Masterscriptie Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen
Nederland en de Volkenbond 1919-1922 De Vilniuskwestie en de rol van minister van Buitenlandse Zaken H.A. van Karnebeek
Michiel Stadhouders Studentnummer 5787025 Faculteit der Geesteswetenschappen Universiteit van Amsterdam Scriptiebegeleider: Prof. Dr. Wim Klinkert Tweede begeleider: Dr. A.H.M. van Ginneken Datum: n.n.b.
INHOUDSOPGAVE
INLEIDING
4
HOOFDSTUK 1 NEDERLAND EN DE VOLKENBOND 1.1 Achtergronden van de neutraliteitspolitiek tot aan 1919 De 19
de
10
eeuw
10
De Vredesconferenties
11
De Eerste Wereldoorlog
12
1.2 Nederland en toetreding tot de Volkenbond
13
Het Europese machtsevenwicht en Woodrow Wilson
13
De positie van Nederland na de Eerste Wereldoorlog
15
Het Verdrag van Versailles en het ontstaan van de Volkenbond
17
Nederland en de totstandkoming van de Volkenbond
20
Herman Adriaan van Karnebeek en de toetreding tot de Volkenbond
22
1.3 Conclusie
25
HOOFDSTUK 2 DE VOLKENBOND EN DE VILNIUSKWESTIE 1920-1923 2.1 Het conflict tussen Polen en Litouwen na de Eerste Wereldoorlog
27
2.2 De Vilniuskwestie en de Volkenbond; pogingen tot oplossing
29
2.3 Het plebisciet en de internationale troepenmacht
31
Plebiscieten en de Volkenbond: achtergrond en voorwaarden voor succes
32
Het plebisciet voor Vilnius en de internationale troepenmacht
34
Russische interventie
36
Einde van het plebisciet en verloop
38
2.4 Conclusie
40
2
HOOFDSTUK 3 NEDERLAND EN DE VILNIUSKWESTIE 1920-1921 3.1 Aanloop
44
De suggestie van Philip John Noel-Baker
45
3.2. Het verzoek van de Volkenbond aan Van Karnebeek
48
Eerste reactie op het verzoek
48
Reactie van de regering
51
Memorie van Toelichting
52
3.3 Reactie in het parlement en de Nederlandse pers
54
Het parlement
55
Reactie in de Nederlandse pers
59
3.4 Reactie in de Scandinavische landen
64
3.5 Einde van het plebisciet
67
Memorie van Antwoord
67
Verloop
69
3.6. Conclusie
73
CONCLUSIE
75
BRONVERMELDING Primair bronnenmateriaal
78
Secundaire literatuur
79
Illustratieverantwoording
83
BIJLAGEN Bijlage 1 Het pact van de Volkenbond
84
Bijlage 2 De organisatie van het Nederlandse detachement
93
3
INLEIDING “Ik kan dit voorstel slechts bezien van nationaal standpunt. Dat is misschien kleingeestig, dat is wellicht niet breed van opvatting, maar ik gevoel alsnog geen vrijheid om door mijn stem te geven aan dit voorstel de mogelijkheid te openen, dat over tien of twintig jaren mijn jongens en al de andere jongemannen van Nederland hun bloed of misschien hun leven moeten laten in de steppen van Rusland of in de woeste bergen van den Balkan.” 1
Met deze woorden sprak het katholieke Kamerlid H. Stulemeijer zijn afschuw uit over toetreding tot de Volkenbond. De vrees van Stulemeijer leek snel waarheid te worden. De titel die oorspronkelijk boven de afbeelding stond was namelijk: „Honderd moedige mannen voor Wilna gevraagd!2 Snel na toetreding was Nederland door de Volkenbond gevraagd militairen te leveren voor deze missie. Bewees het lidmaatschap van de Volkenbond al direct het gelijk van de pessimistische Stulemeijer en zou inderdaad de mogelijkheid bestaan dat Nederlandse mannen hun leven moesten laten „in de steppen van Rusland‟?
1
Handelingen van de Tweede Kamer, 1919-1920, 1365. Johan Braakensiek, Honderd moedige mannen voor Wilna gevraagd! in: de Groene Amsterdammer (25-121920) 19. 2
4
Na de erkenning van de onafhankelijkheid van België in 1839 werd Nederland definitief een kleine Europese mogendheid en voerde vanaf dat jaar een neutraliteitspolitiek die bijna een eeuw lang uitgangspunt werd van het buitenlands beleid. Het land trok zich terug binnen de landsgrenzen en bemoeide zich zo min mogelijk met internationale politiek, want alleen dan zou de veiligheid van het grondgebied gewaarborgd blijven. Voor Nederland werd de periode tot aan 1914 gekenmerkt door relatieve rust op het West-Europese vasteland. Toen de Eerste Wereldoorlog uitbrak verklaarde de regering zich neutraal en mobiliseerde de krijgsmacht. De neutraliteit bleef tijdens de jaren 1914-1918 intact. De gewapende neutraliteitspolitiek leek ervoor gezorgd te hebben dat Nederland buiten de oorlog was gebleven en werd daarom als succesvol beschouwd.3 Recent onderzoek geeft echter aan dat niet zozeer de gewapende neutraliteit, maar de militair-strategische en politieke overwegingen van de grote continentale belligerenten van doorslaggevende betekenis zijn geweest voor het neutraal blijven van Nederland.4 Na
afloop
van
de
Eerste
Wereldoorlog
werd
in
1919
de
Parijse
Vredesconferentie georganiseerd. Op instigatie van de Amerikaanse president Woodrow Wilson, werd de Volkenbond opgericht als basis voor de nieuwe wereldorde.5 De Volkenbond moest een internationaal orgaan worden voor de collectieve veiligheid van lidstaten met als voornaamste doel de internationale chaos te bezweren en een zekere mate van stabiliteit in de wereld en in het bijzonder in Europa te bewerkstelligen. De Nederlandse regering besloot op 9 maart 1920 lid te worden van de Volkenbond. Aan de toetreding was een intensieve
binnenlandse
discussie
vooraf
gegaan.
Voortzetting
van
de
neutraliteitspolitiek leek moeilijk verenigbaar met een lidmaatschap dat inhield dat Nederland verplicht zou kunnen worden mee te helpen aan het oplossen van internationale conflicten. Nederland kon in geval van oorlog dan niet meer zelf bepalen welke houding het aan zou nemen.6 Toch bood een lidmaatschap van de Volkenbond ook voordelen. Nederland stond er direct na de Eerste Wereldoorlog bij de geallieerden niet bepaald fraai op vanwege de Duitse keizerskwestie en het 3
Rolf Schuursma, Vergeefs onzijdig. Nederlands neutraliteit 1919-1940 (Utrecht 2005) 22 en Paul Moeyes, De sterke arm, de zachte hand. Het Nederlandse leger en de neutraliteitspolitiek 1839-1939 (Amsterdam 2006) 323. 4 Paul Moeyes, Buiten schot. Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog 1914-1918 (Amsterdam 2001) 372. 5 Remco van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede. Nederland en het streven naar een nieuwe wereldorde 19191946 (Amsterdam 1999) 11. 6 Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 12.
5
feit dat het economisch gewin zou hebben behaald tijdens de oorlog.7 Daarnaast had Nederland de hulp van de geallieerden hard nodig om de Belgische annexatie-eisen van tafel te krijgen.8 Deze ogenschijnlijke tegenstelling tussen enerzijds de neutraliteitspolitiek die pleitte voor zoveel mogelijk afzijdigheid van het internationale toneel en anderzijds het lidmaatschap van de Volkenbond, dat betekende dat Nederland zich committeerde aan verplichtingen die bij allerlei soorten internationale conflicten zouden kunnen opduiken, dient als kader voor dit onderzoek. De Nederlandse afwegingen binnen deze tegenstelling zullen onderzocht worden aan de hand van een casestudie. De eerste jaren na de Eerste Wereldoorlog staan hierbij centraal, met de periode 1920-1921 als hoogtepunt. Nadat Nederland in maart 1920 lid werd van de Volkenbond, ontving het vrijwel meteen een verzoek een contingent militairen te leveren als onderdeel van een internationale troepenmacht. Direct na de Eerste Wereldoorlog was er een conflict uitgebroken tussen Polen en Litouwen om de stad Vilnius.9 Omdat beide landen onderling niet tot een oplossing kwamen, werd er door Polen een beroep op de Volkenbond gedaan, die verwoede pogingen ondernam dit conflict op te lossen.10 De belangrijkste poging was het organiseren van een plebisciet.11 Een internationale troepenmacht moest dit plebisciet in goede banen te leiden. Nederland was één van de landen waaraan door de Volkenbond een bijdrage werd gevraagd. Uiteindelijk is om verschillende redenen het plebisciet niet doorgegaan. Het onderzoek zal zich richten op het verzoek dat de Volkenbond aan Nederland deed. De vraag die hierbij centraal staat luidt:
7
Schuursma, Vergeefs onzijdig, 25. Op de vredesconferentie van Parijs in 1919 kwam naar voren dat België veilige, verdedigbare grenzen verlangde. Om die reden maakte het aanspraak op een groot deel van Limburg en Zeeuws-Vlaanderen. Deze annexionistische eisen kwamen deels voort uit economische motieven (vooral m.b.t. Antwerpen en het bezit van de Schelde), maar militaire overwegingen waren het zwaarstwegend. In: Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 324-326. 9 De huidige naam van de stad is Vilnius. Omdat de stad in de jaren ’20 betwist gebied was en bovendien bezet is geweest door verschillende landen, werd in Nederland zowel de Poolse naam Wilno gebruikt als ook de Duitse naam Wilna. In deze scriptie is gemakshalve gekozen voor de huidige naam Vilnius om verwarring te voorkomen. 10 Alfred Erich Senn, The Great Powers, Lithuania and the Vilna question 1920-1928, 1-23. 11 In hoofdstuk 2 zullen we dieper ingaan op de achtergrond van het plebisciet. Hier volstaat een definitie: ‘Plebiscites may be defined as the consultation of a people by means of a vote as to its wishes on an important public question’ in: Yves Beigbeder, International monitoring of plebiscites, referenda and national elections; Self-determination and Transition to Democracy (Dordrecht 1994) 19. 8
6
In hoeverre bepaalde het traditionele Nederlandse neutraliteitsbeleid de Nederlandse reactie op het verzoek vanuit de Volkenbond met betrekking tot de Vilniuskwestie in de periode 1919-1921? Gekeken wordt in hoeverre het traditionele politieke streven naar neutraliteit beslissend was voor de reactie op het verzoek van de Volkenbond. Aan de hand van deze casestudie wordt tevens ingaan op de vraag in hoeverre de totstandkoming van het Nederlands buitenlands beleid na toetreding tot de Volkenbond gekenmerkt werd door neutraliteit. In hoofdstuk één zal ingegaan worden op de Nederlandse buitenlandse politiek na 1839 tot en met de toetreding tot de Volkenbond in 1920. Allereerst worden de achtergronden van de Nederlandse neutraliteitspolitiek besproken. Vervolgens komt de discussie over de toetreding van Nederland tot de Volkenbond aan bod. In het bijzonder zal worden ingezoomd op de rol van Herman Adriaan van Karnebeek (1874-1942), minister van Buitenlandse Zaken van 1918 tot 1927.12 Van Karnebeek speelde een voor Nederland actieve rol in de internationale politiek direct na 1918 en staat bekend als de vernieuwer van het buitenlandse beleid.13 In deze hoedanigheid had Van Karnebeek een hoofdrol in de reactie van Nederland op het verzoek van de Volkenbond. Bovendien, zoals zal blijken in hoofdstuk drie, is de behandeling van het verzoek exemplarisch voor
de
door
Van
Karnebeek
gevoerde
‘zelfstandigheidspolitiek’.
Of
die
zelfstandigheidspolitiek in werkelijkheid iets anders inhield dan de gewapende neutraliteitspolitiek zal, naast de implicaties van het lidmaatschap van de Volkenbond voor de neutraliteitspolitiek, tevens behandeld worden. In hoofdstuk twee staat het internationale aspect van de Vilniuskwestie centraal. Na een korte historische achtergrond wordt ingegaan op de werkwijze van de Volkenbond betreffende de Vilniuskwestie in de vroege jaren ‘20.
12
Tot op heden ontbreekt een biografie over van Karnebeek. Zijn politieke optreden komt voornamelijk aan bod in deelstudies over de buitenlandse politiek van de jaren ’20. De belangrijkste publicaties over de minister zijn: C.B. Wels, Van Karnebeeks breuk met de traditie in: Figuren en Figuraties, acht opstellen aangeboden aan J.C. Boogman (Groningen 1979) en R.L. Schuursma, Het onaannemelijk tractaat. Het verdrag met België van 3 april 1925 in de Nederlandse publieke opinie (Groningen 1975). Meer recent verscheen: Duco Hellema et al., De ste Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken in de 20 eeuw Jaarboek voor de geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw (Den Haag 1999) en Johan den Hertog, Zelfstandigheidspolitiek. De achtergrond van een cruciale term in het buitenlands beleid van Nederland 19001940 in: Bijdragen en Mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden Vol. 124 Nr. 2 (2009) 163185. 13 Schuursma, Vergeefs onzijdig, 25
7
Uiteindelijk werd gekozen voor het organiseren van een plebisciet dat begeleid zou worden door een internationale troepenmacht. Geanalyseerd zal worden waarom er gekozen werd voor deze oplossing en wat deze precies inhield. In de conclusie zal naar voren komen waarom het plebisciet, en dus de uitzending van de internationale troepenmacht, uiteindelijk niet door is gegaan. Hoofdstuk drie vormt de belangrijkste pijler van dit onderzoek. Het betreft hier het verzoek van de Volkenbond aan Nederland. Voordat het daadwerkelijke verzoek besproken zal worden, moet eerst duidelijk worden gemaakt wat de aanleiding was Nederland te vragen. Daarna komt uitgebreider aan bod hoe Van Karnebeek en de Nederlandse regering omgingen met het verzoek en wat daarbij de argumenten voor- en tegen waren. Voorts zullen ook de meningen van het parlement en de publieke opinie aan bod komen. Naast het feit dat de reactie van Nederland in zowel regering, parlement als publieke opinie in een nationaal historisch kader geplaatst kan worden, behandelt dit hoofdstuk ook een internationale component. Naast Nederland werden ook Denemarken, Noorwegen en Zweden als voormalige neutralen gevraagd een bijdrage te leveren aan de internationale troepenmacht. Het is interessant de beweegredenen van deze landen te onderzoeken om de Nederlandse reactie te duiden in een internationaal vergelijkend perspectief met de Scandinavische landen. Naast literatuur- en archiefonderzoek is er tevens personderzoek verricht. Diverse kranten en tijdschriften zijn geraadpleegd om tot een genuanceerd beeld te komen. De relatie van Nederland met de Vilniuskwestie is niet of nauwelijks beschreven in de literatuur.14 Bovendien is de kwestie niet eerder in verband gebracht
met
de
vraag
in
hoeverre
de
idee
van
de
gewapende
neutraliteitspolitiek ook na 1918 van invloed was op de totstandkoming van het Nederlandse buitenlands beleid. Daarnaast zal meer duidelijk worden over de positie van Nederland ten opzichte van de Volkenbond en kunnen we deze positie in de eerste jaren van het Interbellum beter duiden. Deze studie kan daarom een relevante bijdrage leveren aan de discussie over de Nederlandse neutraliteit in het Interbellum. Het door Remco van Diepen geschetste kader hoe Nederland zijn streven in de internationale betrekkingen een free rider te blijven wist te combineren met het lidmaatschap van de Volkenbond is daarbij leidend. Hierbij is 14
De relatie van Nederland met de Vilniuskwestie komt alleen aan bod in: Remco van Diepen, Nederland en de Volksstemming in het Saarland, 1934-1935 in: Duco Hellema et. al, Jaarboek Buitenlandse Zaken: het derde jaarboek voor de geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw (Den Haag 1996) 27-47, aldaar 28.
8
de vraag hoe Nederland reageerde op pogingen van de Volkenbond om internationale chaos te bezweren en stabiliteit in de wereld te bevorderen van belang en dan met name in hoeverre Nederland bereid was daaraan een bijdrage te leveren.15
15
Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede 18-20.
9
Hoofdstuk 1: De Nederlandse buitenlandse politiek en de Volkenbond 1.1 Achtergronden van de neutraliteitspolitiek tot aan 1919 De negentiende eeuw Vanaf het midden van de negentiende eeuw werden vrijhandel en afzijdigheid enerzijds, en de vaste wil de koloniale bezittingen te verdedigen anderzijds, twee cruciale
componenten
van
het
buitenlands
beleid.
Betrokkenheid
bij
machtspolitieke conflicten was bezwaarlijk en kon complicaties met betrekking tot de koloniën en handel met zich meebrengen.16 De Nederlandse wens afzijdig te blijven, werd vaak op de proef gesteld. In de Krimoorlog (1854-1856) tussen Groot-Brittannië, Frankrijk en Rusland werd de Nederlandse handel bedreigd door een blokkade van de Russische havens. Uiteindelijk slaagde Nederland erin om al manoeuvrerend tussen de strijdende partijen zijn belangen te beschermen. De Duitse eenwording betekende naast een positieve economische impuls ook een vrees voor de Duitse expansiedrift. Toen een oorlog uitbrak tussen Frankrijk en
Duitsland
(1870-1871)
verklaarde
Nederland
zich
wederom
neutraal.
Tegelijkertijd mobiliseerde het de gehele legermacht, daarmee aangevend bereid te zijn de neutraliteit te verdedigen. Deze zogenaamde gewapende neutraliteit draaide erom dat een neutrale staat aantoonde dat het over de mogelijkheid en bereidheid beschikte zich krachtig tegen een aanval te verdedigen. Dit dwong een potentiële aanvaller een scherpe kosten-baten analyse te maken om tot de aanval
over
te
gaan.
Beide
oorlogvoerende
landen
respecteerden
deze
neutraliteit. Na de Duits-Franse oorlog leken de buitenlandse betrekkingen zich voor Nederland te stabiliseren. Het land begon meer zelfvertrouwen uit te stralen, met name door zijn stabiele constitutionele positie, koloniale bezittingen, zijn commerciële en financiële status en bovenal principiële neutraliteit.17 Aan het eind van de negentiende eeuw stond er in Nederland zelfs een stroming op die vond dat de Nederlandse roeping in de internationale politiek er een was van vrede en neutraliteit. In de praktijk was de buitenlandse politie minder
16
Duco Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland. De Nederlandse rol in de wereldpolitiek (Utrecht 2006) 43. 17 Hellema, Buitenlandse politiek, 45.
10
idealistisch. De Nederlandse neutraliteit en onafhankelijkheid, en ook het Nederlandse koloniale bezit, werden vooral gegarandeerd en beschermd door Groot-Brittannië dat nooit zou accepteren dat de neutraliteit van het strategisch gelegen Nederland zou worden geschonden. Dat Nederland een politiek van neutraliteit aanhing diende vooral de eigen economische belangen. De opkomst van Duitsland eind negentiende eeuw, dat zowel economisch als militair de overige Europese staten voorbij dreigde te streven, had ook implicaties voor Nederland. Duitsland werd een steeds belangrijkere markt voor de Nederlandse landbouw en industrie. Daarnaast vormde Duitsland het omvangrijke achterland van de Nederlandse doorvoerhandel, met name via Rotterdam. De neutraliteitspolitiek, voorheen louter gestoeld op Britse steun, leek te veranderen, zij het dat van een daadwerkelijke verandering geen sprake was.18 Duco Hellema laat met enkele treffende voorbeelden zien hoe Nederland in politiek opzicht opereerde ten opzichte van deze spagaat. Nederland diende in vredestijd geen bondgenootschap aan te gaan. Een zeemogendheid zoals GrootBrittannië kon Nederland op het continent namelijk niet verdedigen en andersom kon een vastelandmogendheid, zoals Duitsland of Frankrijk, Nederlands-Indië niet verdedigen. Het was dus zaak in geval van oorlog een beslissing te nemen.19 Desalniettemin bleef Nederland er van uitgaan dat Groot-Brittannië zowel de koloniën als Nederland zelf zou helpen verdedigen. In ruil hiervoor voerde Nederland een pro-Britse handelspolitiek. Het was onwenselijk deze alliantie te formaliseren.
Enerzijds
zou
dat
strijdig
zijn
met
de
Nederlandse
neutraliteitspolitiek, anderzijds was ook de Engelse politiek, via splendid isolation, erop gericht zo min mogelijk verdragsverplichtingen op het Europese continent aan te gaan.20 De Vredesconferenties Gedurende een groot deel van de negentiende eeuw gaf Nederland zijn neutraliteitspolitiek vooral vorm door zoveel mogelijk afzijdig te blijven van het internationale toneel. Aan het einde van deze eeuw, onder invloed van de veranderende internationale betrekkingen, kon het land niet langer afzijdig
18
Ibidem, 66. Ibidem, 68-69. 20 Joris J.C. Voorhoeve, Peace, Profits and Principles; a study of Dutch foreign policy (Leiden 1985) 48-49. 19
11
blijven
en
was
een
politiek
isolement
niet
wenselijk.21
Nederland
werd
voorvechter van de ontwikkeling van het internationaal recht omdat zo de bestaande
status
quo
vastgelegd
kon
worden.
Op
zowel
de
Eerste
Vredesconferentie (1899) als de Tweede Vredesconferentie (1907), beide gehouden in Den Haag, probeerde Nederland een positie die niet met militaire middelen kon worden gehandhaafd in het recht vast te leggen. In 1907 werd bovendien het Internationale Hof van Arbitrage opgericht, gevestigd in het Vredespaleis in Den Haag. De conferenties hadden oorspronkelijk tot doel de bewapening
te
verminderen
en
arbitrage
in
internationale
geschillen
te
bevorderen. Slechts in de laatste doelstelling slaagde de conferenties ten dele. Desondanks waren deze conferenties van belang voor Nederland, omdat de rechten van de neutralen in geval van een oorlog gecodificeerd werden.22 Nederland besefte dat het zich als kleine onafhankelijke staat niet kon permitteren hierbij geheel afzijdig te blijven. Het doel was echter wel om de neutraliteit op deze manier juridisch vast te leggen, waardoor deze zou worden versterkt. De Eerste Wereldoorlog Tijdens de Eerste Wereldoorlog heeft Nederland geprobeerd zijn neutrale status te bewaren door te wijzen op het feit dat het in het belang van beide partijen was de Nederlandse neutraliteit te erkennen en te handhaven. Achter de schermen werd veelvuldig overleg gepleegd met de belligerenten. Daarnaast werd er zowel op particulier als op diplomatiek niveau overleg gevoerd met de andere neutralen zoals de Scandinavische landen, Zwitserland en Spanje. Op zichzelf hebben deze pogingen weinig uitgehaald en nauwelijks invloed gehad op het verloop van de oorlog. Wel hebben zij bijgedragen aan verbeterde diplomatieke betrekkingen tussen de Scandinavische landen en Nederland.23 Ondanks het feit dat de militaire invulling van de neutraliteit niet de reden is geweest waardoor Nederland buiten de Eerste Wereldoorlog is gebleven, waren er veel mensen zowel van militair-politieke als wetenschappelijke huize, die dat
21
Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 43. F.P. Walters, A history of the League of Nations (Oxford 1952), 12-14. 23 Hellema, Buitenlandse politiek, 73. 22
12
wel dachten.24 Dat Nederland uiteindelijk niet direct betrokken werd bij het oorlogsgeweld kwam door het feit dat de belligerenten meer belang hadden bij de Nederlandse neutraliteit. Op dit warrige en weinig belovende wereldtoneel moest Nederland vanaf de wapenstilstand in 1918 moeizaam een nieuwe weg zoeken.25 1.2 Nederland en toetreding tot de Volkenbond Het Europese machtsevenwicht en Woodrow Wilson De Eerste Wereldoorlog had tot gevolg dat drie grote Europese rijken waren ingestort, waardoor de kaart van Europa drastisch veranderde. Bovendien was de materiële schade enorm. De Vredesconferentie van Versailles was het podium voor het zoeken naar een oplossing. Naast het opstellen van vredesverdragen werd er ook gewerkt aan een nieuwe internationale orde voor Europa en de wereld. Het machtsevenwicht dat honderd jaar lang had bestaan was definitief verstoord, het was nu aan de overwinnaars van de oorlog vrede te maken. De belangrijkste Europese overwinnaars, Groot-Brittannië en Frankrijk, verschilden van mening hoe deze ordening eruit zou moeten zien. Frankrijk, dat voor de tweede keer sinds 1870 was aangevallen door Duitsland, was angstig voor het herleven van de Duitse agressie. Het wilde Duitsland daarom onderwerpen aan een
Frans
militair
en
economisch
overwicht
door
herstelbetalingen
en
gebiedsuitbreiding. Groot-Brittannië was net als Frankrijk verzwakt door de oorlog en ook hier bestonden wraakgevoelens ten opzichte van Duitsland. De Britse regering was er echter van overtuigd dat de Europese machtsbalans hersteld moest worden. Het belang van Duitsland mocht daarbij niet worden onderschat. Duitsland moest opdraaien voor de kosten van de oorlog, maar er moest voor gewaakt worden dat Frankrijk de Duitse hegemonie volledig zou overnemen. Ook voor het in stand houden van de Engelse handel was een hersteld en welvarend Duitsland van
belang.
Bovendien
kon
Duitsland
als
bufferstaat
dienen
tegen
de
communistische Sovjet-Unie. De overwinning op Duitsland was vooral te danken
24
C.B. Wels, Aloofness and neutrality; studies on Dutch foreign relations and policy-making institutions (Utrecht 1982) 20 en James John Porter, Dutch neutrality in two world wars (Boston 1980) VIII. 25 Rolf Schuursma, Jaren van opgang; Nederland 1900-1930 (Meppel 2000) 457.
13
aan de Verenigde Staten. President Woodrow Wilson was van mening dat het huidige statensysteem veranderd moest worden om nieuwe oorlogen te voorkomen. Het systeem van machtsevenwicht, allianties en geheime diplomatie had volgens hem geleid tot Eerste Wereldoorlog. Dit stelsel zou vervangen moeten worden door een stelsel met democratisch geregeerde staten waarbij het gedrag van die staten beheerst moest worden door gemeenschappelijke principes en door
het
‘gemeenschappelijke
recht
van
de
beschaafde maatschappij’.26 Op
8
januari
1918
had
Wilson
zijn
befaamde Veertien Punten rede gehouden. Kern van de filosofie van Wilson was dat staten moesten samenwerken waarbij de rechten en belangen van de waren
dan
diverse
nationaal
volken belangrijker
egoïsme
en
agressie.
