Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék

Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék

Az önkormányzati rendeletalkotás elméleti és gyakorlati kérdései

Szerző: Végh Ádám Adrián

Konzulens: Dr. Panyi Béla Címzetes Egyetemi Docens Miskolc 2014.

1

University of Miskolc State- and Jurisprudential Faculty Constitutional Law Department

The Theoratical and Practical Questions of the Self-Government Ordinance Creation

Supervisor: Dr. Béla Panyi Honorary Associate Professor

Author: Végh Ádám Adrián Miskolc 2014 2

Tartalomjegyzék Bevezetés ................................................................................................................................................ 5 1. fejezet: Az önkormányzati rendeletalkotás elméleti háttere.............................................................. 7 1.1. Az önkormányzás, önkormányzatiság és önkormányzat viszonya: .............................................. 7 1.2. A jogalkotás .................................................................................................................................. 8 1.3. A jogforrási rendszer: ................................................................................................................... 9 1.4. A helyi jogalkotás:....................................................................................................................... 11 1.5. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogosultsága ............................................................. 11 2. fejezet: A helyi jogalkotás magyarországi története ......................................................................... 15 3. fejezet: Rendeletalkotási tárgykörök és az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai ...... 21 3.1. A helyi közügy és a kötelező rendeletalkotási tárgykörök: ........................................................ 21 3.2. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: Az Alaptörvény .................................... 25 3.3. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: A jogalkotásról szóló törvény .............. 26 3.4. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: Az önkormányzati törvény .................. 28 3.5. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény és az Alkotmánybíróságról szóló törvény ............................................. 29 4. fejezet: A helyi rendeletalkotás gyakorlati kérdései ......................................................................... 32 4.1. A helyi jogalkotással szemben támasztott kodifikációs követelmények .................................... 32 4.1.1. A bevezető rész ................................................................................................................... 33 4.1.2. Az általános rendelkezések ................................................................................................. 34 4.1.3. A részletes rendelkezések ................................................................................................... 34 4.1.4. A záró rendelkezések........................................................................................................... 34 4.2. Az önkormányzati rendeletalkotás folyamata ........................................................................... 35 4.3. Az Alkotmánybíróság jogfejlesztő tevékenysége az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatban ..................................................................................................................................... 38 4.3.1. 137/2010.(VII.8.) AB határozat ............................................................................................ 39 4.3.2. 3229/2013.(XII.21) AB határozat ......................................................................................... 39 4.3.3. 929/B/2003 AB határozat .................................................................................................... 40 5. fejezet: Az önkormányzati rendeletalkotás során felmerülő típushibák .......................................... 41 5.1. A jogrendszer alapelveit figyelmen kívül hagyó önkormányzat rendelet .................................. 42 5.1.1. A jogalkotói hatáskör hiánya ............................................................................................... 42 5.1.2. Az eljárási szabályok be nem tartása................................................................................... 42 5.1.3. A jogforrási hierarchiát sértő önkormányzati rendelet megalkotása ................................. 42 5.2. A szabályozás szükségességének elvét sértő önkormányzati rendelet...................................... 43 3

5.2.1. A felesleges önkormányzati rendelet .................................................................................. 43 5.2.2. A hatástalan önkormányzati rendelet ................................................................................. 43 5.2.3. A hiányzó önkormányzati rendelet ..................................................................................... 43 5.3. A szándékolt eredményt el nem érő önkormányzati rendelet .................................................. 44 5.4. A jogbiztonságot veszélyeztető önkormányzati rendelet .......................................................... 44 5.4.1. A határozatlan önkormányzati rendelet ............................................................................. 44 5.4.2. A túlterhelt önkormányzati rendelet................................................................................... 45 5.4.3. Az érthetetlen önkormányzati rendelet .............................................................................. 45 Irodalomjegyzék .................................................................................................................................... 48 Monográfiák, tanulmányok ............................................................................................................... 48 Jogszabályjegyzék: ............................................................................................................................. 48 Alkotmánybírósági határozatok: ....................................................................................................... 49 Egyéb, interneten elérhető források: ................................................................................................ 49

4

Bevezetés A szakdolgozatom témája az önkormányzati rendeletalkotás. Azért esett erre a választásom, mert a helyi jogalkotás megjelenése egészen a városiasodás kezdeteire vezethető vissza és napjainkban is meghatározó szerepet tölt be a helyi lakosság életében. Egy nagyobb város, vagy kisebb település mindennapjait a helyi rendeletek sokasága határozza meg, amelyek a társadalmi lét valamennyi szférájára kiterjednek. A dolgozat címéből adódóan szó lesz a rendeletalkotás elméleti, illetve gyakorlati területeiről egyaránt. Nem elegendő az, hogy a különböző szabályok pusztán elméleti alapon legyenek lefektetve, megjelenítve, hanem szükséges az is, hogy ezek a gyakorlat keretei között is megvalósíthatók legyenek. Lehet, hogy egy rendelet tökéletesen megfelel minden írásban rögzített tartalmi és formai követelménynek, viszont nem biztos, hogy a gyakorlati életben a későbbiekben végrehajtható lesz, eléri a kívánt célt és meg fog felelni a helyi sajátosságoknak, életviszonyoknak. A rendeletalkotás során a jogalkotónak erre is figyelemmel kell lenni, és összhangot kell teremteni az elmélet és a gyakorlat között. A téma egyébként is aktuálisnak mondható, hiszen az elmúlt években számos, az önkormányzati rendeletalkotás szabályaira is hatással lévő törvényt fogadtak el, így a szabályozás a legtöbb területen jelentősen megváltozott. Mindemellett pedig az új önkormányzati törvény is fokozatosan lép hatályba. A szakdolgozat első felében az önkormányzati rendeletalkotást elméleti oldalról közelítem meg. Ebben szó lesz az önkormányzat, önkormányzás és önkormányzatiság viszonyáról, kitérek majd arra, hogy a magyar jogrendszerben az önkormányzati rendeletek hol helyezkednek el és milyen szerepet töltenek be. Még ennél a résznél elemzem a jogalkotás és a helyi jogalkotás összefüggéseit és kapcsolatát. A második fejezetben a helyi jogalkotás kialakulásának magyarországi történetét összegzem. Ezen belül is konkrétan azt, hogy hogyan jutottunk el a városi statútumoktól, a szabályrendeleteken

és

a

tanácsrendszerben

született

tanácsrendeleteken

át

a

rendszerváltozásig, amely után az újjáalakult Országgyűlés az elsők között alkotta meg az akkori „új” önkormányzati törvényt és új alapokra helyezte a helyi önkormányzati rendszert. Ezek után szó lesz az önkormányzati rendeletalkotást szabályozó különböző jogszabályokról, így például az Alaptörvényről, a jogalkotási törvényről, a 2013-tól fokozatosan hatályba lépő új önkormányzati törvényről, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, valamint az Alkotmánybíróságról szóló törvényről. 5

A szakdolgozat második felében pedig a rendeletalkotás gyakorlati részére rátérve, ismertetem a helyi rendeletek különböző kodifikációs, tartalmi és formai kritériumait; a rendeletalkotás folyamatát, szakaszait; az Alkotmánybíróság szerepét a rendeletalkotásban, hiszen a jogfejlesztő tevékenységével maga is hozzájárul annak fokozatos fejlődéséhez. A rendeletalkotás kapcsán sajnos beszélni kell a különböző hibákban szenvedő rendeletek típusairól is, így az utolsó fejezetben ez lesz olvasható. Hibás rendeletekkel gyakran találkozhatunk. Ezek között vannak olyanok, amelyek kisebb, könnyebben javítható, viszont vannak olyanok is, amelyek súlyos hibában szenvednek és ez utóbbiak gyakran kerülnek az Alkotmánybíróság vagy a Kúria Önkormányzati Tanácsa elé. Elkerülve azt, hogy a jogalkotók figyelmetlenségéből, vagy tájékozatlanságából fakadóan hibás rendeletek szülessenek, szeretném ötlet gyanánt felhívni majd a figyelmet a szakdolgozat végén a kodifikátor-képzés fontosságára is, hiszen véleményem szerint egy szakszerű képzés elengedhetetlen ahhoz, hogy a későbbiekben súlyos hibáktól mentes, szabályszerűen megalkotott rendeletek születhessenek.

6

1. fejezet: Az önkormányzati rendeletalkotás elméleti háttere 1.1. Az önkormányzás, önkormányzatiság és önkormányzat viszonya: A szakdolgozatom első részében, kifejtésre kerülnek a helyi önkormányzás általános jellemzői, a jogalkotás és a helyi jogalkotás összefüggései, valamint ezek kapcsolatrendszere. Szó esik az önkormányzás elvéről és az önkormányzatiságról, amelyeket el kell különíteni az önkormányzattól. Az önkormányzatiság autonómiát, függetlenséget jelent, amelynek a lényege az, hogy az ezt gyakorló szervek maguk intézik a saját ügyeiket. Az önkormányzás fogalma alatt azt érjük, hogy a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Az önkormányzás egy szervezési elv is. Azt jelenti, hogy valamely szervezet független más szervezetektől, valamint saját ügyeiről saját maga dönt. Az önkormányzásnak szervezeti elvként az a lényege, hogy az önkormányzat alapján működő, közösségben résztvevők, jogszabályi keretek között önállóan intézik az ügyeiket. Míg az önkormányzatiság egy nagyobb, egységes kategória, melynek legfontosabb mozzanata az autonómia, tehát a saját ügyek önálló intézésének lehetősége, az önigazgatás és az érintett közösségnek az államtól való függetlensége, addig az önkormányzat ennek az elvi/eszmei oldalnak a gyakorlati konkretizálódása, instrumentális leképeződése, mely magában foglal minden önkormányzati formát. Mindezek alapján megállapítható, hogy az önkormányzatoknak, mint az önkormányzatiság gyakorlati hordozóinak, számos változata létezik. Ennek alapján az önkormányzatoknak történetileg két alaptípusa alakult ki.1 Az egyik valamilyen

tevékenység,

érdekérvényesítés,

esetleg

meghatározott

közösségi

célok

azonossága alapján szerveződött meg, így a testületi, illetve szakmai – funkcionális önkormányzat megjelölést kapta; ilyenek voltak a céhek, szakmai kamarák. A kamaráról leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy az azonos szakmát űzök önkormányzati szervezete. Többféle kamaratípust különböztethetünk meg egymástól. Beszélhetünk például kereskedelmi –és iparkamaráról, ügyvédi kamaráról, orvosi kamaráról, egészségügyi kamaráról stb.

1

Alapul véve: Csizmadia – Kovács – Asztalos: Magyar állam- és jogtörténet. Tankönyvkiadó, Bp. 1995

7

A szakmai önkormányzatok közös jellemzője, hogy létük alkotmányosan nem kötelező és nem gyakorolnak közhatalmat, illetve rendszerint csak véleményező, javaslattevő szerepet töltenek be. Az önkormányzat másik fajtájának szerveződésében a területi, térségi kapcsolatok jutottak meghatározó szerephez, így ezeket helyi önkormányzat elnevezéssel illetjük. Ilyenek voltak a vármegyék, a törvényhatósági jogú városok, a községek, a tanácsok. Ezek jellemzői, hogy az önkormányzatok ezen típusának létrehozása az Alaptörvény alapján kötelező, általános hatáskörű szervek és közhatalom birtokában látják el a feladataikat. Hazánkban a helyi önkormányzati rendszert a települési és a területi önkormányzatok alkotják. A települési önkormányzatok községekben, városokban, megyei jogú városokban, a fővárosban és a fővárosi kerületekben működnek. A területi önkormányzás színtere a megye. A területi (megyei) önkormányzat köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető. Ezek olyan jellegű feladatok, amelyek hatóköre meghaladja a településhatárokat, illetve ellátásuk meghaladja egy-egy település anyag erejét, személyi lehetőségeit. Az azonban megállapítható, hogy a megyei önkormányzatok hatásköre az elmúlt években jelentősen szűkült. A helyi önkormányzatok a szubszidiaritás elve alapján szerveződnek. A szubszidiaritás elvének lényege, hogy a közigazgatási feladatokat mindig az állampolgárokhoz legközelebbi szinten kell ellátni, feltéve, hogy azon a legközelebbi szinten szakszerűen, célszerűen, jogszerűen és gazdaságosan el lehet látni ezeket a konkrét feladatokat. Amennyiben a felsoroltak közül az egyik feltétel nem teljesül, megtörik a szubszidiaritás elve. Ezt az elvet egy kissé árnyalja a járások újbóli megjelenése, ugyanis a járások csökkentették a helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok körét.

1.2. A jogalkotás:2 A jogalkotás kifejezetten jogalkotó hatáskörrel felruházott állami szerveknek a tudatosan, kimondottan és kizárólagosan közvetlenül, általános és absztrakt magatartásszabályok formájában megfogalmazódó jogi normák létrehozására irányuló tevékenysége. A kizárólagosság itt nem azt jelenti, hogy a jogalkotó szervek másfajta tevékenységet nem végezhetnek, hanem azt, hogy amikor jogot alkotnak, tevékenységük csak a normaalkotásra irányul, az nem olvad össze az egyedi ügyek eldöntésével.

2

Alapul véve: Szilágy Péter: Jogi alaptan. Bp. Osiris, 1998 [2001] 233-264.o.

