Magyar alkotmányosság az európai integrációban Dezső, Márta Vincze, Attila

Magyar alkotmányosság az európai integrációban

Dezső, Márta Vincze, Attila

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Magyar alkotmányosság az európai integrációban ìrta Dezső, Márta és Vincze, Attila Publication date 2014 Szerzői jog © 2014 HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Tartalom Előszó .............................................................................................................................................. viii Technikai bevezető ............................................................................................................................. x 1. I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége ................................................................ 1 1. 1. Az európai jog és alkotmányjog kapcsolata – variációk egy témára ................................. 1 2. 2. Az Európai Unió sajátosságai ........................................................................................... 3 2.1. 2.1. A szupranacionalizmus normatìv oldala ............................................................ 4 2.1.1. a) Közvetlen alkalmazandóság ..................................................................... 4 2.1.2. b) Elsőbbség – a Frankenstein-dilemma ...................................................... 5 2.2. 2.2. A szupranacionalitás eljárásjogi oldala .............................................................. 6 3. 3. Az egyes fejezetek – avagy miről is szól majd ez a könyv ............................................... 7 2. II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula .................................... 9 1. 1. A csatlakozás alkotmányos és nemzetközi jogi előfeltételei ............................................. 9 1.1. 1.1. A nemzetközi és belső jog viszonya ................................................................ 10 1.2. 1.2. Problémák az uniós joggal ............................................................................... 12 1.3. 1.3. Demokratikus legitimáció ................................................................................ 15 1.3.1. a) Az EU sajátosságai és a demokratikus legitimáció ................................ 19 1.3.2. b) Tartalmi legitimáció ............................................................................... 20 2. 2. A magyar csatlakozási klauzula ...................................................................................... 21 2.1. 2.1. Áttekintő körkép .............................................................................................. 21 2.2. 2.2. A csatlakozási klauzula tartalma ...................................................................... 24 2.3. 2.3. Az európai egység mint államcél ..................................................................... 25 2.4. 2.4. A csatlakozás formális feltételei ...................................................................... 26 2.5. 2.5. A csatlakozás materiális feltételei .................................................................... 26 2.5.1. a) Előkérdés: hatáskör „átruházása‖ ........................................................... 26 2.5.2. b) Az Alkotmányból eredő egyes hatáskörei ............................................. 28 2.5.3. c) Az Alkotmányból eredő hatáskörök és a „szükséges mérték‖ kérdése .. 29 2.6. 2.6. A csatlakozás feltételei az Európai Unió jogában ............................................ 34 3. 3. A csatlakozás egyes nemzetközi jogi kérdései ................................................................ 35 3.1. 3.1. Jogalanyiság ..................................................................................................... 35 3.2. 3.2. A tagállamok, mint a „Szerződések urai‖ ........................................................ 36 3.3. 3.3. Szerződésmódosìtás – egyszerűsìtett szerződésmódosìtás .............................. 36 3.3.1. a) Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtási technikák .................................. 36 3.3.2. b) Nemzeti álláspontok az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás kapcsán ..... 37 3.3.3. c) Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás és a magyar jog ........................ 39 3.3.4. d) Összefoglalás ......................................................................................... 41 3.4. 3.4. Kilépés az Unióból .......................................................................................... 42 3.5. 3.5. Kizárás az Unióból .......................................................................................... 44 3.6. 3.6. Az Unió megszüntetése ................................................................................... 45 3. III. Jogforrási rendszer .................................................................................................................. 46 1. 