Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen

Reeks Wer kdocumenten

Nor mconfor m ombudswer k: ee n zoektocht naar ombudsnor me n

01 Vlaamse Ombudsdienst

NORMCONFORM OMBUDSWERK Een zoektocht naar ombudsnormen

1

Vlaamse Ombudsdienst, Hertogstraat 67 bus 2, 1000 Brussel D/2002/8928/2 ISBN 90-76833-04-4 ISSN 1378/2606 2

NORMCONFORM OMBUDSWERK Een zoektocht naar ombudsnormen

Redactie: Nan Van Zutphen Karine Nijs Chris Nestor Erwin Janssens Bernard Hubeau Annemarie Hanselaer Guy Cloots

Eindredactie: Karine Nijs en Johan Meermans

Reeks: Werkdocumenten Vlaamse Ombudsdienst –1 3

“Respirer c’est juger” L’Homme révolté - Albert Camus

4

Inhoudstafel Inleiding. Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen 1 1 De ombudsnorm overeenstemming met het recht

5

2 De ombudsnorm afdoende motivering

13

3 De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid

19

4 De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen

24

5 De ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid

29

6 De ombudsnorm correcte bejegening

38

7 De ombudsnorm actieve dienstverlening

42

8 De ombudsnorm deugdelijke correspondentie

49

9 De ombudsnorm vlotte bereikbaarheid

56

10 De ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking

60

11 De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid

67

12 De ombudsnorm zorgvuldige interne klachtenbehandeling

71

13 De ombudsno rm redelijke behandeltermijn

75

14 De ombudsnorm efficiënte coördinatie

81

15 De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer

87

Tot slot: enkele discussiepunten en vragen

91

Bibliografie

93

Bijlage 1 Ombudsnormen tot 31 december 2001

95

Bijlage 2 Ombudsnormen vanaf 1 januari 2002

97

Inlegvel Ombudsnormen vanaf 1 januari 2002 5

Inleiding. Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen 1 Gegrond, maar waarom? … Een woning wordt ten onrechte in een inventaris van leegstand opgenomen, want ze was al verkocht. De burger dient een bezwaar in tegen de heffing, die daarvan het gevolg is. Voor het volgend jaar ontvangt hij bovendien opnieuw een heffingsbiljet. De behandeltermijn voor het eerste bezwaar bedraagt negentien maanden, voor het tweede bezwaar zeven maanden … … De Vlaamse Ombudsdienst beoordeelt deze klacht als gegrond. Maar waarom? Het gezond verstand schraagt die beoordeling wel, maar een motivering dringt zich op, zowel naar de betrokken burger, als naar de administratie en de beleidsverantwoordelijken. De klacht is gegrond omdat er een schending is van de “redelijke behandeltermijn”. Dat is een zogenaamde “ombudsnorm” …

2 Ieder zijn ombudsnormen De toepassing van ombudsnormen bij de beoordeling van het overheidsgedrag is geen voorwerp van exacte wetenschap: er bestaat geen handboek met afgeronde, platonische, eeuwig geldende ombudsnormen. Toch zijn volgende vragen bijzonder relevant en stellen ombudslieden ze dagelijks aan zichzelf en hun medewerkers. - Welke zijn de expliciete of impliciete toetsingsgronden, aan de hand van dewelke de ombudsman het (overheids)handelen dient te beoordelen? - In welk kader dient de beoordeling door de ombudsman te gebeuren? - Welke is de maatstaf waaraan de ombudsman het overheidsoptreden toetst? Net zoals alle ombudsdiensten toetst de Vlaamse Ombudsdienst de werking of de handelingen van een overheidsdienst aan de zogenaamde ombudsnormen. Alle ombudsdiensten werken echter vaak een eigen catalogus uit, afhankelijk van de eigen setting en de (aard of bevoegdheidsniveau van de) overheids- of andere diensten, die worden beoordeeld. Ombudsnormen schragen als het ware de beoordeling van overheidsgedrag en zijn er een explicitering, een motivering voor. Door dit te objectiveren kan ook een dialoog ontstaan over de gegrondheid of ongegrondheid van klachten. 1

Een werkdefinitie zou kunnen luiden: de objectieve criteria waaraan de ombudsman de administratieve overheid toetst en die op een gemotiveerde wijze leiden tot de beoordeling van een klacht (gegrond of ongegrond) door een ombudsman. De ombudsnormen leiden op hun beurt ook tot de aanbevelingen, een andere kerntaak van ombudsdiensten. In aanbevelingen wordt immers gepreciseerd hoe het gebrekkig functioneren, dat gelijkstaat met de schending van één of meer ombudsnormen, kan worden verholpen, en dit op een structurele basis. Bij de Vlaamse Ombudsdienst vallen deze ombudsnormen uiteen in twee groepen, de behoorlijkheidsnormen en de zorgvuldigheidsnormen.

3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zorgvuldigheid en billijkheid Centrale noties zijn alleszins de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de zorgvuldigheid en de billijkheid. De ombudsnormen hebben een algemene invulling, maar krijgen in de dagdagelijkse ombudspraktijk ook een specifieke invulling als ombudsnormen. De overeenstemming met het recht, een ombudsformulering voor het wettigheids- of legaliteitsbeginsel, bekleedt daarbij wel een bijzondere plaats. Op de schaal die gaat van rechtsnormen naar ombudsnormen kunnen wij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vooral als rechtsnormen beschouwen (en dus rechtsbronnen), de zorgvuldigheid of de behoorlijkheid als rechtsnorm én ombudsnorm; de billijkheid is dan weer wellicht vooral een ombudsnorm. 3.1. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn zeker een algemeen kader voor de werking van ombudsdiensten. Door hun status in onze rechtssystemen zijn het ook ombudsnormen voor wettigheidstoetsing geworden. Het gaat onder meer om de zorgvuldigheid, de motiveringsverplichting, de redelijkheid en de billijkheid, de rechtszekerheid, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het verbod van willekeur, enzomeer. De behoorlijkheidstoetsing, waartoe de meeste ombudslieden overgaan, gebeurt duidelijk aan de hand van open en diffuse ombudsnormen. De toetsing hoeft de rechtmatigheidsbeoordeling en de criteria van de administratieve rechtspraak echter niet per se uit te sluiten. De eisen van rechtmatigheid zijn de uitgangspunten om tot de beoordeling van overheidsgedrag als behoorlijk te ko2

men. Toch is niet alles wat rechtmatig is ook per se behoorlijk: in dit marginaal toetsingsgebied bevindt zich de beoordeling van de ombudsman. 3.2. In de ombudsliteratuur wordt de zorgvuldigheid vaak als centrale ombudsnorm aangedragen. Zorgvuldigheid, dat zeer nauw aanleunt bij het concept behoorlijkheid, houdt in dat bij de voorbereiding en het nemen van een overheidsbesluit alle relevante factoren en omstandigheden worden afgewogen. ZdVgvuldigheid houdt formele aspecten (zorgvuldige procedure) en materiële aspecten in (behoorlijke en correcte inhoud en betekenis van een besluit). Overheidshandelen moet de zorgvuldigheidstoets kunnen doorstaan inzake de voorbereiding, de besluitvorming, het tijdstip en de kennisgeving. 3.3. De billijkheid is een meta-norm, die uiteraard ook met de vorige criteria verband houdt, maar niet per se een wettelijke basis kent. De billijkheid kan eventueel meer nog dan de andere beginselen dienen als beoordelingskader voor het aandragen van oplossingen, wanneer de ombudsman tot beoordeling overgaat. De vereisten inzake behoorlijkheid, zorgvuldigheid en billijkheid kunnen enerzijds uitmonden in gedragsnormen voor de overheid en anderzijds in concrete beoordelingscriteria.

4 Aanleiding en methode In de loop van 2001 is in het ombudsteam gewerkt aan een grondige analyse per ombudsnorm, hetgeen is uitgemond in een verfijning ervan. We zijn vertrokken van de door de Vlaamse Ombudsdienst in 1999 opgebouwde lijst van ombudsnormen en hebben deze vervolgens getoetst aan de eigen praktijk van drie jaar ombudswerk. Dat gebeurde zowel kwantitatief (hoe vaak is een ombudsnorm geschonden), als kwalitatief (wanneer wordt een ombudsnorm geschonden geacht en waarom; zijn we daarin consequent en coherent). Deze analyse moest voor de ombudspraktijk uiteindelijk leiden tot een antwoord op een driedubbele vraag: - Behouden we de ombudsnormen of moeten er nieuwe worden bedacht? - Dient de benaming of de omschrijving van de gehanteerde ombudsnormen te worden aangepast? - Hoe kunnen we de ombudsnormen omschrijven en invullen naar de dagdagelijkse praktijk? 3

Als inpiratiebron hanteerden we niet enkel de eigen ombudsnormen, maar gingen we ook te rade bij andere ombudsdiensten. Per ombudsnorm vindt u dan ook - daar waar relevant - een vergelijking met de door andere ombudsdiensten gehanteerde ombudsnormen.

5 Een beperkte denkoefening Daarbij dient te worden aangemerkt dat we zijn vertrokken van de ombudsnormen, zoals die zijn vastgelegd door de Vlaamse Ombudsdienst en niet andersom. We zochten met andere woorden bij andere ombudsdiensten naar vergelijkings- en aanknopingspunten vanuit onze eigen vijftien ombudsnormen. We gingen vooral na of een welbepaalde ombudsnorm wel degelijk wordt gebruikt en welke de omschrijving is, maar we gingen niet in op de eigen “casuïstiek” van elke andere ombudsdienst. Andere nuttige informatiebronnen waren de jaarverslagen van het College van federale ombudsmannen, de lokale ombudslieden, de Nederlandse nationale ombudsman, enzomeer. Maar we raadpleegden uiteraard vele jaarverslagen niet: uit de keuze mogen geen conclusies worden getrokken. Ook raadpleegden wij de “Europese Code van Goed Administratief Gedrag”, uitgewerkt door de Europese ombudsman. Het Europees Parlement keurde op 6 september 2001 een resolutie goed, die de goedkeuring gaf aan deze code. Die moeten de instellingen en organen van de Europese Unie, hun administraties en hun ambtenaren respecteren in hun relaties met het publiek. De code legt eigenlijk in detail uit wat met het recht op behoorlijk bestuur wordt bedoeld in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, zoals goedgekeurd in Nice in december 2000. Dit document heeft om al de bovengenoemde beperkingen eerder de status van een “working paper”, een werk- en discussiedocument, en hoegenaamd niet van een wetenschappelijk tractaat over de ombudsnormen.

4

1 De ombudsnorm overeenstemming met het recht 1 Inleiding Voor de ombudsnorm overeenstemming met het recht is door de Vlaamse Ombudsdienst tot en met het werkjaar 2001 de volgende definitie gebruikt: “De correcte toepassing van regelgeving in de brede betekenis van het woord is een basisnorm van de sociale rechtsstaat”. De ombudsnorm overeenstemming met het recht dekt een brede lading, die niet alleen de (Vlaamse) regelgeving omvat. Strikt beschouwd kan deze ombudsnorm slaan op de naleving van het geheel van de geschreven rechtsnormen (van Europese verordeningen over wetten en decreten tot de diverse soorten besluiten, enzovoort). De ombudsnorm veronderstelt dus niet alleen de naleving van de “Vlaamse” regelgeving, maar van alle geldende rechtsregels in België. Ruimer beschouwd impliceert de ombudsnorm ook de naleving van de algemene rechtsbeginselen van algemeen geldend recht, erkend en toegepast door alle rechtbanken en de “algemene beginselen van behoorlijk bestuur” die vooral erkend en toegepast worden door de Raad van State in administratiefrechtelijke geschillen.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm overeenstemming met het recht, op een totaal van 259 beoordeelde dossiers, 39 keer geschonden (15,1 %). In 2000 werd de ombudsnorm overeenstemming met het recht 162 keer geschonden geacht (13,9 %). In 2001 werd er in 123 (of 8,8 %) van de 1396 beoordeelde dossiers een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht vastgesteld. Belangrijk is dat de ombudsnorm overeenstemming met het recht bijna uitsluitend geschonden geacht werd bij klachten naar aanleiding van de aanreke-

5

ning van een taksverdubbeling voor kijk- en luistergeld wegens zogenoemde fraude (de zogenaamde “fraudeklachten” omtrent kijk- en luistergeld). Dat was inderdaad het geval in liefst 36 van de 39 dossiers in 1999, in 157 van de 162 dossiers van 2000 en in 120 van de 123 dossiers van 2001. Van de in totaal 324 dossiers waarin een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht werd vastgesteld, waren er met andere woorden 313 “fraudedossiers” in verband met kijk- en luistergeld en slechts 11 andere, niet-fraude-gebonden situaties waarin de ombudsnorm overeenstemming met het recht geschonden geacht werd. In de overige dossiers achtte de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm overeenstemming met het recht geschonden in fiscale thema’s zoals onroerende voorheffing en milieu (afvalwaterheffing). 2.2 Casussen en bespreking - Typegeval: fraudedossiers in verband met kijk- en luistergeld Bij zowat alle dossiers in verband met kijk- en luistergeld waar een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht werd vastgesteld, ging het om de toepassing van het begrip “fraude” als wettelijke grondslag voor de aanrekening van een taksverdubbeling voor kijk- en luistergeld. Het draait daarbij telkens om een extensieve en niet-strikt intentionele interpretatie door de Vlaamse overheid en de Belastingdienst voor Vlaanderen van het begrip “fraude”, zoals dat tot de afschaffing vanaf 2002 in de wetgeving in verband met het kijk- en luistergeld werd bepaald. Elke niet-aangifte van houderschap werd daarbij gelijkgesteld met fraude. Dit systematisch en blind inroepen van fraude en de daaraan gekoppelde toepassing van een taksverdubbeling zonder onderzoek naar de intentie of de wil tot bedrog bij de burger, is door de Vlaamse Ombudsdienst van in het begin betwist, omdat fraude in principe een intentie of wil tot fraude veronderstelt. In een aantal van deze “fraudedossiers” werd enkel de ombudsnorm overeenstemming met het recht geschonden geacht, bij andere “fraudedossiers” werden naast die ombudsnorm ook de ombudsnormen coördinatie en actieve dienstverlening geschonden geacht, wegens het niet of onvolkomen gebruik van de gegevens die ter beschikking gesteld werden door de kabelmaatschappijen.

6

- A-typische gevallen thema milieu - afvalwaterheffing - Ten onrechte betekening van een aanmaning of dwangbevel aan de natuurlijke persoon in plaats van aan de rechtspersoon (firma of vereniging). - Onterechte gelijkstelling waardoor het doel en de aard van de rechtspersoonlijkheid werd miskend. thema wonen - Een sociale-huisvestingsmaatschappij geeft geen gevolg aan een aanvraag van een gehandicapte op een aangepaste sociale woning. Het gaat om de toevoeging van een voorwaarde die niet in de reglementering was opgenomen. Tegemoetkoming in de leningslast is afgewezen wegens niet voldaan aan het begrip “bewonen”. De administratieve overheid volgt een strengere interpretatie dan de wet vereist. - Ten onrechte betekening van een aanmaning of dwangbevel aan de natuurlijke persoon in plaats van aan de rechtspersoon (firma of vereniging). Onterechte gelijkstelling waardoor het doel en de aard van de rechtspersoonlijkheid werd miskend. thema onroerende voorheffing - Omdat het volgens de wet, als voorwaarde voor verval van een vermindering van de onroerende voorheffing voor een bescheiden woning, moet gaan om een “overschrijden” van een bepaald kadastraal inkomen, kan een verlaging van het effectieve kadastraal inkomen nooit leiden tot het wegvallen van de vermindering, wat aanvankelijk toch zo door de overheid was beslist. - Ten onrechte toepassing van een bepaling over een vernietiging van een verkoop van een onroerend goed op een ontbinding van die verkoop. thema onderwijs - Attest van handicap voor vermindering van het inschrijvingsgeld in het deeltijds kunstonderwijs: een omzendbrief geeft een strengere interpretatie dan de tekst van het besluit van de Vlaamse Regering vereist. - Een leerling krijgt door de school een tuchtsanctie opgelegd zonder dat hij is gehoord. De door de wet opgelegde hoorplicht is niet nageleefd.

7

thema milieu - Door de overheid wordt niet opgetreden tegen de onwettige voortzetting van een onvergunde activiteit, hoewel de wetgeving dat oplegt. Bij deze niet-fraudegebonden dossiers is soms ook nog een andere ombudsnorm gebruikt. Het gaat dan vooral om de ombudsnorm in verband met de motiveringsplicht of in verband met de goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid, die dan telkens wijzen op het onzorgvuldig inroepen, respectievelijk toetsen van bepaalde rechtsregels. In het gebruik van de ombudsnorm overeenstemming met het recht is geen vast patroon te onderkennen. De ombudsnorm wordt geschonden geacht als de Vlaamse Ombudsdienst ervan overtuigd is dat de wetgeving in ruime zin niet correct is toegepast. Dat kan zowel slaan op een duidelijke miskenning van een geschreven regel, als op een volgens de Vlaamse Ombudsdienst onjuiste interpretatie van die rechtsregel. Het gaat dus eerder om een “casuïstische” beoordeling, dossier per dossier. - Modaliteiten voor gebruik Van de ombudsnorm overeenstemming met het recht werd - met uitzondering van de zogenoemde fraudedossiers -aanvankelijk bij de Vlaamse Ombudsdienst in beperkte mate en met voorzichtigheid gebruik gemaakt. Het onderzoeksteam van de Vlaamse Ombudsdienst besliste op 28 maart 2000 om zo veel mogelijk te vermijden deze ombudsnorm als enige ombudsnorm te hanteren. Tot dat uitgangspunt is toen besloten op grond van het grote aantal rapporten in verband met kijk- en luistergeld waarin (alleen) die ombudsnorm geschonden geacht werd en vanuit de overweging dat een wettigheidscontrole een belangrijke, maar zeker niet de enige opdracht is van een ombudsdienst. Nadien heeft het onderzoeksteam van de Vlaamse Ombudsdienst op 7 november 2001 dat uitgangspunt aangepast, in die zin dat beslist werd dat er geen reden meer is voor enige terughoudendheid bij het gebruik van de ombudsnorm overeenstemming met het recht als enige ombudsnorm in een beoordelingsrapport. - Mogelijke toepasselijkheid van andere behoorlijkheidsnormen De ombuds- en behoorlijkheidsnormen afdoende motivering, rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen en ten dele ook de ombudsnorm gelijk-

8

heid en onpartijdigheid kunnen teruggebracht worden tot de ombudsnorm overeenstemming met het recht, omdat zij min of meer recent in de Belgische wetgeving en bijgevolg in het geschreven recht werden opgenomen. Dat brengt mee dat in geval van schending van één van die behoorlijkheidsnormen, men steeds zou kunnen volstaan met de vaststelling van een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht, zonder daarbij nog een schending van de andere, meer specifieke behoorlijkheidsnorm in te roepen. De Vlaamse Ombudsdienst geeft er in dat geval echter de voorkeur aan in ieder geval de schending van de meest specifieke behoorlijkheidsnorm in te roepen en alleszins die ombudsnorm te gebruiken. - Een noodzakelijke (basis)voorwaarde De ombudsnorm overeenstemming met het recht is zeker geen voldoende, maar kan in principe wel opgevat worden als een noodzakelijke voorwaarde om een handeling of beslissing van de overheid als correct of terecht te beschouwen. Met andere woorden: de overeenstemming met het recht is een voorafgaande vereiste vooraleer andere (behoorlijkheids)normen zullen geschonden geacht worden. Als omgekeerd een klacht ongegrond beschouwd wordt, impliceert dit dat in principe nazicht gebeurd is of de overheid gehandeld heeft in overeenstemming met het recht en daarbij geen strijdigheid met die rechtsregel is vastgesteld. - Draagwijdte en beperking van de wettigheidscontrole Er is, vanuit het Ombudsdecreet tot instelling van een Vlaamse Ombudsdienst, een dubbele beperking op een exhaustieve wettigheidscontrole. Vooreerst bevat het Ombudsdecreet een principieel verbod om de wetgeving zelf te beoordelen (onontvankelijk wegens “algemeen beleid”), wat onder meer aanleiding heeft gegeven tot beleidsaanbevelingen. Daarnaast - en vooral - is er de absolute voorrang voor het onderzoek, de beoordeling en de uitspraak van de rechtscolleges in ruime zin. Hetzelfde geldt in geval van de “georganiseerde” en meer in het bijzonder de zogenoemde administratieve beroepen. Deze voorrang houdt in dat het onderzoek van een klacht door de Vlaamse Ombudsdienst wordt uitgesteld of opgeschort totdat

9

de rechter uitspraak heeft gedaan over het voorwerp van de klacht of totdat het georganiseerd beroep is afgerond. Die primauteit van de rechterlijke uitspraak wordt door elke ombudsinstelling beklemtoond en aanvaard.

3 Andere ombudsdiensten Andere ombudsdiensten hebben een zelfde beoordelingscriterium als de ombudsnorm van de Vlaamse Ombudsdienst, zij het eventueel met een andere benaming, maar met dezelfde inhoud en ook meestal een gelijkaardige omschrijving. - De Europese ombudsman In de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag is een gelijkaardige regel terug te vinden in artikel 4. In dat artikel wordt onder de titel “wettigheid” het volgende gesteld: “De ambtenaar handelt volgens de wet en past de regels en procedures toe die in het Gemeenschapsrecht zijn neergelegd. De ambtenaar ziet er met name op toe dat besluiten die de rechten of belangen van individuele personen betreffen, een rechtsgrond hebben en dat hun inhoud met de wet overeenstemt.” Net zoals bij de Vlaamse Ombudsdienst, gaat deze ombudsnorm de andere ombudsnormen vooraf. Daarmee neemt deze ombudsnorm, als vertaling van het wettigheids- of legaliteitsbeginsel, een bijzondere plaats in binnen het geheel van de ombudsnormen. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman kent eenzelfde ombudsnorm onder de normbenaming “overeenstemming met de algemeen verbindende voorschriften”. Uit het jaarverslag 2000 blijkt dat deze ombudsnorm bij de Nederlandse nationale ombudsman één van de vaker geschonden ombudsnormen is en volgt, na de voortvarendheid (58,3 %) en de actieve informatieverstrekking (14 %), als derde in de rij met 6,4 % (in 1999: 9 %). - Het College van federale ombudsmannen Door het College van federale ombudsmannen wordt als criterium gebruikt

10

“de overeenstemming met de rechtsregels”. Deze ombudsnorm vertegenwoordigt er in het jaarverslag 2000 8,8 % van het totale aantal normschendingen. Door het College van federale ombudsmannen wordt een eerder theoretisch onderscheid gemaakt tussen enerzijds de beoordeling van het geschreven recht op zich en anderzijds van de machtsoverschrijding door de overheid, dit is de overtreding van de algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur. - Andere De lokale ombudsmannen hanteren meestal een drieledige opdeling van hun beoordelingscriteria en maken daarbij een onderscheid tussen: - De overeenstemming met de rechtsregels (in ruime zin). - De beginselen van behoorlijk bestuur (zie ook andere “behoorlijkheidsnormen” die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert). - De ombudsnormen (of ombudsnormen die eigen zijn aan het ombudsgegeven, zie ook de zorvuldigheidsnormen die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert). De ombudsvrouw van de stad Gent hanteert dezelfde ombudsnorm en omschrijving als de Vlaamse Ombudsdienst. Uit haar jaarverslag 2000 blijkt dat van de ongeveer 650 beoordeelde klachten in dat jaar, er 105 te maken hadden met de overeenstemming met het recht. In vergelijking met de andere beoordelingscriteria is het één van de meest gebruikte beoordelingscriteria. De ombudsman van de stad Brugge kent ook een afzonderlijke plaats toe aan de ombudsnorm overeenstemming met het recht. Hij onderscheidt deze ombudsnorm van de beginselen van behoorlijk bestuur. Voor hem is het “evident dat slechts over behoorlijk bestuur kan gesproken worden als het ook juridisch correct is.”

