Ondersteunende en activerende begeleiding Overhevelen naar de Wmo?

= =

Ondersteunende en activerende begeleiding Overhevelen naar de Wmo? Adviesrapport op basis van de resultaten van pilots bij zeven gemeenten Maart 2007

= = =

Uitgebracht aan:

Ministerie van VWS en VNG

Auteurs:

Deloitte Consulting drs. K.J. Kuperus en drs. W.R. van der Veen

= =

= = =

Inhoud

Samenvatting

3

1

Inleiding

3

2

Achtergrond

3

2.1 AWBZ 2.2 Ondersteunende en activerende begeleiding 2.3 Adviesrapporten van IBO, CVZ, RvZ

3 3 3

Onderzoeksopzet

3

3.1 3.2 3.3 3.4

3 3 3 3

3

4

5

Respondenten Werkwijze onderzoek Toetsingscriteria Beperkingen van het onderzoek

Leerervaringen pilots

3

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

3 3 3 3 3 3

Geheel of gedeeltelijk overhevelen Samenhang met het lokale domein Gemeentelijke regierol Bestuurskracht Cliëntprofielen Voor- en nadelen van overhevelen

Conclusies en aanbevelingen

3

5.1 Conclusies 5.2 Aanbevelingen

3 3

Bijlagen

3

Adviesrapport pilots OB en AB maart 2007 2/30

Samenvatting In dit rapport wordt de vraag beantwoord of de functies ondersteunende en activerende begeleiding vanuit gemeentelijk perspectief - geheel of gedeeltelijk - overgeheveld kunnen worden naar de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo). De functies ondersteunende en activerende begeleiding (OB/AB) maken momenteel onderdeel uit van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Het rapport is gebaseerd op de ervaringen, resultaten en opinies van zeven pilotgemeenten en levert kwalitatieve informatie op. De visie van de pilotgemeenten is indicatief voor het perspectief van gemeenten in algemene zin. Vier van de zeven pilots zijn specifiek gericht op het thema (OB/AB) en drie pilots hebben veel raakvlak met de thematiek. Zij experimenteren op Wmo-prestatieveld 7,8 en 9 (maatschappelijke opvang, OGGZ en verslavingsbeleid). Het rapport omvat de pilotresultaten van 2005 en 2006. De pilots lopen nog door tot eind 2007. In het coalitieakkoord van CDA, PvdA en ChristenUnie heeft het kabinet aangegeven dat vooralsnog geen verdere stappen gezet worden in het traject van Wmo en AWBZ. De Wmo moet gemeenten de mogelijkheid bieden om met een maatwerkbenadering maatschappelijke participatie van burgers te stimuleren, in combinatie met het bieden van specifieke hulp1. Ook nu het kabinet ervoor kiest om vooralsnog geen AWBZ-functies onder te brengen bij de Wmo, zijn de ervaringen van de pilotgemeenten relevant. Ze bieden aanknopingspunten voor het vraagstuk van de toekomstige organisatie van zorg en ondersteuning. Bovendien kan op basis van de ervaringen iets gezegd worden over of, en zo ja hoe, een overheveling van ondersteunende en activerende begeleiding naar gemeenten kan leiden tot doelstellingen van het kabinet, zoals maatwerk, minder bureaucratie, een geïntegreerd aanbod en lagere kosten. De pilotgemeenten zijn van mening dat alle activiteiten van ondersteunende begeleiding (OB) gericht zijn op het bevorderen van participatie en daarmee goed passen bij gemeentelijke verantwoordelijkheden en taken. OB sluit naadloos aan bij de Wmo-doelen. Voor activerende begeleiding (AB) geldt dat alleen de op ondersteuning gerichte activiteiten goed aansluiten bij het gemeentelijk domein. Het merendeel van de activiteiten van AB bevat behandelingsachtige elementen die niet passen bij gemeentelijke taken. In dit rapport wordt - daar waar gedoeld wordt op die elementen die volgens de pilots over zouden kunnen naar gemeenten - gewerkt met de aanduiding “OB+”. Waarom past ondersteunende begeleiding goed bij de Wmo? De pilots noemen meerdere redenen. Ten eerste de grote samenhang tussen de uitvoeringspraktijken van ondersteunende begeleiding en taken van de gemeente zoals welzijnsbeleid en hulp bij de huishouding. De pilots zien een duidelijke link tussen ondersteunende begeleiding en de Wmo-prestatievelden. Deze samenhang is het sterkst met prestatieveld 1 (leefbaarheid en samenhang in dorp, wijk en buurt), prestatieveld 3 (informatie, advies en cliëntondersteuning), prestatieveld 6 (voorzieningen mensen met beperkingen) en prestatieveld 7,8 en 9 (OGGZ en zorg voor daklozen en verslaafden). Verder vertoont OB een samenhang met het bredere gemeentelijke beleid, bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting, ruimtelijke ordening en de Wet Werk en Bijstand.

1 CDA, PvdA en ChristenUnie, Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, februari 2007


Los van de vraag of OB (deels) onder de Wmo zou kunnen worden gebracht, bevelen de pilotgemeenten aan om de afstemming tussen de huidige AWBZ-functies OB/AB enerzijds en de ondersteuningsfuncties van de Wmo anderzijds, beter te regelen dan nu het geval is. Ze bepleiten verbeteringen ten aanzien van de samenhang van voorzieningen, denk bijvoorbeeld aan het afstemmen van dagbesteding, activiteitenbegeleiding en arbeidstraining. Ook financieringssystemen (Wmo, AWBZ, Wwb) zouden beter op elkaar moeten aansluiten. Verder noemen de pilots het belang van minder bureaucratie in het indicatieproces en het belang van het creëren van prikkels tot preventie en een efficiënte inzet van middelen. Door een betere afstemming van de functies ontstaat een beter aanbod voor de cliënt, in combinatie met een effectievere en meer kostenefficiënte organisatie van zorg en ondersteuning. Wanneer OB+ onder de verantwoordelijkheid van de gemeente komt, verwachten de pilots de volgende verbeteringen te kunnen realiseren ten opzichte van de huidige situatie: Beteringen in kwaliteit: Betere afstemming van producten en diensten, stroomlijning in de keten Vraaggerichte aanpak door de ondersteuningsbehoefte van de cliënt als uitgangspunt te nemen Integraal beleid op het gebied van de prestatievelden Wmo en andere beleidsterreinen zoals huisvesting, activering, arbeidsre-integratie en schuldhulpverlening Lokale inbedding en aansluiting bij Wmo-loket Minder bureaucratie doordat budgetten worden toegekend aan activiteiten, die groepsgewijs wordt uitgevoerd. Zo wordt voorkomen dat elke deelnemer herhaaldelijk opnieuw geïndiceerd moet worden. Beteringen in efficiëntie: Het zo mogelijk stimuleren van preventieve maatregelen en voorliggende voorzieningen Efficiënte inzet van middelen doordat meerdere doelgroepen van dezelfde diensten gebruik kunnen maken Via gestructureerde inkoop (bijvoorbeeld met behulp van aanbestedingen) sturen op prijskwaliteitverhouding Bundeling van financieringssystemen De pilots doen de aanbeveling om OB+ per 1 januari 2009 over te hevelen naar gemeenten. De activiteiten van AB zouden overgeheveld kunnen worden naar de Zorgverzekeringswet. Indien ervoor gekozen wordt om OB+ in 2009 over te hevelen naar de Wmo, achten de pilots het van belang dat in 2007 en 2008 randvoorwaarden worden gecreëerd voor een zorgvuldige overgang. Daartoe wordt aanbevolen om de knelpunten in het huidige proces, waarbij het zorgkantoor verantwoordelijk is, in kaart te brengen en oplossingen te definiëren. Verder vragen de pilots aandacht voor het tijdig informeren van gemeenten en het realiseren van voldoende voorbereidingstijd. Het welslagen van de overheveling vergt een collegebreed draagvlak en gemeenten moeten kunnen investeren in mankracht, kennis en kunde. Daarbij zouden ze graag gebruik willen maken van methoden en technieken die ontwikkeld worden in praktijkpilots. In deze pilots dient onder meer aandacht besteed te worden aan de verschillende cliëntprofielen. Tenslotte achten de pilots het van belang dat voldoende budget overgeheveld wordt. Als OB+ niet naar gemeenten wordt overgeheveld, dienen andere oplossingen gezocht te worden om de verbeterpunten te kunnen realiseren. Gemeenten, zorgkantoor en CIZ zullen niet op vrijwillige basis een beter aanbod voor de cliënt, in combinatie met een effectievere en meer kostenefficiënte organisatie van zorg en ondersteuning, realiseren. Dit komt doordat zij verschillende taakstellingen hebben. Daarom is in dit geval sturing vanaf het departementale niveau nodig, waarbij de juiste prikkels voor de verschillende partijen gecreëerd worden.


1

Inleiding

Sinds het najaar van 2005 experimenteren 26 gemeenten en samenwerkingsverbanden met de thema’s en prestatievelden van de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo). Deze ontwikkelpilots moeten eind 2007 een beeld geven van de Wmo op langere termijn. De pilots ‘ondersteunende en activerende begeleiding’ en de pilots op Wmo-prestatieveld 7,8 en 9 (maatschappelijke opvang, OGGZ en verslavingsbeleid) nemen een bijzondere positie in binnen dit geheel. Zij experimenteren met de functies ondersteunende en activerende begeleiding (OB/AB), die onderdeel uitmaken van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De uitkomsten van de pilots zijn een belangrijke bron van informatie voor het nieuwe kabinet. Mede op basis van deze uitkomsten besluit het nieuwe kabinet over de vraag of en zo ja op welke wijze een eventuele overheveling van ondersteunende en activerende begeleiding kan worden vormgegeven, schrijft staatssecretaris Clémence Ross-van Dorp juni 2006 aan de Tweede Kamer2. Inmiddels is het coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie gepubliceerd. Hierin staat aangegeven dat het nieuwe kabinet vooralsnog geen verdere stappen wil zetten in het traject van Wmo en AWBZ. De Wmo moet volgens het regeerakkoord de gemeenten de mogelijkheid bieden om met een maatwerkbenadering maatschappelijke participatie van burgers te stimuleren, in combinatie met het bieden van specifieke hulp3. Ook nu het kabinet ervoor kiest om vooralsnog geen AWBZ-functies onder te brengen bij de Wmo, zijn de ervaringen van de pilots relevant. Ze bieden aanknopingspunten voor het vraagstuk van de toekomstige organisatie van zorg en ondersteuning. Bovendien zijn de ervaringen voor de maatwerkbenadering relevant. Dit kabinet hecht veel belang aan participatie, kleinschaligheid, inbedding in wijken en buurten en ontbureaucratisering. Uit de ervaringen van de pilotgemeenten blijkt waar de samenhang ligt tussen gemeentelijk beleid en de AWBZ-functies. Op basis van deze ervaringen kan iets gezegd worden over of, en zo ja hoe, een eventuele overheveling van ondersteunende en activerende begeleiding naar gemeenten kan leiden tot goede zorg en ondersteuning, minder bureaucratie, een geïntegreerd aanbod en lagere kosten. In dit rapport staat de volgende vraag centraal: Uitgaande van de leerervaringen van de Wmo ontwikkelpilots Enschede, Almere, Nunspeet, Haarlem, Amsterdam, Leeuwarden en Drechtsteden in de periode 2005 en 2006: Kunnen de functies ondersteunende en activerende begeleiding - geheel of gedeeltelijk - overgeheveld worden naar gemeenten? Zo ja, in welke vorm en onder welke voorwaarden? Achtereenvolgens komen in dit rapport aan de orde: achtergrond van de thematiek (hoofdstuk 2), opzet van het onderzoek (hoofdstuk 3), leerervaringen van de pilots (hoofdstuk 4) en conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 5).

