Masarykova univerzita Ekonomicko – správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika
Pakt stability a růstu – přežitek evropské fiskální politiky? Bakalářská práce
Vedoucí bakalářské práce:
Autor bakalářské práce:
Ing. Petra Dvořáková
Jaromír Kliment
Květen 2008, Brno
Jméno a příjmení autora:
Jaromír Kliment
Název bakalářské práce:
Pakt stability a růstu – přežitek evropské fiskální politiky?
Název v anglickém jazyce:
Stability and Growth Pact - Anachronism of the European Fiscal Policy?
Katedra:
Katedra veřejné ekonomie
Vedoucí diplomové práce:
Ing. Petra Dvořáková
Anotace: Předmětem této bakalářské práce je analýza Paktu stability a růstu a jeho praktického fungování. Práce je rozdělena do několika částí. V první kapitole věnuji teorii fiskální politiky a fiskální nerovnováhy. Druhá část je zaměřena na objasnění okolností a důvodů vzniku Paktu. Ve třetí části analyzuji na konkrétních příkladech proceduru při porušení kriterií Paktu stability a růstu. V následující kapitole se věnuji kritice Paktu a jeho reformě, která proběhla v roce 2005. Poslední část podává zhodnocení Paktu a navrhuje jeho další vývoj. Annotation: The goal of the submitted thesis is to analyze the Stability and Growth Pact and its practical functioning. The paper is divided into several chapters. The first chapter concerns the theory of fiscal policy and fiscal imbalance. The second part is concentrated on describing the circumstances and the reasons of the establishing of the Pact. The third chapter shows the procedure in case of violation of the Stability and Growth Pact on particular examples. The fourth chapter gives the estimation of the Pact and suggests its further development. Klíčová slova: Evropská unie, Hospodářská a měnová unie, Pakt stability a růstu, rozpočtová kriteria, sankce, reforma Paktu stability a růstu Keywords: European Union, Economic and Monetary Union, Stability and Growth Pact, sanctions, reform of Stability and Growth Pact
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci „Pakt stability a růstu – přežitek evropské fiskální politiky?“ vypracoval samostatně pod vedením Ing. Petry Dvořákové a uvedl v seznamu literatury všechnu použitou literaturu a odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU.
V Brně, dně 18. 5. 2008 ……………………………………
PODĚKOVÁNÍ
Na tomto místě bych rád poděkoval Ing. Petře Dvořákové za cenné připomínky, odborné rady a trpělivost, kterými přispěla k vypracování této bakalářské práce.
OBSAH OBSAH ................................................................................................................................. 5 ÚVOD ................................................................................................................................... 6 1
FISKÁLNÍ POLITIKA A FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHA .......................................................... 7 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
2
VZNIK A HISTORIE PAKTU STABILITY A RŮSTU, PRINCIPY JEHO FUNGOVÁNÍ ............. 15 2.1 2.2 2.3 2.4
3
Irsko ............................................................................................................................... 24 Portugalsko ................................................................................................................... 25 Německo ....................................................................................................................... 28 Francie ........................................................................................................................... 29
KRITIKA PAKTU STABILITY A RŮSTU A JEHO NÁSLEDNÁ REFORMA ............................ 32 4.1 4.2 4.3 4.4
5
Obsah Paktu stability a růstu ..................................................................................... 18 Preventivní mechanismus .......................................................................................... 19 Výstražný a sankční mechanismus ........................................................................... 20 Vynucovací mechanismus .......................................................................................... 21
PROBLÉMY V PLNĚNÍ PAKTU STABILITY A RŮSTU VE VYBRANÝCH ZEMÍCH ............... 24 3.1 3.2 3.3 3.4
4
Funkce fiskální politiky................................................................................................. 7 Nástroje fiskální politiky .............................................................................................. 8 Teorie fiskální nerovnováhy ........................................................................................ 8 Krátkodobá fiskální nerovnováha ............................................................................... 9 Dlouhodobá fiskální nerovnováha ............................................................................ 11 Shrnutí teoretické kapitoly ......................................................................................... 13
Kritika Paktu stability a růstu .................................................................................... 32 Návrhy na reformu Paktu stability a růstu .............................................................. 34 Reforma paktu z roku 2005 ........................................................................................ 37 Kritická analýza reformy Paktu stability a růstu .................................................... 38
JE PAKT STABILITY A RŮSTU V DNEŠNÍ DOBĚ PŘEŽITEK? ............................................. 40
ZÁVĚR ................................................................................................................................ 43 SEZNAM TABULEK A GRAFŮ ................................................................................................ 45 POUŽITÁ LITERATURA................................................................................................. 46
ÚVOD Již v době svého vzniku v roce 1996 budil Pakt stability a růstu (Stability and Growth Pact - SGP) mnoho otázek. Dnes, více než deset let od doby, kdy vstoupil v platnost, tomu není jinak. Stále se objevuje v médiích a samotná koncepce Paktu stability a růstu je vděčným tématem diskuzí. Objevují se hlasy, že funkce samotného Paktu je v dnešní době pouhým přežitkem, že sám o sobě evropské ekonomice nijak neprospívá. Na druhou stranu se také objevují názory, které obhajují nutnost jeho existence jako určitého fiskálního pravidla, vyzdvihují jeho praktickou využitelnost a hodnotí jej kladně. Téma této práce jsem si vybral proto, abych si mezi těmito často protichůdnými myšlenkami „udělal jasno“. Zajímá mne totiž, zda je Pakt stability a růstu ve své nynější podobě dlouhodobou jistotou pro evropskou ekonomiku. Zda to opravdu již není přežitek. Cílem této bakalářské práce je tudíž deskripce historie a důvodů vzniku Paktu stability a růstu. Dále analýza praktického fungování Paktu stability a růstu na příkladu vybraných zemí. Na závěr hodnotím samotný Pakt a jeho potřebnost v dnešní době. K dosažení těchto cílů jsem použil metody literární rešerše, metody analýzy dat a metody komparace různých přístupů. V závěru syntetizuji získané poznatky. Svou práci jsem rozdělil do pěti skupin. Vzhledem k zaměření mé práce se v první kapitole věnuji teorii fiskální politiky a jejímu doprovodnému jevu – fiskální nerovnováze. Druhá kapitola je zaměřena na konstrukci celého Paktu, jak vznikal, a jaké jsou jeho pravidla. Třetí kapitola se věnuje praktickému fungování, respektive nefungování Paktu v jednotlivých zemích. V následující kapitole se věnuji kritice Paktu a jeho reformě, která proběhla v roce 2005. V poslední kapitole pak hodnotím fungování Paktu jako celku a odpovídám na otázku, zda je v dnešní Evropské fiskální politice jeho funkce stále potřebná.
6
1 FISKÁLNÍ POLITIKA A FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHA Dříve než se budu věnovat konkrétně Paktu stability a růstu, je vhodné nastínit základní pojmy a vztahy, které se k němu váží a se kterými dále v textu pracuji. Fiskální politika “vyjadřuje aktivní pojetí veřejných financí, kdy veřejně finanční prioritou je stabilizační funkce, překračující úzce finanční pohled. Rozhodující je vliv veřejných financí na reálné proměnné, jejichž vývoj je podstatný z hlediska celkové makroekonomické rovnováhy. Fiskální politiku provádí vláda”.1
1.1 Funkce fiskální politiky Slaný považuje za základní funkce fiskální politiky:2 funkci stabilizační, tj. pomocí fiskální politiky lze působit na rovnoměrný růst ekonomiky při zachování určité míry inflace, nízké nezaměstnanosti a přijatelného stavu platební bilance, funkci alokační, která zahrnuje poskytování veřejných statků veřejným sektorem, funkci distribuční, která je zaměřena především na prevenci chudoby prostřednictvím redistribuce důchodů. Z pohledu fiskální politiky jako stabilizační politiky můžeme fiskální politiku rozdělit na:3 expanzivní politiku – růst vládních výdajů, snížení daní, vznik či růst deficitu, restriktivní politiku – snížení vládních výdajů, zvýšení daní, zánik či snížení deficitu.
1
DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. Praha, 1997. str. 13
2
SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. Praha, 2003, str. 138
3
HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance – učebnice. Praha, 2004. str. 151
7
1.2 Nástroje fiskální politiky Základním nástrojem fiskální politiky je státní rozpočet respektive změny v příjmové a výdajové struktuře státního rozpočtu. Fiskální politika tak pro dosažení stanoveného makroekonomického cíle záměrně využívá plánovaný přebytek či schodek státního rozpočtu.4 Opatření fiskální politiky mohou mít charakter jednorázových záměrných opatření, nebo se může jednat o opatření dlouhodobá, která působí samočinně.5 Jednorázová opatření, neboli tzv. záměrná diskreční opatření. Jedná se zejména o jednorázové změny v soustavě daní, změny v daňových sazbách, v úlevách a slevách na daních a ve výdajích státního rozpočtu. Konkrétní jednorázové opatření vyžaduje schválení parlamentem, obvykle formou zákonů. Tvoří doplněk k vestavěným stabilizátorům, jich cílem je podpora rovnovážného ekonomického růstu a dosažení cenové stability a minimalizace nezaměstnanosti. Dlouhodobá opatření, jedná se o tzv. vestavěné stabilizátory, což jsou opatření fiskální politiky zabudované do struktury ekonomiky na delší dobu. Působí v hospodářství automaticky na úroveň agregátních výdajů, a tím na křivku agregátní poptávky a nevyžadují žádné další rozhodnutí státních orgánů. Jako typický příklad vestavěných stabilizátorů se uvádí progresivní daně a pojistné na státní politiku nezaměstnanosti.