Woodrow Wilson
Internationaal recht en internationale rechtvaardigheid, nationale zelfbeschikking der volkeren en samenwerking tussen de staten zouden voortaan de boventoon moeten voeren.27 Het laatste punt van zijn rede was het belangrijkst. Om de basis te leggen voor een liberale, democratische en kapitalistische samenleving waren militaire allianties uit den boze. Er moest daarom een League of Nations worden opgericht. Deze Volkenbond moest zorgen voor collectieve veiligheid. Het belangrijkste kenmerk daarbij was dat er een belangenharmonie tussen staten moest bestaan in plaats van een belangenstrijd. Staten moesten gezamenlijk over het algemeen belang waken en degene die de status quo schaadde moest door alle anderen gestraft worden. Een dergelijk stelsel berustte vooral op solidariteit en een sterk onderling vertrouwen. De principes waarop deze Volkenbond zich baseerde moesten worden vastgelegd in een verdrag, dat Wilson the Covenant noemde. Dit pact van de Volkenbond zou dan als een soort grondwet voor de statengemeenschap werken. De plannen en Veertien Punten van Wilson konden in Frankrijk en GrootBrittannië op weinig sympathie rekenen. De Franse premier Georges Clemenceau
26
Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 22. Remco van Diepen, Nederland en de collectieve veiligheid in het kader van de Volkenbond in: Transaktie 25 (1996) 70. 27
14
maakte zich vooral zorgen om de veiligheid van Frankrijk. Hij wilde voorkomen dat in de toekomst alsnog de Duitse legers Frans grondgebied zouden binnentrekken. Verdedigbare grenzen waren voor hem daarom belangrijker dan het oprichten van een Volkenbond of het verkrijgen van steun van de Britten of Amerikanen bij een eventuele Duitse inval.28 Groot-Brittannië had zijn eigen veiligheidsagenda. De prioriteit was de suprematie van de Britse vloot te herstellen en daarom moest de Duitse vloot verdwijnen. Premier Lloyd George wilde het vooroorlogse statensysteem niet afschaffen, hoogstens enigszins hervormen. Op 18 januari 1919 werd in de Spiegelzaal de Vredesconferentie van Versailles geopend. De positie van Nederland na de Eerste Wereldoorlog Nederland was er met pijn en moeite in geslaagd zijn neutraliteit te handhaven door een politiek van schikken en plooien te volgen, waarbij strikte neutraliteit niet altijd gehandhaafd kon worden. Het einde van de Eerste Wereldoorlog zorgde definitief voor een einde van de neutraliteitspolitiek. Nederland genoot bepaald geen gunstige reputatie bij de geallieerden. Dit had een aantal redenen. In de eerste plaats werd het ervan beschuldigd op financieel-economisch gebied flink van de situatie te hebben geprofiteerd. Ten tweede werd in sommige Geallieerde kringen gezegd dat Nederland te uitgesproken pro-Duits was geweest, zo werd de doortocht van de Duitse troepen door Zuid-Limburg in november 1918 het land niet in dank afgenomen.29 Nederland werd gedwongen een actievere buitenlandse politiek aan te nemen, omdat het geconfronteerd werd met een tweetal kwesties. De eerste kwestie was de vlucht van de Duitse keizer Wilhelm II en zijn gevolg naar Nederland. De Britse premier Lloyd George had net de verkiezingen gewonnen waarbij één van de verkiezingsthema’s de uitlevering van de Duitse keizer was geweest met de leus: „hang the kaiser‟. Nederland wees uitlevering van de keizer af omdat dit onverstandig toegeven zou zijn aan onrechtmatige
28
Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 334. Remco van Diepen, “Caught unter den Linden”. De internationale positie van Nederland na de Eerste ste Wereldoorlog in: De Nieuwste Tijd. Contactblad van de Vereniging voor de Geschiedenis van de 20 eeuw 12 (1999) 23 en Hellema, Buitenlandse politiek, 75. 29
15
eisen van de overwinnaars en het asielrecht.30 Toen het Verdrag van Versailles begin 1920 in werking trad, waarin de uitlevering van de keizer was opgenomen, werd het de geallieerden duidelijk dat de Nederlandse regering, als neutrale regering die niets met het Verdrag van Versailles te maken had, een vreemdeling niet zomaar kon uitleveren.31 Nederland voerde een eigen politiek waarbij het weigerde om zijn ‘nationale waardigheid en eer’ te verspelen.32 Ook een tweede verzoek werd afgewezen. Uiteindelijk keerde alleen de kroonprins in 1923 terug. Door deze kwestie besefte Nederland dat het er bepaald niet goed opstond bij de geallieerden. Hoewel het principe van zelfstandigheid richtsnoer was geweest, werd de noodzaak een internationaal actievere politiek te voeren steeds duidelijker. Daar kwam vervolgens de kwestie van het Belgisch annexionisme bovenop. Omdat België veilige, verdedigbare grenzen wilde, probeerde het met steun van de geallieerden op de Vredesconferentie van Parijs een deel van ZuidLimburg
en
Zeeuws-Vlaanderen
te
annexeren.
België
zou
onder
meer
zeggenschap krijgen over de Schelde, de toegangsweg tot de haven van Antwerpen. Nadat Nederland door de Raad van Tien33 uitgenodigd was een delegatie naar Parijs te sturen, besloot minister van Buitenlandse Zaken, Van Karnebeek, zelf te gaan. Van Karnebeek wees elke vorm van het inleveren van soevereiniteit van Nederlandse zijde af.34 Uiteindelijk verlangden de geallieerden slechts Nederlandse toezeggingen betreffende een waterverbinding tussen Antwerpen en de Rijn en gemeenschappelijk beheer over de Schelde.35 Nederland had met succes de ‘aanval’ van de Belgen afgeslagen. Het diplomatieke optreden van de minister en zijn uitstekende beheersing van de Franse taal hadden hem bij de geallieerden aanzien gegeven.36 De politiek van Van Karnebeek was erop gericht de neutraliteit zoveel mogelijk te bewaren. Dit kon alleen wanneer er vertrouwen bestond van de andere Europese landen in het Nederlandse beleid.
30
Nigel J. Ashton en Duco Hellema, ‘Hanging the Kaiser’. Anglo-Dutch relations and the fate of Wilhelm II 19181920 in: Diplomacy and Statecraft 11:2 (2000) 58-64. 31 Den Hertog, Zelfstandigheidspolitiek, 174-176. 32 Van Diepen, Caught unter den Linden, 27. 33 De Raad van Tien bestond uit de Opperste Raad van de Geallieerde en Geassocieerde mogendheden. 34 Schuursma, Het onaannemelijk tractaat, 41. 35 Hellema, Buitenlandse politiek, 76. 36 Schuursma is van mening dat met name de houding van de mogendheden Nederland niet in een militair keurslijf te dwingen de doorslag gaf de Belgische eisen van tafel te vegen. Positief over de rol van Van Karnebeek bijvoorbeeld: Hellema, Buitenlandse politiek, 76 en Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 335. Kritischer is Schuursma in: Het onaannemelijk tractaat.
16
Om dit vertrouwen tot stand te brengen was echter wel een actiever optreden nodig.37 Johan den Hertog is van mening dat het actiever optreden van de Nederlandse regering en diplomatie al voor- en tijdens de Eerste Wereldoorlog aanwezig was.38 Een voorbeeld hiervan was de betrokkenheid bij Albanië. In 1913 werd Nederland door zes grote mogendheden gevraagd om zeventien militairen naar Albanië te sturen, om er te helpen bij de opbouw van het net gestichte vorstendom.39 Nederland werd gevraagd omdat het neutraal was en bovendien koloniale ervaring had. In plaats van een beroep te doen op zijn neutraliteit reageerde de regering om een tweetal redenen positief op het verzoek. In de eerste plaats had Nederland er direct belang bij zijn militaire apparaat zowel theoretisch als praktisch up to date te houden, het land
was
traditioneel bereid moeite te doen zijn militaire kennis uit te breiden. In de tweede plaats werd op medewerking aangedrongen door koningin Wilhelmina, die graag zag dat haar krijgsmacht zich internationaal zou profileren. Bovendien stond haar neef, Wilhelm von Wied, op het punt de nieuwe Albanese vorst te worden.40 Het Verdrag van Versailles en het ontstaan van de Volkenbond Op 28 juni 1919 werd het Verdrag van Versailles door Duitsland ondertekend. Het pact van de Volkenbond was hiervan een integraal onderdeel: de zesentwintig artikelen van het Volkenbondverdrag vormden de eerste artikelen
37
Den Hertog, Zelfstandigheidspolitiek, 178. Ibidem, 184. Zie voor een uitgebreide analyse van het optreden van de Nederlandse regering voor- en tijdens de Eerste Wereldoorlog ook zijn dissertatie in boekvorm: Cort van der Linden (1846-1935) Minister-president in oorlogstijd: een politieke biografie (Leiden 2007) 39 Paul Moeyes, De Nederlandse missie in Albanië; krijgsheren en bendes maakten de officieren het werk onmogelijk, Historisch Nieuwsblad 9 (2005) 40 Jan de Zeeuw, Thomson in Albanië, Doctoraalscriptie (1990) via: www.jandezeeuw.nl/scriptie.htm. Overigens is de Nederlandse bemoeienis met Armenië ook een voorbeeld van het actiever optreden van de Nederlandse regering. Om de Turkse onlusten (moordpartijen) op de Armeense bevolking te stoppen werd er een overeenkomst gesloten in februari 1914. De oosterse provincies van het Turkse rijk werden over twee sectoren verdeeld. Elke sector kwam onder leiding van een buitenlandse inspecteur-generaal. Verder werden er diverse bepalingen opgenomen waarin recht werd gedaan aan de etnische diversiteit van het gebied. Om betrokkenheid van de grote mogendheden te vermijden werd gekozen voor een klein, neutraal land. Uiteindelijk werd gekozen voor Nederland, dat Louis Constant Westenenk stuurde. De missie was geen succes omdat Westenenk werd tegengewerkt door de Turkse autoriteiten en de Eerste Wereldoorlog niet lang na zijn aankomst in Turkije uitbrak. Zie voor meer informatie: Martijn Blekendaal, Missie Westenenk in: Historisch nieuwsblad, ed. 4 (mei 2009) 38
17
van het vredesverdrag van Versailles.41 Het hoofddoel van de Volkenbond was het bevorderen van de samenwerking tussen volkeren en het waarborgen van internationale vrede en veiligheid. Om dit te bereiken moesten staten een aantal verplichtingen aanvaarden. Staten mochten geen toevlucht tot oorlog nemen, bovendien moesten zij zich openlijk opstellen om internationale betrekkingen te onderhouden, gebaseerd op rechtvaardigheid. Staten moesten zich vervolgens ook committeren aan voorschriften van het internationale recht. Dit recht zou als daadwerkelijke gedragsregel moeten gelden.42 De
Volkenbond
kende
drie
organen.
Het
belangrijkste
besluitvormingsorgaan van de Volkenbond was de Raad waarin de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Frankrijk, Italië en Japan
een permanente zetel
hadden. Naast deze permanente zetels bestonden er twee semipermanente zetels en zeven niet-permanente zetels. De Raad moest bij alle belangrijke zaken instemming verlenen en was bij politiek gevoelige onderwerpen vaak de enige besluitvormer.43 Bij een internationaal conflict moesten landen zich richten tot de Raad. Dit zou moeten gebeuren in samenspraak met de andere lidstaten, maar was meestal een aangelegenheid van de grote mogendheden.44 Het andere belangrijke orgaan was de Assemblée waarin
alle leden van de Volkenbond
waren vertegenwoordigd. In het pact van de Volkenbond waren geen duidelijke regels opgesteld over wat precies het verschil tussen beide organen was. Op papier zou de Assemblée over alle mogelijke onderwerpen kunnen discussiëren en beslissen, maar in de praktijk bleek de Raad te bepalen wat er in de Assemblée besproken werd. De Assemblée kwam maar één keer per jaar samen voor een periode van drie weken. Om praktische redenen was de Assemblée onderverdeeld in zes commissies.45 Het administratieve orgaan van de bond was het Secretariaat, dat weer was verdeeld in twaalf secties.46 Aan het hoofd stond
41
Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 24. Ibidem, 25. 43 Anique van Ginneken, Historical Dictionary of the League of Nations (Maryland 2006) 9. 44 F.S. Northedge, The League of Nations. Its life and times 1920-1946 (Leicester 1986) 49. 45 Deze zes commissies hielden zich respectievelijk bezig met: 1. Organisatie van de Volkenbond 2. Economische, sociale en technische kwesties 3. Permanent Hof van Internationale Justitie 4. Budget en staf van het Secretariaat 5. Toelating van nieuwe lidstaten 6. Politieke kwesties, mandaten en minderheden 46 Meer algemeen van aard waren de politieke sectie, centrale sectie, juridische sectie en de informatiesectie. Gespecialiseerde secties behandelden mandaten, minderheden, gezondheid, economie, communicatie en vervoer, sociale zaken en opium, ontwapening en internationale intellectuele samenwerking. 42
18
een secretaris-generaal, de eerste die in deze functie werd benoemd was de Brit Sir Eric Drummond.47 Het functioneren en de belangrijkste methoden van de Volkenbond stonden beschreven in artikelen 8 tot en met 21. Om de vrede in stand te houden moest, volgens artikel 8, de nationale bewapening worden teruggebracht tot het minimum dat nodig was voor het verdedigen van de nationale veiligheid. De belangrijkste artikelen waren 10, 11 en 16, want daarin kwam de idee van collectieve veiligheid naar voren. Artikel 10 stelde dat staten verplicht waren de territoriale integriteit en de politieke onafhankelijkheid van alle andere leden te eerbiedigen en te handhaven tegen iedere buitenlandse aanval.48 Overigens ging het hier over de grenzen zoals die in het Verdrag van Versailles waren bepaald. In Artikel 11 werd bepaald dat een oorlog of dreiging met oorlog de gehele Volkenbond aanging. Naast ontwapening en collectieve actie, was vreedzame beslechting van geschillen een belangrijk aspect van het pact. Leden moesten hun geschillen onderwerpen aan arbitrage, een onderzoek van de Raad of aan een rechterlijke beslissing. In de artikelen 12, 13 en 15 werden de te volgen procedures vastgelegd. Artikel 14 voorzag in de voorbereiding van een Permanent Hof van Internationale Justitie. Een staat die overging tot oorlog, in strijd met de voorgaand genoemde artikelen, beging een oorlogsdaad tegen alle lidstaten. Volgens Artikel 16 waren de leden dan verplicht de agressor economische sancties op te leggen. De Raad zou vervolgens adviseren over verdere militaire dwangmaatregelen. Lidstaten waren juridisch niet verplicht daaraan mee te doen,
wel bestond
de
plicht
om
Volkenbondtroepen
op weg
naar
een
conflictgebied over het grondgebied door te laten. Om de Volkenbond tot een succes te maken was de deelname van
de
Verenigde Staten essentieel. De definitieve tekst van het Volkenbondverdrag kon echter op weinig steun rekenen van de Amerikanen. Vooral Artikel 10 was problematisch omdat
Republikeinse congresleden vreesden dat de Verenigde
Staten de rol van politieman van de wereld moest gaan spelen. Tegelijkertijd was de Verenigde Staten bang dat de Europese lidstaten zich met Amerikaanse aangelegenheden zouden kunnen bemoeien. Uiteindelijk werd het Verdrag van Versailles door het Congres afgekeurd en traden de Amerikanen niet toe tot de 47
48
James Barros, Office without power: Secretary-general Sir Eric Drummond 1919-1933 (Oxford 1979) 16. Van Diepen, Nederland en de collectieve veiligheid, 71.
19
Volkenbond. Daarmee kreeg de volkerenorganisatie een zware klap te verduren, die het feitelijk nooit te boven is gekomen.49 Nederland en de totstandkoming van de Volkenbond Nederland had als voormalige neutrale staat niet het recht als officiële deelnemer tot de vredesconferentie te worden toegelaten. Wel wilde Van Karnebeek op de hoogte blijven van wat er in Versailles omtrent de Volkenbond speelde. Volgens de minister kon een poging een Volkenbond te stichten alleen slagen wanneer de kleine mogendheden ook mee mochten werken. Hij vond zelfs dat, gezien de Nederlandse rol bij de ontwikkeling van het volkenrecht, de zetel van de Volkenbond in Nederland moest komen.50 Ondanks zijn pleidooi, werd de wens van Van Karnebeek betrokken te worden bij de beraadslagingen
over
de
Volkenbond
niet
gehonoreerd. Ook de Volkenbondzetel werd niet in Den Haag, maar in Genève gevestigd. Nadat deze missie mislukt was, richtte Nederland zich op de vestiging van het nog op te richten Permanente Hof van Internationale Justitie in Den
Haag.
Nederland
pleitte
ervoor
dat
arbitrage bij geschillen tussen staten verplicht zou worden en met name dat uitspraken van het Hof
bindende
rechtskracht
zouden
hebben.
Vanzelfsprekend was het ook een prestigekwestie om de zetel in Den Haag te krijgen. Dat de twee
Herman Adriaan van Karnebeek
vorige Vredesconferenties van 1899 en 1907 al in Den Haag gehouden waren was daarbij een belangrijk argument.51 Omdat de Verenigde Staten de hoofdzetel van de Volkenbond en het Hof het liefst niet op dezelfde plek gevestigd zag, werd voor Den Haag gekozen. Het ontwerp-Volkenbondverdrag van 14 februari werd ter bestudering voorgelegd
aan
de
Commissie
van
Voorbereiding
voor
de
Derde
49
Walters, A history, 72. C. Smit, (ed.), Bescheiden betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1848-1919, Derde periode 1899-1919, Vijfde deel 1917-1919, Tweede stuk (Den Haag 1964), uit serie: Rijks Geschiedkundige Publicatieën (RGP) Grote Serie 117, nr. 924. 51 Smit, Bescheiden betreffende de buitenlandse politiek, RGP 117, nr. 1029. 50
20
Vredesconferentie (CVDV).52 In haar advies aan de regering toonde de commissie zich ontevreden over de uitsluiting van de neutrale mogendheden bij de besprekingen over de Volkenbond. Daarnaast vond de commissie dat alle staten tot
de
Volkenbond
moesten
worden
toegelaten.
Het
feit
dat
het
zelfbeschikkingsrecht nergens in het ontwerp werd erkend en dat onduidelijk bleef hoever de bevoegdheden van de Bond nu daadwerkelijk zouden gaan ten opzichte van de soevereiniteit van landen was de commissie een doorn in het oog. Bovendien meende de commissie dat geschillen van juridische aard verplichte arbitrage tot gevolg zouden hebben. De Leidse volkenrechtsgeleerde Cornelis van Vollenhoven was uitermate ontevreden over het ontwerp, vooral omdat niet alle staten tot de Volkenbond konden toetreden. De jurist A.A.H. Struycken, later adviseur van minister Van Karnebeek, was het deels met hem eens. Hij was tevreden over het feit dat voorzichtig was omgesprongen met het opleggen van bindende beslissingen en het toepassen van dwangmaatregelen. Zijn belangrijkste argument was dat het verdrag het voordeel van de twijfel moest krijgen, omdat het een eerste aanzet was tot een ‘ware’ Volkenbond, die gebaseerd was op de voor Nederland zo belangrijke waarden vrijheid, recht en rechtvaardigheid.53 Onder druk van de voormalige neutrale landen uit Europa en LatijnsAmerika, die hun mening over het ontwerp van het Volkenbondverdrag wilden geven, werd tot een informele bijeenkomst met de Geallieerden op 20 en 21 maart 1919 besloten. De Nederlandse delegatie bestond uit W.J.M. van Eysinga, J. Loudon, A.W.L. de Stuers en B.C.J. Loder.54 Voor Nederland waren er twee belangrijke zaken die de aandacht verdienden. In de eerste plaats vond Nederland dat er voor de beslechting van geschillen verplichte arbitrage moest worden ingesteld. De tweede kwestie betrof de sancties. Deelname aan economische sancties en het doorlaten van troepen van de Volkenbond waren verplichtingen voor elke lidstaat. Lidstaten zouden echter zelf mogen beslissen of ze aan de militaire actie deel zouden nemen. Voor Nederland was dit voorbehoud niet voldoende en het diende een amendement in waarbij de Algemene Vergadering een ‘bondswet’ met betrekking tot de voorbereiding van de militaire 52
Opgericht in 1911 om te onderzoeken welke voorstellen Nederland tijdens de Derde Vredesconferentie zou kunnen indienen. Deze conferentie is uiteindelijk door het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog niet doorgegaan. 53 Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 36-37. 54 Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 340.
21
actie zou moeten opstellen.55 Uiteindelijk bleek de invloed van Nederland en daarmee
die
van
de
andere
neutrale
staten
op
het
ontwerp
van
het
Volkenbondverdrag summier. Verplichte arbitrage werd niet overgenomen, wel werd beloofd dat er een Permanent Hof van Justitie zou worden ingesteld. Artikel 16 werd op aandringen van Nederland enigszins aangepast. Er kwam nu duidelijker uit naar voren dat de Raad lidstaten slechts van advies zou kunnen dienen
waar
Geconcludeerd
het kan
ging
om
worden
de dat
mogelijke het
militaire
Nederland
bijdrage niet
was
van
landen.
gelukt
een
vooraanstaande rol te spelen bij het opstellen van het Volkenbondverdrag.
Permanente Hof van Justitie te Den Haag
Herman Adriaan van Karnebeek en de toetreding tot de Volkenbond De
neutraliteitspolitiek
die
volgens
velen
Nederland
buiten
de
Eerste
Wereldoorlog had gehouden leek haaks te staan op het lidmaatschap van een collectieve veiligheidsorganisatie.56 Als lid van de Volkenbond zou Nederland immers andere landen moeten helpen wanneer zij in oorlog verzeild raakten. Nederland kon zo onmogelijk zelf positie kiezen en dan beslissen hoe te handelen. Toetreding leek dus niet verenigbaar met de neutraliteitspolitiek. Binnen de CVDV heerste grote verdeeldheid over wat Nederland met de Volkenbond aan zou moeten. De groep onder leiding van Van Vollenhoven was van mening dat Nederland de Volkenbond volledig moest steunen en zo als 55
56
Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 39. Hellema, Buitenlandse politiek, 80.
22
voorbeeld prevaleren
dienen boven
voor de
andere
landen.
nationale
Internationale
belangen.
De
belangen
tweede
moesten
groep
werd
vertegenwoordigd door Struycken. Volgens hen was het lot van de Volkenbond vooral afhankelijk van de grote staten.57 De kleine staten konden zich absoluut geen illusies maken over de invloed die zij zouden kunnen uitoefenen. Nederland moest in zijn woorden: „den loop der omstandigheden met nuchterheid en koelen blik gade slaan en af te wachten‟.58 Op 13 januari 1920 werd het wetsvoorstel dat de toetreding regelde ter goedkeuring aan de Raad van State voorgelegd. Na bezwaren van de Raad dat Nederland zijn neutraliteit en zijn soevereiniteit zou verliezen kon de reactie op de definitieve versie van de Memorie van Toelichting gematigd positief genoemd worden.59 De Volkenbond zag er anders uit dan verwacht, maar kon wel uitgroeien tot een ‘werkelijke vredes- en rechtsorganisatie der volken.’60 Nederland zou mogelijk een groot offer brengen in de vorm van het opgeven van het neutraliteitsrecht in geval van oorlog. Hoewel het onzeker was of de Volkenbond aan haar verplichting om militaire conflicten te beëindigen kon voldoen, waren landen verplicht aan een economische boycot van de agressor deel te nemen en troepen van de Volkenbond doorgang te geven over hun grondgebied. Deze bepalingen betekenden het einde van de militaire neutraliteit zoals deze tot dusver had bestaan.61 De regering was van mening dat het Volkenbondverdrag onvolmaakt was en aangepast zou kunnen worden wanneer het in werking trad. Belangrijk was nu vertrouwen in de Volkenbond te ontwikkelen. Toetreden tot de Volkenbond moest beargumenteerd worden door het feit dat Nederland anders in een internationaal isolement zou raken en moest gebaseerd zijn op de gedachte dat deze nieuwe organisatie de eerste aanzet was tot het handhaven van vredesverdragen. In februari 1920 kwam het wetsontwerp in de Tweede Kamer aan de orde. Zoals de regering al verwachtte was er weinig enthousiasme, maar tegelijkertijd ook weinig verzet tegen toetreding. Naast argumenten dat Nederland met toetreding het Verdrag van Versailles erkende en het feit dat de voormalige Centralen niet waren uitgenodigd, hielden de meeste Kamerleden zich bezig met 57
Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 342. Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 43. 59 Schuursma, Jaren van opgang, 461. 60 Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 45. 61 Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 343. 58
23
de vraag in hoeverre de Nederlandse neutraliteit in het geding was.62 Er bestond een angst dat de Raad van de Volkenbond Nederland kon dwingen een militaire bijdrage te leveren. Ook de doortocht van vreemde troepen zou ertoe kunnen leiden dat Nederland, ongewild, betrokken kon raken bij een oorlog.63 Van Karnebeek erkende dat toetreding een grote stap was. Hij wees er echter op dat de neutraliteit niet in gevaar was. Nederland had vooral een morele verplichting mee te werken aan eventuele gemeenschappelijke militaire acties. In het geval van een oorlog dicht bij het eigen grondgebied zou het logisch zijn dat Nederland een bijdrage zou leveren. Dit betekende dus inderdaad het opgeven van een deel van de soevereiniteit. Voor wat betreft de doortocht van een internationale troepenmacht zou Nederland betrokken worden bij de besluitvorming en zelf kunnen kiezen al of niet toegang te verlenen.64 Van Karnebeek was het deels eens met de kritiek die werd geuit, maar was desondanks van mening dat Nederland moest toetreden. Bij de verdediging legde hij nogmaals de nadruk op de rol die Nederland had gespeeld bij het ontstaan van het volkenrecht. Echter, Van Karnebeek besloot vooral uit praktisch oogpunt lid te worden van de Volkenbond. Nederland kon zich een internationaal isolement niet veroorloven, het had net weten te voorkomen dat het tot internationale paria verwerd.65 Het verlies van het recht van soevereiniteit zou geen probleem opleveren, de Volkenbond was immers een internationaal en geen supranationaal lichaam. Daarnaast kon Nederland juridisch niet gedwongen worden aan militaire actie deel te nemen. Van Karnebeeks voornaamste doel was het bewaren van ‘s lands zelfstandigheid. Pas in de tweede plaats moest worden gewerkt aan de verdere ontwikkeling van de Volkenbond. Anderzijds moest Nederland ook geen negatieve, afwachtende houding aannemen. Het beleid was behoorlijk realistisch ten aanzien van de nieuwe internationale omstandigheden. Voor Van Karnebeek was de Bond het podium voor wederopbouw, de enige plek waar na de internationale catastrofe van de Eerste Wereldoorlog een stap naar wereldvrede gezet kon worden. Het zou Nederland niet passen zich hierbij
62
Porter, Dutch neutrality, 241. Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 344. 64 Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland, 81. 65 Michael Riemens, Passie voor de vrede; De evolutie van de internationale politieke cultuur in de jaren 18801940 en het recipiëren door Nederland (Amsterdam 2005) 378. 63
24
afzijdig te houden. Het wetsontwerp werd uiteindelijk door de Kamer met negenenvijftig tegen vijf stemmen aangenomen.66 1.3 Conclusie We moeten concluderen dat Nederland teleurgesteld was in het feit dat de Volkenbond in niets leek op de Veertien Punten van Wilson. De Bond leek voornamelijk een instrument van Frankrijk en Groot-Brittannië. Door de artikelen 10 en 16, die respectievelijk betrekking hadden op het garanderen van de grenzen, zoals bepaald in Versailles, en op het instellen van sancties, was het mogelijk betrokken te raken bij conflicten waar Nederland geen belang bij had. Deze artikelen bemoeilijkten dus de traditionele neutraliteit. Nederland wilde zich daarom politiek niet binden. Volgens Van Diepen kon Nederland zich een internationaal isolement niet veroorloven en moest het daarom wel lid worden. Nederland was bereid toe te treden tot de Volkenbond omdat het in toetreding ‘de minste van twee kwaden’ zag.67 Bovendien mocht Nederland blij zijn dat het gevraagd werd lid te worden. James Porter noemt het feit dat Nederland bij niettoetreding zowel politiek als economisch in een isolement zou geraken.68 Ook Schuursma geeft aan dat het lidmaatschap van de Volkenbond onvermijdelijk was.69 De toetreding van Nederland kan gekwalificeerd worden als nuchter en realistisch. Het was de Nederlandse wens nadruk te leggen op verplichte arbitrage en ontwikkeling van het internationale recht. Deze rechtsbeginselen zouden de basis moeten vormen voor de politieke verhoudingen tussen staten. Dat Nederland daar als kleine natie niet volledig in zou slagen is achteraf bezien geen verrassing. Wat waren nu de implicaties van het lidmaatschap van de Volkenbond voor de neutraliteitspolitiek? Met de toetreding kwam er een einde aan de neutraliteitspolitiek
van
voor
de
Eerste
Wereldoorlog.
