Mikecz Dániel
A nép szava? Közvetlen demokrácia Németországban
A berlini választópolgárok április 27-én döntöttek a város közepén elterülő reptér, a Tempelhof Flughafen jövőjéről. Az első egész Berlinre kitarjedő népszavazás során újra felélénkült Németországban a közvetlen demokratikus eszközök alkalmazhatóságának kérdése. A vita azért különösen érdekes, mert a politológiai és alkotmányjogi tankönyvek úgy említik a német politikai rendszert, mint amelyik írtózik a közvetlen demokráciától. A népszavazást és más közvetlen demokratikus intézményeket – miként azt később látni fogjuk – nem ítéli el egységesen sem a német közvélemény, sem a politikai elit, de még az egyes pártokon belül is lehet találni véleménykülönbségeket a kérdésben, ráadásul a helyzetet tovább bonyolítja a szövetségi, valamint az egyes tartományi szabályozási gyakorlatok közötti eltérés. Magyarországon a közéleti viták a közvetlen demokráciát és még inkább a népszavazást illetően a március 9-i „három igenes” népszazvazást követően erősödtek fel. Ezekben a polémiákban a népszavazás mint a végrehajtó hatalommal szembeni korrekciós eszköz, illetve a másik vitapozícióból mint populista métely jelenik meg. A Méltányosság Politikaelemzői Központ már foglalkozott a közép-európai közvetlen demokratikus gyakorlatokkal, Antal Attila tanulmánya elsősorban a közép-európai alkotmányok plebiszcitárius elemeit vizsgálta, az alábbi elemzés célja ugyanakkor az elsősorban, hogy egy szigorúan reprezentatív demokrácia plebiszcitárius intézményeinek működőképességéről szóló viták bemutatásával lehetőséget adjon a közvetlen demokratikus formák és eljárások árnyaltabb megítélésére. Németország és Magyarország esetében mindig adekvát az összehasonlítás, hiszen a Magyar Köztársaság alkotmányos rendszerének kialakításában a hazai hagyományok mellett nagy hatása volt az NSZK-nak, mint alkotmányos mintaképnek.
-1-
Közvetlen demokrácia pro és kontra A közvetlen demokrácia melletti, illetve azzal szembeni érvek csoportosíthatók az érvelés kiindulópontjának számító demokráciafelfogás szerint. A három ilyen eszménykép a hatékonyság-orientált,
tehát
a
politikai,
közigazgatási
rendszer
cselekvőképességét
hangsúlyozó felfogás; a stabilitásorientált, amelyik a meglévő politikai struktúrák fenntartását hansúlyozza; valamint a részvételorientált, amely szerint a demokrácia legfontosabb ismérve az állampolgári participáció. 1 Ezek alapján a közvetlen demokrácia mellett olyan érveket szoktak felhozni a közéleti és tudományos vitákban, mint ami nagyobb legitimitást ad az intézkedéseknek, jogszabályoknak, növelheti a politikai rendszer innovatív képességét, a társadalmi konfliktusok megoldásának megfelelő terepét nyújtja, lehetővé teszi a problémák gyors észlelését, növeli az állampolgári részvételt (ami önmagában is érték), hozzájárul a demokratikus politikai neveléshez. Ezzel szemben a közvetlen formákat elutasítók szerint a népszavazás, a közvetlen demokrácia deligitimálja az alkotmányos rendszert, populizmussal fenyeget, a pillanatnyi közhangulattól teszi függővé a társadalmi-politikai döntések meghozatalát, ráadásul a demokratikusan nem ellenőrzött sajtó politikai befolyása is jelentősen megnőne. A közvetlen demokrácia ráadásul nem volna képes megvédeni a kisebbségi véleményt, megnőne a nyomásgyakroló csoportok szerepe. A közvetlen demokrácia opponensei számára azonban a politikai rendszer stabilitását veszélyeztetnék leginkább a plebiszcitárius formák, hiszen az igen-nem dichotómiára redukált választási lehetőség felszámolja a politikai témák komplexitását, ráadásul az állampolgárok nem minden kérdésben kompetensek, a közvetlen demokratikus eljárás pedig drága és hosszadalmas. A német közvetlen demokrácia története A németországi politikai vitákban a közvetlen demokrácia kiterjesztésének ellenzői a negatív történelmi tapasztalatokkal érvelnek, hiszen a nemzetiszocializmus – közismerten – alkotmányos eszközökkel jutott hatalomra, bár Hitler-i rendszer kibontakozásában nem volt semmilyen szerepe a közvetlen demokratikus intézményeknek (a kancellári és az államelnöki tisztség összevonsáról szóló népszavazást 1934-ben, a hatalomátvétel után tartották), a német