1.3 Teorie fiskální nerovnováhy Problematika fiskální nerovnováhy je jedním z největších problémů veřejných financí. „Fiskální nerovnováhou se rozumí existence pohledávek vůči budoucím daňovým příjmům, kdy dochází k přerozdělování dosud nevytvořených zdrojů. Vzhledem k tomu, že
4
SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. Praha, 2003, str. 138
5
HAMERNÍKOVÁ, B. MAYTOVÁ, A. a kol. Veřejné finance. Praha, 2007. str. 244
8
tato nerovnováha může být likvidována pouze daňovými příjmy státu, vzniká zde nedobrovolný závazek soukromých ekonomických subjektů.“6 Fiskální nerovnováhu lze z časového hlediska dělit na krátkodobou a dlouhodobou. Krátkodobá fiskální nerovnováha je charakterizována vznikem rozpočtového deficitu, z dlouhodobého hlediska pak vznikem veřejného dluhu. Zatímco vznik rozpočtového deficitu nemusí vést k vážnějším ekonomickým problémům a v určitých obdobích je prakticky nezbytný a nevyhnutelný, dlouhodobá fiskální nerovnováha je ekonomickým problémem, který přináší vážné makroekonomické i rozpočtové důsledky.7
1.4 Krátkodobá fiskální nerovnováha Krátkodobá fiskální nerovnováha je stav, kdy v jednom rozpočtovém období nejsou v rovnováze rozpočtové příjmy a rozpočtové výdaje. Jestliže rozpočtové výdaje převyšují rozpočtové příjmy, vzniká rozpočtový deficit. Pokud je tomu naopak vzniká rozpočtový přebytek. Rozpočtový deficit se objevoval nejprve mimořádně, jako jev, který doprovázel války a období výrazných hospodářských poklesů. Avšak od poloviny sedmdesátých let se postupně stal trvalým rysem veřejných financí. Např. v USA se trvale vyskytuje již dvacet let a nejinak je tomu i v naprosté většině ostatních zemí.8 Pro „správnou“ analýzu rozpočtového deficitu je především nutné od sebe odlišit dvě složky deficitu:9 Aktivní (strukturální), je způsoben vládním rozhodnutím. Tudíž jde o záměrné rozhodnutí v rámci fiskální politiky. Mezi hlavní faktory aktivního deficitu patří:
Expanzivní fiskální politika
Vládní populismus
STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha, 1998. str. 91 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. Praha, 1997. str. 90 8 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. Praha, 1997. str. 91 9 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha, 1998. str. 91 6 7
9
Snaha rozložit důsledky výdajového šoku
Snaha rozložit daňovou zátěž
Pasivní (cyklický), vzniká v důsledku vnějších faktorů, které jsou nezávislé na záměrech vlády. Vláda není schopna vzniku tohoto deficitu zabránit. Mezi jeho hlavní příčiny se uvádí:
Hospodářský pokles (deprese)
Zvýšení cen základních surovin (např. ropné šoky v 70. letech)
Mimořádné události (válečný konflikt, přírodní katastrofa, apod.)
Důsledky deficitu Otázka toho, zda je rozpočtový deficit pro ekonomiku nějak nebezpečný je jednou z nejdůležitějších otázek veřejné ekonomie. A při hledání odpovědí na tyto otázky je nutné od sebe odlišit dva pohledy na důsledky rozpočtového deficitu: Makroekonomické důsledky10 - na tyto důsledky deficitu existují tři základní názory jednotlivých ekonomických škol, které se svým obsahem navzájem popírají, ale existují vedle sebe již dlouho dobu aniž by byl některý z nich potvrzen, či vyvrácen:
Neoklasický přístup, který hodnotí makroekonomické důsledky deficitu negativně, a proto jej odmítá
Keynesiánský přístup hodnotí důsledky deficitu pozitivně, a proto ho v některých případech doporučuje
Neoricardiánský přístup popírá makroekonomické důsledky deficitu, a proto je vůči němu neutrální
Finanční důsledky jsou v krátkodobém období pozitivní, zatímco v dlouhém období negativní. Krátkodobě spočívá výhoda rozpočtového deficitu především v tom, že umožňuje změkčení vládního rozpočtového omezení, což může být výhodné v případech působení silných exogenních
10
STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha, 1998. str. 94
10
faktorů ať už na výdajové, či příjmové straně. V tomto případě se jedná eliminaci negativních důsledků šokové změny na úroveň vládních výdajů. Tento důvod, který opodstatňuje vznik krátkodobého deficitu však bývá často zneužit pro populisticky motivována výdajová a daňová opatření.11 Zásadní negativní dlouhodobý důsledek deficitu je ten, že je nutno jej nějak krýt. Možné krytí deficitu:12 Emisní financování znamená krytí schodku úvěrem od centrální banky. Ta může poskytnout přímo úvěr, nebo nakoupit vládní dluhopisy. Tato forma
financování
však
způsobuje
zvyšování
monetární
báze
s multiplikačním účinkem na množství peněz v ekonomice, což má vážný dopad na úroveň inflace a na pohyb úrokových měr. Dluhové financování je spjato s emisí státních dluhopisů a jejich následným prodejem soukromému sektoru, či do zahraničí. Tento způsob financování však vede v případě použití domácích zdrojů k nárůstu domácího veřejného dluhu a možnému vytěsňování investic. Pokud vláda použije zahraniční zdroj, vzniká vnější dluh, který vede k deficitu platební bilance. Tento způsob navíc způsobuje budoucí úrokovou zátěž a může vyústit ve vznik veřejného dluhu.
1.5 Dlouhodobá fiskální nerovnováha Projevem dlouhodobé fiskální nerovnováhy je veřejný dluh. Historicky vzato úzce souvisí s deficitem veřejného rozpočtu. Rozpočtový deficit je v mnoha zemích jednou z hlavních příčin vzniku a nárůstu veřejného dluhu, a veřejný dluh je pak mimo jiné i důsledkem rozpočtového deficitu.13 Veřejný dluh lze definovat jako souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu, bez ohledu na to jakým způsobem tyto pohledávky vznikly.
KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝ FINANCÍ. Veřejné finance. Praha, 1995. Str. 234 JÍLEK, M. Veřejné finance. České Budějovice, 1999. str. 196 13 PEKOVÁ, J. Veřejné finance: Úvod do problematiky. Praha, 1999. STR. 444 11
12
11
Není totiž důležitý způsob jejich vzniku, ale způsob jejich úhrady, protože představují současnou i budoucí pohledávku vůči daňovým platbám obyvatelstva.14 Příčiny vzniku veřejného dluhu Mezi nejdůležitější příčiny vzniku veřejného dluhu se obvykle uvádí rozpočtová příčina růstu veřejného dluhu, a to dlouhodobě se opakující deficity veřejných rozpočtů, státních mimorozpočtových fondů a státních organizací, které dotuje stát ze státního rozpočtu. Existují také i mimorozpočtové příčiny. Obvykle se jedná o přijetí závazku jiného subjektu státem a v minulosti také vedení válek či následné kontribuce a reparace.15 Od 70. let 20. století ve většině zemí také rostl podíl veřejného dluhu na HDP. Mezi hlavní příčiny tohoto růstu se uvádí:16 Velikost primárního deficitu – vzniká vlivem záměrů fiskální politiky a působením faktorů, které vláda nemůže ovlivnit Zděděný dluh z minulých let a jeho podíl na HDP Míra monetizace dluhu - jak se veřejný dluh transformoval do přírůstku monetární báze Vliv úroků z veřejného dluhu – poměr tempa růstu HDP a úrokové míry Důsledky veřejného dluhu Při vzniku veřejného dluhu, ať již byl kryt jakýmkoliv způsobem, vzniká povinnost tento dluh obsluhovat. Základním problémem veřejného dluhu jsou tedy úroky z něj, které se každoročně objevují ve státních výdajích.17 V této souvislosti mnoho autorů zmiňuje také tzv. dluhovou past. Tedy stav, kdy tempo růstu hrubého domácího produktu nedosahuje reálné úrokové míry. Což je i při vyrovnaném, či dokonce přebytkovém primárním rozpočtu dostatečnou podmínkou pro zvyšování
STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha, 1998. str. 96 PEKOVÁ, J. Veřejné finance: Úvod do problematiky. Praha, 1999. STR. 451 16 PEKOVÁ, J. Veřejné finance: Úvod do problematiky. Praha, 1999. STR. 452 17 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha, 1998. str. 96 14
15
12
podílu veřejného dluhu na hrubém domácím produktu.18 Toto však není jediným problémem, při vzniku veřejného dluhu. Jeho nejvážnějším důsledky jsou:19 Rozpočtové – při vzniku veřejného dluhu, vzniká povinnost také hradit úroky z něj. Úroky z veřejného dluhu jsou vnějším faktorem, který vláda nemůže ovlivnit.
V současné době pohlcují
úroky z veřejného dluhu
v mnoha zemích více než čtvrtinu výdajů ve státním rozpočtu. Důležitým faktorem je také možný vznik již výše zmiňované dluhové pasti. Redistribuční – při nákupu státních dluhopisů domácnostmi je obvykle nominální hodnota emitovaných dluhopisů natolik velká, že je nemohou nakupovat všechny domácnosti. Prostřednictvím úroku z dluhopisů se tak přerozdělují prostředky ze státního rozpočtu ve prospěch „bohatých“ subjektů. V případě, že státní dluhopisy nakupují subjekty ze zahraničí, vzniká nebezpečí poklesu bohatství země prostřednictvím odlivu úrokových výnosů. Fiskální – jak již bylo výše zmíněnou, tak existuje souvislost veřejného dluhu a státního rozpočtu. Samotná existence veřejného dluhu působí na výdajovou stránku státního rozpočtu, a tím se zužuje prostor pro aktivní vládní fiskální zásahy. Změna struktury portfolia – z portfolia soukromého sektoru se vytlačují ostatní aktiva Inflace.
1.6 Shrnutí teoretické kapitoly Z předcházejícího textu jasně vyplývá, že fiskální nerovnováha může vážně ovlivňovat stabilitu země, potažmo měny. Proto vznikla kritéria, které musejí splňovat všechny státy chystající se na vstup do Evropské měnové unie. Pod souhrnný název Maastrichtská kritéria se jich vešlo pět: stabilita směnných kurzů,
18 19
KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝ FINANCÍ. Veřejné finance. Praha, 1995. Str. 252 PEKOVÁ, J. Veřejné finance: Úvod do problematiky. Praha, 1999. STR. 453
13
kritérium cenové stability, kritérium dlouhodobých úrokových sazeb, výše deficitu veřejných rozpočtů a úroveň veřejného dluhu. Ovšem fiskální význam mají pouze dvě: „poměr vládního rozpočtového deficitu k HDP, jehož skutečná a plánovaná hodnota nesmí překročit limit 3 %, a poměr vládního dluhu k HDP s limitem 60 %. Překročení limitní hodnoty pro poměr deficitu k HDP je možné v případě, že tento poměr výrazně a plynule klesal a dosáhl úrovně blízké referenční hodnotě resp. překročení referenční hodnoty je pouze výjimečné, dočasné a zůstává poblíž referenční hodnoty. Překročení limitní hodnoty pro poměr dluhu k HDP je možné v případě, že tento poměr vykazuje klesající tendenci a blíží se referenční hodnotě uspokojivým tempem.“20 Po vstupu do Evropské měnové unie, se fiskální stabilitě věnuje Pakt stability a růstu. Jeho vzniku, funkcím, a nástrojům se věnuji v následující kapitole.
20
Zavedení eura v České Republice [online]. 2007.