8

A jogalkotásnak két fajtáját különböztethetjük meg: a törvényhozást és a rendeletalkotást. E megkülönböztetés alapja az, hogy milyen állami szerv, milyen jogalkotó tevékenységéről van szó, ami mögött azonban a szabályozás tárgyát képező társadalmi viszonyok, illetőleg emberi magatartások tartalmi sajátosságai húzódnak meg. Ezek a különbségek a jogalkotási folyamat eltérő szabályozásában is kifejeződnek. A törvényhozás általában a legfelsőbb állami szervek jogalkotásra irányuló tevékenységét jelenti. Ebben az értelemben törvényhozással, az állam törvényalkotó tevékenységével a történelem során mindvégig, az ókortól napjainkig minden államilag szervezett társadalmi formációban, társadalomban találkozunk. A rendeletalkotásnak három fő fajtáját különböztethetjük meg. A kormányzati rendeleteket az általános hatáskörű kormányzati szervek (kormány, államfő, prezídium jellegű szervek) alkotják. A magyar jogban ilyen volt a minisztertanácsi rendelet vagy az Elnöki Tanács által alkotott törvényerejű rendelet, és ilyen a hatályos magyar jogban a kormányrendelet. Az ágazati rendeletek az államigazgatás egy-egy ágát irányító minisztereknek, kivételesen testületeknek vagy más országos főhatóságoknak a rendeletei. Az ágazati rendeletek legjellemzőbb példája a miniszteri rendelet. A rendeletek harmadik csoportját az önkormányzatok rendeletei alkotják.

1.3. A jogforrási rendszer: A jogforrás fogalma a legegyszerűbben úgy fejezhető ki, hogy a jogforrás azt a formát jelenti, amelyben a jogszabály megjelenik és felismerhető. Jelenti egyrészt a jog létrehozóját, másrészt a jogszabály megjelenési formáját. Ennek alapján a jogforrásoknak két típusa van. Az egyik típust nevezzük anyagi, más néven belső jogforrásnak. Ez azokat a szervet vagy szerveket jelöli, amelyek jogalkotási hatáskörrel vannak felruházva. Ilyen például az Országgyűlés, a Kormány, a miniszterek. A másik típus pedig az alaki, más néven külső jogforrás. Ez gyakorlatilag a jogszabályok külső megjelenési formáját jelenti, azaz törvény vagy rendelet formájában alkotják-e meg az adott jogi normát. A jogforrás elsősorban azokat a jogszabályi formákat jeleníti meg, amelyekben a kötelező állami akarat megjelenik. A jogalkotási eljárással megalkotott jogforrások a jogforrási hierarchiába illeszkednek. Ez a rendszer tulajdonképpen a jogforrások egymáshoz való viszonyait jelöli. A különböző jogforrások a hierarchiába öt alapelv alapján illeszkednek. Az első alapelv szerint a jogforrás hierarchikus helyzetét az azt kibocsátó állami szerv, állami szervek közötti hierarchikus helyzete határozza meg. 9

A második elv kimondja, hogy a jogforrási hierarchiában alacsonyabb helyen lévő jogforrás nem lehet ellentétes a hierarchiában magasabb helyen elhelyezkedő jogforrással. A harmadik kifejezi, hogy az azonos jogalkotó szerv által kibocsátott jogforrások közül, a mindenkire nézve kötelező az erősebb. A negyedik a Lex Posterior Derogat Legi Priori elv, amely azt jelenti, hogy a később hozott jogforrás lerontja az előbbit. Míg végül az ötödik elv a Lex Specialis Derogat Legi Generali elve, amely kimondja, hogy a különös szabály lerontja az általános szabályt. Természetesen a hatályos magyar jogforrási rendszer is ezekre az alapelvekre épül. A magyar jogban a jogforrásoknak két nagy csoportja létezik. Az egyik csoport a jogszabályok csoportja, míg a másik a közjogi szervezetszabályozó eszközök csoportja. A jogszabályok közé tartozik –sorrendben- az Alaptörvény, a törvény, a kormányrendelet, ez utóbbival egy szinten helyezkedik el a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, ezt követi az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete, és végül az önkormányzati rendelet. Az 1987.évi XI. törvény (továbbiakban Jat.1.) alapján, néhány helyen eltérő elnevezésekkel találkozhatunk. A Jat.1.-ben rögzített jogforrási hierarchia e csoportját képezte a törvény, a törvényerejű rendelet, a minisztertanácsi rendelet, a miniszteri rendelet és a tanácsrendelet. A közjogi szervezetszabályozó eszközök csoportjába tartozik a normatív utasítás, illetve a normatív határozat. Szintén a Jat.1.-ben, még az állami irányítás egyéb jogi eszközei néven szerepelt, és abban a formában normatív utasítás és normatív határozat nem létezett, helyette beszélhettünk

határozatról,

utasításról,

szabványról,

ármegállapításról,

statisztikai

közleményről és jogi iránymutatásról. A jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök közötti lényeges különbség abban áll, hogy a közjogi szervezetszabályozó eszközök nem állapítanak meg az állampolgárok részére jogokat és kötelezettségeket, míg a jogszabályok igen. A jogforrások speciális fajtái a nemzetközi szerződések, illetve a nemzetközi megállapodások. Ezek jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét elsősorban az határozza meg, hogy törvény vagy pedig rendelet formájában kerültek kihirdetésre. Előbbi esetben az adott nemzetközi szerződés vagy megállapodás, a jogforrási hierarchiában az Alaptörvény és a törvények között helyezkedik el. Míg rendeleti formában történő kihirdetés esetén a törvények és a kormányrendeletek közötti szinten.

10

1.4. A helyi jogalkotás: A jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervek jogalkotási jogosultságát a Jat.1. szerint úgy tudtuk csoportosítani, hogy eredeti vagy származékos jogalkotói hatáskörrel vannak felruházva. Az eredeti jogalkotási hatáskör azt jelenti, hogy az adott állami szerv a jogalkotó hatáskörét az Alkotmányból kapja. A származékos jogalkotói hatáskör pedig azt jelenti, hogy a jogalkotó a jogalkotói hatáskörét nem az alkotmányból, hanem jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által kibocsátott jogszabályból kapja. A Jat.2.-ben nincs konkrétan megfogalmazva a származékos jogalkotói hatáskör, hiszen minden jogalkotói hatáskör az Alkotmányból ered. Törvény vagy rendelet által viszont felhatalmazás adható végrehajtási rendelet megalkotására. Például egy törvény felhatalmazza a Kormányt, hogy alkosson rendeletet. Ez alapján azt mondhatjuk, hogy a kormány által alkotott rendelet felhatalmazáson alapul, nem származékosságon. A jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. Ha a miniszteri rendelet esetében a felhatalmazásban adott jogalkotási jogosultság nem önálló, a felhatalmazásban az egyetértési jog jogosultját is meg kell jelölni. „Miniszteri rendelet kiadására adott felhatalmazásban a felhatalmazás jogosultját feladatkör szerint kell megjelölni”.3 „A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.”4 „A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására, a jogszabály egészének végrehajtására, valamint olyan tárgykör szabályozására, amit a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz, nem lehet felhatalmazást adni.”5 „A felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik.”6 Az Országgyűlés törvényben, a Kormány rendeletben adhat felhatalmazást.

1.5. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogosultsága:7 A helyi önkormányzatok rendeletet alkothatnak. Az önkormányzat által alkotott rendelet a jogforrási hierarchia legalján helyezkedik el, s a törvény kimondja, hogy e rangsornak 3

2010.évi CXXX. törvény a jogalkotásról (továbbiakban: Jat.2.) 5§ (1) bekezdés Jat.2. 5§ (2) bekezdés 5 Jat.2. 5§ (3) 6 Jat.2. 5§ (4) 7 Alapul véve: A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által kiadott „Útmutató a helyi önkormányzatok által alkotható önkormányzati rendeletekhez” 4

11

megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Olyan ügyekben is megilleti a helyi önkormányzatokat a rendeletalkotás joga, amely kapcsán egyébként létezik hatályos magasabb szintű jogszabály, de mivel az adott ügy helyi közügynek minősül, így az önkormányzat is rendelkezik rendeletalkotási jogosultsággal, viszont ehhez a fentiekben említett felhatalmazás szükséges. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény értelmében, „a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben és felelősségükre szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”

8

A jogszabályi kereteket Magyarországon elsődlegesen az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése állapítja meg, mely értelmében a feladatkörében eljáró helyi önkormányzat eredeti hatáskörében eljárva, továbbá jogalkotási felhatalmazás alapján jogosult rendeletet alkotni. A jogalkotási felhatalmazás az a törvényben meghatározott rendelkezés, amelynek alapján a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletet alkot. A helyi önkormányzat egyrészt eredeti jogalkotói hatáskörben olyan helyi társadalmi viszonyok rendezésére jogosult rendeletet önkormányzati rendeletet alkotni, melyet törvény nem szabályoz. Példaként említhetjük a kitüntetéseket. A helyi önkormányzat másrészt törvényben kapott felhatalmazás alapján a helyi sajátosságok figyelembevételével is jogosult önkormányzati rendeletet alkotni.9 Ebben az esetben a Jat.2. 5.§ (4) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat nem csak jogosult, hanem köteles is önkormányzati rendeletet megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik. Jellemző példa a helyi építési szabályzat megalkotása. Mind az eredeti jogalkotói hatáskörben, mind pedig a törvényi felhatalmazás alapján megalkotott önkormányzati rendelet esetében figyelemmel kell lenni arra, hogy az önkormányzati rendelet nemzetközi szerződéssel, az Európai Unió jogi aktusaival, az Alaptörvénnyel vagy más a hierarchiában magasabb szinten lévő jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az önkormányzati rendelet a helyi önkormányzat által feladatkörében és eredeti vagy származékos jogalkotói hatáskörben, a meghatározott eljárási szabályok betartásával 8

1997. évi XV. törvény 3. cikk 1. pontja értelmében Ebben az esetben figyelembe kell venni a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet 54. § (1) bekezdését, amely előírja, hogy a bevezető részben egyértelműen meg kell jelölni valamennyi felhatalmazást megállapító olyan rendelkezést, amely alapján a rendeletet alkotják. 9

12

megalkotott és kihirdetett olyan jogszabály, amely szervesen illeszkedik a Magyarország jogforrási rendszerébe, és amely törvényben meghatározott szervek által jogszerűségi szempontból ellenőrizhető és felülbírálható. Érvényességéhez legalább annyi szükséges, hogy formailag a képviselőtestülettől származzon, tartalmilag pedig ne legyen ellentétes magasabb szintű jogszabállyal illetőleg – származtatott jogalkotói hatáskörben való megalkotásnál - ne lépje túl a felhatalmazás kereteit, valamint, hogy kihirdetésre kerüljön. Az önkormányzati rendelet az önkormányzat illetékességi területén mindenkire kötelező; hatálya alól eleve kivett szervek, tárgyak és személyek nincsenek, maga a rendelet azonban korlátozhatja saját tárgyi, területi és személyi hatályát. Az önkormányzati rendelet megalkotására kizárólagosan a helyi önkormányzat képviselőtestülete jogosult. Az önkormányzati rendeletalkotás a közhatalom gyakorlásának normatív – tehát nem egyedi – formája. Közhatalmi tevékenysége keretében az önkormányzat végrehajtja a rá nézve kötelező jogszabályokat és a saját döntéseit is, amely tevékenysége két szempontból is figyelmet érdemel. Egyrészt azért, mert a törvények végrehajtása adott esetben rendeletalkotással jár, másrészt a saját döntéseik – így az önkormányzati rendeletekvégrehajtása rávilágít arra, hogy „a helyi önkormányzat rendeletalkotási jogköre jelenleg részben ellentétes a hatalommegosztás klasszikus elvével. Előfordul, hogy a helyi önkormányzat képviselőtestülete egyben jogszabályalkotó, illetve ugyanezen jogszabály alkalmazója is.” 10 Itt arra az esetre kell gondolni többek között, amikor a képviselőtestület a szociális ellátások tekintetében rendeletet alkot, majd ez alapján egyedi ügyben önkormányzati hatósági jogalkalmazást végez, azaz megállapítja a rendeletben általa megállapított szociális támogatást. A

helyi

önkormányzatok

egyes

típusainak

feladatai

egymástól

eltérőek,

emiatt

rendeletalkotási joguk terjedelme is különbözik, hiszen az mindig egy adott feladat teljesítése érdekében gyakorolható. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kimondja, hogy a települési és a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. Törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítő képességű önkormányzatoknak – a települési önkormányzatok viszonylatában is – több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg.

10

Kalas Tibor: Az önkormányzatok jogi szabályozásának szerepe az Alkotmányban. In: Alkotmány előkészítő tanulmányok IV. Szerk.: Verebélyi Imre, KJK, Bp., 1996.

13

Ebből az következik, hogy a nagy lakosságszámú és teljesítő képességű települési önkormányzatoknak a legszélesebb a feladatköre, amely maga után vonja jogalkotó tevékenységük kiszélesedését is.11 Az Ötv.-t 2013. január 1. napjával fokozatosan felváltó, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény fenntartja ezt a szabályozási rendszert.12

11 12

Lásd: 1990. évi LXV. törvény 8. §-át. Lásd: 2011. évi CLXXXIX. törvény 10-13. §-ait.