-2-
nemzetiszocialisták
parlamentális
eszközöket
használtak
a
kizárólagos
hatalom
megszerzésére, bár a weimari időkben ők is kezdeményeztek népszavazást. 2 Az első demokratikus német alkotmány, a Weimari Birodalmi Alkotmány (Weimarer Reichsverfassung) 73. cikkelye szerint a választásra jogosultak tíz százalékának aláírásával népszavazásra bocsátható egy törvénytervezet. Amennyiben a választópolgárok több mint fele részt vesz a népsazvazáson, a referendum érvényes. A weimari rendszer tehát szigorúbb ebben a tekintetben akár a mai magyar szabályozásnál, hiszen amellett, hogy több aláírás szükséges, és az igen-nem szavazatok megoszlásától függetlenül az érvényességhez ötven százalékos részvételre van szükség, a kezdeményezőknek konkrét törvényjavaslatot kell kidolgoznik, ami természetesen jogi-politikai szaktudást igényel, újabb nehézséget okozva a társadalmi iniciatíváknak. Ezzel szemben az intézményesített politikai szereplőknek (birodalmi elnök, a törvényhozás alsó és felső háza) szélesebb kezdeményezési jogkörük volt, ami könnyen a politikai zsarolás eszközévé is válhatott A weimari korszakban összesen három országos népszavazást tartották, de egy sem volt érvényes, mert a szavazásokon nem jelent meg a választóképes lakosság legalább fele. Mindhárom népszavazást egy politikai párt kezdeményezte: a korábbi uralkodóházak vagyonának kárpótlás nélküli kisajátításáról szóló népszavazást a szociáldemokraták, az új hadiflotta felállítását ellenzőt a kommunisták, a német háborús jóvátételt szabályozó Youngterv elleni népszavazást pedig a nacionalista párt és a nemzetiszocialisták támogatták. 3 Németországban újból a ’90-es évek közepe óta nőtt meg robbanásszerűen a népi kezeményezések száma (1. ábra), a múlt évtized elején évi száz alattiról ez manapság évi több mint háromszáz kezdeményezést jelent. Ennek az elsődleges oka az, hogy a tizenhat tartományból kilencben ebben az időben vezették be a közvetlen demokratikus formákat. A régi közvetlen demokratikus tartományok közé tartozik Hessen a Svájccal szomszédos BadenWürttemberg valamint Bajorország.
-3-
1. ábra Népszavazási kezdményezések Németországban (Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg)
Németországban a bajor szabadállam polgárai képesek a legtöbb közvetlen hatást kifejteni tartományuk politikájára. A Bajorországra jellemző szélesen értelmezett közvetlen demokrácai a háború utáni bajor alkotmány megteremtőjének Wilhelm Hoegnernek köszönhető. A szociáldemokrata politikus a náci hatalomrajutástól a háború befejezéséig emigrációban élt, amiből tizenegy évet Svájcban töltött, ahol nagy hatással volt rá a svájci plebiszcitárius demokrácia. Bajorország az egyetlen tartomány Hessen mellett, ahol az alkotmánymódosítás esetén automatikusan népszavazást kell tartani. Az utóbbi évtizedekben több alkotmánymódosító népszavazás is történt, így a környezetvédelemnek az alkotmányba való foglalása (1984), a kommunális népszavazás intézmények megteremtéséről szóló népszavazás (1995), de a bajor felsőházat is népszavazás törölte el (1997). A bajor alkotmány arra is lehetőséget ad, hogy a választók visszahívják a törvényhozást, és ezzel a kormányt is. -4-
A
tartományi
gyűlés
felolszlatásához
egymillió
aláírást
kell
összegyűjenie
a
kezdeményezőknek, ezután pedig – jóllehet akár negyven hét múlva – sor kerülhet a népszavazás megtartására. Eddig erre még nem került sor, bár 2007-ben az ellenzékben lévő bajor szociáldemokraták és zöldek Stoiber visszahívását kezdményezték a tartományi gyűlés népszavazás útján történő feloszlatása révén, két nap múlva a miniszterelnök bejelentette visszavonulását, jóllehet az ellenzéki fenyegetés mellett más tényezők nyomására is. Otmar Jung szerint a bajor politikai rendszerben a CSU dominanciája mellett a közvetlen demokrácia egyfajta szelepként is működik, növeli a rendszer megújulóképességét, jelzi azokat a problémákat, amik a mammutpárt figyelmét egyébként elkerülnék. 