Nové jevy v ochraně hospodářské soutěže Soutěžní politika EU v post-lisabonském období
Václav Šmejkal, Katedra práva 13. 11. 2013
Hlavní charakteristiky výzkumu Cíl výzkumu: Najít hlavní tendence (nikoli jednotlivosti právní úpravy či aplikační praxe), které jsou/mohu být/ odlišné od předchozích etap vývoje soutěžní politiky EU. Specifikovat dopad nových tendencí do praxe orgánů ochrany soutěže EU, potažmo členských států. Metody výzkumu: Kvantitativní a kvalitativní analýza právních a politických textů (s využitím některých postupů „zakotvené teorie“), jejich systematické/kontextuální a historické posouzení, vzájemná komparace na historickém a teoreticko-ideologickém základě (tj. s využitím teorií konkurence a soutěžního práva).
Zkoumané prameny Primární právo EU (Smlouvy) a komentáře k němu Sekundární právo EU (nařízení) a komentáře k němu Judikatura SDEU Soft-law Evropské komise (Guidelines a Notices) Projevy představitelů Evropské komise (komisař a GŘ pro soutěž) Vnitřní dokumenty GŘ pro soutěž EK (Management plans) Komentářová a analytická odborná literatura k vývoji soutěžní politiky EU „po Lisabonu“.
Lisabonská smlouva a ochrana hospodářské soutěže Atak na nerušenou soutěž jako cíl EU Odstranění původního čl. 3 odst. 1 písm. g) SES Jeho částečné „přepsání“ do Protokolu 27 o vnitřním trhu a hospodářské soutěži Spojení vnitřního trhu EU v čl. 3 odst. 3 SEU se sociálně-tržním hospodářstvím charakterizovaným: Vyváženým hospodářským růstem Cenovou stabilitou Vysokou konkurenceschopností Tendencí k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku Vysokým stupněm ochrany a zlepšování kvality ŽP Podporou vědecko-technického pokroku
Otázky post-lisabonského období 1. Vypadla ochrana nerušené hospodářské soutěže i významově z klíčových ustanovení Smlouvy užívaných k interpretaci jejích dalších článků? Bude možné čl. 101 a 102 + nařízení o kontrole spojování interpretovat široce jako ochranu základních principů fungování evropské integrace? 2. Jaký je význam toho, že vnitřní trh byl poprvé spojen se sociálně-tržním hospodářstvím? Jde o koncept naplněný výčtem v čl. 2 SEU nebo jde o odkaz na principy Sozialmarktwitschaft poválečné SRN a jejích klonů v dalších členských zemích EU?
Hodnota protokolu č. 27 SDEU nikdy neopustil „plastičtější“ pojetí cílů OHS, nepodlehl „modernizačnímu“ zúžení jejího zacílení na efektivnost svědčící spotřebitelskému blahobytu. Ochrana fungující soutěže, tj. otevřené struktury trhu s více soutěžiteli, svědčící jeho férově a efektivně jednajícím účastníkům (podnikatelům i spotřebitelům) a celkovému blahobytu EU. Judikatura SDEU 2010-2012 mohla setrvat v dosavadní tradici nehledě na vlivy: Odporu proti „soutěži pro soutěž“ Finanční a hospodářské krizi a volání po „novém kapitalismu“.
Hodnota protokolu č. 27 SDEU ve své nejnovější judikatuře postavil významové rovnítko mezi bývalý čl. 3 odst. 1 písm. g) SES a nový čl. 3 odst. 3 SEU nahlížený prizmatem Protokolu 27 a čl. 3 odst. 1 SFEU. C-496/09 Komise v. Itálie z 17. 11. 2011, odst. 60 „…je třeba připomenout zásadní povahu ustanovení Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže a především v oblasti státních podpor, které jsou výrazem jednoho ze základních poslání svěřených Evropské unii… vyplývá tato zásadní povaha z čl. 3 odst. 3 SEU, tedy vytvoření vnitřního trhu, jakož i z protokolu č. 27 o vnitřním trhu a hospodářské soutěži, který podle článku 51 SEU tvoří nedílnou součást Smluv a podle něhož vnitřní trh zahrnuje systém zajišťující, aby hospodářská soutěž nebyla narušována. “
Hodnota protokolu č. 27 Obdobnou argumentaci SD i Tribunál použily v rozhodnutích „klasického antitrustu“, konkrétně aplikace č. 102 SFEU C-52/09 TeliaSonera Sverige AB ze 17. 2. 2011 T-458/09 a T-171/10 Slovak Telekom a.s. z 22. 3. 2012
ZÁVĚR: Nahrazení čl. 3 odst. 1 písm. g) SES Protokolem 27 k Lisabonské smlouvě je z hlediska postavení ochrany soutěže v politice a právu EU neutrální. Zásadní význam ochrany soutěže Neoddělitelnost od jednoho ze základních poslání, tj. VT EU
Význam sociálně-tržního hospodářství Členské státy byly sociálně-tržními ekonomikami vždy Evropská integrace toto nikdy nepopírala, ale také nikdy sama neprosazovala Unijní vs. národní pravomoci Národní modely „státu blahobytu“ Nesnadné vyvažování cílů integrace (otevřené trhy, deregulace, svoboda pohybu a konkurence) a národních systémů solidarity a ochrany (uzavřenost, regulace, národní tradice a modely) Ani Lisabonská smlouva nedala EU nové pravomoci v sociální oblasti Sdílená pravomoc tam, ke se sociální politika dotýká fungování VT. Opatření ke koordinaci politik zaměstnanosti a sociálních členských států
Význam sociálně-tržního hospodářství Pokud není sociálně-tržní ekonomika obsahem vlastní normotvorné činnosti EU, je nutnou kvalitativní charakteristikou vnitřního trhu, tj. hlediskem omezujícím jeho „tržní“ povahu? Znamená to, že soutěžní politika je nástrojem k budování sociálně-tržního vnitřního trhu? Musí svým směřováním zapadat do snahy o konkurenceschopnost ale současně i zaměstnanost a společenský pokrok? Nesmí být svými dopady sociálně bezohledná? Každé její rozhodnutí musí vážit mezi ekonomickou efektivností a sociálními dopady?