1. Az uniós jogforrási rendszer ........................................................................................... 46 1.1. 1.1. Uniós és közösségi jog ..................................................................................... 46 1.2. 1.2. Az európai jog forrásai .................................................................................... 48 1.3. 1.3. A jogforrási hierarchia .................................................................................... 48 2. 2. Az elsődleges jog ............................................................................................................ 49 2.1. 2.1. Alapìtó szerződések ......................................................................................... 49 2.2. 2.2. Jegyzőkönyvek ................................................................................................ 50 2.3. 2.3. Csatlakozási szerződések ................................................................................. 50 2.4. 2.4. Nyilatkozatok ................................................................................................... 50 2.5. 2.5. Az uniós jog általános elvei ............................................................................. 51 3. 3. Nemzetközi jogi megállapodások és az Uniós jog .......................................................... 54 4. 4. A másodlagos európai jog ............................................................................................... 55 4.1. 4.1. Rendelet ........................................................................................................... 56 4.2. 4.2. Irányelv ............................................................................................................ 58 4.3. 4.3. Határozat .......................................................................................................... 60 4.4. 4.4. Ajánlások és vélemények ................................................................................ 61 4.5. 4.5. Egyéb jogi aktusok .......................................................................................... 62

iii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Magyar alkotmányosság az európai integrációban 4.5.1. a) Intézményközi megállapodások ............................................................. 64 4.5.2. b) Sui generis határozatok .......................................................................... 64 4.5.3. c) Állásfoglalások ...................................................................................... 64 4.5.4. d) Egyoldalú nyilatkozatok ........................................................................ 65 4.5.5. e) Az EKB sajátságos jogi aktusai ............................................................. 65 5. 5. Az európai jog jellemzői ................................................................................................ 65 5.1. 5.1. Közvetlen alkalmazandóság ............................................................................ 65 5.1.1. a) Fogalmi alapvetés: közvetlen alkalmazandóság, közvetlen hatály, közvetlen alkalmazhatóság ................................................................................................... 65 5.1.2. b) A közvetlen alkalmazandóság közösségi jogi alapjai ............................ 66 5.1.3. c) Közvetlen hatály, de kivel szemben? ..................................................... 72 5.1.4. d) A másodlagos jog közvetlen hatálya ..................................................... 75 5.1.5. e) Az irányelv szellemében történő értelmezés .......................................... 79 5.1.6. f) Államfelelősségi igény ........................................................................... 80 5.1.7. g) A nemzetközi szerződések közvetlen alkalmazhatósága ....................... 86 5.2. 5.2. Az uniós jog elsőbbsége .................................................................................. 87 5.2.1. a) Alapok .................................................................................................... 87 5.2.2. b) Mire terjed ki az elsőbbség? .................................................................. 89 5.2.3. c) Mi az elsőbbség joghatása? .................................................................... 90 5.3. 5.3. Az uniós jog közvetlen alkalmazandóságának és elsőbbségének következményei 92 4. IV. Az uniós jog a tagállamok jogában ......................................................................................... 96 1. 1. Bevezetés ........................................................................................................................ 96 2. 2. Németország .................................................................................................................... 97 3. 3. Franciaország .................................................................................................................. 98 4. 4. Egyesült Királyság .......................................................................................................... 