14
2 VZNIK A HISTORIE PAKTU STABILITY A RŮSTU, PRINCIPY JEHO FUNGOVÁNÍ Již před vznikem Evropské měnové unie (dále jen EMU) se vyskytovaly obavy o její stabilitu. Tyto obavy vycházely z nepříliš příznivého vývoje veřejných financí členských zemí EU v předešlých letech, především však z deficitního financování státních rozpočtů. To se také promítlo do stanovení fiskálních konvergenčních kritérií. Po přistoupení k EMU byly výše uvedené obavy navíc posíleny vědomím, že převzetí odpovědnosti za měnovou politiku a tím i stabilitu měny Evropskou centrální bankou, může vést k snížení odpovědnosti jednotlivých států za měnu jako takovou. Státy jsou si totiž vědomy, že jakékoliv negativní dopady, které vytvoří deficitním financováním, se rozprostřou mezi všechny státy eurozóny. Navíc je logické, že ve chvíli, kdy ekonomikám těchto států hrozí jakékoliv nebezpečí, vlády sáhnou po preventivním opatření. A protože kvůli přistoupení k EMU stát přišel o možnost autonomně používat prostředky monetární politiky, musí sáhnout po nástrojích fiskálních. Problém je i v rozsahu emitovaných dluhopisů, které státy používají pro krytí svých deficitů. Ty totiž mohou vést na kapitálovém trhu k omezení přímých investic a tlakům na zvyšování úrokových sazeb.21 Aby k těmto negativním situacím nedocházelo, a aby byla zajištěna jistá důvěryhodnost eura, byl připraven balík opatření s názvem Pakt stability a růstu. Na počátku roku 1996 byla Evropská unie po formální stránce téměř kompletně připravena na zahájení třetí etapy Hospodářské a měnové unie. Avšak některé státy měly problém se splněním Maastrichtských konvergenčních kritérií. Konkrétně v oblasti veřejných rozpočtů.22 V roce 1996 splňovalo podmínku deficitu pod 3% hrubého domácího produktu pouze Irsko, Dánsko, Nizozemí a Lucembursko. Francie, Rakousko a SRN tento limit velmi těsně překračovaly. Výše uvedené státy neměly problém s velikostí veřejného dluhu. Buď již byly pod
21 22
KOUŘILOVÁ, M. Má Pakt stability a růstu budoucnost? [online]. VŠE, Praha: 2006. FIALA, P., PITROVA, M. Evropská Unie. Brno, 2003, str. 495
15
požadovanou hodnotou 60% HDP, nebo se k ní velmi rychle přibližovaly.23 Jak konkrétně plnily členské země fiskální Maastrichtská kritéria v roce 2006 ukazuje tabulka č. 1. Tabulka č. 1: Stav veřejných financí v Evropské Unii v roce 2006
Země
Limit Belgie Dánsko Finsko Francie Irsko Itálie Lucembursko Německo Nizozemsko Portugalsko Rakousko Řecko Španělsko Švédsko Velká Británie
Deficit (přebytek) rozpočtu k HDP (%)
Míra veřejného zadlužení k HDP (%)
3,0 -3,8 -2,0 -3,5 -4,0 -0,1 -2,7 1,2 -3,3 -1,9 -4,5 -3,9 : -4,8 -3,3 -4,2
60 127 69,2 56,9 58,0 73,4 119,8 7,4 58,4 74,1 59,9 67,6 111,3 67,4 73,9 51,3
Zdroj: Eurostat: Economy and finance, Government statistics. [online]. 2008
Přijetí eura mezi prvními členskými státy se stalo pomyslnou metou každé zúčastněné vlády. Dalo by se hovořit o otázce prestiže. Proto se vlády zúčastněných států v následujících letech začaly uchylovat k „nepříliš čistým praktikám“. Začaly používat tzv. „kreativní účetnictví“ a uvedly v činnost opatření, ze kterých se dalo tušit, že jsou zaměřena pouze na splnění konvergenčních kritérií v daném roce a nemohla zaručit, že se jejich porušování nebude v budoucnu opakovat. Tyto praktiky
23
ŠREIN, Z. Pakt stability a růstu - vymoženost nebo přítěž eurozóny? [online]. 2003.
16
byly kritizovány především německými občany. V té době byla totiž německá marka dlouhodobě nejstabilnější měnou ve světě. A německá veřejnost požadovala záruky, že nová společná měna bude alespoň stejně stabilní.24 Touto zárukou se pro ně měl stát návrh tehdejšího spolkového ministra financí Theo Waigela na Pakt stability. Theo Waigel a jeho návrh sehrál důležitou roli v budoucí podobě evropské měnové politiky. Byl to totiž první konkrétní návrh jak koordinovat fiskální politiku členských států měnové unie. Byl to jakýsi druh kompromisu, který byl akceptovatelný pro většinu států. Do té doby totiž probíhala diskuze mezi dvěma protichůdnými stranami. Ve hře byla možnost nemít žádná pravidla, nebo úplně centralizovat fiskální politiku členských států měnové unie. Je jasné, že obě tyto varianty byly v praxi nepoužitelné.25 Samotný návrh paktu stability se týkal těchto bodů:26 Tempa růstu veřejných výdajů musejí být ve střednědobém horizontu nižší nežli tempa růstu HDP. Hranice 3% rozpočtového schodku se nesmí překročit ani v hospodářsky nepříznivých obdobích. Proto ve střednědobém horizontu platí pro schodek hranice ve výši 1% HDP. Sankce za překročení limitu nastupují automaticky. „Viník“ složí neúročenou kauci ve výši 0,25% HDP za každé načaté 1% nadměrného schodku. Pokud nadměrný schodek trvá po dva roky, mění se kauce v pokutu. Bude vytvořena stabilizační rada z členů EMU, která bude projednávat realizaci tohoto paktu. Pakt je uzavírán mezi členy EMU, není součástí legislativy ES a nesouvisí se smlouvou o založení ES. Základní principy tohoto návrhu získaly mezi zúčastněnými vládami překvapivě velkou podporu. Velkou roli v tom hrál i fakt, že autorem tohoto
ŠREIN, Z. Pakt stability a růstu - vymoženost nebo přítěž eurozóny? [online]. 2003. COSTELLO, D. The SGP: How Did We Get There? Basingstoke, 2001, str. 1 - 3 26 ŠREIN, Z. Pakt stability a růstu - vymoženost nebo přítěž eurozóny? [online]. 2003. 24
25
17
konceptu bylo Německo, které bylo ostatními státy považováno za hlavní ekonomickou sílu budoucí eurozóny. Především malé státy ocenily snahu ochránit je před dopady fiskální nedisciplinovanosti ze strany velkých států. Hlavní kritika tedy dopadla na bod, který se týkal automatického uvalení sankcí, zvlášť když Weigel požadoval výši sankcí co největší. Také fakt, že by byl pakt uzavírán mezi členy EMU a nebyl by součástí smluv o založení ES, neměl mezi zúčastněnými státy takřka žádnou podporu.27
2.1 Obsah Paktu stability a růstu V roce 1996 se rozběhl „kolotoč“ jednání nad výslednou podobou Paktu. Podle očekávání se vedl největší spor nad otázkou automatických sankcí a jejich velikostí. Snad největšího konsensu došlo 12. – 13. prosince 2006 na zasedání Rady ministrů v Dublinu, kde byl přijat Pakt stability a růstu v následující podobě: 28 Pakt zavazuje členy Eurozóny, aby usilovali o vyrovnaný nebo přebytkový rozpočet. Pak mají dostatek prostoru pro zvládnutí cyklických poklesů rozpočtovým schodkem v rámci limitu. Pakt zabrání vzniku neděrných schodků. Důsledné a jasné procedury dohledu nad rozpočty zkomplikují možnost hospodařit se schodkem. Každý stát připraví několikaletý stabilizační program obsahující také záměry rozpočtu. Alternativní následky vzniku nadměrného schodku:
Roční pokles HDP přesáhl 2%: schodek je označen za mimořádný a žádná sankce nenásleduje.
Pokles reálného HDP dosáhl (ročně) 0,75% nebo méně: schodek je označen za nadměrný.
Roční pokles HDP je v rozmezí 0,75% - 2%: Rada musí posoudit, zda schodek je nadměrný nebo mimořádný.
Sankce v případě nadměrného schodku:
27 28
STARK, J. Genesis of a Pact. Basingstoke: 2001, str. 1 - 5 ŠREIN, Z. Pakt stability a růstu - vymoženost nebo přítěž eurozóny?, [online]. 2003. str. 9 - 10
18
fixní část depozita = 0,2% HDP,
variabilní část bude odvozena od míry překročení hranice 3% HDP: za každé 1% schodku nad touto hranicí se skládá kauce ve výši 0,1% HDP,
celkové roční depozitum nesmí překročit 0,5% HDP
trvá-li nadměrný schodek po dva roky a déle, mění se kauce v pokutu.
Konečná podoba paktu byla přijata formou rezoluce na summitu Evropské rady, který se konal 16. – 17. června 2007 v Amsterodamu. Skládal se ze dvou částí. Jak z Paktu samotného, tak ze dvou prováděcích nařízení. Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik má především preventivní funkci. Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku má funkci sankční.29
2.2 Preventivní mechanismus Za účelem uplatnění preventivní funkce Paktu stability a růstu jsou členské státy EU rozděleny do dvou skupin. V první skupině jsou tzv. „zúčastněné státy“. Tedy země, které již přijaly euro a které jsou součástí jednotné měnové politiky, stanovované Evropskou centrální bankou. Ve druhé skupině jsou státy, které dosud společnou měnu nepřijaly a nejsou součástí jednotné měnové politiky. Svoji měnovou politiku koordinují v rámci Evropského systému centrálních bank („nezúčastněné státy“).30 Zúčastněné státy každoročně vypracovávají a předkládají programy stability. Nezúčastněné státy pak programy konvergence. Tyto dokumenty jsou předkládány Evropské
Radě
a
Evropské
Komisi
a
obsahují
informace
potřebné
k mnohostrannému dohledu nad hospodářskými politikami. Pokud Rada odhalí závažnou odchylku rozpočtové pozice od střednědobého rozpočtového cíle nebo
29 30
FIALA , P., PITROVA, M. Evropská Unie. Brno, 2003, str. 495 Pakt stability a růstu. Právní úprava a její změny. Sagit [online]. 2004.