4 Politikai viták a közvetlen demokrácia körül Dacára a ténynek, hogy a weimari kötársaságot nem a népszavazások döntötték meg, a háború utáni bonni politikai rendszerből száműzték a plebiszcitárius elemeket. Ettől az alkotmányjogi alapállástól távolodik el a három ellenzéki párt, a liberális FDP, a Zöldek és a Balpárt (Linke). Mind a három párt saját törvénytervezetén dolgozik, ami lehetővé tenné referendumok tartását szövetségi szinten. Jelenleg a német alkotmány szerint népszavazást csak a szövetségi tartományok területének megváltoztatása esetén lehet kiírni, illetve az alkotmány utolsó pontja tesz egy homályos utalást a nép egyetértésére alkotmányváltoztatás esetére. A 146. cikkely szerint a jelenlegi alkotmány addig érvényes, amíg egy olyan érvénybe nem lép, amiről „a német nép szabad döntés útján határozott”, ezt pedig úgy is lehet értelmezni, mint közvetve, a Bundestagon vagy egy alkotmányozó gyűlésen keresztül gyakorolt jogosítványt. Az SPD-CDU/CSU nagykoalíció korántsem egységes ellenzéke ezen az állapoton szeretne változtatni a népi kezdeményezés és a népszavazás bevezetésével a szövetségi szinten. A pártok érvelése hasonló: az NSZK alkotmányos rendszere bizonyította stabilitását, a közvetlen demokrácia jól vizsgázott a tartományokban és a német politikai kultúra demokratikusságához sem férhet már kétség a háború után több, mint hatvan évvel. Ez a véletlen összhang azonban korántsem jelent egyszólamúságot. A konkrétumokat tekintve eltérnek a tervezetek aszerint, hogy milyen szélesen értelmezik a közvetlen demokráciát (1. tábla). A német rendszerben a plebiszcitárius elemek egymásra épülnek. A Volksinitiative a magyar népi kezdményezésünkkel egyenrangú, vagyis a megfelelő számú aláírás esetén a -5-
törvényhozás köteles a napirendjére tűzni egy törvényjavajslatot. Amennyiben nem születik meg az indítványozott jogszabály, lehetőség nyílik a népszavazási kezdeményezés (Volksbegehren) elindítására. Ha összejön a törvény által előírt aláírás, megtörténhet a népszavazás (Volksentscheidung).
népi
szükséges
kezdeményezés
aláírás szükséges aláírás
népszavazás
FDP
Zöldek
Balpárt (Linke)
400.000
400.000
100.000 1 millió (az alkotmányt érintő
10%
5%
kezdeményezés
2
millió) aláírás a többségi szavazatoknak el kell érniük az
quorum
esetében
összes
leadható
szavazat
alkotmány esetében 25%-ot
15%-át,
az
a leadott szavazatok többsége dönt, nincs quorum
1. tábla A német ellenzék pártjainak javaslatai a közvetlen elemek bevezetésére (saját adatgyűjtés)
Az alkotmányos rendszer átszabása nem ebben a ciklusban került a Bundestag elé. 2002-ben egy civil kezdeményezés hatására a szociáldemokrata-zöld frakciók benyújtottak egy javaslatot a közvetlen formák szövetségi szintű bevezetésére, azonban a törvény minősített többséget kívánt, és a kereszténydemokrata ellenzék nem támogatta az indítványt. A népszavazás apropóját ezután az európai alkotmányos szerződés adta, 2003-ban ugyanis felmerült a kérdésről való népszavazás igénye. Ekkor a PDS (a posztkommunista baloldali párt, ma Balpárt), az FDP, a Zöldek és a szociáldemokrata párt egy része mellett az akkori CSU elnök Edmund Stoiber is támogatta az ötletet, így akár össze is jöhetett volna a kétharmadhoz a CDU/CSU frakcióból a szökséges 47 képviselő, azonban az akkor kancellár, Gerhard Schröder nem támogatta a népszavazás ötletét, mert szerinte „a normális parlamentális eljárás nem kevésbé legitim, mint az ugyanannyira demokratikus referendum általi döntés”, így a kancellár az akkori ellenzéki vezetővel, a jelenlegi kancellárasszonnyal, Angela Merkellel került egy platformra. Merkel szerint az európai integráció elsősorban politikai akaratot kíván, a németek pedig nem mentek volna bele pl. az euro bevezetésébe 5 . A vitában Edmund Stoiber a tartományonkénti népszavazást javasolta, amihez nem lett volna szükséges az alkotmányos szabályok átírása. A német jogalkotási folyamatban ugyanis
-6-
