Marktimperfecties in woningbouw

Marktimperfecties in woningbouw

Marktimperfecties in woningbouw samenvatting

In opdracht van Ministerie van VROM Directoraat-Generaal Wonen Directie Beleidsontwikkeling

R. de Wildt, G. Keers, J. van der Schaar (RIGO) H. van der Heijden, P. de Vries, H. Boumeester (OTB)

maart 2005

RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl

Rapportnummer: 86360 S

Onderzoeksinstituut OTB Jaffalaan 9 2628 BX Delft 015 278 30 05 015 278 44 22 http://www.otb.tudelft.nl

Inhoudsopgave 1

INLEIDING

1

1.1

DE ONDERZOEKSVRAGEN

2

1.2

OPZET ONDERZOEK EN RAPPORTAGE

2

2

EEN DALENDE WONINGPRODUCTIE

3

2.1

DE GEDAALDE WONINGPRODUCTIE: DE VERSCHILLENDE TREDEN

3

2.2

DALENDE WONINGVERKOPEN

4

2.3

RESUMEREND

6

3

MARKTWERKING EN IMPERFECTIES

7

3.1

NIEUWBOUW- EN VOORRAADMARKT

8

3.2

DEELMARKTEN IN NEDERLAND

9

3.3

DE GRONDMARKT VOOR KANTOREN

13

3.4

BOUW- EN VASTGOEDMARKT

15

3.5

OVERHEIDSBELEID

15

3.6

KANTORENMARKT VERSUS WONINGMARKT

17

4

WONINGPRODUCTIE, CONJUNCTUUR EN OVERHEID

21

4.1

KOOPWONINGEN EN CONJUNCTUUR

21

4.2

PER SALDO

24

5

VERSCHILLEN TUSSEN LANDEN EN REGIO’S

27

5.1

LANDEN EN REGIO’S NAAST ELKAAR

27

5.2

REGIONALE VERSCHILLEN IN NEDERLAND

30

5.3

CONCLUSIES UIT DE EUROPESE REGIO

32

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

INLEIDING

1 Inleiding Het rapport van de Taskforce Woningbouw (januari 2002) wijst als de oorzaken van de achterblijvende woningbouwproductie aan: regelgeving, procedures en capaciteit. Minister Dekker wil met haar ‘Acties verhoging woningproductie’ (september 2003) een snelle aanpak, vooral op het vlak van de regels. De woningbouw wordt sinds het verschijnen van het rapport van de Taskforce beïnvloed door het negatieve effect van de teruglopende economische conjunctuur. In een vergelijking met de kantorenmarkt schetst de minister het ambivalente karakter van de woningmarkt: “Een verwijzing naar de teruglopende conjunctuur, die nu aan de orde is, vormt geen afdoende antwoord. Immers: ook bij de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren werkte de woningmarkt niet zoals verwacht zou mogen worden. Ondanks de grote vraag en de hoge prijzen was de productie tamelijk laag. In een aanpalende branche als de kantorenmarkt werd in dezelfde periode wél snel op de grote vraag gereageerd. Hoewel ik me realiseer dat het hier verschillende markten betreft met elk hun eigen dynamiek roept de gebrekkige werking van de woningbouwmarkt de afgelopen jaren toch vragen op.” De Taskforce wijst erop dat de context van de woningmarkt is gewijzigd. De woningmarkt is niet langer object van overwegend overheidssturing, maar evenmin object van volledige marktwerking. De Taskforce heeft hier echter geen uitwerking aan gegeven. Het accent in de aanbevelingen van de Taskforce lag op vereenvoudiging van procedures en beter toegankelijke capaciteit voor planontwikkeling en uitvoering. In de afgelopen jaren zijn verschillende publicaties verschenen over de werking van de woningmarkt. Aan de vraagzijde zijn het fiscale regime voor de eigen woning en het gevoerde huurbeleid belangrijke factoren. Aan de aanbodkant speelt bij de uitbreidingsproductie onder meer de marktpositie van projectontwikkelaars en bouwondernemingen in samenhang met verworven grondposities een rol. De vraagstelling voor een onderzoek naar de werking van de woningbouwmarkt is vervat in de volgende passage uit de brief van minister Dekker:

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

1

2 INLEIDING

“Omdat het ook voor beleid op de langere termijn van belang is beter zicht te hebben op factoren die bepalend zijn voor de aanbodontwikkeling van nieuwbouwwoningen wil ik, met gebruikmaking van het beschikbare onderzoeksmateriaal, nog eens goed kijken naar de context van de woningmarkt, en in het bijzonder naar de relaties tussen woningbouw, conjunctuur en marktimperfecties, ook tegen de achtergrond van de verschillen tussen de werking van de woningmarkt en de kantorenmarkt.” RIGO en OTB hebben in 2004 ieder delen van deze vraagstelling onderzocht, met als doel lessen te trekken voor de Nederlandse woningbouw. In het onderzoek is gekeken naar beschikbare literatuur, naar ervaringen uit het verleden, naar de verschillen met de kantorenmarkt en naar verschillen zowel tussen regio’s binnen Nederland als met regio’s om ons heen.

1.1

De onderzoeksvragen Het Ministerie van VROM heeft een aantal vragen geformuleerd, die leidend waren voor de opzet en uitvoering van het onderzoek: 1

Uit beschikbare literatuur: waar worden welke imperfecties aangepakt; hoe werkt het en wat zijn de resultaten?

2

De productiekolom van woningen en kantoren: in welke fasen is sprake van marktwerking dan wel marktverstoring, gericht op die raakvlakken tussen woningbouw en kantorenbouw die voor de woningbouw relevant zijn.

3

De vraag- en aanbodbepalende factoren op de kantoor- en de woningmarkt, een historische analyse, waarbij de invloed van het beleid op de marktwerking wordt aangegeven.

4

De gevoeligheid voor conjunctuur èn voor marktimperfecties van verschillende segmenten op de woningmarkt: duur/goedkoop; een/meergezins; huur/koop.

5

Nadere studie van regionale woningmarkten naar type opdrachtgever, woningproductie, prijsontwikkeling, leegstand/transactiesnelheid. Naast Nederlandse regio’s ook de landen om ons heen.

6

Een samenvattend overzicht van marktimperfecties en mogelijkheden deze aan te pakken.

Het onderzoek vindt zijn afbakening in de concentratie op de te geringe woningproductie. De zoektocht was gericht op marktimperfecties die mogelijk achter de gebrekkige reactie van de markt op de vraag naar woningen schuilgaan.

1.2

Opzet onderzoek en rapportage In het onderzoek naar marktimperfecties in de woningbouw is in de uitvoering een tweedeling aangebracht. RIGO heeft zich gericht op de literatuur en de verschillen tussen landen en regio’s. OTB had als onderzoeksthema’s de vergelijking van de bouw van kantoren en woningen en conjuncturele aspecten. Beide hebben de resultaten daarvan in eigen rapportages verwerkt. In deze samenvatting worden de resultaten van beide studies samengenomen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


2 Een dalende woningproductie In dit onderzoek staat de dalende en daardoor achterblijvende woningproductie centraal. De premisse is dat de afzet van nieuwe woningen groter had kunnen zijn: er is een vraag naar woningen waarin niet wordt voorzien. De ontwikkeling van de woningproductie vormt de achtergrond voor de verschillende onderzoeksvragen.

2.1

De gedaalde woningproductie: de verschillende treden De woningproductie laat het in deze eeuw tot op heden lelijk afweten, zo is het algemene gevoel in de wereld van bouwen en wonen. Het aantal opgeleverde woningen zakte in 2003 naar een dieptepunt van minder dan 60.000 woningen. Al in 1999 zette een flinke daling in van het aantal opgeleverde woningen. Dit gebeurt vreemd genoeg op een moment dat de vraag naar woonconsumptie een ongekende hoogte heeft bereikt.

Figuur 2.1

Woningproductie 1975-2003 naar eigendomscategorie: tweede helft jaren ‘90 opnieuw daling huur, daarna ook minder koopwoningen 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1975

1980

1985

1990

huur

R I G O

R e s e a r c h

1995

2000

koop

e n

A d v i e s

B V

3

4 EEN DALENDE WONINGPRODUCTIE

De daling in de jaren 1999-2001 was vooral een gevolg van het geringere aantal huurwoningen dat klaar is voor bewoning. De productie van eigen woningen (koopwoningen en particulier opdrachtgeverschap) schommelt in de hele periode 1975-2001 tussen 55.000 en 65.000 woningen, met als enige uitzondering de recessie in de eerste helft jaren 1980. De huurproductie laat vanaf de top in 1983 een voortgaande daling zien. Pas na 2001 zakt ook de eigen woningproductie naar een niveau onder dat van de jaren negentig, met als voorlopig dieptepunt in 2003 een aantal van ongeveer 45.000 eigen woningen. De productie van huurwoningen is in de afgelopen jaren op een zeer laag niveau terecht gekomen.

2.2

Dalende woningverkopen Een goede indicatie voor de ontwikkeling van de productie van eigen woningen levert de verkoop van woningen met GIW-garantie, die door de verkoop op papier aanzienlijk voorloopt op de oplevering. De ontwikkeling van de productie van eigen woningen in de jaren 1999-2003 loopt parallel aan de afname van de verkoop in de jaren 1997-2001, dus met een vertraging van ongeveer twee jaar. De verkoopcijfers zijn vanaf 2001 stabiel, op een niveau van rond 32.000 woningen, maar komen in de eerste maanden van 2004 daar weer bovenuit.

Figuur 2.2

Eigen woningproductie en verkoop woningen met GIW-garantie: stabilisatie, c.q. lichte stijging in productie 2004 (twaalfmaandsproductie tot december 2004) 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1995

1996

1997

1998

1999

eigen w oningen

2000

2001

2002

2003

2004

verkocht GIW

Uit de Monitor Nieuwe Woningen is af te leiden dat het omslagpunt in de tweede helft van 1999 ligt. Vanaf dat moment daalt het aanbod van woningen, maar loopt tegelijkertijd de gemiddelde verkooptijd van woningen gestaag op, van 50 dagen in het derde kwartaal 1999 naar meer dan 137 dagen in 2003. Ook 2004 laat nog een voortgaande stijging zien. Dit wijst erop dat het nieuwbouwaanbod minder aansluit bij de vraag, door samenstelling van het aanbod en/of prijs-kwaliteitverhouding, dan wel dat toch sprake is van een vraaguitval door de opgelopen prijzen. Het opgelopen woningtekort wijst in de richting van vraaguitval in de koopmarkt. Dat in de bestaande voorraad eveneens een ruime verdubbeling van de

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


verkooptijden optreedt wijst ook in de richting van vraaguitval, evenals de sterk teruggelopen verhuisgeneigdheid van bovenmodale inkomens die blijkt uit publicaties van de NVB. In het koopwoningaanbod van 2002, 2003 en begin 2004 is sprake van aanzienlijk hogere aandelen van meergezinswoningen, die structureel langere verkooptijden kennen, die ook nog eens sterk oplopen. De stabiele verkoop van nieuwe woningen in de jaren 2001-2003 leidt tot de verwachting dat ook de productie van nieuwe eigen woningen tot in 2005 niet boven een niveau van rond 50.000 woningen zal komen. Enige daling is nog te verwachten vanwege de neergaande trend in het particulier opdrachtgeverschap. Het EIB signaleert een daling van ongeveer een derde in de bouwvergunningen van 2002 en 2003 ten opzichte van de voorgaande jaren. Een opleving van de woningbouw zoals het Ministerie van VROM zou willen zien heeft zich in de jaren tachtig tweemaal voorgedaan. Begin jaren ’80 lukte dat door een massieve verschuiving van de productie naar de huursector. De financieringslast die dat in de vorm van DKP-financiering met zich meebracht is pas recent draaglijker geworden. Midden jaren ’80 is het vooral de koopsector die herstelt van een forse daling begin jaren tachtig. Dit herstel is mogelijk geworden door een combinatie van gunstige prijsontwikkeling en dalende rente. Daarmee keerde de markt terug van de extremen die zich eind jaren ’70 en begin jaren ’80 voordeden. De huidige situatie laat zich slecht vergelijken met die omstandigheden van toen, of het zou de (nu) ongunstige prijs/kwaliteitverhouding van koopwoningen moeten zijn. Om de koopproductie weer te vergroten zal de prijs/kwaliteitverhouding moeten verbeteren en het gemiddelde prijsniveau beter moeten aansluiten op de effectieve vraag. Dit zal gevolgen hebben voor de inrichting van bouwplannen en de hoogte van de grondprijzen. Voorzichtigheid is nodig met hogere kwaliteitseisen vanwege het prijsverhogende effect. Geen opleving in de huursector? Een opleving van de nieuwbouw van woningen zal het de eerstkomende jaren in hoge mate moeten hebben van de huursector, die echter een forse sprong uit het dal moet maken om echt zoden aan de dijk te zetten. In veel bouwplannen is de productie van huurwoningen afhankelijk geworden van de verevening met de opbrengsten van koopwoningen. In de gereedmeldingen van huurwoningen is tot op heden nog geen opleving te zien: de productie schommelt sinds 2001 tussen 12.000 en 13.000 per jaar. De bouw door corporaties en beleggers is in de afgelopen tien jaar steeds verder teruggevallen. Voor wat betreft de corporaties heeft dit te maken met de koppeling aan koopwoningen (verevening), die een anticyclische productie belemmert. De

voetnoot 1

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

5

6 EEN DALENDE WONINGPRODUCTIE

beleggershuursector zit in een ongunstige concurrentiepositie tussen sociale huur en koop met hypotheekrenteaftrek. De corporatiesector zou in tijden van laagconjunctuur meer van het goedkopere oudere bezit kunnen verkopen. Daarbij zal mogelijk een wat lagere winst op de woningen voor lief moeten worden genomen. Dat sluit aan bij een grotere vraag naar goedkope koopwoningen, terwijl de opbrengst kan worden gebruikt om tegelijkertijd het aandeel huurwoningen bij nieuwbouw te vergroten (minder verevening met de koopsector). Verkoop van huurwoningen zou om die reden onderdeel moeten uitmaken van (toekomstige) woningbouwafspraken tussen rijk en provincies/regio’s. Een andere benadering kan zijn de verkoopresultaten mee te nemen in de prestatiemeting van corporaties naar analogie van hun woningbouwprestaties. In tijden van een gunstige conjunctuur zou de corporaties ook actief kunnen blijven verkopen, maar dan om aan de extra koopvraag tegemoet te komen. Het kan zijn dat ze dan juist andere woningen op de markt moeten brengen

2.3

Resumerend De daling van de woningproductie in de periode 1998-2003 bestaat uit twee componenten: eerst een forse neergang in de huurmarkt, die vanaf 2000 afvlakt, en vervolgens ook een afglijden van de productie van eigen woningen. Omdat vooral de vlak blijvende woningverkopen sterk bepalend zijn voor de totale woningproductie en ook in de huurproductie weinig beweging zit is op korte termijn geen sterke opleving van de woningproductie te verwachten. De vraag voor dit onderzoek is hoe op langere termijn de weg omhoog gevonden kan worden, zowel in de huur- als in de koopsector. Het gaat dan om de aanbodsreactie die gezien het nog steeds voortdurende woningtekort verwacht zou mogen worden in de woningbouwmarkt. De daling van de woningproductie liep voor op de conjuncturele omslag van 20012002. Het gezamenlijke effect van de neerwaartse bewegingen ligt in de orde van 30.000 woningen per jaar, het verschil tussen de productie in 1995 en in 2003. Deze daling paste wonderwel nog redelijk in het verloop van de totale bouwopgave die in het kader van VINEX is gesteld: die ging immers uit van een halvering van de uitbreidingsproductie vanaf 2000, naar een niveau van 45.000 per jaar. Die planning kan een van de oorzaken van de daling zijn. Andere mogelijke oorzaken zijn de trage ontwikkeling van een aantal VINEX-locaties en de grote druk op de bouwen ontwikkelcapaciteit in andere sectoren van de bouw en te weinig aanbod van grond. Vanaf 2000 wordt de gedaalde productie toch als een probleem gezien, omdat de druk op de woningmarkt toeneemt. De elementen die de Taskforce voorop stelde, namelijk procedures en planontwikkelings- en arbeidscapaciteit, lijken het probleem van onvoldoende productie tot op heden niet te kunnen verhelpen, althans nog geen effect te sorteren. De deregulering moet de komende jaren verder haar beslag krijgen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


3 Marktwerking en imperfecties In deze studie naar de relatie tussen woningbouw, conjunctuur en marktimperfecties staan de begrippen marktwerking en marktimperfectie centraal. De gebrekkige aanbodsreactie in de woningmarkt vormt het brandpunt van de studie en dus ook in de uitwerking van deze begrippen. In de perfect werkende markt leidt extra vraag tot een hogere prijs. Die hogere prijs lokt extra aanbod uit of vermindert de vraag tot een nieuw evenwicht is bereikt tussen vraag en aanbod. Het nieuwe evenwicht biedt een optimale bijdrage aan de welvaart. In de woningbouwmarkt nemen we rond de eeuwwisseling waar: een grote vraag en oplopende prijzen en een teruglopend aanbod. Blijkbaar werkt de markt niet perfect. De oplopende prijzen lokken geen extra aanbod uit of de productie van extra aanbod wordt om andere redenen beperkt. Het resultaat is inefficiënt en dit wordt veroorzaakt door marktimperfecties. Deze marktimperfecties kunnen aan de marktpartijen zelf worden toegeschreven (marktfalen) of aan het handelen van de overheid (overheids- of beleidsfalen). De woningbouwmarkt kent verhuurders, kopers en eigenbouwers als vragers en bouwers en ontwikkelaars als aanbieders. De verhuurders zijn in hoofdzaak woningcorporaties en institutionele beleggers. Kopers en eigenbouwers zijn particuliere huishoudens. Woningcorporaties hebben een dubbelrol als verhuurder en ontwikkelaar van koopwoningen. Ontwikkelaars idem dito als aanbieder van koopen huurwoningen en als opdrachtgever van de bouwer. In de markten van huur- en koopwoningen is het aantal aanbieders beperkt. Corporaties moeten toegelaten worden door de minister van VROM. De bouw van koopwoningen voor de markt is ingebed in een institutioneel kader om financiering en productkwaliteit te waarborgen aan de koper (GIW-garantie). De woningbouwmarkt vormt de schakel of het scharnier tussen de grondmarkt en de woningmarkt: bouwgrond wordt via locatieontwikkeling omgezet in woningen, die vervolgens aan de bestaande voorraad worden toegevoegd. Woningen vormen een hoofdbestanddeel van de vastgoedmarkt, die specifieke kenmerken heeft. Vastgoed is geen gemakkelijk verhandelbaar goed, gebouwen zijn niet allemaal

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

7

8 MARKTWERKING EN IMPERFECTIES

hetzelfde, er zijn hoge transactiekosten, er is geen goed zicht op vraag en aanbod. Nieuwe toetreding tot de markt is niet eenvoudig en uittreden ook niet. De woningvoorraad is duurzaam en inelastisch: de groei door nieuwbouw is gering en bij afnemende vraag zal eerder de prijs dalen dan dat de voorraad zich aanpast door sloop. Over langere tijd gezien neemt in de woningmarkt de vraag naar ruimte toe, gemeten zowel in aantallen huishoudens als in vierkante meters per persoon. Bij een groeiende bevolking is nieuwbouw de enige manier om in deze vraag naar oppervlak te voorzien. De woningvraag en voorraadgroei zijn echter niet gelijk verdeeld over de voorraad: sommige gebieden kennen een sterke vraag en een beperkte aanbodsreactie terwijl in andere gebieden het aanbod gemakkelijker reageert op een geringere vraag naar extra woningen. De opeenvolgende aanpassingen van opbrengst, waarde, bouw en voorraad hebben een aanzienlijk tijdsbeslag. De uitbreiding van de voorraad heeft hierdoor een aanzienlijke ontwikkeltijd, in de orde van 5 jaar. In de praktijk blijkt deze voor woningbouw langer te zijn dan voor kantoren of bedrijven, omdat het bouwrijp maken van de grond onderdeel vormt van deze ontwikkeltijd, waar voor kantoren en bedrijven een in verhouding grotere voorraad bouwrijpe grond snel beschikbaar is. De waardestijging of daling van gebouwen laat zich niet gemakkelijk voorspellen, al is wel sprake van een zeker cyclisch patroon. De woningbouw omvat ruwweg de helft van het totale volume van gebouwenproductie. Daarmee heeft de woningbouw in volume 10 tot 15 maal de omvang van de kantorenbouw.

3.1

Nieuwbouw- en voorraadmarkt Het zal duidelijk zijn dat weinig markten voldoen aan de criteria voor een perfecte marktwerking. Dit geldt wel in het bijzonder voor de woningbouwmarkt. Zowel de woningmarkt als de woningbouwmarkt hebben bijzondere eigenschappen die zich moeilijk laten vatten in conventionele markttheorieën. Beide markten kennen vele imperfecties, die grotendeels gerelateerd zijn aan twee kenmerken van de woning: de binding aan de grond en de lange levensduur. Ook het feit dat de woning voorziet in een eerste levensbehoefte en de combinatie van de onmisbaarheid en de hoge prijs van de woning leiden tot imperfecties. In de literatuur zien we twee visies. De eerste ziet de nieuwbouwmarkt leidend in de prijsvorming. Variaties in vraag en aanbod leiden wel tot prijsschommelingen, maar door meer nieuwbouw worden tekorten op termijn aangevuld en kunnen de prijzen terug naar het niveau dat past bij de nieuwbouwproductie. De tweede ziet de prijs van een nieuwe woning in het verlengde van de woningprijs in de voorraad. Dit verschijnsel treedt vooral op in markten (landen of regio’s) waar door ruimtelijk beleid van de overheid het woningaanbod wordt beperkt. Op de Nederlandse koopwoningmarkt zijn zowel de verstoring van de marktwerking door het ruimtelijke-ordeningsbeleid als de prijszetting door de prijsontwikke-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


ling in de bestaande voorraad te herkennen. Daarmee is ook de Nederlandse koopwoningmarkt te beschouwen als een voorraadmarkt. Ook in de Amerikaanse literatuur zien we voorbeelden van de geringe reactie in het woningaanbod vanuit een gebrek aan grond maar vooral door restricties in het ruimtelijk beleid. Daardoor reageert in specifieke regio’s het aanbod niet op de prijsontwikkeling waar dit elders wel gebeurt. Bevolkingsgroei creëert tekorten. De vraag naar woningen leidt tot prijsstijgingen en de gebrekkige aanbodsreactie versterkt dit. De stedelijke gebieden in opkomst laten een samenhang zien tussen bevolkingsgroei en prijsstijging, terwijl in gebieden met minder ruimtelijke beperkingen sprake is van een veel sterkere aanbodsreactie en minder sterke prijsstijgingen. Of de koopmarkt als nieuwbouwmarkt of als voorraadmarkt moet worden gekarakteriseerd varieert zo naar regio. In de Verenigde Staten tekent dit verschil zich af tussen de binnenlanden en de verstedelijkte regio’s langs de kusten en ook in Nederland is niet iedere regio als een voorraadmarkt te karakteriseren. Voorbeelden van de zogeheten nieuwbouwmarkten zijn de perifere regio’s in Nederland in het Noorden en Oosten, de Kop van Noord-Holland, delen van Limburg en WestBrabant, tegenover vooral de Noordvleugel van de Randstad en aangrenzende regio’s als voorraadmarkten. Gebieden die minder in trek raken vertonen in eerste instantie vooral een sterke prijsdaling, die de bevolkingsafname remt. Pas in tweede instantie is er sprake van leegstand en een afnemende bevolking. Er is een groot verschil tussen de steden met een tekort aan woningen, waarin niet snel kan worden voorzien, en de steden met een overschot aan woningen. Een overschot zal niet direct resulteren in sloop en daardoor een relatief sterke prijsdaling veroorzaken. Door de prijsdaling worden de woningen aantrekkelijker voor lagere inkomensgroepen en een neerwaartse trend kan zich ontwikkelen. Het lage prijsniveau remt investeringen in nieuwbouw. Dit laatste verschijnsel blijft in Nederland vermoedelijk beperkt tot de oudere industriesteden en sommige stadswijken. Woningtekorten zetten hier meestal een rem op dergelijke filtering-down processen.

3.2

Deelmarkten in Nederland De imperfecties van de woningbouwmarkt werden beschreven in een standaard bedrijfstakanalyse die het CPB in 1999 heeft toegepast. Deze studie richtte zich op de verstorende rol van de overheid en regelgeving. De nieuwbouw sluit onvoldoende aan op de vraag naar meer kwaliteit. Het restrictieve overheidsbeleid creëert marktmacht bij grondeigenaren en beperkt de concurrentie en invloed van bewoners. Voorts ging de studie in op de bouwmarkt, die geen transparante prijsvorming kent, weinig innovatief is. De bouwarbeidsmarkt kent toetredingsbarrières. Opvallende afwezige in de studie is de gebrekkige aanbodsreactie, die juist in 1999 de kop opsteekt: blijkbaar was het toen geen onderwerp van zorg. Het recente OESO-overzicht van de Nederlandse economie benoemt als aanbodbeperkingen: •

de ruimtelijke beperkingen;

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

9


•

de hoeveelheid en complexiteit van de bouwregelgeving ;

•

en de marktmacht van grondeigenaren (hoge prijzen).

Het zijn factoren die huizenprijzen sterk beïnvloeden, de geringe prijselasticiteit verklaren en zorgen voor een gebrekkige afstemming van het aanbod op de vraag. Dit is onderbouwd in een kritische analyse van het woningbeleid. Daarnaast wordt de hypotheekrenteaftrek bekritiseerd vanwege •

de verstorende invloed op de vraag;

•

de mogelijke bijdrage aan sterke prijsbewegingen.

De OESO pleit voor afschaffing van hypotheekrenteaftrek na aankoop van de eerste woning. Dit borduurt voort op eerdere aanbevelingen van het IMF om de belastingvoordelen van spaarhypotheken en liefst alle vormen van hypotheekrenteaftrek overboord te zetten. Dit zou ook de behoefte aan subsidies voor huurwoningen kunnen verminderen. In structurele kenmerken van de woningmarkt is het zinvol een onderscheid te maken naar de vier deelmarkten in de woningbouw en naar de locatieontwikkeling waarbij deze deelmarkten samenkomen: sociale huur, dure huur, koop en eigenbouw. De markt van sociale huurwoningen wordt gekenmerkt door de regulering van huren en subsidies, door de specifieke groep opdrachtgevers (woningcorporaties) en door de gunstige prijs/kwaliteitverhouding, die zo gunstig is dat het voor de opdrachtgever verliesgevend is. Dit maakt de vraag welhaast ongelimiteerd. Realisatie van een bepaald aandeel sociale huur is vaak verplicht om een geheel plan te kunnen realiseren, een verplichting die de winst van het bouwplan drukt. De duurdere huurwoningen vormen een klein segment in de nieuwbouwmarkt. De huurprijs ligt boven de liberalisatiegrens (rond € 600 per maand) en men kan geen gebruik maken van subsidies of lage grondprijzen. Het segment richt zich op een groep bewoners die veel van woning wisselt en in de korte tijd dat men er woont graag kwaliteit heeft. Het is niet gemakkelijk concurreren met de sociale huursector (gunstiger prijs/kwaliteit) of koopsector (ook gunstiger prijs/kwaliteit, door renteaftrek). De nieuwbouw koopmarkt wordt in sterke mate beheerst door de GIWgarantieregeling, die bij het gros van de verkochte woningen wordt geboden. Deze regeling biedt onder meer een afbouwgarantie bij faillissement van de bouwer/ontwikkelaar. Om die reden beperkt de verzekeraar de ontwikkelcapaciteit van bouwers en ontwikkelaars. De koopmarkt neemt tegenwoordig een aanzienlijk deel van de locatieontwikkeling in. De omvang van de eigenbouw wordt bepaald door de mate waarin gemeenten en particuliere grondexploitanten de grond langs deze weg uitgeven. Dat varieert van grote delen van de nieuwbouwlocatie in vooral de meer perifere gemeenten tot kleine gouden randjes op de nieuwbouwlocaties in de Randstad. De onderlinge afhankelijkheid van de deelmarkten verloopt via de (gemeentelijke) programmering van de nieuwbouwlocaties, waarbij de uitleg en de binnenstedelij-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


ke locaties kunnen worden onderscheiden. In de locatieontwikkeling is vooral sprake van een samenspel tussen gemeente en ontwikkelaars, die in onderlinge afspraken komen tot planvorming, planning en uitvoering van de woningbouw. Grotere woningbouwlocaties leveren een omzet die in de orde van € 0,5 tot 1,0 miljard ligt. Daaraan zijn flinke investeringsrisico’s verbonden. De locatieontwikkeling heeft zich in het afgelopen decennium sterk gewijzigd. In de jaren ‘70 en ’80 was de gemeente de dominante partij die de ruimtelijke en economische contouren van het plan bepaalde. Op de vele locaties waarvoor het rijk locatiesubsidie verstrekte was dit feitelijk een non-profit activiteit, tegen kostprijs. Tot midden jaren negentig werd het prijsmechanisme in de Nederlandse woningbouw sterk gedempt door de vaste grondprijsmethodiek, in samenhang met de subsidiëring van grondexploitatietekorten. De overgang naar de BLS-systematiek en VINEX heeft geleid tot een versnellende stijging van grondprijzen. Er werd meer marktwerking geïntroduceerd in de locatieontwikkeling, maar tegelijkertijd werden ruimtelijke beperkingen aangehaald: in veel gebieden mocht nog maar beperkt worden gebouwd. Gemeenten werden risicodragend in de grondexploitatie. Ontwikkelaars hebben in deze periode zich een marktpositie verworven door gronden aan te kopen. In korte tijd is de residuele grondprijsmethodiek het Leitmotiv voor grondexploitatie geworden. Naarmate de woningprijzen harder stegen, als gevolg van de gedaalde rente en verbeterde inkomensperspectieven liepen de grondprijzen nog harder op. Het surplus op de grond verschuift in eerste instantie van de eerste koper naar de ontwikkelaar en later naar de gemeente. Dat is op veel plaatsen gebeurd met de bouwclaim-formule: de ontwikkelaar staat de verworven grond af aan de gemeente, in ruil voor het recht de gebouwen op te richten. De interne subsidiëring of verevening op locatie heeft de onderlinge afhankelijkheid van goedkope en dure bouwplannen sterk vergroot. Het surplus is ongelijk verdeeld over het land. Vooral de landelijke gebieden in de Randstad kennen een groot surplus. Dat zijn vooral de landelijke gebieden in de Randstad. In stedelijke gebieden met hoge grondproductiekosten kan het surplus zijn omgeslagen in een tekort: woningbouw zal daar pas met bijdragen van buiten van de grond komen. Een bijzondere variant in de locatieontwikkeling is de herstructurering van stedelijke gebieden. Daar moet veel sterker rekening worden gehouden met bestaande belangen en bestaande bebouwing, of het nu gaat om woonwijken of om de herontwikkeling van oude bedrijfsterreinen (functieverandering). Bij de meeste woonwijken is sprake van dominant woningbezit van woningcorporaties, die samen met de gemeente en in overleg met de bewoners komen tot voorstellen tot vernieuwing. Tussen opbrengstpotentie en productiekosten bestaat meestal een gat: het tekort moet worden verdeeld tussen partijen. Er zijn afspraken nodig over programma, kostenverdeling, planning en uitvoering. Van de zijde van het rijk zijn er extra ISV-gelden voor de aanpak van deze wijken.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

11


De mate waarin een corporatie de omvangrijke vernieuwingsprogramma’s aankan is afhankelijk van het weerstandvermogen, dat het verlies moet absorberen. Gecombineerd met een complexe besluitvorming en uitvoering zien we de contouren van een moeizaam proces. Tempo maken is er vaak niet bij. De woningbouwmarkt is afhankelijk van omstandigheden in de woningmarkt te karakteriseren als een voorraadmarkt, waar de prijs van woningen in de voorraad de prijs van nieuwe woningen dicteert, of als een nieuwbouwmarkt, waar sprake is van het omgekeerde. Voorraadmarkten worden gekenmerkt door ruimtelijke beperkingen en sterke economische en demografische ontwikkeling. Dit onderscheid zien we ook in Nederland tussen regio’s met een sterke druk op de woningmarkt (Noordvleugel Randstad) en regio’s met een meer ontspannen woningmarkt (perifere regio’s).De kenmerken van deelmarkten en de technieken en gewoonten van de locatieontwikkeling zijn alles bepalend voor de woningproductie. In het VINEXtijdperk zijn de winst, het risico en de verevening van winst op locaties een sterke rol gaan spelen. Inspelen op veranderende marktomstandigheden lijkt in de gegroeide verhoudingen eerder een last dan een sport voor de ontwikkelende partijen: het grijpt in op eerdere afspraken en verwachtingen. Bij de binnenstedelijke locaties komen er extra complicaties bij: tekorten in plaats van winst en belangen van zittende bewoners en eigenaren. In gebieden met veel vraag naar woningen: aanbod vergroten met meer en kleinere locaties. Meer concurrentie tussen kleinere bouwfronten. Gemeenten die traag zijn met hun productie zullen op nieuwe locaties misschien ook geen tempo maken: de concurrentie moet dan van buiten komen en hen ertoe dwingen meer tempo te ontwikkelen. In regio’’s met meer evenwicht tussen vraag en aanbod zijn nieuwe locaties minder effectief. Er zijn echter weinig regio’s waar overproductie van woningen dreigt. Het is van belang om vast te stellen of de regio gezien moet worden als voorraadmarkt, met sterke druk op de markt, dan wel als nieuwbouwmarkt (meer evenwicht) of markt in neergang. Dit stelt andere eisen aan het bouwbeleid. Meer flexibiliteit tussen huur en koop kan ervoor zorgen dat er meer huur geproduceerd wordt wanneer de koopsector stagneert. De huurproductie is nu erg afhankelijk van de verevening met koopwoningen. Meer flexibiliteit in de locatieontwikkeling maakt het gemakkelijker om in te spelen op veranderingen in de markt. De afbouw van hypotheekrenteaftrek, hetgeen onder meer door IMF en OESO wordt aanbevolen, dempt het grote verschil tussen huur- en koopsector. Ervaringen in het buitenland leren dat dit langs wegen van geleidelijkheid moet lopen. Bij handhaving van de hypotheekrenteaftrek kunnen maatregelen worden overwogen om de nadelige positie van de huursector te compenseren. In de praktijk gebeurt dat door andere grondprijzen voor sociale woningbouw (huur en koop) en de mogelijke verkoopwinst op termijn, bij verkoop van de (sociale) huurwoning.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

13

4 De kantorenmarkt versus woningmarkt De kantorenmarkt reageert direct en vaak extreem op marktimpulsen, terwijl de woningmarkt niet lijkt te reageren op gunstige economische omstandigheden. De verschillen in marktwerking bij kantorenbouw en woningbouw komen hier aan de orde. De vraag richt zich op de lessen voor de woningbouw. De productiekolommen voor nieuwe kantoren of nieuwe woningen verschillen niet wezenlijk van elkaar. In beide gevallen is er eenzelfde relatie tussen grondmarkt, bouwmarkt en vastgoedmarkt. Belangrijk is om te constateren dat er twee kantorenmarkten zijn: de markt waarop een kantoor als vastgoeddienst wordt verhandeld aan gebruikers en de markt waarop kantoren als beleggingsobject worden verhandeld. Ook dit is vergelijkbaar met de koopen huurmarkt in de woningbouw.

4.1

De grondmarkt voor kantoren De omvang van het grondgebruik voor kantoren en de beschikbare bouwgrond is niet bekend. Over het kantooroppervlak bestaan wel gegevens. Volgens inventarisaties van VROM was er begin 2003 voor 23 miljoen m² kantoorruimte aanwezig op bedrijvenen kantorenterreinen. De totale voorraad kantoren is naar schatting meer dan 40 miljoen m² bvo. Ook is bekend voor hoeveel nieuw kantooroppervlak ruimte beschikbaar is. Hoewel dit niet gelijk staat aan de feitelijke bouwmogelijkheden geeft dit wel een indicatie daarvan. In figuur 4.1 zijn de plannen onderverdeeld in binnen 5 jaar en na 5 jaar te realiseren en gerelateerd aan de voorraad kantoren op bedrijvenen kantorenterreinen. In totaal is er ruimte om ruim 18 miljoen m² bvo te realiseren, hetgeen niet veel minder is dan de aanwezige voorraad op dergelijke terreinen. De omvang van de plannen voor de realisatie van kantoren is door de jaren heen altijd groot. Maar vooral na 1999 is de omvang daarvan onder invloed van de economische groei sterk toegenomen (figuur 4.2).

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

14 DE KANTORENMARKT VERSUS WONINGMARKT

Figuur 4.1

Aandelen aanwezige en geplande kantooroppervlak in Nederland 2003

Gerealiseerd per 2003

Te realiseren binnen 5 jaar

Te realiseren na 5 jaar

kl

Figuur 4.2

Omvang binnen en na 5 jaar te realiseren kantooroppervlak, 1995-2003: groeiend planoptimisme 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1995

1996

1997

1998

1999

Realiseren binnen 5 jaar

2000

2001

2002

2003

Realiseren na 5 jaar

In Nederland zijn gemeenten de voornaamste aanbieders van bouwgrond. Dat geldt ook voor de kantorenlocaties aan de stadsrand, misschien minder voor binnenstedelijke locaties. Bouwbedrijven en projectontwikkelaars verwerven grond om ook hier een positie te verkrijgen, op nieuwe en op binnenstedelijke locaties. Gemeenten stellen voorwaarden aan gronduitgifte. Veel gemeenten hanteren een bouwplicht. Ook stellen ze een voorverhuureis, om leegstand bij nieuwbouw tegen te gaan. Als er veel vraag is zal men soepeler omgaan met die eis. De vraag naar kantooroppervlakte heeft sterke relaties met de economische ontwikkeling. In een opgaande conjunctuur neemt de vraag naar kantoorpersoneel toe, en daarmee de vraag naar kantoorruimte. Bedrijven die in eigen beheer een

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE KANTORENMARKT VERSUS WONINGMARKT

kantoorgebouw willen realiseren zijn veelal aangewezen op grond die door gemeenten wordt aangeboden. Natuurlijk kunnen zij ook grond afnemen van een projectontwikkelaar maar dat ligt minder voor de hand, omdat: •

de ontwikkelaar zelf het gebouw wil ontwikkelen;

•

de prijs hoger is, de ontwikkelaar vraagt een vergoeding voor de plankosten.

Het segment van ‘eigenbouw’ is in de kantorensector aanmerkelijk groter dan in de woningbouw en veel minder gevoelig voor varkenscycli dan de bouw van kantoren voor de verhuur. Het ligt over meerdere jaren bezien ruwweg rond de 50%, waar dit voor woningen op 10% tot 15% uitkomt.

4.2

Bouw- en vastgoedmarkt De bouw van kantoren kent sterke fluctuaties in samenhang met de economische ontwikkeling. Daarbij reageert de bouw vertraagd. Die vertraging beloopt 2 tot 3 jaar. De bouw van kantoren voor de verhuur blijkt sterker te fluctueren dan die voor eigen gebruik. In de verhuursector hebben projectontwikkelaars een dominante positie. Deze kantoren worden later afgenomen door beleggers. Ontwikkelaars krijgen ook meer betekenis als intermediair in de bouw voor eigen gebruik. De vastgoedmarkt vertoont in de laatste decennia een trendmatige groei. Naast de groei van de kantorenmarkt als geheel is ook de toename van het aantal verhuizingen en de toename van het aandeel van huurpanden een verklarende factor. Kenmerkend voor de kantorenmarkt is dat het aanbod structureel hoger ligt dan de opname. Bij meer opname van kantoren treedt na verloop van tijd een flinke verruiming op van het aanbod. Maar de discrepantie tussen aanbod en opname in economisch minder gunstige perioden vertoont ook een aanzienlijke toename: ruim 1 miljoen m2 in 1984, bijna 2 miljoen m2 in 1994 en bijna 4 miljoen m2 in 2004. Vooral bestaande gebouwen worden niet afgenomen en vermoedelijk verdwijnt een deel door herontwikkeling. Factoren die de groei van het (over)aanbod kunnen bevorderen zijn de ruimere beschikbaarheid van kapitaal, nieuwe toetreders die worden aangetrokken door winstkansen (met een hoger risicoprofiel), kortere bouwtijden en de ruimere beschikbaarheid van grond.

4.3

Overheidsbeleid In vergelijking tot de woningmarkt is er voor de kantorenmarkt weinig (sectoraal) beleid ontwikkeld waar een marktversterkende of marktverstorende werking van uitgaat. Hogere kwaliteitseisen voor kantoorgebouwen hebben een negatieve invloed op de marktpositie van oudere gebouwen. De grootste invloed op de kantorenmarkt heeft het ruimtelijke beleid. De grondmarkt functioneert binnen de condities die daaraan worden gesteld. Dit bepaalt waar kantoren kunnen worden gebouwd. Een centraal thema is kantoren zoveel mogelijk te situeren aan knooppunten in het openbaar vervoer. In de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening (jaren zeventig) werd getracht ze vooral te concentre-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

15


ren bij zogenaamde voorstadhaltes. In de Vierde Nota kreeg werd dit beleid in feite voortgezet en versterkt met het locatiebeleid: kantoren zoveel mogelijk bij zogenaamde A-locaties concentreren en tegengaan op perifere, slecht door openbaar vervoer ontsloten, locaties. De concentratie bij vervoersknopen was succesvoller dan het beleid van voorstadhaltes. Ook gemeenten beïnvloeden de locatie van kantoren. Vooral de grotere gemeenten voeren een expliciet kantorenlocatiebeleid. De markt wordt in onderscheiden segmenten verdeeld en marktsegment en locatie worden op elkaar afgestemd. In de jaren tachtig kwamen speciale kantorenlocaties tot ontwikkeling. Net als bij de woningbouwmarkt maken gemeenten afspraken met ontwikkelaars. Deze afspraken lijken de bouw van kantoren en de marktwerking in dit segment niet of nauwelijks te beïnvloeden. De afspraken zullen vooral de bouwproductie op een bepaalde locatie richten. Het overheidsbeleid levert een opmerkelijk groot aanbod van kantoorlocaties, zoals hiervoor beschreven. De ruimte voor kantoren en bedrijven is een belangrijke sleutel in de concurrentie om werkgelegenheid. Zou de overheid het kantorenbeleid ook in de woningbouw toepassen, dan leidt dat tot de volgende mogelijke beleidsmaatregelen: •

creëren overcapaciteit in bestemmingsplannen;

•

meer kleine locaties in plaats van weinig grote locaties (en ook meer fronten);

•

beperken/vereenvoudigen procedures en regelgeving;

•

onderhandelingstraject verkorten door meer flexibele invulling woningbouwplannen;

•

meer concurrentie door meer bouwers in te schakelen/toe te laten en meer eigenbouw.

4.4

Bouwcapaciteit als oorzaak voor stagnatie woningbouw? Als een mogelijke oorzaak voor de stagnatie in de woningmarkt is wel gedacht aan de beperkte beschikbaarheid van bouwcapaciteit tijdens een hausse in de utiliteitsof GWW-sector. De vraag of er een negatieve samenhang is tussen de woningproductie en die in andere sectoren is geanalyseerd door een vergelijking te maken met de kantorenbouw in de laatste decennia. De volgende figuur laat zien dat de pieken in de kantorenproductie in de jaren 1989-1991 en in de jaren 1998-2001 wel samenvallen met een daling in de woningbouw. Dat lijkt erop te wijzen dat op de top van de markt wel sprake is van een wegdrukken van de woningbouw. Dat de kantorenmarkt laat reageert op de conjuncturele groei komt door de varkenscyclus: er is nog veel kantoorruimte uit de vorige productiepiek beschikbaar om de eerste groei te absorberen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 4.3

Ontwikkeling woningproductie en kantorenproductie in laatste decennia: woningbouw reageert vroeger op neergang economie, kantorenbouw heftiger kantoren

400

6,0% 5,0%

bbp

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-2,0% 1995

0 1994

-1,0%

1993

50

1992

0,0%

1991

100

1990

1,0%

1989

150

1988

2,0%

1987

200

1986

3,0%

1985

250

1984

4,0%

1983

300

ontwikkeling bruto binnenlands product

350

1982

index woning-/kantorenproductie (1995=100)

w oningen

De woningbouw lijkt meer procyclisch te zijn. Dat kan komen door de verdringing in de tweede helft van de opgaande economie. De sector bouwnijverheid loopt in een fase van hoogconjunctuur, meer dan andere sectoren, tegen het plafond van de productiecapaciteit aan. De bouwcapaciteit lijkt zich vooral moeilijk aan te kunnen passen in een situatie waarin de economie (voor langere tijd) sterk groeit. Een nadere uitsplitsing van de kantorensector geeft aan dat het vooral kantoren voor de verhuur zijn die meebewegen met de economie.

4.5

Kantorenmarkt versus woningmarkt Voor kantoren en bedrijven is de grondmarkt ruim te noemen. Terwijl dit segment in de nieuwbouw naar schatting 20% inneemt, heeft de helft van de beschikbare grond een kantoor- of bedrijfsbestemming. Voor de woningbouw is het grondaanbod veel minder ruim. Dit kan verklaren dat ontwikkelaars hier posities innemen. Meer dan bij kantoren biedt de beschikbaarheid van grond een toegang tot de woningproductie. De schaal van de woningbouw en de noodzaak van forse voorinvesteringen in de locatieontwikkeling remmen anticiperend gedrag. De bouw van kantoren is conjunctuurgevoelig. De bouwmarkt kent pieken en diepe dalen. In de VS en het VK is dit nog sterker dan elders in Europa. Gemeenten oefenen maar weinig invloed uit op de kantorenbouw, dit in tegenstelling tot de woningbouw waar ze op het programma en de opzet van nieuwe wijken een sterk sturende invloed hebben. In tijden van hoogconjunctuur blijkt vooral de bouw van huurkantoren sterk op te lopen. De bouw van kantoren is daarmee veel responsiever op de toename van de vraag. De nieuwbouw is bepalender voor de prijsontwikkeling dan de voorraad.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

17


Tabel 4.1

Verschillen tussen woningbouw en kantorenbouw Kantorenbouwmarkt

Woningbouwmarkt

Kwaliteitseisen

flexibel

star

Aanbod grond

ruim

krap

Conjunctuur

elastisch, volumereactie

inelastisch, prijsreactie

Continuïteit productie

sterke discontinuïteit

sterke continuïteit

veel eigenbouw, met stabilise-

Opdachtgevers

rend effect

Levensduur vastgoed

Ontwikkelingstraject

Flexibiliteit

kort, snelle vervanging weinig infrastructuur, korter

weinig eigenbouw lang, dure renovaties veel infra en voorzieningen,

ontwikkeltraject

hoge voorinvestering, complexe procedures

schuiven huur-koop gemakke-

veel regels en afspraken

lijk, zowel nieuw als voorraad

over huur en koop

Woningbouwmarkt als kantorenmarkt? Zou men de woningbouwmarkt willen laten functioneren zoals de kantorenmarkt dan zou er sprake moeten zijn van een groter aanbod van bouwlocaties en minder kwaliteitseisen. In bestemmingsplannen moet dan meer ruimte op voorraad zijn om woningen te bouwen. Spreiding van de bouwmogelijkheden over meerdere kleinere locaties vergemakkelijkt de ontwikkeling. Verkorting van procedures en minder kwaliteitseisen bieden de ontwikkelaars ruimte om gemakkelijker en sneller plannen te maken. In plaats van gedetailleerde afspraken tussen betrokken partijen over het programma zou men in de planontwikkeling flexibel moeten inspelen op veranderingen in de vraag. Door meerdere partijen aan de ontwikkeling van een locatie te laten werken is er ook meer onderlinge concurrentie. Het gemeentelijk voorkeursrecht zou daarbij kunnen helpen. Dit leidt mogelijk tot meer discontinuïteit in de productie en grotere risico’s in de locatieontwikkeling, waar voor woningbouw door schaal en complexiteit ook hogere kosten aan verbonden zijn. Bijzondere aandacht is nodig voor de risico’s voor de consument op de woningbouwmarkt.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


De kantorenmarkt leert dat om de woningmarkt sneller te laten reageren op de sterke vraag: •

Zijn meer locaties nodig;

•

Is meer flexibiliteit nodig tussen huur en koop;

•

Moeten voorschriften en afspraken sneller worden herzien als daar aanleiding

•

Moeten weinig kwaliteitseisen worden opgelegd aan de bouwer/ontwikkelaar,

voor is; zowel aan woning als aan woonomgeving; •

Moet door meer concurrentie de prijs/kwaliteitverhouding verbeteren;

•

Moet het gemakkelijker zijn zowel in de woningvoorraad als bij nieuwbouwplannen veranderingen aan te brengen

De keerzijde van de kantorenmarkt zal er echter ook zijn: meer discontinuïteit, grotere risico’s en tempowisselingen in de locatieontwikkeling, en mogelijk ook grotere risico’s voor de woonconsument.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

19


5 Woningproductie, conjunctuur en overheid 5.1

Koopwoningen en conjunctuur Dit hoofdstuk gaat in op de relatie tussen de vraag naar en het aanbod van woningen in de naar eigendomsverhouding, prijsklasse en woningtype onderscheiden woningmarktsegmenten. De volgende vragen staan centraal: •

Hoe reageren de prijs en de productie van koopwoningen op de conjunctuur?

•

Is er een verschil in prijsreactie tussen nieuwbouwwoningen en bestaande woningen?

•

In hoeverre wijzigen vraag-aanbodverhoudingen op de diverse woningmarktsegmenten zich, als gevolg van veranderingen in de conjunctuur?

In de koopwoningmarkt is de ontwikkeling van het besteedbaar inkomen en de ontwikkeling van de hypotheekrente bepalend voor de vraag-aanbodverhouding. Inkomen en rente zijn samen met de door financiële instellingen gehanteerde leencapaciteit weer bepalend voor de te verkrijgen financiering en de woonlasten. Gezien het voorraadkarakter van flinke delen van de Nederlandse koopwoningmarkt komen ontwikkelingen in vraag-aanbodverhoudingen eerst tot uitdrukking in de prijs van bestaande koopwoningen. Bij de prijsontwikkeling spelen speculatieve of psychologische effecten een rol. De marktsituatie in het recente verleden is van invloed op het gedrag van kopers en verkopers. Vanaf het midden van de jaren tachtig groeide de vraag naar koopwoningen sterk. De daardoor uitgelokte prijsstijging is voor een belangrijk deel mede het gevolg van een verbetering van de leencapaciteit van huishoudens. Dit zette in met een stijging van inkomens. Er was een sterke groei van tweeverdienende huishoudens. Na 1990 draagt ook de rentedaling bij aan de verbetering van de leenmogelijkheden. In de eerste helft van de jaren negentig is het aanbod van hypotheekvormen uitgebreid. De verstrekking van hypotheken is verruimd. In de periode 1989-1998 lopen de ontwikkelingen van verkoopprijs en maximale leencapaciteit vrijwel parallel aan elkaar. De betaalbaarheid van de koopwoningen is in deze periode ongeveer gelijk gebleven, ondanks sterk stijgende prijzen. Na

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

21

22 WONINGPRODUCTIE, CONJUNCTUUR EN OVERHEID

1998 stijgt de gemiddelde verkoopprijs van koopwoningen veel sterker dan het gemiddeld maximaal te verkrijgen leenbedrag. De betaalbaarheid van de koopwoningen komt onder druk te staan. Vooral huishoudens met een modaal of lager inkomen en starters op de koopwoningmarkt krijgen minder mogelijkheden. Rond de eeuwwisseling komt een einde aan de daling van de hypotheekrente en verslechteren de economische vooruitzichten en het beursklimaat. Het ‘sentiment’ op de koopwoningmarkt slaat om. De speculatie op de koopprijsstijging verdwijnt, de markt wordt ruimer, de gemiddelde verkooptijd van woningen neemt toe. Ook de prijsstijging in de bestaande voorraad vlakt duidelijk af. Figuur 5.1

Ontwikkeling van de woningprijs in de woningvoorraad in Nederland. Woningprijs houdt beter stand dan in 1975-1980.

180

index 1995=100

%

7,0

160

6,0

140

5,0

120

4,0

100

3,0

80

2,0

60

1,0

40

0,0

20

-1,0

0 1965

-2,0 1970

1975

nieuw bouw koopw oning

1980

1985

1990

w oningprijs nominaal

1995

2000

verandering BBP (%)

De ontwikkeling van de productie van koopwoningen kan vanaf medio jaren tachtig tot en met 1997 redelijk goed worden verklaard door de ontwikkelingen in het inkomen, de rente en de huren. Na 1998 blijft de productie echter duidelijk achter bij het niveau wat op grond van de ontwikkeling van deze drie verklarende variabelen te verwachten was. Er was hoogconjunctuur, veel aandacht voor de bovenkant van de koopmarkt, toenemende concurrentie om bouwcapaciteit. De concentratie van de productie op grote uitleglocaties en binnenstedelijke locaties leidde tot complexiteit in de planvorming en in de afspraken tussen gemeenten en marktpartijen. Dit bevorderde de productie niet. Samen met het procyclische beleid van financiële instellingen en het gunstige ‘sentiment’ op de koopwoningmarkt heeft het achterblijvende aanbod van nieuwe koopwoningen bijgedragen aan de overshooting in prijzen van koopwoningen na 1998.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


5.2

Prijsreactie op markt voor bestaande en nieuwe koopwoningen Het prijsverloop van nieuwe en bestaande koopwoningen is vanaf 1990 lange tijd vergelijkbaar, waarbij de gemiddelde prijs van nieuwe woningen op een enigszins hoger niveau ligt. Dit hangt samen met de samenstelling van de nieuwbouwproductie, waarin het segment goedkope woningen veel kleiner is dan in de bestaande voorraad. De heftige prijsstijging eind jaren ’90 heeft de betaalbaarheid van koopwoningen aangetast en in combinatie met de verslechterende economische vooruitzichten al snel geleid tot vraaguitval en een afvlakking van de prijsstijging in de voorraad. Omdat de prijzen van nieuwe woningen sterker stegen dan de prijzen van bestaande woningen, verslechterde de concurrentiepositie van nieuwe koopwoningen. Dit heeft weer bijgedragen aan een verdere afname van de productie van koopwoningen in die periode. De afvlakking van de prijsstijging van nieuwe koopwoningen treedt echter niet alleen later op dan in de bestaande voorraad, maar is ook minder groot. Daardoor neemt het verschil in gemiddelde verkoopprijs tussen bestaande en nieuwe koopwoningen toe. Van de ruimte die als gevolg van sterke prijsstijgingen in de woningvoorraad in de jaren negentig is ontstaan in de verkoopprijzen van nieuwe woningen, hebben zowel gemeenten (via de al dan niet residueel bepaalde grondprijzen), de ontwikkelaars en de eerste kopers van nieuwe woningen geprofiteerd. Daarnaast is er sprake van een toename van de (gemiddelde) kwaliteit van nieuwe woningen. Zo zijn nieuwe woningen in de afgelopen jaren groter geworden. Een deel van de ‘extra’ kwaliteit (en daarmee gepaard gaande hogere kosten) is het gevolg van een door de (rijks- en gemeentelijke) overheid gepromote en/of via regelgeving opgelegde (structurele) verhoging van de kwaliteit (Bouwbesluit, milieubewust bouwen). Voor een groot deel van de kopers van nieuwe woningen geldt echter dat zij deze kwaliteitsverhoging (nog) niet als zodanig waardeert. In een periode waarin er, als gevolg van sterke prijsstijgingen in de voorraad, ruimte ontstaat in de prijs van nieuwe koopwoningen, vormt dit geen probleem. Maar wanneer de prijsstijging in de voorraad stagneert, hebben dergelijke kostprijsverhogende maatregelen een negatief effect op de prijs/kwaliteitverhouding van nieuwe woningen. Het gevolg van het relatief hoge prijsniveau en de ongunstiger prijs/kwaliteitverhouding van nieuwe woningen is dat de concurrentiepositie van nieuwe koopwoningen is verslechterd ten opzichte van bestaande koopwoningen. De hoogconjunctuur op de koopwoningenmarkt in de tweede helft van de jaren negentig en de omslag rond de eeuwwisseling komen duidelijk naar voren uit de ontwikkeling van het aantal potentieel verhuisgeneigde huishoudens, dat toeneemt in de periode 1994-1998 en vervolgens daalt in de periode 1998-2002. Daarbij neemt het aandeel huishoudens dat wenst te verhuizen naar een koopwoning toe van 41% in 1994 tot 54% in 1998, om vervolgens weer af te nemen tot 45% in 2002. In een periode waarin de economische vooruitzichten goed zijn, neemt het aantal huishoudens dat verhuisplannen heeft toe en is een eigen woning populair. Wan-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

23

24 WONINGPRODUCTIE, CONJUNCTUUR EN OVERHEID

neer de economische vooruitzichten minder zonnig zijn, zetten veel huishoudens de verhuisplannen (voorlopig) in de ijskast en verschuift de vraag in de richting van de huursector. Op de Nederlandse huurwoningenmarkt is de regulering sterker dan op de koopwoningmarkt. Voor grote delen van de huurwoningenmarkt is immers sprake van een regulering van de (huur)prijs, terwijl ook het aanbod van nieuwe (corporatie)huurwoningen is gereguleerd. Zo is in de VINEX-convenanten voor de periode 1995-2004 een maximum van 30% sociale woningbouw (koop en huur) opgenomen, een aandeel overigens dat in de praktijk op veel plaatsen niet is gehaald. Wijzigingen in vraag-aanbodverhoudingen komen niet tot uitdrukking in veranderingen in het aanbod of in de prijs, maar leiden in de huursector in sterkere mate dan in de koopsector tot een toe- of afname van de onbevredigde vraag.

5.3

Per saldo •

Grote delen van de Nederlandse koopwoningmarkt zijn te typeren als een voorraadmarkt waarop woningaanbod inelastisch is en de productiekosten van nieuwe woningen de prijsontwikkelingen in de voorraad volgen. Oorzaak is de sterke regulering van de woningbouwmarkt.

•

Oorzaken van de daling van de woningbouwproductie (eind) jaren negentig van de vorige eeuw waren: o de afbouw (gesubsidieerde) productie in de huursector; o een stringent ruimtelijk beleid met nadruk op grote bouwlocaties, gericht op forse verhoging van de productie in stedelijke gebieden en beperking van de productie daarbuiten; o de marktgeoriënteerde locatieontwikkeling in combinatie met het gevoerde ruimtelijke ordeningsbeleid hebben geleid tot: verwevenheid gronden bouwmarkt, langdurige onderhandelingen, oligopolistische structuren, inflexibiliteit; o de woningbouwproductie reageert (mede maar niet alleen als gevolg van voorgaande punten) primair op conjunctuur via prijs (en kwaliteit), minder in aantallen woningen.

•

Beperkte productie van woningen (schaarste) heeft bijgedragen aan prijsstijging in de voorraad en aan de afname van de betaalbaarheid van koopwoningen.

•

Van de ruimte die door de prijsstijging in de voorraad in de loop van de jaren negentig ontstond in de verkoopprijzen van nieuwe koopwoningen, hebben gemeenten (al dan niet via de residueel bepaalde grondwaarde), ontwikkelaars (winsten) en eerste kopers geprofiteerd.

•

Daarnaast zijn de productiekosten toegenomen door een toename van de kwaliteit van nieuwe woningen. Een deel van deze kwaliteitstoename (verhoging minimale plafondhoogte, milieubewust bouwen) en de daarmee gepaard gaande kostenstijging wordt door een groot deel van de kopers niet als zodanig ervaren.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


•

Samen met verslechterende economische omstandigheden (vraaguitval) leidde dit na de eeuwwisseling tot een afvlakking van de prijsstijging in de voorraad.

•

Hierdoor kwam de prijs/kwaliteitverhouding van nieuwe koopwoningen onder druk met een verdere afname van de productie als gevolg.

•

De conjunctuur blijkt van grote invloed op de verhuisgeneigdheid en op de ‘kwalitatieve’ vraag naar woningen (eigendomscategorie en prijsklasse).

Mogelijke beleidsmaatregelen zijn: •

Ruimtelijk beleid vormgeven vanuit algemene richtlijnen op rijksniveau en

•

Binnen marktgerichte locatieontwikkeling flexibiliteit vergroten door globale invulling van de locatie en bijvoorbeeld onbestemd bouwen.

•

Streven naar verplaatsen van het marktmoment naar de bouwmarkt, waardoor oligopolistische structuren kunnen worden beperkt en markttoetreding eenvoudiger wordt.

•

Prijs/kwaliteitverhouding van nieuwe koopwoningen zal verbeterd moeten worden (in het licht van de concurrentie met de voorraad).