De
strikte
internationale
omstandigheden vroegen nu eenmaal een meer activistisch en realistisch beleid. Toch bleef de voornaamste taak van Nederland zijn neutraliteit zoveel mogelijk te handhaven.70 Toetreding was daarmee achteraf bezien geen forse zwenking in 66
Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 51. Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 42. 68 Porter, Dutch neutrality, 240. 69 Schuursma, Vergeefs onzijdig, 25. 70 Van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede, 55. 67
25
de neutraliteitspolitiek.71 Het Nederlandse Volkenbondsbeleid was in de eerste jaren na de Eerste Wereldoorlog erop gericht de verplichtingen tot een minimum te beperken. Dat economische sancties moesten worden genomen werd geaccepteerd. Het nemen van militaire sancties zou volgens Nederland geen verplichting met zich meebrengen. Een standpunt dat door Groot-Brittannië en de Scandinavische landen werd gedeeld. In 1922 werd door Van Karnebeek het Nederlands buitenlands beleid omgedoopt tot ‘zelfstandigheidspolitiek’. Deze politiek hield in dat Nederland afstand nam van zijn passieve buitenlandse politiek van voor 1919 en vanaf dan
een actievere rol in de internationale
politiek ging spelen.72 Er moest echter voorkomen worden dat het land
in
conflicten tussen andere staten betrokken zou raken.73 In hoofdstuk drie zal blijken dat de reactie van Nederland op de Vilniuskwestie paste binnen deze politiek.
71
Moeyes, De sterke arm, de zachte hand, 341-344 en Schuursma, Vergeefs onzijdig, 26. Den Hertog, Zelfstandigheidspolitiek, 181. 73 Van Diepen, Nederland en de collectieve veiligheid, 75. 72
26
Hoofdstuk 2 De Volkenbond en de Vilniuskwestie 1920-1923 2.1 Het conflict tussen Polen en Litouwen na de Eerste Wereldoorlog De toekomst van de Baltische staten werd vanaf 1917 mede beïnvloed door de ontwikkelingen in de Sovjet-Unie.74 De Westerse grote mogendheden waren van mening dat Polen, samen met Litouwen, een buffer moest vormen tussen Duitsland en de Sovjet-Unie om een stabiele situatie in Oost-Europa te creëren.75 Om die situatie te bereiken moest allereerst het probleem worden opgelost tussen Polen en Litouwen. Deze ‘Vilniuskwestie’ draaide in feite om één vraag en die was tot welk land de stad Vilnius en het daaromheen liggende gebied behoorde. Vilnius was
belangrijk als doorvoerpunt en vormde een belangrijk
punt op de spoorlijnen tussen Warschau en Leningrad en van Koningsbergen tot aan de Zwarte Zee. Zowel Polen als Litouwen maakten aanspraak op de stad. Litouwen deed dit op basis van een historische claim. Lange tijd was Vilnius de hoofdstad geweest van het groothertogdom Litouwen. Daarom ging de strijd niet alleen over grondgebied, maar ook over identiteit, cultuur en hoofdstad. Polen maakte aanspraak op de stad omdat er een meerderheid van Pools sprekenden in het gebied woonden.76 Deze claim werd in twijfel getrokken door Litouwen, met als argument dat het gebied uit meerdere anderstaligen bestond en het onduidelijk was in hoeverre de bevolking zich nu Pools dan wel Litouws, of misschien wel Wit-Rus of Joods voelde.77 Op dat moment werd in Polen een nieuwe regering gevormd onder leiding van Józef Piłsudski, een Litouwer van Poolse afkomst, opgegroeid en afgestudeerd in Vilnius.78 De positie van Polen was direct na de oorlog veel beter dan die van Litouwen daar Polen door Frankrijk werd gesteund.79
De
Poolse
onafhankelijkheid
was
erkend
door
de
Entente
mogendheden en Polen mocht deelnemen aan de Parijse vredesconferentie van 1919. Litouwen werd met argwaan bekeken. 74
Norman Davies, White eagle, red star; the Polish-Soviet War 1919-1920 (London 1972) Edvardas Tuskenis (ed.), Lithuania in European politics; the years of the First Republic 1918-1940 (London 1997) 60. 76 F.P. Walters, A history, 105. 77 Tuskenis, Lithuania in European politics, 71. 78 Davies, White eagle, red star, 62. 79 Frankrijk had Rusland niet meer om als tegenwicht tegen Duitsland te dienen, maar een sterk Polen, misschien verbonden met Tsjecho-Slowakije en Roemenië, kon die rol vervullen. In: Margaret MacMillan, Paris Paris 1919: six months that changed the world (New York 2002) 274. 75
27
Geografische geschiedenis van Litouwen
De ontwikkelingen in Vilnius hielden nauw verband met de oorlog die direct na de Eerste Wereldoorlog tussen Polen en de Sovjet-Unie ontstond. De Sovjetregering begon zich te roeren en meende dat het Litouws gebied bij Rusland behoorde. Op 5 januari 1919 vielen de Sovjets Vilnius binnen. De stad werd nu de hoofdstad van de Socialistische Sovjetrepubliek Litouwen. Onder invloed van oprukkende Poolse troepen werd de stad tot aan juli 1920 afwisselend bezet door Polen en de Sovjet-Unie. Op 12 juli 1920 tekenden de Sovjet-Unie en Litouwen het Verdrag van Moskou waarbij de onafhankelijkheid van Litouwen werd erkend en bovendien de belangrijkste steden en gebieden, waaronder Vilnius, in handen van Litouwen vielen. Beide landen waren in het geheim overeengekomen dat Russische troepen over het grondgebied van Litouwen mochten trekken wanneer dat in de strijd tegen Polen nodig mocht zijn. Deze ‘onafhankelijkheid’ was van korte duur. In augustus 1920 werd Rusland verslagen door Polen.
28
Na de overwinning in de Pools-Russische oorlog, trokken de Poolse troepen op naar Vilnius. Voor Litouwen was het Verdrag van Moskou een vaststelling van hun grondgebied en het protesteerde daarom hevig. De Polen weigerden dit verdrag te erkennen, in de eerste plaats omdat Litouwen troepen had gestationeerd ten westen van de destijds door de Hoge Raad ingestelde grens en ten tweede omdat het doortocht had verleend aan Russische troepen en dus zijn neutraliteit had geschonden.80 Ondanks het feit dat in de Pools-Russische oorlog de Polen niets moesten hebben van inmenging van de Volkenbond, verzochten zij de Volkenbond op 5 september 1920 om Litouwen tot kalmte te manen om een oorlog te voorkomen. Beide landen stemden toe de kwestie door de Volkenbond op te laten lossen.81 2.2 De Vilniuskwestie en de Volkenbond; pogingen tot oplossing De Volkenbond zette het onderwerp op de agenda van de Raad van 16 september 1920. De Raad benoemde de voormalige minister van Buitenlandse Zaken van België, Paul Hymans, tot rapporteur voor het Pools-Litouwse conflict. De discussie in de eerste fase van het Volkenbondoverleg concentreerde zich op de mate waarin Polen rechtmatig Vilnius claimde en in hoeverre Litouwen banden met de Sovjet-Unie had. De President van de Raad, Léon Bourgeois, besloot samen met Hymans tot verder onderzoek.82 De eerste poging het conflict op te lossen was een resolutie van Hymans, gepresenteerd op 19 september. Litouwen beloofde zich van steun te onthouden aan Rusland, en Polen zou Litouwen niet aanvallen. Bovendien werd tussen beide legers een voorlopige demarcatielijn ingesteld. De resolutie, op 20 september aangenomen, zei verder niets over toekomstige grenzen. Een tweede oplossing lag besloten in het sturen van een militaire commissie om toezicht te houden op de demarcatielijn.83 Daarnaast werd er door de president van de Raad een vijfkoppige waarnemingscommissie ingesteld84,
80
Tuskenis, Lithuania in European politics, 74. Zie ook: Volkenbondarchieven, Index to the minutes of the sessions of the council 1920, 3de vergadering gehouden in het Palais du Luxembourg 17 september 1920. 81 Sara Wambaugh, Plebiscites since the World War, Carnegie Endowment for International Peace (Washington D.C. 1933) 305. 82 Senn, The great powers, 38. 83 Alan James, The peacekeeping role of the League of Nations in: International Peacekeeping vol. 6 nr. 1 (1999) 155. 84 Senn, The great powers, 40.
29
onder leiding van de Franse kolonel Pierre Chardigny.85 Met het samenstellen van deze commissie waren zowel de Raad als het Secretariaat weinig professioneel omgegaan. Er waren geen voorbereidingen getroffen of mensen geconsulteerd waardoor uiteindelijk een commissie was ontstaan met incapabele mensen, die elkaar bovendien door gebrek aan talenkennis maar moeilijk konden verstaan waardoor de commissie zwak functioneerde.86 Chardigny was hierop een uitzondering, maar het feit dat de commissie onder Franse leiding stond was Litouwen een doorn in het oog. Toen de commissie eenmaal ter plaatse was, werd op 7 oktober 1920 een definitieve overeenkomst tussen Polen en Litouwen getekend in Suwalki. De overeenkomst bepaalde dat in de toekomst zou worden bepaald aan wie Vilnius behoorde. Ondanks deze ‘Suwalki-overeenkomst’ besloot een
Poolse
generaal,
Lucian
Zeligowski,
tot
het
innemen van de stad Vilnius. Op 9 oktober riep Zeligowski de staat Centraal Litouwen uit. Simon Ashkenazy, het hoofd van de Poolse delegatie bij de Volkenbond, noemde de actie van Zeligowski een volledig individuele actie maar stelde wel dat Polen achter zijn actie stond.87 De regering had volgens hem geen enkele verantwoordelijkheid voor de actie. De
Lucian Zeligowski
Poolse regering probeerde de geallieerde diplomaten in Warschau, zonder positief resultaat, te overtuigen van het feit dat zij geen invloed hadden op de actie van Zeligowski: „In the event of an attack from the Bolshevik Army, General Zeligowski‟s troops are under the orders of the Polish General Staff; but when resisting the Council of the League of Nations, they are under the orders of General Zeligowski‟.88
85
Deze bestond verder uit een Britse, Italiaanse, Japanse en Spaanse militair. Walters, A history, 107. 87 Wambaugh, Plebiscites since the World War, 307. 88 Colonel Chardigny in: Tuskenis (ed.), Lithuania in European politics, 76 86
30
Bourgeois noemde de inname van Vilnius een schending van de Poolse verplichtingen ten aanzien van de Volkenbond.89 Naar later bleek, had de Poolse regering wel degelijk invloed gehad op de situatie. De Poolse leider Jozef Piłsudski had besloten niet lijdzaam af te wachten, maar Zeligowski de opdracht gegeven bewust te ‘muiten’ en Vilnius in te nemen. Het leek daarmee een daad van zelfbeschikking in plaats van een Poolse bezettingsactie goedgekeurd door de regering.90 Nadat zowel Frankrijk en Groot-Brittannië er bij Polen op aandrongen de troepen terug te trekken, besloten de drie landen de zaak aan de Volkenbond over te laten. 2.3 Het plebisciet en de internationale troepenmacht De oplossing kwam uiteindelijk van Paul Hymans. Hij suggereerde dat het een goed idee zou zijn een plebisciet te organiseren om de volkswil te peilen.91 Omdat Frankrijk geweigerd had een resolutie te ondertekenen waarbij de troepen van Zeligowski zich direct zouden moeten terugtrekken, zag de Raad geen alternatief en gaf hem haar steun.92 Op 27 oktober presenteerde Hymans de resolutie. Allereerst moesten de troepen van Zeligowski geëvacueerd worden. Er moest een volksstemming worden gehouden in het conflictgebied waarbij de exacte regio bepaald zou worden door de Raad en de organisatie uitgevoerd zou worden door de Volkenbond. Allereerst zal worden ingegaan op de achtergrond van het plebisciet in een brede context. Daarna zal geanalyseerd worden hoe het plebisciet voor Vilnius vorm kreeg en welke rol de internationale troepenmacht speelde. Het is interessant om te onderzoeken welke voorwaarden er gesteld kunnen worden aan een plebisciet om succesvol te zijn. Vervolgens kunnen we de historische ontwikkelingen
in
de
Vilniuskwestie
beschrijven
en
toetsen
aan
deze
voorwaarden.
89
Volkenbondarchieven Genève, Political section box R. 576, documentnummer 7233 persbericht van Bourgeois aan Chardigny 15 oktober 1920 90 Walters, A history, 108. 91 Volkenbondarchieven Genève extracts from the proces-verbal of the tenth session of the council held at Brussels from 20th to 28th October 1920 in: Political section box R. 576 9. 92 Senn, The great powers, 54.
31
Plebiscieten en de Volkenbond: achtergrond en voorwaarden voor succes Zoals eerder al besproken, had de Volkenbond een aantal mogelijkheden om oorlog te voorkomen. Ten eerste het systeem van collectieve veiligheid,
in de
tweede plaats het principe van ontwapening en het derde instrument was het inzetten van politieke en juridische middelen om conflicten te voorkomen of op te lossen (Artikelen 12 tot en met 15). Het inzetten van deze middelen was volledig afhankelijk van de bereidheid van de lidstaten deze toe te passen. Bij een conflict zou de Raad het aangewezen orgaan zijn stappen te ondernemen. Het organiseren van een plebisciet was één van die politieke instrumenten. Een plebisciet is een vorm van een referendum. Bij een plebisciet betreft het altijd een kwestie die gaat over soevereiniteit. Het is een manier van politieke participatie, waarbij het gaat om ‘de wil van het volk’ als basis voor politieke legitimiteit.93 Plebiscieten zijn verbonden met zelfbeschikking en democratie. In beide gevallen gaat het erom dat de bevolking van een staat, land of gebied, de mogelijkheid heeft om via een referendum, verkiezingen of een plebisciet een vrije keuze te kunnen maken.94 Met de vraag naar meer inspraak van burgers, vanuit de revoluties van 1848, nam ook de interesse in het plebisciet als oplossing voor volkssoevereiniteit toe.95 De jaren na de Eerste Wereldoorlog dienden als testcase voor het plebisciet als instrument voor conflictresolutie. Voor Woodrow Wilson was het recht op zelfbeschikking een belangrijk gegeven. Om Centraal - en Oost-Europa verder vorm te geven werden demografische kenmerken als basis genomen voor het trekken van grenzen. In veel gebieden was de etnische samenstelling echter divers, onduidelijk of zelfs inzet van conflict. Plebiscieten leken voor de geallieerden dus een ideale manier om deze gebieden vorm te geven, zonder helemaal voorbij te gaan aan de wensen van de bevolking.96 In het Verdrag van Versailles werd een aantal plebiscieten opgenomen die werden gecontroleerd door internationale of inter-geallieerde commissies.97 Ondanks dat Wilson geprobeerd had het recht op zelfbeschikking in het pact op te nemen, stond het 93
Lawrence T. Farley, Plebiscites and Sovereignty; the crisis of political illegitimacy (London 1986) 26. Beigbeder, International monitoring of plebiscites, 18. 95 Voorbeelden zijn: De Italiaanse eenwording (1860-1870), Franse annexatie van Savoy en Nice (24 maart 1860) in: Ibidem, 20. 96 Farley, Plebiscites and Sovereignty, 33. 97 Voorbeelden zijn het plebisciet in: Schleswig, Allenstein en Marienwerder, Klagenfurt Basin (allen in 1920) Opper-Silezie en Sopron (beide in 1921) in: Beigbeder, International monitoring of plebiscites, 81. 94
32
woord ‘zelfbeschikkingsrecht’ er uiteindelijk niet in. De geallieerden hadden weinig op met dit recht en gaven de voorkeur aan mandaten, waarbij ze niet van plan waren veel rekening te houden met de wensen van de lokale bevolking. Een tweetal plebiscieten werd wel door de Volkenbond overwogen en een derde daadwerkelijk georganiseerd en uitgevoerd. De eerste was een plebisciet voor het conflict tussen Finland en Zweden over de Ålandseilanden in 1920. De tweede was het plebisciet voor de Vilniuskwestie. De Ålandseilanden behoorde bij Finland, maar de bewoners waren Zweeds en wilden aansluiting bij Zweden. Zij wilden daarom een plebisciet waardoor zij democratisch zouden kunnen beslissen. Finland weigerde invloed van de Volkenbond omdat het om een interne kwestie ging. De Volkenbond zette een neutrale commissie op die de Bond van advies moest voorzien. Uiteindelijk werd besloten dat de eilandengroep bij Finland behoorde, maar dat de rechten en autonomie van de Zweedse minderheid gewaarborgd werden. Het plebisciet voor het Saargebied in 1935 werd door de Volkenbond succesvol georganiseerd en uitgevoerd, maar was al opgenomen in het Verdrag van Versailles.98 Er is een drietal factoren die ten grondslag lag aan de bereidheid van lidstaten tot het vreedzaam oplossen van conflicten door de Volkenbond. In de eerste plaats was het klimaat van zowel de periode als de samenleving van belang. Conflicten konden alleen vreedzaam opgelost worden wanneer er sprake was van een algemeen gevoel van eenheid, een voorkeur of interesse in stabiele en vreedzame betrekkingen, er geen angst was voor de eigen veiligheid en er geen angst bestond voor een revolutionaire macht. Een tweede belangrijke factor waarop het vreedzaam beslechten van geschillen was gebaseerd was de identiteit van de ontevreden staten. Met name de geografische locatie (strategische positie, belangrijke buurlanden) en de omvang en macht van het land was bepalend. Daarnaast was met name de positie van grote mogendheden belangrijk voor het verloop. Als een grootmacht teveel betrokken was bij het conflict, was het moeilijke tot een vreedzame oplossing te komen omdat de belangen te groot waren. Echter, als de grootmachten positief stonden ten
98
Het Saargebied was eigendom van Duitsland tot 1919. Frankrijk wilde na de Eerste Wereldoorlog het gebied annexeren. Dit was echter tegen het principe van zelfbeschikking. Besloten werd een vijfkoppige Volkenbondcommissie in te stellen die het gebied voor vijftien jaar zou besturen. Na deze periode werd een plebisciet gehouden waarin uiteindelijk 90.8 procent voor aansluiting bij Duitsland stemde. Onder politiek gevoelige omstandigheden slaagde een internationale troepenmacht, waar ook Nederland een bijdrage aan leverde, voor een succesvolle begeleiding. Zie: Van Diepen, Nederland en de Volksstemming, 27-47
33
opzichte van het oplossen van een conflict tussen kleinere landen dan was er een goede kans dat dit lukte. De derde en laatste factor was het feit dat de leden van de organisatie, in dit geval de Volkenbond, de organisatie als de aangewezen plek moesten zien om conflicten op te lossen. Landen moesten bereid zijn concessies te doen en er moest een bereidheid zijn het conflict te willen oplossen.99 Het plebisciet voor Vilnius en de internationale troepenmacht Op 5 november 1920 werd in de Raadsvergadering een drietal problemen geïdentificeerd hoe het plebisciet vorm te geven. In de eerste plaats moest het stemmingsgebied in geografische zin bepaald worden.100 In de tweede plaats moest er gekeken worden op welke manier het plebisciet uitgevoerd moest worden. Opgemerkt werd dat door de complexe organisatie plebiscieten vaak moeizaam verliepen. De secretaris-generaal maakte duidelijk dat de Bond niet de behoefte had een bestuur onder haar leiding te plaatsen. Het zou op advies van de waarnemingsambtenaren kijken welke bevoegdheden er overgedragen zouden kunnen worden.101 De laatste vraag was vervolgens welke praktische methoden de Bond voorhanden had om de volksstemming uit te voeren. Op 15 november werd unaniem door de Bond besloten een militaire bijdrage te vragen aan leden van de Volkenbond om het plebisciet in goede banen te leiden: „Each member should immediately ask his Government by telegram whether it is prepared to furnish a contingent to the International force whose duty it will be to control the roads and railways in the territory in dispute between Poland and Lithuania, while the wishes of the population
99
Lorna Lloyd, The League of Nations and the Settlement of Disputes, World Affairs 157 no. 4 (1995) 161-162. Bepaald werd dat het stemmingsgebied in ieder geval ten westen van de Curzonlinie zou vallen. Daarnaast zou het ten zuiden en oosten door de grens van Litouwen bepaald worden Deze was door het Verdrag van Moskou door de Sovjets gegarandeerd. De meest noordelijke lijn moest in ieder geval met inbegrip van Vilnius bepaald worden in: Volkenbondarchieven Genève Index to the minutes of the council 1920, Annex 129 Note by the Secretary-General on the organisation for the taking of a popular expression of opinion in Lithuania provided by the Resolution of the Council of October 28th, 1920, 43. 101 Volkenbondarchieven Genève Index to the minutes of the council 1920, Annex 129 Note by the SecretaryGeneral , 48 100
34
are being ascertained; and if so, at how short notice the contingent furnished could be ready to start.‟102 In de raadsvergadering van 21 november 1920 werden verschillende zaken besloten. Naast de eerder toegezegde medewerking van België, Spanje, Frankrijk en Groot-Brittannië werd gesuggereerd ook Denemarken, Noorwegen, Zweden en Nederland te vragen een bijdrage te leveren.103 Deze diversiteit in afkomst van manschappen werd om een tweetal redenen nagestreefd. In de eerste plaats moest deze troepenmacht zo neutraal mogelijk zijn om enige schijn van betrokkenheid met het conflict te vermijden en in de tweede plaats om de Sovjet-Unie niet voor het hoofd te stoten.104 In totaal moest de internationale troepenmacht ongeveer uit 1500 tot 1800 man bestaan. Zij had de taak er voor te zorgen dat de troepen van Zeligowski zich zouden terugtrekken en dat Vilnius tijdens de uitvoering van het plebisciet een neutrale regio werd.105 De eerste contingenten zouden 1 december 1920 naar Vilnius moeten vertrekken. Het commando over de troepenmacht werd aan de Franse kolonel Chardigny gegeven, die al in Vilnius aanwezig was.106 Aan de hand van een rapport van de militaire commissie van de Volkenbond werd op 25 november concreet invulling gegeven aan de organisatie van de internationale troepenmacht. Binnen het operationele commando moest er naast kolonel Chardigny een vijftal officieren van hogere rang worden aangenomen die Pools- en of Russisch spraken en/of bestuurlijke ervaring hadden.107 Alle kosten zouden uiteindelijk ten laste van Litouwen en Polen komen.108 De aanwezigheid van de troepen van Zeligowski was een blijvende vertragende factor. Ook de militaire commissie vond dat Polen te weinig deed om de troepen te demobiliseren en stelde de regering dan ook verantwoordelijk in 102
Volkenbondarchieven Genève Political section box R. 576 dossiernummer 6596, documentnummer 7956 Heymans aan lidstaten 103 Volkenbondarchieven Genève, index to the minutes of the sessions of the council 1920, third meeting 21 November, punt 242. 104 Het inzetten van kleinere, neutrale landen voor precaire missies was Volkenbondsbeleid. Zie voor meer voorwaarden voor het houden van een plebisciet: Wambaugh, Plebiscites since the World War, 506. 105 Volkenbondarchieven Genève, Index to the minutes of the sessions of the council 1920, note from the council to the Polish government, 68. 106 Volkenbondarchieven Genève Political section box R. 565, dossiernummer 6596, documentnummer 9033. 107 Volkenbondarchieven Genève, Index to the minutes of the sessions of the council 1920, Annex 129G, Report on the organisation of the international force for Vilna, approved by the Council of the League, november 25th 1920. 108 Ibidem en League of Nations Official Journal, January/February 1921 blz. 5-8
35
het geval Zeligowski geen gehoor gaf aan de oproep van de Volkenbond. Ondanks de onduidelijkheid die heerste over de datum waarop de troepenmacht naar Vilnius zou kunnen vertrekken, waren de gevraagde landen wel bereid hun steentje bij te dragen. Noorwegen en Zweden waren bereid troepen te leveren, mits er sprake was van vrijwilligers. Denemarken accepteerde de aanvraag mits zijn Parlement het zou goedkeuren. Op 6 december werd duidelijk dat de Scandinavische landen elk 100 man en vier of vijf gespecialiseerde officieren zouden leveren.109 Nadat er een tyfusepidemie was uitgebroken in Vilnius besloot de Raad het Rode Kruis hulp te vragen en het contingent van de nodige medicamenten te voorzien. Ondanks dat de voorbereidingen in volle gang waren, was van een plebisciet en de uitzending van de begeleidende internationale troepenmacht voorlopig geen sprake. Begin december kwam er door Russische bemoeienis definitief een einde aan het idee voor een plebisciet. Russische interventie Litouwen begon langzaamaan bezwaar tegen het plebisciet te maken. In de eerste plaats werd duidelijk dat het weinig kans zou maken op een positief resultaat wanneer er een plebisciet gehouden zou worden. Er woonden veel meer Polen dan Litouwers in het gebied en bovendien had Polen, tijdens de bezetting van Vilnius, een ware propagandamachine op poten gezet. In de tweede plaats roerde
ook
de
Sovjet-Unie
zich.