2 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Kabinetsvisie langdurige zorg, Den Haag, juni 2006 3 CDA, PvdA en ChristenUnie, Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, februari 2007


2

Achtergrond

De functies ondersteunende en activerende begeleiding vallen momenteel onder AWBZ. De AWBZ is een verplichte verzekering voor de gehele bevolking tegen gezondheidsrisico’s die niet via het ziekenfonds of de particuliere verzekering worden gedekt. De Tweede Kamer verzoekt antwoord op de vraag of ondersteunende en activerende begeleiding overgeheveld kan worden naar de Wmo. Dit hoofdstuk gaat in op de AWBZ (§2.1), kenmerken van ondersteunende en activerende begeleiding (§2.2) en resultaten van adviesrapporten van IBO, CVZ en RvZ (§2.3).

2.1 AWBZ De aanspraken die men op grond van de AWBZ kan maken zijn gedefinieerd in functies. Tot voor kort ging het om de functies verblijf (wonen in een al dan niet bijzondere setting), functies gericht op het gebrek of de aandoening van de cliënt (behandeling, activerende begeleiding, verpleging en persoonlijke verzorging) en functies gericht op de effecten van de aandoening of stoornis op de zelfredzaamheid in de samenleving (ondersteunende begeleiding, hulp bij de huishouding). De AWBZ-uitgaven zijn de afgelopen jaren sterk gegroeid. Het kabinet heeft mede daarom besloten tot een nieuw stelsel voor langdurige zorg en maatschappelijke ondersteuning. Met de invoering van de Wmo per 1 januari 2007 is een strikt onderscheid gemaakt tussen ‘zorg’ en ‘maatschappelijke ondersteuning’. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo ligt bij gemeenten. Zorg valt sinds de invoering van de Wmo onder de AWBZ en behelst alleen nog de langdurige zorg voor chronisch zieken, gehandicapten, chronisch psychiatrische patiënten en ouderen. De Wmo regelt vormen van maatschappelijke ondersteuning die het mensen mogelijk maakt om zo lang mogelijk zelfstandig te functioneren. Het gaat om begeleiding en hulp bij de huishouding, maar ook om welzijnswerk, opvoedingsondersteuning, woningaanpassingen en informatie en advies. Voor een toelichting van de AWBZ functies wordt verwezen naar bijlage 1. Afgaand op de veelal op participatie gerichte doelstelling van ondersteunende en activerende begeleiding is het een logische vraag of het aanbeveling verdient om ondersteunende en activerende begeleiding over te hevelen naar de Wmo.

2.2 Ondersteunende en activerende begeleiding Wat houdt ondersteunende en activerende begeleiding (OB/AB) precies in? Ondersteunende begeleiding wordt gedefinieerd als “ondersteunende activiteiten in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of psychosociaal probleem, gericht op bevordering of behoud van zelfredzaamheid of bevordering van de integratie van de verzekerde in de samenleving, te verlenen door een instelling”4.

4 Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), Protocol -Indicatiestelling voor ondersteunende begeleiding, Driebergen, januari 2006


Activerende begeleiding wordt gedefinieerd als “door een instelling te verlenen activerende activiteiten gericht op5: a. herstel of voorkoming van verergering van gedrags- of psychische problematiek; of b. het omgaan met de gevolgen van een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap”. Daarbij dient aangemerkt te worden dat al geruime tijd discussie heerst over het afschaffen van de grondslag ‘psychosociale problematiek’6. De grens tussen OB en AB blijkt in de praktijk niet altijd helder te zijn. Vaak krijgen cliënten zowel een indicatie voor OB als voor AB. Begeleiders bieden soms binnen één groep de ene persoon ondersteunende begeleiding aan en de ander activerende begeleiding, afhankelijk van het doel waarmee iemand deelneemt. In onderstaande tabel worden de verschillen tussen ondersteunende en activerende begeleiding weergegeven. Tabel 1. Verschillen tussen ondersteunende en activerende begeleiding Aspect Doel

Ondersteunende begeleiding Handhaven zelfredzaamheid en integratie in de samenleving

Activerende begeleiding Functioneren in gedrag en vaardigheden verbeteren of verergering voorkomen

Ondersteunen bij een beperkt regelvermogen of andere beperkingen die tot sociaal isolement dreigen te leiden Voorbeelden van activiteiten

Onderscheid met andere functies

Methodische gedragsbeïnvloeding en oefenen van vaardigheden ter versterking van zelfredzaamheid van de cliënt op huishoudelijk, psychosociaal en lichamelijk vlak Respijtzorg (logeren) of ondersteuning van de Helpen structuren en organiseren van een verzorgers (gericht op degenen die langdurig ontregelde huishouding (waar onder voor een ander zorgen) huishoudelijk zorg en persoonlijke verzorging) Nachtopvang Psychosociale begeleiding van de cliënt met aandacht voor praktische training in vaardigheden en leren omgaan met psychische en psychosociale beperkingen. Individuele begeleiding en begeleiding in Individuele begeleiding en begeleiding in groepsverband groepsverband

Vervoer naar ondersteunende begeleiding in dagdelen als dit medisch noodzakelijk is

Vervoer naar activerende begeleiding in dagdelen als dit medisch noodzakelijk is

Het onderscheid tussen OB en welzijnswerk wordt bepaald door de vraag of het probleem wordt veroorzaakt door een beperking van de verzekerde zelf (in dat geval OB) of door het ontbreken van adequate algemene voorzieningen in de omgeving (welzijnswerk).

AB is per definitie begrensd in tijd. Het onderscheid tussen OB en AB wordt bepaald doordat bij AB een concreet verbeterdoel vastgesteld dat met een door de beroepsgroep als effectief beoordeelde methodiek wordt nagestreefd.

5 Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), Protocol -Indicatiestelling voor activerende begeleiding, Driebergen, mei 2005 6 College voor Zorgverzekeringen (CVZ), Functiegerichte aanspraken, een gids voor uitleg in de praktijk, Diemen, november 2003


2.3 Adviesrapporten van IBO, CVZ, RvZ In de periode van 2004 tot heden hebben diverse onderzoeken plaatsgevonden naar de vraag: ‘welke onderdelen van de AWBZ kunnen over naar de Zorgverzekeringswet of Wmo?’. Het College voor Zorgverzekeringen (CVZ), de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) en het IBO (interdepartementaal beleidsonderzoek) doen daarbij vanuit verschillende invalshoeken uitspraken over de plaats van ondersteunende en activerende begeleiding in dit geheel. In deze paragraaf worden de conclusies uit de rapporten ten aanzien van OB/AB samengevat:

Het CVZ heeft als uitgangspunt dat elementen als ondersteuning en ondersteund wonen bij de Wmo horen en dat zorggerelateerde elementen in de Zorgverzekeringswet horen. Ze stellen een herschikking van de functies OB, AB en Behandeling voor. De functie AB zou kunnen vervallen, waarbij de meer behandelingsachtige elementen uit AB naar de functie ‘Behandeling’ gaan en de meer op participatiegerichte elementen uit AB naar OB7.

Het RVZ stelt voor de AWBZ op te heffen en de aanspraken op langdurige zorg en ondersteuning op drie manieren te financieren: 1. Voor eigen rekening kunnen komen wonen, welzijn en (een groot deel van de) verzorging 2. Naar de Wmo kunnen onder meer hulp bij het thuishouden en persoonlijke verzorging, ondersteunende begeleiding, vervoer en kleine onderdelen van activerende begeleiding, verblijf en verpleegartikelen 3. Naar de Zorgverzekeringswet kunnen onder meer worden overgeheveld: behandeling, verpleging, dieetadvisering en onderdelen van activerende begeleiding en verblijf8

Het IBO hanteert een onderscheid tussen enerzijds (zorg)functies gericht op het gebrek of de aandoening van de cliënt en anderzijds (ondersteunings)functies gericht op de effecten van die aandoening op de maatschappelijke zelfredzaamheid. Onderdelen van de functie activerende begeleiding zouden tot de functie behandeling moeten worden gerekend en in plaats van de functies activerende en ondersteunende begeleiding kan één functie, begeleiding, worden ingesteld9.

Samenvattend geldt dat de onderzoeksrapporten een knip bepleiten tussen vormen van ondersteuning enerzijds en vormen van zorg anderzijds. Van de Wmo-pilots wordt een antwoord verwacht op de vraag of gemeenten in staat zijn om de ondersteuning zorgvuldig uit te voeren en een verbetering te realiseren ten opzichte van de huidige situatie.

7 College voor zorgverzekeringen (CVZ), Ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding en behandeling in de AWBZ, Diemen, juli 2005 8 Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RvZ). Mensen met een beperking in Nederland. AWBZ in perspectief, Advies uitgebracht door de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg aan de minister en staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Zoetermeer, 2006 9 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Toekomst AWBZ. Eindrapportage van de werkgroep Organisatie romp AWBZ, Den Haag, juni 2006


3

Onderzoeksopzet

Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de respondenten van dit onderzoek (§3.1), werkwijze (§3.2), toetsingscriteria (§3.3) en beperkingen van het onderzoek (§3.4).