•

Sterke invloed van conjunctuur op omvang en aard van de woningvraag kan beter opgevangen worden door een grotere flexibiliteit naar eigendomscate-

concretisering op het niveau van regio’s en gemeenten.

gorie in de nieuwbouw (onbestemd bouwen) en in de voorraad (verkoop huurwoningen, tussenvormen tussen koop en huur, Te Woon Woningen). •

‘Bufferfunctie’ toekennen aan de corporaties waarbij zowel via nieuwbouw als via de voorraad kan worden ingesprongen op een verschuiving in vraag/aanbodverhoudingen tussen koopen huurwoningen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

25


6 Verschillen tussen landen en regio’s 6.1

Landen en regio’s naast elkaar In het onderzoek is een vergelijking gemaakt met landen en regio’s om ons heen, voornamelijk op basis van beschikbare literatuur. Ook zijn twee regio’s in Nederland meer specifiek met elkaar vergeleken wat betreft hun woningproductie. Als buitenlandse regio’s werden Vlaanderen, Noord-Frankrijk en Zuid-Oost Engeland geselecteerd. Daarnaast is ook aandacht besteed aan Ierland als een land dat na een tegenvallende woningproductie sinds midden jaren negentig de productie ruim verdubbelde tot een niveau dat nu hoger ligt dan Nederland. Gerelateerd aan de bevolking ligt de productie 3,5 maal zo hoog als in Nederland. De manier waarop in de verschillende landen en regio’s bouwplannen tot ontwikkeling komen wordt in sterke mate bepaald door lokale gebruiken en het vigerende beleidskader. In Frankrijk en Vlaanderen ligt een zwaar accent op de particuliere kaveluitgifte, bij een naar verhouding laag grondprijsniveau. Deze vormt daardoor ook een referentiekader voor andere bouwers: hun prijsniveau zal moeten aansluiten op het alternatief van bijvoorbeeld een eigen kavel met cataloguswoning. Engeland en Ierland kennen een meer gemengde vorm van planontwikkeling, waarin private ontwikkelaars een belangrijke rol hebben. De ontwikkelovereenkomst is in deze landen een cruciaal document om de planontwikkeling van de grond te krijgen. Iers succes, Engelse zorgen Nederland ligt qua woningproductie in een middenpositie met ongeveer 4 woningen per 1.000 inwoners, in Ierland ligt dat aantal op 14 en dat is een groot succes. Eind jaren ’90 kampte men met een sterke woningvraag, waar men bij lange na niet aan kon voldoen. Door economische groei en demografische druk was er een grote effectieve vraag. Maar men had onvoldoende bouwlocaties, vanwege gebrek aan infrastructuur. Dit resulteerde in forse prijsstijgingen. Het beleid is daarna gericht op het ontwikkelen van bouwlocaties door de aanleg van infrastructuur (wegen en nutsvoorzieningen), vooral in de Dublin-regio, waar de vraag het sterkst

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

27

28 VERSCHILLEN TUSSEN LANDEN EN REGIO’S

was. De productie is sinds 1995 meer dan verdubbeld. De langdurige economische groei was hierbij zeer behulpzaam, de woningprijzen bleven ondanks de sterke productiegroei flink stijgen. Een land dat net als Nederland te kampen heeft met een lage woningproductie is Engeland, waar ruimtelijke beperkingen een gebrek aan bouwlocaties veroorzaken. Daar heeft de regering een onderzoek laten uitvoeren naar de lage productie, met als doel een verhoging van de productie. Het Barker-rapport concludeert dat er meer ruimte voor woningbouw nodig is, vooral in de gebieden met een grote druk op de woningmarkt (i.c. Londen en omgeving). Die productie moet beter toegesneden zijn op de vraag. Daarbij moeten lokale overheden meer belang krijgen bij de woningproductie. Via een belasting op de hogere grondwaarde voor woningbouw kan een verdubbeling van het sociale huurprogramma worden bekostigd. Concurrentie tussen ontwikkelaars kan de bouwsnelheid vergroten. Men pleit voor een een productieniveau dat gedurende meerdere jaren ruim boven de huishoudengroei ligt. De Engelse regeringscommissie Barker constateert een gebrek aan belang bij gemeenten om zich in te zetten voor meer woningbouw. Er moet gezocht worden naar instrumenten om de gemeentelijke inzet voor woningbouw te verhogen Ook moet de toepasbaarheid van “tekortgerelateerd” toelatingsbeleid voor bouwinitiatieven worden onderzocht. De commissie Barker stelt voor om ontwikkelaars veel meer armslag te geven zolang de regionale bouwopgave nog niet is vervuld. Pas als dit wel het geval is treedt de huidige situatie in waarin (extra) bouwaanvragen kunnen worden afgewezen (Recommendation 9 e.a.). Franse en Vlaamse stabiliteit De woningproductie in Frankrijk en België is vergelijkbaar met de Nederlandse. Toch zien we daar gematigde prijsstijgingen. Blijkbaar is de vraag minder sterk of zijn er minder ruimtelijke beperkingen. In Vlaanderen werden tot voor kort nauwelijks beperkingen gesteld aan de ruimte voor woningen. Buiten de Parijse regio kent Frankrijk ook minder ruimtelijke beperkingen. Daarbij komt dat zowel in Vlaanderen als Noord-Frankrijk sprake is van een groot aandeel kaveluitgifte, in de orde van 50% van alle nieuwbouw. In die kavelontwikkeling is nog een flinke variëteit zichtbaar. Zo zien we ook ontwikkelaars die kavels met hun eigen catalogus aan woningtypen aanbieden en families die kavels in voorraad houden voor later voor de kinderen. Door een ander ruimtelijk beleid treedt in Vlaanderen hierin een verandering op Het kavelaanbod neemt af en de grondprijzen beginnen flink te stijgen. Het prijsverschil met de Nederlandse woningkavels blijft echter nog groot: de duurste kavels in de Brusselse regio kennen grondprijzen in de orde van € 120 per m2. Vergelijkbare kavels in Nederland zijn al gauw een factor 3 tot 5 duurder.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


In de Franse regio en in Vlaanderen zien we dat de eigenbouw een hoog aandeel in de productie heeft. Dit tempert de machtspositie van ontwikkelaars en vergroot de keuzemogelijkheden voor de koper/eigenbouwer. Dit aandeel kan hoog liggen dankzij voor onze begrippen matige grondprijzen, zelfs in meer verstedelijkte gebieden. We zien in deze landen ook een gematigder ontwikkeling van woningprijzen, nieuw en bestaand. Voor de middengroepen, die het gros van de koopproductie afnemen, kent Frankrijk het omvangrijke aanbod van catalogusbouwers. Dit biedt de afnemers grotere financiële zekerheid en maakt het mogelijk uit een grotere groep van bouwers te rekruteren. Meer variatie in de typen woningbouw per locatie en minder nadruk op de koopmarkt kan de concurrentie tussen aanbieders bevorderen. Uitbreiding van het voorkeursrecht en de exploitatievergunning zijn instrumenten die de gemeenten faciliteren om de ontwikkelaarsmacht – desgewenst - in te perken. Inzet van deze nieuwe instrumenten zou niet alleen moeten leiden tot meer kavelverkoop via de gemeente, maar ook via ontwikkelaars en andere grondeigenaren. Deze praktijk van particuliere “verkavelaars” is zeer gebruikelijk in onze zuidelijke buurlanden. Sociale huur ondergeschikt In de woningvoorraad van Engeland en Vlaanderen is het aandeel sociale huur beperkt. Het aandeel eigen woningbezit ligt in de orde van 75-80%. Wat men bouwt aan sociale huurwoningen vergt veel subsidies. Door het geringe aandeel in de nieuwbouw wordt deze ook veel minder belast met de lage grondopbrengsten. In beide gebieden is er de wens het aandeel sociale huur in de productie te vergroten maar ook dan blijft het nog ruim onder de Nederlandse aandelen in de nieuwbouw. In de Franse grondexploitatie is vaak nog sprake van een kostprijsbenadering, zoals die in Nederland voor de VINEX-periode gold. Planrealisatie is belangrijker dan opbrengstmaximalisatie. Ruimtelijk beleid en dichtheid De regio’s die we met elkaar vergeleken hebben als gemeenschappelijk kenmerk een hoge woningdichtheid. Noord-Frankrijk, Zuid-Oost Engeland en Vlaanderen doen niet onder voor Nederland, Vlaanderen kent zelfs een flink hogere dichtheid. De meer ontspannen markt in Noord-Frankrijk heeft te maken met een trek van de bevolking naar het Zuiden. Daar zien we wel sterk stijgende woningprijzen en een grote vraag naar woningen. In Zuid-Oost Engeland is de situatie meer vergelijkbaar met die van de Noordvleugel in de Randstad: sterke woningvraag en beperkte productie. Vlaanderen maakt een verschuiving door. Leek de situatie op die van Frankrijk, door nieuw beleid gaat het meer op Nederland lijken. De toegenomen druk van Nederlanders op de Vlaamse woningmarkt draagt daar ook aan bij. Er lijkt enige samenhang tussen de locatieontwikkeling en het ruimtelijk beleid te bestaan. Bij meer ruimte voor woningbouw past ook dat de locaties vrijer worden ontwikkeld. Waar de ruimte beperkt is moet de locatie ook beter worden benut, worden bouwprogramma’s complexer en wordt het benutten van opbrengstpoten-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

29


ties belangrijker. Bij de Franse en Vlaamse woningbouw vormt de vrije kavelbouw het ijkpunt voor de andere woningbouwplannen. Tabel 6.1

Overzicht van hoofdkenmerken van de geselecteerde buitenlandse regio’s: de dichtste delen van Noord-West Europa 2002-2003 Woningvoorraad x 1.000

Nederland Noord-Holland Limburg

waarvan sociale huur

Bevolking x 1.000

Nieuwbouw x 1.000


Inwoners per km2

Inwoners per woning

Nieuwbouw per 1.000 inw

6.709 1.135 479

35% 40% 31%

16.192 2.566 1.140

66 13 3

13% 13% 7%

390 632 516

2,41 2,26 2,38

9,8 11,3 6,7

Frankrijk Nord-Pas de Calais

23.814 1.492

20% 28%

59.951 4.067

303 13

11% 24%

109 328

2,52 2,73

12,7 8,4

Engeland Zuid-Oost Engeland

21.464 3.441

21% 13%

49.994 8.037

184 23

13% 15%

383 421

2,33 2,34

8,6 6,7

België Vlaanderen

3.949 2.300

7% 5%

10.309 5.972

42 28

6% 7%

317 538

2,61 2,60

10,6 12,0

Ierland

1.280

7%

3.900

69

9%

52

3,05

17,7

8.847 55.936

18% 21%

21.782 136.446

79 595

13% 12%

446 181

2,46 2,44

8,9 10,6

Regio's NL-BE-UK-FR Vier landen NL-BE-UK-FR

6.2

Regionale verschillen in Nederland Gegeven het beeld van de verschillen in productie in de landen om ons heen en ook van de moeizame productie in de verstedelijkte gebieden in de Verenigde Staten is het achterblijven van de productie in de Randstad niet zo vreemd. Het blijkt lastig om in meer verstedelijkte gebieden een hoge woningproductie te halen. Gebrek aan bouwgrond, gebrek aan uitvoerbare plannen en minder winstgevendheid, ondanks de hogere prijzen zijn de belangrijkste oorzaken. De meest verstedelijkte gebieden, de zogeheten Kaderwetgebieden hadden in de VINEX-afspraken ook de grootste taak toebedeeld gekregen: hun aandeel in de productie moest van 35% naar 45%. Tot en met 2002 kwamen ze niet verder dan 38%. Als we echter kijken naar de groei van de woningvoorraad in 1995 tot en met 2003 per provincie, dan zijn de verschillen niet zo groot. Groningen en Zeeland blijven wat achter, Flevoland maakt een flinke sprong en laten we hier buiten beeld. Utrecht en Noord-Brabant groeien sterker dan Noord- en Zuid-Holland. Blijkbaar is de bouwopgave voor de Randstad ook beduidend zwaarder dan voor de rest van Nederland: hun productie blijft achter bij de taakstelling maar is toch redelijk vergelijkbaar met die van andere gebieden. Limburg mag dan beduidend meer produceren dan de VINEX-taakstelling, de groei van de woningvoorraad is niet sterker dan elders. Blijkbaar is hun taakstelling minder zwaar geweest. In absolute aantallen zijn Noord- en Zuid-Holland goed voor een derde van de productie.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 4.18

Groei woningvoorraad en bevolking per provincie, 2003 ten opzichte van 1995 en woningtekort als % woningvoorrraad 2002: provincies tegen de Randstad groeien harder, periferie minder hard. Noord- en Zuid-Holland zijn middenmoters (excl. Flevoland, groei 37%, tekort 2,5%; bron CBS en WBO) 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2%

overijssel

3,1%

1,7%

2,5%

2,2%

3,6%

bevolkingsgroei 2,9%

3,6%

3,8%

0,8% 5,3%

5,0%

5,5%

6,1%

5,7%

5,2%

9,3%

utrecht

drenthe

2,8%

noordbrabant

gelderland

1,2% 1,4%

friesland

2,7%

zuid-holland

2,0%

woningtekort

zeeland

1,7%

groningen

noord-holland

limburg

0%

Het beeld van de VINEX-productie ten opzichte van de taakstelling verschilt van gemeente tot gemeente. Dat sluit aan bij een constatering die al in de tijd van de groeikernen werd gedaan: de gemeentelijke organisatie is in belangrijke mate bepalend voor een succesrijke planontwikkeling. Iedere bouwlocatie kent moeilijkheden die moeten worden overwonnen. De schaal van sommige VINEX-locaties, met een omvang van 5.000 tot 20.000 woningen is zodanig dat ze tot megaprojecten kunnen worden gerekend, waarbij de grootste zich kunnen meten met HSL en Betuwelijn. De investeringskosten lopen in de miljarden per locatie. Indien niet met meerdere bouwfronten wordt gewerkt heeft iedere vertraging gevolgen voor de hele bouwlocatie. Door planoptimisme, waarbij onvoldoende plaats is ingeruimd voor onverwachte ontwikkelingen, loopt de realisatie van deze projecten uit. De onvoorspelbaarheid van de voortgang is zichtbaar is de aanzienlijke variatie in de voortgang per VINEX-bouwlocatie. Er is een veelheid van voorwaarden die bij iedere locatie moeten zijn vervuld voordat de bouw kan starten. Dat de VINEXbouwopgave als geheel nagenoeg wordt gehaald – zij het deels op andere plaatsen – kan op zichzelf als een aanzienlijk succes worden gezien. Limburg en Noord-Holland Bij de ontwikkeling van de woningbouw zijn er verschillen tussen gemeenten, waaronder bouwgemeenten en niet-bouwgemeenten. Regionale verschillen zijn er ook. In deze paragraaf worden verschillen tussen Limburg en Noord-Holland nader beschreven. Deze twee provincies zijn gekozen omdat in de ene provincie de woningbouw in relatie tot de VINEX-taak beter is verlopen dan in de andere, vergele-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

31


ken met het landelijk beeld. Bij Noord-Holland telde ook mee dat de provincie uit twee duidelijk verschillende woningmarkten bestaat, een krappe in het zuiden en een ruimere in het noordelijk deel. In Noord-Holland is de daling van de woningproductie in 1998-2002 vergelijkbaar met het landelijk ontwikkelingsbeeld. In Limburg daalt de woningproductie eerder en sterker. Het aandeel particulier opdrachtgeverschap in de nieuwbouw ligt in Noord-Holland onder de 10%, in Limburg boven de 20%. De dalende woningbouw in Limburg is wel in lijn met de regionale woningmarkt: laag woningtekort, dalende bevolking. In Noord-Holland gaat een dalende woningbouw gepaard met bevolkingsgroei en een toenemend woningtekort. De gemeente Almere voorziet in een deel van die woningbehoefte. Tabel 6.2

VINEX-taakstelling en realisatie 1995 tot 2003 in Noord-Holland en Limburg, naar VINEX-bouwgemeenten en overige gemeenten taakstelling '95-'05

taakstelling '95-'03

netto toevoeging toevoeging als % van tot 2003 taakstelling tot 2003

Noord-Holland Bouwgemeenten sta dsgewesten totaal bouw ge m e e nte n HAL

9.700

8.400

6.996

83%

totaal bouw ge m e e nte n ROA

73.100

63.305

42.006

66%

totaal bouw ge m e e nte n Zuid Ke nne m e rland

9.700

8.400

4.063

48%

totaal bouw ge m e e nte n Gooi e n V e chts tre e k

5.150

4.460

3.479

78%

4.215

3.650

15.447

423%

102.000

88.332

71.991

82%

Overi g Noord-Hol la nd Totaal Noord-Holland Lim burg totaal bouw ge m e e nte n SG He e rle n

5.464

4.732

5.641

119%

M aas tricht*

4.446

3.850

3.509

91%

Ve nlo

3.760

3.256

2.823

87%

Sittard-Ge le e n

3.644

3.156

3.029

96%

Overi g Li mburg

20.686

17.914

16.362

91%

Totaal Lim burg

38.000

32.908

31.364

95%

* Exclusief 1220 woningen Sfinx Ceramique te Maastricht

In Limburg zijn veelal particuliere ontwikkelaars de initiators van de locatieontwikkeling. Daarnaast is het minder grootschalig: geen of weinig kostbare infrastructuur. Bij de grote Noord-Hollandse VINEX-locaties werd men geconfronteerd met complexe en langdurige planvorming. Noord-Holland Noord heeft meer gemeen met Limburgse gemeenten: relatief veel bouwen, meer kleinschalige locaties, meer beleidsruimte voor bouwende partijen en particulier opdrachtgeverschap.

6.3

Conclusies uit de Europese regio In de landen om ons heen zien we soms vergelijkbare en soms ook sterk afwijkende ontwikkelingen rond de woningproductie. Of het Iers succes van een sterk opgevoerde productie zich gemakkelijk naar Nederland laat verplaatsen is twijfelachtig. Men kan daar nog steeds profiteren van een gunstige economische ontwikkeling en heeft niet zozeer te kampen met schaarste aan grond als wel aan grond met infrastructuur en heeft daar in korte tijd veel in kunnen investeren. Het probleem van een tekort aan bouwlocaties in gebieden waar ze nodig zijn zien we ook in Engeland. Daar zet men vooral in op meer bouwlocaties en meer sociale woning-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


bouw. Het beleid is om lokale blokkades tegen woningbouw te overwinnen via een verruiming van het ruimtelijk beleid en flankerende maatregelen. In Frankrijk en België ziet de locatieontwikkeling er anders uit. Ongeveer de helft van de productie is woningbouw op eigen kavels. De productie op kavels zet daarmee ook de toon voor de andere woningbouw. We zien een beheerste prijsontwikkeling van woningen, die daarmee zou kunnen samenhangen. In Vlaanderen en Noord-Frankrijk speelt schaarste aan bouwlocaties minder een rol, hoewel dat in Vlaanderen begint te veranderen. De locatieontwikkeling in de landen om ons heen wordt minder belast met de bouw van sociale huurwoningen. Daarvoor heeft men afzonderlijke bekostigingsstelsels. In Ierland en Engeland is er een tendens via ontwikkelingsovereenkomsten ook verplichtingen op dit vlak op te leggen. Het gaat dan wel om relatief beperkte aandelen in de bouwproductie. Lange-termijntrends in de ontwikkeling van bevolking en werkgelegenheid vragen om een adequate reactie in de vorm van nieuwe bouwlocaties en herstructurering van de woningvoorraad. Dat is te zien als de hoofdlijn in het betoog van het Barkerrapport dat beoogt de woningproductie in Engeland te vergroten. Verschil in druk op de woningmarkt is ook de belangrijkste verklaring dat Limburg met een verhoudingsgewijs lage productie beter aan zijn VINEX-taak voldoet dan Noord-Holland. Vooral rond de vier grote steden is de taakstelling aanmerkelijk verzwaard ten opzichte van de jaren voor VINEX en blijkt het ook moeilijk aan die taakstelling te voldoen. De Nota Ruimte gaat uit van een aanzienlijke woningproductie binnenstedelijk. Bij het realiteitsgehalte daarvan kunnen vraagtekens worden gezet. Indien zowel de vervangingsproductie als 40% van de uitbreidingsproductie op binnenstedelijke locaties3 moet worden ontwikkeld, zal meer dan de helft van de totale uitbreiding van de voorraad binnen de bebouwde kom een plek moeten vinden. Dat is ongeveer 50% meer dan de binnenstedelijke productie van ongeveer 31.000 woningen (nieuwbouw en verbouw) in 2003. Een te lage binnenstedelijke productie vormt een risico voor de woningbouwopgave, dat om nadere verkenning en monitoring vraagt. De afgelopen periode heeft een aantal VINEX-gemeenten hierdoor de taakstelling niet gehaald. Bij meer concurrentie tussen locaties kunnen moeilijker en duurder binnenstedelijke locaties het onderspit delven en niet tot ontwikkeling komen. Bij een meer gedecentraliseerde locatieontwikkeling zal het rijk overzicht moeten houden. Wanneer de woningbouw in bepaalde regio’s stagneert zal tijdig moeten worden ingegrepen om de productie te vergroten of te verplaatsen. Overzicht is nodig van de totale bouwopgave en van de voortgang. Monitoring zal onderdeel moeten uitmaken van woningbouwafspraken met regio’s en provincies. Dit onderzoek laat zien dat veranderingen in de marktsituatie vaak pas achteraf worden herkend. Dat maakt het ook lastig om anticyclisch te handelen in het beleid.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

33

De bouw van woningen en kantoren Marktwerking, conjunctuur en productie

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van VROM Directoraat-Generaal Wonen Beleidsdirectie CSV

Auteurs: Harry van der Heijden Harry Boumeester Erik Louw Paul de Vries

november 2004 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl © Copyright 2004 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder.

Inhoudsopgave 1 1.1 1.2

Inleiding ............................................................................................ 1 Inleiding ...............................................................................................................1 Opzet van de rapportage ...................................................................................2

2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.4 2.5

Vergelijking bouwmarkt voor kantoren en woningen ...................... 3 Inleiding ...............................................................................................................3 Kantorenbouwmarkt..........................................................................................5 Beleidsontwikkelingen op de kantorenmarkt .................................................5 De grondmarkt voor kantoren .........................................................................6 De bouwmarkt voor kantoren..........................................................................8 De vastgoedmarkt voor kantoren ....................................................................9 Woningmarkt.....................................................................................................12 Beleidsontwikkelingen op de woningmarkt..................................................13 De grondmarkt van woningen........................................................................15 De bouwmarkt van woningen ........................................................................16 Vastgoedmarkt van woningen ........................................................................18 Verschillen marktwerking tussen woningmarkt en kantorenmarkt...........21 Beleidsinstrumenten.........................................................................................24

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Gevoeligheid voor conjunctuur: een historische analyse ............... 27 Inleiding .............................................................................................................27 De conjunctuur .................................................................................................27 Ontwikkelingen op de kantorenen woningmarkt......................................29 Relatie woningmarkt en kantorenmarkt ........................................................40 Beleidsaandachtspunten...................................................................................45

4

Marktimperfecties , conjunctuurgevoeligheid en segmenten op de woning(bouw)markt.............................................................. 47 Inleiding .............................................................................................................47 Woningproductie en overheidsbeleid ............................................................49 Conjunctuur, prijs en productie......................................................................55 De markt voor bestaande en nieuwe koopwoningen..................................65 Conjunctuur en vraag/aanbodverhoudingen op de woningmarkt............69 Samenvatting en beleidsaanbevelingen..........................................................74

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Gebruikte literatuur .......................................................................................... 83

1

Inleiding

1.1

Inleiding

De omvang van de woningproductie is in de afgelopen jaren veelvuldig onderwerp van studie en discussie geweest. De door voormalig staatssecretaris Remkes ingestelde Taskforce Woningbouw wijst in haar in 2002 verschenen eindrapport als oorzaken voor de achterblijvende woningproductie op complexe regelgeving, langdurige en complexe procedures en beperkte capaciteit. In haar brief over de ‘Acties verhoging woningproductie (september 2003) belooft Minister Dekker, in het verlengde van de Taskforce-analyse, een snelle aanpak, vooral op het vlak van de regels. Daarnaast gaat de Minister in haar brief in op het negatieve effect op de woningproductie van de teruglopende conjunctuur. In dat kader schetst de Minister, in vergelijking met de kantorenmarkt, het ambivalente karakter van de Nederlandse woningmarkt: “Een verwijzing naar de teruglopende conjunctuur, die nu aan de orde is, vormt geen afdoende antwoord. Immers: ook bij de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren werkte de woningmarkt niet zoals verwacht zou mogen worden. Ondanks de grote vraag en de hoge prijzen was de productie tamelijk laag. In een aanpalende branche als de kantorenmarkt werd in dezelfde periode wél snel op de grote vraag gereageerd. Hoewel ik me realiseer dat het hier verschillende markten betreft met elk hun eigen dynamiek roept de gebrekkige werking van de woningbouwmarkt de afgelopen jaren toch vragen op.” De vraagstelling voor een onderzoek naar de werking van de woningbouwmarkt is vervat in de volgende passage uit de brief van minister Dekker: “Omdat het ook voor beleid op de langere termijn van belang is beter zicht te hebben op factoren die bepalend zijn voor de aanbodontwikkeling van nieuwbouwwoningen wil ik, met gebruikmaking van het beschikbare onderzoeksmateriaal, nog eens goed kijken naar de context van de woningmarkt, en in het bijzonder naar de relaties tussen woningbouw, conjunctuur en marktimperfecties, ook tegen de achtergrond van de verschillen tussen de werking van de woningmarkt en de kantorenmarkt.” Deze vraagstelling is uiteengelegd in zes deelstudies: 1. Een literatuurstudie, gericht op oorzaken van, en mogelijke oplossingen voor de gebrekkige marktwerking bij de nieuwbouw van woningen. 2. Een beschrijving van de productiekolom van woningen en kantoren en een vergelijkende analyse van de marktwerking op de grond-, bouwen vastgoedmarkt voor woningen en kantoren. 3. Een historische analyse van de Nederlandse bouwproductie met betrekking tot woonruimte en kantoren. 4. Een analyse van de gevoeligheid voor de conjunctuur en marktimperfecties van verschillende segmenten op de woningmarkt. 5. Een nadere studie van regionale woning(bouw)markten in binnen- en buitenland.

Onderzoeksinstituut OTB

1

6.

Een samenvattende van de resultaten van de verschillende studies, waarbij tevens beleidsaanbevelingen worden geformuleerd.

RIGO en OTB hebben ieder drie van de zes deelstudies uitgevoerd. Daarbij was het OTB verantwoordelijk voor de deelstudies waarin de productiekolom en bouwproductie voor kantoren en woningen is vergeleken en de deelstudie omtrent conjunctuur, marktimperfecties en segmenten op de woning(bouw)markt. In deze rapportage zijn de resultaten van deze drie (deel)studies gebundeld. Ook RIGO heeft de resultaten van de door hen uitgevoerde studies verwerkt in een eigen rapportage. Daarnaast is er een managementsamenvatting verschenen, waarin een samenvattende analyse van alle uitgevoerde deelstudies is opgenomen, alsmede de daaruit voortvloeiende conclusies en beleidsaanbevelingen. 1.2

Opzet van de rapportage

Het resultaat van de door het OTB uitgevoerde (deel)studies is in deze rapportage opgenomen in de vorm van drie afzonderlijke hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt de bouwmarkt voor kantoren en woningen vergeleken aan de hand van de productiekolom. Daarbij wordt ingegaan op specifieke kenmerken van en verschillen tussen de marktwerking op de kantorenen de woningbouwmarkt. In het derde hoofdstuk wordt de feitelijke productie van woningen en kantoren vergeleken, waarbij de reactie van de productie van beide deelmarkten op ontwikkelingen in de conjunctuur centraal staat. In hoofdstuk 4, tenslotte, wordt ingezoomd op de woning(bouw)markt. Daarbij wordt ingegaan op de relatie tussen de prijs van bestaande en nieuwe koopwoningen, de woningproductie en de conjunctuur, alsmede op de ontwikkeling van vraagaanbodverhoudingen op de diverse woningmarktsegmenten, als gevolg van veranderingen in de conjunctuur.

2


2

Vergelijking bouwmarkt voor kantoren en woningen

2.1

Inleiding

De ervaring uit het verleden leert dat de kantorenbouwmarkt direct (en extreem) reageert op marktimpulsen. De woningproductie in de jaren negentig daarentegen reageerde niet op de gunstige economische omstandigheden. Deze constatering vormde de aanleiding voor dit onderzoek, waarin de verschillen en overeenkomsten tussen de marktwerking op de woningbouwmarkt en op de kantorenbouwmarkt aan bod komen. Voor wat betreft de kantorenbouwmarkt gaat het daarbij vooral om de bouw van kantoren voor de verhuur (en niet de kantorenbouw in opdracht van de eindgebruiker). De bouw van kantoren in de beleggingssector lijkt namelijk meer afhankelijk van conjuncturele ontwikkelingen. De vraag is of de woningbouwmarkt en de kantorenbouwmarkt ieder een eigen dynamiek kennen, of dat er toch raakvlakken tussen beide markten bestaan. In dit hoofdstuk trachten we daarom de volgende centrale onderzoeksvragen te beantwoorden: − Wat zijn de specifieke kenmerken van de marktwerking op de kantorenen de woningbouwmarkt? − Welke beleidsontwikkelingen hebben er plaatsgevonden met betrekking tot beide bouwmarkten? − In hoeverre bestaan er verschillen in de marktwerking op de kantorenen de woningbouwmarkt? − Zijn er specifieke beleidsinstrumenten aan te geven met betrekking tot de grond-, bouwen vastgoedmarkt om de woningbouwproductie te stimuleren? De vergelijking van de marktwerking op beide markten is vooral gebaseerd op de bestudering van de bestaande literatuur. Als kapstok hiervoor maken wij gebruik van de productiekolom van de nieuwbouw van vastgoed, waarbinnen drie deelmarkten (grondmarkt, bouwmarkt, vastgoedmarkt) zijn te onderscheiden. Verderop in deze paragraaf gaan we nog nader in op deze productiekolom en deelmarkten. Vervolgens staat in paragraaf 2.2 de kantorenbouwmarkt centraal. Daarbij worden de beleidsontwikkelingen in het verleden ten aanzien van deze markt, de werking van de drie deelmarkten en de actoren op deze markten geschetst. Dezelfde aanpak wordt daarna in paragraaf 2.3 gevolgd met betrekking tot de woningbouwmarkt. De belangrijkste verschillen in marktwerking tussen de kantorenbouwmarkt en de woningbouwmarkt, zoals die uit de beschrijvingen in de paragrafen 2.2 en 2.3 naar voren komen, worden in paragraaf 2.4 op een rij gezet en besproken. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met enkele mogelijk in te zetten beleidsinstrumenten om de woningbouwproductie te verhogen. Deze beleidsopties liggen in het verlengde van de in paragraaf 2.4 geschetste verschillen in marktwerking.


3

Afbeelding 2.1

Bedrijfskolom nieuwbouw van vastgoed

Markt

Vragers en aanbieders

Agrarische grond exploitatie

Grondmarkt

Niet-bouwrijpe grond

Aanbieder Vrager

: agrariër : ontwikkelaar / gemeente

Aanbieder Vrager

: ontwikkelaar / gemeente : bouwondernemer Ontwikkelaar

Aanbieder Vrager

: bouwondernemer / ontwikkelaar : opdrachtgever/belegger

Vastgoed

Aanbieder Vrager

: opdrachtgever/belegger : koper/verhuurder

Vastgoed diensten

Aanbieder Vrager

: koper/verhuurder : bewoner

Lokatieontwikkeling

Bouwrijpe grond Bouwuitvoering

Bouwmarkt

Grond en opstal Vastgoed overdracht

Vastgoedmarkt Vastgoed exploitatie

*) Vragers en aanbieders zijn in de afbeelding niet uitputtelijk genoemd. In de studie wordt hier nader op ingegaan.

De productiekolom De bedrijfskolom wordt schematisch weergegeven in afbeelding 2.1 waarin de drie markten (grond, bouw en vastgoed) en aanbieders en vragers op die deelmarkten onderscheiden worden. De activiteiten op de grondmarkt zijn achtereenvolgend het bouwrijp maken van agrarische grond en de ontwikkeling van de locatie. Aanbieders van grond zijn de boeren die grond verkopen aan bouwers voor de markt (projectontwikkelaars en bouwondernemingen) en gemeenten. Bouwondernemers, maar ook particulieren (bedrijven en particulier huishoudens), zijn geïnteresseerd in bouwrijpe grond. De bouwmarkt is de plaats waar bouwdiensten worden verhandeld. Aanbieders zijn de bouwbedrijven, vragers de opdrachtgevers. De vastgoedmarkt tenslotte is de markt waarop naast nieuwbouw, ook het bestaande vastgoed verhandeld wordt.

4


De grondmarkt neemt een zeer dominante plaats in wat betreft de snelheid waarmee bouwondernemers kunnen reageren op de marktvraag. Immers, als bij een toename van de vraag de grond al in eigendom is, dan kan met de bouw veel sneller gestart worden dan in een situatie waarin nog over grondgebruik onderhandeld moet worden. Een snelle ontwikkeling is ook mogelijk als er geen planprocedurele belemmeringen verbonden zijn aan de bouwtitel. Hierdoor zal een bouwprocedure snel doorlopen kunnen worden. Een complicerende factor is dat de grond-, bouw en vastgoedmarkt niet onafhankelijk van elkaar functioneren. Zo kunnen posities die op de grondmarkt zijn ingenomen doorwerken op de bouwen vastgoedmarkt. De zogenaamde bouwclaimcontracten in de woningbouw zijn hiervan een gevolg. Echter, ook projectontwikkeling is een vorm waarbij de drie markten niet meer onafhankelijk van elkaar kunnen worden beschouwd. Bij projectontwikkeling is sprake van een verticale integratie van de bedrijfskolom, waarbij de projectontwikkelaar over de gehele kolom (vanaf de bouwrijpe grond) de regie voort. Bij de concurrentie gaat het om twee aspecten; concurrentie tussen locaties en concurrentie tussen bouwondernemers. Beiden sluiten elkaar niet uit en kunnen elkaar dus overlappen (Louw en Vries, 2003). Concurrentie tussen de locaties is een zaak van gemeentelijke overheden en vindt vooral plaats op de grondmarkt. Tevens bepalen gemeenten het woonmilieutype dat wordt ontwikkeld. Over het algemeen worden de nieuwbouwlocaties gesegmenteerd naar woonmilieu en gefaseerd ontwikkeld. Daarnaast is er concurrentie tussen de bestaande bouw en nieuwbouw (vooral vastgoedmarkt). Woonconsument hebben niet uitsluitend de keuze uit nieuwbouw, maar zeer zeker ook uit woningen uit de voorraad. Naast de concurrentie tussen locatie is er concurrentie tussen bouwondernemingen (bouwmarkt). Uit de statistiek verleende bouwvergunningen van het CBS blijkt dat de opdrachtgevers voor nieuwbouwprojecten vooral grote projectontwikkelaars zijn. 2.2

Kantorenbouwmarkt

In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de beleidsontwikkelingen ten aanzien van de kantorenmarkt en vervolgens schetsen wij de afzonderlijke deelmarkten: de grondmarkt, de bouwmarkt en de vastgoedmarkt. Voorafgaand aan de beschrijvingen in deze paragraaf is het zinvol om te constateren, dat er met betrekking tot de kantorenmarkt veel minder data beschikbaar is dan voor de woningmarkt. Bovendien zijn de data over de woningmarkt van een meer uniforme kwaliteit dan die van de kantorenmarkt. Gegevens over deze laatste markt komen uit verschillende (en soms concurrerende) bronnen1. Het CBS is dominant aanwezig bij de data over de woningmarkt, maar heeft weinig gegevens over de kantorenmarkt. Bovendien kunnen we constateren, dat er feitelijk twee kantorenmarkten zijn: de markt waarop een kantoor als vastgoeddienst wordt verhandeld aan gebruikers en de markt waarop kantoren als beleggingsobject worden verhandeld. 2.2.1

Beleidsontwikkelingen op de kantorenmarkt

Er is voor de kantorenmarkt relatief weinig (sectoraal) beleid ontwikkeld die marktversterkend of marktverstorend werken. Afgezien van beleidsmatige aandacht vanuit 1

Te denken valt aan makelaarskantoren en uitgeverijen. Daarnaast heeft ook een privé persoon een database over kantoorgebouwen opgezet. Onderzoeksinstituut OTB

5

de ruimtelijke ordening zijn er geen studies bekend die daarop ingaan2. In zijn algemeenheid kan wel worden gesteld dat toegenomen bouwtechnische en arbeidsgerelateerde eisen (Arbo-wetgeving) voor kantoorgebouwen, de marktpositie van oudere gebouwen hebben verslechterd. Echter, dit heeft geen marktverstorend effect omdat dit het functioneren van de markt niet verandert. De grootste beleidsinvloed op de kantorenmarkt is, naar het zich laat, aanzien het ruimtelijke beleid. De grondmarkt functioneert binnen de condities die daaraan door het ruimtelijk beleid worden gesteld. Dit beleid bepaalt waar kantoren kunnen worden gebouwd. Een centraal thema daarin is dat altijd getracht is kantoren zoveel mogelijk te situeren aan openbaar vervoer knooppunten. In de Derde nota over de Ruimtelijke Ordening (jaren zeventig) werd getracht kantoren vooral te concentreren bij zogenaamde voorstadhaltes. In de Vierde Nota werd dit beleid in feite voortgezet en versterkt met het locatiebeleid, waarbij de ontwikkeling van kantoren zoveel mogelijk bij zogenaamde A-locaties werd geconcentreerd. Ook op gemeentelijk niveau wordt ruimtelijk beleid gevoerd dat de locatie van kantoren beïnvloedt. Vooral de grotere gemeenten voeren expliciet een kantorenlocatiebeleid. Veelal wordt de markt in segmenten verdeeld en probeert men per segment de meest geschikte locatie ter beschikking te stellen en te ontwikkelen. Dit resulteerde in de jaren tachtig tot de ontwikkeling van speciale kantorenlocaties. Wanneer gemeenten kantorenlocaties ontwikkelen, kunnen zij bij de gronduitgifte nadere eisen stellen. Daarnaast kunnen gemeenten afspraken maken met projectontwikkelaars. Hierin verschilt de kantorenmarkt niet met de woningmarkt. Afgezien van incidentele gevallen lijken deze afspraken de realisatie van kantoren (of de marktwerking daarbij) niet of nauwelijks te beïnvloeden. Dergelijke afspraken zullen eerder de kantorenproductie op een bepaalde locatie beïnvloeden dan dat zij invloed hebben op de totale productie. 2.2.2

De grondmarkt voor kantoren

De vraag naar kantooroppervlakte heeft sterke relaties met de economische ontwikkeling. In een opgaande conjunctuur neemt de vraag naar kantoorpersoneel toe, en daarmee de vraag naar kantoorruimte. Bedrijven die in eigen beheer een kantoorgebouw willen realiseren zijn veelal aangewezen op grond die door gemeenten wordt aangeboden. Natuurlijk kunnen zij ook grond afnemen van een projectontwikkelaar maar dat ligt minder voor de hand, omdat (1) de ontwikkelaar dan zelf het gebouw willen ontwikkelen (gedwongen winkelnering op de bouwmarkt) en (2) de prijs hoger is omdat de ontwikkelaar een vergoeding vraagt voor de al gemaakte plankosten (Louw 1994). Hoeveel grond er momenteel in gebruik is voor kantoren is niet bekend. Evenmin is bekend hoeveel bouwgrond er is voor kantoren. Aan de hand van de Bodemstatistiek uit 1996 kan wel worden afgeleid dat ongeveer 50% van de bouwgrond in Nederland is bestemd voor bedrijventerreinen3. Terreinen voor kantoren vallen daaronder. Over de mogelijkheden om kantooroppervlak te realiseren bestaan wel gegevens. Het gaat daarbij om gegevens uit het Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem (IBIS). In dit databestand staan uitsluitend kenmerken over (geplande) bedrijvenen kantorenterreinen. 2

Afgezien van juridische literatuur ten aanzien van weten regelgeving over de vastgoedsector. 3 In de opvolger van de Bodemstatistiek, het Bestand Bodemgebruik, is het onderscheid tussen bouwterreinen voor woningbouw en bedrijventerreinen verdwenen. 6


Afbeelding 2.2

Aandeel aanwezige en geplande voorraad kantooroppervlak in Nederland per 1-1-2003

Te realiseren na 5 jaar 20%

Te realiseren binnen 5 jaar 24%

Gerealiseerd per 2003 56%

Bron: IBIS, 2003

Volgens IBIS was er begin 2003 22,8 mln. m² kantoorruimte aanwezig op bedrijvenen kantorenterreinen. Daar komen dan nog eens de kantoren die niet op deze terreinen staan bij. De totale voorraad kantoren bestaat waarschijnlijk uit meer dan 40 mln. m². In IBIS staan gegevens over plannen uit de markt voor de bouw van kantoren, die door gemeenten beleidsmatig worden ondersteund. Hoewel deze niet gelijk staat aan de feitelijke bouwmogelijkheden4 (bijvoorbeeld blijkens bestemmingsplannen) geeft dit wel een indicatie daarover5. In afbeelding 2.2 zijn de plannen onderverdeeld in Afbeelding 2.3

Omvang van binnen en na 5 jaar te realiseren kantooroppervlak, 1995-2003

12000000 10000000 8000000 Realiseren binnen 5 jaar

6000000

Realiseren na 5 jaar

4000000 2000000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Bron: IBIS, 1999 en 2003. 4 5

Vooral omdat gemeenten met de realisatie moeten instemmen. Deze gegevens gaan uitsluitend over de in IBI geregistreerde locaties. Kleinere kantorenlocaties met minder dan 10.000 m² en solitaire kantoren worden niet in de IBIS-registratie opgenomen. Onderzoeksinstituut OTB

7

binnen 5 jaar en na 5 jaar te realiseren en gerelateerd aan de voorraad kantoren op bedrijvenen kantorenterreinen. Uit deze afbeelding blijkt duidelijk dat er volop plannen (en mogelijkheden) zijn om kantoren aan de voorraad toe te voegen. In totaal zijn er mogelijkheden om ruim 18 mln. m² kantoorvloeroppervlak te realiseren, een hoeveelheid die niet veel minder is dan de aanwezige voorraad van 22,8 mln. m². De omvang van de plannen voor de realisatie van kantoren is door de jaren heen altijd groot. Echter, vooral na 1999 is de omvang daarvan onder invloed van de economisch groei sterk toegenomen (afbeelding 2.3). De rol van de gemeente Op binnenstedelijke kantoorlocaties vindt veelal geen ontwikkeling plaats op basis van een gemeentelijke grondexploitatie, maar op basis van individuele bouwplannen op grond van particuliere eigenaren. Voor locaties aan de stadsrand zijn waarschijnlijk de gemeenten de voornaamste aanbieders van bouwgrond. De uitgifte van grond door gemeente gebeurt vaak onder voorwaarden. Veel gemeenten hanteren een bouwplicht, waaronder wordt verstaan dat er binnen een aantal maanden (bijvoorbeeld zes) na de overdracht van de grond met de bouw moet worden begonnen. Een andere voorwaarde is de zogenaamde voorverhuur-eis. Dan verlangt een gemeente dat vooraf een bepaald percentage van het vloeroppervlak van het te bouwen gebouw is verhuurd. In het algemeen kan gesteld worden dat gemeenten in tijden van grote vraag naar kantoorruimte soepel met de voorverhuur-eis omgaan. In tijden dat er veel leegstand is wordt de voorverhuur-eis weer streng toegepast. Bouwbedrijven, projectontwikkelaars en beleggers Zowel bouwbedrijven als projectontwikkelaars verwerven met enige regelmaat grond om een positie op de bouwen vastgoedmarkt te verkrijgen. Dit gebeurt zowel op binnenstedelijke als stadsrandlocaties. In bepaalde gevallen gaat het daarbij om het planmatig ontwikkelen van (delen van) een locatie. Op binnenstedelijke locaties verwerven projectontwikkelaars bovendien individuele bouwkavels, om daar te zijner tijd kantoorgebouwen op te kunnen realiseren. Beleggers verwerven in veel mindere mate grond met als doel kantorenbouw te initiëren. 2.2.3

De bouwmarkt voor kantoren

De omvang van bouw van kantoren varieert zeer sterk in de tijd. Pieken in de verleende bouwvergunningen liggen in 1990 en 2001 met ruim 2,6 mln. m². Deze pieken worden bereikt nadat de economische groei over zijn hoogte punt heen is (zie afbeelding 2.4). Bouwinitiatieven reageren dus met enige vertraging op de economische ontwikkeling. Het zijn met name de kantoren voor de verhuur die dit beeld veroorzaken. De omvang van de bouwvergunningen voor kantoren waarvan bij de initiatieffase de gebruikers al bekend zijn, is in de tijd veel stabieler en reageert minder op variaties in de economische groei (zie afbeelding 2.5). Met de bouw zijn enkele jaren gemoeid. Dit effect wordt in de internationale literatuur als één van de oorzaken van het cyclisch karakter van de kantorenbouwmarkt gezien (voor andere oorzaken zie paragraaf over vastgoedmarkt, paragraaf 2.2.4). Voor de USA ligt dit effect op ongeveer 2 jaar (Beitel 2000). Voor de laatste cyclus in Nederland stellen Bijkerk et al. (2003) eveneens dat de voorraad van kantoren met een vertraging van ongeveer 2 jaar op een verbetering van de economie reageert. In 8


algemene termen stelt Beitel (2000: 2114) “Supply therefore lags changes in demand on the upside of the cycle, and will tend to systematically overshoot the downturn in demand as the cycle reaches maturity and employment growth begins to slow”. Afgaande op afbeelding 2.4 lijkt dit zich in Nederland na 1999 te hebben voorgedaan. Afbeelding 2.4

Verleende bouwvergunningen (in m²) voor kantoren en groei BNP

Oppervlak (x 1.000 m)

3000 2500 2000 1500 1000 500

Oppervlak Groei BNP

19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02

0

6 5 4 3 2 1 0 -1 -2

Bron: CBS, bouwvergunningen.

De bouwmarkt van kantoren kenmerkt zich door een groot aandeel bouwers voor de markt. Binnen deze groep nemen projectontwikkelaars een belangrijke plaats in. Zij nemen tussen de 30 en 45% van het totale bouwvolume (m²) voor hun rekening. Wanneer alleen naar de verhuurkantoren wordt gekeken loopt dit aandeel tot 80 a 90% (Post et al. 1995). Sinds het onderzoek van Post et al. bestaat de indruk dat het aandeel van de projectontwikkelaars eerder nog te zijn toe- dan afgenomen6. Initiatieven voor de bouw van verhuurkantoren worden vooral genomen in tijden van economische groei. De schommelingen in deze sector zijn sterker dan de schommelingen in de bouw van kantoren die direct in opdracht van gebruikers worden gerealiseerd. 2.2.4

De vastgoedmarkt voor kantoren

Een aanzienlijk deel van de nieuwbouw van kantoren geschiedt direct in opdracht van de eindgebruiker. Deze kantoren worden niet verhandeld op de vastgoedmarkt, maar tellen wel mee in de totale bouwsom van kantoren. Voorbeelden zijn kantoren die in opdracht van de overheid of bedrijven worden gebouw. Wanneer gebruikers deze gebouwen later verlaten, dan komen ze in de regel wel op de vastgoedmarkt. De ontwikkelingen op de vastgoedmarkt worden uitgedrukt in het aanbod en de opname. Het aanbod bestaat uit kantoorruimte dat op de vastgoedmarkt wordt aangeboden. Het gaat daarbij om bestaande bouw en nieuwbouw. Vaak wordt nieuwbouw al voor dat deze gereed is gekomen op de markt aangeboden. Het aanbod is daarom niet per definitie gelijk aan de leegstand. De opname betreft de kantoorruimte waar-

6

Dit vermoeden wordt vooral ingegeven door de zeer sterke stijging van nieuwbouw kantoorruimte in het aanbod in de afgelopen 5 jaar (zie afbeelding 2.6), terwijl de totale omvang van de bouwvergunningen voor de kantoren niet veel hoger ligt dan begin jaren negentig (zie afbeelding 2.4). Onderzoeksinstituut OTB

9

over verhuur- of koopcontracten zijn afgesloten en kan worden gezien als een maatstaf voor het transactievolume van de vastgoedmarkt7. In afbeelding 2.5 is de omvang van het aanbod en de opname voor de periode 1986 tot en met 2003 weergegeven. Hieruit komen drie aspecten naar voren: Opname en aanbod vertonen een trendmatige groei. Rondom deze trend vertonen zowel opname als vraag sterke schommelingen. Het aanbod ligt in de gehele periode hoger dan de opname. Afbeelding 2.5

Opname en aanbod op de kantorenmarkt

Oppervvlak (x 1.000 m)

6000 5000 4000 3000

Opname Aanbod

2000 1000

19 81 19 83 10 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03

0

Bron: Vastgoedmarkt (diverse jaren).

De trendmatige stijging van de opname en het aanbod is te verklaren uit structurele ontwikkelingen. Ten eerste stijgt de omvang van de vastgoedmarkt doordat een steeds groter deel van de werkgelegenheid zich bevindt in de dienstverlening (Bijkerk and others 2003; Ball 1994). Daarnaast is er een trend bij bedrijven om kantoren niet meer in eigendom te hebben maar te huren. Hiermee kan flexibeler op wisselende huisvestingseisen worden ingespeeld. Hierdoor ontstond tevens een beleggersmarkt voor kantoren8 (Louw 1993). De schommelingen in vraag en aanbod hebben een grote conjuncturele component en staat bekend als de ‘varkenscyclus’, welke het gevolg is van een keten van marktreacties. De vraag naar kantoren neemt toe wanneer er schaarste ontstaat (laag aanbod). Op dat moment stijgen de te behalen winstmarges en zullen projectontwikkelaars en bouwers de nieuwbouwproductie opvoeren. Doordat iedere ontwikkelaar en bouwondernemer op dezelfde manier op de marktontwikkeling reageert, ontstaat er een overschot aan kantoren (zie ook (Gallagher and Wood 1999) en staan de marges onder druk. De nieuwbouw daalt en na verloop van tijd begint de cyclus opnieuw. Een verklaring voor de constatering dat het aanbod voortdurend hoger is dan de opname wordt in de literatuur niet direct gegeven. Er zijn echter wel aanwijzingen dat 7 8

10

Het verlengen van bestaande contracten valt niet onder de opname. Sale en lease back transacties weer wel. Aanvankelijk betrof het vooral directe investeringen, waarbij institutioneel beleggers kantoorgebouwen in eigendom hadden. Later ontstonden beleggingsfondsen die kantoorgebouwen in eigendom namen. De aandelen van deze fondsen worden op de effecten beurs verhandeld. Deze vorm van beleggen wordt indirect beleggen genoemd. Voor institutionele beleggers heeft deze vorm van beleggen als voordeel dat zij geen eigen beheer apparaat behoeven aan te houden en dat aandelen makkelijk te verhandelen zijn dan vastgoedobjecten. Onderzoeksinstituut OTB

de doorstroming van oude naar nieuwe gebouwen daar een rol bij speelt. Onderzoek naar verhuisketens op de Utrechtse kantorenmarkt heeft uitgewezen dat een toevoeging van een vierkante meter kantoorruimte aan de voorraad, leidt tot het vrijkomen van ongeveer 0,5 m² in de bestaande voorraad (Louw en Pronk 2001). Er zijn aanwijzingen dat dit effect opgaat voor Nederland als geheel. Per saldo hebben aanbod en opname in de nieuwbouw elkaar jaren lang in evenwicht gehouden. Alleen tussen 1996 en 2000 lag het aanbod van de nieuwbouw ver onder het opnameniveau (zie afbeelding 2.6). Dit duidt op een relatieve krapte op de markt. Het aanbod kantoorruimte in bestaande gebouwen ligt echter structureel boven het opnameniveau. Dit duidt er op dat nieuwe kantoorgebouwen makkelijker worden afgezet dan bestaande kantoren. Een aanzienlijk deel van dit aanbod is verouderd en wordt als structurele leegstand aangemerkt. Omdat er constant nieuwe kantoren aan de voorraad worden toegevoegd zorgt deze leegstand voor een omvangrijk constante in het aanbod. Afbeelding 2.6 Aanbod en opname in bestaande bouw en nieuwbouw van kantoren

vierkante meters (x 1.000 m)

2500

2000

1500

1000

500

Aanbod nieuwbouw Aanbod bestaande bouw Opname nieuwbouw Opname bestaande bouw

19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02

0

Bron: Rietdijk (2003).

De afbeeldingen 2.5 en 2.6 tonen ook een sterke stijging van het aanbod sinds 2001, waardoor het aanbod op een record hoogte is uitgekomen. De daling van de opname en de grote hoeveelheid nieuwbouw is hiervoor verantwoordelijk. Deze omvangrijke nieuwbouw werd mogelijk door een relatief lage rente. Het gebruik van kantooroppervlak neemt echter minder snel toe dan het nieuwbouwaanbod. Hierdoor neemt de leegstand toe. In 2002 is de groei van de hoeveelheid in gebruik zijnde kantoorruimte zelfs tot staan gekomen en stabiliseerde op ruim 37 mln. m². Door het op de markt komen van zowel oude als nieuwe gebouwen steeg het aanbod zeer sterk. Voor zover bekend is dit de eerste keer dat in Nederland de hoeveelheid in gebruik zijnde kantorenvoorraad niet meer groeit9. De ontstane situatie vertoont daarmee grote gelijkenis met situatie op de Amerikaanse en Engelse vastgoedmarkten aan het einde van de jaren 80 die bekend staan als de ‘property-boom’ waarin bouwonder9

In het onderzoek van (Bijkerk et al. 2003) staat een tijdreeks vanaf 1989 weergegeven. Onderzoeksinstituut OTB

11

nemers en projectontwikkelaars boven proportioneel op een stijgende vraag reageerden (Ball 1994). Behalve deze overreactie verklaart Ball het toenmalige grote aanbod door de liberalisatie van de financiële markten, de veranderingen binnen de vastgoedmarkt, een verzwakking van de ruimtelijke ordening en de verbeterde bouwtechniek waardoor sneller gebouwd kan worden (zie Renaud, 1997; Beitel, 2000; Leitner, 1994; Hysom en Crawford, 1997). In de internationale literatuur is de discussie over de oorzaken van bouwcycli nog altijd gaande. Nog altijd zijn er verschillen van opvattingen over bijvoorbeeld de mate waarin de cycli worden bepaald door endogene en exogene oorzaken, de aard van de endogene aanpassingsmechanismen tussen vraag en aanbod en of exogene economisch factoren hoofdzakelijk gerelateerd zijn aan de vraag naar kantoorruimte of aan het aanbod van kapitaal voor investeringen in vastgoed (Leitner 1994). In hoeverre strenge of ontspannen planningsregimes de bouwcycli van kantoren beïnvloeden is niet duidelijk. Het lijkt er echter op dat de invloed hiervan beperkt is, ten opzichte van andere factoren (bijvoorbeeld de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid). Hoewel Nederland een vrij streng planningsregime kent, zijn de bouwmogelijkheden voor kantoren echter niet gering. De cycli in de vastgoedmarkt (in hoeveelheid en prijs), zijn in Nederland geringer dan in Engeland. Naast de vastgoedmarkt waarop kantoren worden verhuurd en verkocht, wordt er ook belegd in kantoren. Deze markt, waarin vastgoed als beleggingsobject gezien wordt, is de afgelopen 20 jaar gegroeid. Binnen het commercieel onroerend goed zijn de kantoren verreweg de belangrijkste beleggingscategorie. Onduidelijk is in hoeverre de beleggingsmarkt voor kantoren, de bouwproductie van kantoren beïnvloedt. Een relatie is er in theorie wel, omdat de verkoop van kantoren aan beleggers een belangrijk afzetkanaal is voor projectontwikkelaars. Uit berichtgeving in de vakpers bestaat de indruk dat de omvang van beleggingen eerder wordt beinvloedt door het aanbod van goede beleggingsobjecten dan dat de vraag naar beleggingsobjecten het aanbod daarvan beïnvloedt. 2.3

Woningmarkt

In deze paragraaf wordt de marktwerking op de woningmarkt beschreven vanuit het perspectief van de kantorenmarkt (paragraaf 2.2). Dit komt het doel van het onderzoek – vaststellen of er lessen voor de woningmarkt kunnen worden getrokken uit de marktwerking op de kantorenmarkt – duidelijk ten goede. Wederom maken we gebruik van de productiekolom (afbeelding 2.1), waarbij het onderscheid naar de drie deelmarkten wordt aangehouden, te weten de grondmarkt, de bouwmarkt en de vastgoedmarkt. Voordat we de marktwerking op de woningmarkt gaan schetsen, is het van belang te constateren dat de woningmarkt een bijzondere markt is. Ook op de woningmarkt gelden weliswaar economische wetten, maar de werking ervan pakt veelal anders uit dan op veel andere markten. Oorzaken hiervan zijn inelasticiteit van het aanbod (de bouwondernemer reageert niet of vertraagd om een vraagtoename) en de dominante positie van de grondmarkt. Ook het karakter van onze overlegeconomie heeft grote invloed op de werking van de woningmarkt. Nieuw woningaanbod is de uitkomst van complexe afspraken tussen bouwondernemingen, projectontwikkelaars, politiek en particulieren. Als de overheid minder sturend optreedt en dus meer marktwerking op de woningmarkt toelaat, zoals op de kantorenmarkt, dan zal meer en meer de wisselwerking tussen de vraag naar en het aanbod van het goed de prijs bepalen. 12


2.3.1

Beleidsontwikkelingen op de woningmarkt

In vergelijking tot de kantorenmarkt wordt de woningmarkt sterk gestuurd door overheidsbeleid. Hierdoor zijn de procedures die op de woningbouwmarkt gelden minder eenvoudig dan die op de kantorenbouwmarkt. Een ander groot verschil is het feit, dat bestemmingsplannen een veel globalere uitwerking kennen bij gronduitgifte voor bedrijventerreinen dan bij uitgifte voor woonwijken. In het laatste geval zijn de bestemmingsplannen veelal zeer gedetailleerd. Het globale karakter van bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen is bewust beleid om zoveel mogelijk vestigingsmogelijkheden voor bedrijven open te houden. Maar ook het gedetailleerde niveau van de bestemmingsplannen voor de woningbouw is bewust gekozen. De overheid wilt woningaanbod realiseren dat aansluit bij de huidige, maar ook bij de toekomstige woningbehoeften. In de periode tussen de Tweede Wereldoorlog en 1990 stond het volkshuisvestingsbeleid in het teken van het wegwerken van het kwantitatieve woningtekort. Nieuwbouw werd in die periode beïnvloed door de overheid via verschillende financiële instrumenten, waaronder de objectsubsidies. Naast het inlopen van de grootste woningtekorten werd objectsubsidiëring noodzakelijk geacht om bijvoorbeeld de aard en locatie van de nieuwbouw te beïnvloeden en de continuïteit van de bouwproductie te stimuleren. De bouw van niet-gesubsidieerde woningen wordt onder een dergelijk regiem natuurlijk minder aantrekkelijk wordt. Als de omstandigheden het toelaten, worden de subsidiebudgetten dan ook naar beneden bijstelt. Tot ver in de jaren tachtig van de vorige eeuw is het nieuwbouwbeleid daardoor sterk conjunctuurvolgend geweest. De overgang van de jaren tachtig naar de jaren negentig op het terrein van het volkshuisvestingsbeleid wordt ingeluid met het verschijnen van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig van voormalig staatssecretaris Herman. In deze nota staan begrippen als vereenvoudiging van regelgeving, minder rijkssturing, decentralisatie en verzelfstandiging centraal. Gemeenten en marktpartijen krijgen meer vrijheden en verantwoordelijkheden. De stimulering van het eigenwoningbezit blijft daarbij een van de hoofddoelstellingen vormen, omdat verondersteld wordt dat deze eigendomsvorm het beste aansluit bij de zelfstandige woonconsument van de jaren negentig. Heerma’s beleid was gericht op de invoering van meer marktwerking op de woningmarkt. Dit beleid kreeg een gezicht in taakstellingen voor wat betreft het aantal vrije sector koopwoningen in de stadsgewesten op uitbreidingslocaties (marktsector >70%) en op binnenstedelijke locaties (marktsector >50%). Traditionele instrumenten om de productie te sturen werden afgebouwd of ingrijpend gewijzigd. Tevens werden hoge ambities gesteld omtrent de ruimtelijke bundeling van de woningbouw. De doelstelling ‘minder overheid, meer markt’ leidt tot een verdere versobering en doelmatigere inzet van de bouwsubsidies. De continuïteit van de bouwproductie wordt niet meer als een belangrijk beleidsdoel gezien. In 1991 verschijnt de Vierde nota over de ruimtelijke ordening extra. De strekking van deze nota is dat de nieuwbouw in de aangewezen stedelijke knooppunten vooral binnenstedelijk en aan de rand van de stad gerealiseerd dient te worden, de zogenaamde VINEX-locaties. De omvang en samenstelling van de te realiseren nieuwbouwproductie in de periode 1995-2005 worden vastgelegd in convenanten tussen Rijk en afzonderlijke gemeenten en regio’s. Dit woonbeleid wijkt trouwens in principe niet af van het beleid op de


13

kantorenmarkt. Kantoren werden geconcentreerd bij voorstadshaltes en in nabijheid van openbaar vervoer. Met de Nota Mensen, Wensen, Wonen uit 2001 wordt ingezet op een ware ‘kwaliteitssprong’ in met name de stedelijke woningmarkten en op meer ‘keuzevrijheid van de woonconsument’. Het eigenwoningbezit zou hierbij duidelijk moeten toenemen. Veel bestaande huurwoningen moeten daartoe verkocht worden én het merendeel van de nieuwbouwproductie dient aan de bovenkant van de koopwoningmarkt gebouwd te worden. Zowel de Vinex-afspraken als de Vinac-afspraken zouden hiertoe moeten worden herzien. De context van de woningmarkt is anno 2004 evenwel gewijzigd, zoals ook de Taskforce Woningbouwproductie concludeert. De woningmarkt is niet langer object van overwegend overheidssturing, maar evenmin object van volledige marktwerking. In een dergelijke situatie is een afsprakenkader tussen alle betrokken marktpartijen noodzakelijk om de centrale overheid in staat te stellen toch richting te geven aan het woon- en het bouwbeleid. Minister Dekker is voorstander van “heldere afspraken tussen overheden en betrokken marktpartijen, gebaseerd op een duidelijke scheiding tussen wat tot het publieke domein behoort en wat aan de markt moeten worden overgelaten”, zo staat te lezen in haar brief over de stagnerende woningproductie10 . Marktwerking neemt in het beleid van minister Dekker een centrale plaats in. Zij legt een groot accent op het oplossend vermogen van de markt; institutionele beleggers, bouwondernemers en woningcorporaties zullen aangespoord moeten worden om woningbouwprojecten te initiëren. Dat aansporen noemt zij zelf haar belangrijkste verantwoordelijkheid ten aanzien van de woningbouw. Vandaar dat zij aangeeft zelf het initiatief te nemen om met marktpartijen een concreet afsprakenkader op te stellen met het verhogen van de woningproductie als het doel. Als het afsprakenkader eenmaal vaststaat, bepaalt uiteindelijk de wisselwerking tussen vraag en aanbod, de hoogte van de woningproductie. Meer marktwerking wordt op dit moment door de overheid dus om twee redenen belangrijk gevonden. Ten eerste het bevorderen van concurrentie en aan de andere kant het realiseren van overheidsdoelen, in dit geval het opvoeren van de woningproductie. Het belang van de concurrentie ligt in de premisse dat concurrentie leidt tot efficiëntie en meer kwaliteit. Enerzijds zorgt het prijsmechanisme voor een evenwicht tussen vraag en aanbod, anderzijds zorgt de invloed van de consumenten ervoor dat de woningbouwondernemers de beste woonkwaliteit tegen de laagste kosten zullen aanbieden. In de bovenstaande beschrijving herkennen wij de institutionele visie op marktwerking. Volgens deze benadering speelt de overheid een belangrijke rol op het vlak van het handhaven van de regels op de markt. De overheid wil deze invloed behouden, gezien de vele sociale dilemma’s op de woningmarkt. De markt wordt gezien als een instrument om bepaalde doeleinden te bereiken. In deze marktvisie bepalen politieke processen en overeenkomsten tussen marktpartijen, via een complex netwerk van instituties, het kader voor marktwerking. Door als overheid initiatieven te nemen om het marktkader aan te passen, kan een woningbouwmarkt ontstaan waarop wellicht de wisselwerking tussen vraag en aanbod leidt tot een hogere woningproductie.