99 5. 5. Spanyolország ............................................................................................................... 101 6. 6. Csehország .................................................................................................................... 102 7. 7. Magyarország ................................................................................................................ 103 7.1. 7.1. Alapok ........................................................................................................... 103 7.1.1. a) Rendes bìrósági gyakorlat .................................................................... 103 7.1.2. b) Az alkotmánybìrósági keretek ............................................................ 103 7.2. 7.2. Az alkotmánybìrósági gyakorlat .................................................................... 104 7.2.1. a) Termékkészletezés – 17/2004. (V. 25.) AB határozat .......................... 104 7.2.2. b) Lőfegyvertartás – 744/B/2004 AB határozat ....................................... 106 7.2.3. c) Népszavazás az Európai Alkotmányszerződésről – 58/2004 (XII. 14.) AB határozat ............................................................................................................. 106 7.2.4. d) Szerencsejáték – 1053/E/2005 AB határozat ...................................... 107 7.2.5. e) Orvosi ügyeleti dìj – 72/2006 (XII. 15.) AB határozat ......................... 110 7.2.6. f) Európai elfogatóparancs – 32/2008 (III. 12.) AB határozat .................. 113 7.2.7. g) Lisszaboni Szerződés – 143/2010 (VII. 14.) AB határozat .................. 114 7.2.8. h) Köztisztviselők, kormánytisztviselők – 8/2011. (II. 18.) AB határozat, 29/2011. (IV. 7.) AB határozat ......................................................................................... 116 7.3. 7.3. Összefoglaló és értékelés ............................................................................... 116 5. V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete .............................................. 120 1. 1. Alapvetés ....................................................................................................................... 120 2. 2. A demokráciadeficit formái .......................................................................................... 121 2.1. 2.1. Demokráciadeficit a nemzetközi kapcsolatokban .......................................... 122 2.2. 2.2. Demokráciadeficit a szupranacionális szinten .............................................. 123 2.2.1. a) Az uniós jogalkotás vázlata .................................................................. 123 2.2.2. b) A demokráciadeficit megjelenési formái ............................................. 125 2.3. 2.3. Demokráciadeficit az infranacionális szinten ............................................... 127 3. 3. A demokráciadeficit okai és indokai ............................................................................. 128 4. 4. A demokrácia és legitimáció ......................................................................................... 129 5. 5. Demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések az uniós jogban ................................ 131 5.1. 5.1. Képviseleti demokrácia ................................................................................. 131 5.2. 5.2. Nemzeti parlamentek .................................................................................... 135 5.2.1. a) Információs jog .................................................................................... 136 5.2.2. b) A szubszidiaritás elve .......................................................................... 136 5.2.3. c) Részvétel az ellenőrzésben ................................................................... 137 iv Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Magyar alkotmányosság az európai integrációban 5.2.4. d) Szerződések felülvizsgálata ................................................................. 137 5.2.5. e) Csatlakozási kérelmek .......................................................................... 137 5.2.6. f) Parlamentek közötti együttműködés ..................................................... 137 5.2.7. g) Értékelés .............................................................................................. 137 5.3. 5.3. Az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése 138 5.4. 5.4. Deliberatìv demokrácia .................................................................................. 140 5.5. 5.5. Részvételi demokrácia ................................................................................... 141 5.6. 5.6. Helyi választások ........................................................................................... 142 6. VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás ............................................ 143 1. 