Sociálně-tržní hospodářství a judikatura SDEU V rozhodnutích SDEU 2010-2012 se odkaz na „sociálně-tržní“ (hospodářství, hledisko, hodnoty, růst a zaměstnanost…) nikde neobjevuje. „Cílem (pravidel ochrany soutěže) je zabránit takovým narušením hospodářské soutěže na úkor obecného zájmu, na úkor jednotlivých podniků a spotřebitelů, a tímto přispívat k blahobytu v Unii.“ (C-52/09, T-448/09 a 171/09) SDEU aplikuje soutěžní právo, nedělá soutěžní politiku. SDEU si nevybírá kauzy, o nichž rozhoduje. Většina kauz byla věcně 5-15 let „stará“, nápadem před účinností Lisabonské smlouvy…
Sociálně-tržní hospodářství a politika Komise Kvantitativní průzkum programových projevů představitelů GŘ pro soutěž 5 vybraných projevů komisaře nebo GŘ za léta 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012. Klíčová slova označující cíle a charakteristické rysy ochrany soutěže (férovost, efektivnost, blahobyt, spotřebitelé…) Kvalitativní průzkum programových projevů za uvedené období + softlaw a jiných dokumentů Komise 2010-2012. Využití postupů „grounded theory“ (zakotvené teorie) – identifikace základních kódů a jejich seskupení do základních konceptů dle historicky známých přístupů k OHS.
Nejčastější klíčová slova v projevech komisaře a GŘ pro soutěž 2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fair(ness)
9
1
2
6
12
21
Efficiency
8
6
0
4
5
5
Consumer welfare
19
13
2
2
2
0
Consumer harm/benefit
11
28
18
16
18
11
Integration
1
0
0
1
1
12
Un/restricted/distort ed competition
6
2
2
3
7
12
Control/regulate
4
7
14
5
23
25
Competitiveness
5
2
0
12
18
5
Growth and jobs
9
9
5
24
32
41
Nejčastější klíčová slova v projevech komisaře a GŘ pro soutěž
Nejčastější klíčová slova v projevech komisaře a GŘ pro soutěž 1.
Stálost odkazů na spotřebitele a jejich újmu/výběr/přínos Nikoli však na koncept blahobytu spotřebitele, který dominoval modernizačně-liberálnímu slovníku!
2.
Návrat ke konceptu férové/spravedlivé soutěže (fairness)
3.
Návrat k přínosu soutěže pro integraci a soudržnost vnitřního trhu EU…. dokonce pro politickou integraci a unii!
4.
Rostoucí důraz na regulatorní nástroje soutěžní politiky (control/regulate). •
„Nomen omen“ – J. Almunia velmi často hovoří o „competition control“, nikoli „protection“.
5.
Dominantní důraz na přínos soutěže a její ochrany pro růst a zaměstnanost.
