Peraturan Daerah Syariat Islam dalam Politik Hukum Indonesia Penyelenggaraan otonomi daerah yang kurang dapat dipahami dalam hal pembagian kewenangan antara urusan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah sejak tahun 2000 hingga saat ini, akhirnya berdampak pada banyaknya Peraturan Daerah-Peraturan Daerah yang memiliki muatan materi melampaui batas kewenangan dari Pemerintah Daerah itu sendiri. Banyak
ditetapkannya
Peraturan
Daerah
yang
bernuansa
agama
(Peraturan Daerah Syariat Islam) adalah salah satu bukti pelanggaran yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah dengan melampaui batas kewenangan yang seharusnya masalah agama merupakan kewenangan dari Pemerintah Pusat. Sistem hukum nasional kita adalah sistem hukum yang bukan berdasarkan agama tertentu tetapi memberi tempat kepada agama-agama yang dianut oleh rakyat untuk menjadi sumber hukum atau memberi bahan terhadap produk hukum nasional. Pakar Politik Hukum dari Universitas Islam Indonesia, Prof. Dr. M. Mahfud. MD dalam tulisannya yang berjudul “Politik Hukum dalam Perda Berbasis Syari’ah”, menjelaskan bahwa hukum agama sebagai sumber hukum di sini diartikan sebagai sumber hukum materiil (sumber bahan hukum) dan bukan harus menjadi sumber hukum formal (dalam bentuk tertentu menurut peraturan perundang-undangan. Konsepsi prismatik menurut Fred W. Riggs (1964), sebagaimana dikutip oleh Prof. Mahfud, menyatakan bahwa Pancasila mengandung unsur-unsur yang baik dan cocok dengan nilai khas budaya Indonesia yang meliputi : (1) Pancasila memuat unsur yang baik dari pandangan individualisme dan kolektivisme, dimana 1
di sini diakui bahwa manusia sebagai pribadi mempunyai hak dan kebebasan asasi namun sekaligus melekat padanya kewajiban asasi sebagai makhluk Tuhan dan sebagai makhluk sosial; (2) Pancasila mengintegrasikan konsep negara hukum “rechtsstaat” yang menekankan pada civil law dan kepastian hukum serta konsepsi negara hukum “the rule of law” yang menekankan pada common law dan rasa keadilan; (3) Pancasila menerima hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat (law as tool of social engineering) sekaligus sebagai cermin rasa keadilan yang hidup di masyarakat (living law); serta (4) Pancasila menganut paham religious nation state, tidak menganut atau dikendalikan oleh satu agama tertentu (negara agama) tetapi juga tidak hampa agama (negara sekuler) karena negara harus melindungi dan membina semua pemeluk agama tanpa diskriminasi karena kuantitas pemeluknya. Berdasarkan pada konsepsi prismatik tersebut, lahirlah beberapa tuntunan sebagai landasan kerja politik hukum nasional, yaitu : (1) hukum-hukum di Indonesia harus menjamin integrasi atau keutuhan bangsa dan karenanya tidak boleh ada hukum yang diskriminatif berdasarkan ikatan primordial, dimana hukum nasional harus menjaga keutuhan bangsa dan negara baik secara territori maupun secara ideologi; (2) hukum harus diciptakan secara demokratis dan nomokratis berdasarkan
hikmah
kebijaksanaan
dimana
dalam
pembuatannya
harus
menyerap dan melibatkan aspirasi rakyat dan hukum tidak hanya dapat dibentuk berdasarkan suara terbanyak (demokratis) tetapi harus dengan prosedur dan konsistensi antara hukum dengan falsafah yang harus mendasarinya serta hubungan-hubungan hierarkisnya; (3) hukum harus mendorong terciptanya keadilan sosial yang antara lain ditandai oleh adanya proteksi khusus oleh negara terhadap kelompok masyarakat yang lemah agar tidak dibiarkan bersaing secara 2