19
upřesněného směru k tomuto cíli, podá příslušnému členskému státu doporučení, aby přijal nápravná opatření.31
2.3 Výstražný a sankční mechanismus V rámci předchozího preventivního mechanismu byly členské státy EU rozděleny do dvou skupin. V případě výstražného a sankčního mechanismu platí toto dělení pouze formálně. Protože samotný sankční mechanismus se vztahuje pouze na státy, které již společnou měnu přijaly. 32 Stát, který se účastní EMU, a jehož rozpočet by měl přesáhnout referenční hranici 3%, musí utrpět sankce, pokud neprodleně nepřijme opatření, které jsou nutné k odvrácení nadměrného rozpočtového schodku. Doporučená tříprocentní hranice může být překročena, pouze tehdy, „pokud je způsobena neobvyklou událostí, kterou dotyčný členský stát nemůže nikterak ovlivnit a která má zásadní dopad na finanční situaci vládních institucí, anebo pokud vznikne v důsledku prudkého hospodářského propadu“.33 Po skončení této neobvyklé události či prudkého hospodářského růstu musí schodek klesnout pod referenční hodnotu 3 %. Vzrůst schodku v důsledku prudkého hospodářského růstu se považuje za výjimečné pouze tehdy, pokud dojde k ročnímu poklesu reálného HDP alespoň o 2 %.34 Pokud Rada uzná, že se nejedná o mimořádnou situaci, vyzve členský stát, aby upravil velikost svého schodku. Pokud ani poté členský stát nepřijme účinná opatření, Rada na něj uvalí sankci. Ta se spočívá ve složení neúročeného vkladu, který se skládá ze dvou částí. Z pevné složky ve výši 0,2 HDP a z proměnné složky ve výši 0,1 % z každého procentního bodu, o nějž rozpočtový schodek přesahuje povolenou referenční hodnotu 3 %, a to až do 0,5 % HDP. Pokud nedojde
Pakt stability a růstu. Právní úprava a její změny. Sagit [online]. 2004. SYCHRA, Z. Realizace Hospodářské a měnové unie v EU: implementace, přístupy, důsledky. [s.l.], 2007. 33 Nařízení č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik 34 Pakt stability a růstu. Právní úprava a její změny. Sagit [online]. 2004. 31 32
20
k odstranění schodku do dvou let od prvního složení vkladu, přemění se tento vklad na pokutu.35
2.4 Vynucovací mechanismus Evropské unie považuje za vynucovací mechanismy několik prostředků, které zajišťují plnění dohodnutých pravidel. Ve své práci Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky je Bezděk rozdělil do následujících skupin:36 „Peer pressure“ Tento nástroj je pevně spjat se Stabilizačním nebo Konvergenčním programem daného členského státu, a jejich souladu s tzv. BEPGs (Broad Economic Policy Guidelines). Nástroj mnohostranně posuzuje fiskální a celkově ekonomickou politiku daného státu vyjádřenou výše zmíněnými programy. Obecně se jedná o nejméně důrazný vynucovaní mechanismus, to ale neznamená, že jeho použití je zbytečné. V následující kapitole však uvedu příklad, ve kterém se jeho použití v praxi osvědčilo. „Signifikantní odchylka“ Fiskální vývoj členských zemí je analyzován Evropskou komisí. Ta potom identifikuje případnou „signifikantní odchylku“, a to ve vztahu ke střednědobému fiskálnímu cíli případně ve vztahu k trajektorii, která vede jeho dosažení. Bohužel pojem „signifikantní odchylka“ nebyl nijak definován. Evropská komise se tedy rozhodla brát v úvahu velikost rozpočtového „skluzu“, jeho příčinu a riziko vzniku nadměrného rozpočtového deficitu. Pokud Evropská komise zjistí signifikantní odchylku, připraví pro Evropskou radu zprávu. Na základě této zprávy, by měla Evropská rada prostřednictvím kvalifikované většiny přijmout tzv. Early warning. Ta by měla vést k prevenci nadměrné deficitní pozice. Pokud daný členský stát na výzvu nereaguje, případně se
35 36
Pakt stability a růstu. Právní úprava a její změny. Sagit [online]. 2004. BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 5 - 6
21
jeho fiskální pozice nezlepšuje, může být Evropskou radou přijato druhé doporučení, které žádá urychlené přijetí konkrétních kroků vedoucích ke zlepšení situace. „Excessive Deficit Procedure – EDP“ Zahájení tzv. nadměrné deficitní procedury je nejsilnějším vynucovacím mechanismem. Pokud je porušeno jedno či obě fiskální kritéria (3 % a 60 %) připraví Evropská komise zprávu, při které je povinna vzít v úvahu střednědobou rozpočtovou a ekonomickou pozici členského státu či míru investičních výdajů ve vztahu k fiskálnímu deficitu. Následující vývoj se dělí do tří skupin: „Bez problémů“ – Komise může po zanalyzování situace dospět k názoru, že nelze identifikovat existenci nadměrné deficitní pozice ani samotné riziko. Jako příklad se uvádí skutečnost, kdy je rozpočtový deficit sice vyšší než referenční hodnota 3%, ale zle aplikovat jednu z výš uvedených výjimek z tohoto pravidla. EDP je pak samotným nálezem Komise automaticky ukončena. „Riziko“ – Pokud komise ve své správě dospěje k závěru, o existenci rizika, že dojde k nadměrné deficitní pozici vydá v tomto směru svůj názor. O tomto Názoru Komise poté může, ale také nemusí hlasovat Rada evropských ministrů financí. Pokud Rada hlasovat odmítne, znamená to automaticky přerušení EDP. Její znovuoživení je možné pouze tehdy, pokud by skutečný deficit překročil referenční hodnotu. „Existence“ – Pokud komise ve své zprávě dojde k závěru, že již nadměrná deficitní pozice v dané zemi existuje, vydá v tomto smyslu svůj Názor. V tomto případě již musí dojít k porušení 3% či 60% referenčního limitu. Rada ministrů následně musí o tomto Názoru hlasovat. Rada by měla, na návrh Evropské komise, přijmout kvalifikovanou většinou Doporučení vůči danému členskému státu. To by mělo obsahovat následující časové termíny:
nejpozději do 4 měsíců přijmout korekční fiskální opatření,
22
do daného limitu (obvykle konec roku následující po roce, v němž byla nadměrná deficitní pozice identifikována) odstranit nadměrnou deficitní pozici
Pokud členská země včas a dostatečným způsobem nezareaguje na výše uvedená doporučení, může Rada tato doporučení zveřejnit. Následně může Rada do určitého termínu dané zemi uložit konkrétní kroky, které povedou k nápravě vzniklé situace, případně si může vyžádat od dané země zasílání zpráv, které budou dokumentovat úsilí splnit uložená opatření. V případě, že ani tato opatření nevedou ke zlepšení situace, může Rada vyzvat Evropskou investiční banku k přehodnocení úvěrové politiky vůči dané zemi, případně uložit finanční sankce.
23
3 PROBLÉMY V PLNĚNÍ PAKTU STABILITY A RŮSTU VE VYBRANÝCH ZEMÍCH 3.1 Irsko Na základě doporučení Evropské komise, dospěla Evropská rada ministrů financí k názoru, že irský rozpočet na rok 2001 je pro-cyklický a expanzivní37. Tím se Irsko stalo nekonzistentní s BEPGs, které přijalo v roce 2000. Bylo to však v období prudkého růstu irské ekonomiky. Ta na přelomu tisíciletí rostla ze všech států Evropské unie zdaleka nejrychleji. Průvodním jevem byla samozřejmě i inflace, která dosáhla v roce 2000 5,7%, tedy mnohem výše než zbytek eurozóny. Protože však nebyl prudký ekonomický růst vyvážen z hlediska vnitřní struktury irské ekonomiky, irská vláda tak ve svém stabilizačním programu počítala s poměrně velkým růstem výdajů veřejného sektoru pro další období.
38
Konkrétní stav
veřejných financí viz tabulka č. 2. Tabulka č. 2: Veřejné finance v Irsku v letech 1999 – 2006
rok
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
IRSKO Deficit Míra (přebytek) veřejného rozpočtu k zadlužení HDP k HDP (%) (%) 2,7 48,4 4,7 37,9 0,9 35,6 -0,4 31,1 1,4 29,5 1,6 27,4 3,0 25,1 0,3 25,4
Inflace (%) 2,5 5,3 4,0 4,7 4,0 2,3 2,2 2,7
Zdroj: Eurostat: Economy and finance, Government statistics. [online]. 2008
37 38
Council Opinion of 12 February 2001 on the 2000 update of Ireland's stability programme, 2001-2003 ŠREIN, Z. Pakt stability a růstu - vymoženost nebo přítěž eurozóny?, [online]. 2003. str. 5
24
Na základě článku 99(4) maastrichtské smlouvy vydala Rada doporučení omezit „expanzivní program rozpočtových výdajů“ a žádala přijetí dodatečných restriktivních fiskálních kroků v průběhu roku 2001. Toto doporučení se však nesetkalo s pochopením Irské vlády, proto veřejně odmítla i v doporučení navržené kroky. Irská vláda odůvodňovala vyšší inflaci tím, že se nejedná o stav fiskální politiky, ale že jde pouze o časový souběh. Taktéž zhoršení fiskální pozice oproti předchozím letům souvisí s placením příspěvků ze státního rozpočtu do národního penzijního fondu ve výši 1% HNP ročně. Což fakticky ekonomice neškodí, pouze to opticky prohlubuje fiskální deficit a veřejný dluh. Dle názoru Irské vlády to spíše činí ekonomiku odolnější vůči negativním fiskálním dopadům stárnutí populace. Toto odůvodnění vzala pravděpodobně Rada ministrů v potaz, protože v listopadu 2001 se k případu Irska znovu vrátila a v zásadě své kroky vzala zpět.39 Irsko bylo v roce 2001 první zemí, u které se aplikoval jeden z donucovacích nástrojů, a to již výše zmiňovaný „peer presure“. Tento nástroj navíc nebyl použit při existenci rozpočtového schodku, ale naopak přebytku, což byla situace, se kterou tvůrci SGP vůbec nepočítali. A ačkoliv byl v tomto případě použit spíše „nešťastně“, tak na příklad Irska současně dokumentuje, že tento nástroj fakticky existuje.