10

14

Brief aan de Tweede Kamer met als onderwerp ‘Acties verhoging woningbouwproductie’, kenmerk DBO 20030901314 Onderzoeksinstituut OTB

2.3.2

De grondmarkt van woningen

De ontwikkelingen op de grondmarkt staan in het perspectief van restrictief ruimtelijk ordeningsbeleid en de transformatie van gemeentelijke grondexploitatie naar marktgeoriënteerd grondaanbod. Waar voorheen de gemeenten veelal de totale grondexploitatie voor hun rekening namen, van aankoop van agrarische grond tot en met de uitgifte van bouwrijpe grond, spelen nu marktpartijen een grotere rol omdat zij in een vroeg stadium agrarische grond hebben aangekocht. Dit is het gevolg van de verschuiving van gesubsidieerde locatieontwikkeling naar marktgeoriënteerde locatieontwikkeling. De overheid heeft echter een grote verantwoordelijkheid11 voor wat betreft de indeling van ons land. Door middel van het ruimtelijk beleid, vooral in de vorm van restrictieve kaders, bepaalt de overheid in grote mate de beschikbaarheid van woningbouwlocaties. Hierdoor kan gesteld worden dat het door de markt gewenste aanbod, onvoldoende gerealiseerd wordt. Dit is een situatie die zich in de meeste westerse economieën12 voordoet (met name in landen die een sterk gereguleerde woning(bouw)markt kennen en waar bouwgrond schaars is). Opvallend is dat wat betreft het aanbod aan kantoorlocaties er geen schaarste aan bouwgrond is. In de regel is er een overcapaciteit aan bouwlocaties voor kantoren in de bestemmingsplannen opgenomen waardoor gemeenten kantorengrond ‘uit voorraad’ kunnen verkopen. Wat betreft de invloed van de rijksoverheid in Nederland op de woningbouwmarkt telt dus het ruimtelijk beleid zwaar mee (Buur, 2003; Ball, 2004). Buur redeneert vanuit het restrictieve beleid, waardoor een bouwgrond altijd schaars is. Ball merkt op dat ruwweg tweederde van de woningvoorraad in Nederland uit eengezinswoningen bestaat en dat tweederde van alle eengezinswoningen een tussenwoning is. Hij concludeert daaruit dat ons land een lange traditie van ruimtelijk beleid kent. De situatie anno 2004 is dat op de kantorenmarkt projectontwikkelaars geen grondposities hoeven in te nemen (grond is uit voorraad leverbaar), maar dat de projectontwikkelaars wel steeds meer grondposities hebben op woningbouwlocaties (met uitzondering van binnenstedelijke locaties). Illustratief in deze is het feit, dat de helft van de hoeveelheid bouwgrond in Nederland bestemd is voor bedrijventerreinen en kantorenlocaties, terwijl deze nog geen 20% van het bebouwd oppervlak innemen13. Dit betekent echter niet dat de woningbouwondernemer sneller dan vroeger op marktsituaties kan reageren. Uit de Knelpuntenmonitor Woningbouw 2003 (De Vries, et. al, 2003) en uit de UVV monitor 2003 (MVROM, 2003) blijkt, dat de langdurige onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen (die grondposities heb11

12

13

In haar visie over de Nota Ruimte geeft de Neprom (koepel van institutionele beleggers) aan dat ruimtelijk beleid van groot belang is (2004). Er moet voor het economisch welzijn van de grote steden ruimte zijn voor middeldure en dure nieuwbouwwoningen in de grote steden. Verder stelt de Neprom dat het landelijk gebied op slot gezet moet worden. Tegelijkertijd signaleert de Neprom dat de rijksoverheid slechts een sturende invloed heeft. De keuzes van wel of niet grond beschikbaar stellen voor woningbouw ligt bij de regionaal samenwerkende gemeenten en provincies. Meen (1996) toonde met behulp van een empirisch model aan dat het aanbod in het zuiden veel minder reageerde op de vraag dan in andere delen van Engeland. In het zuiden zijn het ruimtelijk ordeningsbeleid het meest beperkend. Gegevens ontleent uit de CBS bodemstatistiek 1996. Uit de bodemstatistiek 2000 zijn deze gegevens niet meer te ontlenen. Onderzoeksinstituut OTB

15

ben) een belangrijk knelpunt in de planvormingfase vormen. Daarnaast wordt in de genoemde studies melding gemaakt van langdurige procedures, onder andere als gevolg van (Europese) regelgeving. Ook hebben bodemprocedures tot aan de Raad van State door omwonenden en belanghebbenden geleid tot grote vertragingen. Tenslotte is er in de afgelopen jaren, mede als gevolg van economische stagnatie, sprake van een teruglopende vraag naar (dure) koopwoningen. Het gevolg is dat een deel van de projecten wordt herontwikkeld. Dit leidt in een aantal gevallen tot heronderhandelingen met gemeenten. Deze knelpunten moeten wel worden geplaatst tegen de achtergrond van het langdurige ontwikkelingstraject van (vooral) grote locaties in al vrij sterk verstedelijkte gebieden, waar (voor wat betreft de kaderwetgebieden) bovendien op relatief korte termijn een aanzienlijke verhoging van de bouwproductie werd beoogd. Deze inzet op een verhoging van de productie in de kaderwetgebieden heeft er wellicht toe bijgedragen dat de productie uiteindelijk, gezien de langer ontwikkelingsperiode en de daarbij ervaren knelpunten, redelijk constant is gebleven. 2.3.3

De bouwmarkt van woningen

Verwevenheid grondmarkt en bouwmarkt Steeds meer bouwondernemers bezitten grondposities of bouwclaims, waardoor zij zichzelf in een onderhandelingspositie ‘gekocht’ hebben met de gemeente over de samenstelling van de woningbouw. Hierdoor leidt een veranderende marktsituatie (conjunctuur, vraagontwikkeling) tot een andere invulling van een nieuwbouwproject. De bouwondernemer is namelijk geneigd om opnieuw onderhandelingen te gaan voeren met de overheid, met als resultaat dat de bouw op een later stadium aanvangt. De aanleiding voor een dergelijke heronderhandeling kan op de bouwmarkt liggen, maar ook op de grondmarkt of vastgoedmarkt. De grondmarkt en de bouwmarkt en ook de vastgoedmarkt raken dus meer en meer met elkaar verweven. Het overheidsstreven naar meer marktwerking en meer concurrentie draagt daaraan bij. De concurrentie kan op drie aspecten betrekking hebben: concurrentie tussen locaties, concurrentie tussen bouwondernemers en concurrentie tussen nieuwbouw en bestaande bouw. Concurrentie tussen de locaties is een zaak van gemeentelijke overheden en manifesteert zich op de grondmarkt. Gemeenten bepalen waar woningen ontwikkeld mogen worden en waar niet. Tevens bepalen gemeenten het type woonmilieu dat wordt ontwikkeld. De concurrentie tussen gemeenten zien we ook sterk terug op de kantorenbouwmarkt. Gemeenten houden doelbewust een voorraad kantorenlocaties in voorraad om snel in te kunnen spelen op de vraag naar kantoorruimte binnen hun regio. De verwevenheid van de bouwmarkt en de grondmarkt komt vooral tot uiting bij de concurrentie tussen bouwondernemingen. Tabel 2.1 geeft hiervoor een overzicht van

16


Tabel 2.1 Aantal vergunningen en woningen, gemiddeld aantal woningen per vergunning per opdrachtgever, 2000 - 2003 Gemeente en corporaties

Institutionele beleggers en bouwers vd markt

Overige particulieren

Totaal

Aantal vergunningen

3%

20%

76%

100%

Aantal woningen

19%

66%

15%

100%

Vergunninggrootte

32,7

18,1

1,1

5,6

Bron: Vergunningenbestand CBS

opdrachtgevers voor nieuwbouwprojecten. Daaruit blijkt dat de opdrachtgevers voor nieuwbouwprojecten vooral grote projectontwikkelaars zijn. Zij bouwen circa 66% van alle woningen. De rol van de corporaties moet niet overschat worden, zij zijn slechts verantwoordelijk voor circa 19% van alle woningen. De overige 15% komt voor de rekening van de overige particulieren. Tabel 2.1 geeft niet alleen aan voor hoeveel woningen een bouwvergunning verleend is, maar ook informatie over het aantal verleende bouwvergunningen per opdrachtgever en het gemiddeld aantal woningen per vergunning. Driekwart van alle vergunningen wordt aangevraagd door particulieren die daarop één woning bouwen. De sterke marktpositie van de bouwondernemers komt naar voren in het feit dat zij met 20% van de vergunningen 66% van alle woningen realiseren. Het beeld wat uit tabel 2.1 naar voren sluit aan bij de feitelijke ontwikkeling op menige VINEX-locatie. De marktsituatie op deze grootschalige locaties wordt veelal gekenmerkt door een beperkt aantal grote projectontwikkelaars die in PPS-verband met de betreffende gemeente afspraken hebben gemaakt over de te realiseren woningen de fasering van de ontwikkeling. Deze positie hebben de projectontwikkelaars veelal te danken aan het vroegtijdig innemen van grondposities, waardoor er op de betreffende locatie een oligopolistische marktsituatie is ontstaan. Omdat het VINEXbeleid het aanbod van woningen buiten de VINEX-locaties heeft beperkt, wordt de hele lokale marktsituatie in belangrijke mate bepaald door de marktverhoudingen op deze VINEX-locaties. De verwevenheid met de vastgoedmarkt zien we terug als we kijken naar de concurrentie tussen de bestaande bouw en nieuwbouw. Woonconsument hebben niet uitsluitend de keuze uit nieuwbouw, maar zeer zeker ook uit woningen uit de voorraad. Uit het onderzoek Huizenkopers in Profiel (Boelhouwer et al, 2002) blijkt dat maar 21 % van de bovenmodale woonconsumenten een voorkeur heeft voor nieuwbouw. Een groter aandeel heeft een voorkeur voor een woning uit de bestaande voorraad (24 %) of heeft geen voorkeur (55 %). Verder concluderen wij dat op de woningmarkt het ‘marktmoment’ bij de grondmarkt ligt en niet op de bouwmarkt. Op de grotere locaties blijkt bijvoorbeeld de positie van grote projectontwikkelaars sterk. De financiële mogelijkheden van grote ontwikkelaars, maar vaak ook de voorkeur van gemeenten voor een beperkt aantal grote partijen, spelen hierbij een rol. De hierdoor ontstane oligopolistische structuur beperkt de concurrentie en daarmee de marktwerking. Deze beperkte concurrentie kan in tijden van vraagoverschotten de reactie via de prijs (in plaats van via het productievolume) in de hand werken. Specifieke aspecten van de bouwmarkt Op de woningmarkt is het beleid vanaf begin jaren negentig gericht op de invoering van meer marktwerking. Dit beleid kreeg een gezicht in taakstellingen voor wat betreft het aantal koopwoningen. Voor die tijd was het aandeel van de marktsector Onderzoeksinstituut OTB

17

minder dan 30%. Vanaf ca. 1997 stagneert de woningbouw echter ondanks de gunstige marktomstandigheden. Het woningtekort liep (en loopt nog steeds) op en de grote vraag naar koopwoningen vertaalde zich in stijgende prijzen, maar de markt reageerde niet met ‘echt’ meer woningaanbod. Weliswaar werd in de zogenaamde niet Vinex-gebieden meer gebouwd dan verwacht, maar deze aantallen hadden, gezien de prijsontwikkeling in de voorraad en het oplopende woningtekort, hoger kunnen zijn. De Taskforce woningbouw onderscheidt drie categorieën aanbodbeperkende factoren: de complexiteit van het bouwproces, het gebrek aan transparantie en duidelijke afspraken over verantwoordelijkheid tussen partijen en capaciteitstekorten bij gemeenten en marktpartijen. Uit de Knelpuntenmonitor 2003 blijkt dat bouwondernemers en gemeenten het zwaartepunt van de problematiek leggen in de planontwikkelingsfase (complexiteit van besluitvormingstrajecten, de langdurige wettelijke procedure van bestemmingsplannen en bezwaarprocedures van burgers en belangenorganisaties). Een zeer recent ander knelpunt dat genoemd wordt is de slechte economische situatie waardoor potentiële kopers afzien van een aankoop van een nieuwe woning (vraaguitval). Hierdoor worden woningbouwlocaties herontwikkeld (veelal naar goedkopere typen woningen) waardoor de productie uitgesteld wordt. De marktsituatie op de bouwmarkt wordt doorgaans beoordeeld aan de hand van de prijsontwikkeling van de bestaande voorraad. Een stijgende prijs is positief voor de nieuwbouwmarkt. Bij de woningmarkt veronderstelt men dus een direct verband tussen de vastgoedmarkt en de bouwmarkt14. Die relatie kent in theorie twee gezichten: die van de korte termijn en die van de lange termijn. Op de korte termijn reageert het nieuwbouwaanbod niet op een prijswijziging; bij elke prijs wordt hetzelfde aantal woningen geproduceerd. Deze volkomen inelasticiteit is het gevolg van het simpele feit dat nieuw aanbod van woningen een lange bouwtijd kent waardoor het aanbod praktisch gezien onmogelijk op korte termijn kan reageren op een prijsverandering. Op de lange termijn reageert het aanbod elastisch; dat wil zeggen dat een prijsstijging meer dan evenredig gevolgd wordt door een productietoename. In Engeland is de reactie van de bouwondernemer op prijsveranderingen onderzocht (Weston, 2002). De voorlopige conclusie is dat de ondernemer allereerst naar winstmaximalisatie toewerkt en dus duurdere woningen op de markt brengt zonder de al geplande productie op te voeren. Pas op de langere termijn wordt aan productieverhoging gedacht. Coulsen (1999) constateert een soortgelijk gedrag in Zweden. Hij kwam tot de conclusie dat bouwondernemers bij een prijsstijging in eerste instantie met een productieversnelling reageren om tegemoet te komen aan de oplopende vraag. Pas wanneer de vraagtoename aanhoudt zullen ze nieuwe projecten ontwikkelen. 2.3.4

Vastgoedmarkt van woningen

De op de vastgoedmarkt te verhandelen woningen kunnen zowel tot de huursector, als tot de koopsector behoren. Huurwoningen worden door woningcorporaties aangeboden en koopwoningen door (vooral) particulieren. Nieuwbouwwoningen worden meestal al verkocht, voordat met de bouw is gestart. De bouwondernemer loopt 14

18

Dit in tegenspraak met de bouw van kantoren waarbij een stijgende conjunctuur aanleiding geeft voor bouwondernemingen om kantoren te ontwikkelen. Betere economische omstandigheden zorgt er immers voor dat de vraag naar vooral kantoorpersoneel stijgt. Onderzoeksinstituut OTB

daardoor weinig risico op deze markt, zoals ook wordt aangegeven in de Knelpuntenmonitor Woningbouw (De Vries en Van der Heijden, 2002; De Vries et.al., 2003). De knelpuntenmonitor geeft ook inzicht in het percentage woningen dat verkocht is, voordat met de bouw is gestart. Door de tijd heen verandert dit percentage nauwelijks. Er is dan ook geen verband aan te geven met een opgaande of neergaande conjunctuur. Een bedrijf dat kantoorruimte nodig heeft, kent in de praktijk twee opties. Het bedrijf kan zelf een kantoor laten bouwen of een kantoor afnemen via de vastgoedmarkt. Bij de tweede optie kan het zowel gaan om het huren van kantoorruimte, als het kopen van kantoorruimte. In het algemeen is de aanbieder van nieuwbouw kantorenruimte in staat om met grote flexibiliteit te reageren op de marktvraag. Er wordt in een periode van hoogconjunctuur vooral huurkantoren gebouwd. Het verschil tussen de kantorenmarkt en de woningmarkt spitst zich toe op de flexibiliteit van het aanbod. Gemeenten hebben grond voor kantoren in voorraad, waardoor een bouwondernemer in staat is om flexibel te reageren op de vraag ten tijde van economische goede tijden. Er is geen overcapaciteit aan woningbouwgrond, en aanpassing van het bouwprogramma vergt veel onderhandelingstijd. Ook voor de vastgoedmarkt geldt dat de invloed van de grondmarkt voelbaar is. In tegenstelling tot de kantorenmarkt wordt dus de vastgoedmarkt van woningen gedomineerd door bestaande woningen. De nieuwbouw neemt slechts een bescheiden plaats in. In de literatuur gaat men ervan uit dat de prijsontwikkeling van de bestaande voorraad richtinggevend is voor die van de nieuwbouwsector. Afbeelding 2.7 geeft hierover informatie. De afbeelding geeft de prijsontwikkeling en de ontwikkeling van het nieuwbouwaanbod weer vanaf 1965 tot en met 2002. Tot en met begin jaren negentig bepaalde de overheid de omvang, type en eigendomsverhouding van de productie. Van een echte wisselwerking tussen de prijs en de productie kan daardoor geen sprake zijn. De overheid stimuleerde vanaf 1995 zeer nadrukkelijk de marktwerking, waardoor de invloed van de prijsontwikkeling op de productie zichtbaar zou moeten worden. Afbeelding 2.7 laat echter zien dat de nieuwbouwmarkt nauwelijks gereageerd heeft op de sterk gestegen prijs van de vastgoedmarkt. We spreken dan ook van een instabiele situatie. De vraag is waarom de nieuwbouw niet reageert op de prijsontwikkeling op de vastgoedmarkt. In Nederland, maar ook elders in de wereld, ontbreken daarvoor kwalitatief rijke microdatabestanden waarin de prijs, kwantiteit en de kwaliteit van de woningproductie opgenomen zijn alsmede factoren die het beslissingsgedrag van actoren kenmerken en/of beïnvloeden. Wel zijn er studies bekend waarin met geaggregeerde gegevens relaties tussen de productie en de prijs vastgelegd zijn. Maar ook hier wijzen de onderzoekers op het feit dat met deze macroanalyses de relatie tussen de productie en de prijs niet echt goed gemeten kan worden.


19

Afbeelding 2.7

Ontwikkeling van de woningprijs (gecorrigeerd met de bouwkosten) en de nieuwbouw van koopwoningen, index 1995 = 100

Reële woningprijs gedefleerd 180 index met de bouwkosten 160 1995=100 140 120 100 80 60 40 Nieuwbouw koopwoningen 20 0

1965

1970

1975

1980

1985

Onstabiele situatie

1990

1995

2000

Bron: De Vries & Boelhouwer, 2004 We moeten ons wel realiseren dat de woningmarkt anders op een periode van hoogconjunctuur reageert dan de kantorenmarkt. Om aan de vraag naar kantoorruimte te voldoen, reageert het aanbod met het aanbod van veel vierkante meters. De woningmarkt vraagt eerder om kwalitatief betere woningen in een periode van hoogconjunctuur en vervolgens zien we de kwantitatieve vraag toenemen. Recentelijk is een onderzoek afgerond waarin de wisselwerking tussen woningproductie en de woningprijs beschreven wordt (De Vries en Boelhouwer, 2004). Hierin wordt geconcludeerd dat door het lange bouwproces het aanbod niet in staat is om bij een gunstige markt direct woningen op de markt te zetten (inelastisch). Daardoor ontstaan afstemmingsproblemen tussen vraag en aanbod. Uiteindelijk hangt de noodzaak voor nieuwbouw vooral af van lokale en regionale factoren, zoals een kwantitatief of kwalitatief woningtekort. Het ligt daarom voor de hand dat de schommelingen in het regionale nieuwbouwaanbod juist op regionaal niveau een meetbare invloed hebben op de prijs. Om zicht te krijgen op het lange termijnevenwicht tussen de prijsontwikkeling en de nieuwbouw van koopwoningen, is in het genoemde onderzoek de marktomstandigheden van een twaalftal regio’s over de periode 1989 – 2002 met elkaar vergeleken (De Vries en Boelhouwer, 2004). Daarbij valt op dat de relatie tussen de prijsontwikkeling en de woningproductie over het algemeen tegengesteld is, Dit betekent dat een toename van het aanbod (verruiming van de markt) een prijsdaling teweegbrengt. Verder valt op dat het verband tussen prijs en nieuwbouwaanbod in Vinex-gebieden krachtiger is dan in de andere gebieden. Dit is het gevolg van een relatief grootschalige toevoeging van woningen aan de voorraad in een beperkte periode.

20


2.4

Verschillen marktwerking tussen woningmarkt en kantorenmarkt

In de paragrafen 2.2 en 2.3 hebben we respectievelijk de kantorenmarkt en de woningmarkt behandeld. Als kapstok daarbij is de productiekolom gehanteerd, waarin de grondmarkt, de bouwmarkt en de vastgoedmarkt centrale posities innemen. In de onderhavige paragraaf worden de daarbij vastgestelde verschillen tussen de kantorenbouwmarkt en de woningbouwmarkt op een rij gezet. Op basis van deze vergelijking willen we een antwoord kunnen geven op de vraag of de sterke kanten van de marktwerking op de kantorenbouwmarkt, van nut kunnen zijn in het streven naar een betere marktwerking op de woningbouwmarkt. Het gaat specifiek om tot uitspraken te komen, die betrekking hebben op nieuw aanbod van woningen en kantoren. De vraagzijde (huisvesting van kantoorpersoneel en kwalitatief betere woningen) wordt in de vergelijking buiten beschouwing gelaten. Bij de kenmerkende verschillen tussen de kantorenmarkt en de woningmarkt staat de marktwerking centraal. We moeten ons echter realiseren, dat onze overlegeconomie een belangrijk element vormt in de sociaal-economische orde, die zich kenmerkt door het aanvaarden van ruimere verantwoordelijkheden dan louter het behartigen van het eigen (markt) belang op korte termijn. Dat wil zeggen dat het zogenaamde zelforganiserend vermogen van een specifieke markt, in dit geval de woningbouwmarkt, op de achtergrond treedt en het hogere belang van gemeenschappelijke normen in het sociaal-economisch leven op de voorgrond (SER, 2000). Hierbij treedt de overheid op als stimulator en als facilitator van maatschappelijk ondernemen. Uiteindelijk is de overheid vaak succesvoller in het realiseren van publieke doelen, wanneer zij kan aansluiten bij het zelforganiserend vermogen van ondernemingen. Voor de woningmarktwerking betekent dit, dat we alert moeten zijn op de gevolgen van het kopiëren van de kaders rondom de kantorenmarkt naar de woningmarkt. Wellicht worden daardoor gemeenschappelijke normen geschaad door het zelforganiserend vermogen van de woningmarkt. Zoals in de vorige paragraaf is geconcludeerd, blijken de grondmarkt, de bouwmarkt en de vastgoedmarkt sterk met elkaar verweven waar het de productie van woningen betreft. Het overheidsstreven naar meer marktwerking in de woningbouwproductie heeft deze verwevenheid nog eens versterkt. De kapstok van de productiekolom wordt daarom in deze paragraaf losgelaten, omdat de geconstateerde verschillen directe gevolgen hebben voor de efficiëntie van marktwerking op alle deelmarkten. Deze vijf kenmerkende verschillen zijn: 1. Kwaliteitseisen overheid 2. Aanbod van de grond 3. Wisselwerking met conjunctuur 4. Continuïteit van de productie 5. Levensduur onroerend goed 1. Kwaliteitseisen overheid Kantorenmarkt: flexibel, Woningmarkt: star Bij de realisatie van een kantorenlocatie worden minder kwaliteitseisen gesteld dan bij de realisatie van woonwijken. Bovendien zijn de kwaliteitseisen flexibeler. Bestemmingsplannen zijn bijvoorbeeld globaler van karakter dan bestemmingsplannen voor woonwijken. Daarnaast zijn gemeenten snel geneigd programma’s van eisen (veelal Onderzoeksinstituut OTB

21

opgesteld in overleg met marktpartijen) aan te passen wanneer de ‘markt’ daarom vraagt. Zo kan een kantorencomplex dat werd ontwikkeld als een sciencepark uiteindelijk verhuurt en verkocht worden aan bedrijven die niets te doen hebben met science. De kantorenmarkt kenmerkt zich door een pragmatisch karakter. De woningbouw kenmerkt zich door zeer gedetailleerde bestemmingsplan en afspraken (publiek-publiek en publiek-privaat) waarin aantallen woningen en de kwaliteit waaraan die woningen moeten voldoen uitvoering beschreven zijn. Partijen zien echter wel de noodzaak van samenwerking bij grote projecten. Volgens een studie in opdracht van het ministerie van economische zaken (Innovatief aanbesteden van bodemsanering) geeft samenwerking in grote projecten de mogelijkheid om de kosten, opbrengsten en risico’s te verdelen. De flexibiliteit die de kantorenmarkt kent zien we daardoor niet terug op de woningmarkt. De flexibiliteit van de kantorenmarkt zorgt ervoor dat de kostenkwaliteitsverhouding door de tijd heen varieert. De woningmarkt is minder flexibel doordat de overheid veel meer eisen stelt aan de nieuwbouw dan op de kantorenmarkt. In economisch mindere tijden heeft de bouwondernemer nauwelijks mogelijkheden om zijn bouwkosten bij te stellen. Het gevaar ontstaat dat de bouwkosten (+ grondkosten) uitstijgen boven de prijs van een vergelijkbare woning in de voorraad met een bouwstop als gevolg. 2. Aanbod van de grond Kantorenmarkt: ruim aanbod, Woningmarkt: krap aanbod Gemeenten houden een ruime hoeveelheid bestemmingsplanruimte aan voor kantoren om daarmee snel op een actuele vraag te kunnen reageren. Een ruim aanbod verstevigt eveneens de concurrentiepositie van gemeenten tegenover andere gemeenten (m.b.t. aantrekken bedrijven). Bouwgrond voor woningbouw is relatief schaars omdat er niet meer bestemmingsplanruimte is dan het aantal woningen dat voortvloeit uit de (planmatige) woningbehoefte (gemeenten concurreren onderling niet om bewoners). Daarnaast maken gemeenten onderling afspraken over grondprijzen. Recentelijk heeft de NMA aangegeven dat gemeenten daarmee niet de Mededingingswet schenden (Binnenlands Bestuur, 25 mei 2004). Overheden vallen niet onder deze wet zodra ze uitvoering geven aan typisch publieke taken. Dit laatste blijkt het geval te zijn bij samenwerking van gemeenten binnen een kaderwetgebied. Ook minister Dekker van VROM gaf in februari al aan het juist toe te juichen als gemeenten samenwerking zoeken op terreinen die de gemeentegrenzen overstijgen. Een gevolg van het ruime aanbod van de kantoorlocaties is dat de potentiële klant de locatie mee kan laten wegen in zijn beslissing waar het kantoor gebouwd moet worden. De locatie, de geografische positie, is een item in de bouwbeslissing. Hoe meer keuzes, des te groter de kans dat de ondernemer slaagt in het vinden van een geschikte locatie. De woningbouw daarentegen kent geen overschot aan locaties. Als het aanbod van locaties voor woningbouw vergroot wordt (conform de kenmerken van de kantorenmarkt) dan ontstaat er meer keuzeruimte voor de woonconsument, maar ook een overcapaciteit aan woningbouwgrond. Een gevolg is dat niet alle locaties ontwikkeld zullen worden. Zeker de minder attractieve (binnenstedelijke) locaties zullen hiervan de gevolgen ondervinden. Het gaat hierbij om de juridische beschikkingsmacht. Indien net zoals bij de kantorenmarkt het aanbod vergroot wordt, kan de situatie ontstaan dat bouwondernemers géén of minder grondposities innemen op de woningbouwmarkt. Dat gemeenten kantorengrond uit ‘voorraad’ leveren, kan een rol spelen in het feit dat op de kanto22


renmarkt niet of nauwelijks grondposities worden ingenomen. Ook de meer directe reactie van de kantorenbouwmarkt op de vraagontwikkeling naar kantoorruimte, waarbij de geografische situering niet op voorhand vastligt, kan daar aan bijgedragen hebben. Door geen grondpositie in te nemen, blijft het financieel risico bij de gemeente te liggen. De ontwikkeling op de woningmarkt is meer voorspelbaar en daardoor wellicht aantrekkelijker om grondposities in te nemen. 3. Wisselwerking met de conjunctuur Kantorenmarkt: reageert elastisch en in volume, Woningmarkt: reageert inelastisch en met prijs Het aanbod op de kantorenmarkt reageert snel op wijzigingen in de vraag. Die vraag op de kantorenmarkt is weer sterk afhankelijk van het economische tij. Hierdoor zien we in de statistieken een aanbod aan kantorenruimte, dat sterk elastisch reageert op de economische ontwikkelingen (zie ook hoofdstuk 3). De woningmarkt kenmerkt zich juist door een inelastisch aanbod. Het woningaanbod reageert zeker op korte termijn nauwelijks op vraagontwikkelingen. Dit is een imperfectie die ook andere westerse economieën kenmerkt. (zie onder meer Dipasquale and Wheaton, 1999;Vries en Boelhouwer, 2004). Inelasticiteit blijkt dus een kenmerk van de woningbouw. Beleidsmaatregelen kunnen waarschijnlijk slechts de pijn verzachten, maar de inelasticiteit niet opheffen. Omdat de reactiesnelheid van het aanbod op vraagveranderingen verbonden is met de flexibiliteit en de beschikbaarheid van locaties, kan een vergelijking van de woningmarkt met de meer flexibele kantorenmarkt wellicht tot nieuwe beleidsinstrumenten leiden. De bouwondernemer op de kantorenmarkt reageert op een gunstige economische situatie met het produceren van meer m2. Een reactie die ook mogelijk is, omdat gemeenten grond voor kantorenlocaties in voorraad hebben. Ook zullen gemeenten in hoogtijdagen, vanuit hun concurrentiepositie met andere gemeenten, minder eisen stellen aan de te bouwen kantoren. De bouwondernemer op de woningmarkt reageert in principe met kwalitatief beter nieuwbouwaanbod (duurdere woningen) op een gunstige economische situatie. De vraag van woonconsumenten in een stijgende conjunctuur ontstaat immers door meer koopkracht, waardoor men meer kan betalen voor het wonen. In eerste instantie neemt niet de vraag naar woningen toe, waardoor het produceren van meer woningen ook niet prioriteit heeft. Men zal eerst de kwaliteit van de woningen verhogen om daarmee een hogere winst te halen. Deze reactie wordt versterkt door het ruimtelijk ordeningsbeleid. Er is voor de kantorenbouwer ruimte om te bouwen (ruim aanbod van kavels), terwijl de woningmarkt geen overcapaciteit aan bouwgrond heeft. Ook zijn de aantallen en de woningtypen in afspraken vastgelegd. Wil de bouwondernemer van woningen profiteren van de economisch gunstige tijden, dan kan hij alleen maar reageren met een kwalitatief betere woning in de markt te zetten. 4. Continuïteit productie Kantorenmarkt: discontinuïteit, Woningmarkt: continuïteit Doordat het aanbod op de kantorenmarkt sterk elastisch is, ontstaat er een discontinuïteit in het aanbod van kantoren. Bij economisch goede tijden reageert de kantorenmarkt disproportioneel fors ten opzichte van de economische groei met een overproductie (gevolg is leegstand). In economisch mindere tijden en aan het begin van de economische opgang is de bouwproductie relatief laag. De woningbouw reaOnderzoeksinstituut OTB

23

geert juist inelastisch, waardoor de woningproductie een minder heftig verloop door de tijd heen laat zien (zie ook hoofdstuk 3). Poterba (1984) was een van de eerste Amerikaanse onderzoekers die aangaf, dat de prijs hierdoor boven de evenwichtsprijs uitstijgt (Poterba 1984, Vries en Boelhouwer, 2004). Wel blijkt het aanbod op termijn te reageren op de vraagveranderingen, waardoor de prijs langzaam naar een evenwicht toe beweegt. Doordat in economisch goede tijden het aanbod niet of nauwelijks reageert op de toegenomen vraag, zal de marktdruk zich in een prijsverhoging vertalen. In economisch slechte tijden stagneert de productie. In het verleden werd de woningproductie door subsidies op peil gehouden. Indien de woningmarkt meer zoals de kantorenmarkt zou functioneren, dan zou de bouwondernemer een economisch gunstig moment wachten om woningen in de markt te zetten. We zien echter dat de kantorenmarkt overdreven op economische impulsen reageert, waardoor in tijden van een oplopende conjunctuur teveel wordt geproduceerd en er nauwelijks sprake is van nieuwbouwactiviteiten in tijden van laagconjunctuur. Als de woningmarkt op een zelfde wijze zou reageren, dan ontstaat een gevaar van leegstand en verpaupering van wijken. Daardoor zou op de langere termijn de noodzaak voor afbraak dan wel renovatie meer en meer op de voorgrond treedt. Wellicht dat er zelfs in economisch gunstige tijden beleid gevoerd zou moeten worden om deze negatieve effecten op te heffen. Dat beleid zou dan een remmende werking op de productie moeten hebben. 5. Levensduur onroerend goed Kantorenmarkt: korte levensduur, Woningmarkt: lange levensduur Een kantoor kent een kortere economische levensduur dan een woning (respectievelijk 20 en 50 jaar). Door die korte levensduur treedt er op de kantorenmarkt sneller vervangingsnieuwbouw op. De ‘oude’ kantoren worden gesloopt of worden, al dan niet gerenoveerd, verhandeld op de markt van bestaande kantoren. Aangenomen wordt, dat die markt een eigen marktdynamiek volgt. Woningcorporatie houden een economische levensduur voor woningen aan van ongeveer 50 jaar. Waarschijnlijk is de werkelijke economische levensduur nog langer. Bovendien zijn woningen minder eenvoudig te renoveren dan kantoren. 2.5

Beleidsinstrumenten

De hieronder voorgestelde vijf beleidsinstrumenten om de woningbouwproductie te verhogen, vloeien voort uit de vergelijking die gemaakt zijn tussen (de deelmarkten van) de kantorenbouwmarkt en de woningbouwmarkt. 1. Creëren van overcapaciteit in bestemmingsplannen voor woningbouw Het vergroten van woningbouwmogelijkheden door het verruimen van het aanbod van bouwgrond betekent, dat sneller op marktontwikkelingen kan worden gereageerd. Het creëren van een overcapaciteit betekent, dat er meer bouwgrond beschikbaar is dan strikt noodzakelijk om aan de geprognosticeerde vraag in de komende jaren te voldoen. Niet alleen kan dan sneller op een stijging van de vraag worden gereageerd, maar er is ook capaciteit om uitvallende bouwlocaties of bouwvertragingen te compenseren. Een ander voordeel van overcapaciteit is dat het minder voor de hand ligt voor projectontwikkelaars en bouwbedrijven om grondposities in te nemen. Er bestaat immers minder zekerheid, dat er op de locaties daadwerkelijk en binnen niet 24


al te lange tijd gebouwd gaat worden. Markttoetreding wordt daardoor veel minder afhankelijk van grondposities dan in een situatie zonder overcapaciteit. Een nadeel is dat er grotere fluctuaties in het bouwvolume kunnen gaan ontstaan. Nu wordt bij het creëren van bouwlocaties en bouwmogelijkheden nog uitgegaan van prognose over de vraag naar woningen en of beleidsmatige streefcijfers. Dit betekent vooral dat plotselinge kwantitatieve of kwalitatieve veranderingen in de vraag moeilijk kunnen worden opgevangen. Vergroting van de plancapaciteit neemt deze barrière weg, maar zorgt er tegelijkertijd voor dat er grotere schommelingen komen in de bouwproductie. Bouwers gaan namelijk disproportioneel op marktontwikkelingen reageren. In de kantorenmarkt, waar sprake is van een zeer grote plancapaciteit, zien we dit verschijnsel optreden. Hoewel de kans op aanzienlijke leegstand in woningen kleiner wordt geacht, leiden grote fluctuaties wel tot het verlies van schaalvoordelen in de bouwsector. Een tweede nadeel is de verwachting, dat overcapaciteit leidt tot bouw in lage dichtheden. Ook zal het voor de overheid moeilijker worden om maatschappelijk gewenst ruimtegebruik, zoals duurzaam bouwen en intensief/meervoudig ruimtegebruik, na te streven. Dit geldt met name wanneer deze aspecten niet rechtstreeks aansluiten bij de preferenties van de woonconsumenten. 2. Meer kleinere woningbouwlocaties Momenteel worden veel woningen op relatief grote bouwlocaties gerealiseerd. De aard en omvang van de woningproductie zijn op deze locaties vaak vooraf met een aantal marktpartijen afgesproken. Hierdoor is het voor andere marktpartijen moeilijk daar te bouwen (de markttoetreding wordt beperkt). Het aanbieden van meerdere kleinschalige locaties kan er voor zorgen, dat meerdere marktpartijen bouwinitiatieven kunnen nemen. De concurrentie tussen marktpartijen wordt bevorderd. Hierdoor zal de diversiteit in de woningbouwprojecten kunnen toenemen, waardoor de woonconsument een grotere keuzemogelijkheid krijgt. Nadeel van meer kleinere woningbouwlocaties is, dat het tempo en de fasering van het bouwproces niet vastliggen. Daardoor wordt het voor gemeenten per saldo moeilijker de planning van voorzieningen hierop af te stemmen. Hierdoor kan een situatie ontstaan waarin woonconsumenten tevreden zijn met de woning, maar niet met de woonomgeving. Een tweede nadeel is dat binnenstedelijke locaties minder snel worden ontwikkeld, omdat woningbouw op uitleglocaties eenvoudiger en goedkoper is te realiseren. 3. Regelgeving voor de woningbouw vereenvoudigen Door (bestemmingsplan)procedures te verkorten en te vereenvoudigen en door de kwaliteitseisen voor woningen en de woonomgeving (bijvoorbeeld milieu) te beperken, kunnen meer woningen worden gebouwd (bouwkosten dalen) en komen meer locaties voor woningbouw in aanmerking. 4. Beperking publieke-private afspraken Op veel woningbouwlocaties is, via publiek-private afspraken, de partij die de bouw zal initiëren al bekend. Deze overeenkomsten omvatten vaak ook afspraken over het type woning en de fasering van de woningproductie. Doordat de afspraken betrekking hebben op alle deelmarkten (grond, bouw en vastgoedmarkt) hebben we te maken met complexe beslissingen. Het effect hiervan is dat de woningbouwmarkt inflexibel werkt. Door het beperken van de gedetailleerdheid van deze afspraken en het inbouwen van een grotere flexibiliteit in het programma, kunnen marktpartijen sneller op marktsituaties reageren.


25

5. Vergroten mogelijkheden voor markttoetreding Op bestaande woningbouwlocatie moeten meerdere partijen bouwinitiatieven kunnen nemen. De bestaande situatie, waarbij via grondeigendom bepalend wordt wie er bouwinitiatieven kan ondernemen, draagt zeker niet bij concurrentie tussen marktpartijen op de bouwen vastgoedmarkt van de woningbouwmarkt. De concurrentie vindt vooral plaats op de grondmarkt. Gemeenten kunnen meer concurrentie afdwingen via het voorkeursrecht. Binnen dit kader zou het doorbreken van de oligopolistische structuur kunnen bijdragen aan een verhoging van de woningbouwproductie.

26


3

Gevoeligheid voor conjunctuur: een historische analyse

3.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk hebben we de procesgang op zowel de kantorenbouwmarkt als de woningbouwmarkt bestudeerd en beschreven. Daarbij is ook nadrukkelijk ingegaan op de verschillen tussen beide bouwmarkten, met name waar het de marktwerking betreft. Vanuit de gevonden verschillen zijn vervolgens enkele mogelijke beleidsinstrumenten geformuleerd, waarmee de productie op de woningbouwmarkt zou kunnen worden gestimuleerd. In dit hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre de kantorenbouwmarkt en de woningbouwmarkt ieder een eigen dynamiek hebben of dat er toch duidelijke raakvlakken bestaan tussen de productieontwikkelingen op beide markten. Daarom gaan we nader in op de omvang van de respectievelijke productiestromen op de kantorenen woningbouwmarkt, zowel naar volume, bouwsommen en naar arbeidscapaciteit. De onderzoeksvragen die we in dit hoofdstuk willen beantwoorden zijn: − Hoe heeft het nieuwbouwaanbod van woningen en kantoren zich in kwantitatieve zin ontwikkeld sinds 1989? − Hoe heeft het nieuwbouwaanbod van woningen en kantoren zich in kwalitatieve zin ontwikkeld sinds 1989? − Hoe verhouden de ontwikkelingen van beide productiestromen zich ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de economische ontwikkelingen? Kan een hausse op de kantorenbouwmarkt leiden tot een stagnatie op de woningbouwmarkt? − Zijn er vanuit de vastgestelde ontwikkelingen en onderlinge relaties aandachtspunten voor het overheidsbeleid te formuleren, om ook in een toekomst met ‘minder overheid, meer marktwerking’ de woningbouwproductie meer conjunctuurvolgend te laten zijn? In het vervolg van dit hoofdstuk schetsen we eerst kort de economische ontwikkeling, de conjunctuur, zoals we die in de te bestuderen periode hebben gekend (paragraaf 3.2). Vervolgens worden de ontwikkelingen in de nieuwbouwproductie op zowel de kantorenmarkt, als de woningmarkt uitgebreid in kaart gebracht in paragraaf 3.3. De onderlinge samenhang tussen beide productiestromen, of zelfs de mogelijke concurrentie tussen beide bouwproducties, zijn onderwerp van studie in paragraaf 3.4. Het hoofdstuk wordt afgesloten met het formuleren van een aantal beleidsaandachtspunten in paragraaf 3.5. Is de kantorenbouwmarkt nou een voorbeeld voor, het spiegelbeeld van of de concurrent van de woningbouwmarkt? 3.2

De conjunctuur

Eerst moet duidelijk zijn hoe de economie in Nederland zich in grote lijnen heeft ontwikkeld, voordat we de ontwikkelingen in de productiestromen op de kantorenbouwmarkt en de woningbouwmarkt sinds begin jaren negentig daarmee in verband


27

kunnen brengen. Vandaar de hieronder volgende, korte schets van de Nederlandse ‘economie’ over een wat langere periode. De conjunctuur in Nederland in de afgelopen decennia kan op macroniveau als volgt gekenschetst worden (zie afbeelding 3.1). Vanaf medio jaren zeventig zijn er grofweg vijf tijdvakken in de conjunctuur te onderscheiden. In de jaren 1975-1982 neemt de economische groei eerst gestaag en vervolgens sterk af. Het inflatiepercentage is in deze jaren wel dalende, maar bevindt zich op een historisch hoog niveau. De jaren 1983-1990 worden gekenmerkt door een snel economisch herstel, met een iets mindere groei rond 1987. Ondanks de toenemende economische groei, blijft het inflatiepercentage in een dalende trend. Tussen 1987 en 1989 is de inflatie zelfs uitzonderlijk laag te noemen Het derde tijdvak beslaat maar drie jaren: 1991-1993. Er is nog steeds sprake van economische groei, maar het groeipercentage daalt in deze jaren van ruim 4% tot onder de 2%. Het inflatiecijfer loopt in deze jaren juist weer op tot ongeveer 3%. Vervolgens breekt er een periode van economische voorspoed aan. Het jaarlijkse groeipercentage stijgt vanaf 1994 gestaag maar zeker tot in het jaar 2000. In dat jaar wordt een economische groei gerealiseerd, die vergelijkbaar is met het niveau in 1990. Bovendien blijkt de inflatie in dit vierde tijdvak een stabiele factor. Afbeelding 3.1

De procentuele mutatie van het Bruto Nationaal Product en het inflatiepercentage, op jaarbasis (voortschrijdend gemiddelde), in de periode 1976-2002

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1

%-mutatie Bruto Nationaal Product (voortschrijdend) inflatiepercentage (voortschrijdend)

Bron: CBS, Statline

In het vijfde tijdvak slaan de omstandigheden plotseling om met een lagere economische groei in 2001 en zelfs een daling van het bruto nationaal product in 2002: een situatie die zich begin jaren tachtig voor het laatst heeft voorgedaan.

28


2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

-2

3.3

Ontwikkelingen op de kantorenen woningmarkt

Het EIB heeft in 2003 een studie verricht naar het verband tussen de economische groei en de bouwproductie (Zuidema, 2003). Hierin wordt onderscheid gemaakt naar woningbouw, utiliteitsbouw, grond- water- en wegenbouw en onderhoud van gebouwen. Zuidema geeft aan dat er een verband bestaat tussen de economische ontwikkeling (bbp) en de bouwproductie, die gekenmerkt wordt door het feit dat de bouwproductie dezelfde cyclus rond de trendmatige groei kent als het bbp. TNO Inro (Manshanden et al, 2004) komt tot een meer gedetailleerde samenhang tussen de bouwnijverheidsectoren en de economie. Zij onderbouwen met behulp van correlatietechnieken dat de woningbouw en de kantorenbouw verschillende cycli hebben. De woningbouw loopt vooruit op de cyclus van de conjunctuur, de kantorenbouw loopt parallel aan de cyclus van de conjunctuur. In deze paragraaf presenteren wij de ontwikkelingen van de woningmarkt en de markt van de kantoren/bedrijfsgebouwen in combinatie met de conjunctuur. Op welke manier reageert de kantoren/bedrijfsgebouwenmarkt en op welke manier de woningmarkt op economische voorspoed of tegelslag? De bouwnijverheid is een arbeidsintensieve sector. In economisch goede tijden zal de druk op de beschikbare arbeidscapaciteit oplopen. Zowel de sectoren voor de bouw van kantoren/bedrijfsgebouwen en voor de bouw van woningen maken gebruik van dezelfde capaciteit. Dit hoofdstuk begint dan ook met een historisch overzicht van de beschikbare arbeidscapaciteit. Vervolgens kijken we naar beide markten vanuit de bouwsom en als laatste door de productie naast de conjunctuur te zetten. Uit hoofdstuk 2 komt naar voren dat de kantorenmarkt gevoeliger is voor de economische situatie dan de woningmarkt. Arbeidscapaciteit Het vergelijken van de kantoren/bedrijfsgebouwenmarkt en de woningmarkt is van belang omdat beide markten gebruik maken van dezelfde productiecapaciteit. Uit diverse woningmarktstudies komt naar voren dat de bouwcapaciteit op korte termijn niet instaat is om adequaat te reageren op een veranderende marktsituatie (zie onder andere: De Vries & Boelhouwer, 2004; Dipasquele, 1999; Muth 1960). Deze kenmerkende theoretische inelasticiteit betekent dat de bouwsector niet kan reageren op een gunstige economische situatie met een capaciteitsuitbreiding. De hypothese is dat in economisch goede tijden concurrentie tussen de woningbouw en de bouw van kantoren/bedrijfsgebouwen om arbeidscapaciteit sterk op de voorgrond treedt. Afbeelding 3.2 geeft deze afweging schematisch weer.


29

Afbeelding 3.2

Arbeidscapaciteit naar sector

Arbeidscapaciteit op korte termijn inelastisch

Utiliteitsbouw

Woningbouw

Nieuwbouw Onderhoud

Kantoren

Bedrijfsgebouwen

Afbeelding 3.3

600

Nieuwbouw Onderhoud

Budgetsector

Arbeidsvolume van werkzame personen en werknemers in de bouwnijverheid, in duizenden arbeidsjaren, en de mutatie BBP, 1969-2003

x1000 arbeidsjaren

arbeidsvolume

bbp

bbp

550

8,00

6,00

500 4,00 450 2,00 400 0,00

350 300

-2,00 1972

1976

1980

1984

1988

1992

1996

2000

Bron: CBS/ Statline

Ontwikkeling in volume Informatie over de arbeidscapaciteit is voor de totale bouwnijverheid over langere periode aanwezig in de statistieken van het CBS (Nationale Rekeningen). Uitsplitsing naar de bedrijfstakken Burgerlijke en Utilliteitsbouw, Grond- Water- en Wegenbouw en overig bouwnijverheid is vanaf 1991 beschikbaar. Helaas is een verdere verdieping naar woningbouw en kantorenbouw niet mogelijk. Ook het Economisch Instituut voor de bouwnijverheid (EIB) maakt geen onderscheid naar type gebouw. Afbeelding 3.3 geeft informatie over de ontwikkeling van het arbeidsvolume -het aantal werkzame personen (in duizenden arbeidsjaren)- en de ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (bbp, in procenten). We zien dat in de jaren 1975-1982 de economische groei sterk afneemt en het arbeidsvolume, vooral in de eerste jaren van de jaren tachtig, hierop sterk reageert. In de daarop volgende jaren, waarin de economie zich herstelt, zien we dat het arbeidsvolume stijgt. Eind van afgelopen

30


eeuw zien een afname van de economische groei en een stabilisatie van het arbeidsvolume. Grofweg kan geconcludeerd worden dat het arbeidsvolume vertraagd reageert op wijzigingen in de ontwikkeling van de economie. Bij een doorgaande dalende groei zien we, met enige vertraging, een daling van het arbeidsvolume. Een toename van de groei wordt gevolgd door een toename in arbeidsvolume15. Afbeelding 3.4

300

Arbeidsvolume van werkzame personen en werknemers naar de drie sectoren in de bouwnijverheid, in duizenden arbeidsjaren, 1991-2003 overige bouwnijverheid Burgerlijke en Utiliteitsbouw Grond, water en wegenbouw

x1000 arbeidsjaren

275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 2001* 2002*

Bron: CBS/ Statline

Vanaf 1991 wordt het arbeidsvolume bouwnijverheid door het CBS uitgesplitst naar de drie sectoren, Burgerlijke en Utiliteitsbouw, Grond, water en wegenbouw en overig (zie afbeelding 3.4). In de totale bouwnijverheid werkt rond de 7% van alle Nederlandse werknemers (in fte’s, Kok, 2003)). Uit de afbeelding blijkt duidelijk dat de Grond-, Water- en Wegenbouw (GWW) qua arbeidsvolume een relatief klein aandeel heeft (16%). Ook nam het arbeidsvolume in de periode 1991-2002 slechts met 8.000 arbeidsjaren toe. Deze toename is veel geringer dan in de sector Burgerlijke en Utiliteitsbouw (+ 15.400 arbeidsjaren). Het grootst is het aandeel van de overige bouwnijverheidsectoren (aandeel 46%, toename van 48.000 arbeidsjaren). In deze laatste sector zitten ook bedrijven die tot beide sectoren behoren maar niet eenduidig toe te rekenen zijn tot een sector (veelal toeleveranciers en/of kleine zelfstandigen). Gezien het relatief kleine arbeidsvolume en de aard van de werkzaamheden is het onwaarschijnlijk dat een uitwisseling van arbeidscapaciteit tussen de GWW-sector en de andere bouwnijverheidsectoren de productie daadwerkelijk beïnvloedt. Of er uitwisseling plaats vindt tussen de andere sectoren is met behulp van de beschikbare databestanden niet te achterhalen.

15

Het arbeidsvolume is exclusief buitenlandse werknemers. Onderzoeksinstituut OTB

31

Aanpassing aan de economische situatie In afbeelding 3.3 zagen we dat het arbeidsvolume op de economie reageert. Op zich is dit een logisch verschijnsel. Zodra een economische groei zich voordoet zal de bouwondernemer meer capaciteit nodig hebben om aan de vraag te voldoen. Vanuit hoofdstuk 2 is bekend dat inelasticiteit een kenmerk is van de woningmarkt. Met andere woorden: een toename in de vraag kan de bouwondernemer niet onmiddellijk met een toename van het aanbod beantwoorden doordat de bouwcapaciteit niet flexibel genoeg is. Naast de beschikbaarheid van arbeid bestaat de bouwcapaciteit ook uit bijvoorbeeld de beschikbaarheid van bouwgrond of de aanwezigheid van materieel. Deze paragraaf onderzoekt of de kenmerkende inelasticiteit veroorzaakt kan worden door de afwezigheid van een voldoende aanbod aan personeel of een voldoende flexibiliteit van het aanwezige bouwpersoneel. Een eerste indicatie voor die flexibiliteit kan de mate zijn waarin werknemers over meerdere projecten ingezet worden. Het productieproces in het bouwbedrijf kenmerkt zich als projectmatig. Kok (2003) geeft aan dat in 1990 60% van de werknemers aan meer dan één project werkte. Dit aandeel loopt langzaam of naar 45% in 1999. Gegevens van na 1999 zijn niet bekend. In hoeverre werknemers ‘switchen’ tussen woningbouwprojecten en andere projecten is ook onbekend. De daling van het aandeel werknemers dat aan meer dan één project werkt kan een indicatie zijn dat in de loop van de jaren negentig de druk op de bouwcapaciteit toenam. Een tweede indicatie voor de inelasticiteit van het arbeidsaanbod is de vacaturegraad naar bedrijfstak. Uit de vacaturegraad kan blijken of de sector bouwnijverheid daadwerkelijk te maken heeft met een beperkte arbeidscapaciteit waardoor de bouwondernemer niet instaat is om adequaat te reageren om marktvragen. De vacaturegraad is gedefinieerd als het aantal openstaande vacatures per duizend banen. Afbeelding 3.5 geeft hierover informatie voor de jaren 1997 – 2003. Voor zover bekend zijn er geen gegevens van voor 1997 bekend. We zien dat het aantal vacatures per duizend banen in de bouwnijverheid fors boven het Nederlands gemiddelde ligt ten tijde van de hoogconjunctuur in de tweede helft van de jaren negentig. De afkoeling van de economie in de laatste jaren zorgt ervoor dat de spanning op de arbeidsmarkt verdwijnt en dat het aantal vacatures in 2003 op een gelijk niveau ligt met het landelijk gemiddelde. Deze ontwikkeling duidt erop dat de sector bouwnijverheid in een fase van hoogconjunctuur wellicht, meer dan andere sectoren, tegen het plafond van de arbeidscapaciteit is aangelopen. De bouwcapaciteit (vooral arbeidscapaciteit) lijkt zich vooral moeilijk aan te kunnen passen in een situatie waarin de economie (voor langere tijd) sterk groeit. In paragraaf 3.4 (afbeelding 3.23) wordt de arbeidscapaciteit geconfronteerd met de productieomvang van beide bouwnijverheidsectoren. Deze conclusie wordt versterkt door de uitkomsten van de inventarisatie van knelpunten die bouwbedrijven ervaren bij het realiseren van bouwprojecten een indicatie van de druk op de arbeidsmarkt (De Vries en van der Heijden, 2002 en 2003). Uit die inventarisatie blijkt dat het knelpunt ‘gebrek aan personeel’ in 2002 door veel bouwondernemers als een zeer belangrijk knelpunt ervaren wordt (62% noemt het een knelpunt). Blijkbaar was men niet instaat om voldoende personeel te werven om aan de vraag van de consument te voldoen. In 2003 is dit percentage gedaald tot 30%. Dit ligt niet aan een stijging van het arbeidsvolume maar aan een daling van de orderportefeuille.

32


Afbeelding 3.5 50 45

Vacaturegraad Nederland en de bouwnijverheidsector en de mutatie BBP, per kwartaal, 1998-2004

openstaande vacatures per 1000 banen

bbp

8.00 6.00

40 35

4.00

30 25

2.00

20 0.00

15 10

-2.00

Alle bedrijven

5

bouwnijverheid

bbp

0

-4.00 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Bron: CBS/ Statline

Productie naar bouwsom Arbeidsvolume is niet uitsplitsbaar naar de woningsector en de kantorensector. Wel is er informatie beschikbaar binnen het CBS over de bouwsom naar sector. De afbeeldingen 3.6 en 3.7 geven de ontwikkeling van de bouwsom (begonnen bouw) weer van de vier onderscheiden sectoren. Afbeelding 3.6 is in nominale bedragen en afbeelding 3.7 in reële bedragen16. We zien dat de woningsector het overgrote deel van de omzet in de bouwsector voor haar rekening neemt. Over de periode 19542002 was de gemiddelde nominale bouwsom over alle vier de sectoren €7.4 miljard waarvan de woningbouw €3.6 miljard voor haar rekening nam. De kantoren en bedrijfsgebouwen (kantoren, bedrijven, winkels) en de O&V (onderhoud en vervanging) ontlopen elkaar niet veel (€1.6 miljard respectievelijk €1.5 miljard), de budgetsector is de kleinste sector wat bouwsom betreft (€0,7 miljard). Overduidelijk is te zien dat de totale bouwsom van de woningbouwsector het sterkst groeide in de periode 1954-2003. De kantoren en bedrijfsgebouwen blijft tot de helft van de jaren zeventig duidelijk achter, maar vanaf 1975 begint deze sector meer en meer te reageren op marktimpulsen. We zien vanaf die tijd drie pieken, rond 1980, rond 1990 en rond 2000. Deze pieken komen overeen met de periode van hoogconjunctuur. Opvallend is ook de sector onderhoud en vervanging. Deze sector lijkt op de golven van de economie mee te bewegen. De budgetsector is een nagenoeg gelijkmatige ontwikkeling. Wel zien we piekjes rond 1996 en een stijging na 1998.

16

De woningbouw wordt gedefleerd met het prijsindexcijfer nieuwbouwwoningen en de overige sectoren met het prijsindexcijfer nieuwbouw bedrijven. Vanaf 1990 nemen beide indices meer toe dan de inflatie. Vooral de jaren na 2000 zien we de ontwikkelingen sterk uiteen lopen. In de periode 2000-2002 steeg de inflatie gemiddeld met 0,9% per jaar, de index voor de bedrijfsgebouwen met 1,3% en die van de nieuwbouw woningen met zelfs 1,8%. Onderzoeksinstituut OTB

33

Afbeelding 3.6

10000

De nominale bouwsom naar sectoren van de bouwnijverheid (begonnen bouwwerken), voortschrijdende jaartotalen, 19542003

x 1 miljoen euro

9000 8000

o&v woning kantoren en bedrijfsgebouwen budget

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002

Bron: CBS/infogroep bouwnijverheid

Afbeelding 3.7 9000

De reële bouwsom naar sectoren van de bouwnijverheid (begonnen bouwwerken), euro’s 1995, 1954-2003

x 1 miljoen euro

8000

o&v woning kantoren en bedrijfsgebouwen budget

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002


Opvallend is dat de reële bouwsom van de kantoren en bedrijfsgebouwen sterker meebewegen met de economische ontwikkeling dan de bouwsom van de woningbouw. Wat verder opvalt is dat het erop lijkt dat de bouwsom van de kantoren en bedrijfsgebouwen na iedere hausse niet meer het ‘oude’ reële niveau terugkeert. Bij de woningsector zien we die terugkeer wel. Blijkbaar investeren wij steeds meer in kantoren en bedrijven en blijft de investeringen in woningen min of meer stabiel.

34


Afbeelding 3.8

De reële bouwsom kantoren/bedrijven en kantorensector (begonnen bouwwerken), euro’s 1995, 1954-2003

X 1 miljoen euro

5000

kantoren/bedrijven

kantoren

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001


Afbeelding 3.9 300 275

De reële bouwsom kantoren/bedrijven en kantorensector (begonnen bouwwerken), index 1995=100, 1954-2003

index 1995 =100

kantoren/bedrijven

kantoren

250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0 1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001


Productie naar omvang De bouwnijverheid reageert op de economische ontwikkeling. De omvang van de kantorenmarkt wordt gemeten in oppervlakte, de omvang van de woningmarkt in aantallen woningen. In deze paragraaf staat het aanbod centraal. Hoe de vraag tot stand komt wordt niet behandeld. Uit hoofdstuk 2 is bekend dat de vraag naar kantoorruimte een direct resultaat is van de combinatie van een economische ontwikkeling en het feit dat Nederland een groeiende kantorensector kent. De vraag naar woningen is afhankelijk van de bevolkingsomvang en van veranderende woonvoorkeuren. Verder wordt steeds een vergelijking gemaakt met de ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (bbp) als indicatie voor de conjunctuur.


35

Afbeelding 3.10 Ontwikkeling van de nieuwbouw van kantooroppervlak en woningen (verleende bouwvergunningen), 1982 - 2002 3500000

Oppervlakte

m2 x 1000

woningen

w oningen 140000

3000000

120000

2500000

100000

2000000

80000

1500000

60000

1000000

40000

500000

20000 0

0 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Afbeelding 3.11 Ontwikkeling van de nieuwbouw van kantooroppervlak en woningen (verleende bouwvergunningen), index 1995=100, en de mutatie BBP, 1982 - 2002 350

kantoren bbp

index 1995 = 100

woningen

bbp

300

8.00 6.00

250 4.00 200 2.00 150 0.00 100 -2.00

50 0

-4.00 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002


Afbeeldingen 3.8 en 3.9 geven verder inzicht in de ontwikkeling van de bouwsom van de sector kantoren en bedrijfsgebouwen. Speciaal voor dit onderzoek heeft het CBS een tijdreeks (per jaar) samengesteld van de bouwsom van de verleende bouwvergunningen kantorenbouw. Afbeelding 3.8 laat zien dat de kantorenbouw een beperkt aandeel heeft in de totale bouwsom van de kantoren en bedrijvenmarkt. Wel komt uit beide afbeeldingen naar voren dat zowel de kantorenbouw als de bedrijvenbouw zich op dezelfde manier in de tijd ontwikkelen. Afbeelding 3.10 geeft inzicht in het aantal verleende bouwvergunningen voor m2 kantooroppervlakte en het aantal verleende bouwvergunningen voor woningen (huur en koop). Wederom zien we de twee pieken (1990 en 2000) in de productie van kantooroppervlakte en de daling van het aantal verleende bouwvergunningen voor wo36


ningen. Afbeelding 3.11 geeft de ontwikkeling op beide markten weer in indexreeksen gecombineerd met de ontwikkeling van de conjunctuur. We zien dat de kantorenmarkt heftig reageert op economische ontwikkelingen, zeker in vergelijking met de woningbouw. We zien op de kantorenmarkt stijgingen, gemeten in oppervlakte, met 30%. De woningproductie haalt dergelijke percentages niet (hooguit 15%). We moeten ons realiseren dat de omvang van de woningmarkt veel groter is dan die van de kantorenmarkt waardoor aanpassing van productieniveaus moeilijker is. Afbeelding 3.12 Ontwikkeling van de nieuwbouw van kantooroppervlak en woningen (verleende bouwvergunningen), gestandaardiseerde waarden, en de mutatie BBP, 1982 - 2002 3.0

kantoren bbp

z-score

woningen

bbp

8.00

2.0

6.00

1.0

4.00

0.0

2.00

-1.0

0.00

-2.0

-2.00

-3.0

-4.00 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002


Omdat de niveaus waarop beide markten gemeten worden verschillen en omdat de woningmarkt qua omvang en investeringen veel omvangrijker is dan de kantoren markt is vergelijking met de economische ontwikkeling moeilijk inzichtelijk te maken. Om beide markten te kunnen vergelijking zijn in afbeelding 3.12 de m2-oppervlakte en het aantal woningen gestandaardiseerd. Dit houdt in dat beide tijdreeksen zodanig bewerkt zijn dat zij qua gemiddelde en spreiding vergelijkbaar zijn. We zien nu dat de kantorenmarkt vertraagd reageert op de conjunctuur. Dat is het gevolg van het feit dat bij een opbloeiende conjunctuur eerste de beschikbare ruimte wordt bezet voordat met nieuwbouw begonnen wordt (zie ook paragraaf 2.2). De ontwikkeling op de woningmarkt (verleende bouwvergunningen) lijkt daarentegen voor te lopen op de conjunctuur17. Een mogelijke verklaren is de subsidiëring van de woningbouw voor 1990. Ook TNO Inro (2004) geeft aan dat de ontwikkelingen van beide sectoren onder invloed staan van de economie en concludeert uit haar analyse van de bouwcycli dat de woningbouw vooruitloopt op de conjunctuur. Een verklaring hiervoor wordt niet gegeven De kantoren die voor de verhuur gebouwd worden reageren overdreven op economische ontwikkelingen (afbeelding 3.13). Dit zijn de kantoren waarvan bij aanvang 17

De relatie tussen de conjunctuur en de woningmarkt wordt hier niet verder geanalyseerd. Voor deze analyse verwijzen wij naar hoofdstuk 4. Onderzoeksinstituut OTB

37

van de bouw de gebruiker nog niet bekend is. De overige kantoren zijn bouwwerken die in opdracht of voor eigen gebruik gebouw worden. De kantoren voor verhuur piekt in 1990 (1,3 miljoen m2) en 2001 (1,9 miljoen m2) terwijl de overige kantoorruimte op een veel lager niveau meebeweegt met de conjunctuur. Geconcludeerd wordt dat de ontwikkeling van de kantorenmarkt vooral veroorzaakt wordt door de ontwikkeling van kantoren voor de verhuur. Een conclusie die ook al in hoofdstuk 2 getrokken is. Afbeelding 3.13 Ontwikkeling nieuwbouw kantooroppervlak naar verhuur en overige bestemming (verleende bouwvergunningen) en de mutatie BBP, 1982 - 2002 2500

m2 x 1000

verhuur

overig

bbp

bbp

8,00 6,00

2000

4,00 1500 2,00 1000 0,00 500

-2,00

0

-4,00 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002


Bouwsom en omvang gecombineerd: de prijs-kwaliteitverhouding Door de (macro) bouwsom en de (macro) omvang van beide markten op elkaar te delen ontstaat inzicht in de ontwikkeling van de prijs-kwaliteitverhouding. Ook Zuidema (2003) ziet de productiewaarde per eenheid als een indicatie van de kwaliteit. We zien geen duidelijk patroon in relatie tussen de conjunctuur en de bouwsom/m2 voor de kantorenmarkt in totaliteit. Wel valt op dat vanaf 1995 de bouwsom/m2 daalt. Dit betekent dat voor een zelfde vierkante meter kantooroppervlakte minder kosten gemaakt worden. De oorzaak van deze daling is ombekend. Ook als we onderscheid maken naar type is de daling van na 1995 niet te verklaren. We zien beide type kantoren scherp in bouwsom/m2 dalen en begin deze eeuw weer stijgen. Verder blijkt uit afbeelding 3.15 dat de bouwsom/m2 voor de overige kantoren (in de regel eigen gebruik) hoger ligt dan die van de kantoren voor verhuur. Deze laatste groep is gevoelig voor de conjunctuur. Als we de ontwikkelingen die gepresenteerd worden en de afbeelding 3.14 en 3.15 met elkaar vergelijken dan lijkt het erop dat de ontwikkeling van de bouwkosten/m2 van kantoren voor de verhuur meer gelijkenis vertoont met die van de conjunctuur dan die voor eigen gebruikt.

