníme jedno důležité rozhodnutí:
Rozhodnutí č. 2455/2001/ES ustavující seznam prioritních látek v oblasti
vodní politiky
229
Seznam byl převzat ze stránek Ministerstva životního prostředí (http://www.mzp.cz/cz/legislativa_eu) a aktualizován (www.eur-lex.europa.eu)
88
Abstrakt Cílem této diplomové práce je analyzovat právní nástroje, které slouží k ochraně čistoty vod, zejména se zaměřit na zneškodňování odpadních vod a na zvláštní ochranu poskytovanou některým vodním útvarům. České právo je v těchto oblastech velmi ovlivněno právní úpravou Evropské unie. Práce se skládá ze sedmi kapitol. První kapitola je kapitolou úvodní a je v ní nastíněn stav kvality vod v České republice a zároveň i hlavní zdroje jejich znečišťování. Další kapitoly se zabývají předmětem ochrany právní úpravy, cílům a plánování v oblasti vod, jednotlivým zdrojům ohrožení čistoty vod, zvláštní ochraně a problémům odpovědnosti na úseku ochrany čistoty vod.
Abstract The purpose of this master thesis is to analyze legal instruments of the water quality protection with the emphasis on the management of waste waters and also on the special treatment of some water bodies. The Czech legislation is influenced by the regulation of the European Union. The thesis is composed of seven chapters. Chapter One is introductory and defines the quality of fresh waters in the Czech Republic as well as the main sources of their pollution. The following chapters examine the subject of the regulation, aims and the planning process, individual sources of pollution, special protection and the problem of the liability.
89
Legal instruments of water quality protection
Summary The purpose of my master thesis is to analyse the legal instruments of the water quality protection. The thesis is composed of seven chapters. Chapter One is introductory and defines the quality of fresh waters in the Czech Republic as well as the main sources of their pollution. Chapter Two examines relevant legislation - the legal regulation in international environmental law, European law and in Czech law (also with a brief overview of the history of the Czech legislation). Chapter Three is dedicated to the definition of the subject of the legal regulation. It examines the problematics of ownership of the waters and the term “water management”. Chapter Four describes the aims in the European and Czech legislation and also describes the planning process in the field of protection of fresh waters. Chapter Five concentrates on individual sources of pollution of fresh waters. The chapter consists of three parts. Part One describes waste waters and explains the problematic of their disposal. Part Two deals with harmful substances and with their fragmented legal regulation. Part Three briefly describes the problematics of accidents. Chapter Six is dedicated to the so called “Special protection” of fresh waters with the emphasis on the protection of bathing waters and fish waters. Chapter Seven concentrates on the problem of the liability in this issue. This chapter addresses the issue of legal liability for breach of obligations in the area of water protection and also the problematics of corrective actions. The aim of the thesis is to describe the legal instruments which protect the quality of fresh waters with the emphasis on the management of waste waters and also on the
90
special treatment of some water bodies. The Czech legislation, especially in this field, is influenced by the regulation of the European Union. The conclusions of this thesis are drawn in the last part titled Conclusion.
91
Klíčová slova: Ochrana vod Čistota vod Key words: Protection of waters The quality of water
92