4 Conclusie De ombudsnorm overeenstemming met het recht wordt gebruikt telkens wanneer door de overheid een rechtsregel (met inbegrip van de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) niet is nageleefd, of de interpretatie ervan volgens de Vlaamse Ombudsdienst onjuist is. Een pure en exhaustieve wettigheidstoetsing is geen kernopdracht van een ombudsinstelling.

11

Indien dit mogelijk is, wordt door de Vlaamse Ombudsdienst bij voorkeur (ook) de meest specifieke behoorlijkheidsnorm gebruikt. Andere ombudsinstanties kennen een gelijkaardige ombudsnorm, waaraan zij soms een bijzondere plaats toekennen, los van en naast de behoorlijkheidsen de zorgvuldigheidsnormen. De definitie en draagwijdte van de ombudsnorm overeenstemming met het recht is door de Vlaamse Ombudsdienst vanaf 2002 aangepast en verduidelijkt. De omschrijving ervan luidt nu als volgt: “De correcte toepassing van de regelgeving in de brede betekenis van het woord is de basisnorm van de sociale rechtsstaat. Wat onwettig is, is uiteraard onbehoorlijk”.

12

2 De ombudsnorm afdoende motivering 1 Inleiding De ombudsnorm afdoende motivering omschreef de Vlaamse Ombudsdienst tot en met het werkjaar 2001 als motivering van bestuurshandelingen. De volgende definitie werd gebruikt: “De overheid verduidelijkt en motiveert op een afdoende manier haar beslissingen en haar optreden, en de redenen waarop ze zich baseert”. Het is een algemeen rechtsbeginsel dat iedere bestuurshandeling moet gedragen worden door motieven die in feite en in rechte moeten aanvaardbaar zijn en daarom moeten kunnen worden gecontroleerd (materiële motiveringsplicht). De wet betreffende de formele motivering van bestuurshandelingen (29 juli 1991) legt deze formele plicht enkel op voor individuele en schriftelijke bestuurshandelingen, dit zijn rechtshandelingen die rechtsgevolgen beogen en die uitgaan van een administratieve overheid. In het administratief recht wordt de deugdelijkheid van de formele motivering getoetst aan een aantal aspecten: de motieven moeten opgenomen worden in de beslissing zelf (één uitzondering: de motivering door verwijzing naar een ander stuk waarvan de inhoud ter kennis werd gebracht van de bestuurde). De motivering moet afdoende zijn: aanvaardbaar zijn in rechte, in feite en met het oog op het beleid. De motivering moet evenredig (hoe zwaarwichtiger de maatregel, hoe strenger de motiveringsplicht) en draagkrachtig zijn. De motivering moet duidelijk zijn, niet tegenstrijdig, juist, pertinent, concreet, precies en volledig. In tegenstelling tot de rechterlijke motiveringsplicht moeten alle argumenten die de bestuurde inroept niet noodzakelijk één voor één beantwoord worden. De Wet Motivering Bestuurshandelingen kent vier uitzonderingen op de formele motiveringsplicht: 1. wanneer de uitwendige veiligheid van de Staat in het gedrang kan komen; 2. wanneer de openbare orde kan verstoord worden; 3. wanneer de motivering afbreuk kan doen aan de eerbied voor het privé-leven of 4. wanneer de motivering afbreuk kan doen aan de bepalingen inzake de zwijgplicht. Deze opsomming is limitatief.

13

Zijn geen uitzonderingen: de dringendheid, de geheime stemming, de discretionaire bevoegdheid van het bestuur, de autonomie van het gedecentraliseerde bestuur. Dit zijn allemaal argumenten die in de voorbije jaren tevergeefs werden ingeroepen door de besturen in de hoop aldus te kunnen ontsnappen aan de formele motiveringsplicht.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 en 2000 werd de ombudsnorm afdoende motivering een tiental maal geschonden in de door de Vlaamse Ombudsdienst beoordeelde dossiers (259 in 1999, 1063 in 2000) wat niet zeer veel is. In 2001 werd deze ombudsnorm 19 maal geschonden op 1396 beoordeelde dossiers. Uit de beoordeelde dossiers blijken vooral een onjuiste motivering, een onvoldoende motivering of het gebrek aan motivering aanleiding te geven tot de schending van de ombudsnorm afdoende motivering. Aldus is een verfijnde concrete invulling van de ombudsnorm op basis van de bestaande rapporten (nog) niet mogelijk. De toetsingscriteria die we halen uit het administratief recht waaraan een motivering moet voldoen zijn uiteraard voor de hand liggend: afdoende, evenredig, draagkrachtig, duidelijk, niet tegenstrijdig, juist, pertinent, concreet, precies en volledig. Moeilijke vraagstukken als toetsing aan eventuele uitzonderingen zijn nog niet aan bod gekomen. De uitzonderingen die bepaald zijn in de Wet Motivering Bestuurshandelingen kunnen als leidraad dienen. 2.2 Casussen en bespreking In onder andere de volgende klachten werd de schending van de ombudsnorm afdoende motivering weerhouden: - De beslissing inzake het bezwaarschrift bevatte een onjuiste motivering voor de afwijzing. - Onvoldoende motivering van beoordeling voor de vacature van projectverantwoordelijke milieueducatie. - Het ministerieel besluit noch de begeleidende brief bevatten een inhoudelijke motivering die de bezwaren van de gemeente weerleggen. - De meegedeelde reden voor de afwijzing van de aanvraag geeft geen aanwijzing dat de aanvraag concreet aan de reglementering werd getoetst.

14

- De afdeling heeft de beslissing onjuist gemotiveerd: de voorwaarden van artikel 7 hebben betrekking op de aanvraag tot voortzetting. - De afdeling heeft bij de eerste briefwisseling de terugvorderingsbeslissing onduidelijk en onvolledig gemotiveerd, maar er kan sprake zijn van gedeeltelijk herstel omdat in de loop van het onderzoek de beslissing beter werd gemotiveerd. - De huisvestingsmaatschappij verklaart niet welke schade ze heeft geleden: onvoldoende motivering. - De weigering was aanvankelijk gebaseerd op het gegeven dat de verlaten woning niet onaangepast was. Deze woning was echter niet onderzocht, zodat niet duidelijk is hoe het onaangepast karakter kon bevestigd worden. Na onderzoek ter plaatse kon de weigeringsbeslissing duidelijk gemotiveerd worden. - Het bezwaar van de verzoeker werd tweemaal op rij foutief afgewezen zonder de reden voor afwijzing afdoende te motiveren. De bewijzen die de verzoeker inbracht met betrekking tot de hernummering werden gewoonweg genegeerd. De ombudstoetsing van de motivering lijkt niet beperkt te zijn tot bestuurshandelingen in de zin van de wet van 1991 maar dient ruimer gezien te worden. Elke beslissing/handeling of mededeling – of ze nu al dan niet rechtsgevolgen doet ontstaan - vraagt om “een woordje uitleg” en een waarom. In de ombudswereld blijft de materiële motiveringsplicht (beslissing/handeling/mededeling is in feite en in rechte gedragen) uiteraard een algemeen beginsel waaraan moet zijn voldaan. De formele motiveringsplicht, die betrekking heeft op het vermelden van de motivering bij de beslissing/handeling/mededeling, is evenzeer aangewezen. Wanneer de toepasselijke regelgeving specifiek een formele motiveringsplicht oplegt, zal deze plicht een richtlijn zijn voor de beoordeling. Aldus zijn materiële en formele motiveringsplicht sterk verweven in de ombudswereld. De invulling van de motiveringsplicht in de ombudswereld zal wellicht niet altijd even streng gebeuren als in het administratief recht (zo zal bijvoorbeeld een standaardmotivering soms wel volstaan) en zal de ombudsbeoordeling anderzijds andere accenten leggen (bijvoorbeeld de motivering moet in concreto begrijpelijk zijn voor de betrokken burger).

15

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman In artikel 18 van de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag vinden we de motiveringsplicht terug. In dat artikel wordt het volgende gesteld: “Ieder besluit van de instelling dat de rechten of belangen van een persoon kan schaden, dient met reden te worden omkleed onder vermelding van de relevante feiten en de rechtsgrond van het besluit. De ambtenaar vermijdt besluiten te nemen die gebaseerd zijn op beperkte of onduidelijke gronden of die geen individuele motivering bevatten. Indien het wegens het grote aantal personen waarop gelijksoortige besluiten van toepassing zijn, niet mogelijk is het besluit omstandig te motiveren en derhalve standaardantwoorden moeten worden vertrekt, garandeert de ambtenaar dat hij de burger die er expliciet om verzoekt een individueel antwoord zal verstrekken”. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman stelt: “overheidsbesluiten behoren op toereikende wijze te worden gemotiveerd, zodanig dat feiten en overwegingen het besluit kunnen dragen”. Een overheidsbesluit dat in het geheel niet of op een voor de burger onvoldoende kenbare wijze is gemotiveerd, is in strijd met de formele motiveringsvereiste. Om ook met de materiële motiveringsvereiste in overeenstemming te zijn dient het besluit te worden gedragen door een voldoende motivering die bovendien berust op feitelijk juiste gegevens. Niet alleen de beslissing die is gebaseerd op feitelijk onjuiste gegevens, maar ook de beslissing die is gebaseerd op gegevens waarvan de juistheid onvoldoende vaststaat, is in strijd met de materiële motiveringsvereiste. Naar Nederlandse ombudsnormen dient het behandelingsbericht dat aan de burger wordt gezonden in beginsel de reden te bevatten waarom de brief aan de burger niet direct kan worden afgehandeld. Indien later nog een tussenbericht wordt verzonden dient dit de reden te vermelden van de ontstane vertraging in de afhandeling. Indien het tussenbericht geen nieuwe termijn vermeldt, moet het een gemotiveerde uiteenzetting bevatten waarom zo’n termijn nog niet kan worden vermeld1 . Hoewel duidelijk wordt verwezen naar de motivering hanteert de Nederlandse nationale ombudsman hier evenwel als toestingscriterium 1 Zie J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na 10 jaar ombudsman, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, p.129

16

de vereiste van de zorgvuldigheid en meer in het bijzonder de eis van de actieve informatieverstrekking. De Nederlandse nationale ombudsman maakt een onderscheid tussen de gevallen waarin de ombudsman de motiveringsvereiste expliciet als toetsingscriterium van behoorlijkheid hanteert en de gevallen waarin die eis meer op de achtergrond fungeert als gedragsnorm bij feitelijk overheidshandelen. De Vlaamse Ombudsdienst is bij beoordelingen in het verleden nog niet zo ver gegaan. Nochtans werd bijvoorbeeld wat de leegstandsheffingen betreft op een bepaald moment contra legem aan de heffingsplichtige een bericht gestuurd dat de Vlaamse overheid afstand deed van de bepaling dat een niet behandeld bezwaar binnen de 6 maanden na indiening een impliciete afwijzing van het bezwaar met zich meebracht. In deze mededeling werd geen reden aangehaald waarom dit zo was. De onderliggende reden was dat door personeelsgebrek een enorme achterstand was ontstaan en de bezwaren niet binnen de voorgeschreven termijn van 6 maanden konden worden behandeld. - Het College van federale ombudsmannen Het College van federale ombudsmannen spreekt over motivering van beslissingen: dit beginsel houdt in dat de overheid haar handelingen en beslissingen moet motiveren. Die motivering moet juist en toereikend zijn. - Andere Ook bij andere ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm afdoende motivering terug. De ombudsman van de stad Brugge spreekt over het motiveringsbeginsel: “de overheid moet haar beslissingen ten aanzien van de burger motiveren. Zij doet dit door aan te geven op welke wetten of reglementen zij zich voor haar beslissing baseert en door duidelijk en concreet uit te leggen hoe deze toegepast zijn in het voorliggend geval”. De ombudsvrouw van de stad Gent hanteert dezelfde ombudsnorm en beschrijving als de Vlaamse Ombudsdienst. Ook in het jaarverslag 1997 van de vroegere ombudsman van de Vlaamse Gemeenschap vinden we de vereiste van de motivering. Hij omschrijft deze motivering als volgt: “Overheidsbesluiten horen toereikend te worden gemotiveerd, zodat feiten en overwegingen het besluit kunnen dragen”.

17

Welke naam de ombudsdiensten de ombudsnorm afdoende motivering ook geven, er blijkt een algemene consensus te zijn dat de motiveringstoets niet beperkt blijft tot de bestuurshandelingen. Vele ombudsdiensten blijken bij de omschrijving van de motiveringsnorm wel naar het begrip beslissing of bestuurshandeling te verwijzen.

4 Conclusie In de ombudswereld is het niet juist om te stellen dat uitsluitend bestuurshandelingen onderworpen zijn aan de motiveringsplicht. Ook ten aanzien van feitelijke gedragingen of mededelingen eist een ombudsman een motivering van de overheid. Het is aangewezen om de ombudsnorm motivering van bestuurshandelingen voortaan afdoende motivering te noemen. De definitie van de ombudsnorm afdoende motivering luidt als volgt: “De overheid verduidelijkt en motiveert op een afdoende manier haar beslissingen en haar optreden en vermeldt de redenen waarop ze zich baseert”.

18

3 De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 1 Inleiding Deze ombudsnorm omschrijft de Vlaamse Ombudsdienst als volgt: “Gelijke gevallen worden op een gelijke manier en onpartijdig behandeld”. In de uitvoeriger beschrijving voegen wij eraan toe: “Een variant van dat principe is het niet-discriminatiebeginsel”. Er zijn meerdere rechtsbronnen aan te duiden voor het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel, zowel nationaal als internationaal. Het gaat om: de Grondwet, maar ook om een aantal mensenrechtenverdragen (van de Verenigde Naties, het E.G.-Verdrag, het EVRM, het BUPO). Dat heeft ernstige gevolgen voor de inkleuring ervan als ombudsnorm. Ook het recent goedgekeurde Handvest of Charter van Grondrechten in het kader van de Europese Unie bevat het gelijkheidsbeginsel.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen Noch in 1999, noch in 2000 is de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid geschonden geacht. Het enige aanknopingspunt vinden wij bij het thema verkeer, infrastructuur en mobiliteit, met name in verband met de gespreide verdeling van de 65+-kaarten: de Vlaamse Ombudsdienst vond dat men ten minste onder de veruit grootste groep van gemeenten met een mobiliteitsconvenant een meer gelijktijdige verspreiding van die kaarten had kunnen nastreven. In 2001 werd de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 4 keer geschonden geacht. 2.2 Casussen en bespreking De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid werd geschonden in de volgende casussen. Eerst blijven we op het terrein van verkeer en mobiliteit. Een geval sluit aan op het voorgaande. Iemand die de gratis kaart pas vier maanden na de 65ste verjaardag ontvangt, wordt ongelijk behandeld ten opzichte van de leeftijdsgenoten, wanneer deze laatsten de 65+-kaart ontvangen bin-

19

nen de maand na hun verjaardag. In een ander geval is door het optreden van De Lijn niet meer duidelijk wanneer wél en wanneer niét een gratis duplicaat wordt afgeleverd: het ging om een geval waarbij een 65+-er, die geen kaart ontvangen had, moest betalen voor een duplicaat. In de sfeer van de ruimtelijke ordening krijgt een burger in het eerste geval van de gemeente geen vergunning voor de bedekking van een zijgevel met leien, terwijl dit aan een andere bewoner van de verkaveling in het verleden wel was toegestaan. Voorts trad de gemeente niet op tegen andere burgers die dezelfde werken zonder de nodige vergunning hadden uitgevoerd. Daarom vonden we dat de gemeente in de loop der jaren onvoldoende moeite heeft gedaan opdat eenieder in de woonwijk in een gelijke situatie zit, zodat een globale oplossing voor de hele wijk in overeenstemming met de regelgeving dient te worden nagestreefd. In het thema wonen vinden we dat de huurder van de stad Antwerpen (openbare verhuurder) die recht heeft op een huursubsidie, wordt gediscrimineerd ten opzichte van huurders van andere openbare verhuurders, omdat in die gevallen de huursubsidie wel onmiddellijk in mindering wordt gebracht van de te betalen huurprijs. Vanuit het uitgangspunt dat de verhouding tussen burger en overheid een wederkerige betrekking is met een juridische en een sociale dimensie, vloeit een set van beoordelingscriteria voort, waarvan een eerste groep samenhangt met de idee van de democratische rechtsstaat, waaronder de gelijkheid. De tweede groep heeft vooral de betekenis van oriëntatienormen voor het bestuur (zorgvuldigheid in de brede betekenis). Opdat een verschil in behandeling in analoge situaties aanvaardbaar is, gelden volgens het Hof van Cassatie, het Arbitragehof en de Raad van State de volgende criteria: - Het verbod van willekeur: het onderscheid moet een wettig doel nastreven. - Het pertinentiecriterium: het onderscheid moet steunen op adequate criteria, die in een kennelijk en redelijk verband staan met de aard, het doel en de gevolgen van de maatregel. - Het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel: de aangewende middelen moeten in een redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. Aanvullend op de gevallen waarin vooral sprake is van ongelijkheid, ongelijke behandeling of discriminatie ingevolge wetgeving of de toepassing van de wetgeving, zou de verdere invulling van de ombudsnorm als volgt kunnen luiden.

20

Een handeling of de werking van een administratieve overheid is strijdig met het gelijkheidsbeginsel, wanneer - personen niet op een gelijke manier zijn “behandeld” in gelijkaardige situaties, en wanneer daarvoor geen redelijke en/of toepasselijke verantwoording voor kan worden gegeven; - een onderscheid is gemaakt dat niet toelaatbaar is volgens de wet of een door de wet toegelaten of opgelegd onderscheid net niet is toegepast; - er een duidelijke schending is van een fundamenteel recht, dat door de wetgever wordt beschermd; - er een beslissing of handeling voorligt die normalerwijze redelijk is, maar toch een tegengesteld effect heeft op een persoon of een groep van personen, en dit zonder redelijke verantwoording; - er een beslissing of een (niet-)handeling is die steunt op een rechtsregel, een reglementaire bepaling of een administratieve praktijk die op een gelijke en uniforme wijze worden toegepast, maar toch een discriminatoir effect heeft ten aanzien van een welbepaalde groep. Wat zeker niet kan, is dat de toepassing van andere ombudsnormen leidt tot ongelijkheid, bijvoorbeeld de redelijkheid of proportionaliteit, of de omweg via de billijkheid. Vandaar ook dat het voorstel van de federale ombudsmannen om een beroep op de billijkheid mogelijk te maken, is gekoppeld aan een aantal strikte voorwaarden, onder meer dat het niet mag gaan om een willekeurige werkwijze en dat de rechten van derden niet in het gedrang komen. De vraag rijst of dit voldoende is om toch de toets van het gelijkheidsbeginsel te doorstaan. We verwijzen voor een verdere bespreking naar de behandeling van de ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid.

3 Andere ombudsdiensten De gelijkheid en de onpartijdigheid komen bijna alle in ombudsnormenlijstjes voor. Maar ze worden heel weinig geschonden geacht in diezelfde ombudsdiensten. - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag komt de gelijke behandeling voor in artikel 5, dat luidt: “1. Bij de behandeling van verzoeken van het publiek en bij het nemen van besluiten, ziet de ambtenaar erop toe dat het beginsel van gelijke behandeling

21

in acht wordt genomen. Leden van het publiek die zich in dezelfde situatie bevinden, moeten op dezelfde wijze behandeld worden. 2. Als de wijze van behandeling verschilt, ziet de ambtenaar erop toe dat dit op grond van de relevante objectieve kenmerken van het betrokken geval gerechtvaardigd is. 3. De ambtenaar vermijdt in het bijzonder ongerechtvaardigde discriminatie tussen burgers op grond van nationaliteit, geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of geloofsovertuiging, politieke of andere mening, lidmaatschap van een nationale minderheid, bezit, geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.” - Het College van federale ombudsmannen Bij het College van federale ombudsmannen wordt de ombudsnorm als volgt omschreven: “dit houdt in dat de overheid burgers die zich in gelijke gevallen bevinden, gelijk moet behandelen. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet zijn het uitgangspunt. De overheid moet tevens onpartijdig zijn”. De ombudsmannen zien er ook op toe “dat die beginselen nageleefd worden bij feitelijk handelen”. Bij het College van federale ombudsmannen is de ombudsnorm in 2000 driemaal geschonden. Omdat het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel ook een grondrechtelijke verankering kent, onder meer in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, kan een schending van de gelijkheid ook worden gevat onder de ombudsnorm overeenstemming met het recht. Een voorbeeld vinden wij in het jaarverslag 1998 van het College van federale ombudsmannen inzake brugpensioen: ze gaan met name na of de reglementering, die voorschrijft dat de betrokkenen in België verblijven, wel strookt met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en een Europese richtlijn. - De Nederlandse nationale ombudsman Het “vereiste van gelijke behandeling van gelijke gevallen” houdt een fundamentele rechtsstatelijke eis in, die met artikel 1 van de Nederlandse Grondwet als uitgangspunt, ook buiten het domein van de algemeen geldende voorschriften moet worden gerespecteerd. De Nederlandse nationale ombudsman tekende in 1990 12 schendingen van het gelijkheidsbeginsel op. In 1992 ging het om 4 schendingen van het gelijkheidsbeginsel, wat neerkomt op 0 % (op 1.637 beoordelingen). In 1998 gaat het

22

om 4, in 1999 om 5 schendingen, goed voor 0,1 %. In 2000 is in 2 gevallen de beweerde schending van het gelijkheidsbeginsel toch beoordeeld als strokend met de behoorlijkheid (op 765 beoordelingen). - Andere We vinden de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid nog terug, onder meer bij de volgende ombudsdiensten: de stad Gent, Brugge, Amsterdam, Den Haag, Groningen, Rotterdam, Utrecht, Vlaardingen, … Ook de vroegere ombudsman van de Vlaamse Gemeenschap gebruikte de formulering, vergelijkbaar met de Nederlandse nationale ombudsman. De ombudsnorm komt ook voor in Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. De ombudsman van Amsterdam preciseert op twee vlakken. Het gelijkheidsbeginsel verhindert geen nieuw beleid (zowel wetgeving, als toepassing van wetgeving?). Ook gaat het niet zonder meer op als in het vergelijkbare geval sprake was van een incidentele fout.

4 Conclusie Er dient zich geen herformulering van de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid op. Onze sociale rechtsstaat en verzorgingsstaat – en zeker de sociaal-democratische vleugel daarvan - is uiterst begaan met het gelijkheidsbeginsel. Dat blijkt duidelijk. Zien sommigen het als een obsessie? Maar de realisatie van een absolute gelijkheid is anderzijds ook een waanbeeld. Het beperkte gebruik als ombudsnorm heeft wellicht deels te maken met het mogelijke toetsingsmechanisme via het Arbitragehof. Dit leidt tot de volgende vaststelling. Hoe meer gejuridiseerd een ombudsnorm is (met andere woorden internationaal- en nationaalrechtelijke erkenning heeft gekregen), hoe meer de ombudsnorm door de rechtsnorm wordt gesubsumeerd. Anders gesteld: als de burger de eerbiediging ervan jurisdictioneel kan afdwingen, hoe meer deze verhaalmogelijkheden met bindende eindbeoordeling worden bewandeld, en minder de (vagere en vooral niet-bindende) ombudsbeoordeling. Van de kant van de ombudswerkers speelt wellicht ook mee de zwaarte van de ombudsnorm, het etiket of stigma van ongelijke behandeling, zelfs discriminatie, dat zeer zwaar weegt.