3.2 Portugalsko Portugalsko bylo první zemí Evropské měnové unie, které skutečné překročila referenční hodnotu 3% deficitu veřejného rozpočtu. V roce 2001 portugalská vláda výrazně překročila cíle stanovené ve svém stabilizačním programu. Začátkem roku 2002 tak Evropská Komise navrhla udělit Portugalsku tzv. Early Warning.40 Avšak po závazku Portugalské vlády nepřekročit 3% hranici, Rada Early warning neudělila. V červenci 2002 však došlo k revizi dat, při kterém se zjistilo, že deficit za rok 2001 dosáhl v Portugalsku 4,3% HDP. V návaznosti na to, Komise rozhodla o aktivace procedury při nadměrném schodku
BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 6 Council Opinion of 14 February 2002 on the updated Stability and Programme of the Portugal, 2002 – 2005. 39 40
25
rozpočtu a Rada nařídila Portugalsku přijmout taková fiskální opatření, která nejpozději do roku 2003 nadměrný deficit odstraní.41 V roce 2002 taktéž proběhly v Portugalsku volby a nová vláda se návrhem Rady opravdu řídila. Zvýšila základní sazbu daně z přidané hodnoty o dva procentní body (ze 17 % na 19 %), dočasně zmrazila některé výdaje ze státního rozpočtu a jednorázově schválila daňovou amnestii.42 Avšak jak vyplývá z tabulky č. 3, tyto kroky měly pouze krátkodobý charakter a rozpočtový deficit zůstával těsně pod referenční hranicí tří procent. To však nebránilo tomu, aby byla procedura nadměrného rozpočtového deficitu v roce 2004 ukončena. Tabulka č. 3: Veřejné finance v Portugalsku v letech 1999 – 2007 PORTUGALSKO Deficit Míra (přebytek) veřejného Růst rok rozpočtu zadlužení reálného k HDP k HDP HDP (%) (%) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-2,8 -2,9 -4,3 -2,9 -2,9 -3,4 -6,1 -3,9 -2,6
51,4 50,5 52,9 55,6 56,9 58,3 63,6 64,7 63,6
3,8 3,9 2 0,8 -0,8 1,5 0,9 1,3 1,9
Zdroj: Eurostat: Economy and finance, Government statistics. [online]. 2008
Portugalská vláda se však vlivem nedostatečné reformy veřejných financí přiklonila zpět k nadměrnému deficitnímu financování svých rozpočtů, a proto
Council Opinion of 4 March 2003 on the updated Stability and Programme of the Portugal, 2003 to 2006 42 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 7 41
26
netrvalo dlouho a Rada se k situaci v Portugalsku znovu vrátila. V roce 2005 byl očekáván schodek veřejných rozpočtů ve výši 6,2% HDP, a tak 20 záři 2005 byla znovu otevřena Nadměrná deficitní procedura s Portugalskem, která je vedena do dnes a měla by skončit rokem 2008.43 Portugalská vláda musí stále předkládat svůj stabilizační program, ve kterém popisuje kroky vedoucí ke snižování schodku rozpočtu. V období 2006 – 2010 počítá portugalská vláda s dalšími daňovými příjmy do státního rozpočtu. Plánuje zefektivnit výběr daně z přijmu, zvýšit spotřební daň na benzín, tabákové a alkoholické výrobky. 44 Následující graf (č. 1) ukazuje plán portugalské vlády z roku 2006 na snižování schodku rozpočtu. V roce 2010 by již měli hospodařit téměř s vyrovnaným či lehce přebytkovým rozpočtem. Porovnáním dat získaných s Eurostatu (viz. Tabulka č. 3) jsem došel k závěru, že tento záměr je více než splnitelný, protože v reálu dosáhla portugalská vláda ještě menšího schodku rozpočtu než zamýšlela. Graf č. 1: Plánované snižování schodku státního rozpočtu v Portugalsku
Zdroj: Portugal's Stability and Growth Programme 2006-2010
43 44
Council Decision of 20 September 2005 on the existence of an excessive deficit in Portugal Portugal's Stability and Growth Programme 2006-2010 [online]. 2006
27
3.3 Německo Vlivem nízkého hospodářského růstu na přelomu tisíciletí se do podobných problémů jako Portugalsko dostalo i Německo. Ve svém stabilizačním programu pro roky 1998 – 2002 totiž počítalo s hospodářským růstem minimálně dvě procenta45, což se následně ukázalo jako chybný předpoklad. Skutečný růst HDP byl totiž výrazně nižší (0,75 %) a to se výrazně projevilo na prohloubení deficitu veřejného rozpočtu. Německo tedy překročilo cíle stanovené stabilizačním programem a na to počátkem roku 2002 Komise reagovala návrhem na vydání Early warning. Německá vládá se stejně jako Portugalsko zavázalo, že v roce 2002 nepřekročí referenční hranici deficitu veřejných financí. A tak Rada toto včasné varování neschválila.46 Jak vyplývá z tabulky č. 4, tento závazek se ukázal jako planý. V roce 2002 dosáhl schodek rozpočtu 3,7 % a tak Evropská Rada na začátku roku 2003 rozhodla o existenci nadměrného deficitu a vydala doporučení, aby německá vláda přijala do května 2003 efektivní korekční opatření a do konce roku 2004 odstranila nadměrný deficit.47 Ačkoliv německá vláda přijala některá z navrhovaných opatření, již v roce v průběhu roku 2003 bylo jasné, že se jí nepodaří „stlačit“ deficit veřejných financí pod referenční hodnotu. V listopadu tak Komise navrhla zveřejnit minulá doporučení, a stanovit termín pro přijetí konkrétních kroků ze strany německé vlády, vedoucích k nápravě dané situace. Tento návrh však nenašel na zasedání Rady ministrů potřebnou podporu a zejména díky podpoře Německa od Velké Británie, Francie a Itálie se nepodařilo získat kvalifikovanou většinu. Rada ECOFINu navíc přijala vlastní Rozhodnutí, ve kterém rozhodla o dočasném ukončení nadměrné deficitní pozice ve vztahu k Německu.48
German stability programme 1998 - 2002 [online]. 1998 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 7 47 COUNCIL RECOMMENDATION with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Germany [online]. 2003 48 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 8 45 46
28
Tabulka č. 4: Veřejné finance v Německu v letech 1999 – 2007 NĚMECKO Deficit Míra (přebytek) veřejného Růst rok rozpočtu zadlužení reálného k HDP k HDP HDP (%) (%) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-1,5 1,3 -2,8 -3,7 -4 -3,8 -3,4 -1,6 0
60,9 59,7 58,8 60,3 63,8 65,6 67,8 67,6 65
2 3,2 1,2 0 -0,2 1,1 0,8 2,9 2,5
Zdroj: Eurostat: Economy and finance, Government statistics. [online]. 2008
Je docela paradox, že to bylo právě Německo, které jako první, zcela nepochopitelně uniklo potrestání. Navíc v situaci, kdy všechna statistická data potvrzovala hrubé porušení zásad Paktu. Přitom to bylo Německo, které prosazovalo automatické sankce, které by byly při porušování Paktu co největší.
3.4 Francie Podobný případ jako v Německu potkal Francii o rok později. Ta ačkoliv byla velmi důsledná při stanovování svých cílů v stabilizačním programu, doplatila opět na hospodářský pokles. Francie si totiž dopředu stanovila dva scénáře vývoje veřejných financí. Ten optimističtější počítal s růstem HDP 2,7 – 3 %, což by umožnilo deficit rozpočtu pouze 0,8 % HDP. Horší varianta počítala s růstem HDP 2,4 – 2,5 % ročně, čím by Francie dosáhla schodku rozpočtu asi 1,2 % HDP.49 Tyto odhady se na počátku roku 2003 ukázaly jako silně nadhodnocené. Růst HDP
49
Council Opinion of 15 March 1999 on the updated Stability Programme of France, 1999 to 2002
29
zdaleka nedosahoval ani hodnot z „pesimistické varianty“ a brzy bylo jasné, že se Francie blíží k překročení 3 % referenční hranice deficitu veřejných rozpočtů. Komise odhadovala schodek na 2,8 – 2,9% v roce 2002 a více než 3 % v roce 2003, proto na počátku roku 2003 navrhla vydání Early Warning. Tentokrát již Rada, která byla poučena ze situace v Německu a Portugalsku toto včasné varování schválila.50 Následně však byla revidována data a schodek rozpočtu pro rok 2002 byl stanoven na 3,1 % (viz. tabulka č. 5). Komise tak mohla aktivovat nadměrnou deficitní proceduru a doporučit Radě přijmout rozhodnutí o existenci nadměrného deficitu ve Francii. V červnu 2003 Rada o existenci nadměrného deficitu rozhodla a uložila Francii do října 2003 přijmout korekční opatření, která povedou k tomu aby byl do konce roku 2004 nadměrný deficit odstraněn. Francouzská vláda na Doporučení nereagovala, a tak Komise navrhla Radě přijmout stejná opatření jako v případě Německa (zveřejnit minulá doporučení a stanovit termín pro přijetí konkrétních kroků ze strany německé vlády vedoucích k nápravě dané situace).51 Rozhodnutí o těchto opatřeních mělo padnout na již zmiňovaném zasedání Rady dne 25. listopadu 2003, kde především díky podpoře Německa neprošlo. A stejně jako v případě Německa, i zde vydala Rada vlastní rozhodnutí o dočasném ukončení nadměrné deficitní pozice ve vztahu k Francii.52 Na tomto jednání Rady se totiž projevila možnost jak obelstít systém. Jednotliví představitelé států sice nemohou hlasovat o záležitostech, které se dotýkají jejich vlastních zemí, ale například v tomto případě stačilo, aby měly dvě velké země stejný problém a navzájem si svými hlasy vypomohly. Když nemohlo hlasovat Německo, hlasovala Francie a naopak.
Tabulka č. 5: Veřejné finance ve Francii v letech 1999 – 2007
Council Opinion of 21 January 2003 on the updated Stability and Programme of the France, 2004 2006 51 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 8 52 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 8 50
30
FRANCIE Deficit Míra (přebytek) veřejného Růst rok rozpočtu zadlužení reálného k HDP k HDP HDP (%) (%) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-1,8 -1,5 -1,5 -3,1 -4,1 -3,6 -2,9 -2,4 -2,7
58,9 57,3 56,9 58,8 62,9 64,9 66,4 63,6 64,2
3,3 3,9 1,9 1 1,1 2,5 1,9 2,2 2,2
Zdroj: Eurostat: Economy and finance, Government statistics. [online]. 2008
Takovéto jednání se oprávněně nelíbilo mnoha státům. Například Portugalsko se mohlo právem cítit poškozeně. Jeho situace s Německem byla prakticky srovnatelná. Jenže na rozdíl od Německa muselo Portugalsko svůj nadměrný schodek za cenu důsledných výdajových škrtů odstranit. Již tak silná vlna kritiky na adresu Paktu, se po této situaci několikrát znásobila. A rozhodnutí Rady nebylo kritizováno pouze jednotlivými státy. Do silné kritiky Rady se pustila i Komise, která nakonec v lednu 2004 požádala Evropská soud o přezkoumání procedurální stránky rozhodnutí Rady z listopadu 2003. Ten dne 13. července 2004 zrušil závěry Rady EU z 25. listopadu 2003 o pozastavení postupů vůči Německu a Francii při nadměrných schodcích jejich státních rozpočtů.53 Ale ani toto rozhodnutí Evropského soudního dvora již nemohlo odvrátit chystanou reformu Paktu. Právě kritikou Paktu a jeho následující reformou se věnuji ve čtvrté kapitole.