3.1 Respondenten Het advies in dit rapport is gebaseerd op de ervaringen, resultaten en opinies van vier OB/AB pilots. Daarnaast zijn de drie pilots van Wmo-prestatieveld 7, 8 en 9 bij het onderzoek betrokken. Reden hiervan is dat deze pilots raakvlakken hebben met de thematiek. Voor een omschrijving van de inhoud van de pilots wordt verwezen naar bijlage 2. Per pilot zijn veelal twee personen geïnterviewd. Onderstaande tabel geeft samenvattende informatie over de pilots en de respondenten. Tabel 2. Respondenten van het onderzoek Pilot Almere

Prestatieveld Pilot Voorzieningen voor mensen met beperking(en) Amsterdam Maatschappelijk opvang OGGZ - Verslavingsbeleid Drechtsteden Maatschappelijk opvang OGGZ - Verslavingsbeleid

Thema pilot Ondersteunende en activerende begeleiding uit de AWBZ Ketenregie en relatie Wmo WWB Ketenregie, intergemeentelijke samenwerking

Doelgroep pilot Alle inwoners met een ondersteuningsbehoefte Chronisch psychiatrische patiënten, verslaafden Dak- en thuislozen, verslaafden, GGZcliënten Ondersteunende en activerende Lichamelijk, verstandelijk begeleiding uit de AWBZ en zintuiglijk gehandicapten; psychisch of psychiatrisch patiënten Ondersteunende en activerende Chronisch psychiatrische begeleiding uit de AWBZ patiënten, verslaafden

Enschede

Voorzieningen mensen met een beperking

Haarlem

Voorzieningen voor mensen met beperking

Leeuwarden

Maatschappelijk opvang - Ketenregie, intergemeentelijke OGGZ - Verslavingsbeleid samenwerking

Nunspeet

Voorzieningen voor Ondersteunende en activerende Mensen met een mensen met een beperking begeleiding uit de AWBZ verstandelijke beperking

Dak- en thuislozen al dan niet verslaafd

Respondent 1 R. van der Linden M. Uppelschoten W. Sterk

Respondent 2 F. Vos

A. Ros W. Meester

A. Ros W. Meester

T. de Wit R. Ashmann

T. de Wit R. Ashmann

O. Herder

F. Willemse

A. Hommel A. Mellaard

H.J. van Noorel

3.2 Werkwijze onderzoek De gegevens voor dit rapport zijn in twee stappen verzameld: 1. Bijeenkomst met de zeven pilots - september 2006 2. Interviews per pilot - november / december 2006 De bijeenkomst met de zeven pilots stond in het teken van het opmaken van een tussenbalans: Wat zijn na een jaar experimenteren - de eerste inhoudelijke resultaten op het terrein van OB/AB? Tijdens de bijeenkomst zijn de pilots geïnformeerd over landelijke ontwikkelingen en hebben zij hun ervaringen op het terrein van OB/AB uitgewisseld. De bijeenkomst heeft geresulteerd in een eerste tussenbalans ten aanzien van de beantwoording van de vraag of OB/AB - geheel of gedeeltelijk - overgedragen kan worden naar gemeenten.


Tijdens de bijeenkomst is geconstateerd dat interviews met alle pilots nodig zouden zijn om in de informatiebehoefte van het kabinet te kunnen voorzien. Deze interviews - op basis van een gestructureerde vragenlijst - zijn in de periode november - december 2006 afgenomen. Voor de vragenlijst wordt verwezen naar bijlage 3. Van alle interviews is verslag gelegd. De resultaten zijn aan de pilots teruggekoppeld en waar nodig aangepast en aangevuld.

3.3 Toetsingscriteria In de ‘kabinetsvisie langdurige zorg’ wordt aangegeven dat de volgende criteria relevant zijn bij de vraag of de functies ondersteunende en activerende begeleiding kunnen worden overgeheveld naar gemeenten:

Samenhang met het lokale domein Passen bij de gemeentelijke regierol Bestuurskracht van gemeenten

In aanvulling op deze variabelen hebben wij onderzocht of een eventuele overheveling van OB/AB naar gemeenten even voor de handliggend is voor de verschillende activiteiten van OB en AB, en of het antwoord op deze vraag verschilt per cliëntprofiel. Tenslotte zijn de voor- en nadelen van een overheveling naar gemeenten geïnventariseerd. In onderstaande tabel worden de variabelen omschreven. Per variabele wordt aangegeven waarom de variabele in het onderzoek is opgenomen en hoe wij de variabele hebben geoperationaliseerd. Tabel 3. Operationalisatie van variabelen Variabele Verschillen tussen OB en AB

Samenhang met het lokale domein

Passen bij de gemeentelijke regierol

Waarom deze variabele OB en AB omvatten verschillende activiteiten. Wellicht kunnen sommige onderdelen over, andere niet Het eindperspectief van de Wmo is een samenhangend lokaal beleid op het gebied van maatschappelijke ondersteuning en op aanpalende terreinen Ook op andere terreinen wordt van de gemeente een regierol verwacht (bijvoorbeeld lokaal sociaal beleid, ouderenbeleid en wonen-, zorgen welzijnsbeleid). De regierol voor OB/AB dient hierbij aan te sluiten

Operationalisatie van de variabele Onderscheid tussen op ondersteuning gerichte activiteiten enerzijds en op behandeling gerichte activiteiten anderzijds Zie §2.2 voor de gehanteerde definitie en bijbehorende activiteiten van OB en AB De mate waarin de functies OB/AB aansluiten bij a.) individuele voorzieningen b.) algemene voorzieningen c.) prestatievelden van deWmo d.) andere beleidsterreinen In aansluiting op het conceptuele kader van Korthals Altes et al10 worden de volgende elementen onderscheiden: a.) De mate waarin OB/AB past bij de regierol van gemeenten b.) De belangrijkste redenen om regie te willen voeren over OB/AB (kwaliteit, relatie met de markt; financiële dimensie; tijdsdimensie) c.) Wijze van invulling regierol (passief sturend, actief gezamenlijk met andere partijen, actief solistisch opererend of geen regie) d.) Voorwaarden voor invulling regierol

10 W. Korthals Altes, S. Nieuwenhuizen, M. Stevens, N. Harkens, Organisatie van prestatie, regie in stedelijke ontwikkeling, Den Haag 2004


Bestuurskracht van de gemeente

Bestuurskracht is de mate waarin een gemeente in staat is aan haar maatschappelijke opgaven te voldoen

Passen bij cliëntprofielen

De Wmo richt zich op kwetsbare inwoners. Dit is een grote, diffuse groep. Het is de vraag in hoeverre een overheveling voor alle cliëntgroepen even relevant is

Voor- en nadelen van overheveling OB/AB

Overheveling naar gemeenten is alleen van belang als de voordelen opwegen tegen de nadelen

In aansluiting op het conceptuele kader van Toonen et al11 onderscheiden we vier gemeentelijke rollen en drie kwaliteitsniveaus. Gemeentelijke rollen: a.) Bestuurder: link bestuur en samenleving, toegankelijkheid en transparantie b.) De gemeente als dienstverlener: aanbieden publieke goederen c.) Participant: deelname in bestuurlijke netwerken. d.) Organisatorische eenheid: functioneren van de organisatie NB: in dit onderzoek laten we de rol van dienstverlener buiten beschouwing omdat de gemeente OB/AB niet zelf zal aanbieden Drie kwaliteitsniveaus: 1: Betrouwbaarheid; aanpassingsvermogen, slagvaardigheid 2: Integriteit: oprechtheid, legitimiteit 3: Responsiviteit: doelmatigheid, doelgerichtheid In aansluiting op de ’handreiking ketenregie’ van Heineke12 worden zeven cliëntprofielen onderscheiden: • Personen met een lichamelijke beperking • Personen met chronische psychische problemen • Personen met een verstandelijke beperking • Personen met psychosociale of materiële problemen • Personen met lichte opvoed- en opgroeiproblemen • Personen betrokken bij huiselijk geweld • Personen met meervoudige problematiek Voor en nadelen voor: • Cliënt • Gemeente • Zorgaanbieders • Zorgkantoor

3.4 Beperkingen van het onderzoek Het aantal pilots dat in het onderzoek betrokken is, is beperkt. Het betreft echter wel alle gemeenten in Nederland die op dit moment ervaring opdoen met ondersteunende en activerende begeleiding. De respondenten hebben hun ervaringen, resultaten en opinies gegeven. Omdat de respondenten bij uitstek de personen zijn met kennis van de thematiek, wordt verondersteld dat hun opinie overeenkomt met de visie van de betreffende gemeente. Het onderzoek levert kwalitatieve informatie op vanuit de visie van de pilotgemeenten, die indicatief is voor het perspectief van gemeenten in algemene zin. Het rapport kan worden gezien als tussenrapportage, gebaseerd op pilotervaringen van 2005 en 2006. De pilots lopen nog door tot eind 2007. De aanbevelingen zijn te beschouwen als aanvulling op informatie uit andere bronnen.

11 Th Toonen, M.J.E.M. van Dam, M. Glim, G. Wallagh. Gemeenten in ontwikkeling. Bestuurlijke kwaliteit en gemeentelijke herindeling, Assen: 1998 12 D. Heineke, R. van der Veen, N. Kornalijnslijper. Handreiking ketensamenwerking in de Wmo. Maatschappelijke ondersteuning in samenhang, Den Haag, juli 2005


4

Leerervaringen pilots

In dit hoofdstuk worden de leerervaringen van de pilots weergegeven. § 4.1 geeft antwoord op de vraag of de functies ondersteunende en activerende begeleiding volgens de pilots - geheel of gedeeltelijk overgeheveld kunnen worden naar gemeenten. De paragrafen die hierop volgen geven de nadere onderbouwing voor hun stellingname. § 4.2 beschrijft de samenhang van OB/AB met het lokale domein, § 4.3 gaat in op de mate waarin OB/AB aansluit bij de gemeentelijke regierol en § 4.4 geeft weer in hoeverre de pilots voldoende bestuurskracht ervaren. Vervolgens wordt in § 4.5 beschreven hoe de pilots aankijken tegen de cliëntprofielen en § 4.6 schetst de voor- en nadelen voor verschillende partijen.