38


Afbeelding 3.14 Reële bouwsom per m2 kantoorruimte (verleende bouwvergunningen), euro’s 1995, en de mutatie BBP, 1982-2002 800

kantorenmarkt bbp

bouw som per m2 euros 1995

bbp

750

8.00 6.00

700 4.00

650 600

2.00

550

0.00

500 -2.00

450 400

-4.00 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002


Afbeelding 3.15 Reële bouwsom per m2 kantoorruimte naar verhuur en overige (verleende bouwvergunningen), euro’s 1995, en de mutatie BBP, 1982-2002 800 bouw som per m2 euros 1995

verhuur overig

kantorenmarkt

750 700 650 600 550 500 450 400 1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001


De ontwikkeling van de reële bouwsom/woning (verleende bouwvergunningen) laat een meer stabiel beeld zien dan die van de kantorensector (zie afbeelding 3.16). We zien een lichte stijging door de jaren heen die veroorzaakt wordt doordat de kwaliteit van de nieuwbouw in totaliteit toeneemt. De sterke stijging na 2000 is zeer opvallend. Waarschijnlijk wordt die stijging veroorzaakt door het toentertijd herziene bouwbesluit waardoor de bouwkosten zichtbaar zijn gestegen.


39

Afbeelding 3.16 Reële bouwsom per woning (verleende bouwvergunningen), euro’s 1995, en de mutatie BBP, 1982-2002 100 90

bouwsom per woning bbp

bouw som per w oning euro's 1995

bbp

8.00 6.00

80 4.00 70 2.00 60 0.00 50 -2.00

40

-4.00

30 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002


3.4

Relatie woningmarkt en kantorenmarkt

In paragraaf 3.3 werd geen relatie gelegd tussen de ontwikkeling op de woningmarkt en die van de kantorenmarkt. Wel werd aangegeven dat beide bouwnijverheidsectoren gebruik maken van dezelfde arbeidscapaciteit. Ook kwam de relatie tussen de productieomvang en de conjunctuur aan bod. De vraag of de woningmarkt het spiegelbeeld is van de kantorenmarkt kan echter het beste beantwoord worden door de bouwsommen van beide sectoren met elkaar te vergelijken en daarbij een relatie te leggen met de conjunctuur. De bouwsom geeft immer een indruk van de totale investeringen in kantoren dan wel woningen. Als beide sectoren van elkaar het spiegelbeeld zijn, dan zal die wederzijdse beïnvloeding terug te zien moeten zijn in de ontwikkeling van de bouwsom. Voor wat betreft de kantorenmarkt zijn slechts jaargemiddelden vanaf 1981 beschikbaar. Wel zijn datareeksen op kwartaalbasis vanaf 1954 beschikbaar voor de totale sector “kantoren en bedrijfsgebouwen”. Uit de analyse van paragraaf 3.3 blijkt dat de kantorenmarkt een gelijksoortige ontwikkeling volgt dan die van de totale kantoren en bedrijfsgebouwenmarkt (afbeelding 3.8 en 3.9). Vandaar dat voor de verdere analyse in dit hoofdstuk gebruik gemaakt wordt van de lagere tijdreeks van de kantoren/bedrijfsgebouwen sector. Deze paragraaf legt allereerst de relatie tussen de ontwikkeling van de reële bouwsom per sector vast met de conjunctuur (paragraaf 3.2). Vervolgens worden deze ontwikkelingen vergeleken om zodoende de wederzijdse beïnvloeding in beeld te brengen (paragraaf 3.3). Hier wordt ook de arbeidscapaciteit in de analyse betrokken. We zagen in paragraaf 3.3 dat de bouwnijverheid eerder problemen ervaart met de arbeidscapaciteit dan andere sectoren. Relatie met de conjunctuur Afbeeldingen 3.17 en 3.18 laten de relatie zien tussen de reële bouwsom van de woningbouw en de reële bouwsom van de kantorenbouw/bedrijfsgebouwen (begonnen bouw) enerzijds en de economie anderzijds. Het beeld uit hoofdstuk 2 dat de kanto40


renmarkt stevig op de conjunctuur reageert en de woningmarkt minder komt in beide afbeeldingen naar voren. Beide figuren geven op een zelfde as de ontwikkeling weer van de bouwsom per sector (index, 1995=100). Door indexeren kunnen de ontwikkelingen op beide sectoren vergeleken worden. Uit afbeelding 3.17 blijkt dat de reële bouwsom van de woningbouw een licht op en neergaande ontwikkeling laat zien (rond de 100). Afbeelding 3.18 daarentegen geeft aan dat de reële bouwsom in de kantoren/bedrijfsgebouwensector snel en heftig reageert op de economische ontwikkeling. We zien dat deze sector door de tijd heen steeds heftiger reageert op de economie. Afbeelding 3.17 Ontwikkeling reële bouwsom woningbouw (begonnen bouwwerken), 1995 = 100, en de mutatie BBP, 1969-2003 300

woning

1995=100

bbp

bbp

250

8,00

6,00

200 4,00 150 2,00 100 0,00

50 0 1969

-2,00 1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002


Afbeelding 3.18 Ontwikkeling reële bouwsom kantoren en bedrijfsgebouwen (begonnen bouwwerken), 1995=100, en de mutatie BBP, 1969-2003 300

1995=100

kantoren en bedrijfsgebouwen

bbp

bbp

250

8,00

6,00

200 4,00 150 2,00 100 0,00

50 0 1969

-2,00 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993

1996 1999 2002



41

Afbeelding 3.19 Aandeel van de woningbouw in de totale bouwsom van de sector bouwnijverheid (begonnen bouw), en de mutatie BBP, 1969-2003 65

procentueel aandeel

woning

8,00

bbp

bbp

60

6,00

55 4,00 50 2,00 45 0,00

40 35 1969

-2,00 1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002


Afbeelding 3.20 Aandeel van de kantoren en bedrijfsgebouwen in de totale bouwsom bouwnijverheid (begonnen bouw) en de mutatie BBP, 1969-2003 35

procentueel aandeel

kantoren en bedrijfsgebouwen bbp

bbp

8,00

30

6,00

25

4,00

20

2,00

15

0,00

10 1969

-2,00 1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002


De afbeeldingen 3.19 en 3.20 geven inzicht in het aandeel van de reële bouwsom van beide sectoren in de totale bouwsom van de bouwnijverheid. We zien dat het aandeel van de woningbouw (gemiddeld 50%) lijkt voor te lopen op de economische ontwikkeling. De kantorenbouw/bedrijfsgebouwen sector reageert juist vertraagd op de economische ontwikkeling. Beide sectoren zijn verbonden met de economie, echter beide op een eigen wijze. Of de woningmarkt daadwerkelijk voorloopt op de economische ontwikkeling is niet zeker. Hoewel diverse onderzoeken (Manshanden et al, 2004, Zuidema, 2003) suggereren dat dit verband wel bestaat wordt daarvoor geen verklaringen gegeven. Onze analyse, over de periode 1954-2003, geeft aan dat voor 56% van alle kwartalen geldt

42


dat een stijging (of daling) van het BBP gelijktijdig optreedt met een stijging (of daling) van de reële bouwsom van de woningbouw. Wederzijdse beïnvloeding Seizoensinvloeden, onregelmatigheden en de geldontwaarding kunnen een trend in de bouwsom onzichtbaar maken. In de afbeelding 3.21 is daarom de ontwikkeling van de reële bouwsom in de woningsector en het kantoren en bedrijfsgebouwen door middel van de Holt-Winters Smoothing techniek18 zodanig bewerkt dat de trend naar voren komt. In de afbeelding blijkt dat van een spiegelbeeldige ontwikkeling tussen de woningbouw en het commercieel vastgoed geen sprake is. Opvallend is juist dat in grote tijdvakken beide sectoren zich in dezelfde richting ontwikkelen. Dit is wederom een teken dat beide sectoren gevoelig zijn voor economische ontwikkelingen. Ook het EIB (Zuidema, 2004) en TNO Inro (2004) geven aan dat de ontwikkelingen van beide sectoren onder invloed staan van de economie. Als de woningmarkt het spiegelbeeld is van de kantorenmarkt, dan zal een stijging van de bouwsom (in reële euro’s) van de kantorensector ten koste moet gaan van de bouwsom in de woningsector. Dit verband kan aangetoond worden door de verandering in bouwsom van beide sectoren in een spreidingsdiagram te plaatsen. Mocht een stijging van de bouwsom ten koste gaan van de woningbouw dan zal daardoor de bouwsom in die sector dalen. Verwacht wordt een trendlijn die van links boven naar rechts beneden loopt. Afbeelding 3.22 toont aan dat dit verband niet bestaat. De lijn die het zeer zwakke verband aangeeft loopt zelfs van links beneden naar rechtsboven. Dit houdt in dat een toename van de bouwsom in de kantorensector gelijkertijd optreedt met een toenemende bouwsom in de woningsector. Dit betekent dat beide sectoren op dezelfde manier reageren op economische ontwikkelingen. Afbeelding 3.21 De reële bouwsom en de trend voor woningen de kantoren en bedrijfsgebouwen (begonnen bouw), euro’s 1995, 1971-2003 9000

kantoren en bedrijfsgebouwen

woningbouw

x 1 miljoen euro

8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1971

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2003

Bron: CBS/infogroep bouwnijverheid bewerking Onderzoeksinstituut OTB

18

Holt Winters smoothing techniek is een vorm van een voortschrijdend jaargemiddelde waarbij rekening gehouden worden met een trend en seizoenspatronen in het datamateriaal. Onderzoeksinstituut OTB

43

Afbeelding 3.22 Samenhang tussen de reële bouwsommutatie per kwartaal van woningen en kantoren en bedrijfsgebouwen (begonnen bouw), euro’s 1995, 1954-2002 woningen

800.0

R2 = 0.0333

600.0 400.0 200.0

kantoren -600.0

0.0 -400.0

-200.0

-200.0

0.0

200.0

400.0

600.0

-400.0 -600.0 -800.0 -1000.0

Bron: CBS/infogroep bouwnijverheid bewerking Onderzoeksinstituut OTB

Afbeelding 3.23 Vacaturegraad Nederland en de reële bouwsom van woningen en kantoren/bedrijfsgebouwen (begonnen bouw), per kwartaal, index 2000=100, 1997 – 2003 140

vacaturegraad woning kantoren en bedrijfsgebouwen

index 2000 = 100

120 100 80 60 40 20 1998

1999

2000

2001

2002

2003

Bron: CBS/infogroep bouwnijverheid en CBS/Statline

Vacaturegraad en bouwsom In paragraaf 3.3 passeerde de vacaturegraad voor alle bedrijven in Nederland en die voor de bouwnijverheid (afbeelding 3.5). De vacaturegraad geeft informatie over de spanning op de arbeidsmarkt. Hoe hoger de vacaturegraad (aantal vacatures per duizend banen) des de meer spanning op de markt. Afbeelding 3.23 combineert de vacaturegraad met de omvang van de bouwsommen in de sectoren van de bouwnijverheid. We zien dat de spanning op de arbeidsmarkt tot en met begin 2001 toeneemt. Te gelijkertijd daalt de bouwsom in de woningsector en neemt de bouwsom van de kantoren/bedrijfsgebouwen toe ondanks de moeilijk44


heden op de arbeidsmarkt. Zodra de vacaturegraad daalt (en de economische groei minder wordt) zien we dat de bouwsom van de kantoren/bedrijfsgebouwensector dalen en die van de woningmarkt licht stijgen. Hieruit concluderen wij dat in tijden dat de bouwcapaciteit schaars is, uiteindelijk de capaciteit vooral aangetrokken wordt door de kantoren/bedrijfsgebouwen sector. 3.5

Beleidsaandachtspunten

Deze beknopte historische analyse geeft een inzicht in de ontwikkeling van het arbeidsvolume in de bouwnijverheid, van de bouwsommen in de woningbouw en in de kantoren/bedrijfsgebouw en van de samenhang tussen beide markten. Uit de analyses komt de wisselwerking tussen beide markten en de economische ontwikkeling duidelijk naar voren. De vooraf gestelde vraag of er door de kenmerkende inelasticiteit van het aanbod van productiecapaciteit, concurrentie optreedt tussen de woningbouwmarkt en de kantorenbouw (waardoor beide markten zich als spiegelbeeld van elkaar ontwikkelen), kunnen we uiteindelijk ontkennend beantwoorden. Dit hoofdstuk geeft, vooral ondersteund door grafieken, inzicht in de ontwikkeling van het nieuwbouwaanbod van woningen en kantoren, zowel kwantitatief als kwalitatief en in relatie tot conjunctuur. Hierbij zien we dat beide sectoren op een eigen wijze reageren op economische veranderingen. In de regel vertaalt een gunstig economisch klimaat zich in een stijgende vraag naar kantoorpersoneel, waardoor ook de vraag naar kantooroppervlakte toeneemt. Voor de woningmarkt geldt dat in economisch gunstige tijden de koopkracht toeneemt, waardoor in eerste instantie de vraag naar duurdere woningen stijgt. Die investeringen hebben wel een andere invulling. De kantorenmarkt reageert met volume en de woningmarkt met kwaliteit (zie ook hoofdstuk 2). Het ministerie verwacht voor 2004 een algehele stijging van de bouwsom van alle bouwnijverheidsectoren van 2,5% (bouwprognose 2003-2008). De toename van de productiewaarde moet vooral komen door het aantrekken van de woningbouw die, volgens de bouwprognoses door de schaarste aan bouwcapaciteit eind vorige eeuw, achterloopt op de vraag. De investeringen in de kantorenbouw zal verder dalen in verband met de slechte economische situatie en de overcapaciteit aan oppervlaktes eind vorige eeuw. De vraag is echter of de woningmarkt in staat is om meer nieuwbouwwoningen te realiseren. De woningbouw reageert, eveneens als de kantorenbouw, wel op de verslechterde economische situatie. De ‘marktwerking’ zal er naar verwachting niet voor zorgen dat, in een periode van laagconjunctuur, de woningbouw enkel en alleen aantrekt omdat er meer bouwcapaciteit beschikbaar is. Door de ontwikkelingen op de kantorenbouwmarkt te vergelijken met die op de woningbouwmarkt, kunnen wellicht lessen worden getrokken voor de woningmarkt. De achterliggende veronderstelling is dat de ontwikkelingen op de kantorenbouwmarkt sterker beïnvloed worden door de beslissingen van diverse marktpartijen, dan de ontwikkeling van de woningmarkt. Het huidige beleid is erop gericht om op de woningmarkt de beslissingen over omvang en kwaliteit van de nieuwbouw over te laten aan de marktpartijen. Uit de vergelijking kunnen geen beleidsinstrumenten gedistilleerd worden.Wel worden er een aantal aandachtspunten geformuleerd.


45

Bouwcapaciteit De arbeidsmarkt is in zekere mate flexibel. Zodra de economische groei aantrekt blijkt ook de bouwcapaciteit toe te kunnen nemen. Wel zien we dat de arbeidscapaciteit, meer dan in andere bedrijfstaken, is gemaximeerd. Tijdens de hoogconjunctuur zijn er in de bouwnijverheid meer vacatures dan in de andere sectoren. Die spanning stroomt weg zodra de economische groei daalt. We zien dat de bouwcapaciteit in de bouwnijverheid, in arbeidsvolume, conjunctuurgevoelig is. Als we kijken naar de drie sectoren binnen de bouwnijverheid dan is duidelijk dat de GWW-sector klein van omvang is. Ook is de GWW-sector door de tijd heen min of meer stabiel van omvang. Geconcludeerd wordt dat een eventuele aanzuigende werking vanuit de GWW-sector op bouwcapaciteit geen invloed kan hebben op de Burgerlijke en Utiliteitssector. Conjunctuur Tijdens perioden van hoogconjunctuur neemt de werkgelegenheid toe waardoor ook de vraag naar kantoorruimten en nieuwbouwkantoren toeneemt. Ten tijde van hoogconjunctuur stijgt het gemiddeld inkomen van huishoudens. Hierdoor neemt de vraag naar woonkwaliteit toe, een stijging van de economie vertaalt zich dus op de woningmarkt niet in volume maar in kwaliteit. Voor het woonbeleid is het van belang om aandacht te hebben voor deze cyclus. Wellicht dat anticyclisch overheidsbeleid de pijn van een minimale woningproductie in perioden van laagconjunctuur kan verzachten. Inzetten op méér woningbouw en méér kwaliteit lijkt niet haalbaar. Schaarste aan bouwcapaciteit Terwijl de spanning (meer vacatures) op de arbeidsmarkt toeneemt neemt ook de bouwsom in de kantoren/bedrijfsgebouwensector toe. De bouwsom in de woningsector neemt af. Als na 2001 de arbeidsmarkt ontspant dan zien we gelijk de bouwsom van de kantoren/bedrijfsgebouwensector dalen en die van de woningmarkt licht stijgen. Hieruit concluderen wij dat op het moment dat de bouwcapaciteit schaars is, de arbeidscapaciteit uiteindelijk voor de bouw van kantoren ingezet wordt. We zien juist dat beide markten op een zelfde manier op economische ontwikkelingen reageren; beide markten volgen de groei of de vertraging van de economie. De kantorenmarkt reageert overdreven heftig om perioden van laag- en hoogconjunctuur. De woningmarkt kent een veel gelijkmatiger patroon. Kantorenmarkt en woningmarkt elkaars spiegelbeeld? Het idee van elkaars spiegelbeeld ontstaat omdat de kantorenmarkt met kwantiteit reageert en de woningmarkt met kwaliteit. Deze reactie is uiteindelijk terug te leiden naar de vraag op beide markten. Ten tijde van een economische welvarende perioden vraag de kantorenmarkt naar veel kantoorruimte en de bouwondernemer wil graag aan die vraag voldoen. De woonconsument vraagt tijdens welvarende perioden niet opeens om meer woningen, maar eerder naar kwalitatief betere woningen. En ook daar reageert de bouwondernemer op. De concurrentie om bouwcapaciteit is slechts een probleem in een situatie waarbij bouwcapaciteit schaars wordt. Deze situatie doet zich voor bij een langdurige periode van economische voorspoed. Op dat moment lijkt de kantorenmarkt de concurrentieslag te winnen.

46


4

Marktimperfecties , conjunctuurgevoeligheid en segmenten op de woning(bouw)markt

4.1

Inleiding

Economische efficiëntie kan alleen bereikt worden als er aan de volgende vier standaardcriteria wordt voldaan (Barr, 1998 en Boelhouwer, 2003): actoren moeten over perfecte informatie beschikken, nu en in de toekomst; er bestaat perfecte competitie in de zin dat er veel vragers en aanbieders zijn, zodat alle actoren gelijke marktmacht hebben (geen discriminatie) en prijsnemer zijn; er is sprake van complete markten waarop alle goederen en diensten, waarvoor men de kostprijs wil betalen, ook geleverd worden; afwezigheid van marktfalen (die volgens Barr (1998) ontstaan bij publieke goederen, externe effecten en toenemende schaalvoordelen). Aan dit rijtje kan nog een perfecte mobiliteit worden toegevoegd. Het zal duidelijk zijn dat veel markten niet aan (al) deze standaardcriteria voldoen. Dit geldt wel in het bijzonder voor de woning(bouw)markt. Priemus stelt al in 1978 dat zowel de woningmarkt als de woningbouwmarkt bijzondere eigenschappen hebben die moeilijk tegemoet getreden kunnen worden met conventionele markttheorieen. Beide markten kennen vele imperfecties, die grotendeels gerelateerd zijn aan twee kenmerken van de woning: de binding aan de grond en de lange levensduur (Priemus, 1978). Ook het feit dat de woning voorziet in een eerste levensbehoefte en de combinatie van de onmisbaarheid en de hoge prijs van de woning, leiden tot imperfecties. Vooral de fixatie van de woning aan één plaats en de beperkte mobiliteit van de vragers, zorgen ervoor dat aanbieders van woningen een oligopolistische positie innemen. Een dergelijke positie stelt hen op de vrije markt in staat om prijzen te zetten en boven de 'normale' winst, monopoloïde overwinsten te maken, zeker in situaties waarin sprake is van een algemeen woningtekort. Door de inelasticiteit van zowel de vraag naar als het aanbod van woningen is bovendien de evenwichtsprijs in de praktijk moeilijk vast te stellen (Boelhouwer, 2003). Barr (1998) daarentegen stelt dat op de woningmarkt aan de eis van perfecte competitie in beginsel wordt voldaan, ook al is het korte-termijnaanbod van woningen relatief inelastisch, waardoor prijsschommelingen kunnen ontstaan. Een dergelijke volatiliteit van de prijzen moet volgens hem mogelijk zijn in een effectieve en competitieve woningmarkt. De visie van Barr past binnen een eerste stroming in de internationale literatuur die stelt dat de markt van koopwoningen slechts weinig afwijkt van die van andere markten en dat de prijsvorming vooral wordt bepaald door vraag- en aanbodverhoudingen. De aanpassingsprocessen tussen de vraag en aanbod verlopen wel trager dan bij andere goederen door de lange productietijd van woningen. Op korte termijn kunnen daardoor soms hevige prijsschommelingen optreden. Op de middellange termijn wordt de prijsontwikkeling van koopwoningen echter door de productiekosten bepaald, zo menen de aanhangers van deze benadering. Wanneer de prijzen immers door schaarste (tijdelijk) stijgen, zal de bouwondernemer reageren door aantrekkelijk geprijsde nieuwbouwwoningen aan de woningvoorraad toe te voegen. Deze Onderzoeksinstituut OTB

47

nieuwbouwproductie heeft een prijsdrukkend effect tot gevolg, waardoor er een nieuw evenwicht op de woningmarkt ontstaat. Dit patroon en sterke verbanden tussen bouwkosten- en koopprijsontwikkeling zijn met name in de VS door diverse onderzoekers vastgesteld (Case en Shiller, 1990; Abraham en Hendershott, 1996). Binnen deze eerste stroming in de literatuur wordt de woningmarkt dus vooral beschouwd als een 'nieuwbouwmarkt'. Een tweede theoretische benadering die in de literatuur is terug te vinden, koppelt de ontwikkeling van de verkoopprijzen vooral aan de ontwikkelingen in de woningvraag. Uitgangspunt daarbij is dat de markt van koopwoning niet als een nieuwbouwmarkt, maar als een 'voorraadmarkt' beschouwd dient te worden. De relatie tussen het woningaanbod en de vraagontwikkeling wordt daarbij gekenmerkt door een hoge mate van inelasticiteit. Dit speelt vooral in landen waar de overheid via de ruimtelijke ordening (schaarste aan bouwgrond) de marktwerking (ernstig) verstoord. Vanwege het grote verschil in marktvolume treedt er veelal een omgekeerd effect op, waarbij de nieuwbouwprijzen de verkoopprijzen van de bestaande koopwoningen gaan volgen. De prijsontwikkeling in de bestaande woningvoorraad bepaalt dan de ruimte die een bouwondernemer heeft om een woning van een zekere kwaliteit met een daarbij behorende prijs op de markt af te zetten (Boelhouwer, 2003). Op de Nederlandse koopwoningmarkt zijn zowel de verstoring van de marktwerking door het ruimtelijke ordeningsbeleid als de prijszetting door de prijsontwikkeling in de bestaande voorraad te herkennen. Daarmee kan ook de Nederlandse koopwoningmarkt worden beschouwd als een voorraadmarkt. Op de Nederlandse huurwoningenmarkt is de regulering nog sterker dan op de koopwoningmarkt. Voor grote delen van de huurwoningenmarkt is immers sprake van een regulering van de (huur)prijs, terwijl ook het aanbod van nieuwe (corporatie)huurwoningen is gereguleerd. Zo is in de Vinex-convenanten voor de periode 1995-2004 een maximum van 30% sociale woningbouw (koop en huur) opgenomen. Wijzigingen in vraag- en aanbodverhoudingen komen hierdoor niet tot uitdrukking in veranderingen in het aanbod of in de prijs, maar leiden in de huursector in sterkere mate dan in de koopsector tot een toe- of afname van de onbevredigde vraag. Binnen deze context gaan we in dit hoofdstuk in op de gevoeligheid van de Nederlandse woning(bouw)markt voor de conjunctuur. Met conjunctuur bedoelen we de korte en middellange termijnfluctuaties in de (sociaal-)economische ontwikkeling. Deze ontwikkeling is niet rechtstreeks van invloed op de kwantitatieve en kwalitatieve vraag naar (koop)woningen, maar indirect via de inkomens, de rente en de daaruit voortvloeiende (mede door financiële instellingen bepaalde) leencapaciteit van huishoudens19. Omdat, zoals hiervoor is aangegeven, de Nederlandse woningmarkt kan worden gekenschetst als een voorraadmarkt, zullen veranderingen in de vraag naar koopwoningen vooral zichtbaar zijn in de prijs. In paragraaf 4.3 gaan we daarom eerst in op de relatie tussen conjunctuur, woningbouwproductie en de verkoopprijs van bestaande woningen. Vervolgens vergelijken we in paragraaf 4.4 de prijsontwikkeling op de markt voor bestaande woningen met de ontwikkeling van de gemiddelde prijs voor nieuwe koopwoningen. Daarna zoomen we in paragraaf 4.5 in op de gevoeligheid van de diverse woningmarktsegmenten voor de conjunctuur. Hierbij bestuderen we de relatie tussen 19

48

Ook op de lange termijn zijn economische ontwikkelingen, naast demografische ontwikkelingen, van invloed op de kwantitatieve en kwalitatieve vraag naar woningen. Onderzoeksinstituut OTB

de vraag naar en het aanbod van woningen in de naar eigendomsverhouding, prijsklasse en woningtype onderscheiden woningmarktsegmenten. De volgende onderzoeksvragen staan in dit hoofdstuk centraal: Hoe reageren de prijs en de productie van koopwoningen op de conjunctuur? (paragraaf 4.3) Is er een verschil in prijsreactie tussen nieuwbouwwoningen en bestaande woningen? (paragraaf 4.4) In hoeverre wijzigen vraag-aanbodverhoudingen op de diverse woningmarktsegmenten, als gevolg van veranderingen in de conjunctuur? (paragraaf 4.5) Bij de uitwerking van deze onderzoeksvragen richten we ons vooral op ontwikkelingen in het afgelopen decennium, omdat in de daaraan voorafgaande periode de woningproductie in (nog) sterkere mate werd bepaald door het rijksbeleid. We schetsen daarom voorafgaand aan de behandeling van de geformuleerde onderzoeksvragen, in paragraaf 4.2 kort de ontwikkeling van het overheidsbeleid ten aanzien van de woningproductie. 4.2

Woningproductie en overheidsbeleid

Nieuwbouw vindt vrijwel uitsluitend plaats in opdracht van particulieren20, maar de overheid beïnvloedt de woningproductie via verschillende instrumenten, waaronder het ruimtelijke kader, de regelgeving en het subsidiebeleid (object- en subjectsubsidies). Op deze wijze kan de overheid een grote invloed uitoefenen op het nieuwbouwbeleid van particulieren. Een dergelijk bouwbeleid door middel van objectsubsidiëring werd tot de jaren negentig door de overheid noodzakelijk geacht om de grootste woningtekorten in te lopen, de aard en locatie van de nieuwbouw te beïnvloeden, de nieuwbouwwoningen concurrerend te houden met de bestaande woningvoorraad en niet, in de laatste plaats, om de continuïteit van de bouwproductie te stimuleren (Van der Schaar, 1991). Een belangrijk neveneffect van objectsubsidies is het feit dat de bouw van niet-gesubsidieerde woningen minder aantrekkelijk wordt. In tijden dat de omstandigheden het toelaten, zien we dan ook dat de overheid de subsidiebudgetten naar beneden bijstelt. Anderzijds wordt, vanwege het grote belang van het inlopen van het woningtekort en vanwege het economisch belang van continuïteit van de bouwproductie, de productie van gesubsidieerde woningen verhoogd wanneer de bouw van ongesubsidieerde (vrije sector)woningen stagneert. Het nieuwbouwbeleid is daardoor lange tijd anticyclisch ten opzichte van de conjunctuur geweest. De onderstaande afbeelding 4.1 illustreert dit. Afbeelding 4.1 laat duidelijk zien hoe omvangrijk de gesubsidieerde nieuwbouw steeds is geweest in de totale productie, tot in de tweede helft van de jaren tachtig. Onder politieke druk worden ten tijde van de economische recessie in de eerste helft van de jaren tachtig de subsidies voor de woningbouw over de gehele linie fors verhoogd. De gesubsidieerde bouwstroom neemt tussen 1979 en 1984 zowel procentueel (van 65% naar maar liefst 95% van de totale nieuwbouwproductie) als in absolute zin (van 55 duizend naar 107 duizend woningen) enorm toe.

20

Belangrijke categorieën opdrachtgevers zijn projectontwikkelaars, bouwbedrijven, woningcorporaties, institutionele beleggers en individuele huishoudens Onderzoeksinstituut OTB

49

De woningbouwproductie in de periode 1965-19991, naar eigendomsverhouding en financieringscategorie

Afbeelding 4.1 180000 160000 Aantal woningen

140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

0

Jaar Koop ongesubsidieerd

Huur ongesubsidieerd

Huur gesubsidieerd

Koop gesubsidieerd

Bron: CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid, diverse jaargangen en CBS, Statline 2001 1 Voor de jaren 1984-1987 is een schatting gemaakt van de verdeling van het totaal aantal huur- en koopwoningen over het gesubsidieerde en ongesubsidieerde segment, omdat in deze jaren de vrije-sectorwoningen met een eenmalige bijdrage niet afzonderlijk in de statistieken zijn opgenomen. Voor de periode 1994-1999 zijn de goedkope en middeldure woningen (volgens de definitie van het ministerie van VROM) tot de gesubsidieerde woningen gerekend en de dure woningen als ongesubsidieerd beschouwd. Vanaf 2000 worden door het CBS geen productiecijfers per ‘financieringscategorie meer vertrekt.

In 1983 volgt een beleidswijziging. De bezuinigingsperikelen van de overheid treffen ook het volkshuisvestingsbeleid. Bouwsubsidies worden verminderd, aanvankelijk vooral in de huursector. De continuïteit van de bouwproductie wordt vanaf dat moment niet meer als hoogste beleidsdoel gezien. Doordat de economie vervolgens weer aantrekt, blijft de totale nieuwbouwproductie nog enkele jaren boven de 100.000 woningen per jaar. De productie van de vrije sector koopwoningen klimt namelijk zeer voorspoedig uit haar dal. Deze verschuivingen versterken zich in de periode vanaf 1989. De doelstelling ‘minder overheid, meer markt’ uit de in dat jaar verschenen Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (Ministerie van VROM, 1989) leidt tot een verdere versobering en doelmatiger inzet van de bouwsubsidies. Naast de productie van sociale huurwoningen, neemt eind jaren tachtig ook die van sociale koopwoningen sterk in omvang af. Ondanks een toename van de productie van ongesubsidieerde (koop)woningen leidt dit tot een afname van de woningproductie. In 1994 worden voor het eerst in een periode van 30 jaar meer ongesubsidieerde woningen aan de woningvoorraad toegevoegd dan gesubsidieerde woningen. In 1991 verschijnt de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (de zogenaamde Vinex-Nota). De strekking van deze nota is dat de nieuwbouw geconcentreerd dient te worden in aangewezen stedelijke knooppunten en vooral gerealiseerd moet worden op locaties binnen en grenzend aan het bestaand stedelijk gebied. Er worden in 1994 convenanten afgesloten tussen het Rijk, de Kaderwetgebieden en de provincies (voor wat betreft de Vinex-stadsgewesten) over de omvang en samenstelling van de te realiseren woningproductie in de periode 1995-2004. De afspraken hebben betrekking op een uitbreiding van de woningvoorraad met 650.000 woningen, waarvan het grootste deel gerealiseerd diende te worden in de eerste vijf jaar, 50


vooral om de nog resterende woningtekorten weg te kunnen werken. Een belangrijk, en op dat moment nogal revolutionair uitgangspunt bij deze afspraken is dat maximaal 30% van de productie mag bestaan uit sociale huur- en koopwoningen. Rijkssubsidies worden beperkt tot locatiesubsidies en een budget woninggebonden subsidies. Het overgrote deel van de productie diende ongesubsidieerd door ‘de markt’ te worden gerealiseerd. Afbeelding 4.2

Woningproductie 1975-2003 naar eigendomscategorie

140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000

koopw oningen

20 03

20 01

19 99

19 97

19 95

19 93

19 91

19 89

19 87

19 85

19 83

19 81

19 79

19 77

19 75

0

huurw oningen

Bron: CBS.

Uit afbeelding 4.2 blijkt dat in de loop van de tweede helft van de jaren negentig de productie van huurwoningen verder daalt, van ruim 31.000 woningen in 1996 tot minder dan 13.000 woningen in 2003. Tot het eind van de jaren negentig blijft de productie van koopwoningen relatief constant rond de 55.000 à 65.000 woningen per jaar met een ‘piek’ van 69.000 woningen in 1998. Vanaf 1999 loopt echter ook de productie van nieuwe koopwoningen terug, waardoor de totale woningproductie daalt tot onder de 60.000 woningen in 2003. Vinex en woningproductie Het medio jaren negentig ingezette Vinex-beleid heeft op een aantal punten een breuk betekend met het ‘verleden’. Het aandeel sociale woningen in de voorgenomen productie wordt in de Vinex-periode drastisch verlaagd ten opzichte van de jaren daarvoor. Hiermee in lijn is ook de objectsubsidiëring afgebouwd. Daarnaast wordt er een omslag nagestreefd naar meer nieuwbouwproductie in de koopsector. Het Vinex-beleid legt dus meer verantwoordelijkheid voor de nieuwbouwproductie bij de particuliere ondernemers en de consumenten. Deze woningproductie dient daarbij echter wel sterk geconcentreerd te worden op veelal grotere uitleglocaties in zeven stedelijke gebieden (BoN-regio’s) en 19 stadsgewesten.


51

Figuur 4.3 Woningproductie voor drie typen Vinex-gebieden en Nederland, 1984-2002 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000

K aderw et

02 20

00

01 20

99

O verig

20

97

98

19

19

96

95

94

93

92

S tads gew es t

19

19

19

19

19

19

91

90

19

88

89

19

19

86

87

19

19

85

19

19

19

84

0

N ederland

Bron: CBS

Voor de periode 1995-2004 wordt in het Vinex-beleid uitgegaan van een totale uitbreiding van de woningvoorraad met 650.000 woningen. Hiervoor is, rekening houdend met de sloop en samenvoeging van woningen) in de genoemde periode een productie nodig van 790.000 woningen. Los van de beoogde fasering (nadruk op de eerste 5 jaar) is dit qua niveau van de productie niet erg ambitieus. In de periode 1985-1989 ligt de productie per jaar nog ruim boven de 100.000 woningen en in de periode 1990-1994 komt de gemiddelde jaarproductie rond de 85.000 woningen uit (zie figuur 4.3 en 4.4). Als we de beoogde fasering erbij betrekken (100.000 woningen per jaar tot 2000 en daarna 60.000 woningen per jaar), dient de jaarproductie vanaf 1995 met 15.000 woningen toe te nemen ten opzichte van het niveau in de periode 1990-1994. Figuur 4.4 De gemiddelde woningproductie per jaar in vier onderscheiden perioden en naar drie typen Vinex-gebieden 120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0 1985 - 1989

1990 - 1994 K a d e rw e t

S tads gew es t

1995 - 1999 O ve rig

2000 - 2002

N e d e rla n d

Bron: CBS 52


Wat wel een duidelijke verandering inhoudt ten opzichte van de periode tot 1995 is, naast de verschuiving naar meer koopwoningen, de hiervoor genoemde beoogde concentratie van de woningproductie in zeven kaderwetgebieden en 19 stadsgewesten. In de periode 1985-1994 bedraagt het aandeel in de woningproductie van de kaderwetgebieden, de stadsgewesten en de overige gemeenten respectievelijk 36%, 24% en 40%. In de Vinex-afspraken wordt uitgegaan van een verdeling van 45,4%, 25,4% en 29,2% (zie figuur 4.5). De feitelijke jaarlijkse woningproductie ligt in de periode 1995-1999 aanvankelijk (tot en met 1998) op een hoger niveau dan in de daaraan voorafgaande periode 19901994, maar blijft onder het beoogde niveau van 100.000 woningen per jaar (zie figuur 4.3 en 4.4). Daarbij blijkt er sprake te zijn van een beperkte toename van de productie in de Kaderwetgebieden en in de stadsgewesten, terwijl de productie in de overige gemeenten licht daalt. De verdeling van de productie over de verschillende typen Vinex-gebieden wijkt daarbij nauwelijks af van die in de periode 1990-1994. Een belangrijk deel van de productie in de periode 1995-1999 heeft dan ook al in de pijplijn gezeten vóórdat de Vinex-afspraken zijn gemaakt. Hierdoor ligt de productie in met name de kaderwetgebieden, maar ook in de stadsgewesten, onder het niveau van de Vinex-afspraken. Daarentegen is de productie in de overige gemeenten, ondanks de lichte daling ten opzichte van de periode 1990-1994, aanmerkelijk hoger dan wordt beoogd in met het Vinex-beleid. In de eerste vijf jaar van de Vinex-periode is 36,6% van de productie gerealiseerd in de kaderwetgebieden, 24,2% in de stadsgewesten en 39,2% in de overige gemeenten. In de periode 2000-2002 valt de woningproductie sterk terug tot gemiddeld 70.000 woningen per jaar (zie figuur 4.4). De daling van de productie is vooral groot in de stadsgewesten en in de overige gemeenten. In de kaderwetgebieden valt de productie na een piek in 1998 enigszins terug in 1999 en 2000, om daarna weer uit te komen op het niveau van de periode 1991-1997. Dit niveau ligt, zoals hiervoor al werd aangegeven, aanmerkelijk onder het in de Vinex-afspraken beoogde aantal woningen. Resumerend kan het volgende beeld geschetst worden van de woningproductie in de verschillende typen Vinex-gebieden. De woningproductie in de kaderwetgebieden is in de periode vanaf 1995 tot en met 2002 redelijk constant geweest op een niveau van rond de 31.000 woningen per jaar. Dit wijkt niet veel af van de productie in de daaraan voorafgaande periode 19901994, toen jaarlijks gemiddeld 32.000 woningen werden gerealiseerd. De volgens het Vinex-beleid beoogde toename van de productie in deze gebieden tot ongeveer 36.000 woningen per jaar, is echter niet tot stand gekomen. Het aandeel van de kaderwetgebieden in de woningproductie is in de periode 1995-2002 dan ook niet op 45,4% uitgekomen, maar is ‘blijven steken’ op 38,5%. De in het kader van de Vinex-afspraken beoogde productie in de stadsgewesten (gemiddeld 20.000 woningen per jaar) kwam overeen met de jaarlijkse productie in de periode 1990-1994. In de periode 1995-1999 bedroeg de jaarproductie in de stadsgewesten gemiddeld 21.500. Vanaf 2000 is de productie echter sterk teruggevallen tot gemiddeld zo’n 15.000 woningen per jaar.


53

Figuur 4.5 Het aandeel in de woningproductie van drie typen Vinexgebieden, naar vijf perioden, en het ‘beoogde’ aandeel volgens de Vinex afspraken1 50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 1985 - 1989 1990 - 1994 1995 - 1999 2000 - 2002

K aderwet

S tads gewes t

1995-2002

vinex c onvenant

O verig

De Vinex afspraken hebben betrekking op netto uitbreiding van de woningvoorraad Bron: CBS, UVV Monitor 2003

1

In de ‘overige gemeenten’ was de productie in 1994 en 1995 met 39.000 woningen nog hoog. Daarmee waren deze gemeenten verantwoordelijk voor zo’n 42% van de totale woningproductie. Vanaf 1996 is het aantal gerealiseerde woningen, mede als gevolg van het geïntensiveerde restrictieve ruimtelijk beleid, continu gedaald tot een niveau van 24.000 woningen in 2001 en 2002. Overigens ligt hiermee de jaarproductie nog boven het niveau van 23.000 woningen op jaarbasis, zoals overeengekomen bij de Vinex-afspraken. Ook het aandeel van deze gemeenten in de totale productie ligt met bijna 36% (in de periode 2000-2002) nog aanmerkelijk boven de 29% waarvan in de Vinex-afspraken is uitgegaan voor de totale periode 1995-2004. Als vanuit het Vinex beleid wordt gekeken naar de woningproductie in de afgelopen periode, kunnen we constateren dat de beoogde uitbreiding van de woningvoorraad met 650.000 woningen weliswaar niet volledig wordt gerealiseerd, maar dicht wordt benaderd. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de productie (en de uitbreiding van de voorraad) in de kaderwetgebieden fors is achtergebleven bij de afspraken, terwijl in de ‘overige gemeenten’ de productie aanmerkelijk hoger ligt dan beoogd (zie ook Ministerie van VROM, 2004a). Kijken we vanuit de woningproductie naar het Vinex-beleid, dan moeten we constateren dat alle inspanningen om de productie te verhogen in de kaderwetgebieden ertoe hebben geleid dat de productie niet nog verder is afgenomen. De afname van de woningproductie in met name de periode 1999-2002 blijkt vooral veroorzaakt te worden door de daling van de productie in de ‘overige gemeenten’, mede een gevolg van het geïntensiveerde restrictieve ruimtelijk beleid. Er is een aantal mogelijke oorzaken aan te dragen voor het achterblijven van de woningproductie in de kaderwetgebieden bij de Vinex-afspraken en voor de terugval van de productie vanaf 1999 in de stadsgewesten en de ‘overige gemeenten’.

54


Uit de Knelpuntenmonitor Woningbouw 2003 (De Vries et al., 2003) en uit de VVV monitor 2003 (Ministerie van VROM, 2004a) blijkt dat de oorzaken, die door kaderwetgebieden en provincies (voor wat betreft de stadsgewesten) worden genoemd voor het ‘achterblijven’ van de productie, niet wezenlijk verschillen. Belangrijke knelpunten zijn de langdurige onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen (die grondposities hebben) in de planvormingsfase. Daarnaast wordt veelvuldig melding gemaakt van langdurige procedures, onder andere als gevolg van (Europese) regelgeving. Ook hebben bodemprocedures tot aan de Raad van State door omwonenden en belanghebbenden geleid tot grote vertragingen. Tenslotte is er in de afgelopen jaren, mede als gevolg van economische stagnatie, sprake van een teruglopende vraag naar (dure) koopwoningen. Het gevolg is dat een deel van de projecten wordt herontwikkeld. Dit leidt in een aantal gevallen tot heronderhandelingen met gemeenten. Deze knelpunten moeten wel worden geplaatst tegen de achtergrond van het langdurige ontwikkelingstraject van (vooral) grote locaties in al vrij sterk verstedelijkte gebieden, waar (voor wat betreft de kaderwetgebieden) bovendien op relatief korte termijn een aanzienlijke verhoging van de bouwproductie wordt beoogd. Deze inzet op een verhoging van de productie in de kaderwetgebieden heeft er wellicht toe bijgedragen dat de productie uiteindelijk, gezien de lange ontwikkelingsperiode en de daarbij ervaren knelpunten, redelijk constant is gebleven. Voor wat betreft de langdurige (her)onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen speelt de gewijzigde vorm van grondexploitatie, in combinatie met de grote omvang van een belangrijk deel van de Vinex-locaties, een belangrijke rol. Waar voorheen de gemeenten veelal de totale grondexploitatie voor hun rekening namen, van aankoop van agrarische grond tot en met de uitgifte van bouwrijpe grond, spelen nu marktpartijen een grotere rol omdat zij in een vroeg stadium agrarische grond hebben aangekocht. Dit is het gevolg van de ontwikkeling van gesubsidieerde locatieontwikkeling naar marktgeoriënteerde locatieontwikkeling. Zonder hier in te gaan op de verschillende grondexploitatiemodellen die in de praktijk worden toegepast, betekent dit dat de rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen is gewijzigd. De grondexploitatie en vastgoedexploitatie raken meer verweven. Bovendien is het ‘concurrentiemoment’ voor marktpartijen verplaatst van de vastgoedmarkt naar de grondmarkt. Op de grotere locaties blijkt daarbij de positie van grote projectontwikkelaars sterk. De financiële mogelijkheden van grote ontwikkelaars, maar vaak ook de voorkeur van gemeenten voor een beperkt aantal grote partijen, spelen hierbij een rol. De hierdoor ontstane oligopolistische structuur beperkt de concurrentie en daarmee de marktwerking. Deze beperkte concurrentie kan in tijden van vraagoverschotten de reactie via de prijs (in plaats van via het productievolume) in de hand werken. De gestage afname van de productie in de ‘overige gemeenten’ in met name de laatste jaren is, zoals hiervoor al werd aangegeven, voor een belangrijke deel het gevolg van het geïntensiveerde restrictieve ruimtelijk beleid. Daarnaast kan ook de recent teruggelopen vraag naar (dure) koopwoningen de afname van de productie hebben versterkt. 4.3

Conjunctuur, prijs en productie

In deze paragraaf gaan we in op de eerste onderzoeksvraag: Hoe reageren de prijs en de productie van koopwoningen op de conjunctuur? We concentreren ons daarbij op koopwoOnderzoeksinstituut OTB

55

ningen, omdat voor huurwoningen geldt dat zowel de prijs als de productie zijn gereguleerd. Zoals uit de vorige paragraaf bleek, heeft dit er in het verleden toe geleid dat de productie van gesubsidieerde huurwoningen anticyclisch van karakter was. Conjunctuur De conjunctuur in Nederland kan vanaf medio jaren zeventig grofweg worden onderverdeeld in vijf tijdvakken (zie afbeelding 4.6). In de jaren 1975-1982 neemt de economische groei eerst gestaag en vervolgens sterk af. De jaren 1983-1990 worden gekenmerkt door een snel economisch herstel, met een iets mindere groei rond 1987. Het derde tijdvak beslaat maar drie jaren: 1991-1993. Er is nog steeds sprake van economische groei maar het groeipercentage daalt in deze jaren van ruim 4% tot onder de 2%. Vervolgens breekt er een periode van economische voorspoed aan. Het jaarlijkse groeipercentage stijgt vanaf 1994 gestaag maar zeker tot in het jaar 2000. In dat jaar wordt een economische groei gerealiseerd, die vergelijkbaar is met het niveau in 1990. Bovendien blijkt de inflatie in dit vierde tijdvak een stabiele factor. In het vijfde tijdvak slaan de omstandigheden plotseling om met een lagere economische groei in 2001 en zelfs een daling van het bruto nationaal product in 2002: een situatie die zich begin jaren tachtig voor het laatst heeft voorgedaan. In relatie tot de woningvraag is het echter zeker zo belangrijk te weten, hoe deze conjunctuur zijn neerslag heeft op het niveau van de huishoudens. Voor wat betreft de koopwoningmarkt loopt de relatie tussen vraag/aanbodverhoudingen en de conjunctuur via het gecombineerde effect van de ontwikkeling van het besteedbaar inkomen en de ontwikkeling van de hypotheekrente. Inkomen en rente zijn, samen met de door financiële instellingen gehanteerde leencapaciteit, bepalend voor de woonlasten en de maximaal haalbare financiering. In afbeelding 4.7 zijn daarom de ontwikkeling van het gemiddelde huishoudeninkomen en van de gemiddelde hypotheekrente naast elkaar geplaatst. Met uitzondering van het vijfde tijdvak, zijn de hiervoor onderscheiden tijdvakken ook in deze afbeelding min of meer te onderscheiden. In de jaren 1979-1981 neemt het groeipercentage van het gemiddeld besteedbaar huishoudinkomen (in reële prijzen) eerst sterk af en slaat vervolgens om in een daling van het reële huishoudinkomen. Omdat gelijktijdig de hypotheekrente oploopt tot een recordhoogte van ruim 12%, worden de financieringsmogelijkheden voor huishoudens in deze jaren zeer snel verminderd. In het tweede tijdvak, van 1982 tot en met 1990, is een herstel te zien van het inkomen en daalt ook het renteniveau sterk. De financiële mogelijkheden op de koopwoningmarkt verbeteren daardoor duidelijk voor de huishouden, vooral in de jaren 1985-1988. Het volgende te onderscheiden tijdvak loopt een jaar langer door dan bij de conjunctuur op macroniveau en beslaat de jaren 1991-1994. De inkomensgroei neemt in deze periode eerst af en in de twee laatste jaren is er zelfs sprake van een inkomensdaling. Doordat ook de gemiddelde hypotheekrente vanaf 1990 een dalende trend inzet, blijven de mogelijkheden tot financiering van een koopwoning haast onveranderd.

56


Afbeelding 4.6

De procentuele mutatie van het Bruto Nationaal Product en het inflatiepercentage, op jaarbasis (voortschrijdend gemiddelde), in de periode 1976-2002

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

-2

%-mutatie Bruto Nationaal Product (voortschrijdend) inflatiepercentage (voortschrijdend)

Bron: CBS, Statline

Afbeelding 4.7

De procentuele mutatie van het besteedbaar huishoudeninkomen (in prijzen van 1994) en de hoogte van de gemiddelde hypotheekrente (nominaal), op jaarbasis , in de periode 19752002

13

10,00 8,00

11

6,00 4,00

9

2,00 7

0,00 -2,00

5

-4,00

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

-6,00 1975

3

hypotheekrente (nominaal; linker as) %-mutatie besteedbaar inkomen (reele prijzen, rechter as)

Bron: CBS, Statline

Tot slot blijken de omstandigheden in het vierde tijdvak enorm te wijzigen. De hypotheekrente daalt nog eens vijf jaar achtereen verder tot een historisch laag niveau van 5,1%. Tegelijkertijd stijgt het gemiddelde huishoudinkomen in deze periode weer Onderzoeksinstituut OTB

57

substantieel. Achter dit stijgend gemiddeld inkomen (in reële termen) blijkt ook nog eens een bovengemiddelde groei van het aantal huishoudens met een bovenmodaal besteedbaar inkomen schuil te gaan (zie afbeelding 4.8). Met name in deze periode een sterke toename worden verwacht van zowel de absolute omvang van de vraag naar (koop)woningen, als de vraag naar meer woningkwaliteit. Afbeelding 4.8

Ontwikkeling van het aantal huishoudens in Nederland, naar klassen van het besteedbaar huishoudeninkomen (in prijzen van 1999), in de periode 1990-1999 (geïndexeerd 1990=100)

130

index (1990=100)

120

110

100

90

80 1990

1991

1992

1993

tot 12.400 euro

1994

1995

12.400-26.800

1996

1997

1998

1999

26.800 euro en meer

Bron: CBS, Statline

Conjunctuur en prijs In paragraaf 4.1 is aangegeven dat de Nederlandse koopwoningmarkt gezien kan worden als een voorraadmarkt; de ontwikkelingen in de woningvraag worden niet op korte termijn beantwoord met wijzigingen in het woningaanbod, maar leiden in eerste instantie tot uitdrukking in de prijs van koopwoningen. In de verklaringsmodellen van de koopprijsontwikkeling in Nederland komen dan ook steeds vraaggerelateerde factoren naar voren. De inkomensontwikkeling, hypotheekrente en de inflatie blijken daarbij vooral korte termijneffecten op het koopprijsverloop te veroorzaken. Demografische en economische ontwikkelingen hebben een meer structurele invloed op de koopprijzen. Deze factoren spelen een rol op zowel de korte als de middellange termijn (Boelhouwer et.al., 2001). Bij de prijsontwikkeling spelen bovendien speculatieve of psychologische effecten een rol. Samen met de hiervoor genoemde effecten van het trage aanpassingsproces van de bouwmarkt, vormen deze effecten een verklaring voor de soms heftige koopprijsmutaties die zich op de korte termijn voordoen. Speculatieve effecten staan voor het feit dat zowel kopers als verkopers in hun gedrag rekening houden met de marktsituatie (met name de koopprijsontwikkeling) in het recente verleden (Abraham en Hendershott, 1996; Meen, 1998; Hort, 1998; Boelhouwer et.al., 2001 en Boelhouwer, 2003). Zo zal de potentiële koper bij een prijsstijging snel tot actie willen overgaan. Hoe eerder de koopbeslissing in een expanderende markt wordt genomen, des te sneller er geprofiteerd kan worden van een vermogenswinst. Dit calculerend gedrag van de huizenkopers zal in omgekeerde richting gelden bij een prijsdaling; de consument zal zijn aankoopbeslissing zo lang mogelijk uitstellen om vermogensverlies te voorkomen. De belangen en daarmee het gedrag van de verkopende huishoudens is (natuurlijk) hieraan tegengesteld. 58


Ball en Grilli (1997) constateren in hun Europese studie naar evenwichtsprijzen op de woningmarkt voor de meeste landen (waaronder Nederland) dat korte perioden met forse prijsstijgingen ('booms') gevolgd worden door langere perioden, waarin er benedenwaartse prijscorrecties ('busts') optreden. Daarbij valt het op dat de 'booms' veel korter zijn dan de 'busts', zodat prijsstijgingen als flexibel bestempeld kunnen worden en prijsdalingen als inflexibel. Door de lange aanpassingstermijn van dalende prijzen, ontstaan er vaak ook woningmarktproblemen die de algemene economische ontwikkeling van een land kunnen raken. Ten tijde van hoogconjunctuur zal de vraag naar woningen en naar kwaliteit dus toenemen. Deze veranderende vraag/aanbodverhouding (vraagoverschot) leidt weer tot prijsstijgingen op de woningmarkt. Een laagconjunctuur leidt tot een geringere vraag (meer ruimte op de woningmarkt), wat een geringere prijsstijging of zelfs een prijsdaling tot gevolg kan hebben. De relatie tussen conjunctuur en de vraag/aanbodverhoudingen op de koopwoningmarkt is inzichtelijk te maken met behulp van de door de NVM ontwikkelde ‘krapte-indicator’. Deze krapte-indicator geeft de verhouding tussen vraag en aanbod voor een bepaalde periode weer, door het aantal te koop staande woningen te delen door het aantal transacties. Een lage waarde duidt op een krappe markt: een koper heeft keus uit weinig woningen. In afbeelding 4.9 is voor de periode 1985-2002 het verloop weergegeven van het aantal te koop staande woningen en het aantal transacties. De daaruit voortvloeiende krapteindicator is, samen met de ontwikkeling van de gemiddelde verkoopprijs van bestaande woningen voor de periode 1975-2003 weergegeven in afbeelding 4.10. In afbeelding 4.10 kunnen de eerder onderscheiden tijdvakken in de conjunctuur voor een deel worden herkend. De economische recessie begin jaren tachtig leidt tot meer ruimte op de markt van bestaande koopwoningen; de waarde van de krapteindicator wordt namelijk duidelijk hoger. Het economisch herstel gedurende de jaren tachtig wordt gekenmerkt door een dalende krapte-indicator, ofwel een toenemende krapte op de koopwoningmarkt (zie afbeelding 4.10). Het aantal transacties per jaar stijgt licht in deze periode, terwijl het gemiddeld aantal te koop staande woningen zichtbaar afneemt (zie afbeelding 4.9). Aantal gemiddeld te koop staande woningen en aantal transacties op jaarbasis

900

140

800

120

700

100

600 500

80

400

60

300

40

200

Aantal (x 1000)

Aantal (x 1000)

Afbeelding 4.9

20

100 0

0 1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

jaar

te koop staande w oningen (linker as)

verkochte w oningen (rechter as)

Bron: NVM/OTB-bewerking


59

Afbeelding 4.10 Krapte-indicator en ontwikkeling van de gemiddelde verkoopprijs (1975=100) voor de markt van bestaande koopwoningen 16

250000

14 200000

12 10

150000

8 100000

6 4

50000

2 0

0 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 krapte-indicator (linker as)

gemiddelde verkoopprijs (rechter as)

Bron: NVM/OTB-bewerking

De periode van laagconjunctuur, 1990-1993, is niet te herkennen in beide afbeeldingen over de vraag/aanbodverhouding op de markt van bestaande koopwoningen. Het jaarlijks aantal transacties neemt juist sterker toe dan in voorliggende jaren en het aanbod van woningen wordt ook in dit tijdvak steeds kleiner. De krapte op de koopwoningmarkt neemt daardoor nog meer toe (dalende krapte-indicator). We hebben hiervoor echter al geconstateerd dat de financieringsmogelijkheden van huishoudens door een dalende hypotheekrente (zeker) niet verslechterden. In de jaren 1994-1999, waarin de economie gestaag groeit en ook het aantal huishoudens met een hoog inkomen sterk groeit, houdt de grote krapte op de woningmarkt aan (zie afbeelding 4.10). Het aantal transacties van bestaande koopwoningen stijgt exponentieel, maar doordat ook het te koop staande aanbod weer iets stijgt, daalt de krapte-indicator niet veel verder. Deze ontwikkelingen wijzen op een hoger aandeel van de doorstromers op de koopwoningmarkt in het totaal aantal transacties. Na 1999 wordt de ruimte op de koopwoningmarkt voor het eerst sinds lange tijd weer wat groter. De stijging van de waarde op de krapte-indicator (zie afbeelding 4.10) blijkt vooral veroorzaakt te worden door een snel groeiend aanbod van koopwoningen in de bestaande woningvoorraad. Deze omslag valt samen met de snelle afname van de economische groei rond de eeuwwisseling en met de kortstondige stijging van de hypotheekrente. Zoals eerder gesteld, hebben de hiervoor geschetste veranderingen in de vraag/aanbodverhoudingen ook hun neerslag op de prijsontwikkeling in de bestaande woningvoorraad. In afbeelding 4.10 zien we dit voor een belangrijk deel terug. De stijging van de gemiddelde koopprijs in de tweede helft van de jaren zeventig slaat begin jaren tachtig om in een kortstondige maar hevige daling. Gedurende de jaren tachtig herstelt de koopprijsontwikkeling zich weer en er is vanaf medio jaren tachtig een lichte stijging waar te nemen. Deze stijging van de gemiddelde verkoopprijs zet zich gedurende de jaren negentig door; in de tweede helft zelfs in versterkte mate en sterker dan op basis van de conjuncturele ontwikkeling was te verwachten. De iets ruimere koopwoningmarkt in de jaren na 1999 vertaalt zich (vooralsnog) in een afvlakkende stijging van de gemiddelde verkoopprijs in de bestaande voorraad.

60


Tot nu toe is een samenhang geschetst tussen de conjunctuur en veranderende vraag/aanbodverhoudingen. Daarnaast is er een relatie tussen deze veranderende vraag/aanbodverhoudingen en de gemiddelde koopprijsontwikkeling vastgesteld. Ook op huishoudensniveau zijn dergelijke relaties vast te stellen tussen economische omstandigheden, vraagontwikkeling en koopprijsontwikkeling. De sterk groeiende vraag naar koopwoningen vanaf het midden van de jaren tachtig is voor een belangrijk deel het gevolg van een toenemende leencapaciteit van huishouden. Het maximale leenbedrag (als een functie van het inkomen, de hypotheekrente en de door hypotheekverstrekkers gehanteerde criteria) waarover een huishouden kan beschikken, werd daarbij in eerste instantie vergroot door een groei van het inkomen van (een groot deel van) de huishoudens. Na 1990 draagt met name de dalende hypotheekrente bij aan de groeiende leencapaciteit. Bovendien is in de eerste helft van de jaren negentig het aanbod van hypotheekvormen uitgebreid (onder andere de tweeverdieners- en de beleggingshypotheek) en zijn ook de voorwaarden voor de hypotheekverstrekking verruimd. Afbeelding 4.11 Maximale leencapaciteit naar inkomensniveau en het verloop van de gemiddelde verkoopprijs (geïndexeerd 1982 =100) mediaan verkoopprijs

25%

50%

75%

90%

400 350 300 250 200 150 100 50 0 1982

1986

1990

1994

1998

2002

Bron: CBS, Bemiddelende Organen, Nationale Hypotheekgarantie en NVM, OTB-bewerking.