De
Sovjet-Unie
interpreteerde
de
Volkenbondmissie als een vijandige actie die Rusland schade zou kunnen toebrengen. Een dergelijke missie zou volgens de Russen de neutraliteit van Litouwen schenden zoals deze in het Verdrag van Moskou was opgetekend. Bovendien had de Sovjet-Unie
de
Volkenbond
niet
erkend.
Volgens
de
Volkenbond was deze missie volstrekt neutraal en was deze niet tegen de Sovjet-Unie gericht.110 Om grootschalig bloedvergieten te voorkomen drong premier Augustinus Augustinus Voldemaras
109
Riksarkivet Stockholm, Vilna expeditionen 1920 Volume number HP 1463, Hjalmar Branting and The representatives of Sweden at the assembly of the League of Nations to Sir Eric Drummond 29 November 1920 110 Walters, A history, 142.
36
Voldemaras er bij de geallieerden op aan extreem voorzichtig te werk te gaan.111 In een heftige vergadering van de Raad op 6 december vielen verschillende lidstaten Voldemaras aan op zijn verandering van mening de zending van het contingent uit te stellen. Hij pareerde de kritiek door te wijzen op de onmacht van Litouwen ten opzichte van de macht van de Sovjet-Unie: It is force which determines the interpretation of diplomatic documents.112 Litouwen wilde iedereen tevreden stellen en was daarom bereid tot elke oplossing van het conflict die alle betrokken partijen zouden accepteren. Zowel Hymans als Bourgeois was ontevreden met deze uitleg. Hoe kon het zijn dat de internationale troepenmacht die louter bestond uit ‘neutrale militairen’ en met de beste bedoelingen naar Vilnius toe kwam, door de Russen als vijandig werd bestempeld? Het was absoluut niet de bedoeling van de missie een staat te bedreigen. Ondanks dat Litouwen het doel van de missie volledig onderschreef bleek dat, na kritische vragen vanuit de Raad, Litouwen niet meer tevreden was met het plebisciet. Bovendien kon onmogelijk een internationale troepenmacht arriveren, zolang de troepen van Zeligowski nog in het gebied aanwezig waren.113 Bovendien was Litouwen vooral bang voor een Russische inval.114 De internationale troepenmacht bleef voorlopig een leger dat enkel op papier bestond. Op 20 december vroeg de Volkenbond om een definitieve bevestiging. De Bond gaf aan dat zij een stemming wilde organiseren die in het belang van alle betrokken partijen was.115 De Raad herinnerde beide landen er nog eens aan dat de internationale troepenmacht geen bedreiging kon zijn voor de Sovjet-Unie. Deze troepenmacht: „would be a guarantee of peace, as one of its essential functions would be to ensure the withdrawal or disbandment of General Zeligowski‟s troops and to make the Vilna region into a kind of neutral territory during the carrying out of the popular consultation.‟116
111
Ibidem, 3-4. Senn, The great powers, 57. 113 Wambaugh, Plebiscites since the World War, 317. 114 Volkenbondarchieven Genève, index to the minutes of the sessions of the council 1920, agendapunt 260 24. 115 Volkenbondarchieven Genève, index to the minutes of the sessions of the council 1920, Brieven aan regering Litouwen en Polen, Annex 129L en 129M 116 Wambaugh, Plebiscites since the World War, 319. 112
37
Onder Franse druk zou Polen ervoor zorgen dat de troepen van Zeligowski de Volkenbond geen strobreed in de weg zouden leggen en te voldoen aan alle eisen zoals door de Raad gesteld. Uiteindelijk bleek half januari dat maar een deel van de troepen zich teruggetrokken had.117 De Litouwse regering blokkeerde de Volkenbond door geen informatie te geven over de sterkte van haar leger en het niet vrijgeven van de Vilnius-Orany spoorweg die bedoeld was om de troepen van Zeligowski te demobiliseren. Deze atmosfeer van verbroken beloftes zorgde ervoor dat de plebiscietcommissie tussen 20 december 1920 en 7 januari 1921 samenkwam in Warschau om te bekijken of er overeenstemming kon worden bereikt tussen beide landen over de uitvoering en het stemmingsgebied, de richtlijnen voor de Bond en de begeleiding van de stemming.118 Al snel bleek dat beide landen niet van zins waren de Volkenbond haar zin te geven. Bovendien waren de landen die een bijdrage zouden leveren nu huiverig geworden. De angst voor de Sovjet-Unie, de aanwezigheid van een tyfusepidemie en het feit dat de troepen hoogstwaarschijnlijk veel langer moesten blijven dan gepland, was voor hen de druppel die de emmer deed overlopen.119 Einde van het plebisciet en verloop De Westerse grootmachten wilden op de lange termijn van de Vilniuskwestie af. Het was voor hen vaak onduidelijk wat nu precies het probleem was. De Fransen deelden het Poolse standpunt en de Britten raakten vervreemd van Litouwen. Ondanks argumenten van Litouwen dat de Vilniuskwestie kon leiden tot een Europese oorlog, waren de geallieerden niet onder de indruk. Volgens de Britten probeerde Litouwen hen voor een fait accompli te stellen door onderhandelingen alleen te starten wanneer het Vilnius in handen kreeg. Begin februari was het plan voor het plebisciet volledig van de baan. Beide landen hadden schuld aan het mislukken van het plan. De Polen hadden geweigerd de troepen van Zeligowski terug te trekken uit Vilnius en deden weinig om de militaire commissie van de Volkenbond te helpen bij het reduceren van het troepenaantal. In de
117
Volkenbondarchieven Genève, Box R578 Political, dossiernummer 6596, documentnummer 10348 telegram Chardigny aan de Raad, 12 januari 1920. 118 Volkenbondarchieven, Box R578 Political, dossiernummer 6596, documentnummer 10483 Memorandum van de Secretaris-generaal aan de Raad, 29 januari 1921, pagina 2 119 Paul Mantoux (ed.), A contribution to the history of the lost opportunities of the League of Nations, in: The World Crisis (London 1938) 27.
38
Volkenbond werd geklaagd over deze houding, er werd echter niets mee gedaan. Ook Litouwen trof blaam; het weigerde de Bond op de hoogte te houden van de positie van de Litouwse troepen, om ‘redenen van staatsveiligheid’.120 Ook de Westerse landen hadden zo hun twijfels bij het plebisciet. Rapporten van de militaire commissie leken aan te geven dat de bevolking in Vilnius en omstreken geen sterk nationaal bewustzijnsgevoel hadden. Bovendien was Chardigny van mening dat er vijf tot zes maanden tijd nodig waren om het plebisciet ten uitvoer te brengen. Dit zou betekenen dat de internationale troepenmacht tot eind 1921in Vilnius moest blijven, een weinig positief vooruitzicht voor de landen die militairen
zouden
sturen.
Het
snelle
plebisciet
was
verworden
tot
een
krampachtige poging te redden wat er te redden viel. Ook
de
Poolse
regering
trof
blaam.
Zij
had
continu
geweigerd
verantwoordelijkheid te nemen voor de actie en de aanwezige troepenmacht van Zeligowski en had daarmee telkens de verzoeken van de Volkenbond naast zich neergelegd. Bourgeois was zeer sceptisch over de houding van beide landen en voorzag geen uitkomst onder de huidige condities. In een laatste poging zei hij: „This situation cannot be prolonged without seriously undermining the moral authority of the League of Nations. It is for the Council today to confront the representatives of the parties concerned with the question whether it is really possible to carry out an undertaking which they have accepted, if each of the two parties seems to oppose a continual resistance to its success.‟121 De Brit Arthur Balfour gaf in scherpe bewoordingen zijn teleurstelling weer: „It was quite impossible for the World in general and the League of Nations in particular, to stand round and watch this dreadful state of affairs in Eastern Europe and attempt nothing. It was a scandal to civilization that the result of the Great War, which had had the effect of liberating Poland on the one side and Lithuania on the other side, should, as it were, die way and lose itself in a morass of trivial controversy, because the two
120 121
Senn, The great powers, 61. Volkenbondarchieven, League of Nations Council Minutes, 12th session, Annex 163a, 98-100.
39
liberated nations found it impossible to live together, in spite of near neighbourhood and in spite of ancient history.‟122 Op 3 maart 1921 nam de Volkenbond een resolutie aan waarin het plebisciet definitief van de baan was en besloten werd dat Polen en Litouwen onder leiding van Paul Hymans directe onderhandelingen moesten beginnen.123 Uiteindelijk besloot de Conferentie van Ambassadeurs in maart 1923 dat Vilnius onder Poolse soevereiniteit viel. Pas in 1927 werd het geschil tussen beide landen door de Volkenbond definitief geregeld. Diplomatieke relaties tussen beide landen werden in 1938 weer heropend.
12de sessie van de Raad. Besloten werd om de Vilnius kwestie bilateraal af te handelen
122 123
Volkenbondarchieven, Index to the minutes of the sessions of the council 1921, 339. Ibidem, Annex 163b Hymansresolutie 3 maart 1921.
40
2.4 Conclusie In een sfeer van zelfbeschikking leek het plebisciet een geschikte en vreedzame optie om de Vilniuskwestie op te lossen.124 Het ontbrak de Volkenbond aan praktische en technische know-how, maar het plebisciet leek voorlopig het beste alternatief. Toch heeft het plebisciet geen doorgang gevonden. Een middelgrote lidstaat (Polen) werd feitelijk niet gestraft voor de agressie ten opzichte van een klein land (Litouwen) dat geen lid van de Volkenbond was. Het deed dit bovendien op een manier die in strijd was met de verplichtingen die het tegenover de Volkenbond had. Er is een aantal oorzaken aan te wijzen waarom de Volkenbond er niet in slaagde dit conflict tot een goed einde te brengen. In de eerste plaats kan gesteld worden dat de Volkenbond nog maar net opgestart was en daarom weinig ervaring had met het oplossen van dergelijke complexe conflicten. Ten tweede had Polen het voordeel dat het gesteund werd door Frankrijk. Frankrijk stond niet toe dat een zaak tegen een speciale bondgenoot op basis van principes beoordeeld zou worden. De Fransen belemmerden een snelle oplossing van het conflict en daarmee de uitvoering van het plebisciet en het zenden van de troepenmacht.125 Overigens wilden de andere grootmachten Polen niet verzwakken omdat het als een buffer tegen de SovjetUnie moest dienen. Daar kwam nog
bij dat Oost-Europa niet tot de directe
belangen hoorde van de grootmachten. Vilnius was in termen van geografische ligging en communicatielijnen ver verwijderd van de invloedssfeer van de grootmachten. In
de
belemmerende
derde
plaats
factor.126
Dit
was land
de
nabijheid
had
van
kenbaar
de
Sovjet-Unie
gemaakt
dat
het
een een
internationale troepenmacht niet zou accepteren. Ondanks dat dreigementen ongegrond waren, bleken de landen die een contingent militairen zouden sturen wel degelijk gevoelig voor deze dreigementen. Ook het uitbreken van een tyfusepidemie zorgde er voor dat landen huiverig werden hun militairen die kant op te sturen. Polen was bereid de kwestie door de Volkenbond op te laten lossen, 124
Barros, Office without power, 136. Michael H. Clemmesen is van mening dat het feit dat Frankrijk Polen op allerlei manieren steunde ervoor zorgde dat het plebisciet geen doorgang heeft gevonden. Dit is inderdaad een belangrijk argument, maar niet het enige. In: Michael H. Clemmesen, ‘Vilnakommandoet 1920-1921; Danmarks forste kontingent til en international fredsbevarende styrke, Institut for Militærhistorie Fakultet for strategi og Militære Operationer (Kopenhagen 2007) www.forsvaret.dk/fak/documents/fak/publikationer/vilnakommandoet.pdf, 75. 126 Lloyd, The League of Nations, 160. 125
41
maar alleen op een manier waarbij de Poolse soevereiniteit gewaarborgd bleef. Litouwen accepteerde dit vanzelfsprekend niet. Omdat geen enkele grootmacht sancties wilde verbinden aan het optreden van Polen, bleef het conflict bestaan. Een meer positieve beoordeling verdient de militaire commissie die aanwezig was in het gebied. Deze slaagde er tot 1922 in het geweld te stoppen en zorgde ervoor dat het niet werd hervat. Wanneer een plebisciet gehouden werd slaagde het vrijwel altijd in zijn opzet. Het was het voortraject dat het meest risicovol was.127 We zien dit ook terug in de Vilniuskwestie. Er werd aan geen enkele van de drie voorwaarden voor het succesvol vreedzaam oplossen van het conflict voldaan. Er was geen algemeen gevoel van eenheid, geen interesse in vreedzame betrekkingen en bovendien angst voor een revolutionaire macht. In plaats van een ‘plebiscitary atmosphere‟ bestond er tussen de betrokken landen een atmosfeer van intimidatie en angst.128 Litouwen en Polen, samen met de grootmachten, waren niet bereid Vilnius te neutraliseren en pacificeren.129 Daarnaast was de geografische ligging en de positie van de grootmachten niet gunstig. Het feit dat de Volkenbond net opgericht was en dus weinig ervaring had met het oplossen van dergelijke conflicten, maakte dat ook aan de derde voorwaarde niet werd voldaan. Overigens werden er na de Vilniuskwestie een aantal conflicten wel degelijk vreedzaam opgelost.130 Het belangrijkste voorbeeld daarvan is de Saarkwestie in 1935. De Volkenbond was succesvol in het oplossen van dit conflict omdat in de eerste plaats alle grootmachten het plebisciet acceptabel vonden. Duitsland wist zeker dat de bevolking zou stemmen voor aansluiting bij Duitsland en Frankrijk had vijftien jaar de tijd gehad om te ervaren dat de Saarlanders niet bij Frankrijk wilden horen. Ook de andere lidstaten deelden de visie dat dit probleem zo snel mogelijk opgelost moest worden. Het feit dat de Volkenbond al aanwezig was in het gebied was daarbij een groot voordeel. De Volkenbond was erin geslaagd om door tijdelijk beheer van het gebied Frankrijk in te laten zien dat het ook een gebied kon verliezen. Door een internationale troepenmacht in te zetten slaagde het er tevens in om geweld te voorkomen.131
127
Farley, Plebiscites and Sovereignty, 55. Ibidem, 56. 129 Ibidem, 136. 130 Voorbeelden: Ålandeilanden 1920, Grieks-Bulgaars conflict 1925, Leticia 1933-1934 131 Lloyd, The League of Nations, 165. 128
42
De Vilniuskwestie liet zien dat het vreedzaam oplossen van conflicten niet zozeer door de Volkenbond bepaald werd, maar meer door het beleid en houding van de betrokken lidstaten. Het succes van de Volkenbond was dus afhankelijk van de wil van de lidstaten de organisatie te gebruiken. Dit is in veel gevallen wel gebeurd, met name in de jaren ‘20. Er is dus geen aanleiding om smalend over de Volkenbond te doen. Dankzij de Volkenbond werd er een heel arsenaal aan nieuwe instrumenten toegevoegd aan de mogelijkheden tot conflictresolutie. Het gebruik
van
neutrale,
niet
betrokken,
landen
voor
het
begeleiden
van
plebiscieten verving het systeem van geallieerde commissies. Een dergelijke internationale troepenmacht was politiek onpartijdig. Grootmachten maakten zo hun handen niet vuil en tegelijkertijd werd een dergelijke troepenmacht eerder geaccepteerd door de betrokken landen in het conflict. De organisatie en controle van plebiscieten heeft als een institutioneel model gediend voor de Verenigde Naties.132 Wel moet geconcludeerd worden dat lidstaten, op langere termijn, niet van zins waren hun nationale belangen ondergeschikt te maken aan het systeem van collectieve veiligheid. Machtspolitiek bleef de boventoon voeren.133
132
Bijvoorbeeld in de VN vredesmissies in de Sinai, Congo, Namibië en Cambodja. In: Beigbeder, International monitoring of plebiscites, 89. Zie ook: James, The peacekeeping role of the League of Nations, 154 en 160. 133 Farley, Plebiscites and Sovereignty, 34.
43
Hoofdstuk 3: Nederland en de Vilniuskwestie 1920-1921 3.1 Aanloop We hebben besproken dat, ondanks het feit dat Nederland als één van de oorspronkelijke landen toetrad tot de Volkenbond, het bepaald niet op veel sympathie van de geallieerden kon rekenen. Er was de regering dus veel aan gelegen dit negatieve beeld bij te stellen. Al direct na de Eerste Wereldoorlog was Nederland hiermee begonnen door een meer actieve buitenlandse politiek te voeren. Ook na de toetreding tot de Volkenbond was de regering zich bewust van het feit dat een actievere politiek nodig was. Een voorbeeld hiervan was de uitnodiging van de Nederlandse regering een internationale juristenconferentie ter samenstelling van een ontwerp voor een Permanent Hof van Internationale Justitie in Den Haag te houden.134 Naast de aanwezigheid van juristen, was ook Léon Bourgeois, de voorzitter van de Raad van de Volkenbond, aanwezig. De Bond was zeer welwillend om de conferentie in Nederland te houden omdat volgens Bourgeois: „The choice of The Hague had a real significance, and the reasons for the choice were understood by all. In these surroundings, where for several centuries the traditions of International Law had been alive, our representatives set to work.‟135 Het bezoek van Léon Bourgeois werd door Joost van Hamel, hoofd van de juridische sectie van de Volkenbond, omschreven als een groot succes. Zijn aanwezigheid had veel bijgedragen aan het vergroten van de sympathie voor de Volkenbond onder de aanwezigen.136 Zowel Van Hamel als Van Karnebeek
134
Via www.kb.nl/kranten: Auteur onbekend, ‘De internationale juristenconferentie’, Het Vaderland, 17 juni 1920, 1. 135 Manley O. Hudson, The permanent court of international justice; a treatise. (New York 1934) Noot 14, 108. Verder verklaarde Bourgeois voor de Eerste Assemblee dat de conferentie in Den Haag moest worden gehouden: “Because it seemed desirable to show that the conferences of 1899 and 1907 had not been th forgotten.” In: Volkenbondarchieven Genève, Proces-Verbaux of the Proceedings of the Committee june 16 th july 24 1920 with annexes, Speech Bourgeois blz. 7 136 ‘M. Leon Bourgeois’ visit to Holland has been a complete success. Not only that he personally enjoyed it very much, but his appearance as a representative of the Council of the League of Nations, on the occasion of the First meeting of the Commission of International Jurists, has been highly appreciated in all quarters, and has done very much to gain sympathies for the League. In: ’Volkenbondarchieven Genève, Memorandum van
44
onderkende het belang om Bourgeois er van te overtuigen dat Nederland de Volkenbond gunstig gezind was. Zo werd Bourgeois bijvoorbeeld de mogelijkheid geboden
een
bezoek
te
brengen
aan
koningin Wilhelmina op Paleis het Loo.137 Daarnaast had Van Karnebeek er bij Van Hamel op aangedrongen dat hij Sir Eric Drummond,
de
secretaris-generaal,
zou
zeggen dat: „We want to trust the League of Nations and we want to be trusted by them.138 Overigens was Van Hamel van mening dat Nederland niet alleen naar buiten toe actief moest optreden maar dat ook binnenslands een structurele interesse en meer draagvlak voor de Volkenbond moest ontstaan.139 Van Hamel was erop gebrand Nederland in de
Volkenbond zo
gunstig
mogelijk naar voren te brengen. Bourgeois
Leon Bourgeois
had door zijn bezoek een positief beeld gekregen van de houding van Nederland. Het positieve verslag werd volgens de procedure naar diverse secties verstuurd, maar Bourgeois besprak zijn bezoek ook met Drummond waarbij hij, op verzoek van Van Hamel, nog eens de Nederlandse goodwill had benadrukt. De opzet van zowel Van Karnebeek en Van Hamel Nederland in een gunstiger daglicht te stellen leek hiermee geslaagd. De suggestie van Philip John Noel-Baker Het beleid van de Volkenbond was erop gericht bij precaire politieke kwesties, zoals de Vilniuskwestie, kleine, min of meer neutrale, landen in te zetten. Dit zorgde er niet alleen voor dat er een ware internationale en neutrale ‘Volkenbondsmissie’ zou ontstaan, de grote mogendheden zouden zo hun handen niet teveel vuilmaken. Het verzoek aan Nederland een bijdrage te leveren voor Hamel aan secretaris-generaal van de Volkenbond Box R573 Political dossiernummer 5015, documentnummer 5015, 21 juni 1920 1. 137 Ibidem, 2. 138 Ibidem, 3. 139 Ibidem, 4.
45
de internationale troepenmacht is hier een goed voorbeeld van. De Brit Philip John Noel-Baker was inmiddels een belangrijke speler binnen de Volkenbond. Nadat hij tijdens de Parijse vredesconferentie als assistent van Lord Robert Cecil had gewerkt aan het opstellen van het pact van de Volkenbond, was hij van 1920 tot en met 1922 als lid verbonden aan het Secretariaat. Na eerst werkzaam te zijn geweest in de Mandatensectie, werd hij later persoonlijke assistent van Sir Eric Drummond.140 Noel-Baker was een groot pleitbezorger van het vreedzaam oplossen van conflicten. Hij had weinig op met militaristische neigingen en was daarom een groot voorstander van de Volkenbond.141 De politieke instrumenten van de Volkenbond
waren
beter
geschikt
om
de
rechten
van
minderheden
te
beschermen dan om een oplossing te zoeken bij de grote mogendheden.142 Op 10 november 1920 schreef hij aan Van Hamel: „Has the Council ever considered going outside its own ranks for this sort of purpose? Could it not, for example, persuade Holland to lend two battalions for the purpose of the Vilna plebiscite?‟143 Volgens
Noel-Baker
uitvoerbaar,
een
was
stuk
deze
simpeler
oplossing, te
organiseren
mits en
bovendien zou het enorme politieke en morele voordelen hebben die boven andere overwegingen gingen. Omdat de kosten voor het uitzenden van de militairen voor rekening van Polen en Litouwen kwamen, was het volgens
Noel-Baker
voor
Nederland
gemakkelijker
bataljons af te staan. Met morele en politieke voordelen doelde hij op het feit dat Nederland in zijn ogen neutraal Philip John Noel-Baker
stond ten opzichte van het conflict en daarbij Polen,
Litouwen of misschien zelfs de Sovjet-Unie niet voor het hoofd zou stoten door militairen te sturen. Overigens zijn er vraagtekens te zetten bij de vraag in hoeverre Nederland neutraal was ten opzichte van de Sovjet-Unie. Vanaf de 140
David J. Whittaker, Fighter for Peace. Philip John Noel-Baker 1889-1982 (York 1989) 45. Whittaker, Fighter for Peace, 41. 142 Ibidem, 32. 143 Volkenbondarchieven Genève, Nota Philip John Noel-Baker aan Van Hamel Box R576 Political dossiernummer 6596, documentnummer 7784 november 1920 141
46
revolutie in 1917 had Nederland namelijk een uiterst afwijzend standpunt ingenomen
ten
opzichte
van
de
nieuwe
communistische
staat.