4.1 Geheel of gedeeltelijk overhevelen Op de vraag in hoeverre de functies ondersteunende en activerende begeleiding - geheel of gedeeltelijk over zou kunnen naar gemeenten, geven alle pilots aan dat ondersteunende begeleiding in zijn geheel over geheveld zou kunnen worden. Belangrijkste argument is dat OB is gericht op ondersteuning en het bevorderen van participatie. OB maakt het mogelijk maakt dat burgers de regie op het eigen leven houden en sluit daarmee naadloos aan bij de Wmo-doelen, aldus de pilots (zie ook § 4.2). De pilots verwachten voordelen in termen van kwaliteit en efficiëntie als OB onder de gemeentelijke regierol zou vallen (zie § 4.3). Bovendien geven ze aan dat gemeenten goed in staat zijn om OB te organiseren (§ 4.4). Voor activerende begeleiding is men van mening dat alleen die activiteiten over kunnen, die op ondersteuning gericht zijn. Dit betreft het ‘vervoer naar activerende begeleiding in dagbesteding als dit medisch noodzakelijk is’ en ‘het helpen structureren van een ontregelde huishouding’. De andere activiteiten van AB bevatten volgens de pilots behandelingsachtige elementen, die geen verband houden met taken uit het gemeentelijke domein. Deze activiteiten passen beter bij de overige AWBZ-functies of Zorgverzekeringswet. Met deze visie sluiten de pilots aan bij het CVZ-rapport, waarin wordt voorgesteld de functies OB, AB en Behandeling te herschikken in een functie ‘Ondersteunende begeleiding’ en een functie ‘Behandeling’, waarbij OB tot de Wmo zou behoren en Behandeling in de Zorgverzekeringswet. In dit hoofdstuk wordt de stellingname van de pilots - dat OB en enkele elementen van AB overgeheveld zou kunnen worden naar gemeenten - nader onderbouwd aan de hand de visie van de pilots ten aanzien van de toetsingscriteria. In de rest van dit rapport wordt - daar waar gedoeld wordt op die elementen die volgens de pilots over zouden kunnen naar gemeenten - gewerkt met de aanduiding “OB+”. Dit betreft dus OB plus die paar onderdelen van AB die betrekking hebben op ondersteuning. Onderstaande citaten vormen een illustratie van de ervaringen van de pilots Amsterdam

“In principe kan alles wat niet direct in het teken staat van behandeling over naar de gemeente”

Enschede

“OB is een vorm van ondersteuning. Dit past goed bij de taken van een gemeente” “De meeste onderdelen van AB hoort meer bij de functie behandeling, dus zorg. Dit is niet iets voor gemeenten”

Nunspeet

“OB is het handhaven van zelfredzaamheid en integratie. Dit sluit heel goed aan bij de kern van de Wmo”


4.2 Samenhang met het lokale domein De pilotgemeenten zijn van mening dat OB+ een sterke samenhang vertoont met het lokale domein. Ondersteunende begeleiding raakt aan individuele voorzieningen zoals hulp bij het huishouden, en aan algemene voorzieningen zoals welzijnswerk. Bovendien wordt OB+ vaak aangeboden als alternatief voor de inzet van een mantelzorger. De pilots concluderen dat deze samenhang maakt dat het voordelen oplevert als OB+ overgaat naar de gemeente. Met een goede regie kan de gemeente veel meer uit voorliggende voorzieningen halen: algemene voorzieningen voor een brede groep aanbieden die goedkoper te organiseren zijn dan individuele voorzieningen. Zo breng je prikkels aan in het systeem, waarmee een afname van individuele voorzieningen wordt gestimuleerd. Stel dat OB+ overgaat naar gemeenten dan kan de gemeente meer samenhangende arrangementen aanbieden door ervoor te zorgen dat diensten beter op elkaar worden afgestemd (denk bijvoorbeeld aan dagbesteding, activiteitenbegeleiding en arbeidstraining). De pilots zien een duidelijke samenhang van OB+ met alle prestatievelden van de Wmo. Een prestatieveld dat hierbij opvalt is prestatieveld 1 (leefbaarheid en samenhang in dorp, wijk en buurt) omdat dit een rol speelt bij het voorkómen van het gebruik van OB+. Zo kan een gemeente een ontmoetingsplaats organiseren waar mensen elkaar ‘s avonds, buiten de sociale werkplaats om, kunnen ontmoeten. Op deze manier wordt gemeenschapszin gecreëerd en is men eerder geneigd een oogje in het zeil te houden, waardoor tijdig kan worden ingegrepen. Verder is opvallend dat veel samenhang wordt gezien met cliëntondersteuning in prestatieveld 3. OB vormt het vervolg op cliëntondersteuning. Als OB+ overgeheveld wordt naar gemeenten krijg je de volgende gelaagdheid in informatieverstrekking: (I) Informatie & Advies voor eenmalige contacten aan het loket; (II) Cliëntondersteuning voor twee tot drie contacten; (III) Ondersteunende begeleiding voor de langere termijn. Voor prestatieveld 6 is sprake van samenhang met huishoudelijke verzorging en welzijnswerk. Voor 7,8 en 9 wordt aangegeven dat OB+ een rol kan spelen bij een meer geïntegreerde dienstverlening aan verschillende doelgroepen. In het bijzonder bij preventie van huisuitzetting (begeleiding van ontregeld huishouden) en nazorg (woontraining en woonbegeleiding). Tenslotte zien gemeenten een samenhang van OB+ met diverse gemeentelijke beleidsterreinen. Ze geven aan dat het beleid voor vervoer, wonen, onderwijs, welzijn, sociale zaken, jeugd, veiligheid en WWB integraal zou moeten worden aangepakt vanwege de sterke onderlinge verwevenheid. De sterke samenhang van OB+ met gemeentelijke beleidsterreinen maakt dat pilots bepleiten dat OB+ overgeheveld wordt naar gemeenten. Gemeenten kunnen dan een integrale visie ontwikkelen op het totale aanbod van ondersteuningsdiensten. Enschede wil bijvoorbeeld in de wijk ‘Roombeek’ de lokale samenhang bevorderen. Om dit goed te kunnen doen is volgens Enschede een basisinfrastructuur nodig waarbij instrumenten vanuit OB+ en welzijnswerk geïntegreerd worden aangeboden. Ook de andere pilots geven aan dat gemeenten goed in staat zijn om beleid te ontwikkelen dat daadwerkelijk aansluit bij de behoefte in een wijk en iedereen mee laat doen (oud, gehandicapt, verstandelijk gehandicapt, etc.). Dit betekent een verbetering ten opzichte van de huidige situatie, waarin het zorgkantoor weinig of geen prikkels heeft om een integraal en vraaggericht aanbod te organiseren. In tabel 4 wordt de samenhang van OB+ met het lokale domein samenvattend weergegeven.


Tabel 4. Samenhang OB+ met het lokale domein Gemeentelijke voorzieningen

OB+ vertoont samenhang met

Individuele voorzieningen

Hulp bij het huishouden

Algemene voorzieningen

Welzijnswerk

Prestatievelden Wmo

Alle prestatievelden. Extra veel samenhang met: Prestatieveld 1: Leefbaarheid en samenhang Prestatieveld 3: Cliëntondersteuning Prestatieveld 6: Voorzieningen mensen met beperking(en) Prestatieveld 7,8 en 9: Maatschappelijke opvang, OGGZ, verslavingsbeleid – Vervoer – Wonen – Onderwijs/Vorming – Welzijnsbeleid – Schuldhulpverlening – Jeugd – Openbare orde en veiligheid – WWB

Andere beleidsterreinen

Onderstaande citaten vormen een illustratie van de visie van de pilots Nunspeet

“Ondersteunende begeleiding vormt een logisch vervolg op cliëntondersteuning (prestatieveld 3)”

Haarlem

“De gemeente kan algemene voorzieningen organiseren voor een brede doelgroep. Dit betekent kansen op synergie. Waar nodig kan dit worden aangevuld met individuele voorzieningen”

Enschede

“Wij willen een basisstructuur aanleggen met aanbod dat in gaat op de vraag van bewoners. Zowel OB+ als welzijn passen daarin en zullen vanuit die basisstructuur echt geïntegreerd worden”

Drechtsteden

“Met name bij vervoer kunnen efficiency voordelen worden gehaald als verschillende soorten vervoer beter gecombineerd worden”

4.3 Gemeentelijke regierol De geïnterviewden geven aan dat OB+ goed past bij de gemeentelijke regierol. Als belangrijkste redenen om regie te willen voeren over OB+ noemt men het waarborgen van de kwaliteit van diensten en het realiseren van efficiëntie. De kwaliteitsverbetering zit hem in het realiseren van een betere onderlinge afstemming van diensten. Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld voor zorgen dat welzijnswerk, hulp bij de huishouding en OB+ in samenhang worden aangeboden. Gemeenten kunnen de kwaliteit verder verbeteren doordat zij in staat zijn om te denken vanuit de vraagzijde. Zorginstellingen denken vaak vanuit hun aanbod. De efficiëntie kan volgens de pilots worden verbeterd doordat functies die nu vanuit meerdere geldstromen worden bekostigd, eenduidiger geformuleerd en bekostigd kunnen worden. Denk bijvoorbeeld aan cliëntondersteuning. Op dit moment wordt cliëntondersteuning geleverd in de vorm van ouderenadviseurs, MEE-consulenten, maatschappelijk werk en sociaal raadslieden. Vooral de cliëntondersteuning vanuit MEE heeft in de praktijk op onderdelen duidelijke overeenkomsten in aanpak met OB/AB. Een andere manier waarop gemeenten de efficiëntie kunnen vergroten is doordat zij actief zullen inzetten op preventie en doordat zij via aanbestedingen kunnen sturen op optimalisatie van prijskwaliteitverhoudingen. Bovendien kunnen gemeenten meerdere doelgroepen van dezelfde diensten gebruik laten maken. Qua vormgeving van de regierol denken de pilots aan een actieve rol, waarbij ze samenwerken met andere partijen. In vergelijking tot de huidige situatie verwachten ze een verbetering te kunnen realiseren


omdat het zorgkantoor weinig tot geen regie voert. Het is volgens de pilots logisch om de regierol bij de gemeente te leggen. Gemeenten kunnen verantwoordelijk gesteld worden voor de participatie van alle burgers met een beperking die zelfstandig wonen. De pilots noemen voorwaarden waaraan voldaan moet worden, willen zij de regierol succesvol kunnen uitvoeren. Genoemd is het investeren in kennis en competenties bij de gemeente, het betrekken van de doelgroep bij het opstellen van beleid en het ter beschikking stellen van voldoende budget. Verder achten de pilots een goed administratie van gegevens door ZN en VWS van belang en bepleiten zij het instellen van een loket op wijkniveau. Onderstaande tabel geeft een samenvatting van de voordelen van het onderbrengen van OB+ bij de gemeentelijke regierol en de voorwaarden om deze regierol succesvol uit te voeren. Tabel 5. Voordelen als gemeenten de regie voeren over OB+ en bijbehorende voorwaarden Voordelen en voorwaarden van regierol OB+ bij gemeenten Voordelen van het onderbrengen van OB+ bij de gemeentelijke regierol