53
Rozsudek Soudního dvora ve věci C-27/04 ze dne 13. července 2004
31
4 KRITIKA PAKTU STABILITY A RŮSTU A JEHO NÁSLEDNÁ REFORMA 4.1 Kritika Paktu stability a růstu Jak dokazuje předchozí kapitola, dosavadní fungování Paktu stability a růstu se neobešlo bez problémů. To vedlo k více než silné kritice celého tohoto institutu.: One size fits all 54– problém je ten, že Pakt stability a růstu se používá pro všechny země bez rozdílů. Což je na jednu stranu sice správné, protože žádné země nejsou nějakým způsobem zvýhodňovány před ostatními, avšak na stranu druhou, se neberou v úvahu často výrazné rozdíly mezi členskými zeměmi. Ať již do rozpočtové pozice, velikosti deficitu a veřejného dluhu před vstupem, mírou potencionálního růstu, velikosti a efektivitě rozpočtových stabilizátorů, či problému stárnutí populace. Asymetrie pravidel55 – tato kritika spočívá v jednostrannosti pravidel. Tzn., že Pakt stability a růstu obsahuje pouze sankce a různá opatření zaměřená na negativní vývoj, avšak žádným způsobem nemotivuje členské státy k dobrému fiskálnímu chování v období konjunktury ekonomiky. Nedostatečné zohlednění dlouhého období56 – pravidla paktu stability a růstu jen velmi málo, nebo spíš vůbec, odrážejí vývoj a fiskální perspektivy v dlouhém období. Problém s prodlužování přechodného období.57Pod tlakem členských zemí byl horizont pro dosažení vyrovnaného či přebytkového veřejného rozpočtu odložen z roku 2002 na rok 2004, a potom ještě na rok 2006.
BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 9 - 10 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 9 - 10 56 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 9 - 10 57 ČECH Z., Pakt stability a růstu: problém stabilizačního pravidla nebo fiskálních politik, EurActiv [online], 2004 54 55
32
Někteří ekonomové tvrdí, že dlouhodobá aplikace vyrovnaného, či přebytkového rozpočtu nevede k nejlepším výsledkům. Protože zcela vymizí vládní dluh a vláda pak začne zbytečně shromažďovat finanční aktiva. Metodika ESA 95, ve které jsou fiskální operace zachyceny, fakticky znevýhodňuje systémovou penzijní reformu, která by vedla k jisté substituci
státem
spravovaných
peněžních
prostředků
směrem
k soukromému sektoru. Problém konfliktu mezi fiskální disciplínou a stabilizační funkcí fiskální politiky, 58obvykle zaznívá ze zemí, které měly potíže dodržet své fiskální závazky vůči Evropské měnové unii. Dle jejich názoru Pakt stability a růstu neposkytuje dostatečný prostor pro využití diskreční fiskální politiky v období nepříznivého ekonomického vývoje. Zároveň požaduje pokračování v stabilizaci veřejných rozpočtů, což může v době hospodářského útlumu nepříznivě ovlivnit budoucí ekonomický růst. Je nutné ale také přiznat, že současné fiskální potíže v těchto zemích jsou odrazem nedostatečné fiskální konsolidace v letech, kdy se státy nacházely v období ekonomického boomu (zejména v letech 1998 – 2000). Catching-up problém
59
– tento problém bývá zmiňován v souvislosti
s rozšířením Evropské Unie na 27 členů. U nově příchozích států se totiž musí zákonitě projevit jejich odlišná fiskální situace. Tyto státy mají za sebou mnoho reforem, které byly nutné pro jejich samotný přístup do EU. Musí tedy ve svých rozpočtech najít prostředky pro pokračování v nastoupených reformách, pro odstranění odlišnosti v oblasti veřejných investičních výdajů, pro vytvoření příznivého prostředí, pro dosažení rychlejšího tempa ekonomického sbližování s původními členy EU a navíc prostředky, pro financování strukturálních fondů EU.
58 59
BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 9 - 10 BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha, 2004, str. 9 - 10
33
Kreativní účetnictví60 - změnou složení veřejného dluhu lze snížit oficiální deficit o několik desetinných míst, jak tomu bylo v případě Řecka již při jeho přistoupení k Měnové unii. Po tomto incidentu byl sice posílen dohled Eurostatu, a jasněji určena metodika ESA, ale ani to nezabránilo chybě Itálie v roce 2006, která „opomenula“ do dluhu započítat výdaje na oddlužení státní železnice. Krize vynutitelnosti pravidel – viz předchozí kapitola týkající se praktického plnění nebo spíše neplnění Paktu stability a růstu. Zejména u Francie a Německa, jako „velkých politických hráčů“, neexistovala vůle plnit předem dohodnutá pravidla. Na rozdíl od států relativně malých, které doplatily na svou „velikost“ a za cenu velkých ekonomických ústupků dohodnutou referenční hranici plnily. Velikost sankcí, tento problém částečně souvisí s předchozím. Jenže nejde pouze o (ne)ochotu států si přiznat sankce, jde také o jejich velikost. V současné době státům hrozí pouze propadnutí neúročené kauce, a to pouze v případě, že si tyto sankce odsouhlasí. Dle mého názoru by měla být i „ve hře“ možnost vyloučení státu z Evropské měnové unie. Samozřejmě by to byl ten nejméně pravděpodobný scénář, který by se mohl použít pouze za předem striktně definovaných pravidel a proti zemi která opravdu závažně neplní své fiskální závazky vůči EMU, či dlouhodobě ignoruje Doporučení a Nařízení Rady.
4.2 Návrhy na reformu Paktu stability a růstu Spolu s kritikou Paktu stability a růstu vznikaly více čí méně povedené návrhy na jeho reformu. Nejradikálnější byl samozřejmě návrh na jeho úplné zrušení, který se ozýval již od dob jeho vzniku. Dle některých autorů by stačilo, aby veřejné deficity byly kontrolovány pouze prostřednictvím finančních trhů. Případnou alternativou bylo tzv. „zlaté pravidlo“. To by díky určité hranici „povolených“
60
ALESINA, A, GIAVAZZI, F. Destabilizující Pakt stability. Ekonom [online]. 2002
34
deficitů umožnilo hradit i rozsáhlé investiční projekty, a tak rozložit náklad na více rozpočtových období. 61 Toto čím dál hlasitější volání po reformě paktu nakonec vyústilo 3. září v roce 2004, kdy Evropská Komise přijala zprávu, která požaduje přehodnocení Paktu. Toto datum nebylo zvoleno náhodně, v této době se totiž mnoho zemí potýkalo s pomalým růstem HDP (viz graf č. 2) a přísná pravidla Paktu výrazně omezovala vlády v pokusech o stimulaci hospodářského růstu. V mnoha zemích bylo také na programu uskutečnění důchodových reforem, které znamenaly další výdaje. Navíc byla Evropská Unie těsně po rozšíření o deset států, se kterými se v blízké době počítá jako se členy Měnové unie.62 A v neposlední řadě tato zpráva reagovala na rozhodnutí Evropského soudního dvora ve sporu, který se týkal Německa a Francie (viz předchozí kapitola). Graf č. 2: Růst reálného HDP v Eurozóně v letech 2000 - 2005 10
8
6
2000 2001 2002
4
2003 2004 2005
2
Lu I ce táli e m bu rs ko N iz oz em R í ak ou Po s rtu ko ga lsk o Fi ns ko
-2
Irs ko Ř e Šp cko an ěl sk o Fr an ci e
Be lg ie N ěm ec ko
0
Zdroj: Eurostat: Economy and finance, Government statistics. [online]. 2008
ČECH Z., Pakt stability a růstu: problém stabilizačního pravidla nebo fiskálních politik, EurActiv [online], 2004 62 GROS, D. Reforming the Stability Pact. [online]. 2005, str. 14 - 16 61
35
V září 2004 také Komise prostřednictvím Komisaře pro měnové otázky Joaquína Almunia vydala návrh na reformu Paktu:63 Evropská komise by měla klást větší důraz na zadluženost členských států a zahájit sankční procedury v případě, že není patrná snaha o jeho snížení. Při určování národních fiskálních cílů by měly být zvažovány specifické faktory, které působí v jednotlivých členských státech Měnové unie (např. strukturální reformy, inflace, demografické změny, hospodářský růst) Early warning by měla být upravena tak, aby dokázala efektivně zabránit negativnímu vývoji veřejných rozpočtů. Při překročení referenční hranice 3% by měly být více brány v úvahu specifické národní faktory a ekonomický vývoj v dané zemi. Avšak procedura nadměrného deficitu by měla být zachována. Pouze s těmito výjimkami:
Země s nízkým ekonomickým růstem, které překročí referenční hranici, by měli více času na nápravu situace,
Prostor, kdy není uplatňován EDP, by měla být rozšířena o období trvalé nízkého ekonomického růstu
V reakci na tento návrh dokázaly členské státy Měnové unie velmi rychle zformulovat spoustu dalších výjimek a uvolnění. Měnová unie se tak rozdělila do dvou „nesmiřitelných“ táborů. V prvním, který navrhoval výrazné zmírnění, bylo překvapivě Německo, dále Lucembursko, Francie a Itálie. Lucemburský premiér Jean-Claude Juncker dokonce navrhl šestnáct výjimek. Země, které by se pustily do zásadních reforem sociálních systémů, penzí či zdravotnictví, by následně mohly překročit referenční hranici schodku deficitu i veřejného dluhu. Do schodku by se přitom nepočítaly pouze přímé a jasně prokazatelné dopady reforem. Německo žádalo ještě dvě další výrazné úlevy. Nechtělo do svých schodků počítat výdaje na sjednocení země a částku, kterou platí do rozpočtu Evropské unie. Na straně druhé
63
HEFEKER, C. Will a Revised Stability Pact Improve Fiscal Policy in Europe? [online]. 2005, str. 1 - 3
36
pak stály především menší státy v čele s Rakouskem a Nizozemím, které se obávaly, že rozvolnění pravidel Paktu stability a růstu by mohlo ohrozit společnou měnu.64