14

2. fejezet: A helyi jogalkotás magyarországi története13 Az előző témakörökben már szót ejtettem arról, hogy az önkormányzatoknak történetileg két alaptípusa alakult ki. Az egyik típus a funkcionális önkormányzat megnevezést kapta, amely valamilyen tevékenység vagy érdekérvényesítés alapján szerveződött. Ebbe a típusba tartoznak például a céhek, valamint a kamarák. Az önkormányzatiság másik fajtáját képezik a helyi önkormányzatok, amelyek szerveződésében a területi, térségi kapcsolatok jutottak meghatározó szerephez. Ilyenek voltak a vármegyék, a törvényhatósági jogú városok, a községek, a tanácsok. A szakdolgozatom szempontjából az utóbbi típus bír jelentőséggel, ezért a történeti/történelmi áttekintés elsősorban a helyi önkormányzatokra terjed ki, bemutatva az önkormányzati szervezetrendszer fejlődését kronologikus sorrendben, valamint az évtizedek, adott esetben évszázadok alatt bekövetkező szervezeti változásokat, illetve adott időszakokat nézve, gyakorlati példákat is alapul véve próbálom szemléltetni az adott korszak sajátosságait és legfontosabb jellemzőit. Országunkban az önkormányzatiság kialakulása már az 1200-as évek első felében megkezdődött, s mind a vármegyék, mind az egyes települések (mezővárosok, községek stb.) rendelkeztek több–kevesebb önkormányzati joggal. Ezek közül a bírói joghatóság emelendő ki, mivel ebből fejlődött ki a statútumalkotás joga, hozzávetőlegesen a XIV–XV. században. Azért is tekinthetjük a XIII. századot a kiindulópontnak, mert ezekből az időkből maradt fenn számunkra számos fejlődésre utaló írásos emlék, többek között az 1232. évben kiadott ún. kehidai (ketühidi) oklevél. Ezen említett oklevél esetében egy ítéletlevélről beszélhetünk, ez ugyanis egy peres ügy eljárásmenetét tartalmazza, amelyet II. András király adott ki a Zala megyei szervienseknek, ezzel elindítva a nemesi vármegye kiépülését. A statútumalkotás eleinte az egyes bírói fórumoknál alkalmazott eljárásjogi, magánjogi, büntetőjogi és egyéb szabályok – jogelvek lejegyzésére terjedt ki. Az önkormányzatiság fejlődésével azonban a helyi életviszonyok mind szélesebb körét vonta szabályozási tárgykörébe. Legjelentősebb a vármegyék statútumalkotása volt, amelyet mindenekelőtt az országos hatályú jog által nem rendezett viszonyok szabályozása céljából gyakoroltak. A XV. századtól már a saját joghatósággal bíró városok is- az ország törvényeivel- nem ellenkező statútumokat alkothattak. E jog tulajdonképpen a városi közgyűlést illette meg, ténylegesen mégis az ún. belső tanács (magistratus) gyakorolta. A városi rendeletek 13

Alapul véve: Csizmadia – Kovács – Asztalos: Magyar állam- és jogtörténet. Tankönyvkiadó, Bp. 1995, illetve Magyar Jogtörténet. Szerk.: Mezey Barna, Osiris, Bp., 1998.

15

megalkotásakor gyakran más nagyobb, virágzó városok jogát is figyelembe vették, sőt még a továbbélő római jog is hatást gyakorolt rájuk. Kialakult a díszes városi könyvekbe kötött szabályrendeletek megalkotásának elmélete is. A városi jog mellett pedig fokozatosan létrejött a falvak patriarchális életviszonyainak rendezésére szolgáló joganyag, az ún. „falutörvények” képében.

Az abszolutista állam

kialakulása előtt a statútum kifejezetten a törvények és a szokásjog hézagait kitöltő jogforrásként funkcionált, mint az önkormányzattal bíró területek helyi jellegű tételes joga. Hatálya természetesen csak az illető területre vonatkozott, és nem lehetett ellentétes törvénnyel vagy az országos szokásjoggal, valamint nem sérthetett privilegiális jogokat sem. „Magyarországon nem létezett – európai mércével mérhető – korszerű, autonóm módon megalkotott városi jog. A feudális magyar városi jog anakronisztikus, partikuláris és áttekinthetetlen volt. A városok helyi jogalkotása a XVIII.-XIX. században statútumok, tanácsi normatív határozatok és szolgálati instrukciók formájában jelentkezett. A szisztematikus, nagyobb jogterületet szabályozó normák ritkának számítottak.”14 A Habsburg – abszolutizmus a központi államhatalom kiterjesztésével némileg megtörte ezt a dinamikus fejlődést. A szabályrendelet alkotás jogát ugyan nem vonta meg, ám jelentős tekintetben korlátozta egyfelől azok Helytartótanács általi jóváhagyásának megkövetelésével, másfelől az éppen hatályos statútumok némelyikének rövid úton történő hatályon kívül helyezésével. A mezővárosi és községi statútumok érvényességéhez a földesúr jóváhagyására volt szükség. A jogforrási hierarchiában a szabályrendeletek egyre lejjebb kerültek, egyre jelentéktelenebb helyi életviszonyok regulálására kárhoztatva. „A reformkortól jelentek meg az első korszerű statútumok, példaként említhető Pest 1848.évi csatornázási szabályrendelete. A XVIII. és XIX. század fordulójától kezdődően több reformkísérlet is született a városi jog modernizálására, az utolsó az 1847/48.évi országgyűlésen. […] A szabadságharc bukása után sikertelen kísérletek történtek az osztrák községi törvények magyarországi életbe léptetéséhez, a városi jogi rend kiépítése csak a dualizmus idején valósulhatott meg.” 15 A helyi jogalkotás újbóli fellendülését a dualizmus időszaka hozta meg, amelyben új központi jogszabályok adták meg a statútumalkotás kereteit.16 A „statútum” elnevezés egységesen helyhatósági szabályrendeletre változott. A szabályrendeletnek két csoportját különböztették 14

Fábián Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei; Dialóg Campus Kiadó Bp.Pécs 2008. (a továbbiakban: Fábián) II. fejezet 35.o. 15 Fábián; II. fejezet 36. o. 16 1870:LXII. tc.,1871: XVIII. tc.

16

meg: törvényhatósági szabályrendelet volt a vármegyei és a törvényhatósági jogú városi, míg községi szabályrendelet volt a rendezett tanácsú (majd megyei) városi, valamint a nagy- és kisközségi szabályrendelet. A törvényhatósági szabályrendeletek nem sérthették a községek törvényben biztosított önkormányzati jogait. A szabályrendeletek végrehajthatóságának előfeltétele volt, hogy azokat a felügyelő hatóság bemutatási záradékkal lássa el, illetőleg – jóváhagyásuk után – kihirdessék őket. Maga a szabályrendelet alkotási jogkör az önkormányzatok testületi szervei közül a törvényhatósági bizottságot és a községi (megyei városi) képviselőtestületet illette meg. Az 1870. évi XLII. tc., a köztörvényhatóságok rendezéséről adott először részletes szabályozást a szabályrendelet-alkotási jogról. A fenti tc. 2 §- a kimondja, hogy „önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállóan intézkedik, határoz és szabály-rendeleteket (statutumokat) alkot; határozatait és szabályrendeleteit saját közegei által hajtja végre; tisztviselőit választja; az önkormányzat és közigazgatás költségeit megállapítja, s a fedezetről gondoskodik; a kormánnyal közvetlen érintkezik.” A községek szabályrendelet-alkotási jogát a községek rendezéséről szóló 1871.évi XVIII. tc. szabályozta. Ki kell emelni, hogy a magyar jogtörténetben első alkalommal ismerte el a törvényhozó a községek jogalkotási jogát. A községek ilyen irányú jogairól ugyanis az 1848as törvények sem tettek említést.17 A jogszabály 29. szakasza értelmében „a község szabályrendelete a törvénnyel, a kormány és törvényhatóság hatályban lévő rendeleteivel nem ellenkezhet; a törvényhatósághoz azonnal felterjesztendő, és csak ennek „nyilvános és hallgatólagos” jóváhagyása után hajtható végre. Ezzel ellentétes községi statútumot a törvényhatóság megsemmisítette.” A törvénycikk 30. §a értelmében „a törvényhatóság megsemmisítő határozata ellen a belügyminiszterhez lehetett fellebbezni.” Az I. világháború befejezését követően az I. Népköztársaság a helyi szervek rendeletalkotási joga tekintetében nem hozott változást, a Tanácsköztársaság azonban megkísérelte államrendünket az ún. szovjet – orosz modellhez igazítani, amely helyi szinten – a hatalom egységének követelményéből eredően – az önkormányzatok felszámolását és helyettük a tanácsok megszervezését jelentette. Igaz ugyan, hogy a tanácsok is rendelkeztek szabályrendelet alkotási hatáskörrel, de ezeket azonnal be kellett mutatni a közvetlen felettes

17

Kiss László: A helyi (önkormányzati) jogalkotás elvi és gyakorlati kérdései 1. (Pécs,1997.) 10. o.

17

tanácsnak, s még az egyes tanácsi rendeletek között is hierarchikus viszony volt, a tanácsok egymáshoz való alá – fölérendeltségi viszonyának megfelelően. A két világháború közötti időszakban az önkormányzatok jogállásának törvényi szabályozása – a jogfolytonosság jegyében – javarészt a forradalmak (1948/49) előtti megoldásokat követte. Az 1930. évi XVIII. törvénycikk rendezte Budapest székesfőváros közigazgatását, ezen belül a törvényhatóság szabályrendelet-alkotását is. A II. világháború után országunk a szocialista fejlődés útjára lépett, ami az önkormányzatok felszámolását és helyettük a tanácsok (újbóli) megszervezését vonta maga után. A tanácsok sokáig kizárólag államhatalmi szervként funkcionáltak. Rendeletalkotásukat az Alkotmány deklarálta, amelynek eredeti szövege értelmében a helyi tanácsok működési körükben helyi rendeleteket hoznak, amelyek nem ellenkezhetnek sem a központi jogszabályokkal, sem a felsőbb tanácsok rendeleteivel. A helyi tanácsok rendeleteit a szokásoknak megfelelően kellett közhírré tenni. A felettes tanácsok az alájuk tartozó tanácsoknak minden olyan rendeletét megsemmisíthették, illetőleg megváltoztathatták, amely az Alkotmányba vagy alkotmányosan hozott jogszabályba ütközött. A tanácsokra vonatkozó részletes szabályokat külön törvények állapították meg. Az I. tanácstörvény az 1950. évi I. törvény volt, amely a rendeletalkotás lehetőségét megerősítette ugyan – olyannyira, hogy a végrehajtó bizottságoknak is megadta -, ám tényleges segítséget ehhez a központi szervek még nem nyújtottak. Rendeletalkotó tevékenység ezért jobbára csak a megyékben és a fővárosban folyt, a településeken a csekély számú rendeletek többségét a tanácsok végrehajtó bizottságai bocsátották ki. A rendeletek érvényességi kellékeként a felsőbb szervek általi jóváhagyást is előírták. Ekkor még egyébként a tanácsok is szabályrendelet néven bocsátották ki rendeleteiket. A tanácsrendelet megnevezést a II. tanácstörvény, az 1954. évi X. törvény vezette be. A törvény értelmében a tanács rendeletet feladatkörében adott ki, amely nem lehetett ellentétes a felsőbb államhatalmi és államigazgatási szervek által kiadott jogszabályokkal. A rendeletek tervezetét a végrehajtó bizottság készítette el, amelytől a törvény már megvonta a rendeletalkotás jogát. A lakosság jogait, kötelességeit érintő magatartási szabályokat csak rendeletben lehetett megállapítani, s ezek megsértése szabálysértéssé volt nyilvánítható. A tanácsrendeletet – a végrehajtó bizottság elnöke és titkára általi aláírás után - a felsőbb tanácshoz illetve az ügyészséghez kellett felterjeszteni, s ettől számított 15 nap elteltével kerülhetett sor a helyben szokásos módon való kihirdetésére, amelynek napján a rendelet 18

főszabály szerint nyomban hatályba is lépett. A tanácsok általános irányítását, ellenőrzését és legfelsőbb felügyeletét az Elnöki Tanács látta el, amely e jogkörében megsemmisíthette, vagy megváltoztathatta a tanács törvénysértő vagy a „dolgozó nép érdekeit” veszélyeztető rendeletét; de maga a felettes tanács is megtehette ugyanezt az alája rendelt tanács ilyen rendeletével. A III. tanácstörvény az 1971.évi I. törvény volt, amely a tanácsrendelet alkotást jogszabály végrehajtása, valamint jogi rendezést igénylő társadalmi viszonyok szabályozása végett tette lehetővé, és kifejezetten a tanács át nem ruházható hatásköreinek nyilvánította. Továbbá a törvény megfogalmazta, hogy mit ért tanács alatt: „A tanács és szervei (továbbiakban együtt:tanácsok) a nép hatalmát megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei.”18 A tanács által megalkotott rendelkezésekről kimondta, hogy „a tanács rendeletet alkot vagy határozatot hoz.”19 A tanács rendeletet alkothat jogszabály végrehajtására, valamint jogi rendezés igénylő társadalmi viszonyok szabályozására. A tanácsrendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. A tanács rendelete működési területén mindenkire kötelező.20 A tanács a lakosság jogait és kötelezettségeit érintő magatartási szabályt csak tanácsrendeletben állapíthat meg.21 A tanácsrendeletet a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottságához, illetőleg a Minisztertanácshoz kellett felterjeszteni. Ha a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága, illetőleg a Minisztertanács nem nyilatkozott, a tanácsrendeletet a felterjesztéstől számított harminc napon elteltével lehetett kihirdetni.22 Fontos újítás volt a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendelet megalkotásának kötelezővé tétele, amelyhez a Minisztertanács – útmutató gyanánt - irányelveket bocsátott ki. A kihirdetett tanácsrendeleteket meg kellett küldeni a tanács tagjainak is, a rendeletek végrehajtását a helyi végrehajtó bizottság szervezte és ellenőrizte. 1990-ben hazánkban alapvető rendszerváltozás következett be. Ez a folyamat nem csak a társadalomban, gazdaságban, hanem a jog területén is jelentős változásokat vetített elő. Ennek köszönhetően a helyi önkormányzati rendszer is teljes mértékben átalakult. Antall József az újjáalakuló parlament ülésén úgy nyilatkozott, hogy „ennek az esztendőnek, ezeknek a hónapoknak egyik legfontosabb

törvényhozási

feladata

az

önkormányzati törvény

18

1971.évi I. törvény 2.§ (1) 1971.évi I. törvény 33.§ 20 1971. I. tv. 34.§(1) 21 1971. I. tv. 34.§(2) 22 1971. I. tv. 34.§(3) 19

19

megalkotása és a helyhatósági választások megtartása”.23 Ezek után nem sokkal megalkotta az Országgyűlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt, amely felváltotta a korábbi szovjet típusú helyi hatalmi berendezkedést, a tanácsi rendszert és helyette egy teljesen új önkormányzati rendszert vezetett be.

23

Antall József kormányprogramja, elhangzott az 1990-1994.évi Országgyűlés 5. ülésén, 1990. május 22-én (Forrás: Magyar Kormányprogramok. 1867-2002. 2. kötet 1945-2002. Budapest, 2004. 1598.o.)