Van
totstandkoming van diplomatieke betrekkingen kon bijvoorbeeld geen sprake zijn.144 Zo neutraal stond Nederland dus niet ten opzichte van de Sovjet-Unie. Omdat Noel-Baker een groot voorstander was van het gebruik van neutrale politieke instrumenten die de Volkenbond tot zijn beschikking had was het geen verrassing dat hij Nederland als optie noemde. Daar kwam bovendien nog bij dat hij, als assistent van Drummond, op de hoogte was van de positieve houding
van
Nederland
ten
opzichte
van
de
Volkenbond. Zijn inschatting was dat Nederland wel bereid zou zijn een bijdrage te leveren. Van Hamel reageerde diezelfde dag nog op de suggestie van Noel-Baker. Ondanks het feit dat hij had geopteerd voor een proactieve houding van Nederland ten
Joost van Hamel
opzichte van de Bond, was hij afhoudend in zijn commentaar. Hij vond dat de Raad zeer zeker andere lidstaten moest vragen een bijdrage te leveren, zij moesten wel voorzichtig uitgekozen worden ten aanzien van hun belangen in het conflict. Over Nederland zei hij: „Holland in this case would not do and not be interested at all. I had already requested Sweden and think they could be the member to be persuaded, the question might be put to the Dutch delegation, but I don‟t think that they will accept.‟145 Van Hamel, mogelijk nog niet overtuigd van de meer actieve buitenlandse politiek die dergelijke implicaties kon hebben, zag voorlopig geen rol voor Nederland weggelegd. De directeur van de politieke commissie, Paul Mantoux, was wel van mening dat Nederland een positieve bijdrage kon leveren. Op 12 november schreef hij:
144
Hellema, Buitenlandse politiek, 84 en Ben Knapen, De lange weg naar Moskou. Nederlandse relaties tot de Sovjet-Unie 1917-1942 (Amsterdam 1985) 145 Volkenbondarchieven Genève, Reactie van Hamel op suggestie Baker Box R576 Political dossiernummer 6596, documentnummer 7784 november 1920
47
„I should quite welcome the suggestion. The fact that Holland has no direct interest in the question would make it the more valuable if they could participate.‟146 Diezelfde dag reageerde ook de secretaris-generaal zelf, Sir Eric Drummond, op de suggestie van Noel-Baker: „If we find at tomorrow‟s council meeting that we are short of troops we might put forward this plan which seems to me excellent.‟147 Het beeld dat van Noel-Baker bestaat is die van een actieve, energieke en zeer gedreven man.148 Het ontwapeningsthema had zijn speciale interesse, maar toen een nieuwe ontwapeningssectie werd opgericht binnen het Secretariaat in mei 1921 werd hij gepasseerd. Omdat hij tevens politieke ambities had vond hij het tijd om de Volkenbond te verlaten. Op advies van Robert Cecil besloot hij aan te blijven, wat hem uiteindelijk de baan van assistent van Drummond opleverde. In deze hoedanigheid gaf hij, ondanks zijn teleurstelling over het mislopen van de post bij de ontwapeningssectie, blijk van een actief en betrokken optreden. Op tal van onderwerpen ontwierp hij voorstellen en memoranda, met name op het gebied van mandaten, maar ook voor verschillende politieke kwesties, waaronder dus de Vilniuskwestie. Noel-Baker, die geen hoge pet op had van Drummond, heeft in zijn positie als assistent vele voorstellen voor beleid gedaan. Deze voorstellen werden door Drummond vaak overgenomen, zoals ook blijkt uit de Vilniuskwestie.149 3.2. Het verzoek van de Volkenbond aan Van Karnebeek Eerste reactie op het verzoek Op 22 november kwam het verzoek van de secretaris-generaal Eric Drummond bij Van Karnebeek binnen:
146
Ibidem, Reactie Mantoux op suggestie Baker Ibidem, Reactie Drummond op suggestie Baker 148 Whittaker, Fighter for Peace, 331-340. 149 Ibidem, 47. 147
48
“Il semble que le contingent néerlandais, si le gouvernement néerlandais reservait un accueil favorable a la proposition du Conseil, pourrait être aussi d‟une compagnie de 100 hommes.”150 Naast deze honderd man vroeg Drummond een vier- tot vijftal officieren die bekend waren met de Poolse of Russische taal en/of administratieve ervaring hadden. Mogelijk konden zij dan speciale taken krijgen in het begeleiden van het plebisciet. Het verzoek werd in eerste instantie door Van Karnebeek matig enthousiast ontvangen, het feit dat Van Karnebeek vragen stelde en het verzoek niet direct van de hand wees, impliceerde echter wel een bepaalde interesse. Mogelijk had hij met Van Hamel contact gehad over de kwestie. Om een duidelijker beeld te krijgen van de implicaties van het verzoek vroeg hij op 24 november aan Drummond aanvullende informatie, waarbij hij benadrukte dat de Volkenbond dit plebisciet zorgvuldig moest organiseren. Enerzijds omdat het een delicate kwestie was en anderzijds omdat het ging om grootschalige militaire samenwerking. In de eerste plaats wilde Van Karnebeek weten op welke juridische grondslag het plebisciet zou rusten. Specifiek vroeg hij naar de jurisdictie waar Nederland onder zou vallen. Bovendien was het voor hem van belang of het desbetreffende gebied onder autoriteit van de Volkenbond werd geplaatst. Ook vroeg hij zich af of de aanwezigheid van de internationale troepenmacht zou beëindigen nadat de uitslag van het plebisciet bekend zou worden. Daarnaast bestond er onduidelijkheid over wie het commando zou voeren en welke tijdspanne het plebisciet zou omvatten. Van Karnebeek wilde verder weten hoe de bevoorrading was geregeld. In zijn laatste vraag maakte hij nog een voorbehoud waar het ging om het contingent. Als dit contingent niet gereed kon worden gemaakt, waren dan nog wel de officieren nodig?151 De volgende dag, op 25 november, liet hij vanuit Genève ministerpresident Ruys de Beerenbrouck weten dat de Scandinavische landen reeds positief hadden gereageerd. Hij vermoedde dat de gevraagde medewerking in eigen land niet populair zou zijn en dat hoogstens van vrijwilligers sprake kon zijn. Daar kwam bovendien bij dat deze vrijwilligers wel eens blootgesteld 150
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Verzoek Drummond aan van Karnebeek 151 Volkenbondarchieven Genève, Box R576 Political, dossiernummer 6596, documentnummer 8917, Brief van Karnebeek aan Drummond, 24 november 1920
49
konden worden aan „allerlei ellende en onaangenaamheden in ginds ontredderde streken‟. Anderzijds vond hij het minder verstandig aan deze eerste oproep geen gehoor te geven.152 Ook de Scandinavische landen waren gevraagd een bijdrage te leveren omdat van deze landen inzake de internationale verhoudingen in het algemeen een objectief en neutraal standpunt werd verwacht. Als deze landen zouden instemmen, betekende dit dat het zou gaan om een actie van de Volkenbond in plaats van een optreden in het belang van enkele grote mogendheden. Voor wat betreft de relatie met de Scandinavische landen zullen we hier later nog op terugkomen. Op 30 november schreef Drummond in reactie op Van Karnebeek dat zowel Polen als Litouwen de resolutie, zoals aangenomen door de Raad, accepteerden. Hij kon niet goed schatten in hoeverre beide landen zich aan de resolutie zouden houden, maar sprak zijn hoop uit
dat
dit
goed
zou
komen.
Drummond
benadrukte dat het niet de wens was van de
Sir Eric Drummond
Volkenbond een volledig nieuwe regering te installeren. Eerst moest de militaire commissie aldaar verslag uitbrengen alvorens de Bond zou beslissen wat te doen. Als uiteindelijk een beslissing was gevallen dan zouden inderdaad de troepen direct vertrekken. Voorts was hij van mening dat er gestreefd moest worden naar een zo kort mogelijke uitzending op een zo kort mogelijke termijn. Het Franse commando, onder leiding van Chardigny, zou alleen zeggenschap hebben over taken die direct met het plebisciet te maken hadden. Drummond benadrukte nog eens dat hij hoopte dat Nederland een bijdrage zou leveren: „But I would like to point out once more how earnestly the Council desires it that the co-operation of the Netherlands should may find it possible to
152
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna, Brief van Karnebeek aan Drummond 25 november 1920
50
supply in addition the contingent of troops for which they have been asked.‟153 Reactie van de regering Nederland was overigens al in een eerder stadium gepolst om een bijdrage te leveren ten behoeve van een ander conflict. Om de problemen tussen Turkije en Armenië op te lossen werd gezocht naar een land dat een mandaat op zich wilde nemen over Armenië. Daar is het uiteindelijk niet van gekomen en ook Van Karnebeek was niet bereid gehoor te geven aan deze oproep.154 Ook voor het verzoek
inzake
de
Vilniuskwestie
kon
Van
Karnebeek
weinig
geestdrift
opbrengen. Toch was hij overtuigd van het feit dat Nederland weinig anders kon dan toezeggen. Nederland was nu eenmaal lid geworden van de Volkenbond en het had daarom de plicht een bijdrage daaraan te leveren. Zeker gezien de positie die Nederland op het internationale toneel innam. De neutraliteit kon immers alleen gewaarborgd worden wanneer Nederland als serieuze partner werd gezien in de internationale verhoudingen. De kern van de zaak vinden we terug in de mening van Van Karnebeek: „In de gegeven omstandigheden is er uit een internationaal oogpunt met het oog op onze positie wel aangelegen geen weigering te stellen tegenover de ontvangen uitnoodiging. Ik kan echter van hier uit niet beoordelen in hoeverre practisch en technische verlangde medewerking kan worden verleend. Mijn voorloopig advies zoude zijn, dat de Regering zich bereid verklaarde…...‟155
153
Volkenbondarchieven, Index to the minutes of the sessions of the council 1920, Annex 129h. Brief Drummond aan van Karnebeek als reactie op gestelde vragen 154 Dit kwam voornamelijk omdat de oplossing die de Volkenbond voor Armenië voor ogen had een mandaat zou zijn geweest. Dit hield een veel ruimere verantwoordelijkheid in en bovendien had dat onvermijdelijk krijgshandelingen tot gevolg. Het mag vanzelfsprekend heten dat Nederland op een dergelijk avontuur niet zat te wachten. Voor Vilnius was de oplossing een plebisciet, een op het oog niet-militaire oplossing waarbij geen krijgsdaden dienden te worden verricht. Voor de opvattingen van Van Karnebeek ten aanzien van de Armeense kwestie: Nationaal Archief Den Haag: Werkarchief van de Minister van Buitenlandse Zaken H.A. Van Karnebeek. Inventarisnummer 2.05.25 invoernummer 54 documentnummer 109 dagboek van Van Karnebeek 17 november 1920 en Inventaris van het kabinetsarchief van het ministerie van Buitenlandse Zaken betreffende de politieke rapportage door Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigers in het buitenland 1871-1940. Inventarisnummer 2.05.19 invoernummer 207 documentnummer 8 De gezant te Bern Van Panhuys aan Van Karnebeek 26 november 1920 155 Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Brief van Karnebeek aan Secretaris-generaal Buitenlandse Zaken 3 december 1920
51
In de tussentijd had de kwestie ook de landelijke dagbladen en de Tweede Kamer bereikt. Het liberale Kamerlid W.Th.C. van Doorn vroeg de Regering op 3 december: “Kan de Regeering niet eenige mededeling doen aan de Kamer omtrent het verzoek, dat door den Volkenbond-raad tot haar zou zijn gericht, betreffende zending van Nederlandse krijgslieden naar Wilna?”156 Van Karnebeek reageerde door het officiële verzoek van Drummond openbaar te maken en te verklaren dat de Regering zich over de kwestie moest buigen alvorens hierover een mededeling te doen. Op korte termijn zou hij uitsluitsel geven. Voordat de kwestie in de Tweede Kamer aan de orde werd gesteld kwam de Raad van State in de persoon van Vicepresident W.F. van Leeuwen met een advies. De Raad van State was van mening dat het risico van een weigering niet op zou wegen tegen de mogelijke moeilijkheden die Nederland in Vilnius zou tegenkomen. Het inwilligen van het verzoek was een logisch gevolg van het lidmaatschap van de Volkenbond.157 Op 8 december besloot de ministerraad het verzoek in te willigen. De minister van Oorlog werd verantwoordelijk gemaakt en er werd nog eens benadrukt dat het uitsluitend om vrijwilligers ging.158 Bovendien was het niet de bedoeling met de zaak naar buiten te treden. Diezelfde dag schreef Van Karnebeek aan Drummond dat de Nederlandse regering ‘in principe’ bereid was mee te werken aan het verzoek zoals dat gedaan was. Allereerst moest de Tweede Kamer zijn goedkeuring geven alvorens men definitief zijn medewerking kon toezeggen.159 Memorie van Toelichting Bij wetsontwerp 361 hoorde ook de Memorie van Toelichting van de hand van Van
Karnebeek.
Ondanks
dat
Van
Karnebeek
weinig
enthousiasme
kon
156
Handelingen van de Staten-Generaal: Handelingen Tweede Kamer 1920-1921, Deel 3, vraag Kamerlid Van Doorn aan minister van Karnebeek, 3 december 1920 157 Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Afschrift Raad van State no. 26 21 december 1920 158 Ibidem, Secretaris Algemeene Dienst aan Secretaris-generaal Buitenlandse Zaken 159 Volkenbondarchieven Genève, Box R576 Political dossiernummer 6596, documentnummer 3697 Brief van Karnebeek aan Drummond, 8 december 1920.
52
opbrengen voor het verzoek, was hij er van overtuigd dat Nederland positief moest reageren. Hij zocht daarom naar argumenten om de politiek te overtuigen van het nut van de bijdrage. In de eerste plaats legde hij nadruk op het internationale karakter van de troepenmacht. Hij wees daarmee met name op de bijdrage die de andere neutralen leverden. De Raad van de Volkenbond wilde een troepenmacht vormen van grotere sterkte waarmee tegelijkertijd zou blijken dat men unaniem was in de moeilijke taak die de ‘internationale gemeenschap’ stond te wachten. Paragraaf twee behandelde het eerder besproken verzoek om aanvullende informatie bij Drummond en diens antwoord hierop. In de afsluitende paragraaf gaf hij toelichting op de inwilliging van het verzoek. Ondanks dat de regering terdege besefte dat de gehele missie wel eens niet kon voldoen aan de hooggespannen verwachtingen, woog dit niet op tegen het risico afzijdig te blijven. Van Karnebeek stelde: „Maar daartegenover meent zij te mogen stellen, dat het niet op den weg van Nederland schijnt te liggen zich afzijdig te houden, nu zijne medewerking wordt ingeroepen om het aan de bevolking van een tusschen twee staten betwist gebied mogelijk te maken zich geheel vrijelijk te uiten over de vraag, bij welken dier staten zij zich wenscht aan te sluiten, een doel dat door al wie voorstander is van de beginselen waaraan de Volkenbond het aanzijn dankt, niet anders dan met sympathie kan worden begroet.‟160 Hij legde de nadruk op het politiekarakter van de troepenmacht en wees het risico van het ontstaan van een vaste internationale krijgsmacht van de hand. Bovendien kon het louter en alleen gaan om vrijwilligers. Wel zou er een coherent detachement moeten worden gemaakt. De Memorie liep niet over van enthousiasme. Van Karnebeek die van binnen misschien twijfelde over het verzoek, wist dat het gevaar van een internationaal isolement nog steeds aanwezig was. Het was hem er dus alles aan gelegen te laten zien dat deelname aan de internationale troepenmacht niet in strijd was met de neutraliteit. Van Karnebeek verbond zo het streven naar een neutrale houding met een actieve
160
Handelingen van de Staten-Generaal 1920-1921 Bijlagen 322-373, 361/3 Memorie van Toelichting
53
buitenlandse politiek. Gesteld kan worden dat zijn zelfstandigheidspolitiek van 1922 al in 1920 zijn grondslag heeft gekregen.
3.3 Reactie in het parlement en de Nederlandse pers Nadat de minister van Oorlog, G.A.A. Alting von Geusau, verantwoordelijk was gemaakt voor de totstandkoming van het detachement werd op 24 december duidelijk hoe het detachement vorm gegeven moest worden. Op 18 december schreef de minister van Oorlog aan zijn staf dat hij op zoek was naar 100 mariniers voor het detachement. Daarnaast konden vier of vijf officieren voor de speciale taken uit het leger worden geworven. De minister riep militairen op te solliciteren die voor laatstgenoemde functie in aanmerking kwamen, waarbij zij voor minimaal een half jaar beschikbaar moesten zijn. Op 24 december kwam de minister met een voorstel op basis van overleg met de consulair agent te Kaunas in Litouwen en de commandant der gezantschapswacht te Peking die reeds zeven jaar ervaring had met de noden en behoeften van een detachement mariniers op uitzending.161 Op het verzoek van de minister zijn in ieder geval een aantal sollicitaties binnengekomen. Zo laat de minister van Koloniën weten dat eerste luitenant der infanterie van het Nederlands-Indisch Leger W. Schilling zich heeft gemeld.162 Ook A.M. Sierevelt in dezelfde rang en de onderluitenant der Vesting Artillerie A. Emens gaven zich vrijwillig op. Overigens meldden de twee eerstgenoemde zich in februari via hun eigen minister om niet nader genoemde redenen weer af. Ook kwamen er een aantal handgeschreven sollicitatiebrieven binnen.163 Mogelijk hebben er meer mensen gesolliciteerd, daarvan zijn echter geen stukken bewaard gebleven. Er is in het archief dus wel wat terug te vinden van de animo die er voor het plebisciet was, echter niet in ruime mate. Wat dat zegt over de algemene interesse is moeilijk vast te stellen. Minister Van Karnebeek had reeds in zijn Memorie van Toelichting te kennen gegeven dat er voldoende vrijwilligers op de been zouden kunnen worden gebracht. Uit het
161
Zie bijlage 2 voor de organisatie en uitrusting van het detachement. Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Brief van Minister van Oorlog aan alle krijgsmachtonderdelen en Nota voor Minister van Oorlog 162 Schilling werd overigens later generaal van het KNIL in: Ibidem 163 Zie bijlage 2 voor de sollicitatiebrieven.
54
archiefmateriaal blijkt dat in ieder geval niet direct.164 Hoewel de organisatie van het detachement al was begonnen, moest het parlement het wetsvoorstel eerst nog door goedkeuren. Het parlement Op 23 december, vlak voor het kerstreces, behandelde de Tweede Kamer het wetsontwerp betreffende vrijwilligers voor Wilna. Achter de schermen was er zowel door Van Karnebeek als de secretaris-generaal van Buitenlandse Zaken flink druk gezet om op korte termijn dit wetsontwerp te behandelen. In een brief aan de Kamer noemde Van Karnbeek als belangrijkste reden hiervoor: “Hoewel er nog geen zekerheid bestaat omtrent het tijdstip waarop het Nederlandsche contingent, voor het internationaal corps, zal moeten vertrekken, valt toch rekening te houden met de mogelijkheid, dat dit vertrek in de eerste helft van januari 1921 zou moeten plaats hebben.”165 De voorzitter van de Tweede Kamer meende in eerste instantie dat het wetsontwerp, dat in de dezelfde ochtend ter sprake was gekomen in de secties, diezelfde dag voor de openbare behandeling gereed zou zijn. De Commissie van Rapporteurs gaf echter aan dat dit onmogelijk was gezien de aard en omvang van het wetsontwerp. Ook de Kamer was een andere mening toegedaan en de gevolgde procedure kon rekenen op stevige kritiek. Het ARP-Kamerlid V.H. Rutgers was van mening dat er bij het bespreken van het wetsontwerp in de verschillende secties teveel belangrijke zaken naar boven waren gekomen om deze in één dag zorgvuldig te bespreken. Het verzoek van de Volkenbond noemde hij een innovatie in de Nederlandse buitenlandse politiek, een eerste gevolg van het toetreden tot de Volkenbond.166 Hij was van mening dat deze kwestie te belangrijk was om over één nacht ijs te gaan. Bovendien vond hij dat men uit hoffelijkheid naar de Volkenbond toe bereid moest zijn in de vakantie terug te komen. Hij stelde dan ook voor de kwestie te 164
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Verscheidene sollicitatiebrieven aan de minister van Oorlog periode loopt van 3 tot 15 december 165 ste Handelingen van de Staten-Generaal: Handelingen Tweede Kamer 1920-1921, Deel 2, 1315 44 vergadering 23 december 1920, voorzitter aan TK 1315 166 ste Handelingen van de Staten-Generaal: Handelingen Tweede Kamer 1920-1921, Deel 2, 1315 44 vergadering 23 december 1920, Rutgers aan TK 1316
55
behandelen op 4 januari. Als president van de Commissie van Rapporteurs ondersteunde S.B.L.C.CH. de Wijkerslooth de Weerdesteyn (RKSP) het voorstel van Rutgers. Er waren dusdanig veel voor- en tegenargumenten naar voren gekomen dat een mondelinge behandeling van deze punten geen recht deed aan het belang van deze kwestie. De Wijkerslooth noemde de kwestie een mogelijk keerpunt van de Nederlandse internationale politiek waarbij enerzijds het belang van het eerste verzoek van de Volkenbond stond, maar aan de andere kant de gevaren van een dergelijke internationale missie. Het voor en tegen verdiende een meer nauwkeurige overweging. Het communistische Kamerlid D. Wijnkoop ging nog een stap verder. Omdat er nog geen datum was vastgesteld waarop de troepen moesten vertrekken, was het niet nodig de kwestie op een dergelijke korte termijn te behandelen. Bovendien moest ook het volk ‘in den lande’ zich kunnen uitspreken over de zaak. Wijnkoop noemde de aanpak van de minister zelfs een politiek schandaal. Hij stelde voor het wetsontwerp na het reces te behandelen. Nadat de links-liberale
H.
Marchant
(Vrijzinnig-Democratische
Bond)
met
een
tussenoplossing was gekomen, kwam het socialistische Kamerlid P.J. Troelstra aan het woord. Volgens hem was het voorstel van Rutgers het meest geschikt. Hij voorzag twee kanten aan deze zaak. In de eerste plaats was er het belang van Nederland. In de tweede plaats was er de verhouding met de Volkenbond. Troelstra vond dat Nederland de vrijheid moest hebben het onderwerp te bediscussiëren, zonder daarmee de schijn te wekken de Volkenbond minder belangrijk te vinden. Loyaliteit was belangrijk. Met het voorstel van Rutgers had men genoeg tijd de bedenkingen op papier te zetten en dus tot een meer evenwichtig oordeel te komen. Nadat de voorzitter kort tegenstribbelde kwamen beide voorstellen in stemming. Het voorstel van de heer Rutgers werd met 38 tegen 24 stemmen aangenomen.167 De Kamer was in eerste instantie dus kritisch. Waaruit bestonden de overwegingen die in de ochtend in de verschillende secties naar voren waren gekomen? In het Voorlopig Verslag, dat opgesteld werd door de Commissie van Rapporteurs, kwamen deze overwegingen naar voren.168 In de eerste plaats 167
ste
Handelingen van de Staten-Generaal: Handelingen Tweede Kamer 1920-1921, Deel 2, 1315 44 vergadering 23 december 1920, 1317 168 Dit Voorlopig Verslag is opgenomen als bijlage 4 bij wetsontwerp 361 in de Handelingen. In de Commissie van Rapporteurs hadden de volgende Kamerleden zitting: van Ryckevorsel, de Wijkerslooth de Weerdesteijn, Dresselhuys, De Jonge en Monte ver Loren.
56
betreurde de commissie het feit dat het wetsvoorstel zo laat was ingediend. Als voorbeeld
werd
Noorwegen
genoemd,
waar
reeds
begin
december
een
parlementaire gedachtewisseling had plaatsgevonden. Het was de commissie niet duidelijk waarom de minister zo lang gewacht had met het kenbaar maken van het verzoek. Dit was overigens een veel gehoord kritiekpunt op het ministerie. De Kamer werd niet of nauwelijks op de hoogte gehouden van ontwikkelingen en berichtgeving. Kritiek kwam ook uit communistische hoek. Deze kritiek richtte zich vooral op het feit dat de Volkenbond op zichzelf al een uiting was van een antibolsjewistisch verbond dat er alleen maar op gericht was het kapitalisme nieuw leven in te blazen. De volksstemming in Vilnius was alleen maar bedoeld om Litouwen als voorpost van de Entente tegen de Sovjet-Unie te maken. De Kamerleden die dergelijke kritiek uitoefenden waren van mening dat: „Deze volksstemming allerminst is te beschouwen als eene daad, die slechts ten doel heeft den wil der bevolking van het betwiste gebied tot uiting te doen komen, het zelfbeschikkingsrecht in zijn volle omvang te doen gelden.‟169 Het tweede argument van deze kritiek was dat deze groep Kamerleden in de internationale troepenmacht een voorbode zagen van een internationaal leger. Deze angst was ingegeven door het feit dat met name Groot-Brittannië wel eens zou kunnen proberen van dit politieleger een internationaal leger te maken dat zijn belangen zou verdedigen. Deze Kamerleden overdreven schromelijk door te zeggen dat de expeditie een voorbode zou kunnen zijn voor een nieuwe wereldoorlog. Daarnaast bestond er de angst dat juist door de aanstelling van een Franse kolonel de bestuurlijke maatregelen antibolsjewistisch van aard zou zijn. Voorts waren deze Kamerleden van mening dat er duidelijk sprake was van acute problemen met de Sovjet-Unie wanneer de internationale troepenmacht aan de grenzen zou staan. Nederland moest zijn neutraliteit bewaren, welke het tot die tijd in geschillen van internationale aard steeds in acht had genomen. Een breder gedragen kritiekpunt was de vraag in hoeverre dit verzoek in strijd was met de verplichtingen die uit het lidmaatschap van de Volkenbond
169
Handelingen van de Staten-Generaal 1920-1921 Bijlagen 322-373, 361/4 Voorlopig Verslag 4
57
voortvloeiden. Er was onduidelijkheid bij de Kamer over de wenselijkheid die bestond bij Polen en Litouwen om een plebisciet te organiseren. Was er immers niet al op 6 december 1920 een brief van de Litouwse president Voldemaras binnen gekomen die wees op het verdrag met de Sovjet-Unie dat helemaal geen internationale troepen toeliet? Beargumenteerd werd dat nu juist de zending van de internationale troepenmacht er voor kon zorgen dat de lont in het kruitvat gestoken werd omdat in principe alle drie de landen, met name de Sovjet-Unie, niet op de komst van de internationale troepen zaten te wachten. Men twijfelde ernstig of het contingent wel in het belang was van de Volkenbond, en belangrijker nog, in het belang van Nederland. Bovendien was het zeer wel mogelijk dat Nederland in de toekomst alleen nog maar meer troepen moest sturen en dat kon toch niet de bedoeling zijn. Het laatste punt van kritiek was het feit dat de Geallieerden al in 1919 de grenzen hadden getrokken en dat het opmerkelijk was dat nu de Volkenbond moest optreden om deze grenzen opnieuw vorm te geven. De Volkenbond leek samen te vallen met de Entente mogendheden.170 Ook was er een groep die onderschreef dat Nederland, nu het lid was van de Volkenbond, zijn medewerking moest verlenen. Dit moest dan wel onder de juiste voorwaarden gebeuren. In het verlengde hiervan waren er politici die niet goed positie wisten te bepalen. Enerzijds vonden zij de poging van de Volkenbond lofwaardig, maar aan de andere kant bestonden er wel degelijk reële gevaren. Er werd de vraag gesteld hoe de regering zelf zijn positie zag ten opzichte van de Volkenbond: “Is door een belofte of toezegging van de zijde der regering reeds enigermate op de beslissing vooruitgelopen? Is de regering van meening, dat onze positie in den Volkenbond en daar buiten zeer moeilijk een weigeren gedoogt?”171 Van Karnebeek had inderdaad al toegezegd, maar wel met het voorbehoud dat de kwestie nog parlementaire instemming vereiste. Bovendien was deze groep van mening dat de Volkenbond niet in haar recht stond in eigen naam een internationale krijgsmacht samen te stellen. Hij zou dan verworden tot een 170 171
Handelingen van de Staten-Generaal 1920-1921 Bijlagen 322-373, 361/4Voorlopig verslag 5. Ibidem, 6.