In afbeelding 4.11 is te zien, dat het maximale leenbedrag in de tweede helft van de jaren tachtig zelfs sterker is toegenomen dan de stijging van de gemiddelde verkoopprijs. In de periode 1989-1998 lopen de ontwikkelingen van de verkoopprijs en maximale leencapaciteit vrijwel parallel aan elkaar. De betaalbaarheid van de koopwoningen is in deze periode dan ook ongeveer gelijk gebleven. Wel blijkt uit afbeelding 4.11 dat de ‘gemiddelde koopwoning’ vanaf eind jaren tachtig te duur is geworden voor huishoudens met een modaal inkomen (en geen eigen vermogen). Na 1998 stijgt de gemiddelde verkoopprijs veel sterker dan het gemiddeld maximaal te verkrijgen leenbedrag. De ‘gemiddelde koopwoning’ inclusief verwervingskosten is in 2002 nog net volledig met vreemd vermogen te financieren voor een huishouden met een inkomen van 2x modaal. De betaalbaarheid van de (bestaande) koopwoningen komt daarmee sterk onder druk te staan. De toename van de leencapaciteit, in combinatie met de aanhoudende koopprijsstijgingen in de bestaande woningvoorraad, blijken gedurende de jaren negentig te functioneren als ‘vliegwiel’ voor een verdere toename van de woningvraag in de koopsecOnderzoeksinstituut OTB

61

tor. Vooral voor (jonge) huishoudens met een modaal of lager inkomen en voor starters op de koopwoningmarkt (die geen eigen vermogen kunnen inbrengen in de vorm van overwaarde op de vorige woning) nemen de mogelijkheden daardoor steeds verder af. Voor de hoge inkomensgroepen en de doorstromers binnen de koopwoningmarkt blijven de koopwoningen wel betaalbaar, waarbij de prijs/kwaliteitsverhouding overigens in de loop der jaren wel duidelijk verslechterd is. Na de eeuwwisseling gaat de beschreven ontwikkeling op de koopwoningmarkt, met sterk stijgende koopprijzen, zichzelf ‘in de staart bijten’. De vraaguitval aan de onderkant van de koopwoningmarkt wordt steeds groter, het nieuwbouwaanbod van koopwoningen wordt geringer en er komt een einde aan de daling van de hypotheekrente. Als dan ook de economische vooruitzichten en het beursklimaat verslechteren, wordt het ‘sentiment’ op de koopwoningmarkt geraakt. Het positieve effect van de speculatieve vraag op de koopprijsontwikkeling lijkt om te slaan in een negatieve beinvloeding van de marktsituatie. Het gemiddeld aantal te koop staande woningen neemt voor het eerst sinds vijftien jaar weer duidelijk toe en de krapte op de koopwoningmarkt neemt af (zie afbeelding 4.10). De potentiële koper kan weer rustig op zoek gaan naar een goede prijs/kwaliteitverhouding, gegeven zijn wensen en financiële mogelijkheden. De gemiddelde verkooptijd van woningen verdubbeld dan ook in de periode 1999-2002 en de prijsstijging in de bestaande voorraad vlakt duidelijk af. Conjunctuur en productie De productie van koopwoningen nam, na een kortstondige maar sterke daling tijdens de crisis op de koopwoningmarkt, aan het begin van de jaren tachtig weer gestaag toe van 34.000 woningen in 1982 tot een recordhoogte van 67.000 woningen in 1988 (zie afbeelding 4.2). De productie van huurwoningen loopt in deze periode terug van 89.000 woningen in 1982 tot 51.500 woningen in 1988. De daling van de productie van koopwoningen in de daarop volgende jaren (19891991) gaat samen met een afname van de totale productie en hangt samen met de vermindering van objectsubsidies voor koopen huurwoningen (zie afbeelding 4.1). Ook de productie van huurwoningen loopt in deze periode fors terug tot 29.000 gereedgekomen woningen in 1991. Van 1992 tot en met 1998 maakt de productie van nieuwe koopwoningen een gestage groei door, onderbroken door een kortstondige terugval in de productie aan het begin van de Vinex-periode. Vanaf 1999 loopt de productie van koopwoningen terug, om in 2003 uit te komen op het niveau van medio jaren tachtig : 46.650 gereedgekomen woningen. De productie van huurwoningen kent een nog sterkere afname en is inmiddels teruggelopen tot 13.000. In bovenstaande beschrijving van het verloop van de productie van nieuwe koopwoningen, zijn de tijdvakken van de wisselende conjunctuur slechts ten dele te herkennen (zie afbeelding 4.12). Het begin en het einde van de te onderscheiden tijdvakken willen wel eens een jaartje verspringen ten opzichte van de vastgestelde tijdvakken in de conjunctuur. Zo blijkt de economische ontwikkeling al eind jaren zeventig om te slaan, terwijl de productie van nieuwe koopwoningen pas vanaf 1981 duidelijk afneemt. Vervolgens laat het herstel van de nieuwbouwproductie ook iets langer op zich wachten dan het economisch herstel. De hoogconjunctuur in de jaren tachtig houdt daarna aan tot in 1990, maar de nieuwbouwproductie neemt dit keer niet nog wat langer toe. Integendeel, al vanaf 1989 is er sprake van een licht dalende productie. Zoals hiervoor al werd aangegeven, is de versnelde afbouw van subsidiëring van 62


nieuwe koopwoningen hieraan voor een belangrijk deel debet. Ten slotte gaat de ontwikkelingen van de nieuwbouwproductie vanaf het midden van de jaren negentig steeds meer achterblijven bij de (sociaal-) economische groei in die periode. Een parallel tussen de aanhoudende koopprijsstijging en de omvang van de productie van nieuwe koopwoningen is in deze laatste periode al helemaal niet te trekken. In 1999, wanneer de krapte op de markt voor bestaande koopwoningen het grootst is, loopt de productie van koopwoningen weer terug. Afbeelding 4.12

Procentuele mutatie van het bruto nationaal product en de ontwikkeling van de productie van koopwoningen (geïndexeerd 1976=100)

250 200 150 100 50 0 -50

koopw oningproductie

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

-100

%-mutatie bruto nationaal product

Bron: CBS

Zowel de relatief beperkte groei van de productie van koopwoningen in de (tweede helft van de) jaren negentig als de daaropvolgende productiedaling kunnen dus niet worden verklaard door de marktsituatie. Gezien de krapte op de koopwoningmarkt en het hoge prijsniveau in de jaren negentig zou een hogere productie voor de hand hebben gelegen. De in paragraaf 4.2 besproken aanbodbeperkende factoren zullen hierbij een rol hebben gespeeld. Maar daarnaast kan ook de inelasticiteit van het woningaanbod aan deze ontwikkeling hebben bijgedragen. In een studie in Engeland heeft men bovendien geconstateerd, dat de reactie van bouwondernemers op een gunstige woningmarktsituatie vooral tot uiting komt in de productie van duurdere woningen en niet per se in een meer omvangrijke productie (Weston, 2002). In hoofdstuk 3 werd dit ook geconstateerd voor de Nederlandse woningbouwmarkt. Dat deze in Nederland vastgestelde combinatie van behoorlijke koopprijsstijgingen en een niet meegroeiende woningproductie bijzonder is, blijkt uit een Europese studie van Ball (2004). Alleen in Nederland en (in iets mindere mate) in Engeland heeft zich een dergelijke situatie voorgedaan gedurende de periode 1995-2001, zoals te zien is in afbeelding 4.13. In Portugal (en in mindere mate in Spanje) heeft zich een tegengestelde ontwikkeling afgespeeld in dezelfde periode. Daar blijkt ondanks een zeer matige groei van de koopprijzen van woningen de woningbouwproductie sterk te zijn toegenomen. De woningbouwmarkt in de overige negen onderzochte Europese landen blijkt meer aan de verwachtingen op basis van de economische markttheorieën te voldoen. Voor deze landen is een positief verband vastgesteld tussen de mutatie van de koopprijzen en de mutatie in de productieomvang van woningen.


63

Afbeelding 4.13 De relatie tussen de jaarlijkse mutatie van de gemiddelde koopprijs (reëel) en de jaarlijkse mutatie in de omvang van de woningproductie in 13 Europese landen, in de periode 1995-2001

Bron: Ball, 2004 (figuur 2.1, pp. 11).

Het beeld van een nieuwbouwproductie van koopwoningen die vanaf het midden van de jaren negentig achterblijft bij de economische ontwikkelingen, kunnen we ook op de volgende manier laten zien. Ten behoeve van de NVB Thermometer Koopwoningen (NVB, 2003) heeft het Onderzoeksinstituut OTB een statistisch model ontwikkeld, waarmee de nieuwbouwproductie kan worden verklaard en voorspelt. De nieuwbouwproductie is binnen dat model een functie van het huishoudeninkomen, de hypotheekrente en de huurprijs voor woningen. Wanneer dit model wordt toegepast op de periode 1986-1994, kan bijna 70% van de veranderingen in de nieuwbouwproductie worden verklaard door de ontwikkelingen in het inkomen, de huur en de rente. De met het model geschatte productieomvang en het feitelijk aantal nieuwe koopwoningen komen daarbij redelijk overeen (zie afbeelding 4.14). Vanaf 1995 gaan de geschatte en de werkelijk productieomvang steeds minder met elkaar overeenkomen. Na 1997 blijkt het feitelijk aantal nieuwe koopwoningen steeds onder het aantal uit te komen, dat op basis van de ontwikkeling in het gemiddelde inkomen, de hypotheekrente en in de gemiddelde huurprijs kon worden verwacht. In de jaren 1995 tot en met 2003 zijn er feitelijk bijna 90.000 koopwoningen minder gebouwd, dan het totaal aantal nieuwe koopwoningen dat met het model wordt voorspeld. Over de totale periode, 1986-2003, blijkt nog maar 26% van de veranderingen in de nieuwbouwproductie verklaard te kunnen worden vanuit de factoren in het verklaringsmodel. De omvang van de productie wordt na 1995 voor een belangrijk deel dus ook door andere factoren beïnvloed. Aanbodbeperkende factoren, zoals de combinatie van het ruimtelijk beleid met de marktgeoriënteerde locatieontwikkeling (met langdurige onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen) en vaak langdurige (bezwaar)procedures hebben in dit kader een rol gespeeld. Daarnaast heeft ook de krappe arbeidsmarkt er aan het eind van de jaren negentig toe bijgedra-

64


gen dat de voor de woningbouw beschikbare bouwcapaciteit beperkt was (Heijden, van der et.al., 2001 en hoofdstuk 2). Afbeelding 4.14

De geschatte en waargenomen productie van nieuwbouwkoopwoningen in de periode 1986-2003

w oninge n 40000

verschil w aarneming-model model

waargenomen

35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Bron: CBS/OTB-bewerking

4.4

De markt voor bestaande en nieuwe koopwoningen

In het voorgaande is, waar het de ontwikkeling van de situatie op de koopwoningmarkt betreft, de markt voor bestaande koopwoningen als uitgangspunt genomen. In deze paragraaf vergelijken we de markt voor bestaande en nieuwe koopwoningen. We kijken daarbij met name naar de prijsontwikkeling. Voor wat betreft de prijsontwikkeling kan, gezien het eerder vastgestelde feit dat we in Nederland te maken hebben met een voorraadmarkt, worden verwacht dat de prijzen op de markt voor nieuwe woningen met enige vertraging de prijsontwikkeling op de markt voor bestaande koopwoningen volgen. Als gevolg van het ontwikkelingstraject van nieuwe woningen is de prijsstelling immers minder flexibel dan op de markt voor bestaande koopwoningen. Uit afbeelding 4.15 blijkt dat het prijsverloop van nieuwe en bestaande koopwoningen vanaf 1990 lange tijd vergelijkbaar is, waarbij de gemiddelde prijs van nieuwe woningen op een enigszins hoger niveau ligt. Dit hangt samen met de samenstelling van de nieuwbouwproductie (zie verderop in dit hoofdstuk). Vanaf het jaar 2000 vlakt de prijsstijging op de markt voor bestaande woningen af, zoals we eerder al hebben geconstateerd. De prijzen van verkochte nieuwe woningen laten vanaf dat moment een veel sterkere stijging zien. Daardoor neemt het verschil in gemiddelde verkoopprijs tussen bestaande en nieuwe koopwoningen verder toe. Bij een vergelijkbaar kwaliteitsniveau leidt dit tot een verslechterde concurrentiepositie van nieuwe koopwoningen ten opzichte van bestaande koopwoningen. Het prijsverloop op de markt voor bestaande en nieuwe koopwoningen is in afbeelding 4.16 in beeld gebracht op basis van de mutatie van de gemiddelde verkoopprijs. In het algemeen geldt dat prijsmutaties op de markt voor bestaande koopwoningen groter zijn dan op de markt voor nieuwe koopwoningen. Dit hangt samen met de grotere heterogeniteit van de verkochte woningen in de bestaande woningvoorraad ten opzichte van het meer homogene nieuwbouwaanbod. Ook blijkt uit afbeelding Onderzoeksinstituut OTB

65

4.16 duidelijk het faseverschil tussen bestaande woningen en nieuwe woningen voor wat betreft de omslag in de prijsontwikkeling. De prijsontwikkeling voor nieuw opgeleverde woningen loopt steeds iets achter op die van de bestaande woningen. Dit past in het in de inleidende paragraaf al geschetste beeld van de Nederlandse woningmarkt als een voorraadmarkt, waarbij de productiekosten van nieuwe woningen op de middellange termijn de prijsontwikkeling van bestaande woningen volgen. Gemiddelde verkoopprijs van bestaande en nieuwe koopwoningen, 1990-2003

300 250 200 150 100 50 2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0 1990

Prijs x 1000 euro (nominaal)

Afbeelding 4.15

halfjaar

Verkoopprijs nieuw bouw

Verkoopprijs bestaande voorraad

Bron: NVM, Woningborg

Afbeelding 4.16

Mutatie van de gemiddelde verkoopprijs van bestaande en nieuwe koopwoningen, op halfjaarbasis (voortschrijdend) in de periode tweede helft 1990- eerste helft 2003

Procentuele mutatie

10 8 6 4 2 0 -2 2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

-4

halfjaar

Verkoopprijs nieuwbouw


Bron: NVM, Woningborg

Er is ook een verschil tussen de bestaande woningmarkt en de nieuwbouwmarkt voor wat betreft de samenstelling (naar prijsklassen) van de betrokken koopwoningen. In de afbeeldingen 4.17 en 4.18 zijn de betrokken nieuwe en bestaande koopwoningen onderverdeeld naar prijsklassen: goedkope, middeldure en dure woningen. De daarbij gehanteerde prijsklassengrenzen zijn ontleend aan de kernpublicatie WBO 2002 ‘Gescheiden markten?’ (Ministerie van VROM, 2003).

66


Afbeelding 4.17

Betrokken nieuwbouw koopwoningen naar prijsklasse en jaar van verkoop

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990

1991

1992

1993

1994

1995

goedkoop

1996

1997

middelduur

1998

1999

2000

2001

duur

Bron: Bewoners Nieuwe Woningen, 1992-2003

Afbeelding 4.18

Betrokken bestaande koopwoningen naar prijsklasse en jaar van verkoop

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990

1991

1992

1993

1994

1995

goedkoop

1996

1997

middelduur

1998

1999

2000

2001

duur

Bron: Woningbehoeftenonderzoek 1994, 1998 en 2002

Wat meteen opvalt uit een vergelijking van de afbeeldingen 4.17 en 4.18 is het zeer kleine aandeel goedkope koopwoningen in de nieuwbouwproductie, terwijl dit segment in de verkochte bestaande koopwoningen over de gehele periode steeds circa 20% van het totaal bedraagt. Het aandeel in de nieuwbouwproductie neemt in de laatste jaren zelfs nog verder af ten gunste van het relatieve aantal duurdere koopwoningen. Dit laatstgenoemde segment omvat 60% van de in 2001 verkochte nieuwe woningen en bereikt daarmee weer het niveau van eind jaren tachtig en begin jaren negentig. Toentertijd bedroeg overigens ook het aandeel duurdere koopwoningen in de verkochte bestaande woningvoorraad ruim 50%. Sinds het midden van de jaren negentig behoort steeds ruim 40% van de verkochte bestaande woningen tot het duurdere segment. De nieuwkoopwoningen zijn dus niet alleen gemiddeld duurder


67

geworden dan het woningaanbod in de bestaande voorraad. De laatste jaren is ook een steeds groter deel van de productie in dit bovenste segment gerealiseerd. De zeer forse koopprijsstijgingen in de bestaande woningvoorraad (waar in de meeste gevallen geen kwaliteitsverhoging van de woning tegenover heeft gestaan) gedurende de tweede helft van de jaren negentig en begin deze eeuw, hebben de ruimte gecreëerd voor een eveneens grote koopprijsstijging in de nieuwbouw. De gerealiseerde prijsstijgingen op de nieuwbouwmarkt kunnen aan een aantal oorzaken worden toegeschreven. Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen prijsstijgingen die het gevolg zijn van kwaliteitstoename en ‘zuivere’ prijsstijgingen De kwaliteit van de nieuwbouw koopwoningen is in de afgelopen jaren op verschillende manieren verhoogd. Allereerst zijn er grotere woningen gebouwd. Uit de resultaten van de opeenvolgende Bewoners Nieuwe Woningen (BNW) blijkt onder andere dat het aandeel van de nieuwbouw koopwoningen met vijf of meer kamers is opgelopen van 22% in 1995 naar 35% in 2002. Ook de gemiddelde oppervlakte van de woonkamer is in deze periode toegenomen (van 40 M2 in 1995 tot 43 M2 in 2002). Daarbij is het percentage koopwoningen met een grote woonkamer (vanaf 40 M2) opgelopen tot 49% in 2002, terwijl dit aandeel in 1995 nog 38% bedroeg. Deze ontwikkeling sloot aan bij de toenemende vraag naar ruimere woningen, zoals blijkt uit opeenvolgende rapportages van Huizenkopers in Profiel. Daarnaast was er sprake van een door de (rijks- of gemeentelijke) overheid gepromote en/of via regelgeving opgelegde structurele verhoging van de woningkwaliteit. Zo blijkt uit een onderzoek van PRC Bouwcentrum, dat het per 1 januari 2003 in werking getreden Bouwbesluit de bouwkosten van nieuwe woningen gemiddeld met 6% heeft verhoogd (BouwNed, 2002). In dit Bouwbesluit is bijvoorbeeld de standaardhoogte voor het plafond van de woonkamer verhoogd naar 2,60 meter. Slechts 30% van de koopconsumenten geeft aan een hogere prijs te willen betalen voor een dergelijk hoger plafond (Boelhouwer en Rietdijk, 2002). Ook het milieubewust bouwen van woningen leidt tot meer kwaliteit, maar ook tot hogere koopprijzen. Het aandeel milieubewust gebouwde woningen is geleidelijk aan gestegen van 23% in 1995 tot 58% in 2002. Tweederde van de huishoudens die in 2002 een dergelijke woning hebben betrokken, stelt dat dit kenmerk eigenlijk geen rol gespeeld heeft in de woningkeuze. Van de huishoudens die een niet-milieubewust gebouwde woning hebben betrokken, blijkt 70% ook niet geïnteresseerd in een milieubewust gebouwde woning en geeft nog eens 25% van de huishoudens aan alleen geïnteresseerd te zijn als de meerprijs op termijn is terug te verdienen (Ministerie van VROM, 2004b). De door gemeenten en Rijk opgelegde kwaliteitsverhogingen gaan dus gepaard met hogere kosten en een hogere verkoopprijs, terwijl een aanzienlijk deel van de consumenten deze kwaliteitsverhoging dus (nog) niet als zodanig waardeert. Dit heeft effect op de door de potentiële koper ervaren prijs/kwaliteitsverhouding van de woningen. Naast prijsstijgingen die het gevolg zijn van kwaliteitsontwikkelingen, is er ook sprake van ‘zuivere prijsstijgingen’. In dit kader is de stijging van de grondprijzen van belang. Met name de door veel gemeenten gehanteerde methodiek van residuele grondwaardebepaling heeft ten tijde van de koopprijsstijgingen in de bestaande voorraad bijgedragen aan de relatief sterke toename van de gemiddelde grondprijzen (Stauttener et al., 2000). Uit afbeelding 4.19 blijkt dat vooral vanaf het jaar 2001 de gemiddelde grondprijs per vierkante meter verhoudingsgewijs veel sterker is gestegen dan de gemiddelde koopprijs voor zowel een nieuwe als zeker ook een bestaande koopwoning. 68


Afbeelding 4.19

Gemiddelde verkoopprijs van bestaande en nieuwe koopwoningen en de gemiddelde grondprijs1 per m2, op halfjaarbasis in de periode 1995-2003 (geïndexeerd (1995 = 100)

Indexcijfer (1995 =100)

300 250 200 150 100 50

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0

halfjaar Verkoopprijs nieuw bouw


Grondprijs / m2

1: De grondprijs heeft betrekking op eengezinswoningen, gebouwd door bouwers voor de markt. Bron: Tauw, Kadaster/OTB-bewerking.

In algemene zin hebben de verschillende bij de woningbouw betrokken partijen in de tweede helft van de jaren negentig hun winstmarges in meer of mindere mate kunnen verruimen. De aanzienlijke overwaarden op ruwe bouwgrond, vastgoed en de nieuwbouwwoning tonen aan dat zowel grondverkopers, de projectontwikkelaars, de bouwondernemers, de gemeenten, de makelaardij en de eerste bewoners van de nieuwbouwwoningen hierbij geprofiteerd hebben (Stauttener et al., 2000). Door de hierboven geschetste ontwikkelingen is de prijs/kwaliteitsverhouding van de gemiddelde nieuwbouwkoopwoning, die aanvankelijk gunstiger lag dan in de bestaande woningvoorraad, de laatste twee jaar verslechterd ten opzichte van de gemiddelde bestaande koopwoning. Dit wordt versterkt door de stagnatie in de prijsstijging van bestaande koopwoningen. Om de nieuwbouwkoopwoningen weer wat beter te positioneren op de woningmarkt ten opzichte van de bestaande koopwoningen, zal ook in de nieuwbouw de prijs/kwaliteitsverhouding aangepast dienen te worden. Daartoe lijkt er op de verschillende hiervoor genoemde prijsverhogende aspecten binnen de woningproductie ingeleverd te moeten worden. 4.5

Conjunctuur en vraag/aanbodverhoudingen op de woningmarkt

Om de relatie tussen conjunctuur en vraag/aanbodverhoudingen op verschillende segmenten op de woningmarkt in kaart te brengen, concentreren we ons op het laatste decennium. We maken gebruik van de resultaten van drie opeenvolgende Woningbehoeftenonderzoeken: 1994, 1998 en 2002. Het WBO 1994 geeft informatie over het begin van de periode waarin er sprake was van een grote krapte op de koopwoningmarkt, terwijl het WBO 1998 betrekking heeft op de periode net vóór het ‘hoogtepunt’ op de markt. Aan de hand van het meest recente WBO, waarvan de enquêtes in 2001 zijn afgenomen, kan een beeld worden geschetst van een ‘afkoelende’ markt.


69

Een eerste indruk van de ontwikkelingen op de woningmarkt in de periode 19942002 ontstaat als wordt gekeken naar het verloop van het aantal verhuisgeneigden, onderverdeeld naar potentieel verhuisgeneigden en urgent verhuisgeneigden (zie afbeelding 4.20). Urgent verhuisgeneigden zijn daarbij gedefinieerd als huishoudens die binnen 1 jaar willen verhuizen, actief op zoek zijn naar (andere) woonruimte en die bereid zijn om een passende woning te accepteren. Afbeelding 4.20

Verhuisgeneigdheid naar urgentie, 1994-2002

2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 1994

1998 potentieel verhuisgeneigden

2002 urgent verhuisgeneigden

Bron: WBO 1994, 1998, 2002

Het totaal aantal huishoudens dat wil verhuizen is toegenomen in de periode 19941998 en tussen 1998 en 2002 weer gedaald. Deze ontwikkeling is geheel toe te schrijven aan het verloop van het aantal potentieel verhuisgeneigde huishoudens, dat sterk conjunctuurgevoelig blijkt te zijn. Ten tijde van hoogconjunctuur hebben relatief veel huishoudens plannen om hun woonsituatie te verbeteren door middel van verhuizing naar een andere woning. Als de conjunctuur omslaat, worden deze plannen (voorlopig) in de ijskast gezet. Het verloop van het aantal urgent verhuisgeneigde huishoudens is tegengesteld aan dat van de potentieel verhuisgeneigden: een afname in de periode 1994-1998 en vervolgens een forse toename. De ontwikkeling van het aantal urgent verhuisgeneigden, dat in absolute omvang veel geringer is dan het aantal potentieel verhuisgeneigde huishoudens, is veel minder conjunctuurgevoelig en hangt samen met de ontwikkeling van de omvang van het woningtekort, dat in de periode 1998-2002 is toegenomen van 85.000 woningen tot 166.000 woningen. De toename van het woningtekort in deze periode kan voor een belangrijk deel worden toegeschreven aan de achterblijvende woningproductie In afbeelding 4.21 is voor de potentieel verhuisgeneigde huishoudens de ‘huidige’ eigendomsvorm vergeleken met de gewenste eigendomsvorm in de periode 19942002. Voor wat betreft de huidige woning blijkt de verdeling van de potentieel verhuisgeneigde huishoudens over de ‘eigendomscategorieën’ redelijk constant. Bij de gewenste woning is wel een duidelijke ontwikkeling zichtbaar. Het aandeel huishoudens dat wenst te verhuizen naar een koopwoning, neemt toe van 41% in 1994 tot 54% in 1998, om vervolgens weer af te nemen tot 45% in 2002

70


Afbeelding 4.21

Verhuisbalans potentieel verhuisgeneigden, 1994-2002

100% 80% 60% 40% 20% 0% van

naar

van

1994

naar

van

1998 niet-w oning

huurw oning

naar 2002

koopw oning

Bron: WBO 1994, 1998, 2002

Om een beter beeld te krijgen van de consequenties van deze ontwikkeling voor de verschillende prijssegmenten binnen de huur- en de koopsector, is in afbeelding 4.22 het saldo van de verhuisbalans van potentieel verhuisgeneigde huishoudens per prijssegment weergegeven. In 1994 blijkt er, als alle potentieel verhuisgeneigde huishoudens hun plannen willen realiseren, sprake te zijn van een groot tekort aan goedkope huurwoningen en dure koopwoningen. Er is alleen een klein overschot aan dure huurwoningen. In 1998 is het aantal potentieel verhuisgeneigde huishoudens toegenomen. Het grote tekort aan huurwoningen is omgeslagen in een overschot. Daarnaast is er nu sprake van een groot tekort aan middeldure en dure koopwoningen. De conjunctuuromslag tussen 1998 en 2002 blijkt niet alleen uit de afname van het aantal potentieel verhuisgeneigde huishoudens. Zo is het overschot aan huurwoningen uit 1998 weer vervangen door een tekort. Er is alleen een potentieel overschot aan goedkope huurwoningen. Voor de koopsector geldt dat de tekorten zeer sterk zijn afgenomen. Vooral het potentiële tekort aan middeldure en dure koopwoningen is fors gedaald. We hebben tot dusverre gekeken naar potentieel verhuisgeneigden; huishoudens die een verhuizing overwegen maar (nog) niet actief zoeken of in ieder geval geen grote haast hebben. Dat ligt anders bij de urgent verhuisgeneigden. Deze huishoudens geven aan binnen een jaar te willen verhuizen en actief op zoek te zijn naar een (andere) woning. De ontwikkeling van het aantal urgent verhuisgeneigden houdt, zoals gezegd, direct verband met de omvang van het kwantitatieve woningtekort.


71

Afbeelding 4.22

Saldo verhuisbalans potentieel verhuisgeneigde huishoudens naar eigendomscategorie en prijsklasse in 1994, 1998 en 2002

100000 50000 0

1

-50000 -100000 -150000 -200000 -250000

1994 huur, goedkoop

huur, middelduur

1998 huur, duur

2002

koop, goedkoop

koop, middelduur

koop, duur

Bron: WBO 1994, 1998, 2002

In afbeelding 4.23 is voor de drie peiljaren de verhuisbalans voor urgent verhuisgeneigde huishoudens weergegeven. Daaruit blijkt dat de woonwensen van urgent verhuisgeneigden veel minder conjunctuurgevoelig zijn dan die van de potentieel verhuisgeneigden. De vraag naar koopwoningen als aandeel van de totale woningvraag door urgent verhuisgeneigden stijgt van 35,3% in 1994 naar 37,5% in 2004. Daarbij neemt de vraag naar dure koopwoningen geleidelijk aan af, aanvankelijk ten gunste van middeldure koopwoningen en in 2002 ten gunste van goedkope koopwoningen. Binnen de huursector zien we een afname van de vraag naar goedkope huurwoningen ten gunste van de middeldure den dure huurwoningen. Afbeelding 4.23

Verhuisbalans urgent verhuisgeneigden 1994-2002

100% 80% 60% 40% 20% 0% van

naar

van

1994

naar

van

1998

naar 2002

niet-w oning

Huur, goedkoop

Huur, middelduur

Koop, goedkoop

Koop, middelduur

Koop, duur

Huur, duur

Bron: WBO 1994, 1998, 2002

In afbeelding 4.24 is voor de drie peiljaren per segment het saldo weergegeven van de verhuisbalans van urgent verhuisgeneigde huishoudens. Voor 1994 is het beeld vergelijkbaar met dat van de potentieel verhuisgeneigden: grote tekorten aan goedkope 72


huurwoningen en dure koopwoningen en een beperkt overschot aan dure huurwoningen. Afbeelding 4.24

Saldo verhuisbalans urgent verhuisgeneigde huishoudens naar eigendomscategorie en prijsklasse in 1994, 1998 en 2002

20000 10000 0

1

-10000 -20000 -30000 -40000 -50000 -60000 -70000

1994 huur, goedkoop

huur, middelduur

1998 huur, duur

koop, goedkoop

2002 koop, middelduur

koop, duur

Bron: WBO 1994, 1998, 2002

In 1998 is de totale omvang van de urgente vraag gedaald. Het tekort aan goedkope huurwoningen is ten opzicht van 1994 fors afgenomen, maar het tekort aan middeldure huurwoningen is toegenomen. Voor wat betreft de koopsector is het tekort aan middeldure woningen enigszins gestegen, en zijn de tekorten aan goedkope en dure koopwoningen afgenomen. Ondanks het feit dat de ontwikkeling van de omvang van de vraag van urgent verhuisgeneigden op het eerste gezicht relatief ongevoelig is voor de conjunctuur, is er in 2002 in het saldo van de verhuisbalans sprake van een forse verschuiving tussen de diverse segmenten. Ondanks het ontstaan van een klein overschot aan goedkope huurwoningen, is het tekort aan (middeldure en dure) huurwoningen fors gestegen. Binnen de koopsector is alleen het tekort aan goedkope woningen toegenomen. De tekorten aan middeldure en dure koopwoningen zijn licht gedaald. Als we de ontwikkeling van het saldo van de verhuisbalans per woningmarktsegment van potentieel verhuisgeneigden en urgent verhuisgeneigden vergelijken, dan blijkt dat de conjunctuurgevoeligheid bij de potentieel verhuisgeneigden veel groter is waar het de totale omvang van het tekort en de eigendomsvorm betreft. In een periode waarin de economische vooruitzichten goed zijn en de prijzen van koopwoningen stijgen, neemt het aantal huishoudens dat verhuisplannen heeft toe en is een eigen woning populair. Wanneer de economische vooruitzichten minder zonnig zijn, neemt de omvang van de potentiële vraag af en verschuift de vraag in de richting van de huursector. Zo groeide het virtuele tekort aan koopwoningen sterk in de periode 1994-1998, terwijl het tekort aan huurwoningen in 1994, omsloeg in een overschot in 1998. In de daarop volgende periode 1998-2002 ontstond er weer een tekort aan middeldure en dure huurwoningen, terwijl het tekort aan (middeldure en dure)koopwoningen sterk daalde. Voor wat betreft de urgent verhuisgeneigden is de omvang van het tekort niet afhankelijk van de conjunctuur, maar van het woningtekort dat in de periode 1998-2002 is toegenomen. Met name het tekort aan huurwoningen is in deze periode fors toegenomen, maar ook het tekort aan koopwoningen is licht gestegen. Binnen het segment Onderzoeksinstituut OTB

73

eigen woningen is sprake van een verschuiving van dure en middeldure woningen naar goedkope woningen. Vooral voor de potentiële vraag, maar ook voor de urgente vraag geldt dat het tekort aan dure en middeldure koopwoningen in 2002 (ten opzichte van 1998) sterk is gedaald. Dit komt overeen met de afvlakking in de stijging van de verkoopprijs van koopwoningen die in 2000 is ingezet. 4.6

Samenvatting en beleidsaanbevelingen

Inleiding De Nederlandse koopwoningmarkt kan worden beschouwd als een voorraadmarkt waarop het woningaanbod inelastisch is en vraagveranderingen vooral tot uitdrukking komen in de prijs. Het gevolg is dat op de middellange termijn de productiekosten van nieuwe woningen de prijsontwikkeling in de bestaande voorraad volgen. Een belangrijke oorzaak van het bestaan van een voorraadmarkt is een sterke regulering van de woningbouwmarkt. Door het gebruik van verschillende instrumenten, zoals het ruimtelijke ordeningsbeleid, de bouwregelgeving en het subsidiebeleid heeft de overheid lange tijd grote invloed uitgeoefend op de aard, omvang en locatie van de woningproductie. Daarbij werd, vanwege het grote belang van het inlopen van kwantitatieve woningtekorten en vanwege het economisch belang van de continuïteit van de bouwproductie, vooral via de inzet van subsidies een anti-cyclisch bouwbeleid gevoerd. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig van de vorige eeuw worden, onder het motto ‘minder overheid, meer markt’ de aanbodsubsidies afgebouwd en verandert het karakter van de bouwprogrammering van taakstellend in indicatief. De overheid blijft, via de ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving, echter grote invloed uitoefenen op het kader waarbinnen de woningbouwmarkt functioneert. In het kader van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) zijn voor de periode 1995-2004 afspraken gemaakt met Kaderwetgebieden en provincies over de woningproductie. Deze afspraken waren niet zozeer ambitieus voor wat betreft de omvang van de productie (alhoewel voor de eerste 5 jaar van een productiestijging werd uitgegaan) maar betekenden een breuk met de daaraan voorafgaande periode voor wat betreft de samenstelling van de productie (maximaal 30% huurwoningen) en de locaties waarop de woningbouw moest worden gerealiseerd. Vanuit de doelstelling van de compacte verstedelijking diende het overgrote deel van de woningen te worden gebouwd in de zeven Kaderwetgebieden en 19 overige stadsgewesten. De productie in de overige gemeenten werd beperkt via een restrictief ruimtelijk beleid. De feitelijke productie van nieuwe woningen loopt vanaf het begin van de jaren negentig terug, aanvankelijk als gevolg van een ‘geprogrammeerde’ afname van de bouw van nieuwe huurwoningen. Rond de eeuwwisseling daalt ook de productie van koopwoningen. De totale woningproductie neemt af van rond de 90.000 woningen per jaar in de jaren negentig van de vorige eeuw tot minder dan 60.000 woningen in 2003. Daarbij is er geen sprake van een verhoging van de productie in de 7 Kaderwetgebieden, terwijl de productie in de gemeenten zonder Vinex-taakstelling vanaf de eeuwwisseling wel fors daalt. Binnen deze context is in dit hoofdstuk ingegaan op de gevoeligheid van de Nederlandse woning(bouw)markt voor de conjunctuur. Met conjunctuur bedoelen we de korte en middellange termijnfluctuaties in de economische ontwikkeling. 74


Daarbij stonden de volgende drie vragen centraal: Hoe reageren de prijs en de productie van koopwoningen op conjunctuurontwikkelingen? Is er een verschil in prijsreactie tussen nieuwbouwwoningen en bestaande woningen? In hoeverre wijzigen vraag-aanbodverhoudingen op de diverse woningmarktsegmenten, als gevolg van veranderingen in de conjunctuur? Bij de beantwoording van de eerste twee vragen hebben we ons primair gericht op de koopwoningenmarkt, omdat voor grote delen van de huurwoningenmarkt geldt dat zowel de (huur)prijs als de productie van nieuwe (corporatie)huurwoningen is gereguleerd. Bovendien hebben we ons vooral gericht op ontwikkelingen vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw, omdat in de daaraan voorafgaande periode de woningproductie in zeer sterke mate werd bepaald door het rijksbeleid, waarbij de overheid lange tijd een anti-cyclisch woningbouwbeleid heeft gevoerd. Conjunctuur, prijs en productie Voor wat betreft de koopwoningmarkt loopt de relatie tussen vraag/aanbodverhoudingen en de conjunctuur via het gecombineerde effect van de ontwikkeling van het besteedbaar inkomen en de ontwikkeling van de hypotheekrente. Inkomen en rente zijn immers, samen met de door financiële instellingen gehanteerde leencapaciteit, bepalend voor de woonlasten en de maximaal haalbare financiering. Gezien het voorraadkarakter van de Nederlandse koopwoningmarkt komen ontwikkelingen in vraag/aanbodverhoudingen in eerste instantie tot uitdrukking in de prijs van koopwoningen. Bij de prijsontwikkeling spelen bovendien speculatieve of psychologische effecten een rol. Deze effecten zijn over het algemeen pro-cyclisch van karakter en zorgen ervoor dat de marktsituatie uit het recente verleden van invloed is op het gedrag van kopers en verkopers. De sterk groeiende vraag naar koopwoningen vanaf het midden van de jaren tachtig, en de daaruit voortvloeiende prijsstijging, is voor een belangrijk deel het gevolg van een verbetering van de financieringsmogelijkheden van huishoudens. Hieraan lag in eerste instantie een groei van het inkomen ten grondsslag. Na 1990 draagt met name de dalende hypotheekrente bij aan de verbetering van de financieringsmogelijkheden. Bovendien is in de eerste helft van de jaren negentig het aanbod van hypotheekvormen uitgebreid en zijn ook de voorwaarden voor het verstrekken van hypotheken verruimd. Zo lopen in de periode 1989-1998 de ontwikkelingen van de verkoopprijs en maximale leencapaciteit vrijwel parallel aan elkaar. De betaalbaarheid van de koopwoningen is in deze periode, ondanks sterk stijgende prijzen, dan ook ongeveer gelijk gebleven. Na 1998 stijgt de gemiddelde verkoopprijs van koopwoningen veel sterker dan het gemiddeld maximaal te verkrijgen leenbedrag. De betaalbaarheid van de (bestaande) koopwoningen komt daarmee onder druk te staan. Vooral voor (jonge) huishoudens met een modaal of lager inkomen en voor starters op de koopwoningmarkt (die geen eigen vermogen kunnen inbrengen in de vorm van overwaarde op de vorige woning) nemen de mogelijkheden op de koopwoningenmarkt daardoor steeds verder af. Na de eeuwwisseling komt een einde aan de daling van de hypotheekrente en verslechteren de economische vooruitzichten en het beursklimaat, waardoor het ‘sentiment’ op de koopwoningmarkt wordt geraakt. Het positieve effect van de speculatieOnderzoeksinstituut OTB

75

ve vraag op de koopprijsontwikkeling verdwijnt, de koopwoningenmarkt wordt ruimer, de gemiddelde verkooptijd van woningen neemt toe en de prijsstijging in de bestaande voorraad vlakt duidelijk af. De ontwikkeling van de productie van koopwoningen (begonnen bouw) kan vanaf medio jaren tachtig tot en met 1997 redelijk goed worden verklaard door de ontwikkelingen in het inkomen, de rente en de huren. Vanaf 1998 blijft de productie echter achter bij het niveau wat (modelmatig) op grond van de ontwikkeling van deze drie verklarende variabelen verwacht kan worden. De oorzaken hiervan kunnen aanvankelijk niet worden gevonden aan de vraagzijde. Aan het eind van de jaren negentig was er sprake van een hoogconjunctuur en krapte op de koopwoningenmarkt. Mogelijk heeft de toenemende nadruk in de nieuwbouw op het bouwen ‘voor de bovenkant van de markt’ wel een averechts effect gehad op de omvang van de bouwproductie, mede gezien de toenemende concurrentie om bouwcapaciteit. Daarnaast hebben aanbodbeperkende factoren een rol gespeeld. Zo heeft de combinatie van meer marktwerking21 en een ruimtelijk kader, gericht op concentratie van de woningproductie op binnenstedelijke locaties en op een relatief beperkt aantal grootschalige uitleglocaties, geleid tot een grotere complexiteit van de planontwikkeling met vaak langdurige (her)onderhandelingen tussen marktpartijen en gemeenten. Hierdoor is het niet mogelijk gebleken om de beoogde concentratie van de woningproductie in de Kaderwetgebieden te realiseren, terwijl het restrictieve beleid in de gemeenten zonder Vinex-taakstelling rond de eeuwwisseling wel effect sorteert. Samen met het pro-cyclische beleid van financiële instellingen en het gunstige ‘sentiment’ op de koopwoningmarkt heeft het achterblijvende aanbod van nieuwe koopwoningen bijgedragen aan een verdere toename van de prijsstijging van koopwoningen. Deze prijsstijging heeft, zoals hiervoor al werd aangegeven, de betaalbaarheid van koopwoningen aangetast en in combinatie met de verslechterende economische vooruitzichten geleid tot vraaguitval en een afvlakking van de prijsstijging in de voorraad. Omdat de prijzen van nieuwe woningen sterker stegen dan de prijzen van bestaande woningen, verslechterde de concurrentiepositie van nieuwe koopwoningen (zie hieronder). Dit heeft weer bijgedragen aan een verdere afname van de productie van koopwoningen in de periode na 2000. De markt voor bestaande en nieuwe koopwoningen Het prijsverloop van nieuwe en bestaande koopwoningen is vanaf 1990 lange tijd vergelijkbaar, waarbij de gemiddelde prijs van nieuwe woningen op een enigszins hoger niveau ligt. Dit hangt samen met de samenstelling van de nieuwbouwproductie, waarin het segment goedkope woningen veel kleiner is dan in de bestaande voorraad.. Vanaf het jaar 2000 vlakt de prijsstijging op de markt voor bestaande woningen af. Ook de prijsstijging van verkochte nieuwe woningen laat, zij het met enige vertraging, een afname zien. Dit past in het beeld van de Nederlandse woningmarkt als een voorraadmarkt, waarbij de productiekosten van nieuwe woningen op de middellange termijn de prijsontwikkeling van bestaande woningen volgen. De afvlakking van de prijsstijging van nieuwe koopwoningen treedt echter niet alleen later op dan in de bestaande voorraad, maar is ook minder groot. Daardoor neemt het verschil in gemiddelde verkoopprijs tussen bestaande en nieuwe koopwoningen verder toe.

21

76

Afbouw subsidiëring en overgang van gemeentelijke grondexploitatie naar marktgeoriënteerde grondexploitatie Onderzoeksinstituut OTB

Van de ruimte die, als gevolg van sterke prijsstijgingen in de woningvoorraad in de jaren negentig, is ontstaan in de verkoopprijzen van nieuwe woningen, hebben zowel gemeenten (via de al dan niet residueel bepaalde grondprijzen), de ontwikkelaars en de eerste kopers van nieuwe woningen geprofiteerd. Daarnaast is er sprake van een toename van de (gemiddelde) kwaliteit van nieuwe woningen. Zo zijn nieuwe woningen in de afgelopen jaren groter geworden. Een deel van de ‘extra’ kwaliteit (en daarmee gepaard gaande hogere kosten) is het gevolg van een door de (rijks- en gemeentelijke) overheid gepromote en/of via regelgeving opgelegde (structurele) verhoging van de kwaliteit (Bouwbesluit, milieubewust bouwen). Voor een groot deel van de kopers van nieuwe woningen geldt echter dat zij deze kwaliteitsverhoging (nog) niet als zodanig waardeert. In een periode waarin er, als gevolg van sterke prijsstijgingen in de voorraad, ruimte ontstaat in de prijs van nieuwe koopwoningen, vormt dit geen probleem. Maar wanneer de prijsstijging in de voorraad stagneert, hebben dergelijke kostprijsverhogende maatregelen een negatief effect op de prijs/kwaliteitsverhouding van nieuwe woningen. Het gevolg van het relatief hoge prijsniveau van nieuwe woningen is dat de concurrentiepositie van nieuwe koopwoningen is verslechterd ten opzichte van bestaande koopwoningen. Conjunctuur en vraag/aanbodverhoudingen op de koopwoningenmarkt De hoogconjunctuur op de koopwoningenmarkt in de tweede helft van de jaren negentig en de omslag rond de eeuwwisseling komt duidelijk naar voren uit de ontwikkeling van het aantal potentieel verhuisgeneigde huishoudens, dat toeneemt in de periode 1994-1998 en vervolgens daalt in de periode 1998-2002. Daarbij neemt het aandeel huishoudens dat wenst te verhuizen naar een koopwoning toe van 41% in 1994 tot 54% in 1998, om vervolgens weer af te nemen tot 45% in 2002. In een periode waarin de economische vooruitzichten goed zijn, neemt het aantal huishoudens dat verhuisplannen heeft toe en is een eigen woning populair. Wanneer de economische vooruitzichten minder zonnig zijn, zetten veel huishoudens de verhuisplannen (voorlopig) in de ijskast en verschuift de vraag in de richting van de huursector. Zo groeide het virtuele tekort22 aan koopwoningen sterk in de periode 1994-1998, terwijl het tekort aan huurwoningen in 1994, omsloeg in een overschot in 1998. In de daarop volgende periode 1998-2002 ontstond er weer een tekort aan middeldure en dure huurwoningen, terwijl het tekort aan (middeldure en dure) koopwoningen sterk daalde. Dit is in lijn met de afvlakking in de stijging van de verkoopprijs van koopwoningen die in 2000 is ingezet. Conclusies en beleidsaanbevelingen Lange tijd hebben (het gecombineerde effect van) de ontwikkeling van het inkomen en van de rente zowel de prijs als de productie van koopwoningen bepaald. Eind jaren negentig, nog voor de omslag van de conjunctuur en ten tijde van grote krapte op de koopwoningenmarkt, blijft de productie van koopwoningen echter achter bij de verwachtingen. Aanbodbeperkende factoren lagen hieraan aanvankelijk ten grondslag. De nadruk op meer marktwerking23 binnen een stringent ruimtelijk kader heeft hierbij, naar het zich laat aanzien, een rol gespeeld. Een forse toename van de pro22

Tekorten en overschotten die ontstaan als alle potentieel verhuisgeneigde huishoudens hun plannen realiseren.

23

Geen sturing meer op de omvang van de bouwproductie door het rijk (bijvoorbeeld door een anti-cyclisch bouwbeleid) via objectsubsidies, meer nadruk op de bouw van koopwoningen en een marktgeoriënteerde locatieontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB

77

ductie van vooral koopwoningen op binnenstedelijke locaties en op een relatief beperkt aantal grote uitleglocaties in met name de zeven Kaderwetgebieden werd door ‘de markt’ niet (tijdig) gerealiseerd, terwijl het restrictieve beleid met betrekking tot de bouw van woningen in gemeenten zonder Vinex-taakstelling rond de eeuwwisseling wel effect sorteerde. Bij de achterblijvende productie in de Kaderwetgebieden speelt de complexiteit van de planontwikkeling op de ‘aangewezen’ locaties in combinatie met de gewijzigde rolverdeling (en risicoverdeling) tussen gemeenten en marktpartijen een rol. De overgang naar een marktgeoriënteerde locatieontwikkeling heeft geleid tot een grotere verwevenheid van grondexploitatie en vastgoedexploitatie, waarbij het concurrentiemoment voor marktpartijen is verplaatst van de woningbouwmarkt naar de grondmarkt. Vanwege de prioriteiten en risico’s van de verschillende betrokken partijen leidt de ontwikkeling van de veelal grootschalige en complexe locaties in de praktijk tot (vaak langdurige) onderhandelingen over de programmatische invulling en financiële dekking, waarbij het uiteindelijke plan als een kaartenhuis in elkaar is gezet. Aanpassing van de plannen, als gevolg van gewijzigde vraag/aanbodverhoudingen op de woningmarkt, vereist langdurige heronderhandelingen die vaak leiden tot de bouw van een nieuw kaartenhuis. Ten aanzien van het ruimtelijk beleid en de marktgeoriënteerde locatieontwikkeling kunnen de volgende beleidsaanbevelingen worden geformuleerd: Een ruimtelijk beleid dat vanuit algemene richtlijnen op rijksniveau, de verantwoordelijkheid voor de keuze van concrete woningbouwlocaties en de invulling daarvan neerlegt bij provincies en (via de provincies bij) regio’s, geeft marktwerking meer ruimte. Er ontstaan onderhandelingen tussen regio’s en tussen gemeenten binnen een regio waardoor er sprake is van concurrentie tussen (groepen van) gemeenten en tussen locaties. Binnen de huidige, marktgeoriënteerde locatieontwikkeling kan een veel globalere invulling van een locatie, binnen duidelijke financiële randvoorwaarden, de flexibiliteit vergroten en daarmee de snelheid waarmee het aanbod van nieuwe woningen kan reageren op vraagontwikkelingen. Nieuwe concepten als het onbestemd bouwen24 (zie ook hieronder) zouden in dit kader verder tot ontwikkeling kunnen worden gebracht. Door het ‘concurrentiemoment’ voor marktpartijen van de grondmarkt te verplaatsen naar de woningbouwmarkt, bij voorbeeld via het voorkeursrecht, kan het ontstaan van oligopolistische structuren worden beperkt. Markttoetreding van bouwers en ontwikkelaars wordt hierdoor eenvoudiger, waarmee de concurrentie en daarmee de marktwerking toeneemt. De taakverdeling tussen gemeenten en marktpartijen wordt hierdoor duidelijker, waardoor onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen kunnen worden verkort. Daar staat tegenover dat de risico’s op de grondmarkt bij de gemeenten liggen. Een alternatief wordt wellicht gevormd door (elementen uit) de zogenaamde Valenciaanse ontwikkelingsplanologie (Munuz Gielen, Brouwer en Winsemi24

78

Zie Groenland, M., 2004, Onbestemd Bouwen, Naar meer continuïteit in de woningbouwproductie, Universiteit van Amsterdam (afstudeerscriptie) Onderzoeksinstituut OTB

us, 2004), waarbij de gemeente de ontwikkeling van een locatie (openbaar) aanbesteedt. De selectie vindt plaats op basis van een ontwikkelingsplan (bestemmingsplan, stedenbouwkundig plan, grondexploitatie en afspraken met gemeente en grondeigenaren, en de realiseringstermijnen en –garanties). Grondeigenaren zijn daarbij verplicht om een evenredig deel van de ontwikkelingskosten vooraf te betalen. In ruil daarvoor krijgen ze bouwen woonrijpe kavels terug. Grond voor openbare ruimte en voor voorzieningen wordt daarbij om niet overgedragen aan de gemeente. Vanaf 2000 hebben vraaguitval vanwege de verslechterende economische vooruitzichten en het relatief hoge prijsniveau van nieuwe koopwoningen ten opzichte van bestaande koopwoningen ook een rol gespeeld bij de afname van de woningproductie. Om weer ‘in de pas’ te gaan lopen met het prijsniveau van bestaande koopwoningen zal in de komende periode het (gemiddelde) prijsniveau van nieuwe koopwoningen niet verder moeten stijgen en zal de prijs/kwaliteitsverhouding van nieuwe koopwoningen (ten opzichte van bestaande woningen) moeten verbeteren. Voor wat betreft het prijsniveau betekent dit dat de nieuwbouw in de komende jaren in mindere mate gericht zal moeten zijn op de ‘bovenkant’ van de markt. Omdat de doorstroming in de afgelopen jaren sterk is afgenomen, zal de nieuwbouw meer direct moeten worden gericht op segmenten waarvoor geldt dat er sprake is van een effectieve vraag Een dergelijke herprogrammering van de productie heeft consequenties voor de grondprijzen die via de residuele grondwaardebepaling worden vastgesteld en daarmee op de exploitatieopzet van locaties. Dit betekent dat gemeenten ervoor moeten waken om (in een vroegtijdig stadium) op basis van de grondexploitatieopzet financiële middelen ‘te onttrekken’ aan plannen. Ook zal binnen de planexploitatie de verevening van grondkosten tussen koopen huurwoningen ter discussie moeten worden gesteld. In de komende jaren zal voorzichtig moeten worden omgegaan met het toevoegen van kwaliteit die door consumenten niet als zodanig wordt ervaren. De laatste jaren is het aantal (minimum)kwaliteitseisen dat door de rijksoverheid of de gemeentelijke overheden aan nieuwe woningen wordt gesteld (via bijvoorbeeld het Bouwbesluit en eisen ten aanzien van milieubewust bouwen) toegenomen. Dergelijke toevoeging van kwaliteit werkt kostenverhogend. Omdat (een deel van de) potentiële kopers deze extra kwaliteit niet als zodanig beschouwd (en eventuele terugverdieneffecten pas op lange termijn plaatsvinden), zorgt het, zeker in een situatie waarin de prijzen van bestaande koopwoningen stabiliseren, voor een verslechtering van de concurrentiepositie van nieuwe koopwoningen ten opzichte van bestaande woningen. De omslag in de conjunctuur na de eeuwwisseling laat zien dat er achter de lange termijntrend in de ontwikkeling van de kwalitatieve en kwantitatieve vraag naar woningen forse korte-termijn fluctuaties schuil kunnen gaan. In algemene zin kan worden verwacht dat meer marktwerking op de woningbouwmarkt leidt tot een grotere discontinuïteit in de productie. Gezien de sterke fluctuaties die zich, met name rond een omslagpunt in de conjunctuur, kunnen voordoen in de vraag naar woningen, kan het zonder meer vasthouden aan het (subsidieloos) bouwen voor de lange termijntrend (inzetten op doorstroming via de bouw van dure Onderzoeksinstituut OTB

79

woningen) in tijden van ‘laagconjunctuur’ de discontinuïteit vergroten. Met alle gevolgen voor de ontwikkeling van het woningtekort. Anderzijds levert het volledig richten van de nieuwbouw op de korte termijnontwikkelingen relatief eenzijdige bouwstromen op. Bovendien is de omvang van de bouwproductie te klein om hieraan een substantiële bijdrage te leveren. Het in een aantal opzichten vergroten van de flexibiliteit van de nieuwbouw en de voorraad kan wellicht bijdragen aan het oplossen van dit probleem. Vergroten flexibiliteit in de bouwproductie Het vergroten van de flexibiliteit van de bouwproductie (zie hiervoor) kan plaatsvinden door te schuiven tussen prijssegmenten, maar ook tussen eigendomscategorieën. Corporaties en particuliere verhuurders zouden in perioden waarin sprake is van een grote vraag naar huurwoningen een groter deel van de bouwproductie voor hun rekening moeten willen en kunnen nemen. Daarbij is het wel van belang dat er in tijden van laagconjunctuur niet, zoals in het begin van de jaren tachtig, teveel wordt ‘ingeleverd’ op de kwaliteit van de productie. Bovendien heeft het consequenties voor de wijze van verevening van grondkosten tussen koopen huurwoningen. In een situatie waarin sprake is van een verschuiving van het bouwprogramma in de richting van meer huurwoningen zal er binnen de koopsector geen ruimte zijn voor (het vergroten van) een bijdrage via de grondkosten aan de huurwoningen. Dit kan leiden tot forse onrendabele toppen en daarmee tot het vergroten van de financiële risico’s die corporaties lopen. Door (een deel van) deze woningen na een ‘conjunctuuromslag’ om te zetten in koopwoningen, kan een belangrijk deel van deze onrendabele toppen worden ‘terugverdiend’ (zie ook hieronder). Woningcorporaties kunnen op deze wijze de ‘traditionele’ rol van de overheid ten aanzien van de discontinuïteit van de woningproductie overnemen in perioden waarin er sprake is van woningtekorten. Het vergroten van de flexibiliteit van de bouwproductie heeft, zoals hiervoor al werd aangegeven, consequenties voor de exploitatieopzet van locaties. Het ‘onbestemd bouwen’ (SEV experiment) biedt in dit verband wellicht perspectief. Vergroten van de flexibiliteit in de bestaande voorraad Naast het vergroten van de fexibiliteit in de nieuwbouw is vooral het vergroten van de flexibiliteit in de bestaande voorraad van belang. De omvang van de woningproductie is immers klein in relatie tot de omvang van de voorraad en het uitsluitend opvangen van korte-termijn fluctuaties in de vraag via de nieuwbouw is niet mogelijk en niet wenselijk.. Aanpassen van de prijs aan de ontwikkeling van vraag/aanbodverhoudingen zal (ook binnen de huursector) via de markt moeten gebeuren, waarbij, zeker in perioden waarin sprake is van woningtekorten, de huisvesting van lageinkomensgroepen een belangrijk aandachtspunt is in de afspraken tussen rijk en verhuurders. Daarnaast zou de flexibiliteit van de voorraad vergroot kunnen worden door aan de corporatiesector een ‘bufferfunctie’ toe te kennen, waarmee kan worden ingespeeld op vraagontwikkelingen. Naast het bouwen van huurwoningen wanneer daaraan grote behoefte is, kunnen huurwoningen worden verkocht in tijden van een grote vraag naar koopwoningen. In het relatief kleine segment van de particuliere huursector gebeurt dit al tot op zekere hoogte, maar gaat het om een ‘eenzijdige’ omzetting van huur- naar koopwoningen. 80


Het vervullen van een ‘bufferfunctie’ op de woningmarkt zou wellicht als één van de taken van de corporatiesector kunnen worden beschouwd, waarbij zowel via de nieuwbouw als via de bestaande voorraad ingesprongen kan worden op een verschuiving in vraag/aanbodverhoudingen tussen koopen huurwoningen. Eigendomsvormen tussen koop en huur en initiatieven als van Woonbron Maasoevers (Te Woon Woningen) bieden hierbij perspectief. In dit kader dienen heldere afspraken te worden gemaakt over fiscale belemmeringen (overdrachtsbelasting) en over de omvang van reserves die corporaties moeten reserveren voor de terugkoop van woningen (WSW).


81

82


Gebruikte literatuur

Abraham, J.M., en P.H. Hendershott, 1996, Bubbles in Metropolitan Markets, Journal of Housing Research, 7, no. 2, pp. 191-207. Ball, M., 1994, The 1980s property boom. Environment and Planning A, 26(5), 671-695. Ball, M., 2004, RICS European housing review 2004, Londen (The Royal Institution of Chartered Surveyors). Ball, M., en M. Grilli, 1997, Housing markets and economic convergence in the European Union, Londen (The Royal Institution of Chartered Surveyors). Barr, N., 1998, The economics of the welfare state, Oxford (Oxford University Press) 3r edition. Beitel, K., 2000, Financial cycles and building booms: a supply side account. Environment and Planning A, 32(12), 2113-2132. Boelhouwer, P.J., 2003, Huisvestingssystemen. Wonen als wankele pilaar onder de verzorgingsstaat, Delft (Delft University Press) intreerede. Boelhouwer, P.J., en N. Rietdijk, 2002, Huizenkopers in Profiel, Voorburg (NVB). Boelhouwer, P.J., M.E.A. Haffner, P. Neuteboom en P. de Vries, 2001, Koopprijsontwikkeling en de fiscale behandeling van het eigen huis, Den Haag (Ministerie van Financiën). BouwNed, 2002, Herziene bouwbesluit: consequenties voor de bouwkosten van woningen, Baarn (BouwNed). Brouwer, J., 2003, Economie en vastgoed: terug naar 1982?, Speech op congres ‘PropertyNLforum 2003, 7 januari 2003, Amsterdam, De Nederlandsche Bank Bijkerk, W. O., Boer, W. I. J. de., Marlet, G. A., and Woerkens, C. M., 2003, Kijk op kantoren 2003. De ontwikkeling van de kantorenmarkt tot 2011. NYFER, Breukelen. Case, K.E., en R.J. Shiller, 1990, Forecasting prices and excess returns in the housing market, AREUEA Journal, 18, no. 3, pp.253-273. DiPasquale, D., 1999, Why Don’t We Know More About Housing Supply?, Journal of Real Estate Finance and Economics, 18(1), 9-23. Gallagher, M. and Wood, A. P., 1999, Fear of overbuilding in the office sector: How real is the risk and can we predict it? The Journal of Real Estate Research, 17(1), 3-32. Onderzoeksinstituut OTB

83

Harvey, D., 1978, The urban process under capitalism: a framework for analysis, International Journal of Urban and Regional Research, 2, 101-131. Heijden, Harry van der, Joris Hoekstra en Cor Lamain, 2001, Inventarisatie van mogelijke capaciteitstekorten bij de woningbouw, Delft (Onderzoeksinstituut OTB). Hort, K., 1998, The determinants of urban house price fluctuations in Sweden 19681994, Journal of Housing Economics, 7, pp. 93-120. Hysom, J. L. and Crawford, P. J., 1997, The evolution of office building research, Journal of Real Estate Literature, 5(2), 145-157. Kok, K., 2003, Arbeid in de bouw vergeleken, EIB Leitner, H., 1994, Capital markets, the development industry, and urban office market dynamics: rethinking building cycles, Environment and Planning A, 26(5), 779802. Louw, B. and Pronk, M., 2001, Toevoeging nieuwbouw veroorzaakt verhuisbeweging, Vastgoedmarkt, 28, 67. Louw, E., 1993, Vastgoedmarkt en ruimtelijke spreiding van kantoren. Literatuurverkenning en hypothesevorming, Delftse Universitaire Pers, Delft. Louw, E., 1994, De vastgoedmarkt op locatie. Processen bij de realisatie van kantorenlocaties., Delftse Universitaire Pers, Delft. Louw, E. en Vries, P. de, 2003, Overcapaciteit woningbouw in bestemmingsplannen, Delft, Onderzoeksinstituut OTB. Manshanden, W.J.J., W. Wijnen en P.J.M. de Bruin, 2004, Bouwprognoses 20032008; regionalisering en cycli in de bouw, TRO inro rapport 2004-03 Meen, G.P., 1998, 25 years of house price modeling in the UK. What have we learnt and where do we go from here? Paper presented at the ENHR Conference in Cardiff, 7 september 1998. Ministerie van VROM, 1989, Nota Volkshuisvesting in de jaren Negentig, 'sGravenhage (Staatsuitgeverij). Ministerie van VROM, 2003, Gescheiden markten? De ontwikkelingen op de huur- en koopwoningmarkt, 's-Gravenhage (Ministerie van VROM). Ministerie van VROM, 2004, Bouwprognoses 2003-2008, Den Haag Ministerie van VROM, 2004a, Voortgang Verstedelijking Vinex 2003: Jaarlijkse voortgangsrapportage Vinex-uitvoeringsconvenanten 1995-2005, 's-Gravenhage (Ministerie van VROM).