bebas tetapi tidak pernah seimbang dengan sekelompok kecil dari bagian masyarakat yang kuat; serta (4) hukum bardasarkan toleransi beragama yang berkeadaban dalam arti tidak boleh ada hukum publik yang didasrkan pada ajaran agama tertentu. Prof. Mahfud berpendapat bahwa dengan konsep prismatik dan kaidah penuntun hukum yang khas sebagaimana yang telah dijabarkan di atas, sebenarnya kita sudah mempunyai pegangan untuk melakukan tindakan-tindakan yang tegas jika kemudian ada hukum-hukum yang dipersoalkan karena dinilai keluar dari bingkai penuntunnya, dalam artian kalau memang ada produk hukum yang menyimpang dari empat kaidah penuntun itu, maka haruslah diselesaikan dengan instrumen hukum yang tersedia agar dapat disesuaikan dengan sistem hukum Pancasila yang prismatik. Dalam bukunya yang berjudul “Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi”, Prof. Mahfud memaparkan bahwaa dalam realitas politik di Indonesia, negara ini bukan negara Islam melainkan negara Pancasila, sehingga secara formal kelembagaan tidak memungkinkan umat Islam untuk mewujudkan seutuhnya prinsip-prinsip tentang hukum, terutama dalam bentuk yang resmi. Bangsa Indonesia memiliki latar belakang masyarakat yang pluralistik, sehingga dalam pengaturan bidang-bidang yang mempunyai sifat sentisif telah dibatasi oleh pemerintah untuk menjadi kewenangan pemerintah pusat. Keleluasaan yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah telah diatur dengan batasan-batasan yang jelas dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor : 22 Tahun 1999 yang berbunyi : “Kewenangan Daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang lain.” 3
Tetapi pada kenyataannya, yang terjadi di beberapa daerah adalah penerapan “keleluasaan” otonomi daerah yang berlebihan, bahkan sampai bertentangan dengan ketentuan yang telah mengatur mengenai pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Pada bulan Oktober tahun 2004, pemerintah dengan persetujuan bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menyempurnakan materi muatan yang terkandung
dalam
peraturan
mengenai
pemerintahan
daerah
dengan
mengundangkan peraturan yang baru, yaitu Undang-Undang Nomor : 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pengundangan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah tahun 2004 tersebut sekaligus menyatakan bahwa Undang-Undang Nomor : 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sudah tidak berlaku lagi (Pasal 239 UndangUndang Nomor : 32 Tahun 2004). Berlakunya Undang-Undang Nomor : 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah diikuti dengan pengundangan dan pemberlakukan Peraturan Pemerintah Nomor : 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota pada bulan Juli tahun 2007 sebagai peraturan pelaksananya. Sebagaimana telah diatur sebelumnya pada Undang-Undang Nomor : 22 Tahun 2009 dalam hal pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, maka di dalam Undang-Undang Nomor : 32 Tahun 2004 juga diatur secara lebih rinci mengenai hal tersebut.
4
Dalam ketentuan Pasal 10 ayat (1), disebutkan bahwa Pemerintah Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya kecuali urusan Pemerintah yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah. Urusan Pemerintah yang dimaksud dalam Pasal 10 ayat (1) tersebut kemudian dijabarkan pada ayat (3) yaitu bahwa Urusan Pemerintah sebagaimana yang dimaksud pada ayat (1) meliputi : a) politik luar negeri; b) pertahanan; c) keamanan; d) yustisi; e) moneter dan fiskal nasional; dan f) agama. Untuk mempertegas pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, Peraturan Pemerintah Nomor : 38 Tahun 2007 kembali membuat ketentuan yang termuat dalam Pasal 2, yaitu : “1) Urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah dan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan. 2) Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. 3) Urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah semua urusan pemerintahan di luar urusan sebagaimana dimaksud pada ayat (2).”