Betere afstemming en stroomlijning in de keten (gemeente heeft helikopterview) Lokale inbedding van ondersteuningsdiensten en aansluiting van OB+ bij Wmo-loket Efficiënte inzet van middelen doordat meerdere doelgroepen van dezelfde diensten gebruik kunnen maken Via aanbestedingen kunnen sturen op optimalisatie van prijs-kwaliteitverhouding Het stimuleren van preventieve maatregelen en voorliggende voorzieningen Bundeling van financieringsstromen

Voorwaarden om de regierol over OB+ succesvol uit te kunnen voeren

Investeren in menskracht, kennis en kunde van OB+ Het betrekken van de doelgroep bij het opstellen van beleid, vraag centraal stellen Voldoende budget zonder schotten en mogelijkheid om een eigen bijdrage te vragen Goede administratie van gegevens door ZN en VWS Een loket en samenwerkingsverband op wijkniveau vanuit een stedelijke regie

Onderstaande citaten vormen een illustratie voor de visie van de pilotgemeenten op de regierol. Leeuwarden

“De twee belangrijkste drijfveren om de regie over OB te willen zijn: Efficiëntie realiseren en het waarborgen van kwaliteit, door het aanbieden van een samenhangend pakket van diensten”

Amsterdam

“OB pas heel goed bij de gemeentelijke regierol. Op dit moment vervult het zorgkantoor geen sterke regierol. De gemeente zou dit in dit opzicht al vrij snel beter kunnen doen”

Haarlem

“OB past goed bij de gemeentelijke regierol, al moet de gemeente deze rol wel optimaliseren. Hiertoe moet er een andere manier van financieren komen, bijvoorbeeld door aanbestedingen. Als je problemen aanbesteed (in plaats van producten) stuur je op innovatie en dit past beter bij een regierol”

Almere

“Het is van belang dat gemeenten vanuit een (langere termijn) visie toegroeien naar een stelselverantwoordelijkheid voor een lokale sociale en zorginfrastructuur voor zelfstandig wonende burgers”

4.4 Bestuurskracht Op de vraag of gemeenten over voldoende bestuurskracht beschikken om de ondersteunende begeleiding te organiseren, geven de pilots aan dat dit het geval is. Voor de gemeentelijke rollen van bestuurder, participant en organisatorische eenheid wordt dit nader toegelicht. De pilots ervaren voldoende bestuurskracht om de rol als bestuurder te vervullen. Dat gemeenten over


bestuurskracht beschikken blijkt volgens hen nu al doordat zij in staat zijn om de Wmo tot een succes te maken. Instellingen en organisaties moeten wel wennen aan deze rol van de gemeente, maar zien de voordelen van een bestuur dat de problemen van de stad kent en aanspreekbaar is voor burgers. Voorwaarde om de bestuursrol goed te kunnen vervullen is dat sprake is van betrokken bestuurders, die durven veranderen en zich eventueel bijscholen. Enkele pilots verwachten dat bij kleinere gemeenten wellicht niet genoeg bestuurskracht bestaat. Dit probleem zal zichzelf oplossen doordat men in dat geval samenwerkingsverbanden zal opzoeken. Veel gemeenten hebben al een rol als participant in het bestuurlijke netwerk van OB+. Deze rol zou volgens de pilots geïntensiveerd moeten worden. Als organisatorische eenheid zijn gemeenten bij uitstek in staat om voldoende beleidskracht te organiseren. In vergelijking tot de huidige situatie, waarbij de regie ligt bij het zorgkantoor, kunnen gemeenten OB+ effectiever en efficiënter inzetten. In de huidige situatie stuurt het zorgkantoor niet of nauwelijks. Gemeenten zouden kunnen sturen op kosten en kwaliteit door middel van aanbesteding. Dit vraagt wel een investering op organisatorisch vlak in termen van tijd en mankracht. De pilots denken dat, wanneer de juiste stappen worden gezet, gemeenten bij de uitvoering van OB+ aan de kwaliteitsniveaus van bestuurskracht (betrouwbaar, integer en responsief) kunnen voldoen. Om betrouwbaar en slagvaardig te kunnen zijn is in veel gemeenten een interne reorganisatie nodig. Voor het waarborgen van integriteit, ofwel het scheiden van gemeentebelangen versus cliëntbelangen, is het van belang om onafhankelijk te indiceren. Gemeenten zijn gewend om integer te handelen omdat zij zich bij uitstek verantwoorden naar burgers toe en burgers betrekken bij beleid. Responsiviteit, ofwel het doelmatig en doelgericht uitvoeren van OB+, is de winst die gemeenten kunnen boeken als zij ervoor zorgen dat de uitvoering efficiënter en in betere samenhang verloopt. Daarbij is het van belang dat professionals de ruimte krijgen om hun vak uit te oefenen en gemeenten controleren op het resultaat. Om voldoende bestuurskracht te hebben, zeggen de pilots, is het nodig om de gemeentelijke sturingsbevoegdheid vast te leggen in de wet. De visie van de pilotgemeenten wordt samengevat per gemeentelijke rol in onderstaande tabel 6. Tabel 6. OB+ en gemeentelijke bestuurskracht Gemeentelijke rol

De mate waarin gemeenten in staat zijn om de rol de vervullen voor OB+

Gemeente als bestuurder

Bij gemeenten bestaat voldoende bestuurskracht om OB+ uit te voeren Voorwaarde is de aanwezigheid van betrokken bestuurders, die durven te veranderen Kleinere gemeenten kunnen bestuurskracht organiseren in samenwerkingsverbanden Gemeente is onderdeel van bestuurlijke OB+ netwerk, dit kan geïntensiveerd worden Gemeenten kunnen OB+ efficiënter en effectiever inzetten dan momenteel gebeurt Op organisatorisch vlak zal tijd en menskracht geïnvesteerd moeten worden

Gemeenten als participant Gemeente als organisatorische eenheid

Onderstaande citaten vormen een illustratie voor de visie van de pilotgemeenten op bestuurskracht. Drechtsteden

“In de regio zijn veel kleinere gemeenten, die OB+ niet zelfstandig kunnen oppakken. Je kunt de bestuurskracht het beste regelen in centrumgemeenten”

Leeuwarden

“Op dit moment toont het zorgkantoor weinig beleidskracht, zij herverdelen het geld. De gemeente kan dit verbeteren, bijvoorbeeld door te sturen op kosten en kwaliteit via aanbestedingen”

Nunspeet

“Het zal nodig zin om mensen bij te scholen en deskundig personeel aan te trekken”

Almere

“De gemeente is het best passende bestuurlijke niveau dat verantwoordelijk gesteld kan worden voor de mogelijkheden van participatie van alle burgers met een beperking die zelfstandig wonen”


4.5 Cliëntprofielen De volgende vraag die de pilots beantwoord hebben luidt: Is een eventuele overheveling van OB+ naar gemeenten even voor de hand liggend voor alle van de volgende cliëntprofielen: • • • • • •

Personen met een lichamelijke beperking Personen met chronische psychische problemen Personen met een verstandelijke beperking Personen met psychosociale of materiële problemen Personen met lichte opvoed- en opgroeiproblemen Personen betrokken bij huiselijk geweld Personen met meervoudige problematiek

De pilots veronderstellen dat een overheveling van OB+ voor alle cliëntprofielen even relevant is, mits de betreffende personen zelfstandig wonen. De overheveling van OB+ naar gemeenten levert juist voordelen op als gemeenten de voorzieningen voor verschillende cliëntprofielen kunnen combineren. Denk bijvoorbeeld aan diensten op het terrein van het bevorderen van participatie, zelfstandig wonen, mobiliteit, maatschappelijke dienstverlening en OGGZ. Bovendien is het belangrijk om te onderkennen dat sommige cliënten onder meerdere profielen vallen (bijvoorbeeld personen met een lichamelijk en verstandelijk gehandicap). Een onderscheid maken tussen cliëntprofielen kan ertoe leiden dat zij tussen de wal en het schip vallen. Daarom bepleiten de pilots om OB+ voor alle cliëntprofielen over te hevelen. Vermeld dient te worden dat de pilots niet gericht onderzoek naar de verschillende cliëntprofielen. Daarom bevelen zij aan om nader onderzoek te doen, alvorens sluitende conclusies te trekken. Het belangrijkste criterium om te bepalen of OB+ naar gemeenten kan is volgens de pilots niet het cliëntprofiel, maar de vraag of sprake is van ondersteuning (OB; wel passend bij de gemeente) of verblijf of behandeling (AB; niet passend bij de gemeente) (zie ook §4.1). Verder noemen de pilots andere criteria die een rol kunnen spelen bij de vraag of OB+ overgeheveld zou kunnen worden naar gemeenten. Het betreft de schaalgrootte van de gemeente. Is een gemeente in staat om OB+ te organiseren al dan niet in regioverband? En het betreft het aantal aanbieders van en bepaalde vorm van ondersteuning. Als er maar één aanbieder is dan lijkt het niet logisch om zorg op gemeentelijk niveau te organiseren, denk aan diensten voor doven, blinden en slechtzienden. Onderstaande citaten vormen een illustratie voor de visie van de pilotgemeenten op de cliëntprofielen Nunspeet

“In het huidige beleid zie je onderscheid tussen doelgroepen, er is apart jeugdbeleid en ouderenbeleid. Vanuit de Wmo zou je het eigenlijk breder moeten bekijken. Er zou samenhang tussen mensen moeten zijn. De oudere vrouw kan bijvoorbeeld letten op de buurjongen met een verstandelijke handicap”

Leeuwarden

“Een onderverdeling in cliëntprofielen lijkt weinig zinvol. Het gaat juist om het combineren van voorzieningen voor verschillende doelgroepen”

Amsterdam

“Voor overheveling is vooral de ernst van het probleem belangrijk. Minder ernstige problemen kunnen naar de gemeente, ernstige problemen horen thuis bij zorginstellingen”

Almere

Specifieke voorzieningen per doelgroep en vergaande individuele arrangementen zijn ongewenst. Dit belemmert de integratie van cliënten in de samenleving.