20

3. fejezet: Rendeletalkotási tárgykörök és az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai 3.1. A helyi közügy és a kötelező rendeletalkotási tárgykörök: A történeti áttekintést azzal fejeztem be Antall József szavai nyomán, hogy a rendszerváltást követően az egyik legfontosabb törvénykezési feladat az önkormányzati törvény megalkotása, valamint a - tanácsi rendszert felváltó - új önkormányzati struktúra kialakítása volt. Ennek eredményeként született meg a helyi önkormányzatokról szóló 1990.évi LXV. törvény, amely 1990.augusztus 14-én került kihirdetésre. A törvény első mondataiban a jogalkotó kifejezésre juttatja, hogy „az Országgyűlés védi és elismeri a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait, valamint segíti az önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtését és előmozdítja a közhatalom demokratikus decentralizációját.” Ez lényeges pontnak tekinthető és fontos a kiemelése, hiszen a korábbi tanácsi rendszerben ennek az ellentétje, tehát a magas fokú centralizáció volt az irányadó és a jellemző, valamint a korábbi időszakban a helyi önkormányzás autonóm, demokratikus jellege is jelentősen csorbult azáltal, hogy többek között a Végrehajtó Bizottságnak köszönhetően erőteljes állami befolyás és irányítás alatt állt. Azonban e szakdolgozat megírásakor már nem ez tekinthető a hatályos helyi önkormányzati törvénynek, mivel 2013. január elsejétől fokozatosan felváltotta illetve felváltja a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011.évi CLXXXIX. törvény. A dolgozat elején már szót ejtettem arról, hogy a helyi önkormányzás lényege a helyi közügyek önálló és demokratikus intézése a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Itt tennék említést a helyi közügy fogalmáról. A helyi önkormányzatok elsődleges feladata, hogy a helyi közügyeket önállóan intézze. A helyi közügy, a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása, a helyi közhatalom önkormányzati típusú gyakorlása, és az ezekhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtése. A helyi önkormányzatoknak feladataik ellátása során azt kell szem előtt tartaniuk, hogy a lakosság igényeit és szükségleteit kielégítse, valamint hogy a helyi közügyeket ellássa. Ez utóbbi azért lényeges, mert az önkormányzatoknak a helyi közügyek közül azokat kell ellátnia, amit valójában el is tud, amiket nem tud, azt más szervek feladatai közé utalják (más kérdés, hogy ezen feladatok ellátásának egy része államilag alulfinanszírozott). A helyi közügyek egy része államigazgatási ügy. Ezeket fő szabály szerint államigazgatási szervek látják el, de néha célszerűségi okok miatt kivételes esetekben helyi önkormányzatokra 21

is bízhatnak államigazgatási feladatokat. A települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok más jellegű helyi közügyeket látnak el. Ilyen értelemben a megyei önkormányzatok feladatai sokrétűbbek, nagyobb területeket fednek le, mivel míg a települési önkormányzatok csak a saját településük tekintetében látják el közszolgáltatásokkal a lakosságot, addig a megyei önkormányzatok egy egész megyére kiterjedően. A helyi önkormányzatok feladatköreit és ezáltal a helyi közügyeket aszerint tudjuk csoportosítani, hogy azok kötelező vagy önként vállalt feladatnak minősülnek. A kötelező feladatokat valamennyi települési illetve megyei önkormányzatnak el kell látni, az önként vállalt feladatok viszont eltérőek lehetnek a helyi sajátosságok és szükségletek függvényében. Az viszont fontos szabály, hogy az önként vállalt feladatok nem veszélyeztethetik a kötelezően ellátandó feladatok megvalósulását, nem lehet jogszerűtlen és nem lehet olyan feladat, amit más szerv kizárólagos hatáskörébe utalnak. A megyei önkormányzatok viszonylatában ezt azzal lehet kiegészíteni, hogy az önként vállalt feladatok nem sérthetik a települések érdekeit. Korábban szintén írtam már a szubszidiaritás elvéről is, amelynek lényege az, hogy a közigazgatási feladatokat mindig az állampolgárokhoz legközelebb szinten kell ellátni. Ezen elv alapján is rendelkeznek a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogosultsággal. Az önkormányzatok képviselő-testülete bizonyos jogkörök gyakorlását átruházhatják adott esetben a polgármesterre, főpolgármesterre, bizottságokra, részönkormányzatra, viszont a rendeletalkotást tilos. Ez az egyik olyan hatáskör, ami az át nem ruházható önkormányzati hatáskörökbe tartozik. A következőkben pedig a helyi önkormányzati rendeletalkotási tárgyköröket fogom érinteni. Beszélhetünk olyan tárgykörökről, amelyekre kötelező rendeleteket megalkotni, illetve a kötelező tárgykörökön kívül beszélhetünk olyanokról is, amelyeket valamely jogszabály végrehajtására alkot meg a jogalkotó helyi képviselő-testület. Nem csak a feladatok esetében, hanem a rendeletalkotás szempontjából is beszélhetünk olyan rendeletalkotási tárgykörökről, amely területeken a helyi önkormányzatok kötelesek rendeleteket megalkotni. Ebben a csoportban összesen tizenhárom rendeletalkotási tárgykörről beszélhetünk. Ezek a következők: Szervezeti és Működési Szabályzat; környezetvédelmi feladatok; szociális ellátások; gyermekvédelmi támogatás; közművelődés; településrendezési terv (erről egyidejűleg több rendelet is születhet); kötelező közszolgáltatás igénybevétele; temető; költségvetés; zárszámadás; vagyongazdálkodás; hatósági ár megállapítása; helyi népszavazás, 22

népi kezdeményezés feltételei (ez lehet külön rendelet, vagy a szabályzat része). A felsorolásból láthatjuk, hogy nagymértékű lefedettség és hasonlóság mutatkozik a kötelező rendeletalkotási tárgykörök és az önkormányzat által kötelezően ellátandó feladatok között. Ez nyilván abból is következik, hogy ahhoz, hogy az önkormányzat megfelelő keretek és hatékonyság mellett el tudja látni kötelező feladatait, írásban lefektetett jogi szabályozás szükséges, aminek segítségével ezen folyamatokat és a különböző feladatokat könnyebben tudja ellátni. Ennek az eszköze tulajdonképpen a rendeletalkotás. A tárgykörök közül talán a két legfontosabb a Szervezeti és Működési Szabályzat (továbbiakban: SZMSZ) megalkotása, valamint az évente megalkotandó költségvetés. Az SZMSZ általában egy szervezet működését leíró, keretbe foglaló dokumentum. Ez fő szabály szerint rögzíti a szervezet nevét, székhelyét; megnevezi a szervezetet képviselő legfontosabb döntéshozó fórumát (képviselő-testület, közgyűlés, igazgató-tanács stb.). Pontosan kell rögzítenie, hogy a képviselettel kapcsolatban kik láthatják el a szervezet szempontjából lényegesnek ítélt feladatokat, azok képviseletét illetve, hogy a szervezet alapvető feladataiban, a döntési mechanizmusaiban melyik fórumot illetik meg az alapvetőnek tekintett és leglényegesebbnek tartott jogok. Meg kell határoznia a konkrét feladat-és hatásköröket, ezen belül azt is, hogy kire ruházhatók át az ezzel kapcsolatos feladatok. Az átruházás esetkörénél viszont a helyi önkormányzatok esetében érdemes figyelni arra, hogy vannak olyan feladatok, amelyeket tilos átruházni. Az fejezet elején már szót ejtettem a rendeletalkotás ezen kritériumáról, továbbá ide tartozik még példálózó jelleggel a társulás létrehozása, közterület elnevezése, eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál, illetve minden olyan ügy, amelyről a törvény kimondja, hogy nem ruházhatja át a képviselő-testület. Az SZMSZ-en kívül szintén fontos kötelező rendeletalkotási tárgykör még a helyi önkormányzatok évente elfogadott költségvetése. Az államháztartás egyik alrendszere a helyi önkormányzati gazdálkodás. A helyi önkormányzat törvényi keretei között24 az önkormányzat tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetésben gondoskodik. A költségvetés tervezése, később pedig elfogadása a képviselő-testület kizárólagos feladatai közé tartozik. Az előbb a példák között nem említettem, - hiszen ez itt esedékes – hogy a költségvetés meghatározása is az át nem 24

Törvényi keretek: 2011. évi CLXXXIX. törvény (Ötv.2.) és a 2011.évi CXCV. törvény (továbbiakban: Áht.) vonatkozó paragrafusai, valamint az aktuális éves költségvetési törvény

23

ruházható önkormányzati hatáskörök körébe tartozik. A költségvetés tervezésének és elfogadásának a szabályai lényegében megegyeznek az állami költségvetés során alkalmazandó legfontosabb szabályokkal. Az államháztartásról szóló törvény kimondja, hogy „a jegyző által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester október 31-ig nyújtja be a képviselő-testületnek.”25 és, hogy „ha a költségvetési rendeletet a képviselő-testület a költségvetési évben legkésőbb március 15-ig nem fogadta el, az átmeneti gazdálkodásról rendeletet alkot, amelyben felhatalmazást ad, hogy a helyi önkormányzat és költségvetési szervei a bevételeiket folytatólagosan beszedhessék, kiadásaikat teljesítsék.”26 A kötelező rendeletalkotási tárgykörök mellett, a helyi önkormányzatok végrehajtási rendeleteket is alkotnak. Ezeknek a köre jóval szélesebb, hiszen gyakorlatilag az önkormányzat, illetékességi területén belül a legaprólékosabb lakosság életét érintő kérdésekben is hozhat rendeletet. Így önkormányzatonként eltérő rendelkezésekkel találkozhatunk többek között a jelképek, kitüntetések, díszpolgári címek, távhőszolgáltatás, levegőszennyezés, közbeszerzés, közterület-felügyelet, adósságrendezés és a helyi adózás területén. Ennél a tárgykörcsoportnál a legutoljára említett helyi adók meghozatalának szabályaival érdemes bővebben foglalkozni. A helyi adórendszer kialakításának célja az önkormányzat gazdálkodásának megalapozása; a gazdálkodás anyagi alapjainak erősítésével a központi függés csökkentése. A helyi adókról szóló törvény meghatározza a helyi döntési autonómiára épülő adórendszer kereteit, feltételeit. A helyi adóval kapcsolatos önkormányzati döntéseket többnyire a költségvetés rövid távú bevételi szükséglete motiválja. Ezért háttérbe szorultak a vállalkozások feltételeinek javítására vonatkozó hosszabb távú érdekek. Adóztatással kapcsolatos feladatokat azon az önkormányzatok is ellátnak, ahol helyi adót nem vezettek be. Az 1990. december 30-án kihirdetett a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv.), 1991. január 1-jétől hatalmazta fel a települési önkormányzatokat a helyi adóztatási jog gyakorlásával. Az 1991-es év az átmenet éve volt, mivel éltek még a tanácsi adók, adójellegű kötelezettségek és az önkormányzatoknak is fel kellett készülni a helyi adóztatás bevezetésére. Az országban 1991-ben 308 helyi önkormányzat vezette be a helyi adót. Az 1994-es választásokat követően számos eddig helyi adót nem alkalmazó önkormányzat vezetett be a helyi adóztatást. A helyi adókkal kapcsolatos döntésekre jellemző, hogy az 25 26

Áht. 24§ (1) bekezdés Áht. 24§ (3) bekezdés

24

iparilag fejlettebb településeken a vállalkozások adóztatását helyezték előtérbe (iparűzési adó), az idegenforgalom szempontjából frekventált területeken elsősorban a nem helyi lakosokat terhelő adókat (idegenforgalmi adó) vezettek be, illetve ahol a helyi lakosság volt elsősorban fizetésre kötelezhető, ott az adó mértékét alacsonyabban állapították meg. A helyi adók rendszerén beszélhetünk vagyoni típusú adókról (építményadó, telekadó), kommunális típusú adókról és iparűzési adóról.

3.2. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: Az Alaptörvény Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.27 Ez a jogszabály áll a jogforrási hierarchia csúcsán, vele semmilyen más jogszabály nem lehet ellentétes, így természetesen a helyi önkormányzatok által alkotott rendeletek sem. Az Alaptörvényünk a helyi önkormányzatoknak önálló fejezetet szentel, amely öt cikket tartalmaz.28 Ezek közül a rendeletalkotással kapcsolatban a 32. cikkben találhatunk kötelező erejű rendelkezéseket. A 32. cikk (1) bekezdésében egy hosszú felsorolásban rögzíti a helyi önkormányzatok azon feladatait, amelyeket törvényi keretek között a helyi közügyek intézése körében köteles ellátni. Az első két pontban találhatjuk meg a rendeletalkotást és a határozathozatalt. Ebből azt szűrhetjük le, hogy az önkormányzatok által ellátandó feladatok közül, a jogalkotási feladatok a leghangsúlyosabbak és a legjelentősebbek az Alaptörvény szerint is. A cikk további bekezdései a rendeletalkotással kapcsolatos keretszabályokat fektetik le. A (2) bekezdés szerint „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.” Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.29 A rendeletek kihirdetésével kapcsolatban rögzíti, hogy „a helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.”30 Fontos ennél a pontnál megjegyezni, hogy amennyiben az adott önkormányzati rendelet az Alaptörvénnyel nem áll összhangban, akkor a fővárosi és megyei kormányhivatal javasolhatja

27

Alaptörvény (továbbiakban: Atv.) R) cikk (1) bekezdés 31., 32.,33.,34., és 35. cikkek 29 Atv. 32. cikk (3) bekezdés 30 Atv. 32. cikk (4) bekezdés 28

25

a Kormánynak, hogy kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát. Ezt kizárólag akkor vizsgálja meg az Alkotmánybíróság, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása. Ez azért fontos, mert más jogszabállyal való összhang felülvizsgálatára a kormányhivatalok a rendes bírósághoz fordulhatnak. A fővárosi és megyei kormányhivatal továbbá jogosult akkor is intézkedni, ha a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta. Ha a mulasztás a bíróság által megállapítást nyer és a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, akkor „a bíróság a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg.”31 Magyarország Alaptörvénye rendeletalkotással kapcsolatos további szabályokat már nem állapít meg, a többi helyi önkormányzatokra vonatkozó cikk rendelkezései főként az önkormányzatok szervezetére és működésére vonatkoznak.