23

4 De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen 1 Inleiding De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen wordt door de Vlaamse Ombudsdienst als volgt gedefinieerd: “De overheid waarborgt duidelijkheid en zekerheid omtrent de geldende rechtsnormen. De burger moet eenduidig kunnen weten wat zijn rechten en plichten zijn. De niet-retroactiviteit van rechtsregels is daarbij een evidente vereiste”. Uit de rechtspraak van de Raad van State, het Hof van Cassatie en het Arbitragehof kunnen we nuttige informatie halen voor het invullen van de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen. Rechtszekerheid wordt geformuleerd als een vereiste toegankelijkheid van het recht zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen van zijn handelingen kan voorzien. Het vertrouwensbeginsel omschrijven de Raad van State en het Hof van Cassatie als een aspect van het rechtszekerheidsbeginsel. Zo heeft het vertrouwensbeginsel betrekking op de grond waarop de burger moet kunnen vertrouwen op wat door hem niet anders kan opgevat worden als een vaste gedrags- of beleidsregel van de overheid. Het bestuur mag de door hem opgewekte gerechtvaardigde verwachtingen niet beschamen. Met toepassing van het vertrouwensbeginsel kan de burger ook aanspraken verdedigen die niet steunen op definitief verkregen rechten, maar op rechtmatige verwachtingen. Het probleem inzake rechtszekerheid rijst vooral als het gaat over het tijdstip wanneer een rechtsregel in werking treedt. De niet-retroactiviteit van een rechtsregel geldt als principe en wordt als dusdanig erkend door de Raad van State, het Hof van Cassatie en het Arbitragehof.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen niet geschonden. In 2000 werd de ombudsnorm 9 keer geschonden en in 2001 werd de norm 11 keer geschonden.

24

2.2 Casussen en bespreking - Enkele voorbeelden thema ruimtelijke ordening - De administratieve overheid zegt mondeling een saneringspremie toe aan de verzoeker. Na voltooiing van de werken wordt een dossier klaargemaakt voor uitbetaling van de saneringspremie. Het Rekenhof weigert echter de uitbetaling omdat het inkomen van de verzoeker het laatste jaar te hoog is. De Vlaamse Ombudsdienst acht de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden omdat de verzoeker erop mocht vertrouwen dat de toegekende premie ook uitbetaald wordt. - In een ander dossier over ruimtelijke ordening gaat de verzoeker op basis van vroegere attesten van buren ervan uit dat hij mag bouwen. In 1999 krijgt de verzoeker een ongunstig attest omdat de weg onvoldoende uitgerust is. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is omdat de verzoeker er mocht van uitgaan dat bij een ongewijzigde situatie de uitrusting van de weg geen probleem mocht vormen voor een gunstig attest. thema wonen - In een dossier over het thema wonen ontvangt de verzoeker op 6 augustus 1997 een administratieve akte van leegstand. De verzoeker betwist de heffing. Hij heeft volgens het heffingsdecreet renovatiewerken uitgevoerd, weliswaar zonder bouwvergunning. Dit werd verplicht door de wijziging van het decreet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 22 oktober 1997. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen werd geschonden omdat de verzoeker niet kon weten dat een bouwvergunning verplicht was. thema onroerende voorheffing - In een dossier over onroerende voorheffing ontvangt de verzoeker tijdens het jaar 1998 een aanslagbiljet over een onroerend goed dat hij in 1997 verkocht. Deze onterechte aanslag werd door de federale belastingdienst rechtgezet. In 1999 ontvangt de verzoeker vanwege de Belastingdienst voor Vlaanderen opnieuw een aanslagbiljet inzake de onroerende voorheffing over het onroerend goed dat hij in 1997 verkocht. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is omdat de verzoeker er moet van kunnen uitgaan dat een door een overheidsdienst terecht bevonden bezwaarschrift door een andere overheidsdienst niet opnieuw ter discussie wordt gesteld als er zich geen nieuwe feiten hebben voorgedaan. 25

De klachten waarin de Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is, hebben betrekking op de wijze waarop de overheid duidelijkheid waarborgt omtrent de geldende rechtsnormen en de wijze waarop de overheid beantwoordt aan de door haarzelf gewekte verwachtingen. Bij de beoordeling van klachten heeft de Vlaamse Ombudsdienst rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen onder één ombudsnorm ondergebracht en als één geheel beschouwd. Uit de praktijk blijkt echter dat de klachten die behandeld worden meestal betrekking hebben op één luik van de ombudsnorm, hetzij rechtszekerheid, hetzij gerechtvaardigd vertrouwen. Tijdens de bespreking van de ombudsnormen stelden we zelfs vast dat rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen tegenstrijdig kunnen zijn (bijvoorbeeld bij het gedogen van een onwettige situatie).

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag vinden we de invulling van de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen terug, impliciet in artikel 4 en expliciet in artikel 10 die handelen over de wettigheid van het overheidshandelen, de gerechtvaardigde verwachtingen, het consequent optreden en advies dat de overheid verleent. In artikel 10 staat onder andere: 1. “De ambtenaar treedt in de uitoefening van zijn functie en bij bestuursmaatregelen van de instelling consequent op. De ambtenaar volgt de normale bestuurlijke praktijken van de instelling, tenzij er legitieme redenen zijn om hiervan in een individueel geval af te wijken. Deze redenen worden schriftelijk vastgelegd. 2. De ambtenaar voldoet aan de legitieme en redelijke verwachtingen die de leden van het publiek in het licht van vroeger gedrag van de instelling koesteren”. - De Nederlandse nationale ombudsman Ook de Nederlandse nationale ombudsman heeft de ombudsnorm rechtszekerheid en vertrouwen in zijn ombudsnormenlijstje opgenomen. De administratieve overheid moet gedane toezeggingen en gewekte gerechtvaardigde verwachtingen en vertrouwen honoreren. Tevens moet de administratieve overheid actief gevolg geven aan rechterlijke beslissingen. 26

- Het College van federale ombudsmannen In het jaarverslag 2000 van het College van federale ombudsmannen vinden we rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen terug als aparte ombudsnormen. Het vertrouwensbeginsel wordt ook door het College van federale ombudsmannen gehanteerd voor de analyse van het optreden van de administratie in het kader van behoorlijk bestuur en wordt door het College gedefinieerd op basis van het Hof van Cassatie (arrest van 27 maart 1992): de burger moet kunnen vertrouwen op wat door hem niet anders dan een vaste gedrags- of beleidsregel van de overheid kan worden opgevat. Dit betekent dat de administratie tegemoet moet komen aan de rechtmatige verwachtingen die ze bij de burgers heeft gewekt. In het jaarverslag 2000 vestigt het College van federale ombudsmannen de aandacht op het feit dat vertrouwen en rechtszekerheid tegenstrijdig kunnen zijn. Een voorbeeld over een echtpaar dat samen de weg van en naar het werk aflegde staaft deze tegenstrijdigheid: Het controlekantoor der directe belastingen had beiden gemeld dat zij hun werkelijke verplaatsingskosten moesten uitsplitsen over de inkomsten van elk. Zij pasten dit systeem gedurende vijf jaar toe. Op een dag ontvingen zij een aanslagbiljet met een belastingteruggave die beduidend groter was dan de jaren voordien. Het controlekantoor had het forfaitair toegepast voor de echtgenote en het bedrag van de werkelijke kosten voor haar man. Deze berekening werd toegepast zonder dat de belastingplichtigen hiervan in kennis gesteld werden. Zij dienden hierop bezwaar in voor de voorgaande jaren. Hoewel de administratie die vergissing tegenover het College van federale ombudsmannen toegaf, kon er geen rechtzetting doorgevoerd worden omdat het bezwaar niet binnen de wettelijke termijn ingediend werd. Volgens het College van federale ombudsmannen is het evenwicht dat moet worden verdedigd tussen het respect voor het vertrouwensbeginsel enerzijds en de rechtszekerheid, totaal zoek. - Andere Ook bij de lokale ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen in de ombudsnormenlijstjes terug. De ombudsman van de stad Brugge splitst de ombudsnorm op en spreekt over het rechtzekerheidsbeginsel en over het vertrouwensbeginsel.

27

De ombudsman van de stad Amsterdam splitst eveneens de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen op en stelt een aantal voorwaarden in het overheidshandelen die de rechtszekerheid en het vertrouwen van de burger in de overheid waarborgen. De overheid dient de rechtszekerheid te waarborgen en te bevorderen door duidelijk aan te geven door welk orgaan welke bevoegdheid uitgeoefend is en op welke rechtsgevolgen het besluit gericht is, de te gedogen maatregelen duidelijk kenbaar te maken en de periode waarbinnen voorzieningen moeten gerealiseerd zijn of het tijdstip waarop een sanctie uitgevoerd, duidelijk te stellen. De grenzen van het overheidsoptreden worden gesteld door het vertrouwen dat de overheid wekt door het gevoerde beleid, al dan niet neergelegd in beleidsregels, door eerdere ten aanzien van betrokkene gegeven beschikkingen of feitelijk handelen, door verstrekte informatie zoals toezeggingen, inlichtingen of mededelingen van de zijde van het bestuur en door andere vormen van overheidsgedrag zoals het niet optreden of gedogen van een onwettige situatie.

4 Conclusie De manier waarop de overheid duidelijkheid en zekerheid waarborgt omtrent de geldende rechtsnormen en de manier waarop de overheid beantwoordt aan de door haarzelf duidelijk gewekte verwachtingen is essentieel voor de handelingen die burgers stellen. Al te gemakkelijk gaan we ervan uit dat burgers hun rechten en plichten kennen. Het is echter aan de overheid om ter zake te streven naar duidelijkheid. Rechtszekerheid is in sterke mate afhankelijk van het vertrouwen dat de burger mag stellen in de gedrags- of beleidsregel van de overheid. De beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen stellen eisen aan de consistentie van overheidshandelen. Dit impliceert dat de overheid zich houdt aan regels die ze uitgewerkt heeft, en dat ze bijgevolg de bij de burgers gewekte verwachtingen honoreert. Een herformulering van de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen is niet noodzakelijk. Naar aanleiding van de bespreking van deze ombudsnorm in de vergadering van het onderzoekersteam hebben we vastgesteld dat rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen tegenstrijdig kunnen zijn. Daarom zullen we bij het kwalificeren van klachten deze ombudsnorm opsplitsen naar gelang van de inhoud van de klacht.

28

5 De ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid 1 Inleiding Tot nu toe hanteerde de Vlaamse Ombudsdienst de volgende omschrijving: “De overheid laat in haar concrete handelen buitensporige (re)acties achterwege en geeft blijk van redelijkheid, gevoel voor de juiste maat, evenredigheid en evenwichtige verhoudingen”. De Vlaamse Ombudsdienst heeft geen aparte ombudsnorm billijkheid. Over de plaats van de redelijkheid en de billijkheid in het ombudswerk is al behoorlijk wat gepubliceerd. Het was ook een van de onderwerpen van een ombudscongres in Gent in 2000. Sommigen zien een verschil tussen “redelijkheid” en “billijkheid”. Bij het eerste begrip blijft men dan binnen de grenzen van de regelgeving (intra legem), terwijl bij het tweede begrip over een bepaalde rechtsregel heen wordt gestapt, steunend op een elementair rechtvaardigheidsgevoel (contra legem). Maar dat stemt niet geheel overeen met de spontane invulling van de begrippen, en wordt alleszins niet consequent door iedereen zo gebruikt. Beide begrippen worden meestal door elkaar gebruikt. Kijk maar naar de definities die andere ombudsdiensten hanteren, én naar de definitie die van Dale eraan geeft: - redelijk: billijk, behoorlijk; - billijk: rechtvaardig en redelijk. Hier worden in elk geval beide onderdelen behandeld.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen Het jaarverslag 1999 vermeldt 14 schendingen, het jaarverslag 2000 26 schendingen en het jaarverslag 2001 27 schendingen. 2.2 Casussen en bespreking Drie casussen die meer dan eens voorkwamen: - De partner van de verzoeker had recht op een vrijstelling van kijk- en luistergeld. Na de dood van de partner heeft de verzoeker geen aangifte gedaan, 29

hoewel de wetgeving dat oplegt. De Belastingdienst legt daarom een boete op. De Belastingdienst houdt (op 1 “vergissing” na) geen rekening met het gegeven dat de verzoeker hoogbejaard is, zijn zaken niet meer voldoende zelf kan beheren en weinig financiële middelen heeft. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dit onredelijk. - Het televisietoestel staat ingeschreven op naam van de partner van de verzoeker. De partner verhuist en laat het toestel achter bij de verzoeker. De inschrijving bij de Belastingdienst voor Vlaanderen voor het toestel volgt de domiciliewijziging van de partner, hoewel die op zijn nieuwe adres geen toestel heeft. De verzoeker heeft strikt genomen geen inschrijving voor het toestel, dus rekent de Belastingdienst een taksverdubbeling aan. Voor de betrokken periode is nochtans al betaald, zij het op naam van de partner. De Vlaamse Ombudsdienst vindt het onredelijk dat tweemaal voor een zelfde toestel moet betaald worden. De Belastingdienst vindt dat uiteindelijk ook en past haar werkwijze aan. - De gerechtsdeurwaarder wordt te snel ingeschakeld, met bijkomende kosten tot gevolg. Dat staat niet in een evenwichtige verhouding tot de tijd die de klager kreeg en het bedrag dat gevorderd wordt. - Gevallen die de Vlaamse Ombudsdienst als overmacht beschouwt, maar waarvoor de regelgeving niet uitdrukkelijk een afwijkingsmogelijkheid bevat: - De verzoeker heeft einde mei een auto-ongeval waardoor de auto en het autoradiotoestel tot schroot herleid worden. De verzoeker meldt dit op 2 juni aan de Belastingdienst voor Vlaanderen. De Belastingdienst voor Vlaanderen vindt de opzegging laattijdig: 31 mei is de uiterste datum. - De verzoeker dient enkele dagen te laat een bezwaarschrift in tegen de milieuheffing. De Vlaamse Milieumaatschappij wil er geen rekening mee houden. De verzoeker roept nochtans dwingende medische redenen in (hospitalisatie, …) om de laattijdigheid te verantwoorden. De Vlaamse Ombudsdienst stelt vast dat de overheidsdiensten de mogelijkheid van afwijking wegens overmacht niet principieel uitsluiten omdat de regelgeving die niet bevat, maar dat ze inhoudelijk proberen te motiveren dat in het concrete geval geen overmacht kan ingeroepen worden. Sommige andere onredelijk ervaren situaties heeft de Vlaamse Ombudsdienst als “ongegrond met een beleidsaanbeveling” beoordeeld, met als argument dat de onredelijkheid in de regelgeving zelf vervat is, en de overheidsdienst niet anders kon dan de regelgeving toe te passen. De klacht is met andere woorden

30

ongegrond ten aanzien van de overheidsdienst. Ten aanzien van de regelgever mag de Vlaamse Ombudsdienst geen uitspraak doen over de gegrondheid (zie Ombudsdecreet), maar uiteraard wel aanbevelingen formuleren. Voorbeeld: Om recht te hebben op een studietoelage, moeten de inkomsten onder een bepaalde grens zitten. Een tweede voorwaarde is dat het kadastraal inkomen (KI) niet hoger is dan 20 % van het inkomen. Personen met een groot vermogen maar weinig inkomsten maken geen deel uit van de doelgroep. Bij enkele verzoekers waren de inkomsten zo laag (bestaansminimum, werkloosheidsuitkering) dat het KI toch meer dan 20 % bedroeg. Daardoor kon hen geen studietoelage toegekend worden. Een ongewild neveneffect van die KIregel. De Vlaamse Ombudsdienst heeft de klacht gekwalificeerd als ongegrond ten aanzien van de betrokken overheidsdienst, maar een beleidsaanbeveling geformuleerd. De regel is inmiddels aangepast voor de studietoelagen voor hoger onderwijs, maar nog niet voor de studietoelagen voor secundair onderwijs. Twee soorten onredelijke/onbillijke situaties kunnen dus onderscheiden worden: - De overheidsdienst heeft een keuzemogelijkheid, maar heeft de afweging niet behoorlijk uitgevoerd: de klacht is gegrond wegens schending van de ombudsnorm redelijkheid/evenredigheid. - De overheidsdienst heeft geen keuzemogelijkheid: de klacht is ten aanzien van de overheidsdienst ongegrond, maar de Vlaamse Ombudsdienst formuleert een aanbeveling ten aanzien van de beleidsmakers.

3 Andere ombudsdiensten De kernvraag is of je van een overheidsdienst kan vragen de rechtsregel even opzij te schuiven omdat de toepassing ervan in het voorliggende geval tot een onredelijke/onbillijke situatie leidt. - De Europese ombudsman De Europese Code van Goed Administratief Gedrag heeft twee ombudsnormen die in de lijn liggen: - Artikel 6: Evenredigheid “Bij het nemen van besluiten ziet de ambtenaar erop toe dat de maatregelen in verhouding staan tot het nagestreefde doel. De ambtenaar vermijdt met name de rechten van de burgers te beperken of hun verplichtingen op te leggen indien deze beperkingen of verplichtingen niet in verhouding staan tot het nagestreefde doel van de maatregel. 31

Bij het nemen van besluiten neemt de ambtenaar het billijk evenwicht tussen de belangen van personen en het algemeen openbaar belang in acht”. - Artikel 11: Billijkheid “De ambtenaar handelt onpartijdig, fair en redelijk”. Volgens de Europese ombudsman mag men van een ambtenaar niet vragen af te wijken van een duidelijke rechtsregel omwille van redelijkheid/billijkheid. - De Nederlandse nationale ombudsman In het jaarverslag 2000 wijdt de Nederlandse nationale ombudsman uit over de toepassing van de ombudsnorm belangenafweging/redelijkheid. Bij hem speelt de ombudsnorm vooral een rol bij klachten over de afwijzing van een verzoek om schadevergoeding. De gegeven voorbeelden vallen duidelijk onder de categorie dat de overheidsdienst een keuzemogelijkheid heeft binnen de regelgeving. - De Waalse en de Franse ombudsman2 In hun ombudsdecreet staat de volgende bepaling: “als de ombudsman, terzake van een klacht die bij hem aanhangig gemaakt is, van oordeel is dat de toepassing van bepalingen van een wet of een reglement, een onbillijk resultaat tot gevolg heeft, kan hij de betrokken overheid een oplossing aanbevelen waardoor de toestand van de klager billijk zou geregeld worden. Bovendien kan hij in zo’n geval aan de bevoegde overheid maatregelen voorstellen waarvan hij meent dat zij de onbillijkheid zullen verhelpen en de naar zijn oordeel noodzakelijke wijzigingen van bepalingen van een wet of een reglement voorstellen”. Beide ombudsdiensten hebben dus de bevoegdheid om de overheidsdienst te vragen af te wijken van een rechtsregel, al zijn ze daar blijkbaar erg zuinig mee. Zij stellen zelf een aantal voorwaarden, door de Waalse ombudsdienst als volgt samengevat: - Eerbied voor de geest van de rechtsregel: de oplossing die de ombudsdienst voorstelt en weliswaar in strijd is met de letter van de rechtsregel, moet de geest van de rechtsregel eerbiedigen. De ombudsdienst toont onder meer aan dat het concrete geval een uitzonderlijk element bevat dat niet in aanmerking genomen is door de tekst van de rechtsregel.

2 J. Deltour en R.Jansoone,”De federale ombudsmannen. Een analyse van de wet na twee jaar ombudspraktijk”, in Parlementair recht. Commentaar en Teksten, Gent, Mys & Breesch, p. 71 - 82

32

- Eerbied voor het algemeen belang: er moet een flagrante onevenredigheid bestaan tussen het nadeel van de klager en het gemiddelde voordeel van de overige leden van de gemeenschap. - Eerbied voor de overheidsdienst: de ombudsdienst zal de overheidsdienst niet vragen de billijke oplossing in andere gevallen te aanvaarden (geen precedentwaarde) en de ombudsdienst neemt de morele verantwoordelijkheid van de billijke oplossing op zich. Dat zou verhinderen dat de overheidsdienst een beroepsfout verweten wordt. Twee voorbeelden: - Mijnheer X voldoet aan alle voorwaarden voor een vrijstelling van een bepaalde jaarlijkse belasting, maar laat na die vrijstelling te vragen. Door nietbetaling worden verhogingen aangerekend. Een ontheffing krijgen kan niet meer, want de termijn voor het indienen van een bezwaar is verstreken. Nadat de ombudsdienst aantoonde dat mijnheer X aan alle voorwaarden voldeed en in een moeilijke persoonlijke situatie zat, zag de overheidsdienst heel uitzonderlijk af van de invordering. - Mevrouw Y vraagt een premie aan. De overheidsdienst weigert de premie toe te kennen omdat een bepaalde voorwaarde niet vervuld is. Later blijkt dat dit fout is, en de voorwaarde wel vervuld is. Het beroep wordt echter afgewezen wegens laattijdigheid. De ombudsdienst wees erop dat een administratieve fout aan de basis lag en de overheidsdienst hervormde uiteindelijk zijn beslissing, ondanks de laattijdigheid van het beroep. - Het College van federale ombudsmannen In 2000 heeft men een bepaling willen inlassen in de federale ombudswet, geïnspireerd op wat in het Waalse ombudsdecreet staat. De Raad van State heeft in zijn advies van het wetsvoorstel op dat punt echter grondwettelijke bezwaren geopperd. Volgens de Raad viel het voorstel niet te rijmen met artikel 108 van de Grondwet. Dat artikel verbiedt de uitvoerende macht wetten te schorsen en vrijstelling van hun uitvoering te verlenen. Het vormt de basis van rechtszekerheid. De kwestie is grondig geanalyseerd door Van Drooghenbroeck3 . Het College van federale ombudsmannen houdt in zijn jaarverslag een pleidooi voor billijkheid contra legem. De dienst meent dat een overheidsdienst met gebonden bevoegdheid niet uit eigen beweging de rechtsregel mag opzij 3 S. VAN DROOGENBROECK, “L’équité et la Constitution. A propos de l’avis du Conseil d’Etat du 20 décembre 2000 sur une proposition de loi modifiant l’article 14 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux’”, C.D.P.K. 2001, p. 357-373.

33

schuiven (scheiding der machten), maar wel als de ombudsdienst hem dat aanbeveelt. De morele verantwoordelijkheid ligt dan bij de ombudsdienst. De overheidsdienst mag zelfs in een later, gelijkaardig geval, niet uit eigen beweging handelen naar billijkheid (geen precedentwaarde), maar moet de verzoeker dus eigenlijk via de ombudsdienst laten passeren. Als de ombudsdienst vaststelt dat de toepassing van de wet stelselmatig flagrante onrechtvaardigheden doet ontstaan, baseert hij zich echter niet op billijkheid, maar beveelt de wetgever aan de wet aan te passen. Het College van federale ombudsmannen stelt de volgende voorwaarden om te oordelen op basis van billijkheid: - Geen willekeur. - Alleen in uitzonderlijke gevallen. - In gevallen met onbillijke gevolgen die de wetgever niet had voorzien. - De aanbeveling moet uitvoerbaar zijn, dat wil zeggen financieel haalbaar, en mag geen onrecht aandoen aan derden. In het jaarverslag 2000 vinden wij twee voorbeelden: - Mevrouw X vraagt een bepaalde weduwerente aan. Eén van de voorwaarden is dat men minstens 10 jaar gehuwd moet zijn met de rechtgevende. Mevrouw X was in haar eerste huwelijk 22 jaar gehuwd geweest en huwde na de echtscheiding opnieuw met dezelfde persoon. Door het overlijden van de echtgenoot duurde het tweede huwelijk slechts 9,5 jaar. De aanvraag werd verworpen omdat een ontbonden huwelijk geen recht kan openen, en het tweede huwelijk geen volle 10 jaar duurde. Dat standpunt werd bevestigd door rechtspraak van de Raad van State. Op aanbeveling van het College van federale ombudsmannen tot toepassing van de billijkheid nam de overheidsdienst de uitzonderlijke situatie (tweede huwelijk met dezelfde persoon) in aanmerking. - Een aantal ambtenaren eiste een uitkering wegens buitengewone prestaties. De overheid betwistte deze schuld en liet het storten van de uitkering afhangen van de beslissing van de rechter. Een van de ambtenaren had immers een rechtszaak aangespannen. De overheid kreeg ongelijk, en besliste het voordeel van de uitspraak uit te breiden tot de ambtenaren die geen rechtsvordering hadden ingediend. De schuld ten aanzien van hen bleek echter verjaard te zijn (artikel 100 wetten Rijkscomptabiliteit). De overheidsdienst wilde wel aan de bevoegde minister voorstellen een wetsontwerp in te dienen. Maar het College van federale ombudsmannen had graag gezien dat de overheidsdienst was ingegaan op de aanbeveling om op basis van billijkheid toch al uit te betalen.