4.6 Voor- en nadelen van overhevelen Aan de pilots is gevraagd welke voor- en nadelen zij verwachten voor verschillende stakeholders, indien OB+ naar gemeenten wordt overgeheveld. In onderstaande tabel staan deze voor- en nadelen samengevat per stakeholder. Tabel 7. Voor- en nadelen van overheveling OB+ per stakeholder Stakeholder

Voordelen van overheveling OB+ naar gemeenten

Cliënt

Cliënten zullen een beter geïntegreerd en samenhangend aanbod ontvangen Cliënten kunnen terecht bij een loket in de wijk en bij een aanspreekbaar bestuurder Cliënten kunnen via gemeenten een flexibel en vraaggericht aanbod ontvangen Cliënten ervaren minder bureaucratie doordat budgetten worden ingezet per groep, zonder dat elke deelnemer individueel wordt geïndiceerd Gemeenten hebben meer zicht op de persoonlijke situatie van de cliënt en zijn daardoor beter in staat om preventieve activiteiten in te zetten en gebruik te maken van het ondersteunend netwerk van cliënten De gemeente kan met het zelfde budget meer dingen doen, door dezelfde diensten aan te bieden voor verschillende doelgroepen Zorgaanbieders zien het belang van een gemeentelijke regiefunctie over verschillende diensten heen

Gemeente

Zorgaanbieders

Zorgkantoor

Nadelen van overheveling OB+ naar gemeenten Sommige cliëntgroepen (zoals mensen met een verstandelijke beperking) zijn huiverig voor veranderingen

De gemeente zal moeten investeren in kennis van de doelgroep en competenties van medewerkers

Een grotere verantwoordelijkheid met beleidsmatige en financiële risico’s Zorgaanbieders zijn bang om functies kwijt te raken. Als tegenreactie wordt verondersteld dat zij momenteel strategisch verdrag vertonen door meer of zwaardere (en daarmee oneigenlijke) zorg te indiceren Zorgaanbieders zullen straks met meerdere gemeenten zaken moeten doen en zich verdiepen in de lokale samenleving Budgetverlies door versmalling AWBZ pakket

Samenvattend kan worden geconcludeerd dat een overheveling van OB+ naar gemeenten vooral voor cliënten voordelen op zal leveren. Tussen zorginstellingen zal meer concurrentie ontstaan. Dit kan leiden tot een kwaliteitsverbetering, maar maakt ook dat zorginstellingen bang zijn om terrein te verliezen.


5

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk worden de conclusies (§ 5.1) en aanbevelingen (§ 5.2) van het onderzoek beschreven.

5.1 Conclusies Kunnen de functies ondersteunende en activerende begeleiding vanuit gemeentelijk perspectief - geheel of gedeeltelijk - overgeheveld worden naar gemeenten? De pilotgemeenten geven aan dat ondersteunende begeleiding in zijn geheel over geheveld zou kunnen worden naar gemeenten. OB is gericht op ondersteuning en het bevorderen van participatie en sluit daarmee naadloos aan bij de Wmo-doelen. Ten aanzien van activerende begeleiding is men van mening dat alleen de activiteiten over kunnen, die op ondersteuning gericht zijn. Dit betreft het ‘vervoer naar activerende begeleiding in dagbesteding als dit medisch noodzakelijk is’ en ‘het helpen structureren van een ontregelde huishouding’. De andere activiteiten van AB bevatten volgens de pilots behandelingsachtige elementen, die geen verband houden met taken uit het gemeentelijke domein. Deze activiteiten passen beter bij de overige AWBZ-functies of Zorgverzekeringswet. In dit rapport wordt daar waar gedoeld wordt op die elementen die volgens de pilots over zouden kunnen naar gemeenten gewerkt met de aanduiding “OB+”. Dit betreft dus OB plus die paar onderdelen van AB die betrekking hebben op ondersteuning. De pilots achten een overheveling van OB+ voor alle cliëntprofielen even relevant, mits de betreffende personen zelfstandig wonen. Met deze visie sluiten de pilots aan bij het CVZ-rapport, waarin wordt voorgesteld de functies OB, AB en Behandeling te herschikken in een functie ‘Ondersteunende begeleiding’ en een functie ‘Behandeling’. OB zou vervolgens goed bij de Wmo passen en Behandeling in de Zorgverzekeringswet. Uit het coalitieakkoord valt te concluderen dat de door de adviesorganen bepleite ‘knip’ tussen OB en behandeling door het kabinet niet gerealiseerd zal worden door een wetswijziging. Dit maakt de praktijkervaringen van de pilots niet minder relevant. De ervaringen bieden aanknopingspunten voor het vraagstuk van de toekomstige organisatie van zorg en ondersteuning. Bovendien zijn de ervaringen relevant voor de maatwerkbenadering die het kabinet bepleit. Dit kabinet hecht veel belang aan participatie, kleinschaligheid, inbedding in wijken en buurten en ontbureaucratisering. De ervaringen van de pilotgemeenten wijzen uit dat een overheveling van OB+ naar gemeenten aan deze doelstellingen kan bijdragen. De pilots beoordelen de situatie ten aanzien van de toetsingscriteria als volgt:

OB+ vertoont veel samenhang met het lokale domein. Deze samenhang heeft betrekking op individuele voorzieningen (hulp bij het huishouden), algemene voorzieningen (welzijn) en andere beleidsterreinen (zoals vervoer en wonen). Er is een duidelijk verband tussen OB+ en alle prestatievelden van de Wmo. Nadruk op prestatieveld 1 (leefbaarheid en samenhang), 3 (cliëntondersteuning), 6 (voorzieningen mensen met beperkingen) en 7,8 en 9 (maatschappelijke opvang, OGGZ, verslavingsbeleid) Gemeenten zijn goed in staat om de regierol over OB+ op zich te nemen en een integrale visie te ontwikkelen op het totale aanbod van ondersteuningsdiensten Gemeenten ervaren voldoende beleids- en bestuurskracht om verbeteringen te realiseren ten opzichte van de huidige situatie, in termen van kwaliteit en efficiëntie


Los van de vraag of OB (deels) onder de Wmo zou kunnen worden gebracht, bevelen de pilotgemeenten aan om de afstemming tussen de huidige AWBZ-functies OB/AB enerzijds en de ondersteuningsfuncties van de Wmo anderzijds, beter te regelen dan nu het geval is. Verbeteringen dienen plaats te vinden ten aanzien van: Samenhang van voorzieningen (zoals dagbesteding, activiteitenbegeleiding en arbeidstraining) Vraaggerichte aanpak (op dit moment bepalen de zorginstellingen vaak in welke vorm iemand ondersteuning krijgt) Prikkels tot preventie of het voorkómen van erger (in de huidige situatie zijn er voor gemeenten en zorgkantoren weinig prikkels tot preventie) Prikkels tot kwaliteit en doelmatigheid (zorgkantoren hebben geen financiële prikkel om doelmatig in te kopen of aandacht te besteden aan kwaliteit) Afstemming tussen financieringssystemen (Wmo, AWBZ, Wwb) Bureaucratie ten aanzien van indicatiestelling (op dit moment worden budgetten toegekend per deelnemer en wordt op individueel niveau gerapporteerd en herhaaldelijk opnieuw geïndiceerd) Als OB+ overgaat naar gemeenten levert dat volgens de pilotgemeenten de volgende verbeteringen op ten aanzien van de huidige situatie: Kwaliteit

Efficiëntie

Verbeteringen bij overheveling OB+ naar gemeenten Betere afstemming van producten en diensten. Stroomlijning in de keten doordat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het totaalpakket van ondersteunende diensten Vraaggerichte aanpak doordat gemeenten niet vanuit het aanbod denken, maar vanuit de cliënt Integraal beleid op het gebied van de prestatievelden Wmo en andere beleidsterreinen zoals huisvesting, activering, arbeidsre-integratie en schuldhulpverlening Lokale inbedding van ondersteuningsdiensten en aansluiting van OB+ bij Wmo-loket Minder bureaucratie doordat budgetten worden toegekend aan activiteiten, die groepsgewijs worden uitgevoerd. Niet elke deelnemer van de groep hoeft herhaaldelijk opnieuw geïndiceerd te worden Het zo mogelijk stimuleren van preventieve maatregelen en voorliggende voorzieningen Efficiënte inzet van middelen doordat meerdere doelgroepen van dezelfde diensten gebruik kunnen maken Via gestructureerde inkoop (bijvoorbeeld met aanbestedingen) sturen op optimalisatie van prijskwaliteitverhouding Bundeling van financieringssystemen

Voor een zorgvuldige overheveling van OB+ naar gemeenten gelden de volgende randvoorwaarden: Gemeenten

Ministeries VWS en ZN

Randvoorwaarden voor overheveling OB+ naar gemeenten Beschikken over voldoende betrokken bestuurders, die durven te veranderen en zich eventueel bijscholen Investeren in menskracht, kennis en kunde van OB+ Een loket en samenwerkingsverband op wijkniveau vanuit een stedelijke regie Het betrekken van de doelgroep bij het opstellen van beleid en de vraag centraal stellen Het bestuurlijke OB+ netwerk uitbreiden Voldoende budget, zonder schotten en de mogelijkheid voor gemeenten om een eigen bijdrage te vragen Een goede administratie van OB+ gegevens

Naast een overheveling van OB+ naar gemeenten zou ook aan andere oplossingsrichtingen gedacht kunnen worden, om de afstemming tussen de functies OB/AB en de ondersteuningsfuncties van de Wmo beter te regelen dan nu het geval is. Gemeente, zorgkantoor en CIZ zullen niet op vrijwillige basis een beter aanbod voor de cliënt, in combinatie met een effectievere en meer kostenefficiënte organisatie van zorg en ondersteuning, realiseren. Dit komt doordat zij verschillende taakstellingen hebben. Daarom is gerichte sturing vanaf het departementaal niveau nodig, bijvoorbeeld via ZBO’s of agentschappen.