4.3 Reforma paktu z roku 2005 Společného konsensu dosáhli členové Měnové Unie na zasedání Rady ECOFINU 20. – 23. března 2005. Výsledná podoba reformy je kompromisem mezi členskými státy. Stoupenci „volnějšího“ Paktu prosadili celou kolekci polehčujících okolností, která dá zemím, jež překročily povolený limit tří procent HDP, šanci uniknout sankcím. Naproti tomu země jako Nizozemí nebo Rakousko prosadily častější užívání peer pressure a včasných varování. 65 Výsledkem debat byl dokument vypracovaný ECOFINem a nazvaný „Zlepšení provádění Paktu stability a růstu“, který následně schválila Evropská rada.66 Základní podmínka o nepřekročení referenční hranice 3 % a 60 % v Paktu zůstala. Schválený dokument tak spíše doplňoval stávající Pakt stability a růstu o výjimky, případně prodlužoval některé lhůty. Nová podoba Paktu se tedy týkala následujících oblastí.67 Změny u nadměrné deficitní procedury: Dříve používaná podmínka paktu při zastavení EDP v případě poklesu HDP o více než 2 % byla rozšířena o případy, kdy ekonomika dlouhodobě stagnuje, nebo vykazuje velmi malý ekonomický růst. Zároveň byla rozšířena lhůta pro odstranění případného deficitu ze čtyř na šest měsíců od obdržení Varování od Evropské Komise. Výjimky při dočasném překročení referenční hranice deficitu: Dosavadní výjimky v případě mimořádného poklesu HDP, či přírodní katastrofy při překročení referenční hranice byly rozšířeny o další oblasti, při kterých daný stát použije své veřejné finance zejména na:
ZLÁMALOVÁ, L, FRIEDRICH, M. Pakt stability se uvolní. Hospodářské noviny [online]. 2005 ZLÁMALOVÁ, L, FRIEDRICH, M. Evropa si dovolí vyšší dluhy. Hospodářské noviny [online]. 2005 66 SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU ze dne 17. července 2005 [online] 67 Stability and Growth Pact. EurActiv [online]. 2007
64
65
37
strukturální reformy (za účelem vylepšení veřejných financí), pečování o mezinárodní stabilitu (výdaje na rozvojovou pomoc a obranu), investice do vzdělání, inovací, vývoje a boji proti nezaměstnanosti, dosažení evropských politických cílů, především pak sjednocení Evropy, snižování zadlužení, penzijní reformy (výdaje možno použít jako polehčující okolnost po dobu 5 let). Změny ve střednědobém plánu Dříve musely státy ve svém střednědobém plánu prokazovat tendenci k vyrovnanému, či mírně přebytkovému rozpočtu. V současné podobě mohou státy za určitých okolností hospodařit s přebytkem. Komise totiž bude brát větší ohled na situaci, ve které se konkrétní země nachází. Státům s malým zadlužením a vysokým růstovým potenciálem je umožněno vykazovat deficit ve výši 1% HDP. Naopak na stát, který je velmi zadlužen, budou kladeny přísnější požadavky a bude se vyžadovat, aby dosáhl minimálně vyrovnaného rozpočtu. Změny doznala také kritizovaná skutečnost o nemotivování členských států k dobrému fiskálnímu chování v období konjunktury ekonomiky. V současné době by měly země v rostoucí části hospodářského cyklu hospodařit s přebytkem a vytvářet tak určité rezervy na „horší časy.“
4.4 Kritická analýza reformy Paktu stability a růstu Upravený pakt stability je dle mého názoru velmi rozporuplný dokument. Na jedné straně odstranil velmi kritizované „nešvary“ původního Paktu, na straně druhé pak přidal státům na možnosti, jak lze uniknout svým fiskálním povinnostem vůči Měnové Unii. Díky nepřesným formulacím výjimek pro dočasné překročení referenční hranice deficitu mají nyní státy velkou možnost ospravedlnit svou fiskální nedisciplinovanost. Myslím si, že v nepřesných formulací typu „výdaje na dosažení evropských politických cílu“, či „pečování o mezinárodní stabilitu, mohou nedisciplinované vlády rozpustit své výdaje téměř na cokoliv. Tím je dle mého 38
názoru velmi oslabena původní idea Paktu o odstranění fiskální nedisciplinovanosti jednotlivých států. Snad nejméně pochopitelná je výjimka, kterou si do nové podoby Paktu prosadilo Německo. Kdy se 15 let od pádu Berlínské zdi do výdajů Německa nepočítají náklady na jeho sjednocení. Naproti tomu kladně hodnotím výjimku pro výdaje na strukturální a důchodovou reformu. Za velice pozitivní bych označil zachování referenčních hranic pro deficit veřejných financí a veřejného dluhu. Taktéž na odstranění tolik kritizované „asymetričnosti“ původního Paktu si nikdo nemůže stěžovat. Velmi dobré je i zakomponování
požadavku
na
vytváření
„rezerv“
v období
příznivého
ekonomického vývoje. Reforma bohužel nepřinesla, dle mého názoru velice potřebný, automatický systém udělování sankcí. Naopak ještě více posílila pravomoc ECOFINu tím, že rozšířila definici „ekonomicky obtížného období“ o dlouhodobou stagnaci či nízký ekonomický růst. ECOFIN, který na případu Německa a Francie již prokázal velmi nízkou vůli trestat prohřešky, tak získal obrovskou autonomii. Jen se obávám, kdy se bude historie opakovat. Na druhou stranu je pravda, že si ECOFIN může dlouhou dobu zachovat v této oblasti poctivé jméno. Díky již výše zmíněným výjimkám a kreativnímu účetnictví států se „hříšníci“ nemusí na jednání o nadměrném deficitu ani dostat. Změny týkající se střednědobého plánu jsou také docela rozporuplné. Státy je samozřejmě přijaly s povděkem, protože jim nyní poskytují volnější ruku při hospodaření. Což, dle mého názoru, nemusí být u disciplinovaného státu na škodu. Na druhou stranu je nutno přiznat, že takových v Měnové Unii mnoho není. Také Mezinárodní Měnový Fond tuto změnu nepřivítal s přílišným nadšením. Dle jeho názoru byla původní pravidla pro jednotlivé vlády dostatečně volná a flexibilní.68
68
IMF Policy Discussion Paper : Reforming the Stability and Growth Pact [online]. 2005
39
5 JE PAKT STABILITY A RŮSTU V DNEŠNÍ DOBĚ PŘEŽITEK? Již od doby vzniku Paktu stability a růstu se vždy nejvíc diskutovala jeho potřebnost. A i dnes, více než deset let od jeho vzniku, je otázka jeho potřebnosti stále probírána a mnoho politiků by jej nejraději zrušilo. Což by dle mého názoru byla velká chyba. Jsem totiž stále přesvědčen, že důvody pro zavedení SGP jsou platné i v dnešní době. Je to v současné době jediný nástroj, který chrání celou Eurozónu před fiskální nedisciplinovaností jednotlivých členských států. Občas to vypadá jakoby si jednotlivé členské státy EMU ani neuvědomovaly důsledky deficitů svých veřejných financí. „Ty mohou zvyšovat veřejné zadlužení, a tím soukromé i veřejné prostředky odvádět od jejich možného investičního využití směrem k dluhové službě. Nepřiměřená fiskální stimulace poptávky může rovněž vést k vyšší inflaci a potřebě vyšších úrokových sazeb.“69 Na jednu stranu chápu, proč vlády jednotlivých zemí Eurozóny tíhnou k fiskální nedisciplinovanosti. Je to jednodušší, a mnohdy pro stát i levnější hospodařit s deficitem, než se snažit o jeho odstranění. Navíc vědomí států, že se důsledky jejich jednání rozprostřou mezi všechny země, které přijaly euro, mohou jejich chování podpořit. Tento pohled na věc je, ale více než špatný. Jednotlivé státy by měly přijmout fakt, že jsou pouze částí Eurozóny, a tak se také podle toho chovat. Měly by si uvědomit, že to, co ušetří na tom, že se nebudou snažit odstraňovat deficit, se jim může výrazně prodražit na poklesu kurzu eura. Za nešťastnou považuji dnešní pozici Paktu stability a růstu. Z původního silného nástroje, jakým by měl Pakt bezesporu být, se smrskl do balíčku opatření, které státy Eurozóny příliš nerespektují. Reforma z roku 2005, která měla tento nešvar odstranit, tomu také příliš nepomohla. Přinesla s sebou sice některé opatření, které nelze hodnotit jinak než velice pozitivně, ale také spoustu úlev a výjimek, které na důvěryhodnosti Paktu zrovna nepřidaly. V některých bodech je dle mého názoru potřebná opravdu silná reforma. Je třeba odstranit některé stávající výjimky a ty ostatní přísně definovat, aby nemohlo docházet k jejich zneužívání. Dále je třeba
69
BÁRTA, V. Pakt stability obětí politiků. Hospodářské noviny [online]. 2005
40
zavést velké sankce za nedodržování Paktu a zároveň přísně oddělit rozhodovací pravomoc o těchto sankcích od vlád jednotlivých států. Rozumnou alternativou od současného systému by mohlo být vložení rozhodovací pravomoci do rukou Evropské centrální banky, případně stanovení nějakého automatického sankčního mechanismu. Při pohledu na vývoj deficitů veřejných financí států Eurozóny nelze upřít Paktu stability a růstu vliv na „ozdravení“ stavu veřejných rozpočtů (viz graf č. 3). Chování jednotlivých vlád v 80. letech 20. století by se bez nadsázky dalo označit jako rozmařilé či rozhazovačné a jejich fiskální politika silně rozporuplná. Naproti tomu údaje z 90. let 20. století, kdy byla zavedena Maastrichská kritéria, potažmo SGP, ukazují, že došlo k výrazné stabilizaci stavu veřejných rozpočtů. Důkazem je i ekonomický růst, respektive jeho pokles, z přelomu tisíciletí, který měl v Eurozóně mnohem menší vliv na deficity veřejných financí, než tomu bylo v předchozích desetiletích. Graf č. 3: Vývoj deficitu veřejných financí (v % HDP) v zemích Eurozóny od roku 1985 - 2007
20 07
20 05
20 03
20 01
19 99
19 97
19 95
19 93
19 91
19 89
-1
19 87
19 85
0
-2 -3 -4 -5 -6 -7 Euro area
Referenční hranice 3%
Zdroj dat: http://findarticles.com/p/articles/mi_m4456/is_2002_Dec/ai_98032795 [online]. 2008
41
Tak jako je v celé ekonomii mnoho často protichůdných názorů, aniž by se daly objektivně potvrdit nebo vyvrátit, je i mnoho názorů na potřebnost Paktu. Mnoho kritiků Paktu tvrdí, že Eurozóna by mohla efektivně fungovat bez pevně stanovených pravidel. Toto tvrzení na těchto stránkách nemohu potvrdit ani vyvrátit. Ovšem s ohledem na fiskální nedisciplinovanost jednotlivých států v době, kdy tyto pravidla byla jasně stanovena, si troufám tvrdit, že by varianta Eurozóny bez Paktu by nebyla prakticky realizovatelná.