58
superstaat in plaats van het samenwerkingsverband tussen staten die het zou moeten zijn. In de afsluitende paragraaf werd nog eens gehamerd op het feit dat, mocht het detachement uitgezonden worden, het van belang was regelmatig op de hoogte te worden gehouden van de ontwikkelingen in Vilnius. Op zichzelf een terechte eis, maar gezien de grote onduidelijkheid die bij zowel de Volkenbond als verschillende landen zelf over de situatie heerste, een onhaalbare kaart. Uit angst voor communistische elementen, werd geopperd dat alleen betrouwbare lieden in aanmerking zouden komen. Het verslag werd afgesloten met een aantal vragen over de praktische invulling en organisatie van het detachement.172 De Kamer
was
behoorlijk
kritisch
in
haar
commentaar.
Er
bestonden
veel
onduidelijkheden en bovendien was voor veel Kamerleden de relatie met de Volkenbond nog steeds niet volledig helder. Reactie in de Nederlandse pers Om beter in te kunnen gaan op de vraag in hoeverre Nederland positief ten opzichte van het verzoek stond, is het van belang naar de reacties in de pers te kijken. Naast de NRC en de Telegraaf is tevens gekozen voor de kranten Het Centrum, de Leeuwarder Courant, het progressief liberale Het Vaderland en de socialistische krant Het Volk.173 Ook het dagblad De Groene Amsterdammer is geraadpleegd. Het gaat hier vooral om de periode vanaf de reactie op het officiële verzoek aan Nederland van 22 november 1920 tot aan de Memorie van Toelichting eind december 1920. Het Centrum (Katholiek) meende naar aanleiding van het verschijnen van het voorlopig verslag, dat men niet al te snel negatief moest oordelen. Het was belangrijk op dit punt nadere inlichtingen te krijgen, waar de uiteindelijke beslissing van af zou hangen. Het voorzichtige buitenlandse beleid van de afgelopen jaren zou volgens Het Centrum ook nu weer een goed uitgangspunt zijn om dit verzoek op zijn merites te beoordelen.174 Op vrijdag 21 januari verscheen een kritisch bericht van de correspondent ter plaatse. Het was volgens hem onmogelijk met een plebisciet het probleem op te lossen omdat de 172
Ibidem, 7. Het Volk en De Telegraaf zijn geraadpleegd op microfiche in de Koninklijke Bibliotheek te Den Haag. De andere kranten zijn beschikbaar via het digitale project Historische kranten in beeld via www.kb.nl/kranten. 174 Wilna, in: Het Centrum, maandag 3 januari 1921, Eerste Blad. 173
59
problemen veel dieper zaten. Tevens was de situatie op dat moment nog te gevaarlijk. Daarnaast betichtte hij Frankrijk van een kwalijke rol in de hele zaak. Kortom; de correspondent was niet overtuigd dat Nederland troepen moest sturen.175 Half februari verklaarde de correspondent nog eens dat hij tegen het sturen van Nederlandse troepen was. Ook
de
Leeuwarder
176
Courant
oordeelde
dat
het
sturen
van
een
internationale troepenmacht niet objectief kon worden beoordeeld en was zelfs ententekritisch.
De
correspondent
vond
dat
de
troepenmacht
een
tegemoetkoming aan Polen was. Wanneer Vilnius door neutrale troepen bezet zou zijn konden de Russen niet zomaar binnentrekken en Polen zou daardoor een waardevolle flankdekking krijgen. Daar kwam nog bij dat er een
mogelijkheid
ontstond onder de dekmantel van volksstemming, transporten oorlogsmaterieel en andere steun aan Polen vanuit Frankrijk te leveren.177 Het Vaderland (progressief-liberaal) reageerde op een stuk in de NRC op donderdag 2 december. De correspondent wees op de mogelijke gevaren die aanwezig waren, zoals epidemieën. Echter, uiteindelijk kon hij ook niet anders concluderen dan dat het gevaar wel mee viel en dat Nederland zijn mannen moest sturen.178 In een commentaar op vrijdag 24 december lezen we dat Het Vaderland zich volledig achter het uitstel van de behandeling van het wetsvoorstel schaarde. De krant meende dat de situatie daarvoor te ernstig was.179 De krant ging verder niet in op de kwestie dan officiële berichtgeving. Op 8 december oordeelde Het Volk (socialistisch) overwegend positief over de uitzending. Volgens de krant had de volksstemming tot doel uiting te geven aan het zelfbeschikkingsrecht. Dit was, naast het feit dat het geen militaristische aangelegenheid betrof, de belangrijkste reden positief te staan ten opzichte van het verzoek. Toch moest Nederland wel op zijn hoede zijn omdat de leiding in handen was van een Franse militair. De krant was kritisch op de houding van Frankrijk ten opzichte van Rusland, omdat het in haar ogen de anti-Russische politiek van Polen had gevoed.180 Een week later was de krant, na intern overleg, radicaal van mening gewijzigd. De krant vond dat allereerst moest worden
175
De strijd om Wilna, in: Het Centrum, vrijdag 21 januari 1921, Tweede Blad. Nadere beschouwing over de strijd om Wilna, in: Het Centrum, dinsdag 15 februari 1921 177 Dreiging in het Oosten?, in: Leeuwarder Courant, 12 januari 1921 178 Nederland en de bezetting van Wilna, in: Het Vaderland, donderdag 2 december 1920 179 De mariniers naar Wilna, in: Het Vaderland, vrijdag 24 december 1920 180 Naar Wilna? In: Het Volk, woensdag 8 december 1920, Eerste blad. 176
60
vastgesteld of de Nederlandse troepen niet in conflict zouden raken met Poolse of Russische troepen. De krant was er niet zeker van dat dit niet zou gebeuren. Ondanks dat men het zelfbeschikkingsrecht belangrijk vond schreef de krant: “Wij achten echter de omstandigheden hiervoor zeer ongunstig; niet slechts wettigt de weifelachtige houding der Lithausche regeering de vraag of deze zelf wel op dezen maatregel gesteld is, maar alles wat tot nog toe is gebleken wijst er op dat men zich met deze expeditie in een wespennest steekt.”181 De handelwijze van minister Van Karnebeek werd door de redactie van de krant afgekeurd. De Memorie van Toelichting was in de ogen van de redactie niet toereikend en gaf geen blijk van de onvoorziene, wellicht gevaarlijke, uitdagingen die de Nederlandse troepenmacht te wachten stond. Ook de NRC was in de ogen van Het Volk te optimistisch over de uitzending.182 Daar kwam bovendien nog eens de tyfusepidemie bij die het gebied trof. Kortom, na een voorzichtig eerste positieve indruk, bleek de krant uiteindelijk sterk gekant tegen de uitzending door de vele onduidelijkheden en mogelijke gevaren die de uitzending met zich mee zou kunnen brengen. De NRC (liberaal)volgde de hele kwestie op de voet. In een eerste uitgebreide
reactie
op
1
december
schreef
correspondent
Marcus
van
Blankenstein dat Nederland gevraagd was omdat de Volkenbond een zo internationaal en neutraal mogelijke troepenmacht wilde sturen. Hij juichte dit verzoek van harte toe en, niettegenstaande de bezwaren, meende dat het volk ondanks zijn angst voor een uitzending van militairen, achter dit verzoek moet staan.183 Wekelijks verscheen er een uitgebreid artikel van de reizende Van Blankenstein.184 Van Blankenstein was een waar Volkenbondkenner en droeg bovendien de Volkenbond een warm hart toe.185 Geen enkele belangrijke internationale conferentie werd door hem overgeslagen. Ieder jaar bezocht hij in
181
Afblijven! In: Het Volk, donderdag 16 december 1920, Eerste blad. Wilna. De houding der Sowjets. In: Het Volk, maandag 10 januari 1921. 183 Nederland en de bezetting van Wilna, in: NRC, woensdag 1 december 1920, Avondblad, D. 184 Van hem is een biografie verschenen: Elisabeth van Blankenstein, Dr. M. van Blankenstein. Een Nederlandse dagbladdiplomaat 1880-1964 (Leiden 1999) 185 Van Blankenstein, Een Nederlandse dagbladdiplomaat, 132-133 en J.L. Heldring, De evenwichtskunst van een courantier, in: NRC Boeken http://www.nrcboeken.nl/biografie/de-evenwichtskunst-van-een-courantier (geraadpleegd op 20-01-2010) 182
61
Genève de Assemblee van de Volkenbond. Ook hier kwam de neutraliteit van Nederland de journalist van pas. Menig politicus zag er belang in om zaken via een neutrale krant te 'lekken', zoals ook Van Karnebeek deed, maar het was Van Blankenstein die het volle profijt van deze positie trok. En zo konden, op hun beurt, de lezers van deze krant profiteren van de hoogst informatieve reportages van haar 'ster'-correspondent. In die dagen bleven de correspondenten van de NRC namelijk anoniem; Van Blankenstein voorzag zijn artikelen met een ster of een ‘V’.186 Van Blankenstein schreef over de situatie ter plaatse en de relatie tussen de Polen en Litouwers. Op zaterdag 11 december ging hij specifiek in op de rol van het Nederlandse detachement. De communistische kritiek dat de actie vijandig zou zijn ten opzichte van de Sovjet-Unie wees hij direct van de hand door erop te wijzen dat de troepenmacht moest zorgen dat de mogelijkheid geopend werd de macht over Vilnius terug te geven aan Litouwen. Zeligowski zou namelijk nooit direct zijn macht tijdelijk overdragen aan Litouwse troepen. Als de Sovjet-Unie besloot Vilnius binnen te vallen op het moment dat de stemming uitwees dat de stad naar Polen ging, dan stond hen dat ‘vrij’ omdat de troepenmacht dan reeds vertrokken was.187 De kritiek van socialistische zijde dat het commando onder een Fransman stond en daardoor mogelijk de rol van de Nederlandse officieren ondergeschikt raakte bevestigde hij. Het was echter geen reden niet deel te nemen en bovendien bestond er een goede controle door meerder neutrale detachementen. Kortom; de NRC was behoorlijk positief gestemd: “De omstandigheid, dat zij misschien noodig zal zijn is echter meer een argument voor, dan tegen onze deelneming, als wij er prijs op stellen alles ervoor de doen dat deze eerste actie van den Volkenbond inderdaad een moreel succes wordt.”188 De Groene Amsterdammer (links-liberaal) had in de persoon van de jurist J.C. van Oven haar eigen columnist aangaande de Vilniuskwestie. In eerste instantie was hij gematigd positief over het zenden van een Nederlands 186
J.L. Heldring, 'Blankenstein, Marcus van (1880-1964)', in: Biografisch Woordenboek van Nederland. Via: www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BWN/lemmata/bwn1/blankenstein. 187 ‘V’ In het rijk van Zeligowski, in: NRC, zaterdag 11 december 1920, Avondblad, B. 188 Ibidem
62
detachement. Enerzijds noemde hij het een wespennest, maar aan de andere kant kon het beide landen ook helpen het probleem op te lossen.189 Op 8 januari kwam de Groene Amsterdammer met een uitgebreid commentaar waarin de krant de Tweede Kamer groot gelijk gaf door niet blind te vertrouwen op het wetsvoorstel van de minister van Buitenlandse Zaken. Van Karnebeek kreeg een veeg uit de pan: “Oogenschijnlijk maakte de Minister van Buitenlandse Zaken daarbij een zonderlinge figuur. Hij laat eerst tot de Kamer zeggen: haast je, rep je! Wanneer deze zich niet daardoor van haar stuk laat brengen, blijkt achteraf,
dat
het
wetsontwerp
eigenlijk
nog
niet
rijp
is
voor
behandeling.”190 De historicus G.W. Kernkamp was van mening dat de minister het wetsvoorstel er doorheen wilde drukken zonder echt lastige vragen te krijgen. Hij prees de Kamer om haar zorgvuldige overdenkingen. Hij kon echter moeilijk geloven dat Van Karnebeek de Kamer bewust een loer wilde draaien. Het feit dat Van Karnebeek met enige afwachting had gereageerd op het voorstel was voor Kernkamp een teken dat de minister niet bijzonder welwillend stond ten opzichte van het verzoek. Kernkamp was het van harte met Van Karnebeek eens; het lag inderdaad niet op de weg van Nederland te weigeren! Nu bekend was dat er diverse moeilijkheden en bezwaren bestonden, leek het hem beter voorlopig af te zien van de expeditie.191 Tenslotte de reactie in De Telegraaf. In de krant verschenen diverse stukken van Volkenbondspecialist H. Louis Israëls over de houding van Nederland ten opzichte van de Volkenbond. De krant maakte op 30 november voor het eerst melding van het verzoek. In een uitgebreid commentaar noemde De Telegraaf het verzoek een voorrecht. Ook zag de krant in het verzoek een mogelijkheid om de naam van Nederland in het buitenland ten goede te laten komen. Nederland kon nu direct een bijdrage leveren en laten zien in hoeverre het positief stond ten opzichte van deze nieuwe internationale ‘geest’. De Telegraaf was echter zeer ontstemd over de manier waarop de berichtgeving
189
J.C. van Oven, titel onbekend, in: De Groene Amsterdammer, zaterdag 11 december G.W. Kernkamp, Wilna, in: De Groene Amsterdammer, zaterdag 8 januari 1921 blz. 1 191 Ibidem, blz. 2 190
63
verliep. De krant had zijn informatie uit het buitenland moeten halen in plaats van via het departement. Het kwam het ministerie op forse kritiek te staan. De vooroorlogse diplomatie leek nog steeds opgeld te doen. De krant hoopte dat het ministerie zich nu eindelijk eens conformeerde aan deze nieuwe vorm van internationale politiek.192 In de periode na de Eerste Wereldoorlog was reeds een tendens te herkennen waarbij de publieke opinie zich meer ging bemoeien met de buitenlandse politiek van Nederland en buitenlandse aangelegenheden. Deze ontwikkeling werd in hoge mate versterkt door het Nederlandse lidmaatschap van de Volkenbond.193 We zien deze ontwikkeling ook terug in de Nederlandse pers ten aanzien van de Vilniuskwestie. De discussie in de pers richtte zich zowel op het gevaar dat de Vilniuskwestie met zich meebracht als ook op de relatie van Nederland tot de Volkenbond. Verschillende kranten waren huiverig voor het uitzenden van Nederlandse militairen. De angst bestond dat in het vervolg de Volkenbond elke keer kon aankloppen, zonder dat Nederland een dergelijk verzoek kon weigeren. De vraag werd gesteld of Nederland zich afzijdig kon houden van een dergelijke positieve volksstemming die ten doel had het zelfbeschikkingsrecht te laten gelden. Daarbij werd ook aan de orde gesteld in hoeverre het nodig was dat juist Nederlandse troepen die kant op werden gestuurd en welk risico zij zouden lopen. Toch wilde de meeste commentatoren gehoor geven aan het verzoek van de Volkenbond. Daarmee gaven zij aan een actieve invulling van het lidmaatschap van de Volkenbond te laten prevaleren boven
een
strikte
afzijdigheid.
Daarbij
werden
vanzelfsprekend
wel
kanttekeningen geplaatst. 3.4 Reactie in de Scandinavische landen Zoals eerder al werd gesteld, werden ook de Scandinavische landen gevraagd een bijdrage te leveren. Als voormalig neutrale landen werden zij geschikt geacht militairen te leveren voor de internationale troepenmacht voor Vilnius. Als voorwaarde voor een internationale troepenmacht moesten juist deze landen meedoen om te voorkomen dat de troepenmacht als een verlengstuk werd gezien van de geallieerden. De houding van de Scandinavische landen was voor 192 193
H. Louis Israëls, Een verzoek van de Volkenbond, in: De Telegraaf, dinsdag 30 november 1920. Riemens, De passie voor de vrede, 374-384.
64
Van Karnebeek van belang. Er is destijds uitvoerig contact geweest tussen de verschillende gezanten ter plaatse en het ministerie van Buitenlandse Zaken. Als ook deze landen positief zouden reageren dan was er voor Nederland weinig reden meer om niet mee te doen. De beweegredenen van Van Karnebeek om positief te reageren op het verzoek hebben we reeds besproken. Het feit dat ook de Scandinavische landen positief hebben gereageerd op het verzoek is voor de minister een belangrijke reden geweest het verzoek in te willigen. Om de Nederlandse houding inzake de Vilniuskwestie te beoordelen is het goed ook naar de overwegingen van de Scandinavische landen te kijken. Op diplomatiek niveau is met name tussen Nederland en Zweden uitvoerig contact geweest. De positie van Zweden na de Eerste Wereldoorlog was gunstig. Duitsland en Rusland domineerden niet langer de Baltische regio en Zweden had niet langer een grootmacht als buurland. De Volkenbond en het systeem van collectieve veiligheid kon in Zweden op veel kritiek rekenen. De kritiek was vergelijkbaar met die in Nederland en concentreerde zich op het mogelijke verlies van neutraliteit onder de artikelen 10 en 16. Daarnaast had de oppositie bezwaar tegen het feit dat zowel Duitsland als de Sovjet-Unie geen lid mocht worden.194 Uiteindelijk kon ook Zweden weinig anders dan toetreden om te voorkomen politiek geïsoleerd te raken. Nadat Zweden gevraagd was een bijdrage te leveren voor het contingent besloot het al vrij snel tot het inwilligen van het verzoek. In een gesprek tussen de Nederlandse gezant in Stockholm, Baron A.M.D. Sweerts de Landas Nijborg, en de Zweedse diplomaat Wollmar Boström, bleek welk motief er zat achter de Zweedse inwilliging van het verzoek.195 Omdat beide landen niet tot een oplossing konden komen, werd het Zweeds-Finse conflict over de Ålandseilanden voorgelegd aan de Volkenbond.196 Deze kwestie was voor Zweden dusdanig van belang dat het Zweden er alles aan was gelegen de Volkenbond gunstig te stemmen. Autonomie over de Ålandseilanden was namelijk al decennialang onderwerp van debat in de Zweedse buitenlandse politiek. Als Zweden bereid zou zijn troepen te leveren voor de Vilniuskwestie dan zou dit de Ålandseilandenkwestie alleen maar goed doen. Sweerts de Landas
194
Krister Wahlbäck, The roots of Swedish neutrality (Uppsala 1986) 30. J. Woltring, Documenten betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1919-1 945. Periode A: 19191930. Deel II: 1 juli 1920-31 augustus 1921 Rijks Geschiedkundige Publicatieën, Grote Serie 162 nr. 172 (Den Haag 1977) Sweerts de Landas Nijborch aan Van Karnebeek 28-11-1920 196 Wahlbäck, The Roots of Swedish neutrality, 28-29. 195
65
Nijborg deed deze politiek af als demoraliserend kleingeestig.197 Een verwijt dat weinig hout sneed gezien het feit dat ook Nederland bepaald niet vanuit ideële motieven gehoor gaf aan het verzoek. Hoe dan ook, Zweden was bereid troepen te leveren voor de internationale troepenmacht voor het plebisciet in Vilnius. Ook in Denemarken bestond er scepsis ten opzichte van de Volkenbond. Met name de artikelen 10 en 16 konden op weinig sympathie rekenen. Het land was fel gekant tegen verplichte militaire sancties. Nadat duidelijk was geworden dat er alleen sprake zou zijn van economische sancties stemde het Deense parlement unaniem voor toetreding tot de Volkenbond.198 Als voormalig neutraal land werd Denemarken gevraagd troepen te leveren voor Vilnius. De conservatief Bent Holstein was van mening dat het Denemarken er veel aan gelegen was gehoor te geven aan deze oproep.199 Om de grens tussen Duitsland en Denemarken te bepalen werden er in het Verdrag van Versailles een tweetal plebiscieten opgenomen voor het gebied Schleswig. Onder leiding van Frankrijk en Groot-Brittannië werd uiteindelijk bepaald dat Duitsland Noord-Schleswig af moest staan aan Denemarken. Door toedoen van de geallieerden behoorde Jutland nu tot Denemarken en niet tot Duitsland. Hiermee was het belangrijkste vraagstuk in de Deense buitenlandse politiek opgelost. Denemarken stond dus bij de geallieerden in het krijt. Het was daarom bijna onmogelijk geen gehoor te geven aan de Frans-Britse oproep voor het leveren van militairen voor de Vilniuskwestie. Naast Jutland speelde voor de Deense sociaaldemocratische regering ook mee dat hulp aan Frankrijk ook hulp aan Polen betekende. Dit was voor
Denemarken
sociaaldemocraten
belangrijk
omdat
het
de
moesten
niets
hebben
Sovjet-Unie
vreesde.
van
revolutionaire
de
De
linksgeoriënteerde krachten.200 Net als Zweden, gaf ook Denemarken niet vanuit idealistische motieven gehoor aan de oproep, maar louter uit pragmatische, machtspolitieke overwegingen. Het ontbrak bij de Denen, net als bij de andere deelnemende landen, bovendien aan een zuivere militair-politieke analyse. In Noorwegen bestond dezelfde scepsis maar tegelijkertijd het besef dat toetreding tot de Volkenbond noodzakelijk was. Op 2 december 1920 besloot ook Noorwegen positief te antwoorden op het verzoek van de Volkenbond. Hoewel ook hier werd gevreesd dat Noorwegen aan neutraliteit en autonomie moest 197
Woltring, Documenten betreffende de buitenlandse politiek, ibidem. Carsten Holbraad, Danish neutrality. A study in the foreign policy of a small state (Oxford 1991) 55. 199 Clemmesen, Vilnakommandoet, 34. 200 Ibidem, 75. 198
66
inboeten, besloot de regering het verzoek toch in te willigen. De Noorse regering was van mening dat lidmaatschap van de Volkenbond inhield dat Noorwegen een bijdrage moest leveren. Bovendien waren ook de andere voormalige neutralen gevraagd. Noorwegen zag geen andere keuze dan toe te geven aan de nieuwe politieke realiteit van de Volkenbond. Hiermee volgde het meer de lijn van Nederland dan de andere twee Scandinavische landen.201 Als we de reacties van de vier voormalige neutralen op het verzoek van de Volkenbond bekijken dan moeten we concluderen dat van ideële motieven geen sprake was. Ook al werden dergelijke motieven wel gebruikt, dan was dit louter om politieke steun te krijgen in het parlement of bij het publiek. Er is echter wel een verschil tussen Zweden en Denemarken aan de ene kant en Nederland en Noorwegen aan de andere kant aan te merken. De eerstgenoemde landen gebruikten
politiek
pragmatische
motieven
om
een
bijdrage
te
leveren.
Denemarken moest zijn ‘schuld’ inlossen voor de hulp die het had gekregen van Frankrijk in de Jutlandkwestie. Zweden hoopte op een gunstig resultaat in de Ålandseilandenkwestie. Beide landen waren al vrij snel positief over deelname aan de internationale troepenmacht. Nederland en Noorwegen waren in zekere zin ook pragmatisch, maar veel minder enthousiast over het verzoek dan de andere twee landen. Ondanks dat beide landen uiteindelijk het nut inzagen van het leveren van een bijdrage, duurde het even voordat zij overtuigd waren. Nederland en de Scandinavische landen toonden hun bereidheid zich aan acties van de Volkenbond te committeren. Elk land had daar zijn eigen redenen voor. 3.5 Einde van het plebisciet Memorie van Antwoord In de archieven is een uitgebreide Memorie van Antwoord opgenomen, geschreven door Van Karnebeek. De Memorie is opgesteld voor de ontvangst van het antwoord van Litouwen, dus voor 31 januari en uiteindelijk nooit verstuurd omdat het plebisciet niet doorging. Desalniettemin is deze wel de moeite waard waar het gaat om de zienswijze van Van Karnebeek. Voor wat betreft de kritiek op de late indiening van het wetsvoorstel zei Van Karnebeek dat door zijn
201
Ibidem, 44.
67
afwezigheid in het Haagse, het wetsontwerp niet eerder dan 17 december kon worden uitgestuurd. Daarbij kwam dat het op dat moment leek alsof de troepenmacht op zeer korte termijn zou vertrekken. Vlak voordat het voorlopig verslag werd uitgebracht kwam het bericht binnen dat de Sovjet-Unie mogelijk tegen
deze
missie
was.