1. Alapvetés ....................................................................................................................... 143 1.1. 1.1. Hatáskörök fogalma ....................................................................................... 143 1.2. 1.2. Vertikális hatáskörmegosztás – a szövetségi paradigma ............................... 144 1.3. 1.3. A hatáskörök megosztása egy föderális rendszerben ..................................... 146 1.3.1. a) A hatáskörök jellege ............................................................................. 147 1.3.2. b) A hatáskörök értelmezése .................................................................... 147 1.3.3. c) A hatáskör kijelölésének hatásköre (Kompetenz-Kompetenz)? ........... 148 2. 2. Az uniós hatáskörök ...................................................................................................... 149 2.1. 2.1. A korlátozott eseti felhatalmazottság elve ..................................................... 149 2.2. 2.2. A hatáskör-alapìtás a közösségi jogban ......................................................... 152 2.2.1. a) Írott hatáskörök .................................................................................... 153 2.2.2. b) Íratlan hatáskörök ................................................................................ 156 3. 3. A hatáskörök jellemzői ................................................................................................. 161 4. 4. Kizárólagos, konkuráló és párhuzamos hatáskörök ...................................................... 163 4.1. 4.1. Kizárólagos hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (1) bekezdés] ............................... 163 4.2. 4.2. Megosztott hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (2) bekezdés] ................................. 164 4.3. 4.3. Komplementer hatáskörök ............................................................................. 166 4.4. 4.4. Párhuzamos hatáskörök – Támogató hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (5) bekezdés] 166 4.5. 4.5. Összehangoló hatáskör [EUMSZ 2. cikk (3) bekezdés] ................................ 167 4.6. 4.6. A védelempolitikai hatáskör [EUMSZ 2. cikk (4) bekezdés] ........................ 167 4.7. 4.7. A hatáskörök szabályozása [EUMSZ 2. cikk (6) bekezdés] .......................... 167 5. 5. Hatáskörmegosztás és a magyar Alkotmánybìróság .................................................... 168 6. 6. A hatáskörök gyakorlásának feltételei: a szubszidiaritás és az arányosság elve ........... 169 6.1. 6.1. A szubszidiaritás elve .................................................................................... 170 6.2. 6.2. Az arányosság elve ........................................................................................ 172 7. 7. Ki legyen a hatáskörök őre? .......................................................................................... 173 7.1. 7.1. Az adattárolási irányelv (C-301/06 sz. ügy) .................................................. 175 7.2. 7.2. A terrorizmus pénzügyi forrásainak befagyasztása (C-402/05. P. és C415/05. P. sz. egyesìtett ügyek) ................................................................................... 180 7.3. 7.3. Kartellbìrság kérdéses jogalappal – C-352/09. P. sz. ügy ............................. 183 7.4. 7.4. Összegzés – tagállami alkotmánybìróságok lehetséges szerepe .................... 187 7. VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban ................................... 188 1. 1. Az Emberi Jogok Európai Bìrósága ............................................................................. 189 1.1. .............................................................................................................................. 189 1.1.1. a) Az eljárás rövid történeti vázlata .......................................................... 189 1.2. .............................................................................................................................. 189 1.2.1. b) A Bìróság szervezete ........................................................................... 190 1.3. .............................................................................................................................. 190 1.3.1. c) Az eljárás ............................................................................................. 190 1.4. 1.1. Az ìtélet joghatásai ........................................................................................ 191 1.4.1. a) Az inter partes hatály ........................................................................... 191 1.4.2. b) Az erga omnes hatály ........................................................................... 192 2. 2. Az Európai Unió Bìrósága ............................................................................................ 192 2.1. 2.1. A Bìróság felépìtése ....................................................................................... 