34

- Andere De meeste lokale ombudsdiensten hebben wel een gelijkaardige ombudsnorm als de Vlaamse Ombudsdienst, maar het is moeilijk om uit hun verslag concrete toepassingen te halen. We geven enkele gehanteerde omschrijvingen. - Ombudsdienst Puurs: redelijkheids- en billijkheidsbeginsel De overheid moet grondig de betrokken belangen afwegen voor zij een besluit neemt. Wanneer een besluit aan een ombudsman/vrouw wordt voorgelegd, gaat die na of er een adequate belangenafweging aan vooraf is gegaan en of de einduitkomst redelijk en billijk is. - Ombudsman van de stad Brugge: redelijkheidsbeginsel Een beslissing moet gebaseerd zijn op een grondige belangenafweging en het resultaat ervan moet redelijk en billijk zijn. De negatieve gevolgen van een beslissing voor de burger mogen het doel van de beslissing niet voorbij schieten. - Ombudsman van de stad Antwerpen: redelijkheids- en proportionaliteitsbeginsel. Dit betekent dat de overheid in haar concrete handelen buitensporige (re)acties achterwege laat en blijk geeft van redelijkheid, gevoel voor de juiste maat, evenredigheid en evenwichtige verhoudingen.

4 Conclusie Elke ombudsdienst erkent het belang van redelijkheid/billijkheid als ombudsnorm. Niet elke ombudsdienst is ervan overtuigd dat hij op basis van die ombudsnorm aan de overheidsdienst mag vragen een dwingende rechtsregel opzij te schuiven. Waar mogelijk, wordt de overheidsdienst wel gestimuleerd om te opteren voor de meest redelijke interpretatie van de rechtsregel, waarbij de geest ervan meer gewicht krijgt dan de letter. Een maximale invulling daarvan benadert sterk het concept van de aanbeveling op basis van “billijkheid contra legem” die de Waalse, Federale en Franse ombudsdiensten hanteren. Dat blijkt als we enkele gegeven voorbeelden even hernemen. Het voorbeeld van de hoogbejaarde verzoeker die na het overlijden van de vrijgestelde partner vergat aan te geven en een taksverdubbeling moet betalen, komt wel meer voor. Te dikwijls om te kunnen spreken van een uitzonderlijk geval, zoals de Federale Ombudsdienst als voorwaarde stelt. De regeling van kijkgeld bij scheiding, waarbij de overheidsdienst na aandringen bereid was

35

een redelijke oplossing te geven aan het probleem, is eerder een voorbeeld van een redelijke interpretatie van de wet inzake kijk- en luistergeld, rekening houdend met de basisidee ervan. Ook voor de wel zeer onredelijke/onbillijke situatie van de personen die eigenlijk wegens een laag inkomen geen studietoelagen krijgen, kan het concept geen oplossing bieden. De situatie is niet uitzonderlijk genoeg. Het komt voldoende voor om er de regelgeving voor aan te passen. Het voorbeeld van de vrouw die na 22 jaar + 9,5 jaar bijna geen weduwerente kreeg, had wellicht met een aanbeveling op basis van een redelijke interpretatie naar de geest van de regelgeving ook een oplossing kunnen krijgen. Wellicht kregen de twee voorbeelden uit 3 bij een Vlaamse overheidsdienst ook een behoorlijke kans, hoewel de Vlaamse Ombudsdienst zich nooit beroept op de theorie van de “billijkheid contra legem”. Is het niet zo dat de theorie van “billijkheid contra legem” een overheidsdienst moeilijk zal overtuigen? Er bestaat ongetwijfeld een principieel bezwaar om de rechtsregel opzij te schuiven, en eigenlijk openlijk de ombudsnorm overeenstemming met het recht te schenden. De benadering van “maximaal streven naar een redelijke interpretatie, met meer aandacht voor de geest van de rechtsregel dan voor de letter ervan” heeft dit nadeel niet. De geruststelling dat de ombudsdienst de morele verantwoordelijkheid draagt, zal wellicht geen overheidsdienst over de streep trekken. Een rechter zal met die opwerping geen rekening houden bij de beoordeling van het foutief karakter van de illegale beslissing. De ombudsdienst heeft immers slechts een niet-bindende aanbeveling geformuleerd. De overheidsdienst zelf heeft autonoom beslist ze al dan niet te volgen en is dus verantwoordelijk voor zijn keuze. De geruststelling “geen precedentwaarde”, met in zekere zin een monopoliepositie voor de ombudsdienst om “billijkheidsoverwegingen contra legem” aan te reiken, komt wellicht zelfs bevreemdend over. Het gaat sowieso om uitzonderlijke gevallen, zodat een precedentwaarde per definitie beperkt is. Waarom zou de overheidsdienst niet zelf kunnen vaststellen dat een voorliggend geval vergelijkbaar is met een vorig geval, op basis van de ombudsnorm gelijkheid/ onpartijdigheid? Die ombudsnorm wordt niet geschonden als de overheidsdienst uit eigen beweging alle eventueel gelijkaardige gevallen aan de ombuds– dienst voorlegt. Maar zeker voor de evident gelijkaardige gevallen komt dat nogal overbodig, formalistisch over.

36

Rechtsregels bieden niet alleen voor de overheidsdienst een houvast, maar bieden ook voor burgers rechtszekerheid. Heel wat burgers leggen zich bij een beslissing neer als hen wordt meegedeeld dat op basis van een bepaalde, niet voor een andere interpretatie vatbare rechtsregel, het gevraagde voordeel niet kan worden verstrekt. Als het mogelijk is om via de ombudsdienst die rechtsregel opzij te laten schuiven, zou dat dan ook maximaal bekendgemaakt moeten worden, op basis van de ombudsnormen rechtszekerheid/gerechtvaardigd vertrouwen en doeltreffende algemene informatieverstrekking. Samengevat: - Als de overheidsdienst een keuzemogelijkheid heeft, kan de ombudsdienst nagaan of de overheidsdienst bij het maken van de keuze een behoorlijke afweging heeft gemaakt van de mogelijkheden. Dat is een marginale toetsing. - Als de overheidsdienst een rechtsregel tegenwerpt, gaat de ombudsdienst maximaal na of de overheidsdienst kan/wil overgaan tot een redelijke interpretatie. Zo ja, dan is de klacht gegrond, maar meteen ook voldoende hersteld. - Als de overheidsdienst gebonden is door een rechtsregel die maar voor één interpretatie vatbaar is, kan de ombudsdienst een beleidsaanbeveling formuleren ten aanzien van de regelgever. Voor klachten over de regelgeving zelf is alleszins de Vlaamse Ombudsdienst uitdrukkelijk niet bevoegd gemaakt. In het verleden heeft de Vlaamse Ombudsdienst nooit uitdrukkelijk gevraagd om op basis van de theorie “billijkheid contra legem” af te wijken van een dergelijke rechtsregel. De bereidheid bij de overheidsdiensten is wellicht erg klein. De theorie van “billijkheid contra legem” is sowieso alleen in uitzonderlijke gevallen toepasbaar, waarbij de belangen van derden niet mogen worden geschaad. Tot nader order wordt het niet verwerkt in de definitie van de ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid. - Ten aanzien van de buitenwereld lijkt het, gelet op het gewone taalgebruik, niet aangewezen een onderscheid te maken tussen de begrippen “redelijkheid” en “billijkheid”. De nieuwe definitie luidt: “In de afweging van keuzemogelijkheden geeft de overheid voldoende gewicht aan de belangen van de betrokken burgers. De overheid beperkt de nadelen van een beslissing voor de burger zo veel mogelijk. Een gekozen sanctie moet in verhouding staan tot de begane misstap van de burger”.

37

6 De ombudsnorm correcte bejegening 1 Inleiding De Vlaamse Ombudsdienst definieert de ombudsnorm correcte bejegening als volgt: “De ambtenaar stelt zich, als vertegenwoordiger van de overheid, in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig op”. De ombudsnorm correcte bejegening is de eerste zorgvuldigheidsnorm van de Vlaamse Ombudsdienst. Los van de inhoudelijke aspecten waarover een klacht kan gaan, begint een goede relatie burger-overheid inderdaad met een aangenaam contact. Het is een kwestie van respect tonen. Het is ook een typische ombudsklacht in de zin dat klachten over bejegening buiten de administratieve beroepsprocedures vallen.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 2001 werd de ombudsnorm correcte bejegening 15 maal geschonden (1 % van het totale aantal geschonden ombudsnormen). In 2000 was dat 6 maal (0,5 %). Thema’s waarin de ombudsnorm aan bod komt zijn onder meer: kijken luistergeld, afvalwaterheffing, verkeer, infrastructuur en mobiliteit. 2.2 Casussen en bespreking Zoals gezegd zijn bejegeningsklachten typische klachten voor ombuds- en klachtendiensten. Onbeleefd gedrag wekt ergernis op en je kan er nergens anders mee terecht. Bezwaarprocedures zijn er voor het inhoudelijke luik en naar de rechter stappen gaat al erg ver. De Vlaamse Ombudsdienst past de ombudsnorm, naast mondelinge contacten, ook in volgende gevallen toe: - Het uitblijven van een verontschuldiging door een overheidsdienst. - Een te dreigende formulering in een typebrief. - In antwoord op melding van een overlijden, de overledene aanschrijven.

38

Recent werd de ombudsnorm ook toegepast op een klacht waarbij een verzoeker aan de telefoon verschillende keren na mekaar werd doorverbonden met de verkeerde persoon. In de dagelijkse ombudspraktijk kwamen klachten over bejegening vooral ter sprake in het kader van de werkwijze waarop dergelijke klachten moeten afgehandeld worden. Het grote probleem is dat hoofdzakelijk over mondelinge contacten wordt geklaagd. De betrokken overheidsdienst wordt dan om een reactie gevraagd op het verhaal van de verzoeker. Zeker als het gaat om een gesprek valt het precieze verloop moeilijk te achterhalen. Een professionele aanpak van die klachten moet dan ook verder gaan dan het louter opvragen van standpunten en reacties. Bij bejegeningsklachten moet er meer bemiddeld worden, met het horen van alle betrokken partijen en eventuele getuigen. Voorafgaand kan wel geprobeerd worden of er geen vergelijk mogelijk is. Uit de ervaringen van de Vlaamse Ombudsdienst blijkt dat een gesprek tussen een verantwoordelijke van de overheidsdienst en de verzoeker in aanwezigheid van de ombudsman erg zinvol kan zijn. Voor de verzoeker is dit een duidelijk signaal dat zijn klacht au sérieux wordt genomen, dat de betrokken dienst er ook tijd voor wil vrijmaken om naar zijn grieven te luisteren. Voor de overheidsdienst is het een gelegenheid om het kader waarbinnen ze werken wat te verduidelijken en welke aandacht er wordt besteed aan klantvriendelijkheid in de werking, het personeelsbeleid en vorming. Een dergelijk gesprek leverde in een VDAB-dossier een positief resultaat op. Omdat dit zeer tijdsintensief is, moet de bejegeningsklacht wel voldoende belangrijk zijn om de partijen bijeen te brengen voor een verzoenend gesprek. Vooral wanneer de bejegening een randaspect van de klacht is, is het aangewezen om op het inhoudelijke te concentreren. Belangrijk daarbij is uiteraard het standpunt van de verzoeker zelf en ook zijn bereidheid om hieraan mee te werken. Niet iedereen heeft daar zin in. Als er voldoende concrete gegevens beschikbaar zijn, is een gesprek met de ambtenaar/dienst in elk geval mogelijk. Het tweede belangrijkste probleem bij bejegeningsklachten is immers het feit dat er dikwijls onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om een onderzoek in te stellen. Bij telefonische contacten bijvoorbeeld noemt niet elke ambtenaar zijn naam of de verzoeker heeft die niet onthouden. Zeker als het om een klacht over bijvoorbeeld een infolijn gaat, waar een heel team operatoren een groot aantal telefoons tegelijkertijd beantwoordt, valt met het exacte tijdstip maar zonder naam, de betrokken medewer-

39

ker soms moeilijk terug te vinden. Een kort antwoord dat het gesprek niet te achterhalen valt, is dan dikwijls het standaardantwoord van de overheidsdienst op de onderzoeksvragen. Als het antwoord van de dienst niet meer is dan zo een algemene repliek, kan in gesprek de zaak verder uitgespit worden. Wat is de bedrijfscultuur inzake bejegening van de dienst, worden dergelijke klachten opgevolgd als signaal, is klantvriendelijkheid een aandachtspunt voor de dienst, bijvoorbeeld bij opleiding en evaluatie, enzovoort.

3 Andere ombudsdiensten Zowat alle ombudsdiensten besteden in hun beoordelingskader aandacht aan beleefd en klantvriendelijk gedrag. Enkele voorbeelden: - De Europese ombudsman In artikel 12 van de Europese Code van Goed Administratief Gedrag vinden we een gelijkaardige ombudsnorm terug: “De ambtenaar gedraagt zich plichtsbewust, correct en hoffelijk en is klantvriendelijk in zijn contacten met het publiek. Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken en elektronische post tracht de ambtenaar zo behulpzaam mogelijk te zijn en de gestelde vragen zo volledig en nauwkeurig mogelijk te beantwoorden”. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman kwalificeert onder correcte bejegening klachten over: het betonen van respect, fatsoen betrachten, geen onbetamelijke opmerkingen, tonen van de vereiste zelfbeheersing/sociale vaardigheden/professionaliteit. In Nederland komt de ombudsnorm in 2000 52 keer voor (6,8 %), maar de Nederlandse ombudsman koppelt die ombudsnorm meteen aan de klacht op zich. Van die 52 betwistingen werd in 22 gevallen “niet behoorlijk” bestuur vastgesteld, de rest was wel “behoorlijk” (19) of “geen oordeel” (11). In het jaarverslag van Nederlandse ombudsman komt bejegening vooral ter sprake in verband met houding en uitlatingen van de politie. - Het College van federale ombudsmannen In zijn jaarverslagen spreekt het College van federale ombudsmannen over “hoffelijkheid”.

40

- De ombudsvrouw van de stad Gent De ambtenaar is in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig. De behoorlijke ontvangst betekent dat als een burger zich tot een overheidsdienst wendt, hij met respect moet bejegend worden.

4 Conclusie De ombudsnorm correcte bejegening wordt door de Vlaamse Ombudsdienst toegepast in geval de communicatie tussen burger en overheid niet goed verlopen is op het materiële vlak. Los van de inhoud schort er iets aan de wijze waarop de boodschap wordt overgebracht. En dat kan zowel op onvriendelijkheid/ onbeleefdheid in persoon slaan als op een niet passende formulering of toon in een brief, of tenslotte ook op een gebrekkige realisatie van een contact. Wat de aanpak van een bejegeningsklacht betreft, wordt in elk dossier de afweging gemaakt of verdere bemiddeling zinvol is. Volgende elementen spelen daarin een rol: - Concreetheid van de gegevens. - Bereidheid van de verzoeker om medewerking te verlenen. - Houding van de overheidsdienst ten overstaan van de klacht als signaal.

41

7 De ombudsnorm actieve dienstverlening 1 Inleiding Tot en met 2001 omschreef de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm actieve dienstverlening als volgt: “Van een ambtenaar mag, in zijn omgang met burgers, meer dan een louter afstandelijke en strikt neutrale opstelling worden verwacht. De burger heeft recht op een goede service, ook bij een doorverwijzing”. Een regelmatig weerkerend discussiepunt tijdens de beoordeling van klachten de afgelopen periodes is het onderscheid met de ombudsnorm deugdelijke correspondentie en met de ombudsnorm actieve informatieverstrekking.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen Het jaarverslag 1999 vermeldt 48 schendingen (18,5 %), het jaarverslag 2000 160 schendingen (13,7 %) en het jaarverslag 2001 128 schendingen (8,6 %). Keer op keer had een ruime meerderheid van de schendingen betrekking op klachten over kijk- en luistergeld, die echter herleid kunnen worden tot enkele typeklachten. 2.2 Casussen en bespreking thema kijk- en luistergeld - De overheidsdienst is door de federale Dienst Inschrijving Voertuigen al op de hoogte gebracht van de schrapping van een nummerplaat, en heeft de verzoeker niet op de hoogte gebracht van zijn opzeggingsverplichting voor het autoradiotoestel. Zonder opzegging, zegt de wet, moet verder luistergeld betaald worden. - De overheidsdienst ontvangt gegevens van de kabelmaatschappij en heeft de verzoeker niet tijdig op de hoogte gebracht van zijn aangifteverplichting van zijn televisietoestel. De burger krijgt een taksverdubbeling aangerekend. thema onroerende voorheffing - De overheidsdienst moet bij ontvangstmelding van bezwaarschrift aan de 42

verzoeker meteen het niet-betwiste bedrag meedelen of aanduiden hoe die dat bedrag op een eenvoudige wijze kan te weten komen. thema afvalwaterheffing - De overheidsdienst wil geen betaling via domiciliëring mogelijk maken. - De overheidsdienst moet niet terugbetalen via circulaire cheque, maar storten op het rekeningnummer als dat gekend is. - De overheidsdienst verstrekt tegenstrijdige informatie aan de telefoon. thema milieu - De overheidsdienst moet de beheerder van een appartementsgebouw vooraf op de hoogte brengen van de plaatsing van een nieuwe watermeter. thema wonen - Volgens de regelgeving moet de premieaanvrager een reeks gegevens meedelen, maar de overheidsdienst zou die gegevens ook zelf kunnen opvragen bij de betrokken overheidsdiensten. - De sociale-huisvestingsmaatschappijen moeten hun kandidaat-huurders en huurders actief informeren over de concrete financiële tussenkomsten inzake huisvesting waarop zij wellicht recht hebben. thema economie en werkgelegenheid - De informatieverstrekking aan loopbaanonderbrekers over aanvragen voor een tweede periode bereikt de doelgroepen onvoldoende: de genieters van de premie kunnen individueel worden gewezen op het feit dat ze bij verlenging opnieuw een premieaanvraag moeten indienen. thema ruimtelijke ordening - De overheidsdienst moet de burger die de verkeerde procedure aanwendt om een stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen, actief wijzen op de correcte procedure (in dit geval liet de gemeente na de verzoeker erop te wijzen dat een afwijking van de verkavelingsvoorschriften kan worden aangevraagd). - De overheidsdienst moet bezwaarschriften die tijdens een openbaar onderzoek zijn ingediend, niet alleen inhoudelijk behandelen, maar ook de bezwaarindieners op de hoogte brengen van het gevolg dat eraan gegeven is, minstens de uiteindelijke beslissing meedelen.

43

Interessant zijn de klachtdossiers waarin behalve de ombudsnorm actieve dienstverlening ook de ombudsnormen deugdelijke correspondentie of actieve informatieverstrekking geschonden geacht worden. thema afvalwaterheffing - De overheidsdienst heeft een categorie vrijgestelden niet vermeld in haar informatiefolder bij het aanslagbiljet. Actieve informatieverstrekking. - De overheidsdienst heeft de burger bij de afwijzing van de vrijstellingsaanvraag er niet op gewezen hoe men voor de volgende jaren wel een vrijstelling kan krijgen. Actieve dienstverlening. - De overheidsdienst en de watermaatschappijen verstrekken ontoereikende algemene informatie over de onweerlegbare band tussen waterfactuur en heffing. Actieve informatieverstrekking. - De overheidsdienst heeft de burger bij de afwijzing van het bezwaarschrift niet gewezen op de noodzaak de facturatiegegevens bij de watermaatschappij te laten wijzigen. Actieve dienstverlening. thema onroerende voorheffing - De overheidsdienst antwoordt niet op de schriftelijke vragen over vermindering registratierechten. Deugdelijke correspondentie. - De overheidsdienst antwoordt uiteindelijk daarvoor niet bevoegd te zijn, maar verwijst niet door naar de dienst die wel bevoegd is. Actieve dienstverlening.

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag bevat vooral artikel 12 een aanknopingspunt. Artikel 12.1: Beleefdheid “De ambtenaar gedraagt zich plichtbewust, correct en hoffelijk en is klantvriendelijk in zijn contacten met het publiek. Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken en elektronische post tracht de ambtenaar zo behulpzaam mogelijk te zijn en de gestelde vragen zo volledig en nauwkeurig mogelijk te beantwoorden.

44

Als de ambtenaar niet voor de betrokken zaak verantwoordelijk is, verwijst hij de burger naar de bevoegde ambtenaar door. Voor vergissingen met negatieve gevolgen voor de rechten of belangen van een lid van het publiek, biedt de ambtenaar zijn verontschuldigingen aan en tracht hij de negatieve gevolgen van zijn vergissing zo spoedig mogelijk te herstellen en de burger op de hoogte te stellen van eventuele beroepsrechten overeenkomstig artikel 19 van de Code”. De behulpzaamheid van de overheidsdienst staat centraal in de ombudsnorm actieve dienstverlening. De Europese Ombudsdienst maakt niet meteen een onderscheid tussen de drie categorieën informatieverstrekking die de Vlaamse Ombudsdienst onderscheidt. - De Nederlandse nationale ombudsman De ombudsnorm actieve/adequate informatieverstrekking bevat de volgende elementen: - Behandelingsbericht (ontvangstmelding). - Tussenbericht (bij overschrijding van redelijke behandeltermijnen is het nodig de betrokkenen actief te informeren over de stand van zaken, met name via voortgangsbericht, te verwachten behandelingsduur). - Tijdige mededeling van besluit tot het niet inhoudelijk beantwoorden. - Informatieverstrekking over rechten en plichten van de burger (die informatie moet ook toegankelijk en begrijpelijk zijn). - Juiste informatie (informatie mag niet misleidend, onvolledig of foutief zijn). - To the point (antwoord op gestelde vraag). - Indien niet bevoegd: doorverwijzing naar bevoegde instantie. Er wordt eigenlijk geen onderscheid gemaakt tussen dossiergebonden en algemene informatieverstrekking en tussen passieve en actieve informatieverstrekking. - Het College van federale ombudsmannen Hier is de meest verwante ombudsnorm “eerbied voor het principe van actieve en passieve informatie”. De overheid moet vragen om informatie van burgers zo vlug mogelijk beantwoorden. Het bestuur moet bovendien uit eigen beweging informeren over hun rechten en verplichtingen in een klare taal die burgers begrijpen.