84


Ministerie van VROM, 2004b (nog te verschijnen), Kwaliteitsslag onder druk? Rapportage Bewoners Nieuwe Woningen, 's-Gravenhage (Ministerie van VROM). Munuz Gielen, D., P. Brouwer en J. Winsemius, 2004, De Valenciaanse ontwikkelingsplanologie, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 3, pp. 17-21. NVB, 2003, NVB Thermometer Koopwoningen. Winter 2003, Voorburg (NVB). Poterba, J.M., 1984, Tax subsidies to owner-occupied housing: an asset-market approach, The quarterly Journal of Economics, 729-752 Post, H. E., Bolder, H. J. L., and Broek, P. J. v. d., 1995, De marktpositie van projectontwikkelaars, Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Amsterdam. Priemus, H., 1978, Volkshuisvesting; begrippen, problemen en beleid, Alphen aan den Rijn (Samsom Uitgeverij). Regieraad Bouw, 2004, Rol overheid in bouw wijzigen, in NRC van 24 mei 2004 Renaud, B., 1997, The 1985 to 1994 Global Real Estate Cycle: An Overview, Journal of Real Estate Literature, 5(1), 13-44. Rietdijk, N. R., 2003, NVB Thermometer Kantoren, NVB Vereniging voor ontwikkelaars & bouwondernemers., Voorburg. Schaar, J. van der, 1991, Volkshuisvesting: een zaak van beleid, Utrecht (Het Spectrum bv). SER, 2000, De Winst van waarden, Den Haag Stauttener, T.J., P.J. Boelhouwer, G.P. Keers en R.T.H. de Wildt, 2000, Integrale rapportage ‘Relatie Woningmarkt- Grondmarkt 1991-1998’. Vries, P. de en H. van der Heijden, 2002, Knelpuntenmonitor Woningbouw 2002, Delft, Onderzoeksinstituut OTB Vries, P. de, K. Dol en H. van der Heijden, 2003, Knelpuntenmonitor Woningbouw 2003. Ervaren knelpunten door marktpartijen, gemeenten en provincies. Deelrapport: Integrale samenvatting, Delft (OTB). Vries, P. de en Boelhouwer, P.J., 2004, Lange termijnevenwicht op de koopwoningmarkt, DGW/Nethur partnership, Utrecht Weston, 2002, Towards a realist theory of market sector housing production in England. Paper presented at the EHNR 2002 conference in Vienna, 1-5 juli 2002. Zuidema, M.V., 2003, Economische groei en bouwproductie, EIB


85

86


Imperfecties in de woningbouw Literatuur en regionale analyses

In opdracht van Ministerie van VROM – DG Wonen

Rob de Wildt Geurt Keers Jan van der Schaar

maart 2005

RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl

Rapportnummer: 86360

INLEIDING

Inhoudsopgave 1

INLEIDING

5

1.1

DE ONDERZOEKSVRAGEN

6

2

ONVOLDOENDE WONINGPRODUCTIE

9

2.1

DE GEDAALDE WONINGPRODUCTIE: DE VERSCHILLENDE TREDEN

9

2.2

AFBOUW HUURSECTOR: VAN KWANTITEIT NAAR KWALITEIT

14

2.3

VINEX, MWW EN NAW

15

2.4

ENKELE CONSTATERINGEN

17

2.5

STAPPEN IN HET VERSCHIET

19

3

MARKTWERKING EN MARKTIMPERFECTIE

21

3.1

VRAGERS EN AANBIEDERS

22

3.2

WONINGMARKT IS VASTGOEDMARKT

23

3.3

PRIJSSTIJGING EN REACTIE

25

3.4

VERKLARINGEN IN DE LITERATUUR

27

3.5

IMPERFECTIES OP DEELMARKTEN

28

3.6

LOCATIEONTWIKKELING EN GRONDMARKT

33

3.7

RESUMÉ

37

4

REGIONALE VERSCHILLEN

39

4.1

VERSCHILLEN IN EN TUSSEN LANDEN EN BINNEN NEDERLAND

39

4.2

WONINGBOUW IN WEST EUROPESE LANDEN

39

4.3

IERS SUCCES

41

4.4

NIEUWBOUW, ECONOMISCHE GROEI EN WONINGPRIJZEN

42

4.5

ZUID-OOST ENGELAND

45

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

3

4 INLEIDING

4.6

NORD-PAS DE CALAIS FRANKRIJK

50

4.7

VLAANDEREN

55

4.8

LANDEN EN REGIO’S NAAST ELKAAR

59

4.9

REGIONALE VERSCHILLEN IN NEDERLAND

61

4.10

VINEX-BOUWGEMEENTEN

61

4.11

OVERIGE GEMEENTEN

63

4.12

ACHTERUITGANG EN VOORUITGANG IN PRODUCTIE

64

4.13

PRODUCTIE EN WONINGTEKORT

65

4.14

LIMBURG EN NOORD-HOLLAND, EEN REGIONAAL PERSPECTIEF

67

LITERATUUR

R I G O

73

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

INLEIDING

1 Inleiding Het rapport van de Taskforce Woningbouw (januari 2002) wijst als de oorzaken van de achterblijvende woningbouwproductie aan: regelgeving, procedures en capaciteit. Minister Dekker wil met haar “Acties verhoging woningproductie” (september 2003) een snelle aanpak, vooral op het vlak van de regels. De woningbouw wordt sinds het verschijnen van het rapport van de Taskforce beïnvloed door het negatieve effect van de teruglopende economische conjunctuur. In een vergelijking met de kantorenmarkt schetst de minister het ambivalente karakter van de woningmarkt: “Een verwijzing naar de teruglopende conjunctuur, die nu aan de orde is, vormt geen afdoende antwoord. Immers: ook bij de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren werkte de woningmarkt niet zoals verwacht zou mogen worden. Ondanks de grote vraag en de hoge prijzen was de productie tamelijk laag. In een aanpalende branche als de kantorenmarkt werd in dezelfde periode wél snel op de grote vraag gereageerd. Hoewel ik me realiseer dat het hier verschillende markten betreft met elk hun eigen dynamiek roept de gebrekkige werking van de woningbouwmarkt de afgelopen jaren toch vragen op.” De Taskforce wijst erop dat de context van de woningmarkt is gewijzigd. De woningmarkt is niet langer object van overwegend overheidssturing, maar evenmin object van volledige marktwerking. De Taskforce heeft hier echter geen uitwerking aan gegeven. In de afgelopen jaren zijn verschillende publicaties verschenen over de werking van de woningmarkt. Aan de vraagzijde zijn het fiscale regime voor de eigen woning en het gevoerde huurbeleid belangrijke factoren. Aan de aanbodkant speelt bij de uitbreidingsproductie onder meer de marktpositie van projectontwikkelaars en bouwondernemingen in samenhang met verworven grondposities een rol. De vraagstelling voor een onderzoek naar de werking van de woningbouwmarkt is vervat in de volgende passage uit de brief van minister Dekker: “Omdat het ook voor beleid op de langere termijn van belang is beter zicht te hebben op factoren die bepalend zijn voor de aanbodontwikkeling van nieuwbouwwo-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

5

6 INLEIDING

ningen wil ik, met gebruikmaking van het beschikbare onderzoeksmateriaal, nog eens goed kijken naar de context van de woningmarkt, en in het bijzonder naar de relaties tussen woningbouw, conjunctuur en marktimperfecties, ook tegen de achtergrond van de verschillen tussen de werking van de woningmarkt en de kantorenmarkt. “

1.1

De onderzoeksvragen Het ministerie van VROM heeft een aantal vragen geformuleerd, die leidend waren voor de opzet en uitvoering van het onderzoek. 1

Uit beschikbare literatuur: waar worden welke imperfecties aangepakt; hoe werkt het en wat zijn de resultaten (RIGO)?

2

De productiekolom van woningen en kantoren: in welke fasen is sprake van marktwerking dan wel marktverstoring, gericht op die raakvlakken tussen woningbouw en kantorenbouw die voor de woningbouw relevant zijn (OTB).

3

De vraag- en aanbodbepalende factoren in beide markten in een historische analyse (OTB).

4

De gevoeligheid voor conjunctuur èn voor marktimperfecties van verschillende segmenten op de woningmarkt: duur/goedkoop; een/meergezins; huur/koop (OTB).

5

Nadere studie van regionale woningmarkten naar type opdrachtgever, woningproductie, prijsontwikkeling, leegstand/transactiesnelheid. Naast Nederlandse regio’s ook de landen om ons heen (RIGO).

6

Een samenvattend overzicht van marktimperfecties en mogelijkheden deze aan te pakken (RIGO).

Het onderzoek vindt zijn afbakening in de concentratie op de te geringe woningproductie. De zoektocht was gericht op marktimperfecties die mogelijk achter de gebrekkige reactie van de markt op de vraag naar woningen schuilgaan. De dikgedrukte thema’s zijn onderwerp van deze rapportage. De vragen 2-3-4 worden beantwoord in het OTB-onderzoek “de bouw van woningen en kantoren”1, dat parallel aan dit onderzoek is verricht. De beide onderzoeken zijn samengevat in het eerste deel van deze rapportage. In hoofdstuk2 bekijken we hoe de feitelijke ontwikkeling van de woningbouwmarkt in de laatste jaren is verlopen. In het hoofdstuk daarna gaan we in op de literatuur over de woningbouwmarkt en de relatie met woningmarkt en grondmarkt. Welke theorie is er ontwikkeld over de inadequate reactie van het aanbod op de vraag? Welke segmenten in de woningbouwmarkt blijven achter en welke oorzaken zijn daarbij aan te geven? Vervolgens gaan we in hoofdstuk 4 meer in op de verschillen tussen landen en regio’s als het gaat om woningbouw. Voor de conclusies en samenvatting verwijzen we terug naar deel 1 van dit rapport. voetnoot 1

H. van der Heijden, H. Bouwmeester, E. Louw en P. de Vries, “De bouw van woningen en kantoren”, OTB, Delft 2004.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

INLEIDING

Het onderzoek werd begeleid door een commissie uit diverse geledingen van het ministerie van VROM: Karl Kupka, (DGW/BO, voorzitter), Wim Bremer (Rgd), Janine Clement (DGW/BO), Dirk Kazemier (DGR), Valentin Neevel (DGW/SO) en Leo Nooteboom (DGW/BO).

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

7


2 Onvoldoende woningproductie In dit onderzoek staat de dalende en daardoor achterblijvende woningproductie centraal. De premisse is dat de afzet van nieuwe woningen groter had kunnen zijn: er is een vraag naar woningen waarin niet wordt voorzien. Het is goed om de daling van de productie eerst eens beter in kaart te brengen. We beperken ons hier tot het landelijk beeld, dat in latere hoofdstukken zal worden verfijnd naar specifieke delen van de woningbouwopgave.

2.1

De gedaalde woningproductie: de verschillende treden De woningproductie laat het in deze eeuw tot op heden lelijk afweten, zo is het algemene gevoel in de wereld van bouwen en wonen. Het aantal opgeleverde woningen zakte in 2003 naar een dieptepunt van 58.500 woningen. Al in 1999 zette een flinke daling in van het aantal opgeleverde woningen. Dit gebeurt vreemd genoeg op een moment dat de vraag naar woonconsumptie een ongekende hoogte heeft bereikt.

Figuur 2.1

De woningproductie 1995-2003: eerst vooral minder huur, pas vanaf 2001 ook minder eigen woningen (bron CBS) 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

eigen w oningen

R I G O

R e s e a r c h

2001

2002

2003

huurw oningen

e n

A d v i e s

B V

9

10 ONVOLDOENDE WONINGPRODUCTIE

De daling in de jaren 1999-2001 was vooral een gevolg van het geringere aantal huurwoningen dat klaar is voor bewoning. De productie van eigen woningen (koopwoningen en particulier opdrachtgeverschap) schommelt in de periode 19752001 tussen 55.000 en 65.000 woningen, met als enige uitzondering de recessie in de eerste helft jaren 1980. Pas na 2001 zakt de eigen woningproductie naar een lager niveau, met als voorlopig dieptepunt in 2003 een aantal van ongeveer 45.000 eigen woningen. Met bijna 70.000 eigen woningen was in 1998 een all-time-high bereikt, waarna 1999 ook al enige daling laat zien. De productie van huurwoningen is in de afgelopen jaren op een zeer laag niveau terecht gekomen. Sinds medio 2002 ligt het twaalfmaandstotaal onder 13.000 woningen per jaar. Vergeleken met de opgeleverde woningen in 1995 is de huurproductie meer dan gehalveerd, terwijl de productie van eigen woningen met niet meer dan een derde zakt (zie figuur2.2). Ontwikkeling woningproductie (1995=100), huurproductie duikelt het hardst (bron

Figuur 2.2

CBS) 120 100 80 60 40 20 0 1995

1996

1997 totaal

1998

1999 eigen w oningen

2000

2001

2002

2003

huurw oningen

Eind 2002 liep het aantal verleende bouwvergunningen flink op, zoals de volgende figuur laat zien en in de eerste helft van 2004 nam het aantal gereedmeldingen weer toe. Dit effect slibt snel weer weg. Het voortschrijdend 12-maandstotaal van bouwvergunningen klom van een dieptepunt van minder dan 60.000 naar 73.000, vooral door meer plannen voor eigen woningen. Een lichtpunt in de duisternis, maar ruim een jaar later is er pas een gering effect zichtbaar in de woningproductie. Het lijkt erop dat de piek te maken had met de nieuwe eisen aan het bouwen in 2003 (Woningwet en Bouwbesluit), waar men nog even aan wilde ontkomen. Dat er veel plannen klaarliggen en misschien ook zijn herzien leidt tot nog toe maar beperkt tot extra productie.2 voetnoot 2

De herontwikkeling van plannen geeft een te hoge registratie van verleende bouwvergunningen. Het CBS registreert de herziene plannen als nieuwe bouwvergunningen maar corrigeert niet langer voor de plannen die niet doorgaan.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 2.3

Voortschrijdend 12-maandstotaal woningproductie: opleving in bouwvergunningen beperkt zichtbaar in gereedmeldingen (bron CBS, bewerking RIGO) 90.000 85.000 80.000 75.000 70.000 65.000 60.000 55.000 50.000 dec 2000

dec 2001

dec 2002

dec 2003

bouw vergunningen

gereedmeldingen

Dalende woningverkopen Een goede indicatie voor de ontwikkeling van de productie van eigen woningen levert de verkoop van woningen met GIW-garantie, die door de verkoop op papier aanzienlijk voorloopt op de oplevering. De ontwikkeling van de productie van eigen woningen in de jaren 1999-2003 loopt parallel aan de afname van de verkoop in de jaren 1997-2001, dus met een vertraging van ongeveer twee jaar. Tussen 1999 en 2001 zijn de aantallen verkochte woningen sterk gedaald, van 50.000 naar ongeveer 32.000. De verkoopcijfers zijn vanaf 2001 stabiel, op een niveau van rond 32.000 woningen, maar komen in de eerste maanden van 2004 daar bovenuit. Figuur 2.4

Eigen woningproductie en verkoop woningen met GIW-garantie: stabilisatie in productie 2004 waarschijnlijk (bron CBS en Garantie Instituut Woningbouw) 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1995

1996

1997

1998

1999

eigen w oningen

2000

2001

2002

2003

verkocht GIW

Uit de Monitor Nieuwe Woningen is af te leiden dat het omslagpunt in de tweede helft van 1999 ligt. Vanaf dat moment daalt het aanbod van woningen, maar loopt

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

11


tegelijkertijd de gemiddelde verkooptijd van woningen gestaag op, van 50 dagen in het derde kwartaal 1999 naar meer dan 137 dagen in 2003. Ook 2004 laat nog een voortgaande stijging zien3. Dit wijst erop dat het nieuwbouwaanbod minder aansluit bij de vraag, door samenstelling van het aanbod en/of prijs-kwaliteitverhouding, dan wel dat toch sprake is van een vraaguitval door de opgelopen prijzen. Het opgelopen woningtekort wijst in de richting van vraaguitval in de koopmarkt. Dat in de bestaande voorraad eveneens een ruime verdubbeling van de verkooptijden optreedt wijst ook in de richting van vraaguitval, evenals de sterk teruggelopen verhuisgeneigdheid van bovenmodale inkomens. 4 Figuur 2.5

Gehalveerde verhuisgeneigdheid van de bovenmodale huishoudens: kentering in 1999 (1995=100, bron NVB, Huizenkopers in profiel, 2004) 120 100 80 60 40 20 0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Oplopende verkooptijden vormen ook een belasting voor de financieringscapaciteit van vooral kleinere ontwikkelaars: die kunnen pas nieuwe plannen aanpakken wanneer de woningen in portefeuille zijn verkocht. De woningverkopen van de kleinere ontwikkelaars lopen in 2000 en 2001 sterker terug dan van de grote. Figuur 2.6

Verloop verkooptijden en woningverkopen bij kleine en grote ontwikkelaars, 19982003: kleine dalen eerder en wat sterker (bron GIW, MNW, bewerking RIGO). 110%

dagen

160 140

100%

120 90%

100

80%

80 60

70%

40 60% 50% 1998

20

1999

2000

kleine ontw ikkelaars

2001

0 2003

2002

grote ontw ikkelaars

verkooptijd

voetnoot 3

Monitor Nieuwe Woningen, eerste kwartaal 2004, www.monitornieuwewoningen.nl .

4

NVM, publicatie kwartaalcijfers, www.nvm.nl .

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


In het koopwoningaanbod van 2002, 2003 en begin 2004 is sprake van aanzienlijk hogere aandelen van meergezinswoningen, die structureel langere verkooptijden kennen. De stabiele verkoop van nieuwe woningen in de jaren 2001-2003 leidt tot de verwachting dat ook de productie van nieuwe eigen woningen tot in 2005 niet boven een niveau van rond 50.000 woningen zal komen. Enige daling is nog te verwachten vanwege de neergaande trend in het particulier opdrachtgeverschap. Het EIB signaleert een daling van ongeveer een derde in de bouwvergunningen van 2002 en 2003 ten opzichte van de voorgaande jaren5. Dat kan de moeilijke markt voor dure woningbouw in de laatste jaren weerspiegelen, maar kan ook een effect zijn van het restrictieve beleid: veel kavelaanbod concentreert zich meestal in de kleinere gemeenten buiten de Randstad. Het drukkend effect op de productie kan enkele duizenden woningen bedragen. Opleving in de huursector? Een opleving van de nieuwbouw van woningen zal het tot 2006 in hoge mate moeten hebben van de huursector, die echter een forse sprong uit het dal moet maken om echt zoden aan de dijk te zetten. In veel bouwplannen is de productie van huurwoningen afhankelijk geworden van de verevening met de opbrengsten van koopwoningen. In 2003 neemt het aantal verleende bouwvergunningen voor huurwoningen wel toe van 13.000 naar 15.000, en na het eerste kwartaal van 2004 gaat het 12-maandstotaal richting 17.000: een toename van dit deel van de productie is dus aannemelijk. Maar zo’n toename van de huurproductie met 30% telt in de totale woningproductie als 7%. Bouwinvesteringen bleven langer op peil Gemeten naar bouwinvesteringen ligt het omslagpunt voor de woningbouw enkele jaren later dan 1998: pas in 2001 neemt de omvang van de investeringen af. Van 1998 tot 2000 is juist sprake van een toename bij een dalend aantal woningen, in een periode waar de investeringen in utiliteitsbouw nog veel harder stijgen. Deze zetten pas in 2002 de scherpe daling in. De jaren 1998-2000 kenmerken zich dus vooral doordat de kwaliteit en/of prijs voor de kwantiteit gaat. Het afnemend aandeel van goedkope huurwoningen draagt natuurlijk sterk bij aan de gemiddeld per woning hogere investering. Voor de eerstkomende jaren is te verwachten dat het aandeel huurwoningen wat groeit, terwijl de bouw van dure koopwoningen achterblijft bij het niveau van rond de eeuwwisseling. Dat leidt ertoe dat ondanks een lichte stijging van het aantal gereedmeldingen de investeringen in de woningbouw nog wat kunnen dalen of stabiliseren, gemeten in constante prijzen. Resumerend: de daling van de woningproductie in de periode 1998-2003 bestaat uit twee componenten: eerst een forse neergang in de huurmarkt, die vanaf 2000 afvlakt, en vervolgens ook een afglijden van de productie van eigen woningen. We

voetnoot 5

EIB, “Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid in 2004”, Amsterdam 2004.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

13


kunnen de jaren 1995-2003 ruwweg verdelen in perioden van 3 à 4 jaar: 1995-1997 (brutering), 1998-2000 (VINEX pur sang) en 2001-2003 (Taskforce en recessie).

2.2

Afbouw huursector: van kwantiteit naar kwaliteit De huursector had medio jaren negentig een voorlopig laatste piek in de productie. Deze productie was te danken aan de eerste periode BWS-subsidies, 1992-1994, waar ruimte was om voor veel huurwoningen subsidie te verstrekken6. In 1995 werd dit sterk gereduceerd en dit liep samen met de wens een hogere productie in de eigenwoningsector te realiseren. Bovendien werd het aandeel van de goedkope (huur)woningen in de VINEX-afspraken gemaximeerd op 30% van het totaal. De sociale huursector veranderde in deze periode sterk van gezicht. Medio jaren negentig was nog sprake van goedkope bouwvormen die nodig waren om subsidieloos te kunnen bouwen. Al snel bleek echter dat de brutering dankzij een gunstige renteontwikkeling en huurstijgingen voordelig uitpakte voor de corporaties. Dankzij de lage grondkosten, verevening in bouwprojecten, ruimte voor onrendabele investeringen en afnemende productie was er zelfs ruimte voor een aanzienlijke kwaliteitsstijging in de huursector. Veel gegevens zijn daarover de laatste jaren niet meer voorhanden maar uit de ontwikkeling van de inhoud en bouwkosten van huurwoningen bij verlening bouwvergunning blijkt dat van 1993 tot 2002 de inhoud met 30% toenam en de bouwkosten met 86%. Voor de eigen woningen zijn deze percentages respectievelijk 15% en 74%. De stijging vond voornamelijk plaats na 1997.

Figuur 2.7

Minder productie huurwoningen, maar wel flink groter (Bron CBS, bouwvergunningen) x 1000

m3 inhoud

40

390

35

370

30

350

25 330 20 310 15 290

10

270

5

250

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 verleende bouw vergunningen

m3 inhoud

voetnoot 6

Zie ook R. de Wildt en J. Neele, “Woningen wegzetten”, VROM, 1994. In 1992-1993 werd voor ruim 75.000 sociale huurwoningen aan subsidietoekenningen uitgezet. Deze zijn in de erop volgende jaren geproduceerd.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


2.3

VINEX, MWW en NAW De VINEX-convenanten voorzagen in hogere productie tot 2000 om het woningtekort in te lopen, waarna in de periode 2000-2005 de productie zou kunnen halveren: 2/3 van de productie zou in de eerste vijf jaar tot stand moeten komen. Het ging hierbij om netto toevoeging aan de voorraad. De totale VINEX-productie voor de jaren 1995-2004 bedroeg 650.000 woningen. Daarnaast zou nog vervangende nieuwbouw moeten komen voor de gesloopte woningen. Dit komt in deze periode gemiddeld uit op zo’n 14.000 woningen per jaar. Uitgaande van een verdeling 2/3 en 1/3 respectievelijk voor en na de eeuwwisseling voor de voorraaduitbreiding zou tot 2000 jaarlijks de productie op 100.000 uitgekomen moeten zijn en op bijna 60.000 in de jaren daarna (2000-2004). Rekenend met een productie van 65.000 in 2004 komt de totale nieuwbouw over de VINEX-periode uit op 775.000 woningen. Dat is 15.000 of 2% onder de oorspronkelijk gedefinieerde opgave. Vanuit die opgave bezien is er dus geen probleem met de totale woningproductie, al is die productie wel anders verdeeld over het land dan de bedoeling was. Wel is er in de periode 1995-1999 minder gerealiseerd dan gepland en in de huidige periode, 2000-2004 tot nog toe wat meer. De VINACperiode 2005-2009 kent vooralsnog een uitbreidingsbouwopgave van ruim 45.000 woningen per jaar. Inclusief de vervangende nieuwbouw op het huidige niveau geeft dat ook een jaarlijkse bouwproductie van ongeveer 60.000 woningen per jaar, hetgeen aansluit op het huidige productieniveau. Vanuit de VINEX-VINAC-opgave bezien is een productie van 60.000 woningen in 2003 geen probleem: dat ligt in lijn met de VINEX-taak. In de ruimtelijke planning is tot nog toe ook geen ruimte gemaakt voor een hogere productie: daar moet de Nota Ruimte in voorzien. Hollen en stilstaan op de VINEX-uitleg De VINEX-locaties kenden een zeer uiteenlopend succes. Sommige waren ruim voor het einde van de VINEX- periode (eind 2004) klaar, andere maakten pas de laatste jaren een aarzelende start. De ontwikkeltijd van een aantal grote locaties is door de schaal ervan lang. Enkele zijn gesneuveld doordat het planologisch beleid een andere kant op ging (Zestienhoven). Recent werd nog een plan stilgelegd vanwege een foutieve MER-procedure (Teteringen). De VINEX-afspraken hebben op veel locaties een tussenfase geïntroduceerd waarin naast het plan ook de ontwikkeling en financiering moest worden geregeld, en later ook nog eens moest worden herzien. Dit heeft de ontwikkeltijd verlengd. Meerdere locaties en gemeenten kennen daardoor een achterstand in de productie, ten opzichte van oorspronkelijke voornemers (oa. IJburg, Leidsche Rijn, Nesselande, Waalsprong, Broekpolder, Saendelft), terwijl een aantal andere op schema zijn afgerond. Aflopende marges De marge tussen woningprijs en productiekosten kan snel krimpen wanneer de productiekosten zich sneller ontwikkelen dan de woningprijzen. Hoewel er niet veel inzicht bestaat in de ontwikkeling van de productiekosten is de indruk dat dit effect in de afgelopen jaren optrad. De bouw draaide op volle toeren, zowel in de utili-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

15


teitsbouw als de GWW-sector, hetgeen resulteerde in hogere bouwprijzen. De winstmarges van bouwers piekten in 1999 en 20007. De woningprijzen hebben zich daarentegen vanaf 2000 gematigder ontwikkeld, na forse sprongen te hebben gemaakt in de jaren ervoor. Als men in de exploitatie rekening zou houden met een gelijkblijvende marge, kan men bedrogen uitkomen. Door verandering in het inkomensperspectief is op veel locaties het programma bijgesteld: minder dure woningen, meer huurwoningen. Ook dat gaat meestal ten koste van de winstmarge en men zoekt dan naar mogelijkheden om de gronden bouwkosten te drukken. Dit vergt een herziening van plannen, die de afgelopen jaren op meerdere locaties is gebeurd, soms direct aansluitend aan een bijstelling in de richting van duurdere woningen. De partijen die zich via bouwclaims een positie hebben verworven in de locatieontwikkeling kunnen in deze kenterende markt soms achterover zitten. De gronden zijn overgedragen aan de gemeente, weliswaar misschien met enig verlies, maar daardoor is het risico van dalende grondprijzen als gevolg van de afgenomen marge mogelijk ook verlegd naar de gemeente. En de ontwikkelaar kan natuurlijk niet sneller bouwen dan de afzet van woningen toelaat, waardoor ook het risico van het tempo waarin de grond kan worden bebouwd bij de gemeente is komen te liggen. Ambitie en werkelijkheid De Nota Mensen Wensen Wonen die eind 2000 uitkwam bracht ten opzichte van de trendmatige ontwikkeling in de periode 2000-2010 een extra ambitie in: meer nieuwbouw en sloop en meer nadruk op groen-stedelijke woonmilieus. De uitbreidingsnieuwbouw zou hierdoor met ongeveer 130.000 woningen omhoog moeten, waarvan het grootste deel in de periode 2005-20010 zou moeten worden gerealiseerd8. Het meest ingrijpend was de ambitie om in totaal 300.000 woningen te vervangen, door sloop en door samenvoeging. Dat zou tweemaal zo veel zijn als de trendmatige woningvermindering van 14.000 per jaar. De realisatie van dit ambitieprogramma moest via een Nationaal Akkoord Wonen worden opgepakt door gemeenten, corporaties, ontwikkelaars en beleggers. In het NAW, dat medio 2001 tot stand kwam werd uitgegaan van een productie van 100.000 woningen per jaar in de periode 2001-2005, waarvan 25.000 sociale huur. Daarbij wordt de kanttekening gemaakt dat het om indicatieve aantallen gaat. De ambitie bleek al snel haaks te staan op de werkelijke ontwikkeling van de woningproductie. In plaats van een beweging in de richting van 100.000 woningen per jaar zagen we dat deze in 2000 zakte naar 70.000 en in 2001 daar nauwelijks van afweek. In 2001 zakte bovendien het voortschrijdend 12-maandstotaal aan verleende bouwvergunningen naar 60.000. Een Taskforce Woningbouwproductie werd ingesteld omdat de discrepantie tussen beleidsambitie en praktijk zich vrijwel direct liet voelen. De eindrapportage van Taskforce ging uit van een nog hoger voetnoot 7

Jansen, F..J. ‘Bouwbedrijven 2004, ontwikkelingen, vooruitzichten’ EIB, Amsterdam 2004.

8

Nota Mensen Wensen Wonen, VROM, december 2000, paragraaf 8.2.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


aantal te slopen woningen in de periode 2000-2010: 38.000 per jaar, waarvan 2/3 in de periode 2005-2010. De Taskforce stelt tegelijkertijd vast dat de woningproductie achterblijft. De achterstand is het grootst in de grootste VINEX-bouwlocaties rond de vier grote steden. Ook als het gaat om vervangende nieuwbouw blijven de BON-regio’s het sterkst achter. Daarnaast concludeert men dat de beschikbare plancapaciteit niet voldoende is voor de gewenste productie tot 2010. De belangrijkste oorzaak van opgelopen achterstanden ligt in de complexe bouwopgaven, op grote bouwlocaties en bij stedelijke vernieuwing. De doelstellingen van de Nota MWW, om door een hoge productie een versterkte dynamiek in de voorraad te genereren strandden dus vrijwel direct. Om in de periode 2000-2004 naar een productie van 100.000 per jaar te komen had in hoog tempo nieuwe ruimte voor wonen gemaakt moeten worden, voor tenminste 125.000 woningen, plus nog eens ruimte voor 100.000 tot 200.000 in de VINACperiode 2005-2009. Momenteel werkt het ministerie aan woningbouwafspraken met de stadsgewesten voor deze periode die uitgaan van een productieniveau waarbij het woningtekort wordt teruggebracht tot 1,5 à 2% in 2010. Dat komt neer op een productie van ongeveer 80.000 per jaar voor de periode 2005-20099. De Nota Ruimte stelt als doel dat 40% van de uitbreidingsproductie op binnenstedelijke locaties wordt gerealiseerd. Bij een programma van 80.000 is naar schatting 60.000 uitbreidingsproductie. De totale binnenstedelijke productie zou dan op 20.000 vervanging en 24.000 uitbreiding moeten komen. In 2003 werden 26.000 nieuwe woningen en zo’n 5.000 via verbouwingen binnen de bebouwde kom van 2000 toegevoegd. Dat aantal zou dus met 12.000 per jaar omhoog moeten, een groei van bijna 50%, tegenover een groei van 15% voor de uitlegproductie. De wereld van bouwers en ontwikkelaars als ook de volksvertegenwoordiging hebben de beleidsmakers de laatste jaren steeds aangesproken op de tegenvallende woningproductie. Het ministerie heeft zichzelf dan ook als taak gesteld om de komende jaren een productieverhoging na te streven, maar met de kanttekening dat ‘de Minister geen woningen bouwt’.

2.4

Enkele constateringen We zien dat de woningproductie vanaf 1995 een gestage daling doormaakt. Aanvankelijk is het de huurmarkt die naar een structureel lager niveau zakt. Die daling is verklaarbaar uit de sterke verandering die in de sociale huursector wordt doorgevoerd (afbouw nieuwbouwsubsidies, brutering), uit de maximering van het huuraandeel in de nieuwbouwprogrammering en uit de grotere risico’s in de grondexploitatie, die het aantrekkelijker maakt in duurdere koopsegmenten te bouwen. In 2000 zet de verkoop van nieuwe koopwoningen een flinke daling in, die minder goed te verklaren leek. Er zijn echter wel duidelijke signalen, dat door de sterk gestegen woningprijzen vraaguitval optrad. De verhuisgeneigdheid van bovenmodale

voetnoot 9

Ministerie van VROM, ‘Voortgang VINEX 2003’, Den Haag 2004, p. 7.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

17


inkomens neemt sterk af en de verkooptijden beginnen aan een flinke stijging. Achteraf bezien start in 1999 de kentering in de koopmarkt. De daling loopt voor op de conjuncturele omslag van 2001-2002. Het gezamenlijke effect van deze neerwaartse bewegingen ligt in de orde van 30.000 woningen per jaar, het verschil tussen de productie in 1995 en in 2003. Deze daling paste wonderwel nog redelijk in het verloop van de bouwopgave die in het kader van VINEX is gesteld: die ging immers uit van een halvering van de uitbreidingsproductie vanaf 2000, naar een niveau van 45.000 per jaar. Die planning kan een van de oorzaken van de daling zijn. Andere mogelijke oorzaken zijn de trage ontwikkeling van een aantal VINEX-locaties, de grote druk op de bouwen ontwikkelcapaciteit in andere sectoren van de bouw en te weinig aanbod van grond. Vanaf 2000 wordt de gedaalde productie toch als een probleem gezien, omdat de druk op de woningmarkt toeneemt. De gewenste vernieuwing in de voorraad krijgt zo ook te weinig ruimte. De productiedaling wordt in 2002-2003 nog licht versterkt door een afname van de particuliere bouw: het aandeel daarvan zakt van ruim 15% naar ongeveer 10%. In de jaren 1998-2001 was sprake van een forse prijsstijging in de koopsector. De rentedaling en gunstige inkomensontwikkeling gingen samen met een sterke afname van het nieuwbouw-koopaanbod. De keuzemogelijkheden voor kopers namen af. Na een recordaantal verkopen met GIW-garantie in 1997 kwam in 1998 een recordaantal eigen woningen gereed voor bewoning: bijna 70.000, in de jaren daarna liepen de verkopen en opleveringen terug. Vanaf medio 1999 en bij een afnemende productie lopen verkooptijden op, hetgeen wijst op een groeiende discrepantie tussen aanbod en vraag. Mogelijk reageerde de markt op een ‘overshooting’ in prijs. De literatuur wijst op het belang van winstgevendheid als stimulans voor de nieuwbouwproductie. Wanneer deze overshooting in de residuele grondprijs wordt geabsorbeerd holt de winstmarge voor de ontwikkelaar achteruit. In de periode 1997-2003 was ook sprake van een toename van kwaliteitseisen: de nieuwe woning kreeg te maken met een pakket aan hogere eisen: energiezuinigheid, duurzaamheid, toegankelijkheid, veiligheid, deuren en verdiepingen moesten beter en hoger dan men gewend was. Het uitbreidingsniveau van 45.000 per jaar was aanvankelijk ook het uitgangspunt voor de VINAC-opgave voor de jaren 2005-2009. Inclusief het actuele niveau van de vervangende nieuwbouw zou dit ook neerkomen op een productieniveau van 60.000-65.000 woningen per jaar. In de uitwerking en herziening van de woningbouwafspraken met stadsgewesten en regio’s worden nu hogere aantallen voor de woningbouw gehanteerd. Dat neemt niet weg dat het huidige productieniveau van rond 60.000 woningen slechts geleidelijk kan toenemen. In het huursegment is tot eind 2002 niets zichtbaar van een verhoogde activiteit. De koopsector vertoont vanaf de tweede helft 2003 een verhoogd aantal verkopen, dat in de loop van 2004-2005 zal kunnen leiden tot een productieverhoging. Ook in de huursector is een stijging te verwachten, gezien het grotere aantal verleende bouwvergunningen sinds medio 2003. Het zal naar verwachting nog enkele jaren duren voordat het gewenste niveau van 80.000 woningen wordt gehaald.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

19

Voor de koopwoningproductie is naast de beschikbaarheid van grond de betaalbaarheid voor de koper en de winstgevendheid voor de ontwikkelaar essentieel. Uit de ontwikkeling van de laatste vijf jaar kan worden afgeleid dat het op beide fronten is gaan wringen. Een afname van zowel de vraag als het aanbod van koopwoningen is dan te verwachten. Een verbetering van de prijs/kwaliteit-verhouding kan de afzet bevorderen, maar mag niet gepaard gaan met een te grote uitholling van de winstmarge. Met het principe van de residuele grondprijsberekening is de oplossing gauw gevonden. Een neerwaartse bijstelling van grondprijzen maakt het mogelijk de marges bij andere betrokkenen te vergroten. Dat is echter vaak gemakkelijker gezegd dan gedaan.

2.5

Stappen in het verschiet De ervaringen met VINEX hebben geleid tot de wens de gemeentelijke positie te versterken. Een verruiming van het voorkeursrecht en een grondexploitatieverordening moet de gemeente meer ruimte geven om locaties te ontwikkelen. Ook verlaat het rijk de methodiek om voor lange tijd de bouwproductie te zeer te specificeren, hoewel de Nota Ruimte toch ook enkele locaties vooraf vastlegt (Almere, Gouda). Provincie en gemeente krijgen meer ruimte voor eigen planning, binnen een nationaal kader. Een groter aandeel particulier opdrachtgeverschap zal de afhankelijkheid van enkele grote ontwikkelaars kunnen inperken. Het binnenstedelijk bouwen zou aanzienlijk moeten toenemen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


3 Marktwerking en marktimperfectie In deze studie naar de relatie tussen woningbouw, conjunctuur en marktimperfecties staan de begrippen marktwerking en marktimperfectie centraal. De gebrekkige aanbodsreactie in de woningmarkt, zoals in het voorgaande hoofdstuk weergegeven, vormt het brandpunt van de studie en dus ook in de uitwerking van deze begrippen. In de perfect werkende markt leidt extra vraag tot een hogere prijs. Die hogere prijs lokt extra aanbod of vermindert de vraag uit tot een nieuw evenwicht is bereikt tussen vraag en aanbod. Het nieuwe evenwicht biedt een optimale bijdrage aan de welvaart. In de woningbouwmarkt nemen we rond de eeuwwisseling waar: een grote vraag en oplopende prijzen en een teruglopend aanbod. Blijkbaar werkt de markt niet perfect. De oplopende prijzen lokken geen extra aanbod uit of de productie van extra aanbod wordt om andere redenen beperkt. Het resultaat is inefficiënt en dit wordt veroorzaakt door marktimperfecties. Deze marktimperfecties kunnen aan de markt zelf worden toegeschreven (marktfalen) of aan het handelen van de overheid (overheids- of beleidsfalen). De overheid zou een taak kunnen hebben om marktimperfecties te doorbreken, aan de andere kant genereert het overheidshandelen op zichzelf mogelijk weer marktimperfecties. Imperfecties kunnen tot uiting komen in verkeerde allocatie maar ook in onvoldoende aanpassingsmechanismen in de markt waardoor in de tijd bezien de efficiency niet toeneemt (bijvoorbeeld door innovatie). Kenmerken van de perfecte markt zijn: •

een groot aantal vragers en aanbieders,

•

het gaat om homogene goederen,

•

er zijn geen transactiekosten en

•

er zijn geen toe- of uittredingsbarrières.

Het is een theoretisch model, dat in die vorm in de praktijk misschien nauwelijks voorkomt. Het wordt gebruikt om feitelijke ontwikkelingen aan te spiegelen. We zullen zien dat in de woningbouwmarkt eigenlijk alleen sprake is van een groot aantal vragers. Op de andere onderdelen kan de woningbouwmarkt niet gezien worden als een perfecte markt. De vraag is welke verklaring dit kan geven voor het

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

21

22 MARKTWERKING EN MARKTIMPERFECTIE

verschijnsel dat bij een sterke vraag naar woningen geen aanbodsreactie plaatsvindt.

3.1

Vragers en aanbieders Marktsegmenten voor woningvragers Een huishouden dat een nieuwe woning wil betrekken heeft een keuze uit drie: •

zelf bouwen en dus eerst grond kopen;

•

een koopwoning aanschaffen die door een bouwer/ontwikkelaar wordt aangeboden;

•

of een nieuwe woning huren, waarbij de woningcorporatie de meest dominante partij is. Maar men kan ook in de bestaande woningen terecht via kopen of huren: die markt is in de praktijk vele malen groter. In de nieuwbouw is de koopwoning het meest voorkomende product, met een marktaandeel van zo’n 70%,en voor degene die specifiek een nieuwe woning zou zoeken waarschijnlijk ook het meest toegankelijke marktsegment. Nieuwe huurwoningen van woningcorporaties worden ondergebracht in de georganiseerde woonruimteverdeling en voor het zelf bouwen moet eerst een grondkavel worden verworven. De huishoudens zoeken over het algemeen gericht naar woningen in een specifieke regio, waardoor het aantal aanbieders van grond, koop- of huurwoningen beperkt is: het gemeentelijke kavelaanbod, de actuele koopplannen in de aanbieding of het aanbod van enkele verhuurders. Het zoekgedrag op de woningmarkt wordt sterk bepaald door inkomen en inkomensperspectief, huishoudensamenstelling en woonduur. Vanuit de vraagzijde bezien treedt een onderscheid op tussen de huurmarkt (nieuw en bestaand), de koopmarkt van bestaande woningen, de koopmarkt van nieuwe woningen en de markt voor zelfbouw.

Figuur 3.1

Marktsegmenten voor de woningvrager

nieuwbouw sociale huur

woningvoorraad huur

nieuwbouw duurdere huur

nieuwbouw koop woningvoorraad eigen woningen (koop) nieuwbouw eigenbouw

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Verschillende aanbieders De aanbieders van huur- en koopwoningen zijn beperkt in aantal, althans in een aantal marktsegmenten. Per regio is een beperkt aantal woningcorporaties actief, die samen een marktaandeel hebben van zo’n 35% van de totale woningvoorraad en naar schatting driekwart van alle huurwoningen. In de bouw van koopwoningen voor de markt heeft een beperkt aantal grote bouwers samen een aandeel van ruim 40%. Toetreding tot beide markten is aan beperkingen gebonden. Corporaties moeten toegelaten worden door de minister van VROM. De bouw van koopwoningen voor de markt is ingebed in een institutioneel kader om financiering en productkwaliteit te waarborgen aan de koper. Op de onderliggende grondmarkt zijn vooral de gemeenten en een aantal grote projectontwikkelaars de dominante aanbieders. Ook voor eigenbouw is men aangewezen is op een beperkt aantal grondaanbieders (gemeenten) en bouwaanbieders (catalogusbouwers en aannemers) in de regionale woningmarkt.

3.2

Woningmarkt is vastgoedmarkt De woningbouwmarkt is onderdeel van de woningmarkt. Deze heeft alle kenmerken van een vastgoedmarkt en de vastgoedmarkt staat bekend om een aantal marktimperfecties: het vastgoed is geen gemakkelijk verhandelbaar goed, gebouwen zijn niet allemaal hetzelfde, er zijn hoge transactiekosten, er is geen goed zicht op vraag en aanbod. Nieuwe toetreding tot de markt is niet eenvoudig en uittreden ook niet. In de woningbouw is geen sprake van homogene producten. Evans gaat zelfs zover om te stellen dat om die reden de markt niet efficiënt kan zijn10. De vragers op de markt hebben slechts de keuze uit een beperkt aantal onvergelijkbare aanbiedingen. De woningen verschillen in grootte en ligging, uitrusting en afwerking. Maar in vergelijking tot andere categorieën bouwwerken is er wel sprake van grotere aantallen in typen vergelijkbare eenheden, waarvoor marktgegevens gemakkelijker toegankelijk zijn (koopprijzen van nieuwe woningen, vraag- en verkoopprijzen bestaande koopwoningen, huurprijzen van bestaande woningen). De prijsniveaus van de verschillende te onderscheiden soorten koopwoningen laten ook een gemiddeld vergelijkbare ontwikkeling zien, zodat het toch mogelijk is de ontwikkeling van het prijsniveau te volgen. Woningen zijn niet vrij verhandelbaar: de transactie brengt hoge kosten met zich mee11. Voor huurwoningen spelen de transactiekosten minder (verhuizen brengt kosten met zich mee), maar is de prijsontwikkeling sterk gereguleerd. Het vastgoed is te definiëren als de voorraad gebouwen, de ondergrond ervan en ongebruikt land. De ontwikkeling in de vastgoedmarkt wordt bepaald door de omvang van de voorraad, de huuropbrengst, de waardeontwikkeling en de bouwacti-

voetnoot 10

Evans, A.W., ‘The property market, ninety per cent efficiënt?’, Urban Studies, Vol 32-1, 1995, 5-29.

11

De kosten van overdracht, registratie en bemiddeling liggen op ongeveer 10% van de koopsom, maar zijn deels aftrekbaar van de inkomstenbelasting.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

23


viteiten. De markt is in evenwicht wanneer de voorraad beperkt groter is aan de vraag: er is enige ruimte in de voorraad nodig voor mutaties. Stijgt de vraag, dan stijgt de huuropbrengst, de waarde van het vastgoed neemt toe en er wordt meer geproduceerd. Als er veel gebouwd wordt, stijgen de bouwprijzen. Dit kan leiden tot een hogere waarde, hogere huren en afnemende vraag. Of de plannen voor nieuwe gebouwen worden duurder dan de waarde die ze hebben bij verhuur: dan worden ze niet gebouwd, ook al was er wel een tekort. Dit is door diPasquale en Wheaton modelmatig uitgewerkt12. In dit model komen de woondienstenmarkt, de woningmarkt en de woningbouwmarkt samen. Extra productie leidt tot een vergroot aanbod en bij gelijkblijvende vraag tot een daling van de opbrengst, waardedaling van het vastgoed en afnemende productie. De woningvoorraad is duurzaam en inelastisch: de groei door nieuwbouw is gering en bij afnemende vraag zal eerder de prijs dalen dan dat de voorraad zich aanpast door sloop. Over langere tijd gezien neemt in de woningmarkt de vraag naar ruimte toe, gemeten zowel in aantallen huishoudens als in vierkante meters per persoon. Bij een groeiende bevolking is nieuwbouw de enige manier om in deze vraag naar oppervlak te voorzien. De woningvraag en voorraadgroei zijn echter niet gelijk verdeeld over de voorraad: sommige gebieden kennen een sterke vraag en een beperkte aanbodsreactie terwijl in andere gebieden het aanbod gemakkelijker reageert op een geringere vraag naar extra woningen. De opeenvolgende aanpassingen van opbrengst, waarde, bouw en voorraad hebben een aanzienlijk tijdsbeslag. De uitbreiding van de voorraad heeft hierdoor een aanzienlijke ontwikkeltijd, in de orde van 5 jaar. In de praktijk blijkt deze voor woningbouw langer te zijn dan voor kantoren of bedrijven, omdat het bouwrijp maken van de grond onderdeel vormt van deze ontwikkeltijd, waar voor kantoren en bedrijven een in verhouding grotere voorraad bouwrijpe grond beschikbaar is. De waardestijging of daling laat zich niet gemakkelijk voorspellen, al is wel sprake van een zeker cyclisch patroon. Woningen als duurzame kapitaalgoederen hebben een lange levensduur, waarin ook veel aanvullend geïnvesteerd wordt in kwaliteit en levensduurverlenging. De woningbouw wordt meer dan ander vastgoed beperkt door ruimte en tijd. Dat heeft te maken met de schaalgrootte van de woningbouw, die in onderstaande figuur tot uiting komt. De woningbouw omvat ruwweg de helft van het totale volume van gebouwenproductie. Na de woningbouw is de bouw van kassen, schuren en stallen het meest ruimteeisende bouwsegment. In totaal wordt daar gemiddeld jaarlijks meer dan 6 miljoen m2 bruto vloeroppervlak geproduceerd, met ook een groot ruimtebeslag. In de gebouwenproductie van 2003 (nieuwbouw, verbouw, onderhoud) hebben de woningen met ongeveer € 21 miljard ook in geld uitgedrukt veruit de overhand: alle

voetnoot 12

DiPasquale, D. & W.C. Wheaton, Urban Economics and the real estate markets, New Jersey, 1996.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


andere gebouwen samen komen op bijna € 16 miljard13. De woningvoorraad is naar schatting zo’n factor 10 tot 15 groter dan de kantorenvoorraad. Figuur 3.2

Volume van woningbouw (koop en huur) en kantorenbouw, in mln m2 bvo: kantoren een fractie van woningbouw (bron CBS verleende bouwvergunningen, bewerking RIGO)14 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1998

1999

2000 koop

3.3

2001 huur

2002

2003

kantoren

Prijsstijging en reactie De instabiliteit van de woningproductie in een internationaal perspectief was recent onderwerp van onderzoek bij Ball, die vooral het verband met de voorraadmarkt benadrukt15. Algemene verschuiving in de vraag brengt grote fluctuaties met zich mee in de gevraagde voorraadaanpassingen door nieuwbouw. De rentedalingen in de afgelopen jaren gaven een algemene verruiming van de mogelijkheden voor woningconsumptie. De hoeveelheidsaanpassing is beperkt en kost tijd, waardoor in prijsaanpassingen sprake is van ‘overshooting’. In andere kapitaalsintensieve voorraadmarkten is door de schaalvoordelen bij een hogere productie vaak sprake van oligopolistische aanbodstructuren. De bedrijven kunnen dan de prijzen op een relatief constant niveau houden en accepteren grote variatie in productievolumes. De grote invloed van verschuiving in de vraag impliceert ook een aanzienlijke conjunctuurgevoeligheid. De conjunctuurgevoeligheid is in Nederland bijvoorbeeld zichtbaar in de sterke omslag in de kwalitatieve vraag die we vinden in de uitkomsten van het WBO 2002 bij vergelijking met het WBO 1998. De ontwikkeling van de woningprijzen in Nederland is vergeleken met andere landen tot het midden van de jaren negentig vrij gematigd geweest zoals onderstaande figuur laat zien. Daarna is echter alleen Ierland harder gegaan in de prijsontwik-

voetnoot 13

Ministerie van VROM, ‘Nota Bouwprognoses 2003-2008’, Den Haag 2003.

14

Vloeroppervlak van woningen is afgeleid van de inhoud.

15

Ball, M, “Markets and the structure of the housebuilding industry: an international perspective” Housing Studies 40 (5-6): 897-915.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

25


keling. Rond 2000 matigt de prijsstijging bij de drie koplopers, Ierland , VK en Nederland. In de andere landen is de prijsontwikkeling van 1980 tot in deze eeuw vrij gematigd, al is dat voor Italië met veel fluctuaties. Figuur 3.3

Ontwikkeling reële woningprijzen in een reeks Westerse landen: Nederland gaat van de laatste plaats begin jaren ‘80 naar een bronzen medaille (bron Bank Internationale Betalingen) 200

150

100

50

0 1980

1985

1990

1995

2000

V erenigde Staten

V erenigd Koninkrijk

Nederland

Ierland

Frankrijk

Italie

Belgie

Zw eden

De laatste jaren heeft de woningproductie in de Amerikaanse meer aandacht gekregen. DiPasquale stelde in 1999 het gebrek aan kennis aan de orde16. Daarna zijn er publicaties verschenen van onder meer Gyourko en Glaeser die zich vooral richten op de relatie tussen de prijsontwikkeling en de regionale reacties in het aanbod. Evans legt daarbij een verband tussen de zijns inziens te hoge woningprijzen in sterk groeiende stadsregio’s en het temperend effect ervan op de economische groei17. Doordat de Londense regio niet in de vraag naar woningen kan voorzien wordt in de beperkte ruimte in grote dichtheid gebouwd, met kleine woningen. Het resultaat is niet efficiënt, want het spoort niet met de bewonerswensen. De overvloedig aanwezige open ruimte blijft onbebouwd. Andere regio’s worden bevoordeeld: ze kunnen tegen lage kosten ruimte voor woningen en bedrijven bieden. Hij breekt een lans voor een betere economische onderbouwing van de ruimtelijke ordening. Nederland is dus niet uniek in deze ervaring met een imperfect werkende woningbouwmarkt. Zuid-oost Engeland, de verstedelijkte Oostkust van de Verenigde Staten en de Bay-Aera van San Francisco kenden de afgelopen jaren hetzelfde verschijnsel van sterk oplopende prijzen en geen reagerend woningaanbod. De aanbodselasticiteit ligt rond het nulpunt. voetnoot 16

DiPasquale, D., ’Why don’t we know more about housing supply’, Journal of Real Estate Finance and Economics, 18(1), 9-23.

17

Evans, A.W, ‘Building Jerusalem, can land use planning affect economic growth?’, Lincoln Institute of Land Policy, 2002.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


In mei 2003 besteedde The Economist een heel nummer aan ‘het kaartenhuis van de woningmarkt’, waarin vooral de risico’s van een sterke prijsdaling aan de orde werden gesteld18. De woningprijsstijging in de Verenigde Staten en Engeland roept de vraag op of sprake is van een bubble, die meer op verwachtingen dan op een realiteit is gestoeld. Vooralsnog is echter het beeld vooral dat door de gedaalde rente de lasten voor de koper zijn gedaald, en dat zo bij stijgende prijzen de lasten voor de koper gelijk blijven. Bij de analyse van de prijsontwikkeling van nieuwe en bestaande woningen wordt vaak niet gecorrigeerd voor de kwaliteitstoename. Quigley laat zien dat de woningprijzen in de Verenigde Staten na correctie voor deze ontwikkeling vrij constant blijven in de periode 1975-199819. De prijsontwikkeling van bestaande woningen (NVM-cijfers) kent geen correctie voor de kwaliteitstoename van die woningen. De CBS-index voor kosten van nieuwbouwwoningen kent slechts een beperkte correctie. In de Amerikaanse literatuur wordt dit kwaliteitseffect als gevolg van renovatie en verjonging in de bestaande voorraad op circa 2% per jaar geschat. Alleen de drie koplopers in de prijsontwikkeling van figuur 3.3 komen over de periode 1980-2002 boven een reële stijging van 2% per jaar uit. Het is denkbaar dat er verschillen zijn in de wijze waarop de prijsontwikkeling is gemeten: met of zonder een correctie voor deze kwaliteitsontwikkeling.

3.4

Verklaringen in de literatuur Glaeser verklaart de geringe reactie in het woningaanbod vanuit een gebrek aan grond maar vooral door restricties in het ruimtelijk beleid20. Daardoor reageert in specifieke regio’s het aanbod niet op de prijsontwikkeling waar dit elders wel gebeurt. De oorzaak van de sterk oplopende prijzen in sommige Amerikaanse stedelijke regio’s moet gezocht worden in de sterkere bevolkingsgroei. De vraag naar woningen leidt tot prijsstijgingen en de gebrekkige aanbodsreactie versterkt dit. De stedelijke gebieden in opkomst laten een samenhang zien tussen bevolkingsgroei en prijsstijging. De gebieden die minder in trek raken vertonen in eerste instantie vooral een sterke prijsdaling, die de bevolkingsafname remt. Pas in tweede instantie is er sprake van leegstand en een afnemende bevolking21. Glaeser gaat hierbij in op het grote verschil tussen de steden met een tekort aan woningen, waarin soms niet snel voorzien kan worden, en de steden met een overschot aan woningen. Een overschot zal niet direct resulteren in sloop en daardoor een relatief sterke prijsdaling veroorzaken. Door de prijsdaling worden de woningen aantrekkelijker voor lagere inkomensgroepen en een neerwaartse trend kan zich ontwikkelen. Dit laatste ver-

voetnoot 18

The Economist, ‘House of cards’, 9 artikelen over de bubble in de woningmarkt, 29 mei

19

Quigley, J.M en S. Raphael, ‘Is housing unaffordable? Why Isn’t It More Affordable?, Journal

2003. of Economic Perspectives, Vol. 18, winter 2004. 20

Glaeser, E.L., ‘Housing supply’, NBER Reporter, voorjaar 2004.

21

Glaeser. E.L., en J. Gyourko, ‘Urban decline and durable housing’, 2003.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

27


schijnsel blijft in Nederland vermoedelijk beperkt tot de oudere industriesteden en sommige stadswijken. Woningtekorten zetten een rem op dergelijke filtering-down processen. In een recent paper werken Hwang en Quigley de relatie tussenprijsontwikkeling en woningproductie verder uit voor een groot aantal verstedelijkte gebieden in de VS22, in aansluiting op kennis en modellen die door DiPasquale, Follain en Glaeser zijn ontwikkeld. Daarbij betrekken zij ook de ontwikkeling van de leegstand, naast woningprijzen, nieuwbouw, verschillen in regelgeving. Belangrijk uitgangspunt is dat de woningprijzen de spanning tussen vraag en aanbod volgen. Voor de ontwikkeling van het nieuwbouwaanbod vormt de winstgevendheid de belangrijkste drijfveer. Mayer en Somerville lieten zien dat vooral de verandering in woningprijzen en de verandering in productiekosten leiden tot aanpassingen in de woningproductie: hierdoor verandert de verwachting over de winstgevendheid. Glaeser wijst ook op de macht van de zittende bewoner, die baat heeft bij een te beperkte woningproductie, aangezien dit de prijzen hoog houdt23.

3.5

Imperfecties op deelmarkten Nederlandse situatie De woningbouwmarkt kent een aanzienlijke overheidsregulering die de prijsvorming zowel voor huur- als voor koopwoningen beïnvloedt en de ruimte voor wonen inperkt. De woningbouwmarkt past niet het beeld van de vrije markt, waar vraag en aanbod via het prijsmechanisme hun evenwicht vinden. Barlow en Duncan concluderen dat de tegenstelling tussen ‘vrije’ markt en beperkende instituties weinig vruchtbaar is: markten zijn sociale instituties in een complexe wereld. Dat stelt beperkingen maar biedt ook kansen24. De imperfecties van woningbouwmarkt werden beschreven in een standaard bedrijfstakanalyse die het CPB in 1999 heeft toegepast25. Deze studie richtte zich op de verstorende rol van de overheid en regelgeving. De nieuwbouw sluit onvoldoende aan op de vraag naar meer kwaliteit. Het restrictieve overheidsbeleid creëert marktmacht bij grondeigenaren en beperkt de concurrentie en invloed van bewoners. Voorts ging de studie in op de bouwmarkt, die geen transparante prijsvorming kent, weinig innovatief is. De bouwarbeidsmarkt kent toetredingsbarrières. Opvallende afwezige in de studie is de gebrekkige aanbodsreactie, die juist in 1999 de kop opsteekt: blijkbaar was het toen geen onderwerp van zorg. In het laatste OESO-overzicht van de Nederlandse economie komen de ruimtelijke beperkingen, de hoeveelheid en complexiteit van de bouwregelgeving en de marktmacht van grondeigenaren terug als factoren die huizenprijzen sterk beïn-

voetnoot 22

Hwang, M en J..M. Quigley, Économic Fundamentals in local housing markets.

23

Glaeser, E.L, J. Gyourko en R. Saks, ‘Why is Manhatten so expensive? Regulation and the rise in house prices’, Harvard 2004.

24

Barlow en Duncan, “Success and failure in housing provision”, Oxford, Engeland, 1994.

25

CPB (1999), Woningbouw; tussen markt en overheid, Den Haag, Staatsuitgeverij 1999.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


vloeden, de geringe prijselasticiteit verklaren en zorgen voor een gebrekkige afstemming van het aanbod op de vraag26. Daarnaast wordt de hypotheekrenteaftrek bekritiseerd vanwege de verstoring van de vraag en de mogelijke bijdrage aan sterke prijsbewegingen. De OESO pleit voor afschaffing van hypotheekrenteaftrek na aankoop van de eerste woning27. Dit borduurt voort op eerdere aanbevelingen van het IMF om de belastingvoordelen van spaarhypotheken en liefst alle vormen van hypotheekrenteaftrek overboord te zetten28. In structurele kenmerken van deelmarkten is het zinvol een onderscheid te maken naar de vier deelmarkten in de woningbouw en naar de locatie-ontwikkeling waarbij deze deelmarkten samenkomen. We geven hier een korte schets van de specifieke kenmerken van deze markten en de gevolgen die dat heeft voor het woningaanbod. Sociale huurwoningen De markt van sociale huurwoningen wordt gekenmerkt door de regulering van huren en subsidies, door de specifieke groep opdrachtgevers (woningcorporaties) en door de gunstige prijs/kwaliteitsverhouding, die zo gunstig is dat het voor de opdrachtgever verliesgevend is, en de vraag is welhaast ongelimiteerd. Voor huurders liggen de huren van nieuwe woningen altijd nog wel hoger dan die van bestaande woningen, maar er is dan ook wel een kwaliteitsverschil tussen deze woningen. De grondprijzen zijn laag en onder kostprijsniveau. Voor gemeenten en corporaties is het daarom minder aantrekkelijk om al te veel nieuwbouw toe te voegen, mede omdat er al een enorm aanbod is. Als gevolg van de gunstige prijskwaliteitverhouding is er een grote vraag, die echter effectief wordt afgegrendeld via woningverdelingsystemen. Realisatie van een bepaald aandeel sociale huur is vaak verplicht om een geheel plan te kunnen realiseren. Dit verschijnsel dat in de Amerikaanse context ‘inclusive zoning’ heet, leidt daar nogal eens tot weerstand van omwonenden en daardoor tot blokkades in het bouwen. In de West-Europese landen is het meer geaccepteerd. Ook in Ierland en het Verenigd Koninkrijk is dit gebruikelijk. In Nederland belast het wel de winstgevendheid van het plan. De sociale huursector kan voor de financiering gebruik maken van de gunstige onderlinge borging van leningen, met een achtervang van de overheid. Dit geeft de corporaties toegang tot lagere renteniveaus.

voetnoot 26

OECD, ‘Policy Brief, Economic survey of the Netherlands’, 2004.

27

OECD, ‘Economic survey of the Netherlands, Housing policies’, 2004.

28

IMF, ‘Kingdom of the Netherlands-Netherlands, staff report 2003’, IMF country report no 03/239.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

29


Figuur 3.4

Kenmerken van de sociale huur nieuwbouwmarkt KENMERK

GEVOLG

GEDRAG

gunstige prijs-kw aliteit verhouding

meer vra ag dan aanbod

la ge, niet kostendekkende hure n

la ge, niet kostendekkende grondprijzen w e inig invloed consument inzet eigen vermogen investering niet kostende kkend

programmering door gemeenten

afhankelijk van opbrengste n koop en e igenbouw kostenafw enteling free-rider gedrag (steeds me er kw alite it)

ma ximering in VINEX w sw -borging bepe rkte productie

bouw door w oningcorporatie s

bouw besluite isen

kw aliteitstoe name nieuw bouw

huursubsidie voor bew oner

huurprijsregulering

Duurdere huurwoningen De duurdere huurwoningen vormen een klein segment in de nieuwbouwmarkt. De huurprijs ligt meestal boven de liberalisatiegrens (rond € 600 per maand) en men kan geen gebruik maken van subsidies of lage grondprijzen. Het segment richt zich op een groep bewoners die veel van woning wisselt en in de korte tijd dat men er woont graag kwaliteit heeft. Het is niet gemakkelijk concurreren met de sociale huursector (gunstiger prijs/kwaliteit) of koopsector (ook gunstiger prijs/kwaliteit, door renteaftrek). In tijden waarin de kopers terugdeinzen voor de grote investering in een nieuwe woning is er meer afzetkans voor de duurdere huurwoning (laagconjunctuur).