192 2.2. 2.2. A Bìróság funkciói a hatáskörei alapján ........................................................ 193 2.2.1. a) Alkotmánybìróság ................................................................................ 193 2.2.2. b) Közigazgatási bìróság .......................................................................... 194 2.2.3. c) Polgári bìróság ..................................................................................... 195 2.2.4. d) Büntetőbìróság .................................................................................... 195 2.2.5. e) Egyéb funkciók .................................................................................... 196 v Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Magyar alkotmányosság az európai integrációban 2.3. 2.3. Az Európai Bìróság előtti fontosabb eljárások vázlata .................................. 196 2.4. 2.4. A különféle keresettìpusok ............................................................................ 197 2.4.1. a) A tagállami kötelezettségszegés megállapìtására irányuló kereset ...... 197 2.4.2. b) A megsemmisìtés iránti kereset ........................................................... 198 2.4.3. c) Az intézményi mulasztás megállapìtása iránti kereset ......................... 201 2.4.4. d) Az előzetes döntéshozatali eljárás ....................................................... 201 3. 3. Az alkotmánybìróságok és az európai integráció – az előterjesztési jog ....................... 208 3.1. 3.1. Kooperáció vagy konfrontáció? ..................................................................... 208 3.2. 3.2. Az Alkotmánybìróság előterjesztési joga – az együttműködés intézményi oldala 210 3.3. 3.3. Mikor lett volna és lehetett volna helye előzetes kérdésnek? ........................ 214 3.3.1. a) Termékkészletezés – 17/2004 (V. 25.) AB határozat ........................... 214 3.3.2. b) Lőfegyvertartás – 744/B/2004 AB határozat ....................................... 215 3.3.3. c) Népszavazás az Európai Alkotmányszerződésről – 58/2004 (XII. 14.) AB határozat ............................................................................................................. 215 3.3.4. d) Szerencsejáték – 1053/E/2005 AB határozat ...................................... 215 3.3.5. e) Orvosi ügyeleti dìj – 72/2006 (XII. 15.) AB határozat ......................... 215 3.3.6. f) Európai elfogatóparancs – 32/2008 (III. 12.) AB határozat .................. 216 3.3.7. g) Lisszaboni Szerződés – 143/2010 (VII. 14.) AB határozat .................. 216 3.3.8. h) Köztisztviselők, kormánytisztviselők – 8/2011 (II. 18.) AB határozat, 29/2011. (IV. 7.) AB határozat ......................................................................................... 216 3.3.9. i) Összefoglalás ........................................................................................ 216 8. VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény ................................. 218 1. 1. Bevezetés ...................................................................................................................... 218 2. 2. Alapjogok az Európa Tanácsban ................................................................................... 219 3. 3. Alapszabadságok az uniós jogban ................................................................................. 221 3.1. 3.1. Az alapszabadságok mint alanyi közjogok .................................................... 222 3.2. 3.2. Az alapszabadságok mint a megkülönböztetés tilalma .................................. 222 3.3. 3.3. A személyek gazdasági tevékenységtől független szabad mozgása .............. 224 3.4. 3.4. Alapjogi dogmatika – módszertani megoldások ............................................ 224 3.4.1. a) Magánszemélyek közötti alkalmazhatóság .......................................... 225 3.4.2. b) Állam objektìv védelmi kötelezettsége ................................................ 226 4. 4. Az uniós polgárság ........................................................................................................ 227 5. 5. Alapjogok kialakulása az Európai Közösségben ........................................................... 231 5.1. 5.1. Az alapjogok hiánya az alapìtó szerződésekben ............................................ 231 5.2. 5.2. Az Európai Bìróság kezdeti gyakorlata ......................................................... 232 5.3. 5.3. Az alapjogok elismerése ............................................................................... 233 6. 6. Alapjogi bìráskodás elvei .............................................................................................. 235 7. 7. Az uniós alapjogok alkalmazhatósága ......................................................................... 239 7.1. .............................................................................................................................. 