5.2 Aanbevelingen Volgens de pilots verdient het de aanbeveling om OB+ per 1 januari 2009 over te hevelen naar gemeenten. De overige activiteiten van AB zouden dan overgeheveld kunnen worden naar de Zorgverzekeringswet. Indien ervoor gekozen wordt om OB+ in 2009 over te hevelen naar de Wmo, dan achten de pilotgemeenten het van belang dat het ministerie van VWS in 2007 en 2008 de randvoorwaarden creëert voor een zorgvuldige overgang. Denk hierbij onder meer aan de volgende activiteiten:

Onderzoek wat op dit moment door het zorgkantoor als OB/AB gecontracteerd wordt, voor welke doelgroepen (cliëntprofielen) en met welk beoogd doel. Zorg voor een gedifferentieerd landelijk overzicht en analyseer de oorzaken van eventuele verschillen tussen gemeenten. Ga na of men zich houdt aan de formele indicatiecriteria, of zich knelpunten in het huidige proces voordoen en zoek hiervoor oplossingen.

Informeer gemeenten tijdig welke elementen van OB/AB overgaan naar de Wmo. Zorg voor nauwkeurige en rechtvaardige procedures en protocollen, waarbij sprake is van een heldere grens tussen Wmo en AWBZ, zodat afschuifgedrag kan worden voorkomen

Zorg voor voldoende voorbereidingstijd zodat gemeenten kunnen investeren in de benodigde informatie, kennis en organisatie. Ondersteun gemeenten door het beschikbaar stellen van (praktijk)informatie, methoden en technieken. Laat enkele gemeenten in pilots experimenteren met methoden en technieken en richt deze pilots op verschillende cliëntprofielen

Zorg voor een eerlijke verdeling van middelen, rekening houdend met de historie en de aanwezigheid van specifieke cliëntprofielen. Maak mogelijk dat budgetten van AWBZ, Wmo, WWB en WSW gecombineerd ingezet kunnen worden (zie notitie pilot Leeuwarden)

Zorg voor een uitvoeringsbudget. Verlang van gemeenten dat de uitvoeringskosten op langere termijn worden gecompenseerd door een effectievere inzet van middelen. Room de efficiëntiewinst niet op voorhand af, maar zet eerst in op verbetering van kwaliteit

Als besloten wordt om OB+ niet over te hevelen naar gemeenten, dan verdient het de aanbeveling om vanaf departementaal niveau te sturen op alternatieve oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten. Ook in dit geval verdient geldt de aanbeveling om eerst onderzoek te doen naar knelpunten in de huidige situatie van levering van OB/AB door zorgkantoren. Vervolgens dienen binnen de huidige structuur de juiste prikkels gecreëerd te worden om te komen tot goede zorg en ondersteuning, minder bureaucratie, een geïntegreerd aanbod en lagere kosten. Ga hiertoe na welke partij verantwoordelijk gesteld kan worden voor stroomlijning in de keten. Stimuleer gestructureerde inkoop binnen het huidige stelsel, zodat gestuurd wordt op prijs-kwaliteitsverhoudingen en creëer prikkels voor gemeenten en zorgkantoor om in nauwe samenwerking een integraal aanbod van ondersteuningsdiensten te realiseren.


Bijlagen • • • •

Bijlage 1 - Toelichting AWBZ-functies Bijlage 2 - Inhoud van de pilots Bijlage 3 - Vragenlijst Bijlage 4 - Geraadpleegde bronnen


Bijlage 1 Toelichting AWBZ functies Behandeling Behandeling omvat behandeling van medisch-specialistische, gedragswetenschappelijke of specialistischparamedische aard gericht op herstel of voorkoming van verergering van een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap, te verlenen door een instelling of door een psychiater of zenuwarts (BZA, artikel 8, 1e lid). Activerende begeleiding Activerende begeleiding omvat door een instelling te verlenen activerende activiteiten gericht op: a. herstel of voorkomen van verergering van gedrags- of psychische problematiek; of b. het omgaan met de gevolgen van een somatische of psychogeriatrische aandoening of beperking of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap (BZA, artikel 7). Ondersteunende begeleiding Ondersteunende begeleiding omvat ondersteunende activiteiten in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem, gericht op bevordering of behoud van zelfredzaamheid of bevordering van de integratie van de verzekerde in de samenleving, te verlenen door een instelling (BZA, artikel 6). Verpleging Verpleging omvat verpleging in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking of een lichamelijke handicap, gericht op herstel of voorkoming van verergering van de aandoening, beperking of handicap, te verlenen door een instelling (BZA, artikel 5). Persoonlijke verzorging Persoonlijke verzorging omvat het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem, gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid, te verlenen door een instelling (BZA, artikel 4). Hulp bij de huishouding Hulp bij de huishouding omvat het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem die of dat leidt of dreigt te leiden tot het disfunctioneren van de verzorging van het huishouden van de verzekerde dan wel van de leefeenheid waartoe de verzekerde behoort, te verlenen door een instelling (BZA, artikel 3). Verblijf Verblijf omvat het verblijven in een instelling indien de zorg, bedoeld in de artikelen 4, 5, 6, 7 of 8, noodzakelijkerwijs gepaard gaat met een beschermende woonomgeving, therapeutisch leefklimaat dan wel permanent toezicht (BZA, artikel 9). Bron: Toekomst AWBZ. Eindrapportage van de werkgroep Organisatie romp AWBZ, Den Haag, juni 2006


Bijlage 2 Inhoud van de pilots In deze bijlage wordt een beschrijving gegeven van de inhoud van de zeven pilots die informatie opleveren over de vraag of OB en AB al dan niet overgeheveld kan worden naar gemeenten. Almere Almere wil samen met cliënten en de lokale woon-, zorgen welzijnspartijen voortbouwen op de bestaande infrastructuur voor zorg en welzijn. De gemeente wil tot een model komen van vraagsturing en een passende regie. Binnen dit model moeten flexibele ondersteuning- en zorgarrangementen ontstaan die aansluiten op de wensen van cliënten. Welzijn- en zorgfuncties hangen met elkaar samen in deze pakketten en dat vraagt om een andere manier van indiceren. De huidige indicatie (AWBZ en Wvg) richt zich op beperkingen en gebreken. In de nieuwe indicatiemethode wil Almere de ‘beoordeling van de zelfredzaamheid’ en de ‘regie over het eigen bestaan’ centraal stellen. Het gaat om wat cliënten en hun sociale omgeving wél kunnen. Amsterdam Amsterdammers zonder dagbesteding moeten met meer succes begeleid worden naar vormen van dagbesteding, maatschappelijke participatie en trajecten om terug te keren op de arbeidsmarkt. Het gaat vooral om mensen met een chronisch psychiatrische aandoening en/of een verslaving. Met de ervaringen van de pilot wil Amsterdam methodieken ontwikkelen die ook voor andere gemeenten handig zijn om mensen te begeleiden naar dagbesteding. Zonodig wil Amsterdam nieuwe voorstellen doen voor aanbod, organisatie en inzet van geld. Het accent van de pilot ligt op de ‘dagbesteding’, maar Amsterdam hecht ook belang aan de randvoorwaarden in de keten van ondersteuning. De gemeente bedoelt daarmee gezondheid (bijvoorbeeld beheersing van problematiek om voldoende maatschappelijk te participeren), inkomen, huisvesting, nachtopvang en veiligheid. Drechtsteden In het gebied van de Drechtsteden werken zes gemeenten samen aan sociaal beleid. Het gebied van de Drechtsteden heeft 260.000 inwoners. Zo wordt er in de Drechtsteden een gezamenlijke uitvoering van de individuele voorzieningen van de Wmo voorbereid. Omdat het in deze regio gaat om een niet vrijblijvende vorm van samenwerking, is besloten ook een lastig probleem als de ongewenste effecten van concentratie van zo geheten ‘bijzondere groepen’. Het betreft hier mensen die gerelateerd zijn aan bestaande voorzieningen voor bijvoorbeeld maatschappelijke opvang en geestelijke gezondheidszorg. Het uitgangspunt is dat maatschappelijke integratie van een deel deze groepen beter lukt als ze niet geconcentreerd zijn in grootstedelijke gebieden. Enschede Enschede experimenteert met een mogelijk nieuwe taak voor de gemeente, de functies ondersteunende en activerende begeleiding (OB/AB). Uit de ontwikkelpilot moet duidelijk worden of en hoe de gemeente deze taak kan uitvoeren. Bewonersparticipatie is essentieel voor deze ontwikkelpilot. De gemeente wil een vraaggestuurd aanbod van welzijn- en zorgdiensten in de wijk Roombeek. Een Zorginkoopplan moet de aanbieders in Roombeek stimuleren om innovatieve projecten in te dienen voor ondersteunende en activerende begeleiding en andere vormen van welzijn, diensten en zorg. In het zorginkoopplan wordt de


inkoop van zorg, welzijn en diensten van de gemeente en zorgverzekeraar Menzis op elkaar afgestemd. Enschede benadrukt dat het totale aanbod van zorgen dienstverlening de aandacht heeft. Haarlem Haarlem wil met de ontwikkelpilot uitvinden welke onderdelen van ondersteunende en activerende begeleiding (OB/AB) goed tot hun recht komen in de Wmo en welke onderdelen beter af zijn in de AWBZ-zorg. Alles bezien vanuit het perspectief van de klant. Ook wil Haarlem duidelijkheid over de voorwaarden waaronder OB/AB eventueel naar de gemeenten overgeheveld kan worden. Binnen het thema OB/AB concentreert Haarlem zich op de toegankelijkheid van hulp en de indicatiestelling voor de groepen ‘zeer kwetsbare ouderen waaronder dementerenden’ en ‘OGGZ’ (chronisch psychiatrisch patiënten en verslaafden). Haarlem probeert met aanbieders en andere partijen modellen te ontwikkelen die een mogelijke overheveling van OB/AB naar de Wmo mogelijk maken. Leeuwarden De pilot is gericht op het prestatieveld maatschappelijke opvang met als specifieke invalshoek overleg en samenwerking met de regiogemeenten. Gezien de ontwikkelingen in de financiering van de MO is de pilot tevens gericht op de samenhang van de Wmo met de functies ondersteunende en activerende begeleiding uit de Awbz en met de financieringsmogelijkheden van dagbesteding en sociale activering via de Wwb. Als uitvloeisel van dit laatste richt de pilot zich op mogelijkheden voor integrale indicatiestelling. Voor de inhoudelijke koers volgt Leeuwarden de aanbevelingen die de behandeling van het IBO-rapport ‘De opvang verstopt’ heeft opgeleverd, terug te vinden in het plan van aanpak ‘Terugdringing verloedering en overlast’ van december 2004. Sinds de omvang van de decentralisatie van de OGGZ duidelijk is, wordt binnen de pilot het beleid op het gebied van de OGGZ voorbereid en uitgevoerd. Uiteraard wordt hierbij overleg met de overige Friese gemeenten georganiseerd. Nunspeet De pilot in Nunspeet richt zich op de toelatingscriteria voor de functies activerende en ondersteunende begeleiding (OB/AB) voor mensen met een verstandelijke beperking. Nunspeet onderzoekt of de functies activerende en ondersteunende begeleiding via de Wmo naar gemeenten overgeheveld kunnen worden. Daarbij besteden zij aandacht aan het achterhalen van succes- en faalfactoren voor de uitvoering van OB/AB door gemeenten en ze onderzoeken welke vorm van toegang tot OB/AB het beste aansluit bij de praktijk van een kleinere gemeente. Daarbij houdt Nunspeet rekening met efficiency, klantgerichtheid en effectiviteit.