45

Deze definitie van de ombudsnorm bevat elementen die bij de Vlaamse Ombudsdienst in vier verschillende ombudsnormen zijn opgenomen (deugdelijke correspondentie, actieve dienstverlening, actieve informatieverstrekking en redelijke behandeltermijn). - Lokale ombudsdiensten Onder meer de ombudsman van de stad Brugge en de ombudsdienst Puurs hanteren de volgende verwante ombudsnormen: * Actief optreden Als de overheid in kennis wordt gesteld van een probleem dat haar aanbelangt, mag ze niet stilzitten. Niets is nefaster voor een oplossing van een probleem en tergender voor de burger dan dat het bestuur de zaak laat aanmodderen. * Kwalitatieve dienstverlening De burger heeft recht op een kwalitatieve dienstverlening. Als belastingbetaler draagt de burger bij tot de financiering van die dienstverlening en heeft hij recht op de best mogelijke kwaliteit die voor die prijs te krijgen is, ook al heeft de overheid het monopolie in de betreffende sector. Het is niet altijd een kwestie van centen of mensen, maar des te meer van inzet en goede wil. * Actieve en passieve informatieverstrekking Burgers moeten in een klare taal geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. In het kader van “openbaarheid van bestuur” moet op een correcte manier inzage verstrekt worden. Daarmee worden alle vormen van informatieverstrekking gedekt, maar volgens een andere indeling. De eerste ombudsnorm valt bij de Vlaamse Ombudsdienst trouwens voor een deel onder de “redelijke behandeltermijn”, die bij hen geen aparte ombudsnorm is. De lokale ombudsdiensten hebben wel “goede dossieropvolging” voor de behandeltermijn van dossiers. Men treft dezelfde ombudsnormen als die van de Vlaamse Ombudsdienst ook aan in het jaarverslag 1999-2000 van de huidige ombudsman van de stad Antwerpen. De toelichting bij de ombudsnorm actieve dienstverlening bevat een goede verduidelijking: “Zo kan het bijvoorbeeld wenselijk zijn dat een burger niet louter correct wordt doorgestuurd naar een andere, bevoegde dienst,

46

maar dat ook even een adres of extra informatie wordt opgezocht, of dat telefonisch alvast informatie wordt gecheckt of een voorlopige regeling wordt getroffen”.

4 Conclusie De hoofdbrok van actieve dienstverlening heeft betrekking op informatieverstrekking. Uit de eigen casuïstiek kan de volgende basisregel getrokken worden: - Algemene actieve informatieverstrekking is actieve informatieverstrekking. - Concrete actieve informatieverstrekking is actieve dienstverlening. - Passieve informatieverstrekking is deugdelijke correspondentie. Met “passief ” wordt dan bedoeld dat het initiatief uitging van de burger: hij stelde een vraag aan de overheidsdienst. Na bespreking is uiteindelijk besloten om de bestaande drie ombudsnormen te behouden, maar de gestandaardiseerde informatieverstrekking aan individuele burgers consequent onder de ombudsnorm actieve informatieverstrekking te brengen (zie de bespreking van ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking). Wat heeft dat voor gevolg? De gegeven voorbeelden inzake kijk- en luistergeld, onroerende voorheffing en loopbaanonderbreking vallen voortaan niet meer onder de ombudsnorm actieve dienstverlening. De te verstrekken informatie is niet geïndividualiseerd, al wordt het rechtstreeks naar individuen gestuurd. Een informatiebrochure bezorgen is algemene dienstverlening, de voor de betrokkene interessante passages aankruisen is actieve dienstverlening. Bepaalde vormen van informatieverstrekking vallen dus noch onder deugdelijke correspondentie (want de informatie werd niet gevraagd), noch onder actieve informatieverstrekking (want dat is gereserveerd voor algemene, gestandaardiseerde informatieverstrekking en de ombudsnorm wordt nu ook in die zin opnieuw benoemd). Actieve dienstverlening is echter niet beperkt tot individuele, niet-gestandaardiseerde informatieverstrekking. Dat maken de voorbeelden inzake afvalwaterheffing duidelijk. Van een klantvriendelijke overheidsdienst mag ook verwacht worden dat hij bepaalde personen actief begeleidt bij het invullen van een aanvraagformulier. Bij de ombudsnorm actieve dienstverlening staat eigenlijk het begrip “behulpzaamheid” centraal. De overheidsdienst moet meer doen dan wat de burger hem vraagt.

47

Nieuwe definitie en draagwijdte van de ombudsnorm actieve dienstverlening vanaf januari 2002: “De overheid doet meer dan antwoorden op de gestelde vragen. Zij verstrekt de individuele burger ook ongevraagd de gerichte informatie en hulp die voor de betrokkene nuttig is, of verwijst daarvoor zo gericht mogelijk door. De overheid houdt de burger uit eigen beweging op de hoogte van het verloop van diens dossier”.

48

8 De ombudsnorm deugdelijke correspondentie 1 Inleiding De ombudsnorm deugdelijke correspondentie omschreven we tot januari 2002 als volgt: “De manier waarop een overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken en aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich schriftelijk tot de overheid wenden, mogen ze binnen een redelijke termijn een antwoord of alvast een ontvangstmelding verwachten. De ontvangstmelding bevat bij voorkeur informatie over de wijze en de termijn van behandeling. In brieven worden ook systematisch de naam en de contactgegevens van de behandelende ambtenaar vermeld”. De bronnen waar de deugdelijke correspondentie als richtlijn voor de administratie wordt verduidelijkt zijn schaars. In de deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse Regering (Omzendbrief nr. AZ/MIN/98/4) wordt onder het hoofdstuk klantvriendelijkheid bepaald: “In elke correspondentie met klanten vermeldt u uw naam, functie en adresgegevens. Zo kunnen ze u gemakkelijk bereiken” en “zowel mondeling als schriftelijk gebruikt u een duidelijke en een correcte taal”. In het Handvest van de gebruiker van de Openbare dienst (B.S. 22 januari 1993 - federaal niveau): “De openbare diensten zullen zich inspannen om hun mededelingen zo goed mogelijk aan te passen aan hun gesprekspartners en moeten het technisch jargon dat niet onmisbaar is voor precisering, zo veel mogelijk vermijden”. In hetzelfde handvest vinden we de volgende bepaling: “Doorverwijzing naar de bevoegde overheid: de openbare diensten dienen documenten die kennelijk een ander bestuursorgaan aanbelangen, onverwijld door te sturen naar dat bestuur. Gelijktijdig moet de afzender in kennis gesteld worden van deze doorzending”. De omzendbrief nr. 360 van 28 april 1992 betreffende een grotere doorzichtigheid en toegankelijkheid van de administratie (B.S. 8 mei 1992 - federaal niveau) legt de (federale) overheidsdiensten de verplichting op om systematisch naam, hoedanigheid en telefoonnummer van de ambtenaar die het dossier behandelt, te vermelden op elke briefwisseling. Deze vermelding wil de bevolking een kans geven rechtstreeks uitleg te bekomen van de overheidsdiensten.

49

Deze teksten, die we ook terugvinden in de (actieve) openbaarheidsregelingen, omvatten geen richtlijnen omtrent de algemene plicht om een brief te beantwoorden of wat de redelijke termijn zou zijn om een brief te beantwoorden.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm deugdelijke correspondentie 16 maal geschonden. In 2000 werd de ombudsnorm 156 maal geschonden. In 2001 werd de ombudsnorm 186 maal geschonden (12,5 %). 2.2 Casussen en bespreking Wanneer hebben we de ombudsnorm gebruikt in onze rapporten? - Geen tussentijdse antwoorden op vraag naar stand van zaken, lange behandeltermijn en niet antwoorden op vraag naar stand van zaken. Geen ontvangstmelding. - Voor eenvoudige doorverwijzingen is het aangewezen binnen de maand te antwoorden. - Geen tussentijds bericht. - Antwoord op brief blijft te lang uit. - Foutieve informatie bij de vraag naar stand van zaken. - Niet beantwoorden van brieven. - Opsturen van aanvraagformulier binnen een redelijke termijn. - Foutieve informatie aan verzoeker werd niet rechtgezet. - E-mails niet beantwoord. - Bepaalde vragen niet beantwoorden. - Ontoereikend telefonisch antwoord op vragen. - Telefonisch verkeerde informatie krijgen. - Laattijdig beantwoorden van e-mail, namelijk gewoon chronologisch beantwoorden van briefwisseling. - Niet tijdig correcte informatie verstrekken indien een bepaalde termijn loopt. - Tekst ontvangstmelding aanpassen aan bezwaar. - Niet beantwoorden van faxen of e-mail. - Briefschrijver op de hoogte brengen van het gevolg dat aan een brief wordt gegeven. - De ontvangstmelding wordt gestuurd aan de echtgenoot terwijl dit juist een onderdeel was van de melding. - Typebrief niet duidelijk en niet klantvriendelijk genoeg. 50

- Reageren op brieven, al was het maar verwijzen naar vorige brieven. - Indien administratieve overheid reeds tweemaal heeft geantwoord en de verzoeker blijft aandringen, wordt het een terechte opmerking, minder dan twee antwoorden blijft gegrond. De Nederlandse ombudsman heeft op dit punt een uitdrukkelijk en interessant standpunt ingenomen: De behandeling van klachten van een burger, die bij herhaling dezelfde kwestie aan de orde stelt - eventueel in steeds andere bewoordingen of vanuit een ogenschijnlijk ander gezichtspunt - mag niet een onevenredig groot aandeel van de beschikbare behandelingscapaciteit in beslag nemen. Daardoor kan immers de behandeling van klachten met een grotere prioriteit in gevaar worden gebracht. Voordat besloten wordt een burger niet meer te antwoorden, dient hem in elk geval eenmaal gemotiveerd uiteengezet te worden dat de overheid de discussie als gesloten beschouwt4 . - Ten onrechte gebruiken van een standaardbrief. - Eenvoudige doorverwijzing moet gebeuren binnen de twee weken. Niet alleen de klassieke brief, maar ook de fax, mail, telexbericht vallen onder het begrip “correspondentie”. Al vaak werd de vraag opgeworpen of de aard van het communicatiemiddel de aard en de snelheid beïnvloedt waarmee moet gereageerd worden. Een e-mail of een faxbericht zijn snellere communicatiemiddelen dan de klassieke briefwisseling. De verzender verwacht ook vaak een vlugge reactie. Indien deze niet mogelijk is, lijkt het aangewezen om vrij snel een - wat onze noorderburen zo mooi noemen - “behandelingsbericht” te bezorgen, waarbij de verzender wordt gerustgesteld dat zijn bericht is ontvangen en dat er gevolg zal aan gegeven worden. De schending van redelijke termijn voor de beantwoording van een brief valt onder de ombudsnorm redelijke behandeltermijn. Dit passen we vanaf het werkjaar 2002 consequent toe. In het verleden is dit niet altijd het geval geweest. Ook de mondelinge contacten kunnen onder de ombudsnorm deugdelijke correspondentie vallen. Ook bij andere ombudsdiensten zien we dat er anno 2001 bij de invulling van de ombudsnorm vooral naar de term “brief ” wordt verwezen. 4 J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na tien jaar ombudsman, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, p. 64

51

Interessant is de vergelijking van de ombudsnorm deugdelijke correspondentie met de ombudsnormen actieve dienstverlening, redelijke behandeltermijn en algemene informatieverstrekking: a. Deugdelijke correspondentie blijkt soms een vormelijke afweging (bijvoorbeeld goed taalgebruik, bepaalde vermeldingen in een brief, geen spelfouten) te zijn. Wanneer de correspondentie inhoudelijk fout blijkt te zijn, zullen we soms een andere ombudsnorm hanteren (bijvoorbeeld foute algemene informatie: ombudsnorm actieve dienstverlening). Het niet tijdig doorverwijzen hebben we al onder de ombudsnorm redelijke behandeltermijn gestopt. We bevinden ons op de grens tussen deugdelijke correspondentie en redelijke behandeltermijn. b. De ombudsnorm deugdelijke correspondentie is vraag-gebonden en individueel. De toepassing van deze ombudsnorm veronderstelt dat een eerste “communicatie” (brief , mail, fax, mondelinge vraag) van de burger is uitgegaan. Het ontbreken van een ontvangstmelding, behandelingsbericht of tussenbericht na een brief van de burger zit onder deze ombudsnorm. c. Het niet verzenden van een spontaan tussenbericht omdat een hangend en specifiek dossier te lang aansleept, valt onder de ombudsnorm actieve dienstverlening. Het niet verzenden van een spontaan tussenbericht dat niet dossiergebonden is, valt onder doeltreffende algemene informatieverstrekking. Mededelingen die op alle gelijkaardige dossiers van toepassing zijn vallen ook onder deze ombudsnorm.

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman De Europese Code van Goed Administratief Gedrag bevat in artikel 12 de volgende bepaling: “Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken en elektronische post tracht de ambtenaar zo behulpzaam mogelijk te zijn en de gestelde vragen zo nauwkeurig mogelijk te beantwoorden.” Artikel 13 bepaalt dat de ambtenaar erop toeziet dat alle burgers van de Unie die de instelling in een van de verdragstalen aanschrijft, een antwoord in dezelfde taal ontvangen. Artikel 14 van deze Code bepaalt: - Van iedere brief of klacht aan de instelling binnen de twee weken een ont-

52

vangstbewijs wordt gestuurd, behalve wanneer binnen deze periode een antwoord ten gronde kan worden gestuurd. - Het antwoord of het ontvangstbewijs vermelden de naam en het telefoonnummer van de ambtenaar die voor het dossier verantwoordelijk is en de dienst waartoe hij behoort. - Bij oneigenlijk gebruik, namelijk wanneer het aantal brieven of klachten buitensporig groot is, steeds hetzelfde onderwerp betreffen of ongegrond zijn, hoeft geen ontvangstbewijs of antwoord te worden verstuurd. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman kent de ombudsnorm deugdelijke correspondentie als dusdanig niet. Hij heeft wel een rapport opgesteld waarbij het algemeen kader wordt aangegeven van de wijze waarop de overheid correspondentie van burgers dient te behandelen5 . Een aantal krachtlijnen van dit rapport zijn de volgende. De Nederlandse nationale ombudsman vindt een nauwkeurige postregistratie noodzakelijk vanuit het oogpunt van de doelmatigheid in het belang van de overheid en van de burger. Er zijn twee componenten: een ontvangstregistratiesysteem en een voortgangsbewakingssysteem. Registratie houdt in: - Post wordt voorzien van een kenmerk. - Registratie van behandelende afdeling en behandelende ambtenaar. - Belang hechten aan meldingen van de burger. - Registreren van verzendingswijze. - Ontvangstbewijs afleveren indien per drager. - Zelf doorsturen indien bedoeld voor andere dienst. De Nederlandse nationale ombudsman billijkt de houding om niet voldoende gefrankeerde post niet te aanvaarden. Voortgangsbewaking houdt in: - Elke stap in de correspondentie wordt vastgelegd. Wanneer wel en niet reageren op correspondentie? Uitgangspunt voor de overheid moet zijn dat op elke brief in beginsel een reactie volgt. 5 Zie W. Daniëls, Correspondentiewijzer. Normen van de Nationale Ombudsman voor de correspondentie van de overheid-burger, Den Haag, De nationale ombudsman/SDU, 1995, 109 p.

53

Wel reageren? - Op elke reguliere correspondentie. - Ook op onjuiste of onvolledige brieven. - Ook wanneer de brief is gericht aan een vertrokken medewerker. Niet inhoudelijk reageren? - Bij beledigende brieven. - Wanneer de klacht reeds werd afgewezen. - Bij anonieme brieven. Wanneer reageren? Als het antwoord op de vraag lang op zich zou laten wachten, moet een behandelingsbericht aan de burger worden verstuurd. Vormeisen aan een brief: - Correcte spelling van de naam. - Wanneer de overheid antwoordt op een brief van de burger, dan gebruikt hij het door de burger opgegeven adres, wanneer de overheid actief een brief schrijft dan wordt het officieel adres gebruikt. - Gestorvene niet aanschrijven. - Alle brieven moeten gedagtekend zijn. Inhoudseisen aan een brief: - Inhoudelijk juist. - Eenduidige uitleg. - Volledig informeren. Verzenden van correspondentie: - Verzenddatum moet zo nauw mogelijk aansluiten bij briefdatum. - Bij verzending per fax moet het faxrapport bewaard worden. - Het College van federale ombudsmannen Bij het College van federale ombudsmannen vinden we de ombudsnorm deugdelijke correspondentie niet terug. - Andere Ook bij de lokale ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm deugdelijke correspondentie terug. Enkele voorbeelden: De ombudsman van de stad Brugge spreekt over deugdelijke schriftelijke correspondentie. Brieven moeten beantwoord worden. Dat is evident, maar als het 54

even kan ook nog binnen een redelijke termijn. Als dit niet mogelijk is, moet een ontvangstbewijs gestuurd worden. Tussentijdse antwoorden moeten een opvolging krijgen. Antwoorden naast de kwestie wekken alleen wrevel op. Het vermelden van de ambtenaar die het dossier behandelt is intussen wettelijk verplicht. De Brugse ombudsman beperkt zijn ombudsnorm tot de schriftelijke correspondentie. Hij koppelt de beantwoording binnen een redelijke termijn ook aan de ombudsnorm van de deugdelijke correspondentie. De ombudsvrouw van de stad Gent gebruikt ook de ombudsnorm deugdelijke correspondentie. De burger mag op zijn brief binnen een redelijke termijn een antwoord of een ontvangstmelding verwachten. De ontvangstmelding vermeldt iets over de termijn van behandeling. De contactpersoon wordt vermeld.

4 Conclusie De ombudsnorm deugdelijke correspondentie moet zo veel mogelijk gehanteerd worden voor de volgende aspecten: het vormelijke aspect (correcte en duidelijke taal, aangeven van de behandelende ambtenaar) en het procesmatige aspect (de brief wordt vlug doorgezonden naar de bevoegde dienst, eventueel verzenden van een behandelingsbericht). Het inhoudelijke aspect (binnen de materie waarover de brief handelt) zal vaak ressorteren onder een ander ombudsnorm, maar niet altijd. Een verkeerde reactie op een brief van een burger zit wel onder de ombudsnorm deugdelijke correspondentie. Hier is het raakvlak met de inhoud van de brief reëel. Eventueel zou in de ombudsnorm de term “correspondentie “ kunnen vervangen worden door “communicatie”, omdat ook de mondelinge contacten onder deze ombudsnorm vallen, maar het is geen must. De ombudsnorm deugdelijke correspondentie omschrijven we voortaan als volgt: “De manier waarop een overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken en aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich tot een overheidsdienst wenden, mogen ze een ontvangstmelding verwachten wanneer hun vraag niet snel beantwoord kan worden. In brieven worden ook systematisch de naam en de contactgegevens van de behandelende ambtenaar vermeld”.

55

9 De ombudsnorm vlotte bereikbaarheid 1 Inleiding De Vlaamse Ombudsdienst omschrijft de ombudsnorm vlotte bereikbaarheid als volgt: “De diensten moeten zowel telefonisch als fysiek voldoende bereikbaar zijn. Dat betekent niet alleen een redelijke ruimtelijke nabijheid en een vlotte toegankelijkheid van de gebouwen, maar ook ruime en publiekgerichte openingsuren”. Bereikbaarheid staat vooraan bij de zorgvuldigheidsnormen van de Vlaamse Ombudsdienst. Je zou bereikbaarheid als een afgeleide van bejegening kunnen zien. Ook hier gaat het nog niet om het inhoudelijke maar om de mogelijkheid op zich om met een overheidsdienst vlot te kunnen communiceren.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 2001 werd de ombudsnorm bereikbaarheid 114 maal geschonden (7,7 % van het totale aantal geschonden ombudsnormen). In 2000 werd de norm 42 geschonden (3,6 %). De meerderheid van de schendingen heeft betrekking op klachten over kijk- en luistergeld en onroerende voorheffing. 2.2 Casussen en bespreking Omdat een overheidsdienst meestal duidelijke openingsuren kent, denken we bij bereikbaarheid in de eerste plaats aan de telefonische toegankelijkheid. Men verlaat eventjes zijn bureau zonder de telefoon door te schakelen en net dan gaat de telefoon. Niemand neemt op en de burger denkt “wordt daar wel gewerkt?”. Ook bij langere afwezigheden blijft het moeilijk om consequent telefoons door te schakelen. Telefooncentrales kunnen dat wel automatisch doen, maar wel pas na verschillende malen bellen. Andere diensten krijgen dan weer te veel telefonische oproepen zodat een beller verschillende malen de bezettoon moet trotseren en verschillende keren opnieuw moet bellen vooraleer hij binnengeraakt. Een probleem bij een overbelast call center kan ook zijn dat een oproep in wacht een gewone beltoon krijgt. Als er niet snel een operator vrijkomt, wordt de indruk gewekt dat niemand aanwezig is. 56

Het jaarverslag 2001 van de Vlaamse Ombudsdienst doorbladerend, is de weinig verrassende vaststelling dat “bereikbaarheid” vooral over de telefonische bereikbaarheid van de Belastingdienst voor Vlaanderen ging. Daar was het probleem vrij permanent. In andere situaties volgt het uit de werkzaamheden. De afdeling Studietoelagen bijvoorbeeld kent door zijn werkorganisatie bepaalde piekperiodes. Het aantal telefoons ligt dan veel hoger dan normaal. In een andere klacht was de bereikbaarheid geschonden doordat een omvangrijke mailing net voor het kerstreces werd verzonden. Bijgevolg moesten de verzoekers na ontvangst 10 dagen wachten alvorens ze met hun vragen bij de dienst terechtkonden. De Vlaamse Ombudsdienst maakte een “terechte opmerking” in een klacht waar de telefoonlijn van een ambtenaar voortdurend bezet was en hij de verzoeker niet had teruggebeld, zoals nochtans was beloofd door de telefoniste. Het niet terugbellen zou ook als een schending van de ombudsnorm correcte bejegening kunnen gezien worden. Een klacht van iemand die herhaaldelijk foutief werd doorgeschakeld, werd door de Vlaamse Ombudsdienst met de ombudsnorm correcte bejegening beoordeeld. Maar bereikbaarheid gaat verder. Nog niet voorgevallen maar expliciet in de definitie opgenomen, zijn klachten waar de bereikbaarheid onvoldoende klantvriendelijk is uitgebouwd, bijvoorbeeld door te beperkte openingsuren of het totale gebrek aan bereikbaarheid buiten de gewone kantooruren. Een antwoordapparaat dat de beller informeert over de werktijden, is reeds een hele hulp. Ook de toegankelijkheid van openbare gebouwen wordt in de definitie van de Vlaamse Ombudsdienst specifiek aangehaald. Dat kan slaan op een goede fysieke toegankelijkheid voor gehandicapten maar bijvoorbeeld ook op de toegangscontrole bij overheidsgebouwen. Een verzoeker diende zo klacht in bij de Vlaamse Ombudsdienst over het feit dat hij in sommige overheidsgebouwen zijn identiteitskaart moet tonen. De Vlaamse Ombudsdienst oordeelde deze klacht ongegrond. De Vlaamse overheid heeft per gebouw specifieke registratieregels omwille van veiligheid en opsporing van bezoekers. Al naargelang het gebouw kunnen de vereisten dus strenger uitvallen, maar dit vormt geen belemmering voor de bereikbaarheid. Een praktisch probleem bij bereikbaarheidsklachten is dat een concreet herstel in de dossiers niet meer mogelijk is. Tenzij het om een incident gaat, valt er aan de verzoekers weinig meer te melden dan dat de problematiek zal worden opgevolgd. In geval de situatie als voldoende ernstig wordt beschouwd, moet de

57

overheidsdienst immers structurele maatregelen treffen ter verbetering. Daarom kan er met modelrapporten worden gewerkt voor de beoordeling, maar moet er regelmatig een evaluatie van de situatie worden gemaakt. Dat wordt in eerste instantie verwerkt in het jaarverslag of andere rapportage. Indien gewenst kunnen de verzoekers daarvan verder op de hoogte worden gehouden.

3 Andere ombudsdiensten In de definities wordt veelal gewezen op de twee aangehaalde facetten: telefonische én fysieke toegankelijkheid. Bereikbaarheid wordt niet altijd expliciet apart vermeld in de beoordelingskaders. In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag is het bijvoorbeeld niet terug te vinden. Enkele voorbeelden: - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman spreekt over “toegankelijkheid” (fysieke toegankelijkheid en telefonische bereikbaarheid). - Het College van federale ombudsmannen In de jaarverslagen van het College van federale ombudsmannen vinden we ook enkel de vermelding “toegankelijkheid” terug. - De ombudsvrouw van de stad Gent Een overheidsdienst moet bereikbaar zijn, ook telefonisch. De gebouwen moeten vlot toegankelijk zijn en de openingsuren ruim en publiekgericht.