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 3.5

Kenmerken van de duurdere huur nieuwbouwmarkt KENMERK

GEVOLG

GEDRAG

kostendekke nde huren

huurprijsre gulering

ge liberaliseerde huur? minde r gunstige prijskw a lite it verhouding

laagconjunctuur: mee r vraag (vra aguitval koop)

bouw door beleggers e n w oningcorporaties

kortdure nde ve rhuur

kle m tussen goedkope huur en koop

residue le grondprijzen

maximering in VINEX

verkoop op te rmijn be perkte productie

programme ring door gemee nte n

toena me kw a liteit en prijs bouw besluiteisen

Nieuwbouw koopmarkt De nieuwbouw koopmarkt wordt in sterke mate beheerst door de GIWgarantieregeling, die bij het gros van de verkochte woningen wordt geboden. Deze regeling biedt onder meer een afbouwgarantie bij faillissement van de bouwer/ontwikkelaar. Om die reden is de ontwikkelcapaciteit van bouwers beperkt: ze mogen niet meer in aanbouw hebben dan hun vermogenspositie toelaat. De verkoop van woningen bepaalt het tempo waarin de productie zich vervolgens voltrekt. Ontwikkelaars en bouwers verwerven hun marktaandeel voornamelijk via de aankoop van grond en ontwikkelovereenkomsten met gemeenten. De laatste jaren zijn ook woningcorporaties hierin actief, Om die reden is er ook een aantal GIWdeelnemer geworden. De financiële armslag van de koper wordt sterk bepaald door hypotheekrenteaftrek en NHG-garantie voor de financiering (dit laatste voor leningen tot € 230.000). De koopmarkt neemt een aanzienlijk deel van de locatieontwikkeling in, waardoor beide markten sterk met elkaar zijn verweven. Dat geldt het sterkst voor de grote nieuwe uitleglocaties. De afstemming van bouwplannen op enerzijds bewonerspreferenties en anderzijds gemeentelijke stedenbouwkundige voorschriften kan de nodige spanning in de planontwikkeling veroorzaken.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

31


Figuur 3.6

Kenmerken van nieuwbouwmarkt voor koopwoningen KENMERK

GEVOLG

GEDRAG

preferenties kopers vraaggericht bouw en sterk gericht op verkopen GIW -garantieregeling

hypotheekverstrekking (deels NHG)

beperkte toetreding bouw ers in GIW grondverw erving biedt toegang markt

bouw door deelnemers GIW

residuele grondprijzen (meestal gemeente)

solvabiliteitseis begrenst ontw ikkelcapaciteit

afdracht marge vergroot ontw ikkelingsrisico

kostendrager andere plandelen

conjunctuurgevoeligheid

bouw claims door grondverw erving bouw hapert bij toename risico's verkoop bepaalt tempo

bouw besluiteisen

mogelijk discrepantie bew onerspreferentie en gemeentelijk programma

programmering door gemeenten

dominant in lokatieontw ikkeling

Eigenbouw De markt voor eigenbouw, het particulier opdrachtgeverschap, heeft als hoofdkenmerk de uitgifte van bouwkavels, waar de koper naar eigen idee een woonhuis op bouwt. Dit moet passen binnen de kaders van de ruimtelijke ordening (stedenbouwkundig- en bestemmingsplan) en van de bouwregelgeving (bouwbesluiteisen, welstand). De omvang van deze markt wordt bepaald door de mate waarin gemeenten en particuliere grondexploitanten de grond langs deze weg uitgeven. Dat varieert van grote delen van de nieuwbouwlocatie in vooral de meer perifere gemeenten tot kleine gouden randjes op de nieuwbouwlocaties in de randstad. De koper van de kavel heeft voor de bouw de keuze tussen meer gestandaardiseerde

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


bouw (cataloguswoningen) of eigen ontwerp. De onderlinge afhankelijkheid van deze deelmarkten verloopt via de (gemeentelijke) programmering van de nieuwbouwlocaties, waarbij de uitleg en de binnenstedelijke locaties kunnen worden onderscheiden. Figuur 3.7

Kenmerken van de nieuwbouwmarkt particulier opdrachtgeverschap KENMERK

GEVOLG

GEDRAG

preferenties kopers vraaggericht bouw en

kaveluitgifte gemeente

grondverw erving biedt toegang markt

hypotheekverstrekking

catalogusbouw ers of specifiek ontw erp


kostendrager andere plandelen


locatie-aanleg voor de bouw uit

kaveluitgifte vaak binnen kleine kring

mogelijk discrepantie bew onerspreferentie en gemeentelijke voorschriften

bouw hapert bij toename risico's

bouw besluiteisen

programmering door gemeenten beperkt deel in productie

meestal een gouden rand in het plan

3.6

Locatieontwikkeling en grondmarkt De locatieontwikkeling vormt het mesoniveau tussen het macroniveau van wettelijke regelingen en rijksbeleid en het microniveau van de afzonderlijke deelmarkten in de woningbouw. In deze locatieontwikkeling is vooral sprake van een samenspel tussen gemeente en ontwikkelaars, die in onderlinge afspraken komen tot planvorming, planning en uitvoering van de woningbouw. Grotere woningbouwlocaties leveren een omzet die in de orde van € 0,5 tot 1,0 miljard ligt. Daaraan zijn flinke investeringsrisico’s verbonden. Daar is sprake van een meso+niveau, waar provin-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

33


cie, regio en gemeente afspraken maken en de locatieontwikkeling afstemmen op de nationale ruimtelijke ordening en woningbouwprogrammering. Op de locaties worden gemengde progamma’s gerealiseerd: huur en koop, goedkoop en duur. In het ontwikkelingsproces zijn meerdere partijen actief, die op een bepaalde manier met elkaar samenwerken: ontwikkelaars en woningcorporaties, gemeenten, bouwers, makelaars, ontwerpers, grondaanbieders, financiers en beleggers. Deze partijen zijn van elkaar afhankelijk als het erom gaat bouwplannen te realiseren, met als uiteindelijke doel ze af te zetten aan de gebruikers (kopers en huurders). Wanneer in de onderlinge relaties tussen deze partijen blokkades ontstaan belemmeren deze de woningproductie. Een soepel verloop van het ontwikkelingsproces is pas te verwachten wanneer alle productiefactoren gunstig zijn. Verandering in de positie van de woningcorporaties of het veranderend grondbeleid zijn voorbeelden van institutionele veranderingen die op dit mesoniveau sterk doorwerken en de bouwproductie kunnen beïnvloeden, zowel positief als negatief. De locatieontwikkeling heeft zich in het afgelopen decennium sterk gewijzigd. In de jaren ‘70 en ’80 was de gemeente de dominante partij die de ruimtelijke en economische contouren van het plan bepaalde. Op de vele locaties waarvoor het rijk locatiesubsidie verstrekte was dit feitelijk een non-profit activiteit. De mogelijkheden werden begrensd door de subsidievoorwaarden. Particuliere grondexploitatie was niet zo interessant, omdat de marge voor de ontwikkelaar kleiner zou zijn dan bij de gesubsidieerde gemeentelijke grondexploitatie. De beperkingen om naar hartelust woningen te bouwen zijn een belangrijke oorzaak voor verschillen in grondprijs en daarom ook verschillen in woningprijs. In gebieden met voldoende grondaanbod, waarvoor de Mid-West in de Verenigde Staten model kan staan, is sprake van een grote aanbodelasticiteit en liggen de grondprijzen grosso modo op het niveau van de kosten die men moet maken om de grond geschikt te maken voor woningbouw. Waar de grond schaars is en een grote vraag naar nieuwe woningen lopen de prijzen van zowel nieuwbouw als bestaande woningen op. De grondprijzen in de nieuwbouw worden dan afgeleid van de verkoopopbrengst die voor de woning kan worden behaald, minus de kosten die voor de bouw ervan moeten worden gemaakt. Dit is de residuele grondprijsberekening. Deze maakt het mogelijk complexere bouwlocaties te ontwikkelen of flinke winstmarges te maken op eenvoudiger bouwlocaties. Tot midden jaren negentig werd dit prijsmechanisme in de Nederlandse woningbouw sterk gedempt door een vaste grondprijsmethodiek, in samenhang met de subsidiëring van grondexploitatietekorten (locatiesubsidie). Voor sociale huurwoningen golden vaste normbedragen, voor duurdere segmenten werden aan de markt gerelateerde normbedragen gerekend. Particuliere grondexploitatie kwam nauwelijks voor. Er was ook geen sprake van een overmatige prijsstijging of extra ontwikkelingsmarge. De productie lag hoger en er lag geen druk om de kosten van de sociale huur uit de locatie-ontwikkeling te bekostigen: het tekort werd uit de locatiesubsidie gedekt.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 3.8

Kenmerken van de locatieontwikkeling: uitleglocatie KENMERK

GEVOLG

aanw ijzing door rijk/provincie/gemeente

vraaggericht bouw en

GEDRAG

sterk gericht op verkopen samenw erkingsvormen gemeente - ontw ikkelaars lange duur ontw ikkeling vereist voorinvesteringen langdurig planologisch traject grondverw erving biedt toegang markt inspraak en bezw aar


ontsluiting, openbaar vervoer en voorzieningen komen laat

afdracht marge vergroot ontw ikkelingsrisico

kostendragers voor dure plandelen

bouw claims door grondverw erving

beperkt aantal afnemers grond

verkoop bepaalt tempo

bouw besluiteisen


aanpassing planontw ikkeling aan veranderende omstandigheden

mogelijk discrepantie bew onerspreferentie en gemeentelijk programma

voorw aarden aan rijkssubsidie (dichtheid, oplevertempo)

ontw ikkelrisico bij gemeente

grondexploitatie met gemengde doeleinden

Breuklijn in de locatieontwikkeling Van dit beleid wordt afscheid genomen in de VINEX-convenanten. Daarin wordt de regionale bouwopgave vastgelegd en gekoppeld aan een aantal concrete bouwlocaties die gemeenten tot ontwikkeling gaan brengen. Gemeenten gaan het exploitatierisico dragen, maar worden gefaciliteerd door het rijk, met een vaste subsidie per woning (BLS) en met flankerende maatregelen, zoals het restrictief beleid en (bijdragen voor) infrastructuur. In de locatieontwikkeling neemt de verdeling van

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

35


opbrengsten en risico’s een belangrijke plaats in29. Verhage onderscheidt hierbij een vijftal uitgangssituaties30: •

tijdelijk grondeigendom bij de gemeente en bouwrijp maken door de gemeente, die dan ook de development gains incasseert/vergoeding ontvangt voor de bovenwijkse voorzieningen;

•

idem, bij een zelfstandige PPS; de bovenwijkse voorzieningen worden of door de belastingbetaler opgebracht, of in de kavelprijs begrepen;

•

tijdelijk grondeigendom bij de private ontwikkelaar die dan ook de ontwikkelingswinst ontvangt; wellicht is er sprake van development obligations anders draait de belastingbetaler op voor de kosten van de bovenwijkse voorzieningen;

•

grond blijft bij de oorspronkelijke eigenaren en er wordt geen gebruik gemaakt van publieke machtsmiddelen en daar komt ook de ontwikkelingswinst terecht zonder verrekening van de kosten van de bovenwijkse voorzieningen;

•

idem, maar met gebruik van publieke machtsmiddelen die de mogelijkheid bieden om de kosten te verhalen.

De overgang naar de BLS-systematiek heeft geleid tot een versnellende stijging van grondprijzen. Er werd meer marktwerking geïntroduceerd in de locatieontwikkeling, maar tegelijkertijd werden ruimtelijke beperkingen aangehaald: in veel gebieden mocht nog maar beperkt worden gebouwd. Gemeenten werden risicodragend in de grondexploitatie. Ontwikkelaars hebben in deze periode zich een marktpositie verworven door gronden aan te kopen. In korte tijd is de residuele grondprijsmethodiek het Leitmotiv voor grondexploitatie geworden. Naarmate de woningprijzen harder stegen, als gevolg van de gedaalde rente en verbeterde inkomensperspectieven liepen de grondprijzen nog harder op. Aanvankelijk kon de eerste koper nog profiteren van de groeiende marge tussen kooprijs en marktwaarde van de woning, maar al snel ontstond een veld voor onderhandeling tussen grondeigenaar en gemeente over het surplus of de overwinst zoals het soms normerend wordt aangeduid. Het surplus verschuift in eerste instantie van de eerste koper naar de ontwikkelaar en later naar de gemeente. Dat is op veel plaatsen gebeurd met de bouwclaim-formule: de ontwikkelaar staat de verworven grond af aan de gemeente, in ruil voor het recht de gebouwen op Deels wordt dit gebruikt om tekorten op planonderdelen te dekken of de stedenbouwkundige kwaliteit van het plan op te voeren. De interne subsidiëring of verevening op locatie heeft de onderlinge afhankelijkheid van goedkope en dure bouwplannen sterk vergroot. Het surplus is ongelijk verdeeld over het land. Vooral de gebieden waar de vraag naar woningen groot is en tegen lage kosten gebouwd kan worden kennen een groot surplus. Dat zijn vooral de landelijke gebieden in de Randstad. In stedelijke voetnoot 29

Needham, D.B, e.a.: ‘Kwaliteit, winst en risico, de invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties’, TK 1999-2000, 27120, blz. 177-311.

30

Verhage, R., ‘Local Policy for Housing Development, European experiences’, Ashgate, Burlington, 2002.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


gebieden met hoge grondproductiekosten kan het surplus zijn omgeslagen in een tekort: woningbouw zal daar pas met bijdragen van buiten van de grond komen Stedelijke vernieuwing Een bijzondere variant in de locatieontwikkeling is de herstructurering van stedelijke gebieden. Daar moet veel sterker rekening worden gehouden met bestaande belangen en bestaande bebouwing, of het nu gaat om woonwijken of om het herontwikkeling van oude bedrijfsterreinen (functieverandering)..Bij de meeste woonwijken is sprake van dominant woningbezit van woningcorporaties, die samen met de gemeente en in overleg met de bewoners komen tot voorstellen tot vernieuwing. Tussen opbrengstpotentie en productiekosten bestaat meestal een gat: het tekort moet worden verdeeld tussen partijen. Er zijn afspraken nodig over programma, kostenverdeling, planning en uitvoering31. Van de zijde van het rijk zijn er extra ISV-gelden voor de aanpak van deze wijken.

3.7

Resumé De vastgoedmarkt heeft een specifiek patroon waarop vraag en aanbod in voorraad en in nieuwbouw op elkaar reageren. We kunnen constateren dat de woningbouwmarkt bovendien een reeks van kenmerken heeft, die in belangrijke mate eigen zijn aan de afzonderlijke deelmarkten: huurwoningen, koopwoningen, eigenbouw, locatieontwikkeling. Een toename van de vraag wordt snel zichtbaar in oplopende prijzen van woningen. Voor een aanbodsreactie (meer woningproductie) is echter meer nodig: er moet grond beschikbaar zijn en de woningbouw moet voldoende winstgevend zijn. Wanneer de hogere opbrengst in het ontwikkelproces wordt geabsorbeerd, in de vorm van bijvoorbeeld hogere grondprijzen, is het niet verwonderlijk dat een aanbodsreactie uitblijft. Ruimtelijk beleid en bouwregelgeving stellen grenzen aan de ruimte voor het bouwen. In buitenlandse literatuur is de laatste tijd meer aandacht gekomen voor de ruimtelijke regeldruk of restrictie die zorgt voor inadequate aanbodsreacties in de woningbouw. Volgens sommigen leidt dit tot aanzienlijke inefficiëntie in de woningproductie: de woningen worden niet gebouwd waar er vraag naar is en voor zover ze wel gebouwd worden zijn ze te klein. De macht van de zittende bewoner die nieuwbouw in de omgeving belemmert geeft hogere kosten en minder kwaliteit voor de nieuwkomers. Een woningbouwbeleid zonder ruimtelijke beperkingen laat zich moeilijk voorstellen, maar in gebieden met een hoge druk op de woningmarkt is het belangrijk de productie van het aanbod te stimuleren: er zijn veel externe factoren die de productie remmen. De sleutel daarvoor ligt in de locatieontwikkeling. In de deelsegmenten in de woningbouwmarkt zijn een aantal onderlinge afhankelijkheden zichtbaar, naast specifieke eigenschappen die de omvang van de productie per deelmarkt beïnvloeden. De koopsector is in toenemende mate de drijvende kracht in de locatieontwikkeling geworden, hetgeen de hele woningbouw conjunc-

voetnoot 31

Ministerie van VROM, ‘Kosten in beeld, kosten verdeeld’, 2003.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

37


tuurgevoeliger heeft gemaakt. Dit wordt versterkt door het afromen van de winstgevendheid voor de ontwikkelaar in de residuele grondprijsberekening. Afspraken over locatieontwikkeling zijn complexer geworden en met meer risico’s omgeven. Alle betrokken partijen hebben belang bij een voorspoedig verloop van de locatieontwikkeling, maar een op de vraag afgestemd aanbod met een gunstige prijs/kwaliteitverhouding staat toch niet in ieder ontwikkelproces even centraal. Kostenafwenteling en strijd over het verdelen van het surplus (de winstgevendheid) spelen een grote rol. De sterke prijsstijging rond de eeuwwisseling kan worden verklaard uit de gunstige economische ontwikkeling, die een grote vraag genereerde. Het uitblijven van een aanbodsreactie kan mede veroorzaakt zijn door die hoge prijzen: we zien gelijktijdig met de prijsstijgingen vraaguitval optreden, in de vorm van oplopende verkooptijden. In de residuele grondprijsmethodiek, die sinds eind jaren ’90 vrij algemeen wordt toegepast, wordt de prijsstijging geabsorbeerd in de grondprijzen. Dat maakt het voor anderen dan de grondeigenaren minder interessant meer te gaan produceren. Ze zien de hogere prijzen slechts terug in de vorm van een hoger risicoprofiel en meer kans op vraaguitval.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


4 Regionale verschillen 4.1

Verschillen in en tussen landen en binnen Nederland Er zijn regio’s en landen die te kampen hebben met een achterblijvende woningproductie en er zijn andere regio’s en landen die dit probleem niet of maar in beperkte mate kennen. Er zijn ook gebieden die ondanks een lage woningproductie geen probleem kennen omdat er voldoende woningaanbod is. We noemden reeds het nadelige effect daarvan: door een te groot woningaanbod worden deze woningen tegen lagere prijzen verhuurd of verkocht en trekt men vooral lage inkomensgroepen aan. Dit kan een proces van neergang bevorderen. We zagen in de literatuur dat de combinatie van een sterke woningvraag, die zich uit in prijsstijgingen, en lage woningproductie een belangrijke regionale component heeft en zich vooral voordoet in de landsdelen met een sterke economische ontwikkeling en ruimtelijke beperkingen. Welke gemeenschappelijke kenmerken zijn hier te onderkennen en zijn er andere regio’s waar met een woningtekort toch veel woningen worden geproduceerd? Hoe sterk is de regionale component in de stagnatie van de bouwproductie van landen om ons heen? In de vergelijking gaan we vooral in op de relatie die de woningproductie heeft met beleidsontwikkelingen op nationaal en regionaal niveau. De eerste paragrafen van dit hoofdstuk gaan over regionale verschillen binnen en tussen diverse West Europese landen. De laatste paragrafen zijn gewijd aan regionale verschillen binnen ons land.

4.2

Woningbouw in West Europese landen Als we kijken naar de verschillen in woningproductie in de EU-landen van voor de uitbreiding van 2004 met veel Oost Europese landen, dan valt allereerst Ierland op als het land met veruit de grootste productie in 2001-2002. Het Ierse succes is opvallend. Eind jaren 1990 kampte men met een enorm woningtekort en onvoldoende productie, ook al was toen al sprake van een sterke stijging van de productie. Ierland heeft een sterk afwijkende bevolkingsopbouw: hun baby-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

39

40 REGIONALE VERSCHILLEN

boom lag enkele decennia later en kwam in de jaren 1990 op de woningmarkt. Hun inspanningen om de productie op te voeren blijken succesrijk, met een recordproductie in 2003. Figuur 4.1

Verschillen in woningproductie per 1000 inwoners in West Europese landen 2001-2002: Ierland bouwt zevenmaal meer dan Zweden (bron EU Statistics, RICS) 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0

Zweden

Spanje

Portugal

Oostenrijk

Luxemburg

Italie

Ierland

GrootBrittannie

Griekenland

Frankrijk

Finland

Duitsland

Denemarken

Belgie

Nederland

0,0

Sinds 1994 is er in Ierland al sprake van een gestage toename van de woningproductie, waardoor in 2003 sprake is van een ruim verdubbelde productie ten opzichte van 1994 en het Nederlandse niveau van woningproductie met ongeveer 10.000 woningen wordt overschreden. In 2003 is de Ierse productie gestegen naar 18 per 1000 inwoners, terwijl Nederland is gezakt naar 3,6 (dus vijfmaal minder). Figuur 4.2

Succesrijke ontwikkeling woningproductie in Ierland: in 2003 Nederland gepasseerd (Dep. Environment en CSO Ierland en CBS Nederland) 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1994

1995

gereed Ierland

1996

1997

1998

1999

gereed Nederland

2000

2001

2002

2003

bouw vergunningen Ierland

Na Ierland zijn er de zuidelijke landen, Griekenland, Spanje en Portugal met een flinke woningproductie. Het zijn landen die in de jaren 1990 sterk hebben kunnen profiteren van EU-programma’s. Ierland realiseerde de hoogste economische groei binnen Europa in deze periode. Voorts hebben deze landen met elkaar gemeen dat de gemiddelde huishoudengrootte meer dan 0,4 persoon/huishouden hoger ligt

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


dan in de andere West-Europese landen. Er is waarschijnlijk nog een grote deels latente vraag naar woningen.

Figuur 4.3

Relatie nieuwbouwproductie met gemiddelde huishoudengrootte in West Europese landen: bouwproductie daalt met de huishoudengrootte 3,50

huishoudensgrootte

Sp 3,00

Gr Po It

2,50

GB Du De

2,00

1,50 0,00%

Ir

Lu Nl

R2 = 0,6478

Os

Fr

Be

Fi

Zw

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50%

4,00%

4,50%

nieuwbouw 2002 als % voorraad

We zien een groep van meer gearriveerde landen die ver achterblijft bij deze productieniveaus: Denemarken, Duitsland, Groot-Brittannië, Italië en Zweden. Met een aantal andere landen bevindt Nederland zich in een middenmoot: onze woningproductie in 2002 is Europees gezien niet uitzonderlijk laag. Wel is onze woningvoorraad in verhouding tot het aantal huishoudens laag: met België, Ierland en Zweden vormen we de groep landen waar minder woningen dan huishoudens zijn. In een aantal vakantielanden is het aantal woningen fors hoger dan het aantal huishoudens: Frankrijk, Griekenland, Italië, Portugal en Spanje. Naast vakantiewoningen is soms ook sprake van verlaten woningen op het platteland.

4.3

Iers succes Ierland heeft rond de eeuwwisseling een aantal forse maatregelen doorgevoerd om de woningproductie te bevorderen, naar aanleiding van een aantal rapporten van Peter Bacon32. In 1998 heeft men de renteaftrek vaarwel gezegd, om daarmee meer evenwicht te brengen tussen vraag en aanbod: de renteaftrek stimuleert wel de vraag, maar niet het aanbod. De vrijkomende overheidsmiddelen konden worden ingezet om de woningproductie te vergroten. De huurmarkt zou zo gelijker behandeld worden. Maar het effect op de woningmarkt bleek te drastisch en reeds enkele jaren later werd de aftrek weer ingevoerd.

voetnoot 32

Bacon, P en Associates, ‘The housing market in Ireland: an economic evaluation of trends & prospects’, Dublin 2000. En ‘An economic assessment of recent houses price developments’ Dublin 1998.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

41


Om de productie te bevorderen werden SDZ aangewezen, Strategic Development Zones, waar de woningbouwplannen in korte tijd hun beslag zouden moeten krijgen. In de omgeving van Dublin, waar een kwart van de Ieren woont, zijn dit locaties van meerdere duizenden woningen, daarbuiten meestal enkele honderden. Op het niet tijdig aanvragen van een bouwvergunning op deze locaties werden aanzienlijke boetes gezet. Sinds 1999 zijn er inmiddels 120.000 meer bouwvergunningen afgegeven dan woningen gebouwd. Een bottleneck in de woningbouw vormt vooral in de Dublin regio het gebrek aan infrastructuur: wegen, maar ook water en riolering naar nieuw te bebouwen terreinen. Er zijn dan ook aparte maatregelen genomen om de te ontwikkelen woongebieden hiervan te voorzien. De Ierse woningbouw heeft een zwaar particulier accent: het wordt aan de eigenaren en ontwikkelaars overgelaten om ook de grondexploitatie voor de woningbouw te doen. Daarvoor moeten ze wel een ontwikkelovereenkomst (developmentagreement) sluiten met de locale overheid, conform de Ontwikkelingswet van 200233. Behalve de mogelijkheid om grond aan de gemeente te leveren kan de overeenkomst gaan over de levering van andere gronden, andere woningen, grondkavels, nieuwe woningen of afkoopsommen of een combinatie ervan34. De Ontwikkelingswet voorziet er ook in dat de grondwaardestijging door bestemmingsverandering in een speciaal gemeentelijke fonds wordt gestort ten behoeve van de volkshuisvesting of stedenbouw. In de besteding ervan ligt de prioriteit bij sociale woningbouw, die momenteel minder dan 10% van de nieuwbouw omvat, maar wel in aandeel groeit. De ontwikkelovereenkomsten moeten zich conformeren aan de gemeentelijke ‘housing strategy’. Beide partijen, gemeente en ontwikkelaar, moeten het lokale beleid in hun onderlinge discussies respecteren. De sociale woningbouw wordt vooral door gemeenten gerealiseerd, maar de laatste jaren is er een toenemend aandeel van particuliere non-profit instellingen. De woningproductie verschuift bovendien naar stedelijke bouwvormen: geschakelde eengezinswoningen en appartementen krijgen een groter aandeel.

4.4

Nieuwbouw, economische groei en woningprijzen Economische groei en nieuwbouw Een belangrijk motor voor het Ierse succes was de voortgaande en forse groei van de economie. Niet alleen de babyboom kwam er enkele decennia later, ook hun Wirtschaftwunder. De West-Europese landen vertonen behoorlijke verschillen in economische groei en zoals we eerder zagen ook in de ontwikkeling van woningprijzen. In de onderstaande figuren is dit gerelateerd aan de relatieve omvang van de nieuwbouw.

voetnoot 33

Planning and Development Act 2002, Further guidelines on implementation Issues, Dublin 2003.

34

Dit is vergelijkbaar met het wetsvoornemen van de grondexploitatievergunning in ons land.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Duidelijk is hoezeer Ierland een buitenbeentje is in Europa. Aan het andere uiteinde van het spectrum staan Duitsland en Italië, waar de lage economische groei samengaat met een lage woningproductie. Nederland hoort met enkele Scandinavische landen en Luxemburg tot de groep die minder bouwen dan andere landen met een vergelijkbare economische groei. Figuur 4.4

Relatie nieuwbouw en economische groei in West Europese landen: Ierland weer een flinke uitbijter 16,0 14,0

Ir

nieuwbouw woningen per 1000 inwoners, 2001

12,0 Po

10,0

Sp Gr

8,0

Os 6,0 Be

Du

4,0

Fr

Fi Nl

Lu

GB De

It

2,0

Zw

0,0 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

gemiddelde jaarlijkse groei %(reeel) BNP 1995-2001

Woningprijzen en woningproductie De relatie met de ontwikkeling van woningprijzen geeft een heel ander beeld. Weliswaar blijft Ierland de rechterbovenhoek bezetten (ondanks hoge productie sterk stijgende woningprijzen), maar daarnaast zijn het juist enkele landen die relatief weinig nieuwbouw realiseren die te kampen hebben met hoog oplopende woningprijzen. Hogere woningprijzen en lager productieniveau in het Noord-Westen? 16 14

Ir

12 nieuwbouw woningen per 1000 inwoners, 2001

Figuur 4.5

Po

10

Sp Gr

8 Os

6

Fr Lu

Du

4

NL De Zw

Be

It

2

Fi GB

0 -6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

gemiddelde jaarlijkse groei % w oningprijzen 1995-2001

We mogen veronderstellen dat de lage woningproductie niet spoort met de vraagontwikkeling in deze landen, waaronder Nederland zich als koploper manifesteert, naast Groot-Brittannië, Zweden en Denemarken. In Midden-Europa zien we een

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

43


woningmarkt in neergang: Italië, Duitsland en Oostenrijk kampen met een lage productie en dalende prijzen. Ball plaatst Nederland, Groot-Brittannië en Zweden in een groep van ‘perverse economies’, waar prijsstijging van woningen gepaard gaat met een afnemende productie35. Bij sterke prijsstijging zou men immers als reactie een toename van de productie verwachten. De overeenkomst tussen deze landen is een vrij sterke regulering van het ruimtegebruik, waardoor mogelijk ook bij hogere opbrengsten er onvoldoende mogelijkheden zijn de productie te vergroten om in de sterke vraag te voorzien. Ball geeft aan dat bij een meer regionale analyse dit fenomeen wijder verbreid zal blijken te zijn. Studie van de Bank voor Internationale Betalingen laat overigens zien dat de prijsontwikkeling in Zweden aanmerkelijk gematigder was dan in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Bij de hoge productie Woningprijzen, hypotheekrente en hypotheekschuld Een deel van de stijgende woningprijzen kan op het conto van de lagere hypotheekrente worden geschreven. De relatie blijkt echter zwak. In andere landen, zoals Spanje en Portugal is er vooral een relatie te leggen tussen goedkoper lenen en hoge bouwproductie, terwijl Nederland meer prijsreactie laat zien en Ierland op beide aspecten hoog scoort. Figuur 4.6

Relatie tussen gedaalde hypotheekrente en ontwikkeling woningprijzen in West Europese landen, 1995-2001 2 reele verandering hypotheek rente 1995-2001

1

GB

0 Os

-1 -2

Lu Du

-3

Fr

Be It

-4

De Zw

Ir

Sp

-5

NL

Fi

-6

Po

-7 -8

Gr

-9 -6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

gemiddelde jaarlijkse groei % w oningprijzen 1995-2001

De groep van Nederland, Zweden, Denemarken en Groot-Brittannië vinden we ook bijeen wanneer we kijken naar de relatie tussen nieuwbouw en uitstaande hypotheekschuld. Nederland is daar koploper, maar het spaardeel in de levens- en spaarhypotheken is hierin verdisconteerd. Nederland en Portugal zijn koplopers als het gaat om de groei van de hypotheekschuld (meer dan een kwart van 1995-2001), op afstand gevolgd door Spanje en voetnoot 35

Ball, M, ‘RICS European Housing Review 2003’, RICS, Londen, 2003.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Denemarken. Van 2001 tot 2003 is de Nederlandse hypotheekschuld nog eens met meer dan € 70 miljard gegroeid. Figuur 4.7

De relatie tussen nieuwbouw en uitstaande hypotheekschuld in West Europese landen 16,0

nieuwbouw per 1000 inwoners 2001

14,0

Ir

12,0 Po

10,0

Sp Gr

8,0

Os

Fi

6,0

Fr Be

4,0

Nl

Du

Lu

GB De

It

2,0

Zw

0,0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

hypotheekschuld als % van het BNP

Tegenpolen en gelijken Als we zoeken naar tegenpolen van de Nederlandse woningbouwmarkt dan zien we naast de zich sterk ontwikkelende economieën die economische groei en een verruiming van de hypotheekmarkt inzetten om hun woningvoorraad uit te breiden ook landen als Frankrijk en België, waar de productie vergelijkbaar was en de prijsontwikkeling in de periode 1995-2001 veel gematigder is. Daarnaast zien we Engeland als een land met veel parallellen met de Nederlandse ontwikkelingen. In de volgende paragrafen komen deze drie landen aan bod, met een uitwerking van drie aansluitende gebieden: Zuid-Oost Engeland, Nord-Pas de Calais in Frankrijk en Vlaanderen.

4.5

Zuid-Oost Engeland Woningbouw en centraal overheidsbeleid Vlak na de Tweede Wereldoorlog stond het Britse overheidsbeleid in het teken van het bevorderen van de sociale huursector. In de decennia daarna ontstond echter een grotere politieke voorkeur voor het eigenwoningbezit. Vanaf eind jaren 1970 stimuleert de overheid de eigendomsverwerving, gevolgd door de stimulering van het particuliere initiatief eind jaren 1980. Inmiddels bestaat 69% van de woningen uit koopwoningen, wordt 10% van de woningvoorraad gevormd door particuliere huurwoningen en de overige 21% door sociale huurwoningen. In de jaren 1980 is de woningbouw door gemeenten gestopt, waar deze in de jaren 1950 en 1960 goed waren voor de helft van de woningbouw in het VK. Een groot deel van de gemeentewoningen is verkocht aan de bewoners of aan woningbouwverenigingen (housing associations). Na een periode van prijsdalingen begin jaren 1990, begonnen de woningprijzen in 1997 flink te stijgen. De afwisseling van stijgingen en dalingen in de woningprijzen was de afgelopen decennia steeds te zien in Groot-Brittannië. Door de stijgende

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

45


woningprijzen is het steeds moeilijker om de stap van de huur- naar de koopsector te maken. De vraag naar woningen was de afgelopen jaren hoog, maar matigde eind 2002. De nieuwbouwproductie per 1.000 inwoners was lager dan in veel andere Europese landen, zowel in de koop- als in de huursector. In de periode 1996-2002 zijn minder woningen gebouwd dat in elke andere gelijke periode vanaf 1920 (met uitzondering van de oorlogsperiode). Een consequentie van het lage aanbod is dat de hoge vraag wordt omgezet in hoge prijzen. In de ontwikkeling van de nieuwbouw vanaf 1979 tot en met 1995 zijn vier perioden te onderscheiden die de economische ontwikkelingen op de voet volgen. Vanaf 1979 tot en met 1983 liep de productie terug van ruim 244.000 naar 199.000 woningen als gevolg van de oliecrisis eind jaren zeventig. Van 1984 tot 1988 kende de productie een grillig verloop met een piek in 1988 van 232.400 woningen. Vervolgens daalde de productie weer en werd in 1992 een nieuw dieptepunt (175.000 woningen) bereikt als gevolg van de recessie van begin jaren negentig. Daarna liep de productie langzaam weer wat op tot 1995, gelijk de economie die opkrabbelde. Regionale verschillen, vooral noord-zuid Er zijn grote regionale verschillen op de woningmarkt in Engeland. Londen en de rest van zuidoost Engeland kenden de laatste zes jaar de grootste stijgingen in woningprijzen. Hier zijn de huishoudeninkomens ook het hoogst. In Londen is het percentage eigenwoningbezit lager dan elders en groeit de particuliere huursector fors. In de rest van het zuidoosten is 75% van de huishoudens woningeigenaar. In deze regio’s werden de afgelopen jaren ondanks de hoge vraag en de prijsstijgingen minder woningen gebouwd. De woningbouw sloot ook niet goed aan de wensen van de bevolking. Extra nieuwbouw stagneerde vanwege het lokale restrictief ruimtelijke ordening beleid dat nieuwbouw ontmoedigt. Ook heeft het vooruitzicht op extra prijsstijgingen grondeigenaren doen besluiten om de grond langer in handen te houden in plaats van er op te bouwen. In 2002 heeft de overheid 4 regio’s in het zuidoosten aangewezen als kandidaat voor extra woningbouw.36 Engeland wordt meer en meer gekenmerkt door een aanbodoverschot van woningen van vaak slechte kwaliteit in het noorden en grote woningtekorten in het zuiden. Engeland: Zuid-Oost De regio rondom Londen wordt ook wel ROSE genoemd: Rest of South East (exclusief Londen). Het betreft de Kanaalzone van Kent tot Southampton en het eiland Wight, de omgeving van Reading en Oxford ten westen van Londen, en een deel van de regio Oost, ten noordoosten van Londen. Het herontwikkelingsgebied langs de Thames ten Oosten van Londen (Thames Gateway) valt daar ook onder. Voor dit gebied is een tweetal Regional Planning Guidances, nr. 9 en 9a, opgesteld, waarin de hoofdlijnen voor de ruimtelijke ontwikkeling worden aangegeven. De regio Zuid-Oost is kleiner: de noordoostelijke counties boven de Thames vallen daarbuivoetnoot 36

Veel huishoudens kopen hun eerste woning in Londen en willen na een aantal jaren verhuizen naar een huis met tuin buiten de stad. Vanwege het tekort aan aanbod lukt dat steeds minder goed.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


ten. De RPG geeft een groot aantal aandachtpunten en wensen voor de ruimtelijke ontwikkeling van het Zuid-Oosten.

De regio Zuid-Oost telt 3,4 miljoen woningen en 8 miljoen inwoners (gemiddeld 2,3 per woning). Het is daarmee de regio met de meeste woningen en inwoners. Het aandeel eigen woningen is 76%, dat is het hoogst van Engeland. In Londen is het met 59% het laagst. De overige woningen zijn voor de helft particuliere huurwoningen en voor de helft in eigendom van sociale verhuurders. Meer dan de helft van de woningen dateert van 1945 tot 1985. In Londen en het Noord-Oosten is het sociale huuraandeel het grootst, met ongeveer een kwart van de voorraad. In de jaren 1950 en 1960 bouwde men 300.000 tot 400.000 woningen per jaar. Vanaf 1980 schommelt de productie in het VK rond 200.000 woningen per jaar. De laatste jaren blijft men daar 15.000 tot 25.000 woningen onder. Het aandeel sociale huur in de nieuwbouw ligt voor Engeland op ongeveer 10%. Zuid-Oost en Londen liggen daar met aandelen van 12% en 27% boven. In 1995 lag voor Engeland het aandeel sociale woningbouw nog op 20%, bij een 10% hogere productie. Die daling is in sterke mate buiten Londen en omgeving opgetreden. De nieuwbouw komt voor Engeland in 2002 uit op 0,64% van de voorraad, voor Zuid-Oost ligt het productieniveau op vergelijkbare hoogte. De afgelopen tien jaar zijn ook in Zuid-Oost Engeland de prijzen van woningen en grond fors gestegen. In tegenstelling tot Nederland lijkt er ook nog geen eind aan gekomen. Zo stegen de woningprijzen in 2002 nog met 18% en is de jaarlijkse stijging van grondprijzen vaker boven de 10% dan eronder. Na Londen is Zuid-Oost de duurste regio, zowel in woningprijzen als in grond. Een nieuwe woning kost gemiddeld rond €375.000 (2002), bestaande woningen zijn iets goedkoper. De mediane grondprijs ligt daarbij op € 260. Surrey, direct ten zuiden van Londen, is in ZuidOost veruit het duurste gebied.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

47


Figuur 4.8

Zuid-Oost Engeland: Flink stijgende prijzen van woningen en grond bij licht dalende productie, 1992-2002 400% 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% 1992

1993

1994

1995

1996

w oningprijs

1997

1998

grond per m2

1999

2000

2001

2002

w oningproductie

bron: National Statistics, Housing Statistics 2003

De grondprijsstijgingen zijn met een factor tussen 3,3 en 3,7 in tien jaar in Londen en omgeving duidelijk sneller dan elders, waar het rond 2,5 is (1992-2002). Ook de woningprijzen gaan harder omhoog. De bestaande woningen met een factor 2,3 rondom Londen en 2,6 in Londen, in de noordelijker regio’s ligt dit onder de 2. De nieuwbouwprijzen stijgen in Londen (factor 3,3) beduidend harder dan in de omliggende regio’s (factor 2,7). Voor Engeland is dit gemiddeld 2,3. Figuur 4.9

Verhouding woningvoorraad – aantal huishoudens Engeland en Zuid-Oost: volkstelling 2001 voert frictieleegstand op, 1993-2002 1,050

1,000

0,950 1993

1994

1995

1996

1997 Zuid-Oost

1998

1999

2000

2001

2002

Engeland

De ontwikkeling van woningvoorraad en huishoudens gaat in Zuid-Oost redelijk gelijk op met die van Engeland, zoals bovenstaande figuur laat zien. Dat is mede te danken aan een bijstelling van het aantal huishoudens door de volkstelling in 2001 en aan het feit dat de voorraad in Zuid-Oost harder groeit dan de nieuwbouwproductie: blijkbaar is het saldo van sloop en verbouw in deze regio positief.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Barker review De zorg om de woningproductie leeft in het Verenigd Koninkrijk misschien nog wel sterker dan in Nederland. Dit was aanleiding voor de regering om onder leiding van Kate Barker het woningbouwbeleid in Engeland tegen het licht te houden. Doel van het onderzoek was voorstellen te ontwikkelen om te komen tot een betere betaalbaarheid in de koopsector, een meer stabiele woningmarkt, een woningallocatie die de economische ontwikkeling volgt en voldoende sociale woningen voor degenen die daarop zijn aangewezen. De parallellen tussen deze studie en de vraagstelling van ons onderzoek maken het interessant om het resultaat van de studie hier samen te vatten. 1

De woningprijzen stegen de laatste twintig jaar reëel met gemiddeld 2,7%. De omvang van de koopmarkt en de gevoeligheid ervan voor de conjunctuur versterkt de macro-economische beweeglijkheid en heeft nadelige gevolgen voor de economie. Woningschaarste kan de mobiliteit van arbeid beperken en het beperkte aanbod is inefficiënt. Het rapport erkent de voordelen als keerzijde: beperking van willekeurige suburbanisatie en openhouden van het landschap.

2

Het antwoord op de gesignaleerde problemen zoekt men in een flexibele en ruimere woningproductie, die sterker reageert op de prijsontwikkeling. Een verruiming van de productie per jaar met 50% zou de reële prijsstijging kunnen temperen tot 1,8% per jaar, een verruiming met 90% zelfs tot 1,1%. Los hiervan is een verdubbeling van de productie van sociale huurwoningen wenselijk.

3

Om te komen tot een hogere productie moet in de ruimtelijke planning meer rekening worden gehouden met woningbehoefte en met prijsinformatie. Er moet meer grond beschikbaar komen voor woningbouw. Bij meer vraag kan dan meer geproduceerd worden, daarnaast zal er meer keuze en concurrentie komen. Het aanbod zal beter toegesneden moeten zijn op de vraag, hetgeen ook een zwaartepunt van de productie in het zuidoosten impliceert.

4

Locale overheden moeten meer (geldelijk) belang krijgen bij de woningbouwontwikkeling. Ze moeten voorinvesteringen doen en zicht krijgen op toekomstige opbrengsten. Instanties die infrastructuur leveren moeten vroeg bij de planontwikkeling worden betrokken. De regelgeving rond ontwikkelovereenkomsten tussen gemeente en ontwikkelaar (planning obligation) moet worden vereenvoudigd.

5

Hoewel belastingen de bouwproductie niet bevorderen acht men een belasting op de toegenomen grondwaarde mogelijk, gerelateerd aan de ontwikkelvergunning. De jaarlijkse kosten van een hoger sociale huurprogramma worden geraamd op ongeveer 2 miljard euro.

6

Ontwikkelaars zullen meer moeten concurreren en ook de bouwsnelheid op grote bouwlocaties moeten opvoeren. Gemeenten kunnen dit meewegen bij het uitgeven van ontwikkelvergunningen.

We plaatsen een kanttekening bij de voorgestelde productieniveaus van 210.000 tot 260.000 woningen per jaar voor Engeland, als instrument om de prijsontwikke-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

49


ling te dempen. De projectie voor de huishoudenontwikkeling voor de periode 2001-2011 komt op 175.000 per jaar, na 2011 daalt dit naar 150.000. Bij een productieniveau van 260.000 zal of de sloop of de leegstand snel op moeten lopen. Het is onwaarschijnlijk dat ontwikkelaars zich tot een zo omvangrijk niveau van activiteiten laten verleiden.

4.6

Nord-Pas de Calais Frankrijk Woningbouw en centraal beleid In 2002 bereikten de activiteiten op de koopwoningmarkt in Frankrijk recordhoogtes, dankzij de aantrekkelijke rentetarieven en een vooruitzicht op economische groei. Ook de huursector kende een grote vraag. Het eigenwoningbezit maakt in Frankrijk ongeveer 54% van de woningvoorraad uit, terwijl de sociale huursector en de particuliere huursector respectievelijk 16% en 22% omvatten37. Het aantal woningen per 1.000 inwoners in Frankrijk is met 479 (in 1995) hoog, maar hierbij zijn ook vakantiewoningen meegeteld, die ongeveer 10% van de voorraad beslaan. Daarnaast kent Frankrijk een aanzienlijke leegstand, voornamelijk op het platteland. De woningprijzen ontwikkelen zich in Frankrijk gematigd vergeleken met andere Europese landen. Omdat huishoudens niet verwachten dat de prijzen fors zullen stijgen op de lange termijn, heeft men ook geen groot investeringsmotief op korte termijn. Dit heeft tot gevolg dat aanbod reageert op veranderingen van de woningprijzen. Huishoudens hebben ook een alternatief in de huursector. De woningprijzen verschillen flink per regio. Het zuidoosten en de regio Parijs kennen veel hogere woningprijzen dan in het westen, het noorden en het centraal gebied van Frankrijk. De beschikbaarheid van grond voor nieuwbouw is bepalend om te kunnen voldoen aan de groeiende vraag naar woningen. In de volle Parijse regio is dat moeilijk, maar in veel gebieden daarbuiten kent men een ruim aanbod van bouwgrond. De nieuwbouw maakte de afgelopen decennia slingerende bewegingen. Van 1980 tot 1986 daalde het aantal opgeleverde woningen sterk van 400.000 woningen tot 296.000. Tot 1989 was er vervolgens een kortstondige stijging, waarna de productie terugviel tot 257.000 woningen in 1993. Daarna steeg de productie weer. De afgelopen jaren was de nieuwbouw weer redelijk hoog (303.000 woningen in 2001) en lag boven de gemiddelde West-Europese productie per 1.000 inwoners. De laatste jaren maakt de Franse woningproductie een flinke groei door. De totale productie steeg naar ongeveer 325.000 begonnen woningen begin 2004. Het aantal verleende bouwvergunningen in de laatste twaalf maanden is zelfs opgelopen tot bijna 400.000. In Frankrijk bestaat een subsidiestelsel voor nieuwe woningen dat voor een belangrijk deel is gebaseerd op het verstrekken van laagrentende leningen (0% hypo-

voetnoot 37

Er is nog een relatief grote groep van ongeveer 7% ‘overige woningen’, vooral aan werk gelieerde woonvormen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


theek) en individuele subsidies. Binnen de totale nieuwbouw is het aantal gesubsidieerde sociale huurwoningen relatief stabiel. Het aandeel van de particuliere ongesubsidieerde sector in de woningbouw is sinds de tweede helft van de jaren tachtig sterk gestegen. Nieuwbouwwoningen worden nu voornamelijk op de vrije hypotheekmarkt gefinancierd. Vergeleken met andere Europese landen is de hypotheekschuld in Frankrijk echter laag: 22% van het BNP. Nord-Pas de Calais De regio Nord-Pas de Calais telt 4 miljoen inwoners en is een van de meest verstedelijkte in Frankrijk, met 320 inwoners per km2. Lille is met een kwart van deze bevolking groter dan Amsterdam. In de regio Lille ligt de bevolkingsdichtheid op 670 inwoners per km2. De regio loopt van de Kanaalkust tot voorbij Valenciennes en omvat onder meer het oude mijnbekken van het Noorden. Er is een tiental grotere steden: langs de kust Duinkerken, Calais, Boulogne en le Touquet. In het mijngebied Lille, Lesquin, Lens, Douai en Arras en meer oostelijk Valenciennes. Hoewel een klein deel van Frankrijk is het gebied vergelijkbaar met ongeveer een kwart van Nederland. Onderstaande figuur geeft weer waar in de periode 1995-1998 nieuwbouw plaatsvond: de verstedelijkte gebieden zijn duidelijk herkenbaar, maar vergeleken met de periode ervoor is sprake van een veel verspreider patroon van bebouwing. Figuur 4.10

De concentratie van nieuwbouw langs de kust en in de regio Lille

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

51


Bevolkingsprojecties laten voor de regio op middellange termijn een afname zien als gevolg van migratie. De 4 meest zuidelijke regio’s van Frankrijk zullen in de komende decennia meer dan de helft van de geraamde bevolkingsgroei krijgen, terwijl de 4 meest noordelijke regio’s een afname van 3% wacht. De woningbouw in deze noordelijke regio ligt op een verhoudingsgewijs wat lager niveau: tegenover 6-7% van de bevolking ligt de woningproductie op zo’n 5% van het landelijk totaal. Frankrijk kent een aanzienlijk aantal leegstaande woningen: landelijk ligt dit rond de 8% en in het noorden op 7%. In het noorden zijn aanzienlijk minder tweede woningen, ruim 3% tegenover 10% landelijk. De leegstand betreft vaak verlaten woningen op het platteland. De productie in Nord-Pas de Calais lag rond de 15.000 woningen per jaar, ongeveer 1 woning per 100 bestaande, maar is in 2002-2003 wat teruggelopen, naar 12.500. Inmiddels trekt de productie weer aan: meer woningverkopen en meer verleende bouwvergunningen. De omvang is vergelijkbaar met de huidige productie in Nederland. De opbouw van de Franse woningproductie, en dat geldt ook voor de noordelijke regio, wijkt aanzienlijk af van de Nederlandse: ongeveer 50% betreft particulier opdrachtgeverschap en vrijstaande woningen (pur individuel). De overige helft is verdeeld in meergezinsbouw (35%) en eengezins marktwoningbouw (12%). In de noordelijke regio is het aandeel van het particulier opdrachtgeverschap 10% verschoven ten faveure van de eengezins marktwoningbouw. Woningbouw en ruimtelijke ontwikkeling Het Franse ruimtelijk beleid wordt op het regionale niveau vormgegeven in een Schema Directeur, structuurschema, dat om de 5 jaar wordt vastgesteld. Daar worden ontwikkelgebieden aangewezen, Zones d’Aménagement Concerté of ZAC. In het kader van de stedelijke herontwikkeling kent men de ZUS, Zones Urbaines Sensibles, die vergelijkbaar zijn met de Nederlandse prioriteitswijken. Binnen deze groep zijn ZRU aangewezen, Zones de Redynamisation Urbaine (herontwikkelingzones) en ZFU, Zones Franches Urbaines (vrijgestelde zones). Er zijn er ruim 700 aangewezen. Met 11% van de bevolking in deze zones hoort de regio bij de top 4 van Frankrijk. Het betreft wijken met veel sociale huur (HLM), veel werkloosheid, veel jongeren en veel laag opgeleiden. De meeste van deze wijken dateren van 1950-197538. Het Schema Directeur voor de regio Lille van 2002 geeft aan dat voor nieuwe woningbouw en andere functies zo’n 3.000 ha beschikbaar moet komen voor de periode tot 2015. Daarbij ligt het accent op “des terrains bien situés et relativement bon marché”. De betaalbaarheid kan worden bevorderd door een beperking van het ruimtegebruik, dat in Frankrijk buiten de grote steden aanzienlijk ruimer is dan in Nederland. De Fransen kennen een veel sterkere staatsinmenging in woningbouw dan Nederland, Vlaanderen of Engeland. Er zijn verschillende subsidieregelingen voor woningbouw, gericht op sociale huurwoningen en koopwoningen voor starters. Zo voetnoot 38

INSEE, “Les zones urbaines sensibles”, april 1998.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


profiteert ongeveer 20% van de kopers van nieuwe woningen van een renteloze lening van maximaal 20% van de koopsom. Het betreft vooral kopers buiten de stedelijke agglomeraties, waar de woningen ook al goedkoper zijn. De woningbouw buiten het stedelijk gebied is in de recentere jaren gegroeid van 30% naar 40%. Het accent ligt daarbij vrijwel geheel op eengezinswoningen. Deze ontwikkeling is ook zichtbaar in onderstaande figuur: in de rode gebieden is in de tweede helft van de jaren 1990 meer gebouwd dan voorheen, in de blauwe minder. Deze blauwe vlakken vallen samen met de steden, de groei van de woningbouw concentreert zich in de verstedelijkte gebieden eromheen. Figuur 4.11

Nieuwbouw in Noord-Frankrijk verschuift in tweede helft jaren 1990 van stedelijk gebied naar landelijk gebied (blauw minder, rood meer)

De concentratie van woningbouw in stedelijke gebieden komt tot uiting in de differentiatie van grondprijzen: in de stedelijke agglomeraties is deze een veelvoud van daarbuiten. Buiten de meest verstedelijkte gebieden lag de grondprijs in deze periode op een niveau dat in Nederland alleen in de perifere regio’s wordt gehaald: tussen €20 en €40 per m2. Dan verbaast het niet dat de woningkavels heel ruim kunnen zijn. Frankrijk heeft de afgelopen jaren een gematigd voortgaande prijsontwikkeling van nieuwe woningen, die echter in het zuiden beduidend sterker is dan in de noordelijke regio’s. Dat laat zich verklaren uit het verschil in de vraag naar woningen. In de nieuwbouwactiviteiten in het zuiden zal een deel betrekking hebben op de verdere uitbreiding van het tweede wonen, zowel voor Fransen als voor Europeanen van elders.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

53


Figuur 4.12

Differentiatie in grondprijzen in Noord Frankrijk volgt verstedelijkingspatroon: Lille en de Kanaalkust zijn duurder

In vergelijking met Nederland kent Frankrijk nog de omvangrijke objectsubsidiëring voor de goedkope sociale huurwoningen (HLM). De kosten daarvan belasten de plan- en locatieontwikkeling van andere woningen niet. In de gronduitgifte is er een grote rol weggelegd voor de particuliere bouwer: ongeveer de helft van de woningen wordt door kaveluitgifte en eigenbouw gerealiseerd. Frankrijk kent een aanzienlijke markt voor catalogusbouwers, die vaak ook een combinatie van kavel en woning kunnen bieden. De koopmarkt is relatief klein en vooral gericht op appartementen. Deze bouwers moeten concurreren met het grote aanbod in de eigenbouw. In de ruimtelijke ontwikkeling is een sterke regierol van de locale en landelijke overheid gebruikelijk. Frankrijk kent een gedeconcentreerde overheid (prefectures) die de indeling in regio’s en departementen volgt. De zeer versnipperde gemeentelijke structuur maakt dat er vaak bovenlokale samenwerking nodig is (communauté des communes). Daarvoor worden dan aparte werkverbanden en werkmaatschappijen opgericht (établissement public) of pps-verbanden (société d’économie mixte). In het kader van de stedelijke vernieuwing (Loi SRU) is de mogelijkheid geopend voor locale ontwikkelingsbedrijven, établissement public foncier local of EPFL. Nord-Pas de Calais kent naast deze lokale maatschappijen al sinds begin jaren 1990 een regionaal opererend grondbedrijf (EPF-NPDC), dat vooral de herontwikkeling van oude bedrijfsterreinen en mijnlocaties als taak kent. Een reeks van ontwikkelingen waar dit EPF aan werkt betreft de verstedelijking van deze vaak in dorpskernen gelegen gebieden. Een belangrijk voordeel van deze bedrijven is dat ze in aan-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


merking komen voor belastingvrijstellingen (overdracht en VPB) en baatbelasting kunnen heffen (taxe speciale d’équipement). De vaak dorpse uitbreidingen in Frankrijk worden in de vorm van kaveluitgifte opgezet. De stedenbouwkundige vormgeving beperkt zich dan tot de keuze van de bomen en de kleuren van straten en bermen of trottoirs. Vaak kan de ‘geomètre’ dit verzorgen: een verkavelingsplan dat aan geïnteresseerde kopers wordt aangeboden en dat met vrijstaande woningen wordt opgevuld. Catalogusbouwers kopen ook kavels in om een combinatie van woning en grond te kunnen aanbieden. Samenvattend De woningbouw in het noorden van Frankrijk verloopt betrekkelijk ontspannen. De omvang van de productie is vergelijkbaar met dit in Nederland, maar het programma is duidelijk anders. Gronduitgifte aan particulieren voert de boventoon. Sociale woningbouw en koopwoningen worden los hiervan in beperkter mate ontwikkeld. Er zijn veel parallelen met het aangrenzende Vlaanderen te trekken, maar Frankrijk kent een sterk georganiseerde sociale huursector en woningbouwsubsidiering.

4.7

Vlaanderen Woningbouw en beleid De Vlaamse woningmarkt wordt gekenmerkt door een groot aandeel eigen woningbezit (72%) en een gering aandeel sociale huur (ongeveer 5%). Vlaanderen telt zo’n 6 miljoen inwoners en 2,2 miljoen woningen, de gemiddelde woningbezetting is 2,7. De dichtheid bedraagt ongeveer 400 inwoners per km2 (Nederland 430). De bouw op eigen kavel ziet men van oudsher als de meest wenselijke vorm van huisvesting. De nieuwbouw van woningen heeft in het midden van de jaren 1990 een piek bereikt en is sindsdien met zo’n 30% gedaald, van twee piekjaren met 40.000 naar gemiddeld minder dan 30.000 woningen per jaar (aantallen bouwvergunningen). Zonder deze piekjaren ligt de woningbouw sinds 1988 al vrij constant rond de 30.000 woningen lijn, zo’n 50 woning per 1000 inwoners. Dat ligt boven het Belgisch gemiddelde van ongeveer 40. De laatste jaren worden bijna evenveel appartementen als eengezinswoningen gebouwd. Dat hangt samen met een ruimtelijk beleid dat zich sterker richt op de bouw in bestaande stedelijke gebieden. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, RSV, uit 1994 stelt dat 60% van de woningen in bestaande stedelijke gebieden moet worden gebouwd. De overige 40% mag in de kernen in het buitengebied worden gebouwd. Dit vormt een belangrijke trendbreuk met de veel vrije woningbouw in de voorgaande jaren. De 60/40 verhouding sloot aan op de verdeling van de woningvoorraad in stedelijke- en buitengebieden. De taakstelling zoals die in 1994 werd geformuleerd voor 1991-2007 luidde als volgt:

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

55


Provincie

Aandeel

Aantal woningen

Antwerpen

26

105.098

Vlaams Brabant

17

65.919

West-Vlaanderen

18

69.248

Oost-Vlaanderen

22

85.725

Limburg

17

67.524

100

393.514

Totaal Vlaanderen

Dit was een voorzichtige raming, uitgaande van de verwachte bevolkings- en huishoudenontwikkeling. Het RSV ging dus uit van een jaarlijkse bouwproductie van ongeveer 25.000 woningen per jaar in de periode 1991-2007. Op een voorraad van 2,2 miljoen woningen is dit wat meer dan 1 nieuwe woning per 100 woningen. Eind 2002 benadert de woningproductie vanaf 1991 al de 400.000 woningen die voor 2007 was geraamd. In 2003 zijn enkele onderdelen van het RSV herzien, waaronder de definiëring van het stedelijk gebied. Dit bleek in de praktijk te smal waardoor de 60% op een te klein gebied (alleen stedelijke kernen) moest worden geproduceerd. Door verruiming van het stedelijk gebied kan deze 60% gemakkelijker worden gehaald en kan er ook in het buitengebied wat meer worden gebouwd. Dit levert de facto ook ruimte voor extra woningbouw. Een inventarisatie in 2001 kwam tot 16.000 hectare onbebouwde woonuitbreidingsgebieden. Dat biedt ruimte voor nog enkele honderdduizenden woningen, al is niet iedere locatie even geschikt en beschikbaar voor woningbouw. Bij de uitwerking van plannen voor deze gebieden zal de beperking van het bouwen in buitengebieden een deel van deze terreinen kunnen verhinderen. Het RSV is geïmplementeerd via provinciale structuurplannen. In deze plannen, die vervolgens ook weer op gemeentelijk niveau hun uitwerking krijgen, wordt het onderscheid tussen stedelijk gebied en buitengebied uitgewerkt. Onderstaande kaart geeft dit weer voor de provincie Oost-Vlaanderen (Gent en omgeving). In de gearceerde stedelijke gebieden moet 60% van de productie neerslaan. Gemeenten werken dit uit in afbakeningsplannen, waarin per deelgebied het toekomstig gebruik en de ruimtelijke uitgangspunten worden aangegeven. Voor het stedelijk gebied geldt een norm van tenminste 25 woningen per hectare, voor de kernen in het buitengebied geldt 15 woningen per hectare als bruto dichtheidsmaat. De afbakening van de stedelijke gebieden gebeurt nauwgezet en gedetailleerd in gewestelijke structuurplannen. Dit laat zich vergelijken met ideeën rond rode contouren en bundelingsgebieden. De ruimtelijke taakstelling voor de stedelijke en buitengebieden is daarentegen vrij globaal: een minimum dichtheid en een vaste verhouding tussen stedelijk en buitengebied.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 4.13

Uitwerking RSV beleid voor provincie Oost-Vlaanderen: stedelijk gebied en kernen in het buitengebied

Woningbouw en prijsontwikkeling Vanaf 1997 is de verkoop van bouwkavels gestaag gedaald. Lag dit in 1997 nog op zo’n 22.000 per jaar, in 2002 bedraagt dit bijna 10.000 minder. De bouw van eengezinswoningen daalde wat minder: van 1997 tot 2002 een daling van 20.000 naar 13.200. Dit kan verklaard worden door de voorraad bouwkavels. Zo’n 20% van de bouwkavels is in handen van de familie van de bouwende bewoner, daarnaast is er nog een groot aantal particulieren die kavels in voorraad had en verkoopt. Een op de tien bouwers krijgt een kavel van de ouders. Slechts een beperkt aantal kavels wordt gekocht van de overheid of van een bouwbedrijf: in beide gevallen naar schatting 10%39. Op de eigen kavels heeft de eigenbouw de overhand over de catalogusbouw (SODD, ofwel Sleutel op de deur). De afname van de eengezinsbouw gaat gepaard met een forse stijging van de grondprijzen per m2. Van 1990 tot 1996 stegen deze met zo’n 50%, van 1996 tot 2002 bedroeg de stijging bijna 120%. Naast het afnemend aantal kavels zal ook de concentratie op de duurdere stedelijke gebieden hierbij een rol spelen. De vergelijking met Wallonië is navrant: van 1990 tot 2002 stijgt de grondprijs in Vlaanderen voetnoot 39

Onderzoek VCB onder bouwers van cataloguswoningen, in “Wonen en bouwen in Vlaanderen”, VCB, 2002.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

57


van ruim € 20 per m2 naar bijna € 80, in dezelfde periode gaat de Waalse grond van ruim € 10 naar ruim € 2040. De kavels aan de kust en in de Vlaamse Rand (tegen Brussel aan) zijn het duurst, daar ligt het prijsniveau in 2002 op € 120 per m2. Vooral 2002 laat een forse prijsstijging zien. Dit kan deels te maken hebben met de toegenomen druk van Nederlanders op de Vlaamse grondmarkt. Vergeleken met Nederlandse kavelprijzen is het prijsniveau nog bescheiden. In het Pajottenland volgen de prijzen van bouwgronden en woningen de nationale stijgende trend, maar van een crisis in de bouw of van georganiseerde grondspeculatie is geen sprake. Het aantal bouwvergunningen en verkavelingen is op de meeste plaatsen al enkele jaren stabiel tot stijgende. In het Pajottenland is er geen enkele indicatie dat grote projectontwikkelaars systematisch bouwgronden zouden opkopen en/of oppotten. ,,Ik heb nog nooit klachten gehoord van mensen die voor een perceel in competitie moesten treden met grote projectontwikkelaars'', zegt burgemeester Parys van Ternat. ,,Met 40 tot 50 verkavelingen per jaar zitten we de jongste vijf jaar vrij stabiel. In veruit de meeste gevallen financieren de families zelf de verkaveling. Families die hun verkaveling in handen geven van een projectontwikkelaar zijn eerder een uitzondering.'' ,,Mijn ervaring is dat er in onze regio nog maar weinig bouwgrond over is en dat dat beetje reserve aan versnipperde gronden vooral in handen is van families'', zegt Thomas Valkeniers van Pajota in Dilbeek.,, Grote verscholen verkavelingen ga je bij ons niet meer vinden. De meeste families houden hun grond als appeltje voor de dorst voor hun kinderen en kleinkinderen. Waarom zouden ze verkopen? Geld op de bank zetten brengt op dit moment niets op, om van de beurs nog te zwijgen.'' Als er dan toch van grondspeculatie mag gesproken worden, dan wordt door kenners veeleer naar het OCMW van Brussel gewezen41. Dat OCMW bezit (via erfenissen en schenkingen) veel meer gronden in de Rand dan gelijk welke projectontwikkelaar. Als het bouwgronden zijn worden die ook slechts druppelsgewijs verkaveld. ,,Ons meest bevraagde product is een middenklassewoning. Een twee- of driegevelwoning haalt vandaag vlot 175 tot 200.000 euro en raakt vrij snel verkocht'', zegt Mark Aerts van Valimmas in Asse. ,,De duurdere villa's, vanaf 300.000 euro stagneren in prijs en raken al enkele jaren minder snel verkocht. Het fenomeen van de Europese ambtenaren speelt niet in onze regio. Die trekken massaal naar de Woluwes, Ukkel en Overijse.''42

Huur en koop De bouw van sociale huurwoningen is naar Nederlandse begrippen gering: ongeveer 10% van de jaarlijkse productie. Gegeven de kleine omvang van de voorraad is echter sprake van een aanzienlijke toevoeging. De beleidsnota “Vlaams Woonbeleid 2000-2004” gaat in hoofdzaak in op sociale aspecten van het wonen. De extra bouw van 15.000 sociale woningen is daarbij het speerpunt. De ontwikkeling van de huurprijzen in Vlaanderen blijft in de periode 1992-2002 achter bij de inflatie. Dit kan een effect zijn van uitsortering: het aandeel van de huurwoning in de woningvoorraad nam in deze periode af van 35% naar 28%. Dat betekent dat het aantal huurwoningen met zo’n 100.000 is afgenomen. Het lijkt voetnoot 40

VRIND, Statistisch jaarboek 2003.