42
ZÁVĚR Nezdravý vývoj veřejných financí v zemích Evropské unie před vznikem EMU vedly tvůrce nového měnového systému k obavám o jeho stabilitu. Fiskální nedisciplinovanost jednotlivých členských zemí má vliv na stabilitu celé Měnové unie. Tyto obavy se následně promítly do stanovení Maastrichtských konvergenčních kritérií. V průběhu času se však ukázalo, že některé státy mají problémy s jejich naplňováním. Tento fakt, a také obavy z toho, že po přistoupení k Měnové unii se státy vrátí ke své dřívější nedisciplinovanosti, vedly ke vzniku Paktu stability a růstu. Díky ekonomickému růstu v prvních dvou letech fungování Paktu stability a růstu neměly členské země EMU výrazné problémy s jeho naplněním. Následující léta však byla charakteristická propadem hospodářského růstu, což vedlo u mnoha zemích ke značnému nárůstu deficitů veřejných rozpočtů, a tím přestávaly plnit své povinnosti vůči SGP. Nejznámějšími hříšníky bylo Německo společně s Francií, kteří díky obratné politice a silné pozici v Měnové unii unikly sankcím. Tento fakt následně vyvolal nebývale silnou vlnu debat o praktickém smyslu fungování Paktu a vedl k jeho reformě z roku 2005. Státy EMU se následně rozdělily na dva tábory. Jeden požadoval zmírnění Paktu, druhý jeho neměnnost. Po množství úvah a návrhů na nový Pakt, se státům podařilo dosáhnout jakéhosi kompromisu. Na jednu stranu zavedla několik chvályhodných změn, na stranu druhou mnoho diskutabilních výjimek, do kterých lze dle mého názoru schovat mnoho výdajů. Pro správnou funkci Paktu stability a růstu je, dle mého názoru, potřebná další reforma, která by tyto výše zmíněné nešvary odstranila. Ale i přes jejich existenci má Pakt v dnešní době své uplatnění. Nyní je pouze otázkou jak obstojí Pakt stability a růstu po rozšíření Eurozóny. Nově příchozí státy totiž budou muset sáhnout k velkým rozpočtovým škrtům, aby ho splnily. Tudíž pouze doufám, že si nevezmou příklad z velkých států, které vyslaly signál, že se SGP může beztrestně porušovat. Cílem této bakalářské práce byla deskripce historie a důvodů vzniku Paktu stability a růstu. Dále analýza praktického fungování Paktu stability a růstu na příkladu vybraných zemí. A v neposlední řadě zhodnocení vývoje Paktu stability a 43
růstu do budoucna. Tyto cíle se mi dle mého názoru podařilo bezezbytku naplnit. Přínosem této práce je ucelený pohled problematiku Paktu stability a růstu, a zhodnocení jeho možného vývoje do budoucna. V tomto směru však doporučuji další výzkum, zvláště pak s ohledem na nově přistupující státy k Měnové unii.
44
SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Tabulky: Tabulka č. 1: Stav veřejných financí v Evropské Unii v roce 2006 ……………….........16 Tabulka č. 2: Veřejné finance v Irsku v letech 1999 – 2006……………..………….…....24 Tabulka č. 3: Veřejné finance v Portugalsku v letech 1999 – 2007……………….……..26 Tabulka č. 4: Veřejné finance v Německu v letech 1999 – 2007……………...…..……..29 Tabulka č. 5: Veřejné finance ve Francii v letech 1999 – 2007……………………..........30
Grafy: Graf č. 1: Plánované snižování schodku státního rozpočtu v Portugalsku……….…..27 Graf č. 2: Růst reálného HDP v Eurozóně v letech 2000 – 2005………………………..43
45
POUŽITÁ LITERATURA Monografie: [1.]
COSTELLO, D. The SGP: How Did We Get There? Basingstoke: Palgrave, 2001. ISBN 978-0333961452.
[2.]
DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1. vyd. Praha: VŠE, 1997. 165 s. ISBN 80-7079-620-0
[3.]
EIJFFINGER, S., C.W. - HAAN, JAKOB DE. European monetary and fiscal policy. 1. ed. Oxford : Oxford University Press, 2000. xiv, 199 s. Index. - Bibliografie: s. 138-190. CEZL. ISBN 0-19-877616-0.
[4.]
FIALA, P., PITROVA, M. Evropská Unie. 1. vyd. Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003. ISBN 80-7325015-2.
[5.]
HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance – učebnice. 2. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2004. 355 s. ISBN 80-86432-88-2
[6.]
IZÁK, V. Fiskální politika. Vyd. 1. Praha : Oeconomica, 2005. 209 s. ISBN 8024509768.
[7.]
JÍLEK, M. Veřejné finance. 1. vyd. České Budějovice: Jihočeská univerzita, 1999. 230 s. ISBN 80-7040-361-6.
[8.]
KEŘKOVSKÝ, M. Evropská unie : historie, instituce, akonomika a politiky. 1. vydání. Praha: Computer Press, 1999. ISBN 80-7226-196-7.
[9.]
KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝ FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha: VŠE, 1995. 263 s. ISBN 80-7079-113-6.
[10.]
MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Management Press, 1994. 946 s. ISBN 80-85603-76-4
[11.]
PEKOVÁ, J. Veřejné finance: Úvod do problematiky. 1. vyd. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o., 1999. 496 s. ISBN 80-85963-88-4
[12.]
TOMÁŠEK, M.: Evropské měnové právo. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004. 145 s. ISBN 80-7179-860-6 46
[13.]
SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. Praha : C.H. Beck, 2003, ISBN 80-7179-738-3, 368 s.
[14.]
STARK, J.: Genesis of a Pact. Basingstoke: Palgrave, 2001. ISBN 978-0333961452
[15.]
STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha: Computer Press, 1998. 214 s. ISBN 80-7226-112-6.
[16.]
ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. 1. vyd. Brno: ESF MU, 2003. 164 s.
[17.]
ZLÝ, B. Evropská unie v přelomovém období. 2. upravené vydání. Karviná: Slezská univerzita v Opavě, 2004. ISBN 80-7248-264-5.
Internetové zdroje: [18.]
ALESINA, A, GIAVAZZI, F. Destabilizující Pakt stability. Ekonom [online]. 2002 [cit. 2008-05-05]. Dostupný z WWW:
.
[19.]
BÁRTA, V. Pakt stability obětí politiků. Hospodářské noviny [online]. 2005 [cit. 2008-05-09]. Dostupný z WWW: .
[20.]
BEZDĚK, V. Pakt stability a růstu – příliš mnoho (politické) kritiky? Praha: Česká národní banka, 2004. Dostupný z WWW:
[21.]
BIČÍK, M. Problémy Německa straší Brusel. MF Dnes [online]. 2001 [cit. 2008-0506]. Dostupný z WWW: .
[22.]
BUITER, W. How to reform the Stability and Growth Pact [online]. 2003 [cit. 200805-07]. Dostupný z WWW: .
[23.]
BUREŠ, J. Pakt stability a růstu: rovní a rovnější. Integrace [online]. 2003 [cit. 2008-05-05]. Dostupný z WWW: . 47
[24.]
Council Opinion of 12 February 2001 on the update of Ireland's stability programme, 2001-2003 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
[25.]
Council Opinion of 15 July on the updated Stability and Programme of the Netherlands, 2001 to 2007 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
[26.]
Council Opinion of 14 February 2002 on the updated Stability and Programme of the Portugal, 2002 to 2005 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
[27.]
Council Opinion of 4 March 2003 on the updated Stability and Programme of the Portugal, 2003 to 2006 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
[28.]
Council Opinion of 15 March 1999 on the updated Stability Programme of Germany, 1998 to 2002 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW: < http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/c_12419990505en00020 003.pdf>
[29.]
Council Opinion of 15 March 1999 on the updated Stability Programme of France, 1999 to 2002 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW: < http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/c_12419990505en00020 003.pdf>
[30.]
Council Opinion of 9 March 2004 on the updated Stability Programme of Germany, 2003 to 2007 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW: < http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/c_06820040318en00020 003.pdf>
[31.]
[cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
[32.]
Council Decision of 20 September 2005 on the existence of an excessive deficit in Portugal 2001 [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2005/l_274/l_27420051020en00910092.p df> [33.]
COUNCIL RECOMMENDATION with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Germany [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW: < http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/recomgermany.pdf >
[34.]
COUNCIL RECOMMENDATION with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Portugal [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW:
[35.]
ČECH Z., Pakt stability a růstu: problém stabilizačního pravidla nebo fiskálních politik, EurActiv [online], 2004 [cit. 2008-03-10], dostupný z WWW:
[36.]
Eurostat [online]. 2008 [cit. 2008-05-10]. Dostupný z WWW: .
[37.]
German stability programme 1998 - 2002 [online]. 1998 [cit. 2008-04-06]. Dostupný z WWW: .
[38.]
GROS, D. Reforming the Stability Pact. [online]. 2005 [cit. 2008-05-06]. Dostupný z WWW: .
[39.]
HEFEKER, C. Will a Revised Stability Pact Improve Fiscal Policy in Europe? [online]. 2005 [cit. 2008-05-01]. Dostupný z WWW: .
[40.]
IMF Policy Discussion Paper : Reforming the Stability and Growth Pact [online]. 2005 [cit. 2008-05-07]. Dostupný z WWW: .
49
[41.]
KOUŘILOVÁ, M.: Má Pakt stability a růstu budoucnost?. [online]. Vše, Praha: 2006 [cit. 2008-03-10]. Dostupný z WWW:
[42.]
Pakt stability a růstu : Právní úprava a její změny. Sagit [online]. 2004 [cit. 200803-19]. Dostupný z WWW: .
[43.]
Portugal's Stability and Growth Programme 2006-2010 [online]. 2006 [cit. 2008-0406]. Dostupný z WWW: .
[44.]
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU ze dne 17. července 2005 [online] [cit. 2008-04-06] dostupný z WWW: < http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0272:FIN:CS:PDF>
[45.]
Stability and Growth Pact. EurActiv [online]. 2007 [cit. 2008-05-07]. Dostupný z WWW: .
[46.]
SYCHRA, Z. Realizace Hospodářské a měnové unie v EU: implementace, přístupy, důsledky. [s.l.], 2007. Vedoucí rigorózní práce prof. PhDr. Petr Fiala, Ph. D. Dostupný z WWW: .
[47.]
Šrein Z., Pakt stability a růstu – vymoženost nebo přítěž eurozóny?, [online], [cit. 2008-03-17], dostupný na www:
[48.]
Zavedení eura v České Republice [online]. 2007 [cit. 2008-04-20]. Dostupný z WWW: .
[49.]
ZLÁMALOVÁ, L, FRIEDRICH, M. Pakt stability se uvolní. Hospodářské noviny [online]. 2005 [cit. 2008-05-03]. Dostupný z WWW: .
50
[50.]
ZLÁMALOVÁ, L, FRIEDRICH, M. Evropa si dovolí vyšší dluhy. Hospodářské noviny [online]. 2005 [cit. 2008-05-03]. Dostupný z WWW: .
Legislativa: [51.]
Nařízení č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, Dostupný z www:
[52.]
Nařízení č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, Dostupný z www:
51