3.3. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: A jogalkotásról szóló törvény A magyar jogrendszerben ez idáig két jogalkotási törvény született. Az első 1988. január 1. napján lépett hatályba. Ez volt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény, amely a magyar önkormányzati jogalkotás tekintetében is meghatározó jogszabály volt. Az ún. Jat.1.-et az Alkotmánybíróság 2010. december. 31-ei hatállyal megsemmisítette32 és felváltotta a 2011. január 1-jén hatályba lépő, az új, jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény. Megalkotásának a célja az volt, hogy a régi jogalkotási törvény elavult rendszerét egy olyan törvényi szabályozás váltsa fel, amely figyelembe veszi az alkotmányos berendezkedésben végbement változásokat és a jogalkotás kialakult gyakorlatát. A törvény a jogalkotás alapvető követelményeinél rögzíti a felhatalmazás intézményét és legfontosabb szabályait. A helyi önkormányzatok viszonylatában ez azért lényeges, mert az önkormányzatok

eredeti

(Alaptörvényből

eredő)

jogalkotási

hatásköre

mellett,

felhatalmazáson alapulva is alkothat rendeleteket.

31 32

Atv. 32. cikk (5) bekezdés 121/2009. (XII. 17.) AB határozat

26

A felhatalmazás általános szabályait a szakdolgozatom egy korábbi fejezetében már részletesen kifejtettem, így ennél a résznél csak kifejezetten a helyi önkormányzatokra vonatkozó felhatalmazási szabályokat ismertetném. Fő szabály, hogy „a jogszabály alkotására adott felhatalmazás meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit.”33 Ez a szabály viszont értelmezési problémákat okozhat akkor, hogyha az adott helyi önkormányzat valamilyen önkormányzati társulás tagja, így nem egyértelmű, hogy a felhatalmazásnak pontosan ki a jogosultja. A Jat.2. erre vonatkozóan két esetkört említ meg. Az első esetben kimondja, „ha a felhatalmazás jogosultja a helyi önkormányzat képviselőtestülete, társulás esetén - ha a társulási megállapodásban meghatározott feladat- és hatáskör a felhatalmazás tárgyának szabályozására

kiterjed

- az

önkormányzati

rendelet

megalkotására a társulási megállapodásban kijelölt vagy ennek hiányában a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult. A rendelet megalkotásához a társulásban résztvevő helyi önkormányzat képviselőtestületének hozzájárulása szükséges.”34 A második eset a társult képviselő-testületre vonatkozik, amely kapcsán a törvény rögzíti, hogy „ha a felhatalmazás jogosultja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, társult képviselő-testület esetén - ha az adott ügy szabályozásáról az egyes települések képviselőtestülete a helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint nem önállóan dönt - az önkormányzati rendelet megalkotására a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat jogosult a társult képviselő-testület döntésének megfelelően.”35 A törvény további részeiben gyakran találkozhatunk az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos, a többi jogszabálytól eltérő szabályozással. A jogszabályok területi hatályával kapcsolatban a törvény megfogalmazza, hogy az önkormányzati rendelet területi hatálya a helyi önkormányzat közigazgatási területére terjed ki, míg önkormányzati társulás esetén a társulásban részt vevő helyi önkormányzatok, társult képviselő-testület esetén a társult képviselő-testületben részt vevő területi önkormányzatok közigazgatási területére terjed ki. A jogszabályok személyi hatályára vonatkozóan a Jat.2. szerint az önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat közigazgatási területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki. A területi és személyi hatályra vonatkozó szabályok a 6.§-ban találhatók. A törvény a továbbiakban említést tesz az önkormányzati rendeletekről a közzététel, a felülvizsgálat és a kihirdetés szabályainál. Az első két esetben a jegyzőnek van szerepe, 33

2010.évi CXXX. törvény (továbbiakban: Jat.2.) 5§ (1) bekezdés Jat.2. 5§ (1a) bekezdés 35 Jat.2. 5§ (1b) bekezdés 34

27

hiszen önkormányzati rendelet esetén a határozatot a jegyző az önkormányzati rendelet kihirdetésére vonatkozó rendelkezések szerint teszi közzé,36 míg a jogszabályok esetén felmerülő utólagos hatásvizsgálat és tartalmi felülvizsgálat lefolytatásáról a jegyző köteles gondoskodni. A jogszabályok kihirdetése fő szabály szerint a Magyar Közlönyben történik, viszont fontos, hogy az önkormányzati rendeletek nem ott kerülnek kihirdetésre, hanem az adott helyi önkormányzat hivatalos lapjában, vagy a helyben szokásos más módon, az önkormányzat hirdetőtáblájára történő kifüggesztéssel. Például a miskolci képviselő-testület által alkotott önkormányzati rendeletek a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzati Közlönyében jelenik meg.

3.4.

Az

önkormányzati

rendeletalkotás

jogszabályi

alapjai:

Az

önkormányzati törvény A jogalkotáshoz hasonlóan, a helyi önkormányzatok esetében is új törvényt alkottak meg az elmúlt években. Az előző fejezetekben sokszor volt már szó arról, hogy a rendszerváltozás után elsőként megalkotott törvények egyike volt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, hiszen a tanácsrendszer után az egyik legfontosabb feladat volt egy új önkormányzati rendszer kiépítése. Ez az ún. „régi” Ötv., teljes egészében egészen 2013. január 1-ig hatályban volt, hiszen az Országgyűlés megalkotta a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt. A pontossághoz hozzátartozik, hogy az új törvény egyes rendelkezései fokozatosan léptek hatályba, tehát nem egy az egyben helyezte hatályon kívül a régi törvényt, és ezzel egyidejűleg léptette hatályba a megváltozott szabályokat. Még mindig van olyan rendelkezése az 1990-es önkormányzati törvénynek, ami mind a mai napig hatályos és ezek a szabályok az irányadók. Például a törvény 19-21§-ai, amelyek a polgármesterre vonatkozó szabályokat tartalmazzák, de más rendelkezések is hatályban vannak még. Kizárólag a helyi önkormányzatok képviselő-testülete jogosult, arra hogy rendeleteket alkosson. A rendeletalkotási tárgykör a képviselő-testület át nem ruházható hatásköreihez tartozik. Erről a szakdolgozat egy korábbi fejezetében már részletesen volt szó. A képviselőtestület a döntéseit (ami lehet rendelet és határozat) nyílt szavazással hozza meg, amely módjának meghatározásáról a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik. Szintén az SZMSZ rendelkezik arról, hogy titkos szavazás is tartható bizonyos esetekben. (ez összefügg azokkal az ügyekkel, amelyeken tanácskozás is eleve zárt). 36

Jat.2. 11§

28

A döntések szavazás útján születnek, amelynek lezárultával az ülésvezető megállapítja a szavazás végeredményét. Ha a szavazás eredménye felől kétség merült fel, bármely önkormányzati képviselő kérésére a szavazást egy alkalommal meg lehet ismételni.37 Az önkormányzati rendeletalkotáshoz minősített többséggel hozott döntés szükséges. 38 A helyi önkormányzat képviselő-testülete által megalkotott rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá.39 Az önkormányzati rendelet kihirdetésének szabályai változtak az előző önkormányzati törvényhez képest. Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni. A saját honlappal rendelkező önkormányzat rendeletét a honlapján is közzéteszi. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a kormányhivatalnak, és a kormányhivatal továbbítja azt a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek. 40 Ha az önkormányzati rendelet kihirdetett szövege eltér az önkormányzati rendelet aláírt szövegétől, a polgármester vagy a jegyző kezdeményezi az eltérés helyesbítését. Az önkormányzati rendelet a hatálybalépését megelőzően, de legkésőbb a kihirdetést követő hatodik munkanapon helyesbíthető. Az eltérés megállapítása esetén a helyesbítés megjelentetéséről a jegyző az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon gondoskodik.41 Ez is újítás az Ötv.1.-hez képest, hiszen ott helyesbítésre a kihirdetést követő tizedik napot határozta meg. Az önkormányzati rendelet formai és tartalmi követelményeire az Ötv.2. nem tér ki, mint ahogy a rendeletalkotás folyamatára sem. Ezeket a szabályokat a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által kiadott útmutatók tartalmazzák részletesen.

3.5. Az önkormányzati rendeletalkotás jogszabályi alapjai: A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény és az Alkotmánybíróságról szóló törvény Mind a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény, mind pedig az Alkotmánybíróságról szóló 2011.évi CLI. törvény tartalmaz rendelkezéseket az

37 38 39 40 41

A bekezdés az Ötv.2. 48.§-a alapján íródott Ötv.2. 50§ Ötv.2. 51§ (1) bekezdés Ötv.2. 51§ (2) bekezdés Ötv.2. 51§ (3) bekezdés

29

önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozóan. Elsőként az előbbi törvény ide utaló szabályairól lesz szó. A bírósági szervezeti törvény egy egész fejezetet szentel az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára irányuló eljárásoknak,42 amelyekből kettőt rögzít a törvény: az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti nemperes eljárást. Ezeknek az eljárásoknak a főbb szabályai az alábbiakban foglalhatók össze: A IV. fejezet 15. pontja foglalkozik az első eljárással. Az első lényeges paragrafus a fővárosi és megyei kormányhivatalra utal, mint az eljárás lehetséges kezdeményezőire. Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a megfelelő indítványban és határidőn belül lehet kezdeményezni. A kormányhivatal mellett még az alapvető jogok biztosa is kezdeményezheti az eljárást, szintén megfelelő indítványban. Az önkormányzati tanács előtti eljárásban a jogi képviselet kötelező,43 amelyet kizárólag szakvizsgával rendelkező ügyvéd (jogtanácsos) vagy ügyvédi iroda láthat el, így ügyvédjelölt eljárása kizárt. A törvény meghatározza az előbb említett indítvány kötelező tartalmi elemeit is. 44 Ennek alapján az indítványnak tartalmaznia kell az önkormányzati tanács által vizsgálandó önkormányzati

rendeletet;

az

önkormányzati

rendelet

jogszabálysértőnek

talált

rendelkezésének megjelölését; azon jogszabályi rendelkezés megjelölését, amely az önkormányzati rendelet rendelkezése sért és végül annak okát, hogy a bíró az adott rendelkezést miért tartja jogszabálysértőnek. Az önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 90 napon belül szótöbbséggel hozza meg határozatát.45 Ez a határidő kivételes esetekben 30 nappal meghosszabbítható. Ha az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti, megállapítja a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése más jogszabályba ütközését, vagy kimondja, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése nem lép hatályba.46 Az önkormányzati tanács az indítvány érdemében határozattal, az eljárás során felmerült minden más kérdésben - ideértve az eljárás megszüntetését is - végzéssel dönt.

42

2011.évi CLXI. törvény(továbbiakban: Bszi) IV. fejezete Bszi. 48§ (2) bekezdés 44 Bszi. 48§ (4) bekezdés 45 Bszi. 54§ (1) bekezdés 46 Bszi. 55§ (2) bekezdés a) pont 43

30

A határozattal és a végzéssel szemben jogorvoslatnak helye nincs, 47 a határozat mindenkire nézve kötelező. Az eljárás végén az önkormányzati tanács a határozatot kézbesítés útján közli az indítvány benyújtójával, a fővárosi és megyei kormányhivatallal és a helyi önkormányzattal, továbbá az önkormányzati tanács elnöke gondoskodik a határozatnak a központi honlapon, valamint a Kúria honlapján történő közzétételéről.48 A második nemperes eljárással a törvény IV. fejezetének 16. pontja foglalkozik. Az eljárás akkor indulhat, ha a helyi önkormányzat nem tesz eleget valamely törvényben meghatározott jogalkotási kötelezettségének. Ha a helyi önkormányzat a későbbiekben ezt a hiányosságát orvosolja, akkor az önkormányzati tanács az eljárást megszünteti. Amennyiben ez nem történik meg, az önkormányzati tanács megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy

a

helyi

önkormányzat

a

jogalkotási

kötelezettségének

tegyen

eleget.49

Ez az önkormányzati tanácsi határozat az előzővel szemben nem mindenkire nézve, hanem csak a fővárosi és megyei kormányhivatalra, valamint a helyi önkormányzatra kötelező. Ha a megadott határidőn belül sem tesz eleget a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének, akkor az önkormányzati tanács feljogosítja a fővárosi és megyei kormányhivatalt, hogy a helyi önkormányzat nevében eljárva alkossa meg a szükséges rendeletet. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény már közel sem tartalmaz ennyi rendelkezést az önkormányzati rendeletek kapcsán, csupán a közjogi szervezetszabályozó eszközök és jogegységi határozatok vizsgálata mellett említi meg. Ebben rögzíti, „hogy az Alkotmánybíróság a 24-26. §-ban meghatározott hatáskörében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.”50

47

Bszi. 49§ Bszi. 56§ (1) bekezdés 49 Bszi. 59§ 50 Abtv. 37§ (1) bekezdés 48

31

4. fejezet: A helyi rendeletalkotás gyakorlati kérdései Szakdolgozatom eddigi fejezeteiben az önkormányzati rendeletalkotás elméleti kérdéseivel foglalkoztam. A következőkben a gyakorlati tudnivalók kerülnek kifejtésre. Lesz szó a helyi rendeletalkotással szemben támasztott kodifikációs követelményekről, illetve magáról a rendeletalkotás folyamatáról. Természetesen a rendeletalkotás ezen területeiről külön-külön is lehetne önálló értekezéseket írni, így a téma nagy terjedelme és részletessége miatt, minden résznél megpróbálom a legfontosabb és legáltalánosabb követelményeket, tudnivalókat ismertetni és kiemelni.