Berichten
dat
in
verschillende
kazernes
reeds
aanplakbiljetten waren opgehangen waren volgens de minister onjuist. Men moest zich er echter wel van vergewissen of er überhaupt voldoende vrijwilligers beschikbaar waren.202 Op het punt van de antibolsjewistische bedoelingen van de Volkenbond schreef Van Karnebeek dat dit geenszins strookte met het standpunt van de regering. In de eerste plaats was het geen militaire missie, maar een politiemissie. Bovendien was niet zozeer de vraag hoe de Volkenbond tegenover de Sovjet-Unie stond, maar eerder andersom. Het was de Sovjet-Unie geweest die telkenmale toenadering van de Volkenbond had afgewezen. Bovendien was het plebisciet en de komst van de internationale troepenmacht niet in strijd met het verdrag dat Litouwen en de Sovjet-Unie hadden gesloten, vond Van Karnebeek: „Immers, dit verdrag richt zich alleen tegen de toelating van aan de Sovjet-Regeering vijandelijke troepen.‟203 Het was ook zeker niet zo dat dit politiekorps aanleiding gaf tot het vormen van een internationale krijgsmacht. Het beoogde geen machtsapparaat te zijn, maar had enkel tot doel het plebisciet te begeleiden. Van Karnebeek vond dat het verzoek van de Volkenbond volstrekt in lijn was met de verplichtingen en mogelijkheden die het lidmaatschap volgens artikel 10 en 11 bood. Het stond de verschillende lidstaten vrij dit verzoek op zijn eigen merites te beoordelen. Mochten er in de toekomst meerdere versterkingen worden gevraagd, dan was de regering nog steeds in de positie deze te weigeren. Ook stond de expeditie niet in het teken van de belangen van de entente. Het waren juist beide landen zelf die een beroep hadden gedaan op de Volkenbond en niet per definitie op één
202
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Concept Memorie van Antwoord datum onbekend, in ieder geval voor 31 januari 1921 1-3 203 Ibidem, 5
68
van de geallieerden.204 Ook het stemmingsgebied zou bepaald worden door de Raad en niet door de speciale militaire commissie. Wel was het zo dat laatstgenoemde adviserend op zou treden. De positie ten opzichte van de Volkenbond betekende voor Nederland niet dat het verplicht was in te gaan op het verzoek. Van Karnebeek was wel van mening dat Nederland een bijdrage moest leveren want: „zulks is ongetwijfeld in het belang van Nederlands internationale positie. Bovendien
is
weigering
van
andere
neutrale
bondsleden
niet
voorgekomen.‟205 Van Karnebeek hamerde op het feit dat de regering alle aanleiding had te vertrouwen dat het gestelde doel, het waarborgen van een vrije wilsuiting bij de te houden stemming, ten gevolge van de door de Volkenbond te nemen maatregelen ten volle zou worden bereikt. Uit de Memorie van Antwoord sprak weinig geestdrift, hoewel Van Karnebeek zich realiseerde dat een bijdrage in het belang van de Nederlandse positie was. De Memorie van Antwoord gaf in ieder geval blijk van meer enthousiasme dan de Memorie van Toelichting, dit kan echter verklaard worden door het feit dat hij zocht naar politieke argumenten om het verzoek door de Kamer te loodsen. Verloop Naar aanleiding van het voorlopig verslag schreef de jurist J.P.A. François op 29 december aan Van Hamel in hoeverre de berichtgeving over de Russische bezwaren klopte. Dit zou namelijk direct invloed hebben op het al dan niet doorgaan van de expeditie. Op 31 december 1920 bleek dat de vergadering van de Tweede Kamer die nu gepland stond op 4 januari niet door kon gaan. Van Karnebeek schreef in een telegram aan de voorzitter van de Tweede Kamer D.A.P.N. Koolen dat: „Blijkens juist ontvangen stukken heeft de Volkenbond op 20 december aan Polen en Litouwen nadere verzekeringen gevraagd nopens hun 204 205
Ibidem, 8-9. Ibidem, 10-11
69
medewerking. Deze omstandigheid gevoegd bij het feit dat het verslag eerst heden is uitgekomen en in zijn definitieven vorm zoo omvangrijk is geworden dat eene beantwoording in verband met de feestdagen feitelijk onmogelijk is doet mij u voorstellen de behandeling op 4 januari een of twee weken uit te stellen.‟206 De passage ‘één of twee weken’ werd later veranderd in: in afwachting van nader bericht uit Genève. Koolen bracht hierop een communiqué uit, dat vervolgens bij Van Karnebeek verkeerd viel. Waar het communiqué berichtte dat de regering niet in staat was het verslag te beantwoorden voor 4 januari, wees Van Karnebeek erop dat hij dit wel degelijk had gekund maar niet in zoverre dat er direct de openbare beraadslaging op had kunnen volgen. Van Karnebeek berichtte vervolgens de gezant te Bern dit aan de secretaris-generaal door te geven. Hij verzocht hierbij een gesprek met hem of met de zaakgelastigde. Duidelijk werd dat Van Karnebeek er blijkbaar niet gerust op was dat de expeditie door zou gaan. Diezelfde dag liet Van Hamel uit Genève weten dat er prijs op werd gesteld als de Nederlandse regering duidelijkheid aan het publiek zou verschaffen omtrent de stand van zaken. Van Hamel verzocht Van Karnebeek dringend contact te zoeken met hoofdredacteur Van Blankenstein van de NRC.207 Inderdaad verscheen in de avondeditie van 6 januari een stuk over de kwestie waarin ingegaan werd op de Russische bezwaren. De correspondent was van mening dat deze gevaren overschat werden en er derhalve niet voor zouden zorgen dat de hele expeditie afgeblazen werd. De hand van de minister van Buitenlandse Zaken was hier duidelijk zichtbaar.208 De gezant te Bern, Van Panhuys, schatte de noodzaak goed in en regelde een gesprek met Paul Mantoux, directeur van de Politieke Sectie. Mantoux was niet in staat de belangrijkste vraag over de Russische houding te beantwoorden. Afgesproken werd dat Mantoux hierover nadere inlichtingen zou verschaffen. Ook bezocht Van Panhuys nog de waarnemend secretaris-generaal, Jean Monnet. Het viel de gezant op dat Monnet overwegend positief was over de houding van de Sovjet-Unie wat betreft de inschatting van het gevaar. Op het moment dat de 206
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Telegram van Karnebeek aan Voorzitter Tweede Kamer 31 december 1920 207 Ibidem, Telegram Van Hamel aan Van Karnebeek 208 Wilna en de Sovjetregeering, in: Nieuwe Rotterdamsche Courant, donderdag 6 januari 1921 Avondblad, C.
70
Sovjet-Unie een actie zou ondernemen, zou de internationale troepenmacht zich onmiddellijk terugtrekken. Van Panhuys besloot zijn bericht met het verzoek hem zaakgelastigde bij de Volkenbond te maken voor Nederland waar het ging om de kwestie Vilnius. Dit zou het overleg namelijk bijzonder bespoedigen.209 In een reactie bleek dat Van Karnebeek zeer ontevreden was met de informatievoorziening vanuit de Volkenbond aan de desbetreffende lidstaten. Hij schreef: „Ik vertrouw, dat de secretaris-generaal, bereid zal zijn de noodige maatregelen te nemen, opdat in den vervolge de voor de leden van den Bond belangrijke inlichtingen vollediger en sneller dan tot dusver geschiedt te hunner kennis worden gebracht.‟210 Hij verzocht Van Panhuys dit vriendelijk doch dringend aan Drummond door te geven. Van Panhuys was zelf niet in staat de zaak op korte termijn met Drummond te bespreken. Hij lichtte daarom A. Pelt in, die werkzaam was bij de Informatie Sectie, om voor hem deze zaak op te lossen of in ieder geval te bespreken met de secretaris-generaal. Pelt zegde toe dat het document op het bureau van Drummond terecht kwam maar adviseerde hem desgevraagd toch zelf een gesprek te plannen. Tegelijkertijd stelde Van Panhuys Van Karnebeek op de hoogte van zijn oplossing. Belangrijker was dat Van Panhuys met de Poolse gezant sprak. Ondanks dat de woorden van een Poolse gezant voorzichtig moesten worden gewogen, bleek uit het gesprek dat er wel degelijk een Russisch gevaar voor de internationale troepenmacht zou zijn. De Poolse gezant reageerde lachend, door te zeggen dat hij het niet zozeer zou betreuren als de internationale troepenmacht naast de Poolse legers tegen de Russen zouden strijden. Terecht merkte van Panhuys op dat dit zeker niet de bedoeling was.211 Vanaf begin februari werd duidelijk dat de zending van het detachement op losse schroeven stond. Er was deze periode intensief contact tussen Van Panhuys die in Bern zat en Van Karnebeek. Ook Pelt ontfermde zich over de
209
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Telegram gezant te Bern van Panhuys aan van Karnebeek 9 januari 1921 210 Ibidem, Telegram van Karnebeek aan gezant te Bern van Panhuys 18 januari 1921 211 Ibidem, Brief van Panhuys aan van Karnebeek ‘inlichtingen nopens aangelegenheden van de Volkenbond, als de expeditie naar Wilna. 23 januari 1921
71
situatie. Nu Zwitserland de doortocht van de internationale troepenmacht had verhinderd, werd het moeilijk een oplossing te vinden. Zwitserland gaf geen toestemming omdat het ontstemd was over het gebrek aan tact door het plaatsen van een communiqué in de krant in plaats van dat de Zwitserse regering direct op de hoogte werd gesteld van de doortocht van de troepen. Zwitserland vond dat de Volkenbond ernstig tekort geschoten was in de informatievoorziening. Ook in Nederland bestond dit gevoel. Het leek erop alsof met name Nederland, maar ook andere lidstaten, continu achter de feiten aan liepen. Medio februari werden nog wel enkele ultimata aan Polen en Litouwen gesteld waardoor Pelt Van Karnebeek informeerde dat de zending van de troepenmacht wel eens zeer snel zou kunnen plaatsvinden. Het wachten was op het Poolse antwoord waarin het volledige verantwoordelijkheid zou nemen over de demobilisatie van de troepen van Zeligowski. Dit bleek een lege huls. In een brief van 20 februari liet Van Panhuys, naast een relaas over de weigering van Zwitserland troepen door te laten, weten dat Litouwen niets meer van een plebisciet wilde weten.212 Noorwegen, Denemarken en Zweden lieten bovendien weten hun troepen met verlof te sturen. Op 3 maart 1921 werd de Nederlandse regering definitief op de hoogte gesteld van de annulering van het plebisciet in Vilnius: „De Raad heeft afgezien van het houden van een volksstemming in het Wilna-gebied en dat mitsdien de voorgenomen zending der verschillende contingenten niet zal plaats hebben.‟213 Van Panhuys berichtte in een laatste brief dat hij reeds langere tijd bevreesd was voor de risico’s die de houding van de Sovjet-Unie met zich meebrachten. Hij was overigens van mening dat elk land zelf moest inschatten of zij de risico’s aanvaardbaar vond en dus mee zou werken met de Volkenbond. Uiteindelijk werd het wetsvoorstel op 18 maart 1921 ingetrokken. Nederlandse troepen werden niet uitgezonden naar Vilnius. Daarmee was de zaak afgedaan.
212
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Brief van Panhuys aan van Karnebeek 20 februari 1921 213 Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Brief Loudon aan van Karnebeek 3 maart 1921
72
3.6. Conclusie De heer Stulemeijer kon met een gerust hart gaan slapen. ‘Zijn jongens’ waren niet naar de Russische steppen, of in dit geval de Vilnius regio, gestuurd. Als het aan Van Karnebeek had gelegen was dit wel gebeurd. Uit de eerste reactie Van Karnebeek sprak bepaald geen geestdrift, het leek alsof hij weinig enthousiast was. Toch was het de minister al vrij snel duidelijk dat het in het belang van Nederland was een bijdrage te leveren aan de internationale troepenmacht voor het plebisciet in Vilnius. Het was Nederland er alles aan gelegen om zijn internationale positie te versterken. Bovendien kon nadat duidelijk was geworden dat ook de andere voormalige neutralen een bijdrage zouden leveren Nederland weinig anders doen dan instemmen met het verzoek vanuit de Volkenbond. Het was Van Karnebeek duidelijk dat de veranderde internationale verhoudingen van Nederland
een
actievere
buitenlandse
politiek
vroegen.
De
Nederlandse
neutraliteit kon alleen maar gewaarborgd worden wanneer er bij de andere landen een vertrouwen bestond in de Nederlandse bereidwilligheid. Het meer actieve optreden van Van Karnebeek in de Vilniuskwestie diende als grondslag voor zijn ‘zelfstandigheidspolitiek’ van 1922. De positieve reactie van Nederland op het verzoek kan dan ook zeker geen breuk met de neutraliteitsgedachte worden genoemd, maar was juist onderdeel van een nieuwe manier om deze politiek te kunnen blijven waarborgen in de veranderende politieke constellatie. Zowel in het parlement als in de pers werd het verzoek gematigd ontvangen. Beiden vreesden dat deelname aan de internationale troepenmacht vergaande implicaties zou hebben voor de neutraliteit van Nederland in de toekomst. Het zou daarom interessant zijn geweest de reactie van het Parlement op de Memorie van Antwoord te analyseren. Vermoedelijk zou de minister nog een behoorlijk zware kluif hebben gehad aan het overtuigen van de Kamer, temeer omdat de kritiek door een groot deel van de Kamer werd gedeeld. De pers was verdeeld over de kwestie. De meer liberaal georiënteerde pers stemde in met het verzoek, vanuit socialistische en communistische hoek werd negatief op het verzoek gereageerd. De discussie richtte zich op de vraag of de neutraliteit in het geding was en in hoeverre Nederland aan een ‘zelfstandige’ missie meedeed en niet een verlengstuk van met name Frankrijk was. In ieder
73
geval was er een tendens te herkennen waarbij er meer aandacht kwam voor het buitenlandse beleid van Nederland. Ondanks
dat
de
argumenten
verschilden,
reageerden
zowel
de
Scandinavische landen als Nederland positief op het verzoek van de Volkenbond. De voormalige neutralen hadden elk hun eigen redenen een bijdrage te leveren. Duidelijk wordt dat geen van de vier landen uit idealisme positief reageerden op het verzoek. De Nederlandse reactie
paste dus bij de
reactie van de
Scandinavische landen. Deze landen zagen zich onder invloed van de veranderde internationale verhoudingen genoodzaakt andere instrumenten aan te wenden om hun neutraliteit te waarborgen. Deze neutraliteit werd niet meer gekenmerkt door strikte afzijdigheid maar door een meer actieve, zelfstandige en realistische houding.
Herman Adriaan van Karnebeek
74
CONCLUSIE Het kader dat voor deze scriptie als uitgangspunt diende was de ogenschijnlijke tegenstelling tussen enerzijds de neutraliteitspolitiek die pleitte voor zoveel mogelijke afzijdigheid van het internationale toneel en het lidmaatschap van de Volkenbond,
wat
zou
betekenen
dat
Nederland
zich
committeerde
aan
verplichtingen die bij allerlei soorten internationale conflicten zouden kunnen opduiken. Om te kijken in hoeverre dit kader bepalend was voor de gegeven periode en het verzoek vanuit de Volkenbond hebben we deze kwestie geproblematiseerd aan de hand van de vraag: In hoeverre bepaalde het traditionele Nederlandse neutraliteitsbeleid de Nederlandse reactie op het verzoek vanuit de Volkenbond met betrekking tot de Vilniuskwestie in de periode 1919-1921? Door toetreding tot de Volkenbond bracht Nederland een offer in de vorm van het verlies van het recht in alle oorlogen neutraal te blijven. Lidstaten behielden echter hun soevereiniteit en Nederland kon ook niet juridisch gedwongen worden deel te nemen aan een militaire actie van de Volkenbond. Met Van Karnebeek en op de achtergrond Struycken voerde Nederland na de Eerste Wereldoorlog een voorzichtig Volkenbondsbeleid, waarbij de handhaving van de nationale soevereiniteit en het streven buiten de conflicten van de grote mogendheden te blijven voorop stonden. In zijn hoofdtrekken van Nederlands buitenlandsch beleid omschreef Struycken het beleid als volgt: “Bescheidenheid, afzijdigheid waar het geldt de politieke verwikkelingen, die de volken verdeeld houden, krachtige medewerking waar het gaat om de versterking van de rechts- en humanitaire gedachte en de economische solidariteit in het internationale leven, dat zijn hoofdelementen van ons buitenlandsch beleid.”214 Moeten we de internationale troepenmacht voor het Vilnius plebisciet dan karakteriseren als een versterking van de humanitaire gedachte zoals Struycken die voorzag? Het antwoord luidt bevestigend als we kijken naar het doel, het organiseren
214
van
een
uiting
van
een
volkswil.
De
kwestie
was
echter
A.A.H. Struycken, De hoofdtrekken van Nederlands buitenlandsch beleid, (Arnhem 1923) 125.
75
onherroepelijk politiek getint. Zoals we hebben gezien werd er niet voldaan aan de voorwaarden om een geslaagd plebisciet ten uitvoer te brengen. Het bleek dat de hele situatie wel degelijk de volken verdeeld hield. Volgens de interpretatie van Struycken had Nederland in de Vilniuskwestie beter afzijdig kunnen blijven. Van Karnebeek besefte echter dat deelname aan de internationale troepenmacht goed voor de reputatie van Nederland zou zijn. Ondanks dat hij weinig geestdrift op kon brengen voor het verzoek vanuit de Volkenbond besefte hij dat Nederland er beter aan deed aan het verzoek gehoor te geven om zo de geallieerden te vriend te houden. Gezien de houding van de Scandinavische landen was de houding van Van Karnebeek realistisch. Waar Denemarken en Zweden hun bereidheid toonden onder invloed van politieke motieven, daar was Noorwegen bereid een bijdrage te leveren aan de internationale troepenmacht omdat het, net als Nederland, besefte dat het weinig zinvol zou zijn aan de kant te blijven staan. Geestdrift of niet, de bereidheid van Van Karnebeek bij te dragen aan het verzoek
was
een
eerste
bouwsteen
van
de
in
1922
ingestelde
‘zelfstandigheidspolitiek’ van Van Karnebeek. Hiermee werd de van oudsher bestaande
neutraliteitspolitiek
voorzichtig
opgerekt
tot
een
meer
pro-
internationalistische houding waarbij Nederland niet schuwde om zijn steentje bij te dragen. Van Karnebeek besefte dat de tijd sinds 1914 veranderd was. Met de term zelfstandigheidspolitiek veroordeelde hij de neutraliteitspolitiek als negatief en passief. Het begrip zelfstandigheid zou meer ruimte bieden voor een actief element, dat nodig was in de nieuwe, veranderde, internationale betrekkingen. Deze strategie was gebaseerd op een effectieve defensie en een krachtige vloot om zo de politiek daadwerkelijk kracht bij te zetten. Bovendien was het voor Nederland nodig een dergelijk beleid te voeren om de belangen van Nederland bij de wederopbouw van Europa te behartigen en om zowel de politieke als economische verhoudingen voor Nederland gunstig te laten uitpakken. Van Karnebeek hield dus vast aan de opvatting dat Nederland zich niet openlijk achter één van de omringende grote mogendheden mocht scharen.215 Overigens hield deze zelfstandigheidspolitiek geen inhoudelijke politieke omslag in, maar was het een term die logisch volgde uit het meer actieve element in de
215
Van Diepen, Nederland en de Volkenbond, 62.
76
buitenlandse politiek dat noodzakelijk was om de neutraliteit van Nederland zoveel mogelijk te handhaven. Een politiek die honderd jaar lang opgeld had gedaan, kon onmogelijk met het aantreden van een enkele minister in één klap ongedaan worden gemaakt. De neutraliteitspolitiek liep dus ook na 1918 gewoon door. De rol van de neutraliteitspolitiek kan vooral gezien worden als het kader waarbinnen Van Karnebeek zich geconfronteerd zag met het verzoek van de Volkenbond. Hij was hier mede door gevormd, maar had onder invloed van de nieuw ontstane internationale situatie na de Eerste Wereldoorlog een andere kijk gekregen op hoe Nederland zich in de wereld moest gedragen. In zoverre was de neutraliteitspolitiek dus bepalend voor de reactie op de initiatieven. Toch had het aan invloed verloren. Voor Van Karnebeek was het duidelijk geworden dat er een nieuwe koers gevaren moest worden. Zoals gezegd speelde Van Karnebeek hierbij een grote rol. Het zorgde er in ieder geval voor dat de neutraliteitspolitiek in beide gevallen niet de doorslaggevende factor was, maar dat veel meer, onder invloed van de minister, internationalistische motieven van doorslaggevende betekenis waren. Johan den Hertog stelt dat de feitelijke invulling van de zelfstandigheidspolitiek
in
combinatie
met
het
actieve
optreden
van
de
Nederlandse regering en diplomatie het beleid ten aanzien van de geallieerde overwinnaars en de Volkenbond kenmerkte. Deze scriptie sluit volledig aan bij zijn conclusies.216 Hiermee ontstaat een duidelijker beeld van de Nederlandse buitenlandse politiek in de vroege jaren ’20. De zelfstandigheidspolitiek speelde in ieder geval in de eerste vijf jaar na de Eerste Wereldoorlog wel degelijk een grotere rol dan voorheen werd aangenomen. We moeten concluderen dat het traditionele neutraliteitsbeleid in de bredere zin van het woord de reactie op het initiatief vanuit de Volkenbond voor een groot gedeelte bepaalde. Nederland was bereid een bijdrage te leveren aan het bezweren van internationale chaos en om de stabiliteit in de wereld te bevorderen, maar zonder de actieve opstelling van Van Karnebeek had het zich vermoedelijk niet in het Vilniusavontuur gestort.
216
Den Hertog, Zelfstandigheidspolitiek
77
BRONVERMELDING Primair bronnenmateriaal: Nationaal Archief, Den Haag, Nederland: Archief van het ministerie van Buitenlandse Zaken: A-dossiers 1919-1940 Archief van de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken 1911-1940. Gezantschappen te Zweden (Stockholm) (1868) 1910-1946 (1948) (tot 1919 medegeaccrediteerd bij de regeringen van Noorwegen en Denemarken) & te Finland (Helsinki) 1919-1940, (1868) 1910-1946 (1948) Archief van het gezantschap in Zwitserland 1914-1954 Archief van het ministerie van Buitenlandse Zaken: geheime rapporten en Kabinetsrapporten 1868-1940 Archief van het ministerie van Buitenlandse Zaken: Kabinet en protocol 1871-1940 Persoonlijke archieven van de minister van Buitenlandse Zaken 1918-1927 (Jhr. H.A. van Karnebeek) League of Nations Archives, Palais des Nations, Genève, Zwitserland: League of Nations Secretariat (1919-1946) o
Political Section Registry files 1919-1927
Minutes of the sessions of the council Official Journal of the League of Nations Riksarkivet, Stockholm, Zweden: Utrikes departementet, Vilnaexpeditionen 1920-1922 Volume nummers HP 1463-1467
78
Kranten en Tijdschriften: Koninklijke Bibliotheek, Den Haag (microfiche en online via www.kb.nl/kranten): De Telegraaf 1920-1922 Het Centrum 1910-1930 Het Vaderland 1920-1945 Het Volk 1910-1920 Nieuwe Rotterdamse Courant 1910-1930 De Groene Amsterdammer via het Groene Historisch Archief, http://zyarchive.groene.nl/dga/ De Leeuwarder Courant via Digitaal Archief Leeuwarder Courant, http://www.archiefleeuwardercourant.nl/ Secundaire literatuur: Armstrong, David, Lorna Lloyd en John Redmond (ed.) From Versailles to Maastricht: international organization in the twentieth century (London 1996). Ashton, Nigel J. en Duco Hellema, „Hanging the Kaiser‟. Anglo-Dutch relations and the fate of Wilhelm II 1918-1920 Diplomacy and Statecraft 11:2 (2000) Barros, James, Office without power: secretary-general Sir Eric Drummond 1919-1933 (Oxford 1979). Beigbeder, Yves, International monitoring of plebiscites, referenda and national elections; Self-determination and Transition to Democracy (Dordrecht 1994). Binnenveld, Hans e.a. ed, Leven naast de catastrofe: Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog (Hilversum 2001). Blankenstein, Elisabeth van, Dr. M. van Blankenstein. Een Nederlandse dagbladdiplomaat 1880-1964 (Leiden 1999). Bruin, Jaap R. en Cees B. Wels ed., Met man en macht, de militaire geschiedenis van Nederland 1550-2000 (Amsterdam 2003). Clemmesen, Michael H., „Vilnakommandoet 1920-1921; Danmarks forste kontingent til en international fredsbevarende styrke Institut for Militærhistorie Fakultet for strategi og Militære Operationer (Kopenhagen 2007). Davies, Norman, White eagle, red star. The Polish-Soviet war 1919-20 (London 1972). Diepen, Remco van, Nederland en de Volksstemming in het Saarland 1934-1935 in: Duco Hellema et. al, Jaarboek Buitenlandse Zaken: het
79
derde jaarboek voor de geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw (Den Haag 1996) Diepen, Remco van, Nederland en de collectieve veiligheid in het kader van de Volkenbond in: Transaktie 25 (1996). Diepen, Remco van,“Caught unter den Linden”. De internationale positie van Nederland na de Eerste Wereldoorlog in: De Nieuwste Tijd. Contactblad van de Vereniging voor de Geschiedenis van de 20ste eeuw 12 (1999) Diepen, Remco van, Voor Volkenbond en Vrede. Nederland en het streven naar een nieuwe wereldorde 1919-1946 (Amsterdam 1999). Farley, Lawrence T., Plebiscites and Sovereignty. The crisis of political illegitimacy (London 1986). Ginneken, Anique van, Volkenbondsvoogdij; het toezicht van de Volkenbond op het bestuur in mandaatgebieden (Utrecht 1992). Ginneken, Anique van, Historical Dictionary of the League of Nations (Lanham, Maryland 2006). J.L. Heldring, 'Blankenstein, Marcus van (1880-1964)', Biografisch Woordenboek van Nederland www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BWN/lemmata/bwn1/blankenstein (16-02-2010). Hellema, Duco, Bert Zeeman en Bert van der Zwan (ed.), De Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken in de twintigste eeuw Jaarboek voor de geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw (Den Haag 1999). Hellema, Duco en Hilde Reiding (red.) Humanitaire interventie en soevereiniteit: de geschiedenis van een tegenstelling (Amsterdam 2004). Hellema, Duco, Buitenlandse politiek van Nederland. De Nederlandse rol in de wereldpolitiek (Utrecht 2006). Henig, Ruth Beatrice, Versailles and after 1919-1933 (London 1989). Hertog, Johan den, Cort van der Linden (1846-1935) Minister-president in oorlogstijd: een politieke biografie (Leiden 2007). Hertog, Johan den, Zelfstandigheidspolitiek. De achtergrond van een cruciale term in het buitenlands beleid van Nederland 1900-1940 in: Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden vol. 124 nr. 2 (2009) Holbraad, Carsten, Danish neutrality. A study in the foreign policy of a small state (Oxford 1991). Hudson, Manley O., The Permanent Court of International Justice: a treatise (New York 1934). James, Alan, The peacekeeping role of the League of Nations in: International Peacekeeping vol. 6 nr. 1 (1999). Jong, Lou de, Het Koninkrijk der Nederlanden in de Tweede Wereldoorlog, deel 1: Voorspel en deel 2: Neutraal (Den Haag 1969).
80
Kersten, A.E., Collectieve veiligheid en ontwapening. De houding van de Nederlandse regering en het parlement tegenover collectieve veiligheid en ontwapening in verband met de Volkenbond, 1918-1924 (Doctoraalscriptie Nijmegen; november 1969). Klaassen, W.J.M. ed., Documenten betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1919-1945. Periode A zes delen 1919-1926 (Den Haag 1985). Knapen, Ben, De lange weg naar Moskou. Nederlandse relaties tot de Sovjet-Unie 1917-1942 (Amsterdam 1985). Kraaijestein, Martin en Paul Schulten, Wankel evenwicht: neutraal Nederland en de Eerste Wereldoorlog (Soesterberg 2007). Larsen, Knud, Forsvar og folkeforbund; en studie i Venstres og Det konservative Folkepartis forsvarpolitiske meningsdannelse 1918-1922 (Kopenhagen 1976). Lindholm, Rolf H., Sveriges neutralitet – Swedish neutrality (Lund 1987). Lloyd, Lorna, The League of Nations and the Settlement of disputes in: World Affairs 157 nr. 4 (1995). Lundgreen-Nielsen, Kay, The Polish problem at the Paris peace conference. A study of the policies of the great powers and the Poles 1918-1919 (Odense 1979). MacMillan, Margaret, Paris 1919; six months that changed the world (New York 2001). Mantoux, Paul (ed.), The World Crisis (London 1938). Mijnhardt, W.W. (et al.), Figuren en Figuraties; acht opstellen aangeboden aan J.C. Boogman (Groningen 1979). Moeyes, Paul, Buiten schot; Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog 1914-1918 (Amsterdam 2001). Moeyes, Paul, De Nederlandse missie in Albanië; krijgsheren en bendes maakten de officieren het werk onmogelijk Historisch Nieuwsblad 9 (2005). Moeyes, Paul, De sterke arm, de zachte hand: het Nederlandse leger en de neutraliteitspolitiek 1839-1939 (Amsterdam 2006). Northedge, F.S., The League of Nations. Its life and times 1920-1946 (Leicester 1986) Oud, P.J., Het jongste verleden: parlementaire geschiedenis van Nederland 1918-1940 delen 1 en 2 (Assen 1948). Porter, James John, Dutch neutrality in two world wars (Boston 1980). Riemens, M.J., De passie voor vrede: de evolutie van de internationale politieke cultuur in de jaren 1880-1940 en het recipiëren door Nederland (Amsterdam 2005). Sas, N.C.F. van, De kracht van Nederland: internationale positie en buitenlands beleid (Haarlem 1991).