4 Conclusie De ombudsnorm bereikbaarheid slaat op klachten waarin een dienst onvoldoende bereikbaar is omdat: - De vlotte fysieke of telefonische bereikbaarheid die er zou moeten zijn, in de praktijk niet goed blijkt te functioneren. - De toegankelijkheid op zich onvoldoende is uitgebouwd in objectieve zin (toegankelijkheid van gebouwen, goed telefonisch onthaal). - De toegankelijkheid op zich onvoldoende is uitgebouwd in subjectieve zin (openingsuren, vestigingsplaats van diensten).

58

De Vlaamse Ombudsdienst legde in oktober 2001 volgende praktische richtlijnen vast voor zijn beoordeling: beperkte openingsuren: - De algemene regel is dat een dienst bereikbaar is tijdens kantooruren. Enige beperking hierop is mogelijk als dit goed wordt omkaderd, bijvoorbeeld door een goed onthaal met registratie van de boodschap zodat de ambtenaar in kwestie de beller terugbelt, een antwoordapparaat waarop een boodschap kan worden ingesproken. Interne wetmatigheden (drukke periode, deadline van dossiers) mogen hierin niet meespelen. toegankelijkheid van gebouwen – toegangscontrole: - Een rationele invulling van een eventuele identificatie/controle van bezoekers van overheidsgebouwen buiten de kantooruren: - Een antwoordapparaat is de ombudsnorm voor diensten die regelmatig in contact staan met burgers. e-mail: - Elke dienst moet via e-mail bereikbaar zijn. Zowel voor e-mail als telefoon of bezoek geldt: de dienst moet bereikbaar zijn, niet de ambtenaar. Vermits de definitie voldoende duidelijk is en alle aspecten omvat, wordt die niet gewijzigd. De benaming van de ombudsnorm wordt vanaf 2002 wel aangepast tot “vlotte bereikbaarheid” om zo reeds duidelijker aan te geven wat er verwacht wordt.

59

10 De ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking 1 Inleiding Tot het einde van het werkjaar 2001 is voor de ombudsnorm actieve informatieverstrekking de volgende definitie gebruikt: “Het bestuur verstrekt informatie die begrijpelijk en juist is, tijdig en nietachterhaald, volledig, accuraat en niet-misleidend. De burger moet duidelijk weten waar, wanneer en bij wie hij terechtkan voor de dienstverlening waarop hij aanspraak mag maken”. De nadruk in deze definitie ligt op: - Kwaliteitsvolle informatieverstrekking. - Duidelijkheid over dienstverlening.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Standpunt over de ombudsnorm actieve informatieverstrekking van het onderzoekersteam van de Vlaamse Ombudsdienst Geleidelijk is het onderzoekersteam van de Vlaamse Ombudsdienst tot de volgende aflijning gekomen tussen de drie ombudsnormen actieve informatieverstrekking, actieve dienstverlening en deugdelijke correspondentie: Geen vraag van de burger Wel vraag van de burger Individueel / Actieve dienstverlening Dossiergebonden Niet-individueel / Actieve Dossieroverstijgend informatieverstrekking

Deugdelijke correspondentie

- Deugdelijke correspondentie: de verzoeker vraagt informatie en krijgt geen of verkeerde informatie van de overheidsdienst. - Actieve dienstverlening: de overheid laat na op eigen initiatief (dus zonder dat de verzoeker er nadrukkelijk naar gevraagd heeft) aan de individuele verzoeker de nodige informatie te bezorgen in zijn concrete dossier.

60

- Actieve informatieverstrekking: de algemene, niet-dossiergebonden informatieverstrekking van de overheidsdienst aan de burgers tout court is onvoldoende/onjuist/misleidend. De combinatie van de ombudsnormen actieve dienstverlening én actieve informatieverstrekking kan voorkomen: enerzijds is er onvoldoende specifieke informatie aan de burger bezorgd in het concrete dossier en anderzijds is ook de algemene informatieverstrekking (folder, standaardformulier en andere informatiemedia) ontoereikend geweest. Het belangrijkste onderscheid tussen de twee ombudsnormen is het individuele/dossiergebonden versus het niet-individuele/niet-dossiergebonden karakter. In een nieuwe definitie van de ombudsnorm actieve informatieverstrekking zou het anticiperende en dossieroverstijgende karakter van een goede informatieverstrekking tot uiting moeten komen. Het is ook belangrijk om kwaliteitscriteria in de definitie op te nemen. 2.2 Aantallen In de werkjaren 1999-2001 is de ombudsnorm actieve informatieverstrekking 143 keer geschonden, d.w.z. in 13,9 % van de beoordeelde dossiers. Werkjaar Totaal aantal beoordeelde dossiers 1999 254 2000 1063 2001 1396

Dossiers met norm informatieverstrekking 29 43 71

% 11,4 4 5,1

2.3 Casussen en bespreking thema kijk- en luistergeld - Op het aangifteformulier staat geen vermelding van de sanctie taksverdubbeling bij laattijdig terugsturen. - Misleidende informatie op aanslagbiljet over opzeggingsdatum bij semestriële betaling. thema onroerende voorheffing - De Belastingdienst voor Vlaanderen heeft nagelaten om bij de aanslagbiljetten van 2000 en/of 2001 ook maar enige informatie te verstrekken over de redenen van de verzending van twee jaarlijkse aanslagbiljetten binnen een periode van een half jaar of nog korter. 61

- Hetzelfde geldt voor de redenen van de aanzienlijke vervroeging van de jaarlijkse aanslagdatum. - Onvolledige of misleidende informatie in standaardbrieven over moratoire interesten en nalatigheidsinteresten. thema milieu - Ontbrekend informatiebord in natuurgebied. - Misleidende informatie op documenten voor nieuwe wateraansluiting. - Geen voorafgaande mededeling over kosten en geen concrete verantwoording van de kosten bij het aangaan of opzeggen van een waterleveringscontract. thema afvalwaterheffing - Onvoldoende informatieverstrekking over de onweerlegbare band tussen gefactureerde waterverbruik en heffingsplicht. - Onvoldoende informatieverstrekking over vrijstellingen. thema’s wonen en ruimtelijke ordening - Tegemoetkoming in de leningslast (TIL): informatie over de exacte verbintenissen en de mogelijke sancties bij overtreding is niet duidelijk genoeg. - Te weinig informatie over weigeringsrecht Rekenhof van huisvestingspremie. - Afrekeningen van de sociale-huisvestingsmaatschappijen bevatten niet altijd voldoende duidelijke informatie over de verminderingen van de nutsvoorzieningen die al verrekend zijn. - De tekst van het registratieattest voor leegstaande of verwaarloosde bedrijfsruimten is onduidelijk en onvolledig. thema onderwijs - Uitblijven uitvoeringsbesluiten bij nieuw decreet onderwijs sociale promotie: hierdoor is er gebrek aan informatie voor scholen wat ze moeten doen. - Ontoereikende mediacommunicatie over de vervangingspool. thema aanmoedigingspremie loopbaanonderbreking - Er is ontoereikende of geen informatieverstrekking over: noodzaak premie binnen de zes maanden aan te vragen, niet-automatische verlenging van premie, ontbreken ontvangstmelding, geen vermelding dat kennis van de precieze 62

verzendingsdatum aanvraag noodzakelijk is om een telefonische ontvangstbevestiging te kunnen krijgen, mogelijke lange behandeltermijn. thema welzijn - De algemene informatieverstrekking door Kind en Gezin aan kandidaatadoptanten is voor verbetering vatbaar.

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman De Europese ombudsman heeft geen vergelijkbare normen opgenomen in de Europese Code van Goed Administratief Gedrag. Wel worden de volgende drie normen gebruikt die deelaspecten van een goede algemene informatieverstrekking betreffen: vermelding van de beroepsmogelijkheden, verzoeken om informatie en verzoeken om toegang tot documenten. In het jaarverslag over 2000 hebben 28 % van de onderzochte klachten betrekking op een gebrek aan of weigering van informatie en op onvoldoende doorzichtigheid. - De Nederlandse nationale ombudsman De ombudsnorm actieve/adequate informatieverstrekking bevat de volgende elementen: - Behandelingsbericht (ontvangstmelding). - Tussenbericht (bij overschrijding van redelijke behandeltermijnen is het nodig de betrokkenen actief te informeren over de stand van zaken, met name via een voortgangsbericht, te verwachten behandelingsduur; “zwijgende” overheid is uit den boze”). - Tijdige mededeling van besluit tot het niet inhoudelijk beantwoorden. - Informatieverstrekking over rechten en plichten van de burger (die informatie moet ook toegankelijk en begrijpelijk zijn). - Juiste informatie (informatie mag niet misleidend, onvolledig of foutief zijn). - To the point (antwoord op gestelde vraag). - Indien niet bevoegd: doorverwijzing naar bevoegde instantie. De Nederlandse nationale ombudsman maakt eigenlijk geen onderscheid tussen dossiergebonden en algemene informatieverstrekking6 : - Algemeen (bijvoorbeeld folder, standaardbrief). 6 Zie ook: J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na tien jaar ombudman, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, p. 79-83

63

- Gericht, individueel (bijvoorbeeld specifieke informatie op maat; bezwaaren beroepsmogelijkheid moet vermeld worden in de beslissingsbrief zelf). Deze ombudsnorm is (in het jaarverslag 2000) 81 keer overschreden in de 378 rapporten (21,4 %) en 511 keer in de tussentijds afgedane zaken (18,8 %). - Het College van federale ombudsmannen Bij het College van federale ombudsmannen vinden we “eerbied voor het principe van actieve en passieve informatie” terug. De ombudsnorm wordt als volgt gedefinieerd: “De overheid moet vragen om informatie van burgers zo vlug mogelijk beantwoorden. Het bestuur moet bovendien uit eigen beweging informeren over hun rechten en verplichtingen in een klare taal die burgers begrijpen”. Deze definitie van de ombudsnorm bevat elementen die bij de Vlaamse Ombudsdienst in vier verschillende ombudsnormen zijn opgenomen (deugdelijke correspondentie, actieve dienstverlening, actieve informatieverstrekking en redelijke behandeltermijn). Deze ombudsnorm is (in het jaarverslag van 2000) 91 keer gebruikt bij 538 dossiers met onbehoorlijk bestuur (16,9 %). - Andere De ombudsman van de stad Brugge spreekt over actieve en passieve informatieverstrekking. Deze ombudsnorm houdt in: in duidelijke taal informeren over rechten en plichten en indien zinvol wijzen op inzagerecht van overheidsbescheiden. In de Angelsaksische wereld vinden we geen direct aanknopingspunt met onze ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking. Klachten over informatieverstrekking komen niet voor in de lijst van 33 “types of action or inaction which give rise to complaints” van het Ombudsman Committee van de Administrative Law Section van de American Bar Association7 . De omschrijving “failure to communicate” komt er het dichtste bij.

4 Conclusie De Vlaamse Ombudsdienst gebruikt de ombudsnorm actieve informatieverstrekking enkel als het over dossieroverstijgende informatie gaat. Dat is niet ge7 D. M. Gottherer en M. Hostina, “The Classical Ombudsman Model”, in R. Gregory en P. Giddings (ed.), Righting Wrongs, Amsterdam, IOS-Press, 2000, p. 412.

64

bruikelijk bij andere ombudsdiensten. Die keuze is echter verantwoord omdat we ook de ombudsnorm deugdelijke correspondentie en actieve dienstverlening hebben, die we gebruiken voor de al dan niet vraaggestuurde informatieverstrekking in individuele dossiers. Die optie kwam niet tot uiting in de definitie van de ombudsnorm. Het tweede deel van de tot en met 2001 gehanteerde definitie (“duidelijkheid over de dienstverlening waarop de burger aanspraak mag maken”) is eigenlijk nooit expliciet toegepast in de beoordelingen. Onder dossieroverstijgende informatie verstaat de Vlaamse Ombudsdienst: - Informatiecampagnes en persverklaringen, folders, websites en andere gedrukte en elektronische publicaties. - Formulieren. - Standaardbrieven, -contracten en –facturen. - Standaardtussenberichten over stand van zaken. - Standaardpassages in correspondentie. De Vlaamse Ombudsdienst gebruikt de ombudsnorm tamelijk frequent in de volgende situatie. De overheidsdienst heeft overeenkomstig de regels gehandeld en heeft ook geen echte fout qua zorgvuldige dossierbehandeling gemaakt, maar toch bestaat het wrange gevoel dat de verzoeker minstens gedeeltelijk toch gelijk heeft. Het kan dan van de persoonlijke gevoeligheid van de onderzoeker voor het thema informatieverstrekking afhangen of de norm vervolgens gebruikt wordt. De kern van goede actieve informatieverstrekking is: - Zo veel mogelijk anticiperen op informatievragen die burgers zouden kunnen stellen (wat kunnen de burgers vragen en als ze het vragen, wat kunnen we dan leveren). - Voldoen aan de volgende kwaliteitscriteria: - Juist/correct (foutieve informatie is het ergste). - Eenduidig (niet voor tweeërlei uitleg vatbaar). - Adequaat (to the point; antwoord is toepasselijk op gestelde vraag; realistisch antwoord). - Toegankelijk (begrijpelijk; duidelijk; vermijden ambtelijk taalgebruik; invulbaarheid formulieren; verwijzen naar wetten of stukken enkel maar zinvol als verzoekers hier ook kennis van kunnen nemen). - Volledig (vooral als het gaat over mogelijkheid tot bezwaar/beroep/klacht; bepaalde echt evidente gegevens mogen als bekend verondersteld worden). - Beoogde doelgroep wordt effectief bereikt (dat geldt met name voor de so65

ciaal-economische groepen waarvoor bepaalde voordelen en tegemoetkomingen expliciet bedoeld zijn). Nog een stap verder dan de eigenlijke actieve informatieverstrekking is het gestand doen van de toezeggingen die in beleidsmededelingen of in informatiecampagnes zijn aangekondigd. Het gaat hier eigenlijk over een bijkomend kwaliteitscriterium bij actieve informatieverstrekking: “geloofwaardigheid”. Naast de eigen informatieverlening, die de Vlaamse overheid zelf actief organiseert, blijken in de concrete realiteit problemen te rijzen wanneer het aangelegenheden betreft, waarin wordt samengewerkt met andere overheden of instanties. Wij denken aan de correcte en volledige informatie over aangifte en opzeggingsregelingen inzake kijk- en luistergeld met een mogelijke rol voor onder meer de kabelmaatschappijen, de kostenregelingen en tariefstructuren inzake waterverdeling met een mogelijke rol voor onder meer de drinkwaterverdelingsmaatschappijen en de huisvestingspremie die alsnog door het Rekenhof ongedaan kan worden gemaakt. Hier is dus een raakpunt met de ombudsnorm coördinatie. In bepaalde kwalificatierapporten zullen dus beide ombudsnormen gehanteerd moeten worden. Als de Vlaamse overheid ten aanzien van groepen burgers veranderingen doorvoert in zijn werkwijze, dan mag ze dat niet stilzwijgend doen, zonder enige uitleg. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de aanzienlijke vervroeging of verlating van de jaarlijkse verzending van de aanslagbiljetten voor de onroerende voorheffing. Aandacht voor dossieroverstijgende informatieverstrekking is blijkbaar geen evidentie bij andere ombudsdiensten. Toch is het een goede zaak dat de Vlaamse Ombudsdienst hiervoor uitdrukkelijk wel aandacht heeft. Het is zelfs de vraag of we hiervoor genoeg aandacht hebben. De dieper liggende oorzaak van veel problemen/klachten is vaak het gebrek aan informatie bij de burger. Nieuwe term vanaf het werkjaar 2002: “Doeltreffende algemene informatie”. In de vroegere benaming van de ombudsnorm was de term “actief ” te specifiek. Uit de benaming moet vooral het algemene, niet-dossiergebonden karakter van de informatieverstrekking blijken en ook de overweging dat goede informatieverstrekking het beoogde doel en doelgroep ook daadwerkelijk bereikt. Nieuwe definitie vanaf het werkjaar 2002: “De overheidsdienst zorgt ervoor dat zijn algemene dossieroverstijgende informatieverstrekking begrijpelijk, juist en volledig is en dat de beoogde doelgroep ook daadwerkelijk bereikt wordt”. 66

11 De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid 1 Inleiding Tot en met 2001 definieerden we de norm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid als volgt: “Een behoorlijke uitvoering houdt niet alleen voldoende administratieve nauwkeurigheid en adequate dossiervorming in, maar ook een correcte interne informatieverwerking en een effectieve bewaking en controle van de werkzaamheden. Er wordt oplossingsgericht gereageerd op gesignaleerde problemen en eventuele fouten worden tijdig hersteld. Ook bij de uitbesteding van taken is het bestuur verantwoordelijk voor sluitende afspraken en voor kwaliteitscontroles”. De kwaliteit van het overheidsoptreden wordt niet alleen bepaald door de mate dat het handelen van overheid in overeenstemming is met het geschreven en ongeschreven recht maar ook door de manier waarop de handeling door de overheidsdienst uitgevoerd wordt. Niet elke overheidshandeling die wettig is, is ook zorgvuldig. Een zorgvuldige uitvoering houdt zowel een administratieve nauwkeurigheid en adequate dossiervorming in als een correcte interne informatieverstrekking en controle van de werkzaamheden. Overheidsdiensten moeten oplossingsgericht reageren en fouten tijdig herstellen.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid 35 keer geschonden. In 2000 en 2001 achtte de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm 116 keer en 237 keer geschonden. 2.2 Casussen en bespreking Als we de jaarverslagen doornemen vinden we de schending van de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid terug bij bijna alle thema’s. Elke administratie maakt wel eens fouten bij de uitvoering van haar taken.

67

De Vlaamse Ombudsdienst acht de ombudsnorm geschonden als het gaat over een “pure” uitvoeringsfout. Een volledige lijst van gevallen wanneer de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid geschonden werd, kan niet gegeven worden omdat de ombudsnorm in de meest uiteenlopende klachten over de uitvoering van een overheidshandeling gebruikt werd. De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid werd geschonden in onder andere de volgende typegevallen: - De administratieve overheid reageert te traag en onvoldoende op weerkerende klachten. - Een verzoeker verhuist en geeft zijn adres niet door aan de Belastingdienst voor Vlaanderen. Het aanslagbiljet inzake de onroerende voorheffing en de herinnering worden naar het voormalig adres van de verzoeker verstuurd. Omdat de verzoeker niet betaalt, wordt een gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. De Belastingdienst voor Vlaanderen verifieert het adres van de verzoeker niet met de adresgegevens in het Rijksregister. - De administratieve overheid stuurt briefwisseling naar de verzoeker naar een foutief adres. De adresgegevens van de verzoeker zijn niet gewijzigd. - De administratieve overheid interpreteert brieven van de verzoeker foutief (bijvoorbeeld: een meldingsformulier wordt als bezwaarschrift behandeld). De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid wordt door de Vlaamse Ombudsdienst geschonden geacht als de administratieve overheid een materiële of uitvoeringsfout maakt in het overheidsoptreden.

3 Andere ombudsdiensten Bij nazicht van jaarverslagen van andere ombudsdiensten blijkt dat de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid, al dan niet onder dezelfde benaming, systematisch opgenomen wordt in het lijstje van de zorgvuldigheidsnormen. Enkele voorbeelden: - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag vinden we de invulling van de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid terug in artikel 12. Artikel 12.3 stelt: “Voor vergissingen met negatieve

68

gevolgen voor de rechten en belangen van een lid van het publiek, biedt de ambtenaar zijn verontschuldigingen aan en tracht hij de negatieve gevolgen van zijn vergissing zo spoedig mogelijk te herstellen”. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman spreekt over “administratieve nauwkeurigheid”. Nauwkeurigheid is één van de kernpunten voor de kwaliteit van overheidscorrespondentie. - Het College van federale ombudsmannen Bij het College van federale ombudsmannen wordt onze ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid omschreven in de ombudsnorm “zorgvuldigheid”. De federale ombudsmannen zien zowel toe op het handelen van de overheid dat precies en plichtsbewust moet zijn als op het handelen in de interactie met burgers. Het College van federale ombudsmannen spreekt over controle van “good governance”: onderdeel daarvan is controle op kwaliteit, beheer, organisatie van werking en waarden van de overheid. Opmerkelijk bij de kwalificatie van klachten door de federale ombudsmannen is dat bij een onzorgvuldigheid van de overheid en nalatigheid aan de kant van de verzoeker “geen oordeel” wordt uitgesproken over de klacht. - Andere Ook bij een aantal lokale ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid terug. - De ombudsvrouw van de stad Gent omschrijft de ombudsnorm als “het eigen handelen van de administratieve overheid dat plichtsbewust, nauwgezet en zorgzaam moet zijn. De administratieve overheid moet oppassen voor administratieve fouten of slordigheden”. - De ombudsman van de stad Brugge gebruikt de ombudsnorm “actief optreden” en “kwalitatieve dienstverlening”. Als de overheid in kennis gesteld wordt van een probleem dat haar aanbelangt mag ze niet stilzitten en de zaak laten “aanmodderen”. De burger heeft recht op kwalitatieve dienstverlening, kwestie van inzet en goede wil van de overheid.

69

4 Conclusie De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid wordt gebruikt om de kwaliteit van de uitvoering van de overheidshandeling te toetsen. Bij nazicht van de kwalificatierapporten door de Vlaamse Ombudsdienst blijkt dat de ombudsnorm vooral gebruikt wordt als de klacht betrekking heeft op een probleem van “pure uitvoering”. Probleem dat tijdens de vergadering van het ombudsteam vastgesteld werd is dat de ombudsnorm gebruikt wordt als restcategorie. Als er geen andere ombudsnorm van toepassing is om de klacht te kwalificeren, en de klacht over een onzorgvuldig overheidsoptreden gaat, gebruiken we de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid. Toch dient er zich voorlopig geen inhoudelijke herformulering van de ombudsnorm op. Enkel de omschrijving van de ombudsnorm wordt vormelijk aangepast als volgt: “Een goede overheidsdienst werkt nauwkeurig, reageert oplossingsgericht en herstelt fouten tijdig. De dienst is verantwoordelijk voor kwaliteitscontroles”.