4.1. A helyi jogalkotással szemben támasztott kodifikációs követelmények:51 Az önkormányzati rendeletek az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése értelmében jogszabálynak minősülnek, így azok megalkotására, illetve megszerkesztésére a Jat. és a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet (továbbiakban: Jszr.) vonatkozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Az önkormányzati rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően és ellentmondásmentesen kell megszövegezni.52 Az önkormányzati rendelet normatív tartalmú rendelkezéseit annak szakaszai és mellékletei tartalmazzák.53 A megszövegezésnél figyelemmel kell lenni arra, hogy az más jogszabállyal azonos tartalmú ne legyen, azt ne ismételje meg, elkerülve ezzel az esetleges párhuzamos szabályozást. Az önkormányzati rendelet szövegében lábjegyzet, megjegyzés vagy más hasonló szöveg alkalmazása nem megengedett. Zárójeles betoldás csak indokolt esetben alkalmazható, célszerű annak elkerülése. Az önkormányzati rendelet szövegében nem használható az „illetőleg” kötőszó, valamint az „és” és a „vagy” kötőszó írásjellel összekapcsolva vagy közvetlenül egymást követően. A mennyiségek számjeggyel történő meghatározása során kizárólag arab számok alkalmazhatóak. A jogszabály tervezetében az azonos mértékegységeket azonos módon kell megjelölni.54 A hivatalos pénznem és az euró kivételével pénzösszeg megjelölése esetén a 51

Ez a fejezet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által kiadott „Útmutató a helyi önkormányzatok által alkotható önkormányzati rendeletekhez” és a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet alapján íródott. 52 Jszr. 2§ 53 Jszr. 3§ (1) bekezdés 54 Jszr. 8§ (1) bekezdés

32

pénznem rövid megjelölése csak a rövid megjelölés bevezetését követően használható.55 Az önkormányzati rendelet címében annak tárgyát vagy tartalmának lényegét kell röviden megjelölni.56 A címben meg kell jelölni annak sorszámát, évszámát arab számmal, a kihirdetésének dátumát napra pontosan, továbbá az önkormányzati rendeletet alkotó helyi önkormányzat hivatalos megnevezését és utána az „önkormányzati rendelete” megjelölést, valamint annak címét „-ról” „-ről” toldattal ellátva. Tekintettel arra, hogy az önkormányzati rendelet kihirdetésének napja a tervezet elkészítése során nem látható, ezért a tervezet címében annak sorszámát, évszámát, kihirdetésének pontos dátumát üresen kell hagyni. A helyi önkormányzati rendeletek kivételt képeznek azon szabály alól, miszerint nem lehet hatályban két azonos című jogszabály. Így fordulhat elő az, hogy több helyi önkormányzat azonos

címmel

szabályozza

például

a

helyi

adó

megállapításának

szabályait.

Az önkormányzati rendelethez, annak címét követően, szükséges bevezető részt írni, mely tartalmazza az érvényességi kellékeket, összefoglalja a szabályozás célját, valamint a szabályozási aktusra utaló kifejezést. Az önkormányzati rendelet bevezető részében a rendeletalkotásra felhatalmazást adó rendelkezés vagy az eredeti jogalkotói hatáskört megállapító rendelkezés után az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni. Az önkormányzati rendelet, hasonlóan valamennyi többi jogszabályhoz, szerkezeti felépítését tekintve könyvre, részre, fejezetre, alcímre, szakaszra, bekezdésre, pontra és alpontra tagolódhat. Az önkormányzati rendeletek formai tagolása mellett, annak logikai tagolására is figyelmet kell fordítani. A megfelelő logikai tagolás segíti az önkormányzati rendelet értelmezését, jelentős mértékben megkönnyítheti annak alkalmazását. Az önkormányzati rendelet fő szabály szerint bevezető részre, általános rendelkezésekre, részletes rendelkezésekre és záró rendelkezésekre osztható fel. Fontos szabály, hogy önkormányzati rendeleteknél preambulum nem alkalmazható.

4.1.1. A bevezető rész: A bevezető rész egy szükségképpeni elem, amelyet a jogszabálytervezet megjelölése után közvetlenül, a további szerkezeti egységeket megelőzően kell elhelyezni. 55 56

Jszr. 8§ (3) bekezdés Jszr. 10§ (1) bekezdés

33

A bevezető résznek cím nem adható. A bevezető rész tartalmával kapcsolatos szabályokat a fentiekben már részletesen említettem.

4.1.2. Az általános rendelkezések: Az általános rendelkezésekben kell rögzíteni azokat az alapelveket, rövidítéseket, amelyeket a teljes önkormányzati rendelet alkalmazása során szükséges figyelembe venni és melyek segítik annak értelmezését. Kizárólag ebben a logikai egységben szabályozható az önkormányzati rendelet hatálya az időbeli hatály kivételével. Amennyiben az önkormányzati rendeletből egyértelműen megállapítható, abban az esetben nem kell rendelkezni annak területi és személyi hatályáról.

4.1.3. A részletes rendelkezések: A részletes rendelkezések logikai egységben kell meghatározni az önkormányzati rendelettel szabályozni kívánt mindazon élethelyzet részletes szabályait, a konkrét jogokat és kötelezettségeket, melyeket nem lehet más szerkezeti egységben elhelyezni. További fontos szempont a részletes rendelkezések megszerkesztésénél, hogy azt a szabályozás tárgyának megfelelően olyan logikai sorrendben kell szabályozni, hogy a korábban szabályozott rendelkezésekből logikusan, folyamatosan következzenek a későbbiek.

4.1.4. A záró rendelkezések: A záró rendelkezésen belül kell rögzíteni – amennyiben szükséges- a hatályba léptető rendelkezéseket, átmeneti rendelkezéseket, módosító rendelkezéseket, hatályon kívül helyező rendelkezéseket, valamint a hatályba nem lépésről szóló rendelkezéseket. Az önkormányzati rendeletek megalkotása során fontos garanciális szabály, hogy az önkormányzati rendelet a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Ez a szabály az ún. visszaható hatály tilalmának elve és legtöbb jogszabályra egyaránt érvényes.

34

4.2. Az önkormányzati rendeletalkotás folyamata:57 Az önkormányzati rendeletalkotás folyamata - más jogszabályok megalkotásához hasonlóan – több szakaszból áll. Fontos az elején ennél a résznél is megemlíteni, hogy a rendeletalkotás a helyi önkormányzat képviselő-testületének kizárólagos hatáskörébe tartozik és nem ruházható át. A helyi jogalkotást is szabályozó törvények (például a Jat., vagy az Ötv.) csak keretjelleggel szabályozzák ezt a kérdést és csak a legáltalánosabb, a többi jogszabályra egyaránt vonatkozó szabályokat rögzítik. A rendeletalkotás folyamatával kapcsolatos részletes szabályokat a képviselő-testület alakuló ülésén elfogadásra kerülő szervezeti és működési szabályzat tartalmazza. A rendeletalkotás megkezdése előtt vizsgálni szükséges, hogy a jogalkotási szándék mögött van-e reális társadalmi szükséglet. Természetesen más tekintet alá tartozik ennek vizsgálata, amikor törvényi felhatalmazás alapján, vagy a nem szabályozott helyi közügy rendezése miatt jelenik meg a jogalkotás szükségessége. Ezek után a folyamat első lépése, az előzetes hatásvizsgálat lefolytatása. A jogalkotási törvényben találunk az előzetes hatásvizsgálatra vonatkozó rendelkezéseket, amely kimondja, hogy „a jogszabály előkészítője - a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről a Kormány által előterjesztendő törvényjavaslat, illetve kormányrendelet esetén a Kormányt, önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell.”58 A hatásvizsgálat során vizsgálni kell például a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit és a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket.59 Létezik egy 2011. augusztus 10-től hatályban lévő KIM rendelet60, amelynek hatálya ugyan nem terjed ki az önkormányzati rendeletek előzetes és utólagos hatásvizsgálatára, de a gyakorlatban iránymutatást adhatnak a képviselő-testületeknek a hatásvizsgálatok elvégzéséhez. Az önkormányzati rendelettervezet előterjesztésére a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott személyek, így különösen a bizottságok, a polgármester és a jegyző jogosult. 57

A fejezet Dr. Gyergyák Ferenc-Dr. Kiss László-Dr. Orova Márta: Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába (Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2004) című könyv. 84-97. oldalának és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által kiadott „Útmutató a helyi önkormányzatok által alkotható önkormányzati rendeletekhez” felhasználásával készült. 58 Jat.2. 17§ (1) bekezdés 59 Jat.2. 17§ (2) bekezdés 60 24/2011. (VIII.9.) KIM rendelet

35

Külső szervezetek is jogosultak lehetnek feladatkörükkel összefüggésben. Ilyen lehet többek között a településen működő valamely civil szervezet. Az előzetes hatásvizsgálat lefolytatása után második lépésként következik a rendelettervezet elkészítése. A rendelettervezetet általában a jegyző irányítása mellett, a polgármesteri hivatal az

adott

témában

érintett

munkatársai

készítik

el

közvetlen

hivatali

felettesük

közreműködésével. Főként kistelepüléseken, ahol nincs nagy hivatali apparátus, a rendelettervezet elkészítése a jegyző feladata. Speciális szakismeretet igénylő esetben felkérhető külső szakértő is, de ehhez szükséges a polgármesteri hivatal közreműködése is. Különösen bonyolult, komplex szabályozások esetében létrehozható koordinációs, illetve kodifikációs bizottság. Ezekben települési képviselők, a polgármesteri hivatal munkatársai, illetve indokolt esetben külső szakértők közösen végzik el a jogszabály elkészítési feladatokat. A tervezet elkészítése során különböző tényezőket is figyelembe kell venni. Például át kell tekinteni a szabályozandó társadalmi viszonyra vonatkozó szociológiai, statisztikai, egyéb tudományos kutatásokat, továbbá fel kell térképezni és elemezni kell az aktuális jogi környezetet, valamint fel kell dolgozni az Alkotmánybíróság e témában született határozatait. A tervezet elkészítése után lehetősen van a tervezet véleményeztetésére is. Ennek két formája lehetséges. Az első a szakmai vita, amelynek keretében a témában elméleti és gyakorlati ismeretekkel rendelkező személyeket, a jogalkalmazókat kell felkérni véleményalkotásra. A vita lehet írásbeli és szóbeli is egyaránt. Szóbeli vita esetén ügyelni kell az elhangzottak megfelelő rögzítésére. A véleményeztetés másik formája a társadalmi véleményeztetés. Erre általában akkor kerül sor, ha a szabályozási tárgy a lakosság széles körét érinti. A lakossági vélemények összegyűjtésének formája lehet a közmeghallgatás, vagy közszemlére tétel. A véleményeztetés ezen formái azonban a gyakorlatban ritkán fordulnak elő. Általában a rendeletek hatástanulmány, illetve társadalmi vita nélkül, egy fordulóban kerülnek elfogadásra. Kivételes eset a közmeghallgatás, ami viszont a költségvetés elfogadása esetén kötelező. Más esetekben nem túl gyakoriak. A véleményezés után kerül sor a döntéshozatalra. Az Ötv. értelmében a helyi önkormányzat nyílt ülésen dönt az előterjesztésekről. A napirendi pontok tárgyalásának sorrendjében a rendelettervezeteket indokolt az első helyre tenni. A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a képviselők több mint fele jelen van. Fő szabály szerint a döntés elfogadásához a jelen lévő képviselők több mint felének „igen” szavazata szükséges. 36

Az Ötv. felsorol olyan tárgyköröket is, amikor a döntéshez minősített többség szükséges. Ide tartozik a rendeletalkotás is, mivel önkormányzati rendeletet kizárólag minősített többséggel – a képviselő-testület tagjainak több, mint felének igen szavazata mellett - lehet megalkotni. Az Ötv. rendelkezik arról az esetről is, ha valamelyik képviselő-testületi tagot ki kell zárni a döntéshozatali eljárásból. Erre akkor van lehetőség, ha a képviselőt, vagy közeli hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. Ilyen esetben a tag nem vehet részt a döntéshozatalban, azonban a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek kell számítani.61 A rendelettervezet tárgyalásakor a képviselőtestület ülése nyilvános. A rendelettervezet megvitatása és elfogadása történhet egy fordulóban is, de nagyobb jelentőségű rendelettervezetek esetén indokolt a kétfordulós tárgyalás. Jogszabály a kétfordulós tárgyalást kötelezővé is teheti (például az önkormányzat éves költségvetését megállapító rendelet kapcsán). Lehetőség van - az országgyűlési jogalkotáshoz hasonlóan – mind általános, mind részletes vita tartására is, bár ez az önkormányzati jogalkotás során a gyakorlatban nem jellemző. Az általános vita lényege, a rendelettervezet egészének általános értékelése. A részletes vita során a tervezet részletszabályait tárgyalják meg. Szintén lehetőség van módosító indítványok benyújtására akár az általános, akár a részletes vita alatt. Amennyiben adtak be módosító indítványokat, akkor a szavazásnál először a módosító indítványokról kell dönteni és csak utána fogadják el minősített többséggel az egész rendeletet. Miután ez megtörtént és a képviselő-testület elfogadja a rendeletet, akkor a jegyző megszerkeszti annak hiteles, végleges szövegét, majd a polgármesterrel együtt írja alá.62 Az önkormányzati rendelet kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. A kihirdetés minden jogszabály tekintetében érvényességi kellék. Ameddig egy elfogadott normát nem hirdetnek ki, az nem minősül jogszabálynak. Az Ötv. értelmében az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetve a helyben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon kell kihirdetni.63 2013. január 1-től ez a szabály kiegészült azzal, hogy amennyiben a helyi önkormányzatnak van hivatalos honlapja, akkor az önkormányzati rendeletet ott köteles közzétenni. A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet annak kihirdetését követően köteles a fővárosi és megyei kormányhivatalokon keresztül megküldeni az önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter, azaz a közigazgatási és igazságügyi miniszter 61 62 63

Ötv.2. 49§ (1) bekezdés Ötv.2. 51§ (1) bekezdés Ötv.2. 51§ (2) bekezdés

37

részére.64 A megküldés szabályait a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter által kiadott rendelet szabályozza.