41

OCMW staat voor Openbaar Centrum Maatschappelijk Werk.

42

Ontleend aan www.bouwonline.be .

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


aannemelijk dat vooral duurdere huurwoningen zijn verkocht aan eigenaarbewoners. Door de daling van de woningproductie is de verhouding tussen de verkoop van nieuwe en bestaande woningen verschoven. Midden jaren 1990 waren deze markten ongeveer even groot, momenteel staan tegenover ongeveer 25.000 nieuwe koopwoningen zo’n 45.000 verkochte bestaande woningen. De prijs van de bestaande woning ontwikkelde zich bijna even sterk als die van de nieuwe kavels. Van de kant van de Vlaamse Bouwondernemers is aangedrongen op een beter inzicht in de ontwikkeling van de woningbehoefte, mede omdat men het programma dat in het RSV is uitgewerkt achterhaald acht. De Vlaamse regering heeft de ontwikkeling van een verfijnder woningbehoeftenonderzoek opgestart. Opvallende leemte in de Vlaamse volkshuisvesting is een beleid voor naoorlogse wijken. De indruk bestaat dat door een sterk van de omringende landen afwijkend woningbouwbeleid in de naoorlogse periode veel minder sprake is van problemen met deze wijken. De sterke concentratie van hoogbouw en sociale woningbouw komt in Vlaanderen nauwelijks voor. Op beperkte schaal heeft men vooral te kampen met permanente bewoning op kampeerterreinen door kansarmen. De belangrijkste ontwikkeling in het Vlaamse woonbeleid is de invoering van het RSV, waardoor de woningbouw sterker gericht werd op de stedelijke kernen. De implementatie van dit beleid heeft geruime tijd in beslag genomen, maar lijkt nu de omvang en samenstelling van de woningbouw aan banden te leggen. Dit heeft gevolgen voor de grondprijzen. Het is denkbaar de wat soepeler definiëring van stedelijke gebieden deze ontwikkeling afzwakt. De realisatie van de woningbouw is voornamelijk een particuliere aangelegenheid. De overheidsinvloed richt zich hierbij op de stedenbouwkundige inpassing en vormgeving. Ook de openbare ruimte wordt vaak door particulieren aangelegd en aan de overheid overgedragen. In vergelijking met de Nederlandse woningbouw lijkt de Vlaamse minder te kampen te hebben met spanningen tussen bouwbeleid en bouwpraktijk. De overheidsinvloed beperkt zich tot de in omvang geringe sociale huursector en pas recentelijk heeft het ruimtelijk beleid meer inhoud gekregen. De informele grondmarkt is een belangrijke eigenheid van de Vlaamse woningbouw. De daling van de kaveluitgifte sinds 1994 lijkt een belangrijke oorzaak voor de afname van de woningbouw in de laatste jaren.

4.8

Landen en regio’s naast elkaar De manier waarop in de verschillende landen en regio’s bouwplannen tot ontwikkeling komen wordt in sterke mate bepaald door de lokale gebruiken en het vigerende beleidskader. In Frankrijk en Vlaanderen ligt een zwaar accent op de particuliere kaveluitgifte. Deze vormt daardoor ook een referentiekader voor andere bouwers: hun prijsniveau zal moeten aansluiten op het alternatief van bijvoorbeeld een eigen kavel met cataloguswoning. Engeland en Ierland kennen een meer gemengde vorm van planontwikkeling, waarin private ontwikkelaars een belangrijke

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

59


rol hebben. De ontwikkelovereenkomst is een cruciaal document om de planontwikkeling van de grond te krijgen. Tabel 4.1

Overzicht van hoofdkenmerken van de geselecteerde buitenlandse regio’s: de dichtste delen van Europa Woningvoorraad x 1.000

Nederland


Bevolking x 1.000

Nieuwbouw x 1.000


Inwoners per km2

Inwoners per woning


6.709

35%

16.192

66

13%

390

2,41

9,8


23.814 1.492

20% 28%

59.951 4.067

303 13

11% 24%

109 328

2,52 2,73

12,7 8,4


21.464 3.441

21% 13%

49.994 8.037

184 23

13% 15%

383 421

2,33 2,34

8,6 6,7

Belgie Vlaanderen

3.949 2.300

7% 5%

10.309 5.972

42 28

6% 7%

317 538

2,61 2,60

10,6 12,0

Ierland

1.280

7%

3.900

69

9%

52

3,05

17,7

8.847 55.936

14% 21%

21.782 136.446

79 595

13% 12%

446 181

2,46 2,44

8,9 10,6

Regio's BE-UK-FR Vier landen NL-BE-UK-FR

In Engeland, Vlaanderen en Zweden is sprake van een beperking van de voor woningbouw beschikbare grond, waardoor het aanbod niet kan reageren op de (oplopende) vraag. Zuid-Oost Engeland, Vlaanderen, Noord-Frankrijk en Nederland hebben met elkaar gemeen dat het aantal inwoners per km2 hoog is opgelopen. Dat het bestemmen van grond voor woningbouw dan problemen kan geven is begrijpelijker dan in het geval van Zweden, dat in dat opzicht tot de dunst bevolkte van Europa hoort. Het grond- of ruimtegebrek geeft een belangrijke verklaring voor de combinatie van oplopende prijzen en gering aanbod. Voor Vlaanderen is dit betrekkelijk nieuw, als gevolg van gewijzigd ruimtelijk beleid. Het effect ervan op de prijzen in de bestaande voorraad is nog relatief beperkt, maar de kavelprijzen lopen flink op. In meerdere West-Europese landen is sprake van minder druk op de woningmarkt, een gematigde productie en een matige prijsontwikkeling. Het Nederlandse woningtekort lijkt een belangrijke verklaring voor de afwijkende ontwikkeling. Daarnaast valt de omvangrijke voorraad sociale huurwoningen Europees gezien uit de toon. Nederland kent in vergelijking met deze landen nog een relatief hoog aandeel sociale huur in de nieuwbouw: met een aandeel van zo’n 15-20% ligt dat beduidend hoger dan in deze landen. Frankrijk kent wel een aanzienlijke voorraad sociale huurwoningen, en heeft daar ook een aanzienlijke herontwikkelingsopgave. Ierland en Engeland hanteren net als Nederland hierbij het principe van ‘inclusive zoning’, de verplichting om in het te ontwikkelen plan sociale woningbouw op te nemen. Het succes van het Ierse woningbouwbeleid is gestoeld op een versnelde ontwikkeling van woningbouwlocaties. Dit heeft vooral een snelle aanleg van infrastructuur

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


naar nieuwe locaties vereist: het dunbevolkte Ierland heeft geen gebrek aan grond, ook niet in de Dublin-regio.

4.9

Regionale verschillen in Nederland De verwachting is dat als het gaat om teruggang in de woningproductie in ons land er aanzienlijke verschillen te zien zijn naar regionale woningmarkten. Binnen en tussen regio’s is een specifieke combinatie van vier typen gemeenten te onderscheiden: •

Een deel van de gemeenten heeft teruggang in woningbouw als het resultaat van restrictief bouwbeleid en is uit dien hoofde makkelijk verklaarbaar.

•

Een ander deel van de teruggang kan worden verklaard uit een aflopende VINEX-woningbouwtaakstelling: de teruggang is te danken aan enkele jaren voorspoedige productie in voorgaande jaren.

•

Een derde categorie verdient de meeste aandacht: waar de productie achterblijft bij de verwachting, VINEX-taak.

•

Tenslotte zijn er ook gemeenten die meer produceren dan in de VINEXprogrammering was voorzien.

Om na te gaan waar de productie minder voorspoedig verloopt concentreren we ons op de VINEX-taakstelling versus de productie in de jaren 1995-2002. Bekend is immers dat de productie buiten de VINEX-taakstelling voorspoedig verloopt en dat de totale productie van VINEX en daarbuiten samen genomen dicht op de taakstelling ligt. De VINEX-taakstelling vormde voor de provincies en gemeenten een taakstellend kader, dat de omvang van de bouwproductie, gemeten in toevoeging aan de woningvoorraad bepaalde.

4.10

VINEX-bouwgemeenten De VINEX-taakstelling ligt verspreid over zo’n 70-80 bouwgemeenten in 26 regio’s: de 7 BON-gebieden en 19 stadsgewesten43. Eind 2002 zou van de taak 87% moeten zijn gerealiseerd, in netto toevoeging aan de woningvoorraad. Vooral kleinere gemeenten gaan daar soms fors overheen. De bouwgemeenten komen tezamen uit op 67% in plaats van 87%, dat ligt ongeveer 23% onder de taakstelling. De spreiding rond dit gemiddelde is groot. Het dieptepunt ligt op 25% van de VINEX-taak bij de gemeente Berkel en Rodenrijs. Daartegenover produceerden Etten-Leur en Alblasserwaard tweemaal de taakstelling. De VINEX-bouwgemeenten hebben het gros van de VINEX-taakstelling, maar een beperkt deel is toebedeeld aan andere gemeenten in de BON-regio’s en VINEXstadsgewesten. Daarnaast is er nog een bouwtaak voor de overige gemeenten. In de VINEX-bouwgemeenten doet zich het opvallende verschijnsel voor dat de wo-

voetnoot 43

Voor enkele gemeenten geldt dat de bouwopgave op het grensvlak ligt of door annexatie in een andere gemeente terecht is gekomen. Daarom is de bouwopgave voor Den Haag en omliggende gemeenten, Utrecht en Vleuten-De Meern en Eindhoven/Veldhoven samengevoegd tot een ‘bouwgemeente’.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

61


ningproductie beter loopt naarmate een bouwgemeente verder van de vier grote steden ligt. Dit is te verklaren uit de omvangrijke opgave waar deze vier stadsgewesten mee geconfronteerd werden. Deze moest vooral op grote locaties worden gerealiseerd. Dat bleek een complexe opgave te zijn, die een lange ontwikkeltijd heeft gevergd. Toen deze locaties vervolgens op stoom kwamen bleek de afzet van duurdere koopwoningen, die in belangrijke mate het plan dragen, moeilijk te zijn geworden. Figuur 4.14

Productie VINEX-bouwgemeenten 1995-2002 als % van de totale taakstelling. In 2002 zou men ongeveer op 87% moeten zitten (bron Woningmutaties CBS).

Periferie

Tweede Ring

Overig Randstad

Grote Vier

0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100 %

De overige VINEX-bouwgemeenten in de Randstad produceren beter dan de vier grote steden, de bouwgemeenten in de aangrenzende provincies (Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en delen van Utrecht en Noord-Holland) weer beter en de meer perifeer gelegen bouwgemeenten zitten het dichtst op hun VINEX-taak, maar blijven er toch nog wat onder. Buiten de VINEX-gemeenten lag de productie flink boven het programma: eind 2002 op 120% in plaats van 87%. De tempoverschillen zijn vooral in de eerste vijf jaar ontstaan. In de laatste jaren is de productie als aandeel van de taakstelling in deze vier onderscheiden gebieden vrijwel gelijk. Aan dit gelijkmatige beeld wordt afbreuk gedaan door de grote variatie in de productie per gemeente. Onderstaande landkaart geeft dit weer: gemeenten die een hoge productie hebben zijn evenzeer over het land verspreid als de gemeenten met een lage productie. Wel is er enig verband met de omvang van de bouwopgave: hoe hoger de bouwopgave, hoe moeilijker het is de taakstelling te halen. De productieachterstand in de vier grote steden bedraagt eind 2002 zo’n 35.000 woningen, en in de rest van de Randstad is dit vrijwel evenveel, waardoor de Randstad bijna 80% van de achterstand voor zijn rekening neemt. De Noord- en Zuidvleugel dragen daaraan evenveel bij.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Tabel 4.2

63

Tempo in de VINEX-productie: grote steden en Randstad blijven achter netto toevoeging

taakstelling

taakstelling

19952000

20002003

1995-2003

1995-2000

prestatie

tot t/m 2002

prestatie

Grote Vier

44.422

25.589

70.011

79.992

56%

105.444

66%

Overig Randstad

64.117

34.794

98.911

98.248

65%

129.508

76%

Tweede Ring

61.026

27.070

88.096

77.730

79%

102.463

86%

14.367

Periferie

26.889

10.033

36.922

30.462

88%

40.154

92%

3.232

Totaal

196.454

97.486

293.940

286.431

69%

377.569

78%

83.629

Noordvleugel

60.365

33.866

94.231

98.769

61%

130.196

72%

35.965

Zuidvleugel

48.639

26.697

75.336

79.679

61%

105.031

72%

29.695

Totaal Randstad

109.004

60.563

169.567

178.448

61%

235.226

72%

65.659

Bron: VINEX-convenanten, Woningmutatie CBS

4.11

Overige gemeenten De achterblijvende productie van de VINEX-bouwgemeenten wordt deels gecompenseerd door extra productie in de overige gemeenten buiten VINEX. In een aantal provincies ligt deze productie aanzienlijk boven hetgeen in convenanten tussen het rijk en de provincies was vastgelegd. Dat geldt voor de drie noordelijke provincies en de drie kustprovincies. In Utrecht en Overijssel blijft deze productie fors achter, in Gelderland in geringere mate. De extra productie in de groep overige gemeenten tot 2003 bedraagt zo’n 33.000 woningen.

Figuur 4.15

Taakstelling en productie per provincie buiten BON en VINEX-stadsgewesten: noordelijke en westelijke provincies produceren beduidend meer Groningen Friesland Drenthe Overijssel Flevoland Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant Limburg 0

5.000

10.000

15.000 taakstelling

R I G O

R e s e a r c h

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

productie

e n

A d v i e s

B V

achterstand 35.433 30.597


Een deel van de achterstanden van de VINEX-bouwgemeenten wordt bovendien gecompenseerd in de betreffende regio’s zelf, door de productie van woningen in andere dan de bouwgemeenten. De productie buiten de bouwgemeenten bedraagt in 1995-2003 zo’n 60.000 woningen, terwijl daarvoor een taakstelling van ongeveer 30.000 gold.

4.12

Achteruitgang en vooruitgang in productie De tempoverschillen in de VINEX-productie 1995 tot 2000 zijn weer te geven in % van de taakstelling 1995 tot 2000: het Westen blijft sterk achter bij de taakstelling in de eerste vijf jaar. Buiten de Randstad zijn het Alkmaar, Leeuwarden, Breda, Den Bosch en Nijmegen waar de VINEX te traag op gang is gekomen.

Figuur 4.16

VINEX 1995-2000, productie als % taakstelling tot 2000: vooral het Westen blijft achter

1995-2000 (%) < 65 65 - 90 90 - 110 110 - 135 > 135

In de afgelopen jaren is er een aantal achterblijvende bouwgemeenten waar de VINEX-productie duidelijk meer op stoom is gekomen: het aantal sterk achterblijvende gemeenten neemt af. De verbetering treedt op in de Rotterdamse regio,

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Haarlemmermeer en Zaanstad, Houten, Amersfoort, Den Bosch. Daarnaast produceert vooral een aantal kleine gemeenten boven verwachting en zit al boven de taakstelling voor 2005. De grote achterstanden concentreren zich in enkele gemeenten met grote complexe bouwlocaties (Amsterdam, Utrecht, Nijmegen) en in enkele gemeenten die te kampen hebben met planologische problemen (bezwaren tegen het plan). Figuur 4.17

VINEX 1995-2003: productie als % van taakstelling tot 2003: een aantal gemeenten trekt bij ten opzichte van 2000, maar achterstanden blijven

1995-2003 (%) < 65 65 - 90 90 - 110 110 - 135 > 135

4.13

Productie en woningtekort Kijken we naar het effect van de VINEX-productie op het woningtekort, dan is dat minder goed zichtbaar. In 2002 zijn de tekorten het grootst in de westelijke provincies en Noord-Brabant en Gelderland. De vraagontwikkeling is daar waarschijnlijk ook sterker.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

65


Figuur 4.18

Groei woningvoorraad en bevolking per provincie, 2003 ten opzichte van 1995 en woningtekort als % woningvoorrraad 2002: provincies tegen de Randstad groeien harder, periferie minder hard. Noord- en Zuid-Holland zijn middenmoters (excl. Flevoland, groei 37%, tekort 2,5%; bron CBS en WBO) 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2%

overijssel

1,2% 1,4%

2,8%

3,1%

1,7%

2,5%

2,2%

3,6%

3,8%

0,8% 5,3%

5,0%

5,5%

6,1%

5,7%

5,2%

9,3%

zuid-holland

groningen

utrecht

drenthe

2,7%

3,6%

noordbrabant

gelderland

2,0%

woningtekort

friesland

1,7%

bevolkingsgroei 2,9%

zeeland

noord-holland

limburg

0%

Enige samenhang tussen bijvoorbeeld de relatief hoge productie Limburg en het geringere woningtekort lijkt aannemelijk. In Friesland, waar de VINEX-productie in de bouwgemeenten achterbleef en het woningtekort in 2002 toch beperkt blijft, was de extra productie buiten het stadsgewest Leeuwarden aanzienlijk hoger dan de achterstand in Leeuwarden. In Friesland is vooral in andere steden veel geproduceerd: Sneek, Heerenveen en Drachten. Figuur 4.19

Ontwikkeling van het woningtekort 1990-2002, onderscheiden naar VINEX-Randstad, VINEX-buiten de Randstad en overige woningmarktgebieden: de onderlinge verschillen handhaven zich (bron: WBO, VROM) -3,5% -3,0% -2,5% -2,0% -1,5% -1,0% -0,5% 1990

1994

1998

2002

0,0% Randstad-V INEX

R I G O

Rest V INEX

R e s e a r c h

Rest Nederland

e n

A d v i e s

B V


Gegeven het beeld van de verschillen in productie in de landen om ons heen en ook van de moeizame productie in de verstedelijkte gebieden in de Verenigde Staten is het achterblijven van de productie in de Randstad niet zo vreemd. Het blijkt lastig om in meer verstedelijkte gebieden een hoge woningproductie te halen. Gebrek aan bouwgrond, gebrek aan uitvoerbare plannen en minder winstgevendheid, ondanks de hogere prijzen zijn de belangrijkste oorzaken. Als we echter kijken naar de groei van de woningvoorraad in 1995 tot en met 2003 per provincie, dan zijn de verschillen niet zo groot. Groningen en Zeeland blijven wat achter, Flevoland maakt een flinke sprong en laten we hier buiten beeld. Utrecht en Noord-Brabant groeien sterker dan Noord- en Zuid-Holland. Blijkbaar is de bouwopgave voor de Randstad ook beduidend zwaarder dan voor de rest van Nederland: hun productie blijft achter bij de taakstelling maar is toch redelijk vergelijkbaar met die van andere gebieden. Limburg mag dan beduidend meer produceren dan de VINEX-taakstelling, de groei van de woningvoorraad is niet sterker dan elders. Blijkbaar is hun taakstelling minder zwaar geweest. In absolute aantallen zijn Noord- en Zuid-Holland goed voor een derde van de productie. Het beeld van de VINEX-productie ten opzichte van de taakstelling verschilt van gemeente tot gemeente. Dat sluit aan bij een constatering die al in de tijd van de groeikernen werd gedaan: de gemeentelijke organisatie is in belangrijke mate bepalend voor een succesrijke planontwikkeling44. Iedere bouwlocatie kent moeilijkheden die moeten worden overwonnen. De schaal van sommige VINEX-locaties, met een omvang van 5.000 tot 20.000 woningen is zodanig dat ze tot megaprojecten kunnen worden gerekend, waarbij de grootste zich kunnen meten met HSL en Betuwelijn. De investeringskosten lopen in de miljarden per locatie. Indien niet met meerdere bouwfronten wordt gewerkt heeft iedere vertraging gevolgen voor de hele bouwlocatie. Door planoptimisme, waarbij onvoldoende plaats is ingeruimd voor onverwachte ontwikkelingen loopt de realisatie van deze projecten uit. De onvoorspelbaarheid van de voortgang is zichtbaar is de aanzienlijke variatie in de voortgang per VINEX-bouwlocatie. Er is een veelheid van voorwaarden die bij iedere locatie moeten zijn vervuld voordat de bouw kan starten. Dat de VINEXbouwopgave als geheel nagenoeg wordt gehaald kan als een aanzienlijk succes worden gezien.

4.14

Limburg en Noord-Holland, een regionaal perspectief Bij de ontwikkeling van de woningbouw zijn er verschillen tussen gemeenten, waaronder bouwgemeenten en niet bouwgemeenten. Regionale verschillen zijn er ook. In deze paragraaf worden verschillen tussen Limburg en Noord-Holland nader beschreven. Deze twee provincies zijn gekozen omdat in de ene provincie de woningbouw in relatie tot de VINEX-taak beter is verlopen dan in de andere, vergeleken met het landelijk beeld. Bij Noord-Holland telde ook mee dat de provincie uit

voetnoot 44

Keers, G.P en W.C. van Paridon, “Evaluatie locatiesubsidie, fase 1”, SEO, 1985.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

67


twee duidelijk verschillende woningmarkten bestaat, een krappe in het zuiden en een ruimere in het noordelijk deel. Productieniveau in Limburg en Noord-Holland De gemiddelde woningproductie per 1.000 inwoners in 2001-2002 is in NoordHolland 4,3 woningen en in Limburg 3,2 woningen. Noord-Holland ligt dicht bij het Nederlandse cijfer van 4,2, terwijl Limburg er circa 1 woning per 1.000 inwoners onder ligt. Ook vergeleken met de scores van andere West Europese landen en regio’s (zie tabel 4.3) doet Limburg het ‘minder’’ wat betreft het productieniveau. Slechts een paar landen scoren nog lager, zoals Zweden met 2,0 woningen per 1.000 inwoners. Noord Holland heeft 2,56 miljoen inwoners in 2002, Limburg 1,14 miljoen inwoners. Naar verhouding wordt er in Noord-Holland meer gebouwd, in 2001/2002 gemiddeld 10.700 woningen per jaar, in Limburg 3.700 woningen per jaar. De bevolkingsontwikkeling speelt daarbij een rol. In Limburg liep de bevolking terug met 380 inwoners in 2002-2001 en in Noord-Holland was er een groei van bijna 25.000 inwoners. Over een langere periode gezien groeide de Limburgse bevolking ook nauwelijks, terwijl Noord-Holland een gemiddelde groei laat zien tussen 1995 en 2004 van meer dan 0,5% per jaar. De groei van de woningvoorraad in 2004 ten opzichte van 1995 was 8% in Limburg en bijna 10% in Noord-Holland (zie figuur 4.18). In Limburg is gezien de afnemende bevolkingsgroei toch relatief veel gebouwd. Dat zien we terug in het woningtekort. Het woningtekort van 2,8% in Noord-Holland ligt in 2002 boven het Nederlands gemiddelde van 2,5%, dat van Limburg (1,2%) er beduidend onder. Bijkomend in Limburg is de netto migratie van woningzoekenden (met name dure koop) naar met name de grensprovincies in België. Voor Noord-Holland geldt dat een deel van de woningbehoefte wordt opgevangen in de provincie Flevoland (Almere)45. Kijken we naar de bevolkingsgroei van Noord-Holland en Flevoland samen dan komen we op een groei van 8% van 1995 tot 2004, dat is bijna even sterk als van de provincie Utrecht. De voorraadgroei bedroeg in die periode zo’n 11% voor de combinatie Noord-Holland/Flevoland. Dat correspondeert met het beeld van de Noordvleugel als gebied met de sterkste druk op de woningvoorraad, mede door de bevolkingsgroei daar, in de laatste tien jaar.

voetnoot 45

De cijfers voor Noord-Holland en BoN-gebied ROA zijn exlclusief Almere, ook bij de VINEXtaakstellingen.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


Figuur 4.20

Ontwikkeling van de woningproductie in Limburg, Noord-Holland en Nederland, 19952002, indexcijfers 1995 = 100 120 100 80 60 40 20 0 1995

1996

1997 Nederland

1998

1999

Limburg

2000

2001

2002

Noord-Holland

Ontwikkeling van de woningproductie in Limburg en Noord-Holland De ontwikkeling van de woningproductie in 1995-2002 in beide provincies is relatief verschillend. In Noord-Holland is de daling van de woningproductie in 19982002 vergelijkbaar met het landelijk ontwikkelingsbeeld (zie figuur 4.18). In Limburg daalt de woningproductie sterker. Daarbij speelt de huursector een grotere rol dan koopsector. In 1997 was in Limburg het aandeel huurwoningen in de productie 30% (Noord-Holland 38%), in 2002 14% (Noord-Holland 23%). Het aandeel particulier opdrachtgeverschap in de nieuwbouw was in NoordHolland in 1995 bijna 8%, in 2002 9%. In Limburg was dit in beide jaren 22%. In Limburg zijn in 1997-2002 tussen 800 tot 1.000 woningen per jaar gebouwd in particulier opdrachtgeverschap. In Noord-Holland zijn wel vergelijkbare aantallen in particulier opdrachtgeverschap gerealiseerd. Realisatie VINEX-opgave Limburg en Noord-Holland Wat betreft de ontwikkeling van de woningproductie is het beeld voor Limburg ongunstiger dan voor Noord-Holland. De dalende woningbouw in Limburg is echter meer in lijn met de regionale woningmarkt: laag woningtekort, dalende bevolking. In Noord-Holland gaat een dalende woningbouw gepaard met bevolkingsgroei en een hoger woningtekort. Vergelijking tussen VINEX-taak en realisatie in 1995-2002 laat zien dat woningbouwontwikkeling in Limburg meer succesvol is dan in Noord-Holland. Eind 2002 heeft Limburg 95% van de taakstelling tot 2003 gerealiseerd, Noord-Holland 82%. Vooral Limburg doet het beter dan gemiddeld (78%). De onderverdeling naar type gemeenten laat zien dat in Limburg de VINEXbouwgemeenten goed presteren, net zoals de overige gemeenten. Noord-Holland laat veel contrasten zien, die ook al in de paragrafen 4.10 t/m 4.13 van dit hoofdstuk zijn beschreven voor Nederland als geheel. Dat Noord-Holland

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

69


iets beter heeft gepresteerd dan gemiddeld is in belangrijke mate te danken aan de groep overige gemeenten, die 4 maal zoveel produceerde dan de taakstelling. Deze groep is vooral geconcentreerd in het noordelijk deel van Noord-Holland. De VINEXbouwgemeenten in het zuidelijk deel realiseerden het minste van hun taak: ROA (66%) en Zuid Kennemerland (48%). scoorde met 83% relatief goed. Tabel 4.3

Het noordelijk gelegen stadsgewest HAL

VINEX-taakstelling en realisatie 1995 tot 2003 in Noord Holland en Limburg, naar VINEX-bouwgemeenten en overige gemeenten (rood= < 100% gerealiseerd; groen >100% realisatie VINEX-taak tot 2003) taakstelling '95-'05

taakstelling '95-'03

netto toevoeging tot 2003

toevoeging als % van taakstelling tot 2003

4.100 5.600 9.700

3.551 4.850 8.400

2.609 4.387 6.996

73% 90% 83%

Noord-Holland Bouwgemeenten sta dsgewesten A lkmaar Heerhugow aard totaal bouw ge m e e nte n HAL A msterdam

47.200

40.875

23.510

58%

Haarlemmermeer

13.500

11.691

9.477

81%

Purmerend

5.400

4.676

4.605

98%

Zaanstad

7.000

6.062

4.414

73%

73.100

63.305

42.006

66%

Haarlem

5.300

4.590

1.468

32%

V elsen

1.600

1.386

1.544

111%

Heemskerk

2.800

2.425

1.051

43%

totaal bouw ge m e e nte n Zuid Ke nne m e rland

9.700

8.400

4.063

48%

Hilversum

3.900

3.377

1.634

48%

Huizen

1.000

866

1.397

161%

Weesp

250

217

448

207%

5.150

4.460

3.479

78%

4.215

3.650

15.447

423%

102.000

88.332

71.991

82%

200%

totaal bouw ge m e e nte n ROA

totaal bouw ge m e e nte n Gooi e n V e chts tre e k Overi g Noord-Hol l a nd Totaal Noord-Holland

Limburg Bouwgemeenten sta dsgewesten Landgraaf

609

527

1.057

Brunssum

1.360

1.178

953

81%

Heerlen

2.351

2.036

2.448

120%

Kerkrade

1.144

991

1.183

119%

totaal bouw ge m e e nte n SG He e rle n

5.464

4.732

5.641

119%

M aas tricht*

4.446

3.850

3.509

91%

V e nlo

3.760

3.256

2.823

87%

Sittard-Ge le e n

3.644

3.156

3.029

96%

Overi g Li mburg

20.686

17.914

16.362

91%

Totaal Lim burg

38.000

32.908

31.364

95%

* Exclusief 1220 woningen Sfinx Ceramique te Maastricht

Bij de stadsgewesten en afzonderlijke VINEXbouwgemeenten zijn het veelal de gewesten en gemeenten met grotere bouwopgaven die ver achterblijven in realisatie van hun VINEX-taak. Schaal en complexiteit gaan vaak samen. Bouwgemeenten Haarlem (32%) en Hilversum (48%) maken weinig van hun taak waar. De opgave is waarschijnlijk ook lastiger: voornamelijk een bouwopgave binnen bestaand stedelijk gebied, met meer kleinschalige plannen in complexe setting. De kracht van de gemeentelijke organisatie is ook aan de orde. VINEX-bouwgemeenten met bouwervaring en meer grootschalige uitleg presteren veelal beter (Heerhugowaard 90%; Purmerend 98%, Haarlemmermeer 81%). Amsterdam (taakrealisatie 58%) en Zaanstad (73%) hebben een lastige binnenstedelijke opgave en zijn minder succesvol in

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V


71

het ontwikkelen van uitleglocaties. Dat laatste geldt ook voor Heemskerk (43% taakrealisatie). Beverwijk heeft haar deel van de VINEX-locatie Broekpolder echter eerder in productie genomen. Van de gemeenten Amsterdam en Zaanstad is bekend dat zij een woningbouwbeleid met strakke gemeentelijk regie voeren. Dat gaat meer gepaard met langer onderhandeling met bouwende partijen en minder marktconforme woningbouw. De provincie Noord-Holland noemt als belangrijke factoren voor lage woningproductie vergeleken met de behoefte: langdurige en ingewikkelde procedures, onvoldoende personeel en expertise bij gemeenten, en hoge woningprijzen (gronden bouwkosten)46. Een belangrijk ander verschil tussen Noord-Holland (zuid) en Limburg wordt door een ontwikkelaar genoemd. Limburgse gemeenten hebben (of willen) wat minder greep op de grondexploitatie en het bouwen (hebben). Veelal zijn particuliere ontwikkelaars de initiators van de locatieontwikkeling. Daarnaast is het minder grootschalig: geen of weinig kostbare infrastructuur. Bij de grote VINEX-locaties werd men bovendien geconfronteerd met complexe en langdurige planvorming. NoordHolland Noord heeft echter meer gemeen met Limburgse gemeenten: relatief veel bouwen, meer kleinschalige locaties, meer beleidsruimte voor bouwende partijen en particulier opdrachtgeverschap. Tabel 4.3

Nederlandse en buitenlandse regio’s en landen, enkele kengetallen Woningvoorraad x 1.000

Nederland Noord-Holland Limburg


Bevolking x 1.000

Nieuwbouw x 1.000


Inwoners per km2

Inwoners per woning


6.709 1.135 479

35% 40% 31%

16.192 2.566 1.140

66 13 3

13% 13% 7%

390 632 516

2,41 2,26 2,38

9,8 11,3 6,7


23.814 1.492

20% 28%

59.951 4.067

303 13

11% 24%

109 328

2,52 2,73

12,7 8,4


21.464 3.441

21% 13%

49.994 8.037

184 23

13% 15%

383 421

2,33 2,34

8,6 6,7

Belgie Vlaanderen

3.949 2.300

7% 5%

10.309 5.972

42 28

6% 7%

317 538

2,61 2,60

10,6 12,0

Ierland

1.280

7%

3.900

69

9%

52

3,05

17,7

8.847 55.936

18% 21%

21.782 136.446

79 595

13% 12%

446 181

2,46 2,44

8,9 10,6

Regio's NL-BE-UK-FR Vier landen NL-BE-UK-FR

voetnoot 46

Provincie Noord-Holland, Noordhollands Dagblad, 3 september 2004.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

LITERATUUR

Literatuur

Aarts, J. (2002). “Nederlandse koopwoningenmarkt.” Rabobank. Adams, D. en C. Watkins. (2002). “Greenfields, Brownfields & Housing Development.” Blacwell Science, Oxford. Allen, S. en G. Earl. (2001). “A strategic housing asset indicator: exploring dimensions of the problem.” RICS Foundation, London. Ambrose, P.J. (1991). “The housing provision chain as a comparative analytical framework.” In: Scandinavian Housing & Planning Research 8, pp. 91-104 Amstelland MDC NV. (2002). “Jaarverslag 2002.” Nieuwegein. Anciaux, B. (2000), “Vlaams Woonbeleid 2000-2004”, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Bacon, P. & Associates (2000). “The Housing Market in Ireland: An Economic Evaluation of Trends and Prospects.” Dublin. Ball, M, en C. Lizieri, B.D. MacGregor. (1998). “The economics of property markets.” Routledge, New York/London. Ball, M. (1996). “Housing investment: lessons for the future.” In: Housing Research 173. The Joseph Rowntree Foundation, York. Ball, M. (1997). “Housing markets and economic convergence in the European Union”, RICS, London. Ball, M. en A. Wood (1997), “Housing Investment, Long Run International Trends and Volatility”. Ball, M. (1998). “Institutions in British Property Research.” In: Urban Studies 35,9, pp. 1501-1517. Ball, M. (2003). “Markets and the structure of the housebuilding industry: an international perspective.” In: Housing Studies 40 (5,6), pp. 897-916. Ball, M. (2003). “RICS European housing review 2003.” RICS, London. Ball, M. (2004), “RICS European Housing review 2004”, RICS, Londen. Barot, B. en Z. Yang. (2002). “House prices and Housing Investment in Sweden and the United Kingdom. Econometric Analysis for the period 1970 – 1998.” National Institute of Economic Research, and Institute for Housing and Urban Research, Sweden. Barrell, R. en E.P. Davis, O. Pomerantz. (2004). “Costs of Financial Instability, household-sector balance sheets and consumption.” NIESR and Brunel University, London. Baum, A. (na 1999). “Evidence of cycles in European commercial real estate markets – and some hypotheses.” Henderson Investors, London, and The University of Reading, Reading. Belford III, R.J. en I. de Wit, I. Karlekar, W. McIntosh. (2004). “Who’s afraid of Rising Interest rates?” ING Clarion Real Estate, New York. Benjamin, J.D. en P. Chinloy, G. Donald Jud. (2004). “Why do households concentrate their wealth in Housing?” American University Massachusetts and University of North Carolina, Massachusetts and Greensboro. Besseling, P. en J. Ebregt, R. Saitua. (2003). “Kengetallen kosten-batenanalyse project Zuidas Amsterdam.” Centraal Planbureau, Den Haag. Bierman, M. en H. Meinsma. (2003). “Brengt het volkshuisvestingsbeleid onze pensioenen in gevaar?” OSF, Amsterdam. Bijvoet, C. e.a. (2002). “Verboden voor onbevoegden. Deelrapport Enquete Bouwnijverheid.” In: SEO TK 2002/3 28, pp. 224-228. Borio, C. en P. McGuire. (2004). “Twin peaks in equity and housing prices?” BIS Quarterly Review, Basel.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

73

74 LITERATUUR

Bork, G. van, en M. Briene, M. Schot, J. de Vet. (2004). “KKBA Verstedelijkingsalternatieven Randstad.” ECORYS-NEI, Rotterdam. Bos, D.I. (1995). “Marktwerking en deregulering – Theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en buitenland.” Onderzoekscentrum Financieel Economisch Beleid, Rotterdam. Bouwfonds. (2002). “Grondbeleid – mythe en werkelijkheid.” Hoevelaken. Bouwfonds. (2002). “Jaarverslag 2002.” Hoevelaken. Bovens, M.A.P. en P. ’t Hart, M.J.W. van Twist, U. Rosenthal. (2001). “Openbaar bestuur; beleid, organisatie en politiek.” Kluwer, Alphen a/d Rijn. Bover, O en P. Velilla. (2002). “Working paper no. 117: Hedonic house prices without characteristics: the case of new multiunit housing.” European Central Bank, Frankfurt am Main. Bramley, G. (2002). “Planning Regulation and housing supply in a market system.” In: Housing economics and public policy, Blacwell, Oxford, pp. 193-217. Bramley, G. en C. Watkins. (1996). “Modelling the relationship between land availabilituy, the land use planning system and the supply of housing.” RICS, London. Bramley, G. en W. Bartlett, C. Lambert. (1995). “Planning, the market and private housebuilding.” UVL Press Limited, London. Bregman, A.G. en D.A. Lubach. (2000). “Modernisering gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium.” Kluwer, Deventer. Bunchoten, B. (2003). “De bouwnijverheid in cijfers.” TK 2002-3 nr 28. 244-8, pp. 9-70 Capozza, D.R. en P.H. Hendershott, C. Mack, C.J. Mayer. (2002). “Determinants of real housing price dynamics.” National Bureau of Economic Research, Cambridge. Cavailhès, J. en D. Peeters, E. Sékeris, J. Thisse. (2002). “The Periurban City.” Lincoln Institute of Land Policy. Centraal Planbureau. (1999). “De Grondmarkt: een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid.” Den Haag. Centraal Planbureau. (1999). “Woningbouw; tussen markt en overheid.” Staatsuitgeverij, Den Haag. Crone, T.M. en L.I. Nakamura, R. Voith. (2000). “Measuring Housing services inflation.” Federal Reserve Bank of Philadelphia, Philadelphia. Davis, M. en J. Heathcote. (2003). “Housing and the Business Cycle.” Federal Reserve Board and Georgetown University. Deep, A. en D. Domanski. (2002). “Housing markets and economic growth: lessons from the US refinancing boom.” BIS Quarterly Review, Basel. Departement du Logement. (2001). “Rapport d’Activite 2001.” Ministere des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement, Luxembourg. Departement du Logement. (2003). “Rapport d’Activite 2003.” Ministere des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement, Luxembourg. DETR (2001), “Regional Planning Guidance for the South East (RPG 9)”, Londen. DiPasquale, D. (1997). “Why don’t we know more about housing supply?” University of Chicago, Chicago. DiPasquale, D. en W.C. Wheaton. (1996). “Urban Economics and the real estate markets.” Printice hall, Englerwoord Cliffs, New Jersey. Doling, J. (1997). “Comparative housing policy.” MacMillan Press ltd, London. Driemuller, A.P. en G.J. van den Brink, P. van Engelsdorp Gastelaars G.B. Steenhagen. (1999). “Het ondernemingsplan voor de corporatie in de 21e eeuw; kennismanagement bij corporaties.” Nestas Communicatie, Weesp. Duffy, J. en M. Utku Üncer. (2004). “Asset Price Bubbles and Crashes with Near-Zero-Intelligence Traders – Towards an Understanding of Laboratory Findings.” University of Pittsburgh and Koç University. Economist, The. (2003). “House of Cards.” EIB (2004), “Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid in 2004”, Amsterdam. Enquetecommissie Bouwnijverheid. (2002). “De Bouw uit de schaduw - Eindrapport Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid.” TK 2002-3 nr 28244,6 dd 12 december.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

LITERATUUR

Euchner, C.C. en E.G. Frieze. (2003). “Getting Home – Overcoming barriers to Housing in greater Boston.” Pioneer Institute, Boston and Rappaport, Cambridge. Euroconstruct. (2002). “The Outlook for the European Construction Sector 2002 – 2005.” Ifo Institute for Economic Research, München. European Central Bank. (2003). “Structural Factors in de EU housing markets.” European Central Bank, Frankfurt am Main. Evans, A.W. (2002). “Building Jerusalem: Can land use planning affect Economic Growth?” Lincoln Institute of Land Policy. Faludi, A. en A.J. van der Valk. (1990). “De groeikernen als hoeksteen van de Nederlandse planningsdoctrine.” Van Gorcum, Assen/Maastricht. Faro, M.J. en P.J.M. Koenen. (2001). “Inzicht in Toezicht: wat is er gebeurd met de aanbevelingen van de commissie Glasz?” Stichting Centrum voor corporate governance, Amsterdam. Gallimore, P. en A. Gray. (2002). “The role of investor sentiment in property investment decisions.” In: Journal of Property Research 19(2), pp. 111-120. Gallin, J. (2003). “The long-run relationship between house price and income: Evidence from local housing markets.” Federal Reserve Board. Geffen, P. van en E. Geuting, B. Needham, P. Overwater, L. Erps. (2002). “Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties.” STEC Groep, KUN en Bureau Overwater. Gibb, K. (2000). “Modelling housing choice and demand in a social housing system: the case of Glasgow.” Institute of Business en Economic Research, University of California Berkeley. Glaeser, E.L. (2004). “Housing Supply.” NBER Harvard University. Glaeser, E.L. en J. Gyourko, R. Saks. (2004). “Why is Manhattan so Expensive? Regulation and the Rise in House prices.” Harvard University and University of Pennsylvania. Glaeser, E.L. en J. Gyourko. (2003). “Urban decline en Durable housing.” Harvard University, NBER and University of Pennsylvania. Glaeser, E.L. en J.M. Shapiro. (2002). “The benefits of the home mortgage interest deduction.” Harvard Institute of Economic Research, Harvard University Cambridge, Massachusetts. Glaeser, E.L. en M.E. Kahn. (2003). “Sprawl and Urban Growth.” Harvard Institute of Economic Research, Harvard University Cambridge, Massachusetts. Golland, A en M. Spaans. (1998). “Housing development and the rol of local agencies. Case studies from Britain and the Netherlands.” In: European spatial research policy 5, 2, pp. 23-39. Golland, A. (1998). “Systems of housing supply and housing production in europe; A comparison of the United Kingdom, the Netherlands and Germany.” Asgate, Aldershot. Golland, A. (1999). “Private sector housing development: alternative solutions from Europe.” , RICS, London. Golland, A. en P. Boelhouwer. (2002). “Speculative housing supply, land and housing markets: a comparison.” In: Journal of Property Research 2002 19(3), pp. 231-251. Golland, A. en R. Blake. (2004). “Housing Development; theory, process and practice.” Rouledge. Goodchild, B. en P. Syms. (2003). “Between Social Housing and the Market - Developing and Managing Market Renting Schemes by Housing Associations.” Sheffield Hallam University. Government of Ireland (1999), “Residential Density, Guidelines for Planning Authorities”. Greef, I.J.M. de, en R.T.A. de Haas. (2000). “Housing prices, bank lending, and Monetary policy.” EMU Conference, Groningen. Greenhalgh, P. en K. Shaw. (2002). “Regional Development Agencies and the future of physical regeneration in England.” Northumbria University. Guy, S. en J. Henneberry. (2002). “Development and developers, perspectives on property.” Blackwell, Oxford. Gyourko, J. en A. Saiz. (2003). “Urban decline and housing reinvestment: the role of construction costs and the supply side.” Federal Reserve Bank of Philadelphia. Gyourko, J. en R. Voith. (1990). “Local Market and National Components in House Price Appreciation.” eScholarship Repository, University of California, California. Harloe, M. (1995). “The people’s home: social rented housing in Europe and America.” Blackwell, Oxford UK & Cambridge USA.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

75

76 LITERATUUR

Haug, A.A. en W.G. Dewald. (2004). “Working Paper series no. 382: Longer-term effects on monetary growth on real and nominal variables, major industrial countries 1880 – 2001.” European Central Bank, Frankfurt am Main. Healey, P. (1992). “An institutional model of the development process.” In: Journal of property research 9, pp. 33-44. Healey. P. (1991). “Models of the development process: a review.” In: Journal of property research 8, pp. 219-238. Henneberry, J. en S. Guy. (2000). “Understanding urban development processes: integrating the economic and the social in property research.” In: Urban Studies 37, 13, pp. 2399-2416. Hoekstra, J.S.C.M. en A.A. Reitsma. (2002). “De zorg voor het wonen.” Onderzoeksinstituut OTB, Delft. Hooimeijer P. en F. Bonnerman. (1997). “Huisvesting van ouderen op het breukvlak van twee eeuwen.” DGVH, Den Haag, Utrecht. Husock, H. en D.J. Bobb. (2001). “Build more or manage better? Public housing in Boston and Massachusetts.” Pioneer Institute for Policy Research, Boston. Huurdeman, M. en M.J.F. van Waes, J. van der Zijde. (2003). “Evaluatie van het projectbureau en Informatiecentrum Duurzame Energie in een beleidsperspectief.” Projectbureau Duurzame Energie, Amsterdam. Iacoviello, M. (2000). “House prices and the macroeconomy in Europe: results from a structural VAR analysis.” European Central Bank, Frankfurt am Main. Ireland Housing Statistics. (2003). Housing Statistics Bulletin. Jewell, K. (2003). “Manufactured Housing Appreciation.” Southwest Regional Office of Consumers Unions, Austin. Kalle, E en H. Kruythoff, V. Breuking, R. Teule. (1996). “Zorg om naoorlogse stadsvernieuwingswijken.” OTB/SOAB, Delft. Kemeny, J. (1995). “From public housing to the social market; rental policy strategies in comparative perspective.” Routledge, London, New York. Kemeny, J. (2001). “Comparative housing and welfare: theorising the relationship.” In: Journal of Housing and the Built Environment 16, pp. 53-70. Kersloot, J.M. (1995), “Vijfenzestig jaar bouwen aan wonen, werken en winkelen”, Delft. Keulen, M. (2004), “Vlaams Woonbeleid, Beleidsnota 2004-2009” , Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Khatri, M. (2003). “European Alert – Plan for Growth delayed once again.” RICS Europe, Brussel. King, P. (2001). “Understanding Housing Finance.” Routledge, London/New York. King, P. en M. Oxley. (2000). “Housing, who decides?” Mc Millan Press ltd, London. Kleinman, M. (1996). “Housing, welfare and the State in Europe; a comparative analyses of Britain, France and Germany.” Cheltenham UK. Kolpron Consultants BV en NEPROM (2000). “Kostenverhaal in de grondexploitatie op VINEX locatie.” NEPROM, Voorburg. Koninklijke BAM Groep NV. (2002). “Jaarrapport 2002.” Bunnik. Korthals Altes, W.K. en D.A. Groetelaers. (1999). “De ontwikkeling van uitbreidingslocaties: context en praktijk.” TU Delft, Delft. Kruijt, B. en B. Needham, T. Spit. (1990). “Economische grondslagen van grondbeleid.” Stichting voor beleggings- en vastgoedkunde, Amsterdam. Lampert, G. en S. Pomeroy. (2002). “The context for private rental housing production in de US.” University of North Carolina. Laverman, W. (2003). “Samenhang binnen de Deltametropool nog gering.” Amsterdam. Lawson, J.M. (2003). “Critical Realism & Housing Studies.” Dissertatie. Amsterdam. Leishman, C. en C. Jones, W. Fraser. (2000). “The influence of uncertainty on house builder behaviour and residential land values.” In: Journal of Property Research 17(2), pp. 147-168. Louws, E. en P. de Vries. (2003). “Overcapaciteit woningbouw in bestemmingsplannen.” Onderzoeksinstituut OTB, Delft.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

LITERATUUR

Malpezzi, S. (2002). “Urban Regulation, the ‘New Economy’ and Housing Prices.” In: Housing Policy Debat, volume 13, nr. 2, pp. 323 – 349. Malpezzi, S. en S.M. Wachter. (2002). “The role of Speculation in Real Estate Cycles.” The center for Urban Land Economics Research, University of Winconsin, Madison and Wharton School of Business, University of Pennsylvania. Manshanden, W.J.J. en L. Janssens, J. de Winter. (2002). “Regionale Bouwprognoses 2002 – 2007.” TNO, Delft. Martin, S. (2001). “Industrial organization; a european perspective.” University Press, Oxford. Mastop, J.M. en H.J.M. Goverde, R.W. Verhage, T.H.C. Zwanikken. (1995). “Ervaringen met restrictief beleid: doorwerking van het restrictief beleid uit de VINEX op provinciaal niveau.” MVROM/RPD, Den Haag. McFarlane, A. (2001). “Rent Stabilization and the long-run supply of housing.” US Department of Housing and Urban Development, Washington. Meen, G. (2002). “On the long run relationship between industrial construction and housing.” In: Journal of Property Research, volume 19, nr 3, pp. 191 – 211. Meen, G. en M. Andrew. (2002). “Land Regulation, Fiscal Incentives and Housing Segmentation.” Lincoln Institute of Land Policy. Middelkoop, G.W. (2002). “Het grondprijsbeleid, de ontwikkelopgave en de marktordening.” Building Business. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1999), “De woonvernieuwings- en woningbouwgebieden in Vlaanderen, Provincie Vlaams Brabant”. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2003), “Aantal verkochte bouwgronden en gemiddelde bouwgrondprijzen binnen ruimtelijke zones en de grensgebieden van het Vlaamse Gewest”. Ministerie van Financiën. (2000). “Grond voor beleid, eindrapport interdepartementaal beleidsonderzoek grondbeleid.” Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (2003). “Best Practices ontwikkelingsplanologie.” Twijnstra Gudde, Amersfoort. Ministerie van VROM (2001). “Wonen in de 21ste eeuw – Nota Mensen, Wensen, Wonen.” Den Haag. Ministerie van VROM (2003), “Best practices ontwikkelingsplanologie”, Den Haag. Ministerie van VROM (2004), “Voortgang verstedelijking VINEX 2003”, Den Haag. Ministerie van VROM en Ministerie van Financiën. (2001). “Op grond van nieuw beleid – Nota Grondbeleid.” Ministerie van VROM en Financiën, Den Haag. Minne, B. (1997). “International Battle of Giants – The role of investment in research and fixed assets.” Centraal Planbureau, Den Haag. Needham, B. en T. Zwanikken, J. Mastop, A. Faludi, W. Korthals Altes. (1994). “Evaluatie van het VINEX verstedelijkingsbeleid. Analyse.” MVROM/RPD, Den Haag. Needham, D.B. en P.J. te Raa, T.J.M. Spit, T.H.C. Zwanikken. (2000). “Kwaliteit, winst en risico; de invloed vna het Vinex-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van Vinexlocaties.” TK 1999-2000 27120-3, pp. 177-311. NSO (2003), “Housing Statistics 2003”, ODPM, Londen. NYC Rent Guidelines Board. (2002). “Housing NYC: Rents, Markets and Trends 2002.” NYC Rent Guidelines Board, New York. NYC Rent Guidelines Board. (2004). “2004 Mortgage Survey.” NYC Rent Guidelines Board, New York. ODPM (2004), “Land Use Change in England, Residential Development to 2003”, Londen, OECD (2004), Policy Brief Economic Survey of the Netherlands, Parijs. OECD (2004), Economic Survey of the Netherlands, Housing Policies, Parijs. Ommeren, J. van, en M. van Leuvensteijn. (2003). “New evidence of the effect of transaction costs on residential mobility.” Centraal Planbureau, Den Haag. Oskamp, A. en C. Poulus, R. van Til. (2000). “Bevolkingsgroepen in stad en ommeland – ruimtelijke implicaties van woonvoorkeuren en bouwbeleid.” ABF Research, Delft. Pinder, J. en S.J. Wilkinson. (1999). “A Behavioural Approach to the Obsolescence of Office property.” Sheffield Hallam University, Sheffield.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

77

78 LITERATUUR

Pommer, E. (1996). “Beperkingen in bestedingsruimte.” In: Arm Nederland; het eerste jaarrapport armoede en sociale uitsluiting. VUGA, Den Haag, 1996, pp. 77-119. Powell, B. en E. Stringham. (2004). “Housing Supply and Affordability – Do affordable housing Mandates work?” Reason Public Policy Institute, Los Angeles. Priemus, H. (1984). “Bouwproces en woningmarkt.” DUP, Delft. Priemus, H. en E. Louw. (2000). “Gemeentelijk grondbeleid; regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid.” Onderzoeksinstituut OTB, Delft. Quigley, J.M. en M. Hwang. (2004). “Economic Fundamentals in Local Housing Markets: Evidence from U.S. metropolitan regions.” National University of Singapore and University of California, Berkeley. Quigley, J.M. (2002). “Transaction Costs and Housing Markets.” University of California, Berkeley. Quigley, J.M. en K.E. Case, R.J. Shiller. (2003). “Comparing Wealth Effects: The stock market versus the housing market.” Wellesley College, University of California, Berkeley, and Yale University. Quigley, J.M. en P. Englund, C.L. Redfearn. (1999). “Do Housing Transactions provide misleading Evidence about the Course of Housing Values?” Stockholm School of Economics and University of California, Berkeley. Quinley, J.M. en S. Raphael, L.A. Rosenthal. (2002). “Local Land-use controls en Demographic outcomes in a Booming Economy.” In: Urban Studies, vol. 41, no. 2, pp. 389 – 421. Rapoport, A. (2001). “Theory, Culture and Housing.” In: Housing, Theory and Society 17, pp. 145165. Regt, W.J. de. (2003). “De grondmarkt in gebruik – een studie over grondmarkt, ten behoeve van MNP-beleidsonderzoek en grondgebruikmodellering.” RIVM, Bilthoven. Rele, H. ter en G. van Steen. (2001). “Housing subsidiation in the Netherlands: Measuring its distortionary and distributional effects.” Centraal Planbureau, Den Haag. RICS Policy Unit en CABE. (2003). “Regional Development Agencies – The future of Physical regeneration in England.” RICS, London. RICS. (2004). “Housing market renewal – making the Pathfinders succeed.” RICS, London. Rouwendal, J. en W. van der Straaten. (2003). “Dual Earners, Urban Labor Market en Housing Demand.” Tinbergen Institute, Amsterdam. Scheele, D. (2001). “Ruimte aan de stad.” Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag. Soeter, J.P, e.a. (2003) “Bouwen tussen stagnatie en innovatie”, TU Delft. Somerville, P. (1994). “On explanations of housing policy.” In: Scandinavian Housing & Planning Research 11, pp. 211-230. Spit, T. en P. Zoete. (2002). “Gepland Nederland; een inleiding in ruimtelijke ordening en planologie.” Sdu uitgevers BV, Den Haag. Staal, C. van. (2002). “Grondbedrijf. Stille macht of regenteske marktpartij?” Building Business. Sutton, G.D. (2002) “Explaining changes in housing prices.” BIS Quarterly Review. Taskforce Woningbouwproductie. (2001). “Achterblijvende woningbouwproductie problematiek en maatregelen.” TBI Holdings B.V. (2002). “Jaarverslag 2002 – Ondernemen.” Rotterdam. Teisman, G.R. (1997). “Sturen via creatieve concurrentie. Een innovatue-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten.” Inaugurele rede. Terhorst, P.J.F. en J.C.L. van de Ven. (1997). “Fragmented Brussels and consolidated Amsterdam.” Dissertatie. Amsterdam. Tesser, P.T.M. en F.A. van Dugteren, A. Merens. (1996). “Rapportage minderheden 1996; bevolking, arbeid, onderwijs, huisvesting.” SCP, Rijswijk. Teule, R.B.J. (1996). “Inkomen, doorstromen en uitsorteren; arm en rijk op de Nederlandse grootstedelijke woningmarkt.” Proefschrift. OTB, Delft. Thompson, G. en J. Frances, R.Lavacic, J. Mitchell. (1991). “Markets, hierarchies & networks; the coordination of social life.” Sage publications, the open university, London. Toet, M. (2003). “MEV-op-maat voor de bouwnijverheid – verkenningen voor de jaren 2003 en 2004.” Centraal Planbureau, Den Haag.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

LITERATUUR

Tsatsaronis, K. en H. Zhu. (2004). “What drives housing price dynamics: cross-country evidence.” BIS Quarterly Review. Tse, R.Y.C. (1998). “Housing price, land supply and revenu from land sales.” In: Urban Studies 35,8 pp. 1377-1392. Vanderford, S.E. en Y. Mimura, A.L. Sweany. (2003). “Searching for a way to house more Americans: A Hedonic price comparison of manufactured and site-built homes in the Non-MSA United States.” Department of Housing and Consumer Economics, University of Georgia. Verhage, R. (2002). “Induced cooperation in housing development: comparing housing schemes in four European countries.” In: European Planning Studies 10,3, pp. 305-320. Verhage, R. (2002). “Local Policy for Housing Development; European experiences.” Ashgate, Burlington. Verrips, A. en P. Besseling, W. Groot, I. Ossokina, E. Verkade. (2004). “Second Opinion KKBA’s - Verstedelijkingsalternatieven Randstad en Corridor.” Centraal Planbureau, Den Haag. Vlaamse Confederatie Bouw (2002), “Wonen en bouwen in Vlaanderen, tussen droom en daad”, Brussel. Vlist, A.J. van der, en C. Gorter, P. Nijkamp, P. Rietveld. (2003). “Residential Mobility and Local Housing Market Differences.” Tinbergen Institute, Amsterdam. Volkerwessels. (2002). “Jaarverslag 2002.” Rotterdam. Vries, P. de, en K. Dol, H. van der Heijden. (2003). “Knelpuntenmonitor Woningbouw 2003 – Ervaren knelpunten door marktpartijen, gemeenten en provicies.” Onderzoeksinstituut OTB, Delft. VROM Raad. (1998). “Stedenland plus. Advies over Nederland 2030 – verkenning ruimtelijke persepctieven en de woonverkenningen 2030.” Advies nr 5. Den Haag. VROM Raad. (2001). “Kwaliteit in ontwikkeling: uitwerking stedelijke netwerken, contouren en instrumenten.” Advies nr 29. Den Haag. VROM Raad. (2001). “Kwaliteit in ontwikkeling; interimadvies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.” Advies nr 26. Den Haag. VROM Raad. (2002). “Impuls voor ruimtelijke investeringspolitiek; advies naar aanleiding van de ICES impuls 2002.” Advies nr 33. Den Haag. Walsh, K. (1995). “Public services and market mechanisms; competition, contracting and the new public management.” McMillan, Londen. Werkgroep Vijfde nota Ruimtelijke Ordening. (2000). “Notie van Ruimte; op weg naar de vijfde nota ruimtelijke ordening.” TK 99-00 nr 27210 nr 2. Weston, R. e.a. (2003), “A Methodology for Assessing the Economic Viability of Urban Housing Development”, Nottingham. Weston, R. en M. Oxley, A. Golland. (2003). “A methodology for Assessing the Economic Viability of Urban Housing Development.” Centre for Residential Development and The Nottingham Trent University. Wigmans, G. (2003). “Grondbeleid en haalbaarheid.” TU Delft, Afdeling der bouwkunde, Publicatiebureau Bouwkunde, Delft. Wigmans, G. (2003). “Stad, stedelijk management en gebiedsontwikkeling.” TUDelft, Faculteit Bouwkunde, Publicatiebureau Bouwkunde, Delft. Wildt, R. de en J. Neele (1994) “Woningen Wegzetten”, Ministerie van VROM, Den Haag. Wissema, J.G. (1994). “Unit management II; ondernemersschap en samenhang in de gedecentraliseerde onderneming.” Stichting Management Studies Assen, Assen. Wolff, H.W. de. (2000). “De Wet voorkeursrecht gemeenten geëvalueerd.” TU Delft, Delft. Wouden, H.C. van der. (1996). ”De beklemde stad. Grootstedelijke problemedemografisch en sociaaleconomisch perspectief.” SCP, Rijswijk. WRR. (1998). “Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek.” Den Haag. Youngblood, M.D. (2002). “Is there a Bubble in Housing? New Evidence from 123 Housing Markets.”

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

79

Marktimperfecties in woningbouw

Recommend Documents