70

12 De ombudsnorm zorgvuldige interne klachtenbehandeling 1 Inleiding Tot en met het werkjaar 2001 heeft de Vlaamse Ombudsdienst de volgende definitie gehanteerd: “De interne behandeling van klachten, ook al is ze niet uitdrukkelijk en formeel opgelegd of geregeld, is belangrijk voor het vertrouwen van de burger in de overheid. Belangrijke aspecten voor een behoorlijke klachtenbehandeling zijn onder meer: een redelijke behandeltermijn, een ernstig feitenonderzoek en een degelijke motivering van eventuele reacties en van de behandeling van de klacht”.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 2001 werd de ombudsnorm interne klachtenbehandeling 91 maal geschonden (6,1 % van het totale aantal geschonden ombudsnormen). In 2000 was dat 59 (5,1 %). Belangrijkste thema’s zijn kijk- en luistergeld, onroerende voorheffing, afvalwaterheffing en onderwijs. 2.2 Casussen en bespreking De ombudsnorm interne klachtenbehandeling wordt door de Vlaamse Ombudsdienst spaarzaam gebruikt, namelijk alleen bij een gebrek aan ernstige respons op een klacht of een gebrek aan formele of informele kanalen om een klacht te kunnen uiten. De situatie doet zich voor dat een verzoeker een negatief antwoord krijgt op zijn klacht over een afgewezen aanvraag of verzoek tot herziening van een beslissing, vervolgens naar de Vlaamse Ombudsdienst stapt die dan op diezelfde vraag een positief antwoord krijgt, zonder daarvoor enig bijkomend element of vraag aan te voeren. Het is duidelijk dat in deze gevallen de klachtenbehandeling van de dienst zelf niet goed gewerkt heeft. Een degelijk onderzoek had immers meteen voor een rechtzetting moeten zorgen. Vanaf 1 januari 2002 is er voor de Vlaamse overheidsdiensten een bij decreet geregelde formele procedure voor de eerstelijnsklachtenbehandeling. Vermits de klachtenbehandeling voortaan dus een specifieke taak van de overheidsdiensten is, is het nuttig om de ombudsnorm steeds te verduidelijken met een twee71

de verklarende ombudsnorm. De eerstelijnsklachtenbehandeling moet immers voldoen aan alle behoorlijkheids- en zorgvuldigheidsnormen. Op die manier valt meteen vast te stellen wanneer het klachtendecreet onvoldoende uitvoering kreeg en op welk punt de betrokken dienst daarbij tekortschoot. Met de inwerkingtreding van het Klachtendecreet kan de Vlaamse Ombudsdienst aparte kwalificatierapporten opmaken voor de klachtenmanager of voor de dienst. De klacht kan immers zowel gaan over de manier waarop de klachtenbehandeling verliep als verder onderzoek over de inhoud van de klacht in geval de klachtenmanager geen bevredigende oplossing kon bieden. De ombudsnorm interne klachtenbehandeling blijft behouden als een beoordeling wordt gegeven over een overheidsdienst. In een rapport over de klachtenmanager wordt de ombudsnorm niet gebruikt. Dan hanteert de Vlaamse Ombudsdienst meteen de “inhoudelijk” geschonden ombudsnorm (termijn, nauwkeurigheid ...). Nederland kent al langer een wettelijk geregelde eerstelijnsklachtenbehandeling door de rijksadministratie. Uit het jaarverslag 2000 van de Nationale ombudsman blijkt vooral de klachtherkenning het heikele punt te zijn. Door onvoldoende klachtherkenning wordt de interne klachtprocedure onvoldoende benut en komen de verzoekers toch nog meteen bij de ombudsman terecht. De ombudsman stuurt in dat geval de klacht voor afhandeling door naar de administratie.

3 Andere ombudsdiensten De ombudsnorm interne klachtenbehandeling is duidelijk geen algemeen gebruikte ombudsnorm in het ombudsland. Bij het College van federale ombudsmannen en de Nederlandse nationale ombudsman komt hij bijvoorbeeld niet voor, maar vinden we wel ombudsnormen terug als “beginsel van de hoorplicht” of “respecteren van het handvest van de gebruiker”. - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag valt geen speciale richtlijn voor een goede interne klachtenbehandeling terug te vinden. Wel moet een ambtenaar altijd onpartijdig, fair en redelijk handelen. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman heeft geen aparte ombudsnorm, maar hanteert principes binnen administratieve nauwkeurigheid (bijvoorbeeld hoor 72

en wederhoor) om een klachtenbehandeling door een overheidsdienst te beoordelen. Bij het beoordelen van die interne klachtenbehandeling spelen vooral de zorgvuldigheid van de klachtenbehandeling en de snelheid ervan een rol. Een goede klachtenbehandeling voldoet aan volgende eisen: - Onafhankelijkheid. Er moet een onderscheid zijn tussen de beoordelaar en de beoordeelde. - Onderzoek van de feitelijke toedracht. - Openbaarheid. De procedure moet controleerbaar zijn zowel in haar verloop als in haar resultaat. - Hoor en wederhoor. - Voldoende toerusting. De beoordelaar moet toereikende onderzoeksbevoegdheden bezitten. - Afhandeling binnen een redelijke termijn. - Een gemotiveerd oordeel dat ingaat op alle aspecten van de klacht. - Andere De ombudsman van Amsterdam gebruikt de ombudsnorm klachtbehandeling steeds gekoppeld aan het specifieke beginsel dat in die beoordeelde klachtenbehandeling werd geschonden (behandeltermijn, zorgvuldigheid, motivering).

4 Conclusie De ombudsnorm interne klachtenbehandeling is van toepassing op “secundaire klachten”: klachten over de wijze waarop een overheidsdienst met een primaire klacht is omgegaan. De klacht kan slaan op: - De toegankelijkheid van de eerstelijnsklachtendienst. - De behandeling van de klacht – procedure (afhandeltermijnen, ontvangstmelding, onafhankelijkheid klachtenbehandelaar, motiveren van bevindingen ...). - De behandeling van de klacht – inhoudelijk. Doordat de klachtenbehandeling voor de Vlaamse overheid een specifiek geregelde opdracht is, wordt de werking van de klachtenbehandelaars beoordeeld met het volledige gamma ombudsnormen om te kunnen toelichten op welke punten de interne klachtenbehandeling tekort zou schieten.

73

Naam en definitie van de ombudsnorm worden op volgende wijze verbeterd: “zorgvuldige” interne klachtenbehandeling. “De interne behandeling van klachten is belangrijk voor het vertrouwen van de burgers in de overheid. Als een specifieke eerstelijnsklachtenbehandeling bestaat, dan moet een burger hierover tijdig en zorgvuldig geïnformeerd worden. Als een burger een klacht uit, dan moet hij in contact gebracht worden met de eerstelijnsklachtendienst. Een goede klachtenbehandeling vereist een onafhankelijk onderzoek vanuit het principe hoor en wederhoor, een ernstig feitenonderzoek met een controleerbare procedure, een redelijke behandeltermijn en een mededeling van het resultaat met een gemotiveerde beoordeling”.

74

13 De ombudsnorm redelijke behandeltermijn 1 Inleiding Tot en met het werkjaar 2001 omschreef de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm redelijke behandeltermijn als volgt: “De behandeling van een aanvraag gebeurt binnen de opgelegde termijnen. Ook als er geen wettelijke of decretale termijnen bestaan, is de behandeltermijn redelijk”. Het redelijke termijn-beginsel waardoor de rechter verplicht is om een uitspraak te doen binnen een redelijke termijn ligt vast in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dit beginsel ligt niet vast in onze Grondwet. Het EVRM-artikel heeft geen betrekking op de administratie. Het is wel een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur in het Handvest van de Europese Grondrechten, goedgekeurd in Nice (artikel 41). Het onbehoorlijk lang talmen door de overheid met het stellen van een (administratieve) (rechts)handeling kan een fout uitmaken in de zin van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek (elke daad van de mens, waardoor aan een ander schade wordt veroorzaakt, verplicht degene door wiens schuld de schade is ontstaan, deze te vergoeden) en de aansprakelijkheid van de overheid in het gedrang brengen. In een aantal regelgevende teksten wordt de term “redelijke termijn” gebruikt. Meestal wordt de norm niet ingevuld. Het blijft een vaag begrip dat in geval van afwezigheid van een opgelegde termijn in concreto dient te worden afgewogen.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm 22 maal geschonden, in 2000 59 maal. In 2001 werd de ombudsnorm 294 maal geschonden.

75

2.2 Casussen en bespreking In volgende situaties hebben we de ombudsnorm geschonden geacht: - Bij overschrijding van 6 maanden voor behandeling van een bezwaar onroerende voorheffing. - Behandeltermijn bij aanvraag van vergunningen bij ruimtelijke ordening te lang. - Onroerende voorheffing: 6 maanden met 20 dagen overschreden: te lang terechte opmerking. - Vijf maand tussen de aankondiging van de terugbetaling en de effectieve terugbetaling. - Niet alleen het nemen van een beslissing moet binnen een redelijke termijn, de mededeling ervan moet ook binnen een redelijke termijn. - Vier maanden is te lang voor het toezenden van een aangevraagd duplicaat. - Onredelijk lange termijn tussen vaststelling van de leegstand en de inkohiering van de leegstandsheffing. - Wanneer de overschrijding van de behandeltermijn (in casu sleept de behandeling van een bezwaar onroerende voorheffing meer dan twee jaar aan) de verdere dossierbehandeling op concrete wijze in het gedrang brengt, zullen we naast deze ombudsnorm de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid toevoegen. - Terechte opmerking wat de behandeltermijn betreft: de beslissing werd slechts 6 uur vóór de deadline (én buiten de normale kantooruren) meegedeeld, wat wel erg laat is. Anderzijds moet er rekening mee gehouden worden dat het dossier complex was. Een toetsingskader voor de redelijke behandeltermijn: A. Algemene propositie: a. Indien er een objectieve termijnbepaling (45 dagen voor de klachtenbehandeling in het Klachtendecreet) is, geldt deze als scheidslijn: - Geen overschrijding: ongegronde klacht. - Overschrijding met maximum 10 %: terechte opmerking. - Overschrijding met meer dan 10 %: gegronde klacht. b. Indien er geen objectieve termijnbepaling is, geldt in principe een termijn van 60 dagen als scheidslijn. Daarbij gelden ook de bovenstaande principes. B. Zowel bij het bestaan als bij het ontbreken van objectieve termijnbepalingen zal het soms nodig zijn deze algemene propositie in een ruimer kader te

76

plaatsen en bijkomende criteria in overweging te nemen, zeker in de “zwaardere dossiers”. Volgende uitgangspunten gelden bij deze beoordeling: - In sommige aangelegenheden bevatten ofwel wetten en decreten, ofwel reglementaire bepalingen zelf bepaalde termijnen van behandeling of beslissing. Dit kunnen vervaltermijnen zijn, dan wel termijnen van orde: de eerste kunnen in rechte worden gesanctioneerd, de tweede niet. Het is duidelijk dat de beoordeling strenger mag zijn indien het gaat om dwingend opgelegde vervaltermijn, omdat men er moet kunnen van uitgaan dat de overheid zich aan deze termijnen houdt. Algemeen principe daarbij is dat niet-dwingende termijnen ombudsmatig toch als dwingend worden beschouwd. - Sommige termijnen zijn eenduidig vastgelegd, zodat geen afwijkingen of uitzonderingen mogelijk zijn, terwijl andere deze mogelijkheid wel bevatten: ook dit gegeven beïnvloedt de beoordeling. - Medebepalend voor de (on)redelijkheid is het belang van de aangelegenheid, waarin termijnen gelden. Wanneer een koopoperatie niet kan doorgaan, omdat de stedenbouwkundige vergunning te lang uitblijft, zijn daar omvangrijker consequenties mee gemoeid dan een onevenredig lange behandelingstermijn van een bezwaar. Van belang is dus ook de aard van de rechtsgevolgen die verbonden zijn aan het verwachte overheidsoptreden of niet-optreden en welke rechten en belangen daarbij op het spel kunnen staan, bijvoorbeeld een beslissing in laatste aanleg of niet. Het is evident dat een termijn strenger zal worden beoordeeld, naar gelang deze meer ingrijpt in rechten en belangen van de burger. - Van belang is tevens de complexiteit van het betreffende dossier: een quasiautomatisch toe te wijzen premie, zoals de premie voor loopbaanonderbreking, kan sneller worden afgehandeld dan een complex stedenbouwdossier, waarbij adviezen van andere afdelingen noodzakelijk zijn. - Hiermee hangt samen dat naast deze vorm van intrinsieke complexiteit ook sprake kan zijn van institutionele complexiteit. De administratieve overheid, waaraan een vraag wordt voorgelegd of een beslissing wordt verwacht, is voor de beoordeling of afhandeling soms afhankelijk van andere overheden, ofwel binnen de Vlaamse overheid (bijvoorbeeld een advies van de afdeling Bos en Groen bij de aflevering van een stedenbouwkundige vergunning), ofwel van een overheid gelegen op een ander bevoegdheidsniveau, zoals de federale overheid (de gegevens over het inkomen van aanvragers van een studietoelage) of

77

de gemeentelijke of provinciale overheid. Interne procedures kunnen ook een invloed hebben op de behandeltermijn, bijvoorbeeld wanneer er financiële gevolgen zijn: wij houden hier de rol van het Rekenhof en de Inspectie van Financiën voor ogen. - Ten slotte kan de onredelijke behandeltermijn ook te maken hebben met het niet- of ontijdig zorgen voor een praktische oplossing van een probleem, hetgeen uiteraard geval per geval dient te worden onderzocht. C. Volgende concrete afspraken worden bovendien als verworven beschouwd: - Voor de aflevering of weigering van stedenbouwkundige vergunningen nemen wij de decretale termijn als uitgangspunt om te beoordelen of een termijn redelijk of onredelijk is: wordt deze overschreden, dan is een klacht gegrond, ook al betreft het hier geen vervaltermijnen, maar termijnen van orde. Wij verwijzen naar het thema ruimtelijke ordening. - Wanneer een bezwaarschrift in een fiscale aangelegenheid wordt ingediend is de niet-behandeling ervan binnen een termijn van zes maanden onredelijk lang, hetgeen leidt tot de beoordeling gegrond. De inspiratiebron is de opname van deze termijn in de nieuwe fiscale wetgeving: indien de belastingplichtige na deze termijn geen beslissing heeft gekregen, kan hij een fiscale procedure bij de rechtbank inleiden. - Wanneer een half jaar verstrijkt tussen een eerste brief van de administratieve overheid in verband met de betaling (van het kijk- en luistergeld) gaat het volgens de Vlaamse Ombudsdienst om een onredelijke behandeltermijn, maar hierbij speelt tevens het element (gebrek aan) actieve dienstverlening een rol. - Wanneer niet binnen de termijn van één maand tot be- of afhandeling van een aanvraag of dossier kan worden overgegaan lijkt ons de noodzaak om een ontvangstmelding of een tussentijds bericht, vast te staan. - Ingeval van een verzoek tot terugbetaling van ten onrechte betaalde of geïnde sommen oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat een termijn van maximum twee maanden na de eerste vraag tot terugbetaling van de burger redelijk blijft: wordt deze overschreden, dan is de ombudsnorm redelijke behandeltermijn geschonden. Wij verwijzen naar het gedeelte over de fiscaliteit, in het bijzonder naar het onderdeel onroerende voorheffing.

78

- Redelijke behandeltermijn bij doorverwijzing: een maand wordt als redelijke behandeltermijn beschouwd voor een doorverwijzing. Het probleem rijst of wij de 10%-regel toepassen bij overschrijding.

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief gedrag bepaalt artikel 17 het volgende: - “De ambtenaar ziet erop toe dat over verzoeken of klachten aan de instelling binnen een redelijke termijn, zonder vertraging en in ieder geval niet later dan twee maanden na datum van ontvangst een besluit wordt genomen. Deze regel is tevens van toepassing op het beantwoorden van brieven van burgers en op antwoorden op administratieve nota’s die de ambtenaar aan zijn superieuren heeft gezonden met het verzoek om instructies betreffende te nemen besluiten. - Indien de instelling wegens de complexiteit van de aan de orde gestelde feiten niet binnen bovengenoemde termijn een besluit kan nemen, stelt de ambtenaar de indiener hiervan zo spoedig mogelijk in kennis. In dit geval wordt de indiener zo spoedig mogelijk van het definitieve besluit in kennis gesteld”. Artikel 41 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bepaalt: “Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld”. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman bepaalt het volgende: - Ten aanzien van de procesgang voortvarendheid: a. wettelijk of intern termijnvoorschrift; b. anderszins bijvoorbeeld redelijke termijn. - Ten aanzien van de organisatie: a. ontvangstregistratie; b. voortgangsbewaking. - Het College van federale ombudsmannen Eerbied voor de redelijke termijn: dossiers moeten binnen een redelijke termijn worden afgewerkt.

79

- Andere In het jaarverslag 1997 van de ombudsman van de Vlaamse Gemeenschap vinden we de “redelijke termijnplicht” terug. De overheid wordt geacht vlug en efficiënt te werken. Burgers verwachten terecht dat dossiers binnen een redelijke termijn worden afgewerkt en dat de gevraagde informatie vlug wordt bezorgd. De ombudsvrouw van de stad Gent gebruikt dezelfde ombudsnorm als de Vlaamse Ombudsdienst. Zij verstaat onder redelijke behandeltermijn: een aanvraag wordt binnen de opgelegde termijn of in elk geval binnen een redelijke termijn behandeld.

4 Conclusie Telkens wanneer de overheid te lang wacht om een beslissing te nemen of een handeling te stellen, is de ombudsnorm redelijke behandeltermijn geschonden. De definitie van de ombudsnorm redelijke behandeltermijn passen we als volgt aan: “De overheid moet handelen binnen de opgelegde of binnen een redelijke termijn”.

80

14 De ombudsnorm efficiënte coördinatie 1 Inleiding Tot het einde van het werkjaar 2001 is voor de ombudsnorm coördinatie de volgende definitie gebruikt: “De overheid waarborgt een efficiënte communicatie en afstemming, zowel tussen de eigen afdelingen en diensten, als met de afdelingen en diensten van andere administratieve overheden”. De nadruk in deze definitie ligt op: - Efficiëntie. - Communicatie en samenwerking tussen diensten. - Onderlinge afstemming van activiteiten van diensten. - Zowel interne als externe coördinatie.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Standpunt over de ombudsnorm coördinatie van het onderzoekersteam van de Vlaamse Ombudsdienst - Het op een correcte, efficiënte en snelle wijze doorgeven en koppelen van gegevens(bestanden) is één van de belangrijkste terreinen van coördinatie tussen overheidsdiensten. Als er hiermee iets misloopt, kiest het onderzoekersteam dan ook steeds voor de ombudsnorm coördinatie. - Coördinatieproblemen binnen dezelfde overheidsdienst zijn aanvankelijk door het onderzoekersteam niet beoordeeld met de ombudsnorm coördinatie maar met de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid. - Men kan zich afvragen of dit standpunt van het onderzoekersteam niet in strijd was met de definitie van de ombudsnorm: “zowel tussen de eigen afdelingen en diensten …”. - Voor de invulling door de afdeling Milieu-inspectie van het toezicht op de gemeenten (en voor vergelijkbare vormen van toezicht) wordt door het onderzoekersteam de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid gehanteerd en niet coördinatie.

81

2.2 Aantallen In de werkjaren 1999-2001 is de ombudsnorm coördinatie 390 keer geschonden, dit wil zeggen in 13,9 % van de beoordeelde dossiers. Werkjaar Totaal aantal beoordeelde dossiers 1999 254 2000 1063 2001 1396

Dossiers met norm coördinatie 39 184 167

% 15,4 17,3 11,9

2.3 Casussen en bespreking thema kijk- en luistergeld - De Vlaamse overheid beschikt over gegevens van de kabelmaatschappijen die kunnen wijzen op de aanschaf van een tv. Die gegevens worden niet of onvoldoende gebruikt door de dienst Kijk- en Luistergeld. Ook blijkt dat er een betere afstemming op elkaar moet komen van de gegevensbestanden. Tenslotte zouden de gegevens sneller doorgegeven, verwerkt en gebruikt moeten worden. - Een beter en/of sneller gebruik van de gegevens van de kabelmaatschappij kan taksverdubbelingen voorkomen of veel lager maken. Bij een aantal klachten is gebleken dat de dienst er niet in slaagde om de verzoeker er tijdig van op de hoogte te brengen dat er aangifte gedaan moet worden. Niet alle kabelmaatschappijen blijken hun informatieplicht getrouw na te komen en ook de diverse manieren waarop de kabelmaatschappijen hun gegevens doorgeven, maakt dat de dienst niet volledig kan garanderen dat elke nieuwe kabelabonnee automatisch en tijdig een aangifteformulier krijgt toegestuurd. - Omdat vrijstellingen van kijk- en luistergeld toegekend worden op basis van een attest van het federale ministerie van Sociale Zaken zou verlenging of stopzetting van de vrijstelling door de burger zelf niet nodig hoeven te zijn. Ook is er coördinatie wenselijk met hetzelfde ministerie, zodat aanvangs- en bezorgingsdatum van het vrijstellingsattest beter afgestemd zijn op de wettelijke aanslagperiodes voor het kijkgeld. - Luistergeld voor een autoradio moet toch betaald worden, ondanks de tijdige opzegging van de nummerplaat bij de federale Dienst Inschrijving Voertuigen (DIV). Verzoekers gaan ervan uit dat het schrappen van de nummerplaat bij de DIV automatisch de annulering van luistergeld tot gevolg zou hebben. De dienst Kijk- en Luistergeld beschikt over de gegevens van de DIV, maar doet er niets of te weinig mee.

82

thema onroerende voorheffing - Er wordt, ondanks de belofte daartoe, geen automatische vermindering van de onroerende voorheffing toegekend, omdat er fouten optreden in de gegevenskoppeling tussen bestanden van de dienst Onroerende Voorheffing, het Kadaster, de Kruispuntdatabank en andere (federale) overheidsdiensten. - Ook andere problemen kunnen het gevolg zijn van een foutieve gegevenskoppeling (vooral met bestanden van het Kadaster): verkeerde gegevens met betrekking tot geadresseerde en/of heffingsplichtige, de ontvanger van het heffingsbiljet is geen eigenaar (meer), er wordt opeens geen vrijstelling meer voor een onderwijsinstelling toegekend, enzovoort. thema afvalwaterheffing Zoals bij de onroerende voorheffing, maar wel in veel mindere mate, zijn er problemen met het gebruik en de koppeling van externe gegevensbestanden. - Geen of onvoldoende gebruik van de gegevens van de Kruispuntdatabank bij de benadering van de (potentiële) vrijstellingsgerechtigden. - Foutieve koppeling met Rijksregister, wat onder meer onterecht deurwaardersoptreden tot gevolg kan hebben. thema’s ruimtelijke ordening en huisvesting - Er is onvoldoende samenwerking tussen de gemeente en de afdeling ROHM bij het respecteren van de 75 dagen-termijn voor een bouwaanvraag. - Er waren onduidelijke afspraken tussen de afdeling ROHM West-Vlaanderen en de gemeente over wie de verzoeker op de hoogte houdt in een bouwmisdrijf-dossier. Hetzelfde gebeurde tussen de afdeling ROHM West-Vlaanderen en de afdeling Bouwinspectie. - De cel Ruimtelijke Ordening van de afdeling ROHM was op de hoogte van de stedenbouwkundige vergunning die aan de verzoeker was afgeleverd. Toch ging de cel Huisvesting van dezelfde afdeling niet over tot schorsing van de leegstandsheffing, alhoewel de stedenbouwkundige vergunning daar recht op geeft, en stuurde ze een heffingsbiljet. - Er is bij de leegstandsheffing voor bedrijfsruimten onvoldoende gegevenskoppeling tussen de bestanden van de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen en de inventarisbeheerders. - Er is onvoldoende afstemming tussen beide heffingsdecreten leegstand en er is onvoldoende coördinatie tussen de betrokken actoren om dubbele inventarisatie te vermijden. - De inventarisbeheerders en de afdeling Financieel Management hanteren een verschillende interpretatie van het leegstandsdecreet m.b.t. de schrappingsdatum bij zes maanden bewoning. 83

- Er is onvoldoende samenwerking tussen de sociale-huisvestingsmaatschappijen en de Vlaamse overheid in de informatieverstrekking over installatiepremie en huursubsidie. thema studietoelagen - Er is onvoldoende coördinatie tussen de afdeling Studietoelagen en het federale ministerie van Financiën over het inkomensgetuigschrift. - De afdeling Studietoelagen gaat niet over tot koppeling van meerdere dossiers van één gezin, dat een studietoelage voor verschillende gezinsleden aanvraagt.