4.3. Az Alkotmánybíróság jogfejlesztő tevékenysége az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatban: Ennél a résznél továbbra is a rendeletalkotás gyakorlati kérdéseivel fogok foglalkozni, azonban a gyakorlatnak egy speciális területével. A rendszerváltozáskor létrehozott Alkotmánybíróság jogfejlesztő hatása és tevékenysége a helyi önkormányzatok, illetve az önkormányzati rendeletalkotás területére is kiterjed. A szakdolgozatom korábbi fejezeteiben többször említettem adott témáknál az Alkotmánybíróság szerepét. Többek között akkor is, amikor az Alkotmánybíróságról szóló törvényt elemezve, önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos szabályait emeltem ki. Így ennél a fejezetnél leginkább gyakorlati megközelítésben

-

alkotmánybírósági

határozatokat

felhasználva

–

kívánom

az

Alkotmánybíróság e tevékenységét bemutatni. Fontos kiemelni, hogy az Alkotmánybíróság cselekvésköre ebben az esetben korlátozott, mivel az Alkotmánybíróságról szóló törvény kimondja, hogy „az Alkotmánybíróság a 24-26. §-ban meghatározott hatáskörében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.”65 „A helyi jogalkotás közelmúltjának és jelenének problémái nyomon követhetők az Alkotmánybírósági döntésekben. Körvonalazódnak azok a kérdéskörök, amelyek különös súllyal jelentkeznek a képviselő-testület, közgyűlések jogalkotó tevékenységével kapcsolatban. Az 1990-es évek elején bizonytalanság uralkodott az önkormányzatok körében a tekintetben, hogy meddig terjednek a helyi jogalkotás határai. Annál is inkább, mivel „elsődleges hatáskörben” megalkotott rendeletet bocsátottak ki, és e folyamat során nyilvánvalóvá vált, hogy milyen káros hatású a jogalkotói munkában való járatlanság, a szakmai ismeretek hiánya.”66 „Számos esetben alkottak a helyi önkormányzatok a jogszabályi hierarchia elveibe ütköző, az alkotmányos

alapjogokat,

alkotmányos

értékeket

közvetlenül

sértő

önkormányzati

rendeleteket. 64 65 66

Jat.2. 29§ (2) bekezdés Abtv. 37§ (1) bekezdés Fábián V. fejezet 91.oldal

38

Ugyancsak előfordult az is, hogy a rendelet törvényhozásra fenntartott tárgyköröket vont szabályozási körébe.”67 „Az Alkotmánybíróság gyakorlata „segítő” funkcióján túl nyilvánvalóan alkotmányvédő funkciót is ellát. Ezért is mondhatjuk, hogy ma már az alkotmánybírósági határozatok ismerete nélkül felelősségteljes helyi jogalkotás nem végezhető.”68 Az elméleti bevezetés után a következőkben három olyan önkormányzati rendeletről lesz szó, amelyek az elmúlt években alkotmányellenesség kérdésességének felmerülése miatt az Alkotmánybíróság elé kerültek. A három esetből kettőnél az Alkotmánybíróság megállapította az alkotmányellenességet, így a rendeleteket megsemmisítette, míg egy esetben elutasította az indítványt.

4.3.1. 137/2010.(VII.8.) AB határozat: Az első, egy helyi kötődésű ügy. Az Alkotmánybíróság elé került Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a fizető parkolási rendszerről szóló 31/2004.(IX.29.) számú rendelete. A határozat lényege, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta az önkormányzati rendelet két pontját. Az egyik, hogy a parkolás és a parkolási jegy megvásárlásának egyidejűsége nem enged türelmi időt a jegy megvásárlására, a másik pedig, hogy a szélvédő felületén elhelyezett fizetési felszólítás nem nyújt kellő garanciát arra, hogy a kötelezett

valóban

és

időben

értesülhessen

a

pótdíjfizetési

felszólításról.

Az

Alkotmánybíróság a fővárosi parkolási rendelethez hasonlóan megállapítja azt is, hogy a parkolási rendelet nem rendelkezik megfelelő törvényi felhatalmazással, ezért az egész önkormányzati rendeletet megsemmisíti. A megsemmisítés következménye az lett, hogy a miskolci közgyűlés hatályon kívül helyezte az addig érvényben lévő parkolásra vonatkozó rendeletét, majd új rendeletet alkotott, amely már megfelelt a törvényi előírásoknak.

4.3.2. 3229/2013.(XII.21) AB határozat: A második ügyben Putnok Város Önkormányzatának az egyes tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásról szóló 13/2012.(V.23.) számú önkormányzati már hatályon kívül helyezett rendeletének alkotmányellenességét vizsgálták. Az indítványozó a rendelet egyes bekezdéseinek alaptörvény-ellenességének megállapítására és konkrét perben történő alkalmazhatóságának kizárására irányuló kérelemmel fordult az Alkotmánybírósághoz.

67

Ficzere Lajos: Az önkormányzati rendszer szabályozásának kérdései (In: A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Szerk.: Verebélyi Imre, Budapest, 1996. 196.o.) 68 Kiss László: Jogállam- jogalkotás-önkormányzatok (Örökségünkről-mai szemmel) (Pécs, 1998.) 206.o.

39

A sérelmezett bekezdések lényege az volt, hogy a rendelet jogellenes magatartás következményeként büntetési szankciókat állapított meg. Ilyen szabályt az önkormányzat csak törvényi felhatalmazás keretében alkothat, azonban ez a rendelet ennek hiányában állapított meg jogellenes magatartásokat és szankciókat. Az Alkotmánybíróság szerint az indítvány megalapozott volt. Álláspontjuk szerint az önkormányzati törvény (Ötv.2.) arra hatalmazta fel a helyi önkormányzat képviselő-testületét, hogy önkormányzati rendeletben tiltott, közösségellenes magatartásokat megtiltson, és e magatartás elkövetőjével szemben ötvenezer forintig terjedő helyszíni bírság, illetve százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírság kiszabását rendelje el. Ezzel szemben az ügyben érintett rendelet némiképp eltérő szövegezéssel arra ad felhatalmazást a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben határozza meg a kirívóan közösségellenes magatartásokat, valamint a magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályait. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet alaptörvény-ellenes bekezdéseit megsemmisítette, mert ellentétes volt az Alaptörvényből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint kimondta a rendelet alkalmazhatatlanságát egyedi ügyekben.

4.3.3. 929/B/2003 AB határozat: A harmadik ügyben Ráckeve képviselő-testülete által megalkotott helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló rendeletének megjelölt része került az Alkotmánybíróság elé. Az indítványozó az indokolásban kifejti, hogy a hivatkozott jogszabályi rendelkezésben foglalt az „egy telken két meglévő, műszakilag, szerkezetileg elkülöníthető, közhasználat céljára szolgáló rendeltetési egységet magába foglaló épület” kritériuma a gyakorlatban értelmezhetetlen, ami sérti az Alkotmányban foglalt jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét. Az Alkotmánybíróság ezt az indítvány elutasította. A határozat szerint a rendelet szövege a magyar nyelv szabályainak megfelelő, közérthető, világos, amelynek konkrét tényállásra történő értelmezése a jogalkalmazó feladata. A világosság, egyértelműség és kiszámíthatóság követelményét önmagában az nem sérti, ha egyes fogalmak oly módon nyernek megfogalmazást, hogy az érintett jogviszonyra az adott időben alkalmazandó jogszabályok részletszabályaiból és azok összefüggéseiből a fogalom mindenki számára nyilvánvalóvá válik. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány ebben a tekintetben is elutasította.

40

5. fejezet: Az önkormányzati rendeletalkotás során felmerülő típushibák:69 Ebben a fejezetben az önkormányzati rendeletek tipikus hibáiról lesz szó. Számos olyan rendelettel találkozhatunk, amelyek kisebb-nagyobb hibában szenvednek. Amennyiben ezt időben észlelik az illetékesek, és még a hatályba lépés előtt orvosolják a hibát, az természetesen nem probléma, hiszen bárki hibázhat. A valós probléma akkor keletkezik, hogyha a hibás rendeletet végül elfogadják, majd hatályba léptetik és esetleg csak évekkel később érzékelik, hogy valamilyen súlyosabb formai vagy tartalmi hibában szenved a rendelet. A megvilágosodás sokszor akkor történik meg, amikor valaki panasszal él a Kúriánál vagy az Alkotmánybíróságnál amiatt, mert a hibás rendelet sértette valamely jogát vagy jogos érdekét. A Kúrián háromtagú önkormányzati tanács működik, amelynek feladata az önkormányzati rendelet - magasabb szintű jogszabályba ütközés szempontjából történő - felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás lefolytatása. Ezekről az eljárásokról egy korábbi fejezetben már volt szó. Az említett eljárások lefolytatásán túl gyakori, hogy az egyes típushibák valamelyikében szenvedő önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos ügyeket is a Kúria Önkormányzati Tanácsa bírálja el. „A rendeletalkotás során keletkező önkormányzati rendeletek tipikus hibái a tartalmi hiányosságok mellett eljárási hiányosságokra vezethetők vissza. A hibás rendeletek fő veszélye abban ragadható meg, hogy e normákkal a jogalkotó nem képes elérni a szándékolt hatást, sőt gyakran előfordulhat, hogy a szabályozás diszfunkcionális eredményre vezet.”70 A típushibákat aszerint lehet csoportosítani, hogy a jogalkotási elvek közül főszabályként melyiket sértik meg. Valamennyi hibacsoport ismertetésére e szakdolgozat keretében nem kerül sor - így a részletesebb kifejtésből kimarad - csak megemlítem a jogszabályok érvényesülési igényének elvét veszélyeztető jogszabályok és a szisztematika szabályait megsértő jogszabályok csoportjait.

69

A fejezet Drinóczi Tímea-Petrétei József: Jogalkotástan (Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2004) című könyvének 364-373.o. felhasználásával készült. 70 In.: Jogalkotástan 364.o.

41

5.1. A jogrendszer alapelveit figyelmen kívül hagyó önkormányzat rendelet: Ezen a csoporton belül három típus különböztethetünk meg.

5.1.1. A jogalkotói hatáskör hiánya: A jogalkotónak bármely jogszabály megalkotása előtt első körben meg kell győződnie arról, hogy van-e az adott szabályozás megalkotására jogalkotói hatásköre. Ha ezt figyelmen kívül hagyja, vagy felhatalmazás esetén a felhatalmazás kereteit rosszul értelmezi, akkor beszélünk jogalkotói hatáskör hiányában megalkotott jogszabályról. Az önkormányzati rendeletekre kivetítve ez úgy néz ki, hogy a képviselő-testület törvényi felhatalmazás nélkül, illetve azon túlterjeszkedve alkot rendeletet, illetve olyan helyi társadalmi viszonyt kíván szabályozni, amelyet már más jogszabály megtett.

5.1.2. Az eljárási szabályok be nem tartása: „Ha a jogalkotási folyamat garanciális jellegű eljárási szabályait nem tartják be, az közjogi érvénytelenséghez vezethet. […] Ugyanezt eredményezheti az is, ha a jogszabály megalkotásához más szerv közreműködésére, illetve hozzájárulására van szükség, de a jogalkotó ezt nem vette figyelembe.”71 Az önkormányzati rendeletek esetén ilyen garanciális szabályokat be nem tartó rendeletalkotás lehet akkor, ha például nem az SZMSZ-ben nevesített szerv vagy személy kezdeményezi a rendeletalkotást; a rendeletet nem minősített döntéssel fogadják el; a rendeletet nem írják alá, vagy a rendeletet nem hirdetik ki.

5.1.3. A jogforrási hierarchiát sértő önkormányzati rendelet megalkotása: A jogforrási hierarchiát alakító alapelvek közül az egyik legfontosabb szabály az, hogy a hierarchiában alacsonyabb szinten elhelyezkedő jogszabály nem lehet ellentétes a hierarchiában magasabb szinten lévő jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletek a jogszabályok hierarchiájának alján helyezkednek el, így különösen fontos az, hogy a jogalkotók figyelemmel legyenek a jogforrási hierarchiára. Ha a képviselő-testület az irányadó magasabb szintű jogszabály szövegét nem veszi figyelembe, vagy azt rosszul értelmezi, akkor előfordulhat az, hogy a törvényi felhatalmazás alapján hozott rendeletében, a törvénnyel ellentétes rendelkezéseket állapít meg. Másik esete ennek a hibának, amikor nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezése során magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályokat alkotnak.

71

In.: Jogalkotástan 365.o.

42

5.2. A szabályozás szükségességének elvét sértő önkormányzati rendelet: Ezen a csoporton belül három típushibát különböztethetünk meg: a felesleges, a hatástalan jogszabályt, valamint a hiányzó normát. A felesleges és a hatástalan jogszabály azért tekinthető hibásnak, mert „a jogalkotás egyik legfontosabb alapelve, hogy csak azt a problémát kell jogi szabályozásban részesíteni, ami valóban jogi rendezést igényel, és aminek a fel- vagy megoldása más módon nem lehetséges […] nem csak a felesleges és a hatástalan norma, hanem a hiányzó norma is jelentős problémát vethet fel.”72

5.2.1. A felesleges önkormányzati rendelet: „A felesleges jogszabály megalkotására fordított anyagi és szellemi erőkifejtés biztos, hogy más helyen jobban és célszerűbben felhasználható. Az ilyen jogszabályok ráadásul a jogbiztonságot is veszélyeztetik, mivel a szükségtelen jogszabályok tömege megakadályozhatja a szükséges és alkalmazandó jogszabályok fellelését is.”73 Az önkormányzati rendeletalkotás keretében előfordul – és a felesleges jogszabály hibája a gyakorlatban itt jelenik meg -, hogy magasabb szintű jogszabályban rendezett társadalmi viszonyokat önkormányzati rendeletben is szabályozzák. Többször megesik az is, hogy egy adott kérdésben az önkormányzatok normatív határozat helyett, rendeletet alkotnak.