Komisař J. Almunia o ochraně soutěže „Chápu soutěžní politiku jako prostředek k udržení naší sociálně-tržní ekonomiky a zvýšení její efektivnosti a spravedlnosti.“ (Report on Competition Policy 2009) „Naše soutěžní politika je výrazem modelu vytvořeného v Evropě po 2. světové válce, známého jako sociálně tržní hospodářství…. Soutěžní politika je o podpoře podnikatelství a inovací, tvorby pracovních míst a uvádění na trh nových produktů a služeb, které přinesou větší výběr za konkurenční ceny našim spotřebitelům.“ (Lisabon, 14. 11. 2011)
Vliv osobnosti nebo obecnější trend? Joaquín Almunia (komisař pro soutěž od 2010) - španělský socialistický politik a neo-keynesiánský ekonom španělských odborů, dříve komisař EU pro hospodářskou a měnovou politiku. Pod vlivem finanční a hospodářské krize již předešlé, liberální vedení GŘ pro soutěž, tj. N. Kroesová a P. Lowe, „pozměnilo slovník“ a vytýčilo priority odlišné od období „modernizace“ v letech 2000-2008. Soutěžní politika = ex-ante regulace + ex-post aplikace soutěžního práva. Soutěž v EU = kombinace anglosaského a německého přístupu. Propojení hledisek a působení nad úzký rámec ochrany soutěže. Komise nikoli jako „strážce“ pravidel, ale „uschopňovač“ hledající pro ostatní oblasti způsoby asistence, intervence a regulace, které budou ve shodě se soutěží.
Ex ante regulace + ex post-aplikace 2007
2008
2009
2010
2011
Všechny COM případy antitrust
10
10
21
11
26
2012/IX 5
Kartelová rozhodnutí Komise
8
7
6
7
4
4
Z 15 rozhodnutí za roky 2010-2012 bylo 12 zakončeno „klasickou“ sankcí a 3 sníženou z důvodu „narovnání“. Za stejné období bylo 9 případů řešeno přijetím závazků podle Nařízení 1/2003/ES, čl. 9 odst 1. V letech 2000-2009 provedla Komise 7 sektorových šetření: Farmacie (konec 2009), Finanční služby (2007), Energetika (2007), Místní telefonní sítě (2002), Pronajaté telefonní sítě (2002), Roaming (2001), 3 generace mobilních sítí a služeb (2005)
Ochrana soutěže v EU 2012 Klíčové hodnotové a cílové „kódy“ projevů komisaře Almunii v roce 2012 lze dělit do 3 skupin: 1.„Nový slovník“, tj. reagující na proměny politiky soutěže v posledním období. Soutěž není cílem sama o sobě, soutěž musí doprovázet moderní hospodářskou a průmyslovou politiku, soutěžní politika byla významnou silou ve prospěch růstu, ekonomické a politické integraci Evropy, soutěžní politika je faktorem politické integrace…
2.„Tradiční slovník“, tj. odpovídající ochraně soutěže v EU od začátku 60. let 20. stol. Soutěž udržuje trhy otevřené a efektivní a férové, zajišťuje spotřebitelům spravedlivý díl, zabraňuje firmám vztyčit překážky, které dříve odstranila legislativa, zachovává konkurenční tlaky, zachovává na trhu efektivní hráče, prospívá konsolidaci VT, je klíčovým faktorem budování VT a tedy integračního procesu…
3.„Modernizační slovník“, tj. odpovídající úsilí o modernizaci v letech 2000-2008. Soutěž podporuje konkurenceschopnost, podporuje inovace, vstup nových firem na trh, efektivní využití zdrojů, zajišťuje nejlepší produkty služby za nejnižší ceny/nižší ceny a lepší výběr pro spotřebitele, co nejlepší prostředí pro podnikání…
S patrnou převahou „nového“ a „tradičního“ slovníku…
Důsledky pro praxi ochrany soutěže 1.
Modernizace soutěžní politiky EU je co do jejího základního cíle a pojetí minulostí, jejím jediným dědictvím, zůstává effect-based approach.
2.
Mikroekonomicky kalkulovatelná efektivnost svědčící blahobytu spotřebitele není zdaleka jediným cílem soutěží politiky. Soutěžní politika se vrací k „obecně-prospěšným“ cílům vyplývajícím ze Smlouvy. Ty zahrnují i tradičnější férovost a ochranu dalších účastníků trhu, tak – především - jednotný trh, a to i ve smyslu jeho sociální dimenze a dimenze faktoru politické integrace EU.
3.
Soutěžní politika již nemá výjimečné postavení stranou od dalších politik EU, naopak prosazuje koherenci a kompatibilitu s nimi – skrze společné cíle (Strategie Evropa 2020) a usiluje o to, aby ostatní politiky nerealizovaly tyto cíle na úkor soutěže.
Důsledky pro praxi ochrany soutěže 4. Soutěžní politika nerovná se soutěžní právo. Soutěžní politika zahrnuje ex-ante regulaci a ex-post aplikaci soutěžního práva cestou vynucení a advokacie. Ex-ante regulace cestou působení na a skrze jiné politiky, dále sektorovými šetřeními a soft-law (Guidelines/Notices) Komise. Aplikace soutěžního práva se v rostoucí míře realizuje skrze vyjednávání mimo rámec klasického řízení o porušení soutěžního práva, skrze závazky, narovnání a také sankce, tj. s menší ingerencí a kontrolou soudní moci.
Thank You.