239 7.1.1. a) A Bizottság végrehajtási cselekményei ............................................... 239 7.2. .............................................................................................................................. 241 7.2.1. b) Az uniós jog tagállami végrehajtása jogalkotás révén ......................... 241 7.3. .............................................................................................................................. 241 7.3.1. c) Az uniós alapszabadságoktól való eltérés ........................................... 241 7.4. .............................................................................................................................. 242 7.4.1. d) Az alapszabadságok korlátozása .......................................................... 243 7.5. .............................................................................................................................. 243 7.5.1. e) Alapjogok alkalmazása és az eltérő nemezeti standardok .................... 243 7.6. .............................................................................................................................. 245 7.6.1. f) Az EU nemzetközi kötelezettségei ...................................................... 245 7.7. .............................................................................................................................. 246 7.7.1. g) Összefoglalás ....................................................................................... 246 8. 8. Az uniós alapjogok ìrásba foglalása .............................................................................. 246 8.1. 8.1. A bìrósági gyakorlat hatása ........................................................................... 247 8.2. 8.2. Az Alapjogi Charta ........................................................................................ 248 9. 9. Az EU csatlakozása az emberi jogi konvencióhoz ........................................................ 250 10. 10. Az Emberi Jogok Európai Bìrósága és az európai jog .............................................. 253 10.1. 10.1. Az elsődleges jog és az EJEB, a Matthews-ügy ......................................... 253 10.2. 10.2. A másodlagos jog és az EJEB .................................................................... 253 11. 11. Három úr szolgája? – a közhatalom három jogrend keresztmetszetében .................. 256 vi Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Magyar alkotmányosság az európai integrációban 9. IX. Európai közigazgatási jog ..................................................................................................... 258 1. 1. Az igazgatási szervezetrendszer .................................................................................... 258 1.1. 1.1. Az európai adminisztráció ............................................................................. 259 1.2. 1.2. A tagállami igazgatási szervezet .................................................................... 260 1.3. 1.3. Igazgatási hálózatok ....................................................................................... 261 1.3.1. a) Az 1/2003/EK rendelet ........................................................................ 261 1.3.2. b) 2006/123/EK irányelv .......................................................................... 261 2. 2. Az eljárási tìpusok ......................................................................................................... 262 2.1. 2.1. A közvetlen uniós végrehajtás ....................................................................... 262 2.2. 2.2. Tagállami végrehajtás .................................................................................... 263 2.2.1. a) „minden tagállam maga‖ az európai közigazgatás tagállami alapmodellje 263 2.2.2. b) „egy tagállam először‖ – a tagállamok elismerési kötelezettsége ........ 263 2.2.3. c) „egy tagállam mindenki helyett‖ – transznacionális eljárások ............. 265 2.3. 2.3. Párhuzamos végrehajtás ................................................................................. 265 3. 3. Transznacionális közigazgatási aktus ............................................................................ 267 3.1. 3.1. A kiváltott joghatás alapján transznacionális aktusok ................................... 267 3.2. 3.2. A cìmzetti kör alapján transznacionális aktusok ............................................ 268 3.3. 3.3. A határon átnyúló hatósági tevékenység alapján transznacionális ................. 269 4. 4. Az európai közigazgatási jog komponensei .................................................................. 269 4.1. 4.1. A nemzeti közigazgatási jog .......................................................................... 270 4.1.1. a) A tagállami közigazgatási autonómia elve ........................................... 270 4.1.2. b) A tagállami autonómia határai ............................................................. 