5.2.2. A hatástalan önkormányzati rendelet: „A jogszabály akkor nevezhető hatástalannak, ha a szabályozás ugyan szükséges volt, de ennek megtörténte után a szándékolt eredmény mégsem következik be.”74 Ilyen lehet például, ha az önkormányzat a rendelet betartásáról már nem gondoskodik. Elkésett jogalkotás is okozhat hatástalanságot, ugyanis már túlhaladottá vált. A végrehajthatatlan rendelkezések is a hatástalan rendeletek sorát növelik. Hatástalan az a rendelet is, amely hamarabb lép hatályba, mint a részletszabályozást elrendelő törvény.

5.2.3. A hiányzó önkormányzati rendelet: „A szabályozás szükségességének az elve akként is megfogalmazható, hogy ha adott probléma jogi szabályozást igényel, akkor annak kellő időben és megfelelő módon eleget kell tenni. A szabályozási deficit ugyanis azt eredményezheti, hogy az elmulasztott jogszabály – a hiányzó parancs vagy tilalom – később egyszerűen nem pótolható. […] A hiányzó jogszabályok

72

In.: Jogalkotástan 365.-366.o. In.:Jogalkotástan 366.o. 74 In.: Jogalkotástan 367.o. 73

43

gyakran a jogszabály-előkészítésben és a jogalkotási eljárásban meglévő lázas sietség következményei.”75

5.3. A szándékolt eredményt el nem érő önkormányzati rendelet: „A

hatástalan

jogszabályokkal

ellentétben

a

kontraproduktív

(nem

eredményes)

jogszabálynak van hatása, de nem az, amit a jogalkotó elképzelt és elvárt: a hatás nem pozitív, hanem negatív és káros lesz, vagyis nem éri el a célját. A kontraproduktivitás legextrémebb formája akkor fordul elő, ha a rendelkezés pontosan az ellenkező effektust váltja ki, mint amit kellene.”76 Ebből tehát azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a nem eredményes önkormányzati rendeletnek is van hatása, de nem azt az eredményt váltja ki, amit a képviselő-testület a rendelet céljánál kezdetben a tervezésnél meghatározott.

5.4. A jogbiztonságot veszélyeztető önkormányzati rendelet: A jogbiztonság az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek – a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozók -, hatásukat tekintve pedig kiszámíthatóak és a címzettek számára előre láthatóak legyenek.77 Gyakorlatilag

a

fentebb

említett

hibacsoportok

önmagukban

is

veszélyeztetik

a

jogbiztonságot, azonban a jogalkotásnál előforduló tipikus hibák felsorolásánál önálló csoportként is megjelenik. Ennek is három típusát különböztethetjük meg.

5.4.1. A határozatlan önkormányzati rendelet: A határozatlan önkormányzati rendelet kiszámíthatatlan és ez önkényes értelmezést tesz lehetővé, így ez veszélyezteti a jogállamiságot és a jogbiztonságot. Ezen rendeletek annak a jogalkotási alapelvnek nem felelnek meg, hogy a jogszabályban rögzített jogosultságoknak és kötelezettségeknek előre láthatóaknak és kiszámíthatóaknak kell lenniük. „A jogszabály határozottságára különösen szigorú követelményeket kell állítani akkor, ha szankcióval fenyeget. A feltételeket annál precízebben kell meghatározni, minél súlyosabb a fenyegető szankció.”78

75

In.: Jogalkotástan 368.o. In.: Jogalkotástan 368.o. 77 9/1992. (I.30) AB határozat 78 In.: Jogalkotástan 369.o. 76

44

5.4.2. A túlterhelt önkormányzati rendelet: A túlterhelt önkormányzati rendelet nehezen kezelhető, mondhatni kazoisztikus. „A túlterhelt jogszabály keletkezésének oka az, hogy megfogalmazói rendkívül pontosan akarják megszövegezni, és minden elképzelhető esetkonstellációt figyelembe kívánnak venni.”79 Ennek elkerülése érdekében válaszható az a megoldás, hogy például egy törvény az adott kérdést csak keretjelleggel szabályozza, tehát általános rendelkezéseket tartalmaz, és más jogszabályokra bízza a részletes szabályok kidolgozását. Ilyen esetben kaphat a helyi önkormányzat képviselő-testülete felhatalmazást arra, hogy az adott tárgykörben alkosson a helyi társadalmi viszonyoknak megfelelő rendeletet. Mindezek ellenére ez a hiba gyakorinak mondható, jellemzően az adójogszabályoknál.

5.4.3. Az érthetetlen önkormányzati rendelet: A teljesen érhetetlen jogszabály viszonylag ritka, leggyakrabban az az eset fordul elő, hogy egy adott jogszabály rendelkezése/ rendelkezései szenvednek olyan hibában, amely miatt az a rész érhetetlenné, értelmezhetetlenné válik. A jogalkotókkal szemben támasztott kodifikációs követelmények egyike az, hogy mindenki számára érhető jogszabályt kell alkotni. Mégis előfordul, hogy a jogalkotó nem megfelelően alkalmazza a magyar nyelv szabályait, illetve olyan szakkifejezéseket – terminus technikusokat – használ, amelyek az átlagos állampolgárok számára nehezen, vagy egyáltalán nem értelmezhetők. Ezért törekedni kell a minél általánosabb, egyszerűbb megfogalmazásokra. A szakdolgozatom végén – mint már a bevezetésben utaltam rá - a saját gondolataimat szeretném megfogalmazni azzal kapcsolatban, hogy az önkormányzati rendeletalkotás területén miben lehetne fejlődni, illetve változtatni. Véleményem szerint sokkal nagyobb hangsúlyt kellene fektetni azon személyeknek a képzésére, fejlesztésére, akik a különböző helyi önkormányzatoknál ellátják a jogszabály szerkesztési feladatokat. Ez is egy külön szakma, így megfelelő képzés mellett kellene elsajátítani az embereknek a kellő elméleti, illetve gyakorlati ismeretanyagot, hiszen csak így várható el az, hogy jól megfogalmazott, érthető és a rendeletalkotás eredetileg kitűzött célját megvalósító rendeletek szülessenek. A kistelepüléseknél, ahol nem szükséges nagy szakmai apparátus, a jegyző feladata a helyi rendeletek megalkotása. 79

In.: Jogalkotástan 369.o.

45

A nagyobb városoknál sokkal több a szabályozni kívánt életviszony, így több rendelet születik. Gyakori, hogy a nagyobb helyi önkormányzatoknál jogász végzettségűekre is bízzák ezt a feladatot. Ez önmagában természetesen nem baj, viszont nem mindenki alkalmas erre a feladatra, hiszen attól még, hogy valaki jogász, a joggal foglalkozik, nem biztos, hogy képes egy rendeletet megfelelően megszövegezni, illetve megtervezni. Láthatjuk, hogy ez a teljes fejezet a rendeletalkotás során előforduló típushibákról szól, és nem is mindegyikről, hiszen a fejezet elején megemlítettem, hogy két hibacsoportot nem fogok részletesen bemutatni, csak megemlíteni, így még ennél is többet lehetne szánni a hibák taglalására. Mondhatjuk tehát, hogy napjaink rendeletalkotásának sajnálatos velejárói a hibás rendeletek. Persze mindenhol előfordulhatnak hibák, de talán pont a jogszabályok esetén kéne ennek

gyakoriságát

elkerülni,

hiszen

mégis

csak

az

életünket,

társadalmunkat,

életviszonyainkat szabályozzák. A következő évektől a képzés tekintetben talán várható pozitív változás, mert az idei felsőoktatási felvételi tájékoztató szerint, szeptembertől kodifikátor mesterképzés indul a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen. A korábbi években ilyen képzés nem volt. Bár úgy gondolom, hogy a mesterképzésre jelentkezni vágyók körét ki kellene szélesíteni, mert a felvétel feltétele, hogy a jelentkező rendelkezzen jogász szakképzettséget igazoló oklevéllel. Emiatt a kritérium miatt gyakorlatilag az egyéb jogi alapképzésen diplomában részesülők ki vannak zárva a képzésből. Korábban a Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Karának volt az ötlete az, hogy induljon ilyen típusú mesterképzés, az akkori közigazgatási mesterképzés mellett. Feltételezhetően, erre nem csak jogász végzettségűek jelentkezhettek volna. Ez az ötlet végül nem valósult meg, viszont a közigazgatási mesterképzés kötelező tananyagába beleillesztették a „Jogalkotástan 1.-2.” tantárgyat. Az igazgatásszervező alapszak képzésében is megtalálható a 3. félévben a „Kodifikáció alapjai” tantárgy. Ennek során közelebb kerültünk a jogszabályok megértéséhez, véleményezéséhez és átfogó képet kaptunk a jogalkotás elvi alapjairól. Az elméleti anyag megismeréséhez rendkívül hasznos ez a tárgy, viszont emellett nagyobb hangsúlyt kellene fektetni a gyakorlati képzésre is. Nyilván az alapképzés keretében nem áll rendelkezésre erre megfelelő idő, ezért is lenne fontos, hogy egy önálló képzés során ne csak az elméleti részét tanulják meg a hallgatók, hanem a gyakorlatba is betekintést nyerjenek. Az előbb utaltam rá, hogy a későbbiekben lehetőséget kellene adni arra, hogy ne csak a jogász, hanem például az igazgatásszervező (közvetkező tanévtől: közigazgatás-szervező) 46

Bsc. diplomával rendelkezők is jelentkezhessenek a kodifikátor mesterképzésre, illetve arra, hogy ne csak egy egyetemen induljon. A képzést azért tartom fontosnak, mert aki egy ilyenen részt vesz és két év után elvégzi, majd később elhelyezkedve egy önkormányzatnál feladata lesz a rendeletek tervezetének, szövegének elkészítése, véleményem szerint sokkal szakszerűbb és hibáktól mentes rendeletek születnének a kezei alatt. Nagy valószínűséggel, jóval ritkábbak lennének például a hatástalan, érthetetlen, jogforrási hierarchiába ütköző önkormányzati rendeletek. Továbbá, ha ez megvalósulna, akkor lehet, hogy 10-15 év múlva az ugyanebben a témában íródó szakdolgozatok már nem is tartalmaznának külön fejezetet és értekezést a rendeletalkotás tipikus hibáiról.

47

Irodalomjegyzék Monográfiák, tanulmányok:           

Csizmadia Andor – Kovács Kálmán – Asztalos László: Magyar állam- és jogtörténet. Tankönyvkiadó, Bp. 1995 Drinóczi Tímea-Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2004 Dr. Gyergyák Ferenc-Dr. Kiss László-Dr. Orova Márta: Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2004 Fábián Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei. Dialóg Campus Kiadó Bp.-Pécs 2008. Ficzere Lajos: Az önkormányzati rendszer szabályozásának kérdései (In: A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Szerk.: Verebélyi Imre, Budapest, 1996.) Kalas Tibor: Az önkormányzatok jogi szabályozásának szerepe az Alkotmányban. In: Alkotmány előkészítő tanulmányok IV. Szerk.: Verebélyi Imre, KJK, Bp., 1996. Kiss László: A helyi (önkormányzati) jogalkotás elvi és gyakorlati kérdései 1. (Pécs,1997.) Magyar Jogtörténet. Szerk.: Mezey Barna, Osiris kiadó, Bp., 1998. Magyar Kormányprogramok. 1867-2002. 2. kötet 1945-2002. Budapest, 2004. Kiss László: Jogállam- jogalkotás-önkormányzatok (Örökségünkről-mai szemmel) (Pécs, 1998.) Szilágy Péter: Jogi alaptan. Bp. Osiris kiadó, 1998 [2001]

Jogszabályjegyzék:              

Az Alkotmánybíróságról szóló 2011.évi CLI. törvény Az államháztartásról szóló 2011.évi CXCV. törvény A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011.évi CLXI. törvény Az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII.9.) KIM rendelet A helyi önkormányzatokról szóló 1990.évi LXV. törvény A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló 1997.évi XV. törvény A jogalkotásról szóló 1987.évi XI. törvény A jogalkotásról szóló 2010.évi CXXX. törvény A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet Magyarország Alaptörvénye (2011.árpilis 25.) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011.évi CLXXXIX. törvény I. tanácstörvény- 1950.évi I. törvénycikk II. tanácstörvény- 1954.évi X. törvénycikk III. tanácstörvény- 1971.évi I. törvénycikk

48

  

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a fizető parkolási rendszerről szóló 31/2004.(IX.29.) számú rendelete Putnok Város Önkormányzatának az egyes tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásról szóló 13/2012.(V.23.) számú önkormányzati rendelete Ráckeve képviselő-testülete által megalkotott helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló rendelete

Alkotmánybírósági határozatok:  

  

9/1992. (I.30) AB határozat 121/2009. (XII.17.) AB határozat 137/2010. (VII.8.) AB határozat 3229/2013. (XII.21.) AB határozat 929/B/2003 AB határozat

Egyéb, interneten elérhető források:   



   

Alkotmánybíróság honlapja: www.mkab.hu Belügyminisztérium honlapja: www.kormany.hu/hu/belugyminiszterium Complex CD-Jogtár Barta Attila: Önkormányzatiság, önkormányzatok és régiók (Általános jellemzés), Debreceni Jogi Műhely http://www.debrecenijogimuhely.hu/archivum/2_2007/onkormanyzatisag_onkormany zatok_es_regiok/ Dr. Kulcsár István: Önkormányzati jogalkotás a gyakorlatban (Tanulmányi segédlet), Debrecen, 2012. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium honlapja: www.kim.gov.hu Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium: Útmutató a helyi önkormányzatok által alkotható önkormányzati rendeletekhez. Készítette: dr. Agg Barnabás Kúria honlapja: www.lb.hu

49