kétfokozatú, a tartományok pénzügyeit, szervezeti-, működési rendjüket érintő kérdésekben a beleegyezésük nélkül nem születhet törvény. A szövetségi szintű népszavazás tehát – érvelnek így elsősorban a CDU alkotmányjogászai – a föderalizmust rontaná le. A szövetségi szintű népszavazás bevezetése a legutóbbi időben újból az eu reformját illetően vetődött fel. A lisszaboni szerződés ratifikálása egyedül Írországban történik referendum útján, azonban Németországban is több politikai erő (elsősorban a liberálisok és a Balpárt) és civil szervezet (Mehr Demokratie e.V.) érvel a népszavazás mellett, hiszen csak azzal valósulhat meg a polgárok azonosulása az unióval (FDP), ill. csak a népszavasás adhat demokratikus legitimációt a szerződésnek. A Balpárt érveinek élét azonban elveszi az a tény, hogy a vörös-vörös (SPD-Balpárt) vezetésű Berlinben a szociáldemokrata polgármester Klaus Wowereit a Tempelhof reptér jövőjéről tartott népszavazás kapcsán kijelentette, az nem kötelezi semmire sem a szenátust és a polgármestert. A jobboldali pártok (FDP, CDU/CSU) szerint tehát a Balpártnak csak akkor tetszik a népszavazás, ha az nekik tetsző eredménnyel kecsegtet. 6 Következtetések A közvetlen demokrácia körüli tudományos és közéleti argumentumok feltűnően hasonlatosak egymáshoz, ez azt sejteti, hogy a plebiszcitárius elemek használatának illetve mellőzésének nincsen általános receptje, nem szűrhető ki, hogy mely témákban, az alkotmányos rendszer mely területein alkalmazható a közvetlen demokrácia, ez sokkal inkább a politikai kontextus kérdése. Az olyan kvázi domináns pártrendszerekben, mint amilyen a bajor is, a közvetlen demokrácia az egész politikai rendszer innovatív, tanulási képességét növelheti. A magyar közéleti viták azonban egyik oldalról a népszavazás korrekciós funkcióját emelik ki, hangsúlyozva továbbá azt, hogy a március 9-i népszavazás új politikai közösséget teremtett, ezzel a referendum kizárólagosságára utal, ami nem ismeri el a partikuláris érdekeket, visszhangozva ezzel a közvetlen demokratikus intézményeket érő egyik tudományos és politikus kritikát. Másik oldalról viszont olyan kétségek merültek fel, hogy a népszavazás lerontja a magyar alkotmányos struktúrát, ellehetetleníti a felelős kormányzást, és az éppen nagykorú magyar demokráciát eltéríti az európai liberális képviseleti demokráciától. A németországi tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a népszavazás -7-
melletti kiállás nem minden esetben a politikai credo, hanem az aktuális politikai konstellációk kérdése is. A népszavazás mégsem az ördögtől való, és ahogyan a 90-es évektől kezdve egyre több tartományban vezették be a népszavazás és népi kezdeményezés intézményét az NSZKban, úgy bizonyosodott be azok felelős alkalmazhatósága is. A pártpolitikai kötődés feloldódása, és az amatőr politizálásnak nem szilárd közösségekben, hanem egyre jobban virtuális, ad-hoc közösségekben való folytatása szükségessé teszi a közvetlen demokratikus intézmények
alkalmazhatóságának
újragondolását.
Mindenesetre
azt
előzetesen
elmondhatjuk, hogy a népszavazás azokban az esetekben kívánatos eleme a demokratikus politikának, ahol a döntésben részt vevő szavazó elegendő információval és a szükséges érintettséggel rendelkezik az adott ügyben, ami nem jelenti azt, hogy a népsazavazásnak csak a helyi ügyekben lehet szerepe, hiszen léteznek olyan partikuláris ügyek, amelyek érintettjei nem határozhatóak meg egy földrajzi egység határain belül. A magyar szabályozás esetében ugyanakkor érdemes lenne a német modell átvételén gondolkodni, ahol a népszavazás nem hipotetikus mint sok esetben Magyarországon, hanem a kezdeményezőknek konkrét törvényjavaslatot kell kidolgozniuk, amit első körben a törvénhozás is elfogadhat, megfelelő társadalmi nyomás esetén elkerülve így a népszavazás költségeit.
1
Ulrich Glaser: Direkte Demokratie als politisches Verfahren, Erlangen und Jena: Palm & Enke, 1997 Christopher Schweiger: Volksgesetzgebung in Deutschland, Berlin: Duncker & Humblot, 2005 3 u.o. 4 M. Hägler, M. Lohre: Der Trend zur Volksabstimmung.Deutsche Direkte Demokratie, Tageszeitung 23.04.2008 5 tagesschau 23.04.2004. 6 http://www.bundestag.de/bic/plenarprotokolle/plenarprotokolle/16157.html 2
-8-