Meskipun telah diatur kembali dalam Undang-Undang Nomor : 32 Tahun 2004 serta dalam Peraturan Pemerintah Nomor : 38 Tahun 2007 tetapi Pemerintah
Daerah
masih
banyak
yang
menyalahgunakan
keleluasaan
kewenangan dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Hal itu dapat kita lihat dari banyaknya Peraturan Daerah Syariat Islam yang ditetapkan. Selain urusan agama merupakan kewenangan Pemerintah Pusat dalam segi pengaturannya, Peraturan Daerah Syariat Islam yang mempunyai materi muatan mengenai ketentuanketentuan dari salah satu agama itu juga menciptakan suatu kecemasan bagi
5
kelompok masyarakat di luar agama yang bersangkutan atas diskriminasi yang diciptakan dari penetapan Peraturan Daerah Syariat Islam tersebut. Tujuan bangsa dan negara Indonesia adalah membentuk masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila. Secara definitif, tujuan negara Indonesia tertuang dalam alinea keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yang meliputi : (1) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (2) memajukan kesejahteraan umum; (3) mencerdaskan kehidupan bangsa; (4) ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Pancasila merupakan pijakan dalam setiap usaha mewujudkan tujuan bangsa dan negara Indonesia yang mendasarkannya ke dalam 5 (lima) sila yang terkandung di dalamnya, yaitu : (1) Ketuhanan yang Maha Esa; (2) Kemanusiaan yang adil dan beradab; (3) Persatuan Indonesia; (4) Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan; (5) Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Arah hukum Indonesia sudah sangat jelas, terletak pada tujuan dan dasar negara. Pemberlakukan ketentuan/syariat/hukum agama ke dalam suatu hukum positif di daerah merupakan penyimpangan dari tujuan dan dasar negara Indonesia sekaligus merupakan pelanggaran dari ketentuan peraturan di atasnya (Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah serta Peraturan Pemerintah tentang Pembagian Urusan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota). Dalam ketentuan Pasal 138 ayat (1) Undang-Undang Nomor : 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengatur bahwa materi muatan Peraturan Daerah mengandung asas : a) pengayoman; b) kemanusiaan; c) kebangsaan; d) 6
kekeluargaan; e) kenusantaraan; f) bhineka tunggal ika; g) keadilan; h) kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; i) ketertiban dan kepastian hukum; j) keseimbangan, keserasian dan keselarasan. Ketentuan Pasal 138 Undang-Undang Nomor : 32 Tahun 2004 tersebut sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Nomor : 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Penetapan Peraturan Daerah Syariat Islam bertentangan dengan asas kebangsaan, yaitu bahwa setiap materi muatan Peraturan Daerah harus mencerminkan sifar dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinnekaan) dengan tetap menjaga prinsip negara kesatuan Republik Indonesia; asas bhinneka tunggal ika, yaitu bahwa materi muatan Peraturan Daerah harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah dan budaya khususnya yang menyangkut masalah-masalah senfitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara; serta asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan yaitu bahwa setiap materi muatan Peraturan Daerah tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang antara lain agama, suku, ras, golongan, gender atau status sosial. Sikap negara Indonesia yang mendiamkan penetapan dan pemberlakuan Peraturan Daerah-Peraturan Daerah Syariat Islam yang banyak bermunculan sejak tahun 2000 tersebut memunculkan pemahaman bahwa Peraturan Daerah Syariat Islam tersebut adalah sah dan tidak bertentangan dengan tujuan dan dasar negara serta tidak melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan di atasnya.
7
Bernard L. Tanya dalam makalah yang berjudul “Judicial Review dan Arah Kebijakan Politik Hukum, sebuah Perspektif”, mengemukakan bahwa hukum merupakan alat untuk mencapai Tujuan Negara, dimana hukum harus berfungsi dan selalu berpijak pada empat prinsip cita hukum, yakni : (1) melindungi semua unsur bangsa demi keutuhan; (2) mewujudkan keadilan sosial dalam bidang ekonomi dan kemasyarakatan; (3) mewujudkan kedaulatan rakyat dan negara hukum; (4) menciptakan toleransi atas dasar kemanusiaan dan keberadaban dalam hidup beragama. Empat prinsip cita hukum tersebut menurut Mahfud MD dalam bukunya yang berjudul “Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi”, haruslah selalu menjadi asas umum yang memandu terwujudnya cita-cita dan tujuan negara sebab cita hukum adalah kerangka keyakinan yang bersifat normatif dan konstitutif. Cita hukum bersifat normatif karena berfungsi sebagai pangkal dan prasyarat ideal yang mendasari setiap hukum positif, sedangkan bersifat konstitutif karena mengarahkan hukum dan tujuan yang hendak dicapai oleh negara. Peraturan Daerah Syariat Islam sangat tidak sejalan dengan sistem hukum Indonesia, dimana kesatuan hukum yang dibangun untuk mencapai tujuan negara seharusnya selalu bersumber pada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Banyaknya Peraturan Daerah Syariat Islam yang berlaku di Indonesia memberikan ancaman terhadap kerangka dasar/pijakan politik hukum Indonesia karena substansi yang terkandung di dalam Peraturan Daerah Syariat Islam menciptakan in-toleransi hidup beragama yang berdasarkan pada keadaban dan kemanusiaan.