81
Senn, Alfred Erich, The great powers, Lithuania and the Vilna question 1920-1928 (Leiden 1966). Schöffer, I., J. Bosmans en K. van Berkel (red.), Biografisch Woordenboek van Nederland 1971-2008 Instituut voor Nederlandse Geschiedenis Schuursma, R.L., Het onaannemelijk tractaat. Het Verdrag met België van 3 april 1925 in de Nederlandse publieke opinie (Groningen 1975). Schuursma, Rolf, Jaren van opgang; Nederland 1900-1930 (Meppel 2000). Schuursma, Rolf, Vergeefs onzijdig; Nederlands neutraliteit 1919-1940 (Utrecht 2005). Smit, C., Nederland in de Eerste Wereldoorlog (Groningen 1972). Smit, C., Bescheiden betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1848-1919; Derde periode1899-1919 Rijks Geschiedkundige Publicatieen (RGP) Grote Serie (Den Haag 1964) Struycken, A.A.H., De hoofdtrekken van Nederlands buitenlandsch beleid (Arnhem 1923). Tuskenis, Edvardas ed., Lithuania in European politics; the years of the first republic, 1918-1940 (London 1997). United Nations Library at Geneva, The League of Nations 1920-1946; organization and accomplishments. A retrospective of the First Organization for the Establishment of World Peace (Genève 1996). Voorhoeve, Joris J.C., Peace, profits and principles: a study of Dutch foreign policy (Leiden 1985). Wahlbäck, Krister, The roots of Swedish neutrality (Uppsala 1986). Walters, F.P., A history of the League of Nations (London 1960). Wambaugh, S., Plebiscites since the world war Carnegie Endowment for International Peace (Washington D.C. 1933). Wandycz, Piotr S., France and her eastern allies, 1919-1925: FrenchCzechoslovak-Polish relations from the Paris Peace Conference to Locarno (Minneapolis 1962). Wels, C.B., Aloofness and neutrality; studies on Dutch foreign relations and policy-making institutions (Utrecht 1982). Whittaker, David J., Fighter for Peace. Philip John Noel-Baker 1889-1982 (York 1989) Woltring, J., Documenten betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1919-1945. Periode A 1919-1930 Rijks Geschiedkundige Publicatieën, Grote Serie nrs. 156, 162, 173, 181 (Den Haag 1976-1983). Zeeuw, Jan de, Thomson in Albanië Doctoraalscriptie (Universiteit onbekend) (1990) via www.jandezeeuw.nl/scriptie/htm.
82
Illustratieverantwoording De volgende illustraties zijn te vinden in het ‘League of Nations Photo Archive’. Deze database wordt beheerd door het ‘Center for the Study of Global Change’ van Indiana University in Bloomington, Indiana in Amerika. De foto’s zijn te vinden via: http://www.indiana.edu/~league/intro.htm: 12de sessie van de Raad Herman Adriaan van Karnebeek (zittend) Joost van Hamel Léon Bourgeois Permanente Hof van Justitie te Den Haag Sir Eric Drummond Woodrow Wilson Via Wikipedia: Geografische geschiedenis van Litouwen: http://en.wikipedia.org/wiki/File:LithuaniaHistory.png Lucian Zeligowski, http://en.wikipedia.org/wiki/File:Zeligowski_LOC_31862u.jpg Augustinas Voldemaras, http://en.wikipedia.org/wiki/File:Augustinas_Voldemaras.jpg Herman Adriaan van Karnebeek (groot), http://nl.wikipedia.org/wiki/Bestand:H.A._van_Karnebeek.jpg Overig: Illustratie voorblad: Johan Braakensiek, Honderd moedige mannen voor Wilna gevraagd! in: de Groene Amsterdammer (25-12-1920) 19. Via het historisch archief van de Groene Amsterdammer http://zyarchive.groene.nl/dga/ Philip John Noel-Baker, http://nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/1959/noel-bakerbio.html
83
BIJLAGEN BIJLAGE 1 Het Pact van de Volkenbond (inclusief amendementen van december 1924) Bron: Yale Law School (Lillian Goldman Law Library) The Avalon Project. Documents in Law, History and Diplomacy via: http://avalon.law.yale.edu/20th_century/leagcov.asp The Covenant of the League of Nations: THE HIGH CONTRACTING PARTIES, In order to promote international co-operation and to achieve international peace and security by the acceptance of obligations not to resort to war, by the prescription of open, just and honourable relations between nations, by the firm establishment of the understandings of international law as the actual rule of conduct among Governments, and by the maintenance of justice and a scrupulous respect for all treaty obligations in the dealings of organised peoples with one another, Agree to this Covenant of the League of Nations. ARTICLE 1. The original Members of the League of Nations shall be those of the Signatories which are named in the Annex to this Covenant and also such of those other States named in the Annex as shall accede without reservation to this Covenant. Such accession shall be effected by a Declaration deposited with the Secretariat within two months of the coming into force of the Covenant. Notice thereof shall be sent to all other Members of the League. Any fully self-governing State, Dominion or Colony not named in the Annex may become a Member of the League if its admission is agreed to by two-thirds of the Assembly, provided that it shall give effective guarantees of its sincere intention to observe its international obligations, and shall accept such regulations as may be prescribed by the League in regard to its military, naval and air forces and armaments. Any Member of the League may, after two years' notice of its intention so to do, withdraw from the League, provided that all its international obligations and all its obligations under this Covenant shall have been fulfilled at the time of its withdrawal. ARTICLE 2. The action of the League under this Covenant shall be effected through the instrumentality of an Assembly and of a Council, with a permanent Secretariat. ARTICLE 3. The Assembly shall consist of Representatives of the Members of the League.
84
The Assembly shall meet at stated intervals and from time to time as occasion may require at the Seat of the League or at such other place as may be decided upon. The Assembly may deal at its meetings with any matter within the sphere of action of the League or affecting the peace of the world. At meetings of the Assembly each Member of the League shall have one vote, and may have not more than three Representatives. ARTICLE 4. The Council shall consist of Representatives of the Principal Allied and Associated Powers, together with Representatives of four other Members of the League. These four Members of the League shall be selected by the Assembly from time to time in its discretion. Until the appointment of the Representatives of the four Members of the League first selected by the Assembly, Representatives of Belgium, Brazil, Spain and Greece shall be members of the Council. With the approval of the majority of the Assembly, the Council may name additional Members of the League whose Representatives shall always be members of the Council; the Council, with like approval may increase the number of Members of the League to be selected by the Assembly for representation on the Council. The Council shall meet from time to time as occasion may require, and at least once a year, at the Seat of the League, or at such other place as may be decided upon. The Council may deal at its meetings with any matter within the sphere of action of the League or affecting the peace of the world. Any Member of the League not represented on the Council shall be invited to send a Representative to sit as a member at any meeting of the Council during the consideration of matters specially affecting the interests of that Member of the League. At meetings of the Council, each Member of the League represented on the Council shall have one vote, and may have not more than one Representative. ARTICLE 5. Except where otherwise expressly provided in this Covenant or by the terms of the present Treaty, decisions at any meeting of the Assembly or of the Council shall require the agreement of all the Members of the League represented at the meeting. All matters of procedure at meetings of the Assembly or of the Council, including the appointment of Committees to investigate particular matters, shall be regulated by the Assembly or by the Council and may be decided by a majority of the Members of the League represented at the meeting. The first meeting of the Assembly and the first meeting of the Council shall be summoned by the President of the United States of America. ARTICLE 6. The permanent Secretariat shall be established at the Seat of the League. The Secretariat shall comprise a Secretary General and such secretaries and staff as may be required. The first Secretary General shall be the person named in the Annex; thereafter the Secretary General shall be appointed by the Council with the approval of the majority of the Assembly.
85
The secretaries and staff of the Secretariat shall be appointed by the Secretary General with the approval of the Council. The Secretary General shall act in that capacity at all meetings of the Assembly and of the Council. The expenses of the League shall be borne by the Members of the League in the proportion decided by the Assembly. ARTICLE 7. The Seat of the League is established at Geneva. The Council may at any time decide that the Seat of the League shall be established elsewhere. All positions under or in connection with the League, including the Secretariat, shall be open equally to men and women. Representatives of the Members of the League and officials of the League when engaged on the business of the League shall enjoy diplomatic privileges and immunities. The buildings and other property occupied by the League or its officials or by Representatives attending its meetings shall be inviolable. ARTICLE 8. The Members of the League recognise that the maintenance of peace requires the reduction of national armaments to the lowest point consistent with national safety and the enforcement by common action of international obligations. The Council, taking account of the geographical situation and circumstances of each State, shall formulate plans for such reduction for the consideration and action of the several Governments. Such plans shall be subject to reconsideration and revision at least every ten years. After these plans shall have been adopted by the several Governments, the limits of armaments therein fixed shall not be exceeded without the concurrence of the Council. The Members of the League agree that the manufacture by private enterprise of munitions and implements of war is open to grave objections. The Council shall advise how the evil effects attendant upon such manufacture can be prevented, due regard being had to the necessities of those Members of the League which are not able to manufacture the munitions and implements of war necessary for their safety. The Members of the League undertake to interchange full and frank information as to the scale of their armaments, their military, naval and air programmes and the condition of such of their industries as are adaptable to war-like purposes. ARTICLE 9. A permanent Commission shall be constituted to advise the Council on the execution of the provisions of Articles 1 and 8 and on military, naval and air questions generally. ARTICLE 10. The Members of the League undertake to respect and preserve as against external aggression the territorial integrity and existing political independence of all Members of the League. In case of any such aggression or in case of any threat or danger of such aggression the Council shall advise upon the means by which this obligation shall be fulfilled.
86
ARTICLE 11. Any war or threat of war, whether immediately affecting any of the Members of the League or not, is hereby declared a matter of concern to the whole League, and the League shall take any action that may be deemed wise and effectual to safeguard the peace of nations. In case any such emergency should arise the Secretary General shall on the request of any Member of the League forthwith summon a meeting of the Council. It is also declared to be the friendly right of each Member of the League to bring to the attention of the Assembly or of the Council any circumstance whatever affecting international relations which threatens to disturb international peace or the good understanding between nations upon which peace depends. ARTICLE 12. The Members of the League agree that, if there should arise between them any dispute likely to lead to a rupture they will submit the matter either to arbitration or judicial settlement or to enquiry by the Council, and they agree in no case to resort to war until three months after the award by the arbitrators or the judicial decision, or the report by the Council. In any case under this Article the award of the arbitrators or the judicial decision shall be made within a reasonable time, and the report of the Council shall be made within six months after the submission of the dispute. ARTICLE 13. The Members of the League agree that whenever any dispute shall arise between them which they recognise to be suitable for submission to arbitration or judicial settlement and which cannot be satisfactorily settled by diplomacy, they will submit the whole subject-matter to arbitration or judicial settlement. Disputes as to the interpretation of a treaty, as to any question of international law, as to the existence of any fact which if established would constitute a breach of any international obligation, or as to the extent and nature of the reparation to be made for any such breach, are declared to be among those which are generally suitable for submission to arbitration or judicial settlement. For the consideration of any such dispute, the court to which the case is referred shall be the Permanent Court of International Justice, established in accordance with Article 14, or any tribunal agreed on by the parties to the dispute or stipulated in any convention existing between them. The Members of the League agree that they will carry out in full good faith any award or decision that may be rendered, and that they will not resort to war against a Member of the League which complies therewith. In the event of any failure to carry out such an award or decision, the Council shall propose what steps should be taken to give effect thereto. ARTICLE 14. The Council shall formulate and submit to the Members of the League for adoption plans for the establishment of a Permanent Court of International Justice. The Court shall be competent to hear and determine any dispute of an international character which the parties thereto submit to it. The Court may also give an advisory opinion upon any dispute or question referred to it by the Council or by the Assembly.
87
ARTICLE 15. If there should arise between Members of the League any dispute likely to lead to a rupture, which is not submitted to arbitration or judicial settlement in accordance with Article 13, the Members of the League agree that they will submit the matter to the Council. Any party to the dispute may effect such submission by giving notice of the existence of the dispute to the Secretary General, who will make all necessary arrangements for a full investigation and consideration thereof. For this purpose the parties to the dispute will communicate to the Secretary General, as promptly as possible, statements of their case with all the relevant facts and papers, and the Council may forthwith direct the publication thereof. The Council shall endeavour to effect a settlement of the dispute, and if such efforts are successful, a statement shall be made public giving such facts and explanations regarding the dispute and the terms of settlement thereof as the Council may deem appropriate. If the dispute is not thus settled, the Council either unanimously or by a majority vote shall make and publish a report containing a statement of the facts of the dispute and the recommendations which are deemed just and proper in regard thereto. Any Member of the League represented on the Council may make public a statement of the facts of the dispute and of its conclusions regarding the same. If a report by the Council is unanimously agreed to by the members thereof other than the Representatives of one or more of the parties to the dispute, the Members of the League agree that they will not go to war with any party to the dispute which complies with the recommendations of the report. If the Council fails to reach a report which is unanimously agreed to by the members thereof, other than the Representatives of one or more of the parties to the dispute, the Members of the League reserve to themselves the right to take such action as they shall consider necessary for the maintenance of right and justice. If the dispute between the parties is claimed by one of them, and is found by the Council, to arise out of a matter which by international law is solely within the domestic jurisdiction of that party, the Council shall so report, and shall make no recommendation as to its settlement. The Council may in any case under this Article refer the dispute to the Assembly. The dispute shall be so referred at the request of either party to the dispute, provided that such request be made within fourteen days after the submission of the dispute to the Council. In any case referred to the Assembly, all the provisions of this Article and of Article 12 relating to the action and powers of the Council shall apply to the action and powers of the Assembly, provided that a report made by the Assembly, if concurred in by the Representatives of those Members of the League represented on the Council and of a majority of the other Members of the League, exclusive in each case of the Representatives of the parties to the dispute, shall have the same force as a report by the Council concurred in by all the members thereof other than the Representatives of one or more of the parties to the dispute. ARTICLE 16. Should any Member of the League resort to war in disregard of its covenants under Articles 12, 13 or 15, it shall ipso facto be deemed to have committed an act of war against all other Members of the League, which hereby undertake
88
immediately to subject it to the severance of all trade or financial relations, the prohibition of all intercourse between their nationals and the nationals of the covenant-breaking State, and the prevention of all financial, commercial or personal intercourse between the nationals of the covenant-breaking State and the nationals of any other State, whether a Member of the League or not. It shall be the duty of the Council in such case to recommend to the several Governments concerned what effective military, naval or air force the Members of the League shall severally contribute to the armed forces to be used to protect the covenants of the League. The Members of the League agree, further, that they will mutually support one another in the financial and economic measures which are taken under this Article, in order to minimise the loss and inconvenience resulting from the above measures, and that they will mutually support one another in resisting any special measures aimed at one of their number by the covenant-breaking State, and that they will take the necessary steps to afford passage through their territory to the forces of any of the Members of the League which are cooperating to protect the covenants of the League. Any Member of the League which has violated any covenant of the League may be declared to be no longer a Member of the League by a vote of the Council concurred in by the Representatives of all the other Members of the League represented thereon. ARTICLE 17. In the event of a dispute between a Member of the League and a State which is not a Member of the League, or between States not Members of the League, the State or States not Members of the League shall be invited to accept the obligations of membership in the League for the purposes of such dispute, upon such conditions as the Council may deem just. If such invitation is accepted, the provisions of Articles 12 to 16 inclusive shall be applied with such modifications as may be deemed necessary by the Council. Upon such invitation being given the Council shall immediately institute an inquiry into the circumstances of the dispute and recommend such action as may seem best and most effectual in the circumstances. If a State so invited shall refuse to accept the obligations of membership in the League for the purposes of such dispute, and shall resort to war against a Member of the League, the provisions of Article 16 shall be applicable as against the State taking such action. If both parties to the dispute when so invited refuse to accept the obligations of membership in the League for the purposes of such dispute, the Council may take such measures and make such recommendations as will prevent hostilities and will result in the settlement of the dispute. ARTICLE 18. Every treaty or international engagement entered into hereafter by any Member of the League shall be forthwith registered with the Secretariat and shall as soon as possible be published by it. No such treaty or international engagement shall be binding until so registered. ARTICLE 19. The Assembly may from time to time advise the reconsideration by Members of the League of treaties which have become inapplicable and the consideration of
89
international conditions whose continuance might endanger the peace of the world. ARTICLE 20. The Members of the League severally agree that this Covenant is accepted as abrogating all obligations or understandings inter se which are inconsistent with the terms thereof, and solemnly undertake that they will not hereafter enter into any engagements inconsistent with the terms thereof. In case any Member of the League shall, before becoming a Member of the League, have undertaken any obligations inconsistent with the terms of this Covenant, it shall be the duty of such Member to take immediate steps to procure its release from such obligations. ARTICLE 21. Nothing in this Covenant shall be deemed to affect the validity of international engagements, such as treaties of arbitration or regional understandings like the Monroe doctrine, for securing the maintenance of peace. ARTICLE 22. To those colonies and territories which as a consequence of the late war have ceased to be under the sovereignty of the States which formerly governed them and which are inhabited by peoples not yet able to stand by themselves under the strenuous conditions of the modern world, there should be applied the principle that the well-being and development of such peoples form a sacred trust of civilisation and that securities for the performance of this trust should be embodied in this Covenant. The best method of giving practical effect to this principle is that the tutelage of such peoples should be entrusted to advanced nations who by reason of their resources, their experience or their geographical position can best undertake this responsibility, and who are willing to accept it, and that this tutelage should be exercised by them as Mandatories on behalf of the League. The character of the mandate must differ according to the stage of the development of the people, the geographical situation of the territory, its economic conditions and other similar circumstances. Certain communities formerly belonging to the Turkish Empire have reached a stage of development where their existence as independent nations can be provisionally recognized subject to the rendering of administrative advice and assistance by a Mandatory until such time as they are able to stand alone. The wishes of these communities must be a principal consideration in the selection of the Mandatory. Other peoples, especially those of Central Africa, are at such a stage that the Mandatory must be responsible for the administration of the territory under conditions which will guarantee freedom of conscience and religion, subject only to the maintenance of public order and morals, the prohibition of abuses such as the slave trade, the arms traffic and the liquor traffic, and the prevention of the establishment of fortifications or military and naval bases and of military training of the natives for other than police purposes and the defence of territory, and will also secure equal opportunities for the trade and commerce of other Members of the League. There are territories, such as South-West Africa and certain of the South Pacific Islands, which, owing to the sparseness of their population, or their small size, or their remoteness from the centres of civilisation, or their geographical contiguity
90
to the territory of the Mandatory, and other circumstances, can be best administered under the laws of the Mandatory as integral portions of its territory, subject to the safeguards above mentioned in the interests of the indigenous population. In every case of mandate, the Mandatory shall render to the Council an annual report in reference to the territory committed to its charge. The degree of authority, control, or administration to be exercised by the Mandatory shall, if not previously agreed upon by the Members of the League, be explicitly defined in each case by the Council. A permanent Commission shall be constituted to receive and examine the annual reports of the Mandatories and to advise the Council on all matters relating to the observance of the mandates. ARTICLE 23. Subject to and in accordance with the provisions of international conventions existing or hereafter to be agreed upon, the Members of the League: (a) will endeavour to secure and maintain fair and humane conditions of labour for men, women, and children, both in their own countries and in all countries to which their commercial and industrial relations extend, and for that purpose will establish and maintain the necessary international organisations; (b) undertake to secure just treatment of the native inhabitants of territories under their control; (c) will entrust the League with the general supervision over the execution of agreements with regard to the traffic in women and children, and the traffic in opium and other dangerous drugs; (d) will entrust the League with the general supervision of the trade in arms and ammunition with the countries in which the control of this traffic is necessary in the common interest; (e) will make provision to secure and maintain freedom of communications and of transit and equitable treatment for the commerce of all Members of the League. In this connection, the special necessities of the regions devastated during the war of 1914-1918 shall be borne in mind; (f) will endeavour to take steps in matters of international concern for the prevention and control of disease. ARTICLE 24. There shall be placed under the direction of the League all international bureaux already established by general treaties if the parties to such treaties consent. All such international bureaux and all commissions for the regulation of matters of international interest hereafter constituted shall be placed under the direction of the League. In all matters of international interest which are regulated by general convention but which are not placed under the control of international bureaux or commissions, the Secretariat of the League shall, subject to the consent of the Council and if desired by the parties, collect and distribute all relevant information and shall render any other assistance which may be necessary or desirable.
91
The Council may include as part of the expenses of the Secretariat the expenses of any bureau or commission which is placed under the direction of the League. ARTICLE 25. The Members of the League agree to encourage and promote the establishment and co-operation of duly authorised voluntary national Red Cross organisations having as purposes the improvement of health, the prevention of disease and the mitigation of suffering throughout the world. ARTICLE 26. Amendments to this Covenant will take effect when ratified by the Members of the League whose Representatives compose the Council and by a majority of the Members of the League whose Representatives compose the Assembly. No such amendments shall bind any Member of the League which signifies its dissent therefrom, but in that case it shall cease to be a Member of the League.
92
BIJLAGE 2 De organisatie van het Nederlandse detachement mariniers voor de internationale troepenmacht voor het plebisciet in Vilnius. Organisatie van het detachement: Qua sterkte dacht Nederland aan één kapitein-commandant der mariniers, te weten Haro Baron van Hemert tot Dingshof en twee luitenants, te weten F.C.W. Michaelis en F. Lugt. Voor de andere posities had men nog geen namen maar het ging om vier sergeantenmajoors, tien sergeanten, twaalf korporaals, twee tamboers, één pijper, tachtig mariniers en één korporaalkok der mariniers. Voorts was men op zoek naar een officier van Gezondheid, een Officier van Administratie, een sergeant- of korporaal bottelier, twee ziekteverplegers, een majoor- of sergeant schrijver en tenslotte een scheerder. De officieren zouden worden bewapend met een klewang en revolver en de mariniers met een ‘normale’ mariniersuitrusting. Voorts bestond de uitrusting uit een velduitrusting van de infanterie waardoor iedereen voorzien was van ranselzak, eetketel, foedralen voor linnemannsschop of pikhouweel. Daarnaast werd ook de stalen helm en gasmaskers toegevoegd. Er werd uitgegaan van standaardkleding uitgebreid met schaapsvacht gevoerde wachtjassen. Ook ontbrak de ontspanningslectuur niet. Bovendien werd er een aparte geneeskundige dienst aan het detachement toegevoegd. Eerste luitenant Michaelis moest zo snel mogelijk als kwartiermaker die kant op om in samenwerking met de waarnemend consulair J. Schim van der Loeff te zorgen voor onderdak aldaar. Voor wat betreft de toelagen verwees men in het stuk naar de toelagen die de Zweedse en Noorse troepen kregen. Deze bedragen varieerden van 300 tot 500 Zweedse kronen per maand, waarbij er een extra toelage bovenop kwam van tussen de 10 en 30 kronen per dag. Het ministerie overwoog bovendien deze troepen te verzekeren in de vorm van een levensverzekering. Daarnaast was in overweging een aalmoezenier en predikant mee te sturen.217 Sollicitatiebrieven: Er zijn een aantal geschreven sollicitatiebrieven in het archief te vinden. Zo geeft luitenant-kolonel Kroon te kennen: „gaarne in aanmerking te komen, om deel uit te maken van het Nederlandse Contingent van dat bezettingsleger, liefst als commandant of als toegevoegd officier; dat hij beleefdelijk in herinnering brengt de door hem vervulde taak, toen hij, behoorende tot de Missie van Nederlandse Officieren in Albanië, als commandant van het district Sutari, en als commandant te Durazzo is opgetreden….‟ Bovendien riep hij een week later in een brief in herinnering dat hij: „gedurende zijn 12jarige detacheering bij het Leger in Ned. Oost-Indie ruim drie en een half jaar aan het hoofd heeft gestaan van eenige groepen van Inlandsche Rijken met zelfbestuur, in Z.W. en in Midden Celebes, en dat door my persoonlijk 217
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Nota voor Minister van Oorlog
93
de desbetreffende uitgebreide politieke-, bestuurlijke-, rechtskundige-, en andere aangelegenheden werden geadministreerd.‟218 De hoofdcommissaris van de politie te Rotterdam meldde dat R. Quack als een uit Rusland gerepatrieerde van regeringswege gesteunde Nederlander zijn diensten aanbod als tolk of administrateur omdat hij de Russische en Duitse taal volledig machtig was. Adjunct-commies E. Boekhout gaf te kennen geïnteresseerd te zijn in de functie van speciale officier omdat hij heeft gediend bij de 5de Infanterie-Brigade als tweede luitenant van de Landstorm. De heer A.E. Boutelje afkomstig te Amsterdam wilde als vertaler aan de slag om het detachement te ondersteunen. Door zijn achtergrond als onderwijzer in het Russisch, Litouws, Pools en Jiddisch dacht hij een ideale kandidaat te zijn. Tenslotte kunnen we lezen dat de heer Hermanus Gerhardus Wechgelaer als werkloze voormalige Landstormkorporaal graag in aanmerking kwam om als vrijwilliger te dienen.
218
Nationaal Archief Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, A-dossiers 1919-1940. Inventarisnummer 2.05.21: A 257 invoernummer 1795: Volkenbondsplebisciet Vilna Ingezonden brief aan minister van Oorlog 3 en 10 december 1920
94