270 4.1.3. c) A tagállami jog, mint az európai közigazgatási jog forrása ................. 271 4.2. 4.2. Az uniós jog ................................................................................................... 271 4.2.1. a) Az uniós önigazgatás joga .................................................................... 271 4.2.2. b) Uniós követelmének a tagállami joggal szemben ................................ 272 4.3. 4.3. A kooperációs jog .......................................................................................... 272 4.4. 4.4. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény ............................................................. 273 5. 5. A közösségi közigazgatás hatásai és problémái ............................................................ 274 10. X. Nemzetközi közjogi kollìzió ................................................................................................ 276 1. 1. Bevezetés ..................................................................................................................... 276 2. 2. A kollìzió fogalma, a nemzetközi közjogi kollìzió ....................................................... 277 3. 3. A közjogi kollìzió létrejötte ........................................................................................... 278 4. 4. Közjogi kollìziós tényállások ........................................................................................ 279 4.1. 4.1. Látszólagos nemzetközi kollìziós helyzetek .................................................. 279 4.2. 4.2. Külföldi határozatok elismerése .................................................................... 279 4.3. 4.3. Transznacionális jogi hatású közigazgatási aktusok ...................................... 280 4.4. 4.4. Az idegen jog hatásainak részleges elismerése .............................................. 281 4.5. 4.5. Idegen jog belföldi végrehajtása külföldi hatóság által .................................. 281 4.6. 4.6. Magyar jog alkalmazása külföldön ................................................................ 281 4.7. 4.7. Belföldi jog extraterritoriális alkalmazása ..................................................... 281 5. 5. Egy- és többoldalú kollìziós normák ............................................................................. 282 6. 6. Joghatóság és főbb kapcsoló elvek ................................................................................ 283 6.1. 6.1. Jursidiction to prescribe ................................................................................ 283 6.1.1. a) Kapcsoló elvek ..................................................................................... 283 6.1.2. 6.1.1. A joghatósági elvek ütközése ......................................................... 286 6.2. 6.2. Jurisdiction to enforce .................................................................................... 288 7. 7. A betudhatóság .............................................................................................................. 289 7.1. 7.1. A szuverenitási jogok átengedése – a szuverenitás vertikális megnyitása ..... 289 7.2. 7.2. A szuverenitási jogok korlátozása – a szuverenitás horizontális megnyitása 290 7.3. 7.3. Az eljárás feletti uralom és az eljárásért viselt felelősség .............................. 293 8. 8. A törvényi fenntartás elve ............................................................................................. 295

vii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Előszó Jelen könyv első kiadása óta számos alapvető változás történt, melyek egy új, lényegesen átdolgozott és jelentősen bővìtett kiadást indokoltak. Az Európai Unió a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével számos tekintetben megváltozott. Ez a változás nemcsak formai jellegű, tehát nemcsak a szerződések elnevezése és számozása változott, hanem tartalmi tekintetben is megfigyelhető, és érinti a kötet több pontját: a nemzeti parlamentek helyzetét, az EU jogalkotási mechanizmusait, a hatásköri rendszert és nem utolsósorban az alapjogokat, az Alapjogi Charta kötelező joganyaggá válásával. Önmagában a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése és az ennek kapcsán kibontakozott akadémiai vita és alkotmánybìrósági eljárások is megalapoztak volna egy mélyreható átdolgozást. Továbbá a magyar alkotmányos rendszer sem ugyanaz, ami az első kiadáskor, 2006-ban volt. A magyar Alkotmány helyébe az új Alaptörvény lépett, az Alkotmánybìróság pedig egyre több az európai joggal foglalkozó vagy azt befolyásoló határozatot hozott. Ezenfelül az első kiadás óta eltelt immár 5 évnyi oktatási tapasztalat fényében világossá vált, hogy mely fejezetek sikerültek jobban és melyek kevésbé. E tapasztalatok alapján nemcsak tartalmi kiigazìtások, hanem a megközelìtésbeli változások is szükségesnek mutatkoztak. Igyekeztünk egy olyan könyvet ìrni, amely egyesìti egyrészt az angolszász jogi szakkönyvek