8
Banyak kepentingan publik yang dilanggar sebagai dampak dari penetapan dan pemberlakuan Peraturan Daerah Syariat Islam. Sikap tidak toleran dan ekslisivisme menjadi sangat merebak di berbagai daerah. Hal tersebut sangat menunjukkan bahwa keinginan untuk hidup secara berdampingan dengan kelompok agama lain sangat rendah serta penghargaan terhadap kebebasan beragama kelompok lain pun juga menjadi sangat rendah. Hukum di Indonesia dapat diartikan sebagai alat untuk meraih cita-cita serta mencapai tujuan bangsa dan negara. Sehubungan dengan hal tersebut, maka menurut Prof. Mahfud, politik hukum diartikan sebagai arah yang harus ditempuh dalam pembuatan dan penegakan hukum guna mencapai cita-cita serta tujuan bangsa dan negara atau dengan kata lain, bahwa politik hukum adalah upaya menjadikan hukum sebagai proses pencapaian cita-cita dan tujuan. Dengan demikian, Prof. Mahfud memaparkan bahwa politik hukum nasional harus berpijak pada pola pikir atau kerangka dasar, sebagai berikut : 1. Politik hukum nasional harus selalu mengarah pada cita-cita bangsa, yakni masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila. 2. Politik hukum nasional harus ditujukan untuk mencapai tujuan negara, yakni : a. Melindungi segenap bangsa dan tumpah darah Indonesia; b. Memajukan kesejahteraan umum; c. Mencerdaskan kehidupan bangsa; d. Melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. 3. Politik hukum nasional harus dipandu oleh nilai-nilai Pancasila sebagai dasar negara, yakni :
9
a. Berbasis moral agama; b. Menghargai dan melindungi hak asasi manusia tanpa diskriminasi; c. Mempersatukan seluruh unsur bangsa dengan semua ikatan primordialnya; d. Meletakkan kekuasaan di bawah kekuasaan rakyat; e. Membangun keadilan sosial. 4. Apabila dikaitkan dengan ccita hukum negara Indonesia, politik hukum nasional harus dipandu oleh keharusan untuk : a. Melindungi semua unsut bangsa demi integrasi atau keutuhan bangsa; b. Mewujudkan keadilan sosial dalam ekonomi dan kemasyarakatan; c. Mewujudkan demokrasi (kedaulatan rakyat) dan nomokrasi (kedaulatan hukum); d. Menciptakan toleransi hidup beragama berdasarkan keadaban dan kemanusiaan. 5. Untuk meraih cita dan mencapai tujuan dengan landasan dan panduan tersebut, maka sistem hukum nasional yang harus dibangun adalah sistem hukum Pancasila, yakni sistem hukum kepentingan, nilai sosial dan konsep keadilan ke dalam satu ikatan hukum prismatik dengan mengambil unsur-unsur baiknya. Politik hukum mengandung dua sisi yang tidak terpisahkan, yakni sebagai arahan pembuatan hukum atau legal policy lembaga-lembaga negara dalam pembuatan hukum, serta sebagai alat untuk menilai dan mengkritisi apakah suatu hukum yang dibuat sudah sesuai atau tidak dengan kerangka pikir legal policy tersebut untuk mencapai tujuan negara.
10
Peraturan Daerah Syariat Islam tidak sejalan dengan cita-cita dan tujuan negara yang hendak menegakkan keadilan sosial, menegakkan hak asasi manusia, menegakkan persatuan tanpa diskriminasi, serta mengancam prinsip cita hukum (rechtsidee) mengenai perlindungan terhadap semua unsur bangsa demi keutuhan integrasi. Arah hukum negara Indonesia yang seharusnya sudah jelas, yakni terletak pada tujuan negara, pada dasar negara, pada cita-cita hukum maupun pada pijakan/dasar politik hukum negara Indonesia bahkan pada hakikatnya, semua umat beragama di Indonesia wajib melaksanakan ketentuan hukum agamanya masing-masing secara interen tanpa harus di-perda-kan (menjadi hukum positif negara) menjadi berantakan dan sangat mencemaskan bagi berbagai kelompok masyarakat.
Yogyakarta, 2011 SERAFINA SHINTA DEWI, SH. Perancang Peraturan Perundang-undangan Kanwil Kementerian Hukum dan HAM Daerah Istimewa Yogyakarta
11