3 Andere ombudsdiensten In de jaarverslagen van de Europese ombudsman, het College van federale ombudsmannen en een aantal stedelijke ombudsdiensten zoals Brugge, Gent, Groningen, Nijmegen, Den Haag, Rotterdam vinden we geen vergelijkbare ombudsnorm terug. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman hanteert de ombudsnorm voorzieningen ten behoeve van coördinatie/afstemming. In het jaarverslag staat geen toelichting over het gebruik van de ombudsnorm. Het is een weinig toegepaste ombudsnorm. In het jaarverslag 2000 is bij 378 rapporten met de kwalificatie niet-behoorlijk die ombudsnorm maximaal 8 keer gebruikt [maximaal: in de statistieken is de ombudsnorm een onderdeel van de bredere ombudsnorm “toereikendheid administratieve voorzieningen”]. Bij 2715 tussentijds afgedane zaken is de ombudsnorm maximaal 18 keer gebruikt. - Andere De ombudsman van de stad Amsterdam hanteert de ombudsnorm coördinatie. De ombudsnorm wordt gebruikt als er meerdere instanties zijn betrokken bij de besluitvorming en de beslissingsprocedure door onvoldoende onderlinge afstemming onnodig verlengd wordt. Het jaarverslag bevat geen statistieken over het gebruik van de ombudsnorm. De ombudsman van de stad Antwerpen hanteert ook de ombudsnorm coördinatie. De ombudsnorm wordt gebruikt als er problemen zijn met de efficiënte communicatie en afstemming, zowel intern (binnen de dienst én binnen de

84

hele organisatie) als extern (buiten de eigen organisatie). Het jaarverslag bevat geen statistieken over het gebruik van de ombudsnormen.

4 Conclusie De Vlaamse overheid moet alles in het werk stellen om zo veel mogelijk gegevens waarover zij beschikt of kan beschikken, te koppelen en te gebruiken bij de behandeling van aanvragen. Die gegevenskoppeling gebeurt al op een aantal domeinen, zoals de onroerende voorheffing of de afvalwaterheffing. Toch kan de kwaliteit en de snelheid van die coördinatie, met name met federale overheidsdiensten, nog aanzienlijk verbeterd worden. De Vlaamse Ombudsdienst past bij zulke ontbrekende of gebrekkige gegevenskoppeling tussen overheidsdiensten steeds de ombudsnorm coördinatie toe. Men kan zich echter afvragen of wel al die problemen ten gevolge van een gegevenskoppeling tussen diensten steeds een coördinatieprobleem zijn. Is er in sommige gevallen niet eerder sprake van een gebrekkige kwaliteit van de gegevens die door de leverende dienst verstrekt worden aan de ontvangende dienst? Coördinatieproblemen doen zich vooral voor met overheidsdiensten van een ander bestuursniveau. Dat betreft vooral de federale overheid (bijvoorbeeld gegevens- en informatie-uitwisseling met het Kadaster), maar ook de lokale overheid (bijvoorbeeld in de informatieverstrekking over welke overheidsdienst door de burger benaderd moet worden bij het melden van milieuovertredingen). Toch komen er ook coördinatieproblemen voor binnen de Vlaamse overheid zelf (bijvoorbeeld met de leegstandsheffing). Volgens de definitie tot en met einde 2001 geldt de ombudsnorm ook voor coördinatie “tussen de eigen afdelingen en diensten” van een administratieve overheid. Om de vaagheid van die formulering enigszins weg te werken, moet in de definitie van de ombudsnorm uitdrukkelijk staan dat de ombudsnorm ook geldt voor interne coördinatie binnen een overheidsdienst, zeker als het gaat over afzonderlijke onderdelen binnen dezelfde dienst. Coördinatieproblemen tussen de Vlaamse overheid en niet-overheidsinstellingen vielen in de definitie tot en met 2001 niet onder de ombudsnorm coördinatie. Er is echter geen enkele reden om die beperking te handhaven. Veel andere ombudsdiensten kennen de ombudsnorm coördinatie helemaal niet. Een ombudsdienst die de ombudsnorm wel heeft (bijvoorbeeld de Neder-

85

landse nationale ombudsman) maakt er veel minder gebruik van dan de Vlaamse Ombudsdienst (1 % versus 15 %). Wordt de ombudsnorm coördinatie niet te veel gebruikt door de Vlaamse Ombudsdienst? Coördinatie tussen diensten en organisaties is geen doel op zich. Ze moet leiden tot een verhoging van de efficiëntie van de werking van de dienst en daardoor tot een betere dienstverlening aan de burger. Daarom is de term “efficiënte coördinatie” beter dan het loutere “coördinatie”. Nieuwe definitie vanaf het werkjaar 2002: “De overheidsdienst zorgt voor een efficiënte samenwerking, afstemming en communicatie met andere overheidsdiensten en met privé-organisaties. Dat geldt ook voor de afzonderlijke onderdelen binnen de overheidsdiensten zelf ”.

86

15 De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer 1 Inleiding Voor de ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer wordt door de Vlaamse Ombudsdienst de hierna volgende definitie gebruikt: “In hun omgang met de burger respecteren ambtenaren de privacy van de burger”. De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer, die ook wel eens als de ombudsnorm privacy wordt aangeduid, sluit bij de Vlaamse Ombudsdienst de rij van de zorgvuldigheidsnormen. De problematiek van de privacy is grotendeels geregeld in de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens. Aan deze wet werd verdere uitvoering gegeven via meerdere uitvoeringsbesluiten. Door de wet van 8 december 1992 werd een specifieke commissie ingesteld met het oog op de verdere opvolging en naleving van deze regelgeving.

2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen De Vlaamse Ombudsdienst heeft tot nu toe van de ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer nog maar weinig gebruik gemaakt. In totaal werd twee keer geoordeeld dat deze ombudsnorm werd geschonden. In 1999 en 2000 werd door de Vlaamse Ombudsdienst in geen enkel dossier een schending van deze ombudsnorm vastgesteld. In 2001 waren er wel twee beoordeelde dossiers waarin een schending van de ombudsnorm is vastgesteld. 2.2 Casussen en bespreking In het dossier in verband met de VDAB werd door de verzoeker (werkzoekende) geklaagd over de dienstverlening door de VDAB bij de verwerking en het aanbieden van vacatures. In het rapport werd de ombudsnorm respect voor

87

de persoonlijke levenssfeer geschonden geacht. De bescherming van de privacy werd geschonden omdat de verzoeker, samen met een massaal aanbod on-line van mogelijk interessante vacatures van de VDAB ook ongewild het curriculum vitae aangeboden kreeg van een aantal andere werkzoekenden. Tevens werd het curriculum vitae van verzoeker ongevraagd doorgestuurd naar een mogelijke werkgever. In een dossier inzake de onroerende voorheffing formuleerde de verzoeker een klacht over het onthaal en de onthaalinfrastructuur in het gebouw van de Belastingdienst voor Vlaanderen in Aalst. Door de Belastingdienst voor Vlaanderen werd erkend dat er slechts een kleine onthaalruimte is, waarin zowel het loket als de wachtruimte ondergebracht werden, waardoor de Belastingdienst voor Vlaanderen een discrete afhandeling van problemen aan het loket niet kan garanderen Om die reden werd de ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer geschonden geacht. Doordat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer wettelijk is geregeld, zal het respect voor de persoonlijke levenssfeer meestal afgetoetst worden aan die wetgeving. Uit het tweede dossier blijkt echter dat de toetsing van deze ombudsnorm niet noodzakelijk samenvalt met de toetsing van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, maar dat de ombudsnorm ook in andere gevallen kan geschonden zijn. Dat betekent dat de Vlaamse Ombudsdienst zich niet gebonden acht door het eventuele advies of standpunt van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, maar steeds zelf en in concreto zal nagaan of de privacy wordt gerespecteerd, dan wel of de overheid voldoende maatregelen ter bescherming van de privacy heeft genomen.

3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman Op het niveau van de Europese ombudsman is het respect voor de persoonlijke levenssfeer terug te vinden in artikel 21 van de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag. In dat artikel wordt onder de titel “gegevensbescherming” het volgende bepaald:

88

1. “De ambtenaar die persoonlijke gegevens van een burger behandelt, eerbiedigt het privé-leven en de onschendbaarheid van het individu overeenkomstig Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de Instellingen en organen van de Gemeenschap en het vrije verkeer van die gegevens. 2. De ambtenaar vermijdt met name persoonlijke gegevens te verwerken voor onwettige doeleinden of dergelijke gegevens aan onbevoegde personen door te geven”. - De Nederlandse nationale ombudsman In de lijst van de beoordelingscriteria van de Nederlandse nationale ombudsman komt de ombudsnorm voor als subcriterium van de zorgvuldigheid, onder punt “7.13 respecteren privacy (voor zover niet vallend onder 1.a grondrechten)”. In de samenvatting van dat jaarverslag 2000 (Knelpuntenrapport) wordt aangegeven dat er dat jaar 8 dossiers (1 %) waren met een afzonderlijke beoordeling van het “respect of oog voor de persoonlijke levenssfeer”, buiten de apart beschouwde grondrechten. - Het College van federale ombudsmannen Bij het College van federale ombudsmannen komt de ombudsnorm niet als dusdanig aan bod. Eventuele schendingen van de privacy worden er ondergebracht onder het beoordelingscriterium overeenstemming met het recht en het aantal vastgestelde schendingen is blijkbaar volgens navraag “miniem”, ook door het bestaan van de specifieke commissie die daartoe in het kader van de wet van 8 december 1992 is ingesteld. - Andere Sommige lokale ombudsdiensten hebben een aparte ombudsnorm in verband met de bescherming van de privacy van de burger en zijn persoonlijke gegevens, andere niet. Zo heeft de ombudsman van Brugge geen specifieke privacy-norm. De ombudsvrouw van Gent heeft daarentegen wel een afzonderlijke ombudsnorm, zoals de Vlaamse Ombudsdienst en met eenzelfde omschrijving. In 2000 werd echter door haar in geen enkel van de beoordeelde klachten een schending van de privacy vastgesteld. Het was daarmee de enige ombudsnorm die niet werd geschonden.

89

4 Conclusie De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer wordt zeer weinig gebruikt. Tot nu toe werd de ombudsnorm nog maar twee keer geschonden geacht. Hoewel er in dit verband een formele bescherming is ingesteld door de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, blijkt dat de ombudsnorm ook geschonden kan zijn zonder dat er een formele schending is van die wet. Uit vergelijking blijkt dat, hoewel niet alle ombudsmannen hiervoor een afzonderlijke ombudsnorm gebruiken, dit bij de meeste ervan toch het geval is.

90

Tot slot: enkele discussiepunten en vragen De denkoefening over de ombudsnormen is verre van afgerond. Ontbreken er ombudsnormen? We wilden tot besluit alleszins een aantal mogelijke discussiepunten inventariseren.

1 Wettigheid en de rest Alle ombudsdiensten verwijzen in hun ombudsnormen naar de overeenstemming met het recht. Overheidsgedrag moet conform de regelgeving gebeuren. Schendingen van wetten en decreten zijn als het ware sowieso onbehoorlijk en onzorgvuldig. Controle op wettigheid is dus ook een belangrijke opdracht voor ombudsdiensten. Maar hoe verhoudt de ombudsnorm wettigheid zich ten opzichte van de andere ombudsnormen, die vaak eerder te maken hebben met de werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (beoordeling van de juridische gevolgen van overheidsgedrag) enerzijds en de zorgvuldigheid (beoordeling van feitelijk overheidsgedrag) aan de andere kant?

2 Behoorlijkheidsnormen en zorgvuldigheidsnormen De Vlaamse Ombudsdienst werkt met twee groepen ombudsnormen: de behoorlijkheidsnormen (eerder materiële beginselen) en de zorgvuldigheidsnormen (eerder bejegeningsbeginselen). Is het onderscheid relevant voor de ombudspraktijk? Hoe verhoudt het wettigheidsbeginsel zich hier tegenover?

3 Billijkheid, redelijkheid en gelijkheid De vraag rijst of billijkheid een rol kan spelen in het ombudswerk en op welke wijze dit beginsel in strijd kan komen met het gelijkheidsbeginsel, wanneer de billijkheid wordt gebruikt om afwijkingen van regelgeving te verkrijgen. Schendt aldus het ombudswerk het gelijkheidsbeginsel niet door een afwijking te vragen? Is de toepassing van de redelijkheid als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur niet voldoende om als onbillijk ervaren situaties op te vangen? Kan billijkheid een rol spelen bij de oplossing van concrete geschillen of alleen als inspiratiebron voor aanbevelingen (op het structurele vlak)? Moet de toepassing ervan aan strikte voorwaarden worden gekoppeld of niet? 91

4 Actieve dienstverlening, deugdelijke correspondentie en actieve informatieverstrekking Deze drie ombudsnormen liggen heel dicht bij mekaar en verhouden zich in de praktijk van de Vlaamse Ombudsdienst tot mekaar door het onderscheid tussen algemeen en specifiek enerzijds en de al dan niet aanwezigheid van een vraag van de burger anderzijds. Hoe verhouden deze ombudsnormen zich tot mekaar? Is het niet zinvoller ze te bundelen tot één ombudsnorm? Welke en met welke omschrijving?

5 Correcte bejegening in de praktijk De ombudsnorm van de correcte bejegening is een feitelijke kwestie, die vaak moeilijk hard te maken, te bewijzen is op het ogenblik dat de klacht wordt bekendgemaakt. Wanneer kan deze ombudsnorm worden gehanteerd? Is de beoordeling « geen oordeel mogelijk » niet een te gemakkelijke oplossing voor de onmogelijkheid om de ware toedracht na te gaan? Dient het voordeel van de twijfel in het voordeel van de burger te spelen? En in hoeverre?

6 Herstel voor de burger en de toepassing van ombudsnormen Soms houdt de vraag van de ombudsdienst - al dan niet als dusdanig geformuleerd - in om voor burger A een oplossing te zoeken in de sfeer van het herstel. Een onredelijke behandeltermijn kan maar ongedaan worden gemaakt door het betreffende dossier bovenaan de stapel te leggen. Wanneer dat niet wordt gevraagd kan het signaal van burger A voor burger B wel betekenis hebben, wanneer structureel wordt ingegrepen, maar wat heeft burger A daaraan? Wat kan in dit verband? Schept dit geen ongelijkheid? Hoe combineert een ombudsdienst de herstel- en de controlefunctie?

7 Handhaving en toezicht: welke ombudsnorm Vaak stellen we als ombudsdienst vast dat een klacht gegrond is omwille van een gebrek aan of gebrekkige handhaving of toezicht. In de Vlaamse Ombudsdienst koppelen we dat aan de ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid. Is een dergelijke schending geen afzonderlijke ombudsnorm waard? 92

Bibliografie J.B.J.M. TEN BERGE, M.P. GERRITS-JANSSENS en P.J. STOLK, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na tien jaar ombudman, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992. J. TIMMER en B. NIEMEYER, Burger, overheid en nationale ombudsman. Evaluatie van het instituut Nationale Ombudsman, Amsterdam, Hugo Sinzheimer Instituut, 1994. J. DELTOUR en R. JANSOONE, “De federale ombudsmannen. Een analyse van de wet na twee jaar ombudspraktijk”, in Parlementair recht. Commentaar en teksten, Gent, Mys & Breesch, losbl., p. 55-83. A. ALEN, e.a., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1995, p. 85-86 en p. 691-723. W. DANIËLS, Correspondentiewijzer. Normen van de Nationale Ombudsman voor de correspondentie overheid-burger, Den Haag, De Nationale Ombudsman/ SDU, 1995. M.H.J.M. VAN KINDEREN, Ombudslieden en normen, Rotterdam, Ombudsman, paper. D.M. GOTTHERER en M. HOSTINA, “The Classical Ombudsman Model”, in R. GREGORY en P. GIDDINGS (ed.), Righting wrongs. The Ombudsman in Six Continents, Amsterdam, IOS-Press, 2000, p. 403-414. S. VAN DROOGENBROECK, “L’équité et la Constitution. A propos de l’avis du Conseil d’Etat du 20 décembre 2000 sur une proposition de loi modifiant l’article 14 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux”, C.D.P.K. 2001, p. 357-373. Jaarverslagen: College van de federale ombudsmannen 1999 en 2000 Nederlandse nationale ombudsman 1999 en 2000 Europese ombudsman 2000 Ombudsman Frankrijk 2000 Ombudsman van het Waals gewest 1999–2000 en 2000-2001 Ombudsvrouw stad Gent 1999 Ombudsdienst Puurs 2001

93

Ombudsman Vlaamse Gemeenschap 1997 Ombudsman Antwerpen 2000 en 2001 Ombudsman van de stad Amsterdam 2000 Ombudsman van de stad Brugge 2000 Vlaamse Ombudsdienst 1999, 2000 en 2001

94

Bijlage 1 Ombudsnormen tot 31 december 2001 A. Behoorlijkheidsnormen 1 Overeenstemming met het recht De regelgeving wordt correct toegepast. 2 Motivering van bestuurshandelingen De overheid verduidelijkt en motiveert haar beslissingen en haar optreden. 3 Gelijkheid en onpartijdigheid Gelijke gevallen worden op een gelijke manier en onpartijdig behandeld. 4 Rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen De burger moet duidelijk kunnen weten wat zijn rechten en plichten zijn en wat hij in feite kan verwachten van de overheid. 5 Redelijkheid en evenredigheid De overheid geeft blijk van redelijkheid, gevoel voor de juiste maat, evenredigheid en evenwichtige verhoudingen. B. Zorgvuldigheidsnormen 6 Correcte bejegening De ambtenaar is in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig. 7 Actieve dienstverlening Een ambtenaar mag niet alleen afstandelijk zijn. De burger heeft recht op een goede service, ook bij een doorverwijzing. 8 Deugdelijke correspondentie De burger mag op zijn brief binnen een redelijke termijn een antwoord of een ontvangstmelding verwachten. De ontvangstmelding zegt iets over de termijn van behandeling. De contactpersoon wordt vermeld. 9 Bereikbaarheid Een overheidsdienst moet bereikbaar zijn, ook telefonisch. De gebouwen moeten vlot toegankelijk zijn en de openingsuren ruim en publiekgericht. 10 Actieve informatieverstrekking De burger moet duidelijk weten waar, wanneer en bij wie hij terechtkan voor de dienstverlening waarop hij aanspraak mag maken. 11 Goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid Een goede overheidsdienst werkt nauwkeurig, reageert oplossingsgericht en herstelt fouten tijdig. Ook bij de uitbesteding van taken is de dienst verantwoordelijk voor kwaliteitscontrole.

95

12 Interne klachtenbehandeling Belangrijke aspecten in een goede interne klachtenbehandeling zijn een redelijke behandeltermijn, een ernstig feitenonderzoek en een degelijke motivering van eventuele reacties. 13 Redelijke behandeltermijn Een aanvraag wordt binnen de opgelegde termijn of in elk geval binnen een redelijke termijn behandeld. 14 Coördinatie Tussen de overheidsdiensten, van welk niveau ook, wordt efficiënt gecommuniceerd en samengewerkt. 15 Respect voor de persoonlijke levenssfeer De privacy van de burger wordt gerespecteerd.

96

Bijlage 2 Ombudsnormen vanaf 1 januari 2002 A. Behoorlijkheidsnormen 1 Overeenstemming met het recht De correcte toepassing van de regelgeving in de brede betekenis van het woord is de basisnorm van de sociale rechtsstaat. Wat onwettig is, is uiteraard onbehoorlijk. 2 Afdoende motivering De overheid verduidelijkt en motiveert op een afdoende manier haar beslissingen en haar optreden en vermeldt de redenen waarop ze zich baseert. 3 Gelijkheid en onpartijdigheid Gelijke gevallen worden op een gelijke manier en onpartijdig behandeld. Een variant van dat principe is het niet-discriminatiebeginsel. 4 Rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen De overheid waarborgt duidelijkheid en zekerheid omtrent de geldende rechtsnormen. De burgers moeten eenduidig kunnen weten wat hun rechten en plichten zijn. De niet-retroactiviteit van rechtsregels is daarbij een evidente vereiste. 5 Redelijkheid en evenredigheid In de afweging van keuzemogelijkheden geeft de overheid voldoende gewicht aan de belangen van de betrokken burgers. De overheid beperkt de nadelen van een beslissing voor de burger zo veel mogelijk. Een gekozen sanctie moet in verhouding staan tot de begane misstap van de burger. B. Zorgvuldigheidsnormen 6 Correcte bejegening De ambtenaar stelt zich, als vertegenwoordiger van de overheid, in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig op. 7 Actieve dienstverlening De overheid doet meer dan antwoorden op de gestelde vragen. Zij verstrekt de individuele burger ook ongevraagd de gerichte informatie en hulp die voor de betrokkene nuttig is, of verwijst daarvoor zo gericht mogelijk door. De overheid houdt de burger uit eigen beweging op de hoogte van het verloop van diens dossier. 8 Deugdelijke correspondentie De manier waarop een overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken, aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich tot een overheidsdienst wenden, mogen ze een ontvangstmelding verwachten wan97

9

10

11

12

13

14

15

98

neer hun vraag niet snel beantwoord kan worden. In brieven worden ook systematisch de naam en de contactgegevens van de behandelende ambtenaar vermeld. Vlotte bereikbaarheid De overheidsdiensten moeten zowel telefonisch als fysiek voldoende bereikbaar zijn. Dat betekent niet alleen een redelijke ruimtelijke nabijheid en een vlotte toegankelijkheid van de gebouwen, maar ook ruime en publiekgerichte openingsuren. Doeltreffende algemene informatieverstrekking De overheidsdienst zorgt ervoor dat zijn algemene dossieroverstijgende informatieverstrekking begrijpelijk, juist en volledig is en dat de beoogde doelgroep ook daadwerkelijk bereikt wordt. Goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid Een goede overheidsdienst werkt nauwkeurig, reageert oplossingsgericht en herstelt fouten tijdig. De dienst is verantwoordelijk voor kwaliteitscontroles. Zorgvuldige interne klachtenbehandeling De interne behandeling van klachten is belangrijk voor het vertrouwen van de burgers in de overheid. Als een specifieke eerstelijnsklachtenbehandeling bestaat, dat moet een burger hierover tijdig en zorgvuldig geïnformeerd worden. Als een burger een klacht uit, dan moet hij in contact gebracht worden met de eerstelijnsklachtendienst. Een goede klachtenbehandeling vereist een onafhankelijk onderzoek vanuit het principe hoor en wederhoor, een ernstig feitenonderzoek met een controleerbare procedure, een redelijke behandeltermijn en een mededeling van het resultaat met een gemotiveerde beoordeling. Redelijke behandeltermijn De overheid moet handelen binnen de opgelegde of binnen een redelijke termijn. Efficiënte coördinatie De overheidsdienst zorgt voor een efficiënte samenwerking, afstemming en communicatie met andere overheidsdiensten en met privé-organisaties. Dat geldt ook voor de afzonderlijke onderdelen binnen de overheidsdiensten zelf. Respect voor de persoonlijke levenssfeer In hun omgang met de burger respecteren ambtenaren de privacy van de burger.

Vlaamse Ombudsdienst

Hertogstraat 67 bus 2

1000 Brussel

Normconform ombudswerk:

een zoektocht naar ombudsnormen Elke ombudsdienst gebruikt een lijst van ombudsnormen. Aan de hand van deze ombudsnormen wordt de werking van de administratie getoetst. Deze ombudsnormen leiden tot aanbevelingen waarin wordt gepreciseerd hoe het onzorgvuldig overheidsfunctioneren, dat gelijk staat met de schending van één of meer ombudsnormen, kan worden verholpen op structurele basis. Na drie jaar ombudswerk heeft de Vlaamse Ombudsdienst gewerkt aan een grondige analyse van de ombudsnormen, hetgeen is uitgemond in een verfijning ervan. Het resultaat van deze oefening vindt u in dit werkdocument, het eerste in de reeks “Werkdocumenten Vlaamse Ombudsdienst”. Met dit werkdocument sluit de Vlaamse Ombudsdienst de denkoefening rond de ombudsnormen niet af. Het is slechts een aanzet geweest tot verfijning van de huidige ombudsnormen. Deze denkoefening zal in de toekomst verdergezet worden, zowel intern door het team van de Vlaamse Ombudsdienst als in samenwerking met collega ombudsdiensten.