Bijlage 3 Vragenlijst Ter inleiding vermelden: Alle vragen zijn gericht op OB én AB. Wilt u bij de beantwoording van de vragen op beide functies ingaan? Wilt u bij de beantwoording van de vragen concrete voorbeelden uit uw pilot noemen ter illustratie? 1) Zie het schema over de kernmerken van OB en AB in bijlage 3. Geef aan welke elementen wél naar gemeenten zouden kunnen en welke niet en licht je mening toe. 2) Het Ministerie van VWS hanteert de volgende criteria om na te gaan of overheveling mogelijk is: a) samenhang met het lokale domein: individuele voorzieningen, algemene voorzieningen en andere beleidsterreinen b) passen bij gemeentelijke regierol: hoe wordt de regierol ingevuld en past OB/AB bij deze rol? c) bestuurskracht: aansluiting bij rol als bestuurder, participant en organisatorische eenheid; toetsen aan kwaliteitsniveaus betrouwbaarheid, integriteit en responsiviteit a) Samenhang met het lokale domein * In hoeverre vindt u dat ondersteunende en activerende begeleiding (OB/AB) samenhang vertonen met andere individuele voorzieningen? Welke individuele voorzieningen betreft dit en wat is de samenhang? * In hoeverre vindt u dat OB/AB samenhang vertonen met algemene voorzieningen? Welke algemene voorzieningen betreft dit en wat is de samenhang? * In hoeverre vindt u dat OB/AB samenhang vertonen met de prestatievelden van de Wmo? Welke prestatievelden betreft dit en wat is de samenhang? 1.Leefbaarheid en samenhang dorp, wijk, en buurt 2.Preventieve voorzieningen voor jeugd 3.Informatie, advies en cliëntondersteuning 4.Ondersteuning mantelzorg en vrijwilligers 5.Participatie mensen met beperking(en) 6.Voorzieningen mensen met beperking(en) 7.Maatschappelijke opvang 8.Openbare geestelijke gezondheidszorg 9.Verslavingsbeleid * In hoeverre vindt u dat OB/AB samenhang vertonen met andere beleidsterreinen? Welke beleidsterreinen betreft dit en wat is de samenhang? (o.a. vervoer) b) Passen bij gemeentelijke regierol * In hoeverre vindt u dat OB en AB passen bij de gemeentelijke regierol?


* Belangrijke redenen om regie te voeren zijn de kwaliteit van de diensten, de relatie met de markt, financiële dimensie en voortgang. Welke van deze beheersaspecten zijn voor u de reden om de regie te willen voeren over OB en AB? * Wat doet de gemeente op dit moment om de regierol vorm te geven? (Ben u passief sturend, actief gezamenlijk met andere partijen, actief solistisch opererend of geen regie) * Zou het bij de regierol passen als OB en AB over zouden gaan naar de gemeente? * Wat zijn succesformules om de gemeentelijke regierol goed op te kunnen pakken? c) Bestuurskracht De gemeente als bestuurder * In hoeverre past OB/AB bij de gemeentelijke rol van bestuurder (het realiseren van betrokkenheid van burgers en waarborgen van toegankelijkheid)? * Verwacht u dat gemeenten voldoende betrokken bestuurders hebben om de overgang van OB/AB mogelijk te maken? * In hoeverre vindt u dat u als gemeente voldoende bestuurskracht heeft om OB/AB tot een succes te maken? Wat heeft u eventueel nog nodig? De gemeente als participant * Speelt de gemeente voldoende een rol in bestuurlijke netwerken van OB/AB om participant te kunnen zijn? De gemeente als organisatorische eenheid * Wat zijn de implicaties voor de gemeentelijke organisatie als OB/AB overgaat? Bent u ambtelijk in staat (qua personeel etc) om OB/AB uit te voeren? * Heeft u als gemeente voldoende beleidskracht om OB/AB te organiseren? * Bent u als gemeente in staat om bij de uitvoering van OB/AB te voldoen aan de volgende kwaliteitsniveaus: • Betrouwbaarheid: bent u slagvaardig en heeft u voldoende aanpassingsvermogen? • Integriteit: bent u oprecht en handelt u legitiem? Gemeentebelangen versus cliëntbelangen • Responsiviteit: kunt u OB/AB doelmatig en doelgericht uitvoeren? Leidt de overgang tot meer efficiency in de keten? Waarom wel of waarom niet? 3) Is een overheveling van OB/AB voor alle klantprofielen even voor de hand liggend? • Personen met een lichamelijke beperking • Personen met chronische psychische problemen • Personen met een verstandelijke beperking • Personen met psychosociale of materiële problemen


• • •

Personen met lichte opvoed- en opgroeiproblemen Personen betrokken bij huiselijk geweld Personen met meervoudige problematiek

4) Is een overheveling van OB/AB voor alle verstandelijk gehandicapten, GGZ, jeugd en ouderen even voor de handliggend? 5) Zijn er nog andere criteria die we volgens u mee zouden moeten nemen bij de vraag of gemeenten al dan niet in staat zijn om OB/AB uit te gaan voeren? 6) Stel dat OB/AB naar de gemeente gaat, is dan sprake van een verbetering ten opzichte van de huidige situatie? Waarom wel/niet? 7) Stel dat OB/AB naar de gemeente gaat, wat gaat er dan concreet veranderen? 8) Wat ziet u verder als voor- en nadelen van een overheveling van OB/AB naar gemeenten? • Voor de klant • Voor de samenleving • Voor het zorgkantoor • Voor zorgaanbieders • Voor de gemeente • Voor andere stakeholders 9) In hoeverre is OB/AB echt iets voor de Wmo? Wat kan OB/AB betekenen voor de Wmo-doelen? 10) Wat moet er geregeld en georganiseerd zijn om de overheveling van OB/AB mogelijk te maken? Denk hierbij aan rol als bestuurder, participant en organisatorische eenheid. 11) Wat is een goede timing, wanneer zijn gemeenten klaar voor een eventuele overheveling? 12) Welke aanbevelingen zou u aan VWS mee willen geven, met betrekking tot OB/AB? 13) Geef uw mening over de volgende stellingen: OB/AB vertonen een sterke samenhang met OGGZ Als OB/AB wordt overgeheveld, is het ook logisch om lichte vormen van begeleid zelfstandig wonen over te hevelen OB/AB vormen een logisch vervolg op cliëntondersteuning Als OB/AB overgaan naar de gemeente kan deze zorgen voor een bundeling van doelgroepenvervoer De belangrijkste reden om OB/AB over te hevelen naar gemeenten is dat zij kunnen zorgen voor een beter integraal aanbod en goede samenhang van diensten 14) Kan OB/AB volgens u - geheel of gedeeltelijk - overgeheveld worden naar gemeenten? a) Waarom wel of waarom niet? b) Indien gedeeltelijk: welk gedeelte kan over en waarom juist dit gedeelte? c) Indien gefaseerd: welke fasering?


Bijlage 4 Geraadpleegde bronnen A. van Bergen en C. Tenhaeff, Wmo Zorg of Zegen? Een verkenning van de functie ondersteunende en activerende begeleiding vanuit cliëntperspectief, onderzoek in opdracht van de gemeenten Haarlem, Haarlem, december 2006 Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), Protocol -Indicatiestelling voor ondersteunende begeleiding, Driebergen, januari 2006 Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), Protocol -Indicatiestelling voor activerende begeleiding, Driebergen, mei 2005 CDA, PvdA en ChristenUnie, Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, februari 2007 College voor zorgverzekeringen (CVZ), Ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding en behandeling in de AWBZ, Diemen, juli 2005 College voor Zorgverzekeringen (CVZ), Functiegerichte aanspraken, een gids voor uitleg in de praktijk, Diemen, november 2003 D. Heineke, R. van der Veen, N. Kornalijnslijper. Handreiking ketensamenwerking in de Wmo. Maatschappelijke ondersteuning in samenhang, Den Haag, juli 2005 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Toekomst AWBZ. Eindrapportage van de werkgroep Organisatie romp AWBZ, Den Haag, juni 2006 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Kabinetsvisie langdurige zorg, Den Haag, juni 2006 Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RvZ). Mensen met een beperking in Nederland. AWBZ in perspectief, Advies uitgebracht door de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg aan de minister en staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Zoetermeer, 2006 Th Toonen, M.J.E.M. van Dam, M. Glim, G. Wallagh. Gemeenten in ontwikkeling. Bestuurlijke kwaliteit en gemeentelijke herindeling, Assen: 1998 W. Korthals Altes, S. Nieuwenhuizen, M. Stevens, N. Harkens, Organisatie van prestatie, regie in stedelijke ontwikkeling, Den Haag 2004


COLOFON

Opdrachtgever Implementatiebureau Wmo Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en Vereniging van Nederlandse Gemeenten Productie Deloitte Consulting Laan van Kronenburg 2 Postbus 300 1180 AH Amstelveen Heeft u vragen dan kunt u zich wenden tot drs. J.K. Kuperus [email protected]

drs. W.R. van der Veen [email protected]


Ondersteunende en activerende begeleiding Overhevelen naar de Wmo?

Recommend Documents