részben esetorientált, részben kontextuális megközelìtését, másrészt a német tìpusú könyvek dogmatikai felfogását. A megközelìtésben és az ismeretek kombinált közreadásában a könyv egyben úttörő vállalkozás is. A könyvhöz egy weboldal kapcsolódik, amelyen az egyes fejezetekhez kapcsolódó jogirodalom és joggyakorlat érhető el. A tapasztalat azt mutatja, hogy egy könyv ìrását nem lehet befejezni, legfeljebb abbahagyni, és ezért a honlap arra is szolgál, hogy a kötet által érintett területeken bekövetezett legfontosabb változásokról is értesìteni tudjuk a kedves olvasót. A honlapon a következő információk lesznek elérhetőek: teljes terjedelemben olvashatóak rajta a kötetben részletesen elemzett, de csak kivonatosan közölt ìtéletek, valamint az egyes vitatott kérdésekhez megjelent jogirodalmi álláspontok. Az olvasó kedvére szemezgethet ezekből az ìrásokból, ha egyes kérdések felkeltették az érdeklődését, és jobban meg kìvánja ismerni az egyes részleteket, vagy adott esetben a mienktől eltérő felfogású nézeteket is teljes terjedelemben olvasni szeretné. Számos a jegyzetapparátusban idézett vagy az egyes kérdésekhez ajánlott szakcikk elérhető lesz. Ez nagyban javìthatja a könyv kézikönyv jellegét és egyben felsőoktatási alkalmazhatóságát is. A honlap frissülni fog, és igyekszünk ott a könyv által érintett kérdésekben megjelent legfrissebb ìtéleteket és egyéb fejleményeket elérhetővé tenni. A jelen kötet megìrását nagyon sokan segìtették. A kötet egyes fejezetei a „Lisszaboni Szerződés hatása a magyar jogrendszerre‖ cìmű, az OTKA által 76488 számon támogatott projekt részeként kerültek megìrásra. Az osztrák jogra vonatkozó kutatásokat a bécsi Collegium Hungaricum támogatta. Az új kiadás alapjául szolgáló kutatás a TÁMOP 4.2.1.B – 09/1/KMR, Európai Léptékkel a Tudásért, ELTE – Kultúrák Közötti Párbeszéd Alprojekt keretében valósult meg. Vincze Attila kiemelt köszönettel tartozik továbbá: Prof. Dr. Armin von Bogdandynak, hogy lehetővé tette a heidelbergi Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrechtben töltött kutatásokat; Prof. Patrick Birkinshaw-nak, az angol és európai közjog megértéséhez nyújtott fáradhatatlan segìtségéért a hulli egyetemen; Prof. Dr. Alina Lengauernek, a bécsi egyetemen folytatott kutatások elősegìtésért; Prof. Dr. Rudolf Streinznek és Prof. Dr. Dagmar Coester-Waltjennek a bizalmáért és támogatásáért a müncheni egyetemen; Prof. Dr. Vörös Imrének, hogy lehetővé tette előtanulmányok folytatását és egyes fejezetek elkészìtését a 76488 számú OTKA projekt keretében; viii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Előszó

Dr. Jakab Andrásnak a könyv egyes fejezeteihez nyújtott értékes észrevételeiért; és nem utolsósorban feleségének, Dášának és lányának, Emmának a támogatásukért és szeretetükért.

ix Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Technikai bevezető A köteben számos szimbólum található:

Ł$k00001 jogszabályszövegekből vett idézeteket jelöl Ł$k00002 bìrói ìtéletekből vett idézeteket jelöl @ a lábjegyzetekeben található, és azt jelöli, hogy az adott cikk, ìtélet vagy jogszabály teljes szövege megtalálható a könyvhöz tartozó honlapon Ł$k00004 az egyes szövegrészek végén található, és azt jelöli, hogy az adott szövegrészhez, milyen ajánlott cikkek, ìtéletek vagy jogszabályok találhatóak a könyvhöz tartozó honlapon Ł$k00003 az egyes szövegrészek végén található, és azt jelöli, hogy az adott szövegrészhez, milyen cikke(ke)t, vagy könyve(ke)t ajánlunk azoknak, akik az adott kérdéssel részeletesen szeretnének foglalkozni

x Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. fejezet - I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége „European integration not only challenges national constitutions [...] it challenges constitutional law itself‖ – Poiares Maduro: We, The Court... A fejezet rendeltetése E fejezetben azt tárgyaljuk, hogy milyen jellemzők azok, amelyek az Európai Uniót (EU) és annak jogát alkotmányos jelentőségűvé teszik. Ennek során bemutatjuk, hogy: –

mit ért(het)ünk európai jog alatt és az milyen formákban befolyásolja a nemzeti jogot,

– mit jelent a szupranacionalitás, milyen elemei vannak és ezek miért fontosak a nemzeti alkotmányjog szempontjából, –

mit fognak tartalmazni az egyes fejezetek.

1. 1. Az európai jog és alkotmányjog kapcsolata – variációk egy témára „s nem sejtvén, kire ül, hátára került a bikának‖ – Ovidius: Átváltozások, Europa Az európai jog különböző formában hat a közjogra, a közigazgatási és az alkotmányjogra, attól függően, mit értünk az európai jog alatt.1 A) A legintenzívebb hatást kétségkìvül az Európai Unió joga gyakorolja a tagállamok jogára és elsősorban közigazgatási jogára: közbeszerzések, adatvédelem, versenyjog, külgazdaság területén jelentős anyagi jogi joganyagot alkotott az Unió, amelyet a tagállamok közigazgatási apparátusának kell alkalmaznia általában saját nemzeti közigazgatási eljárásjoga segìtségével. Ennek az együttélésnek a legtöbb tagállam jogára általában komoly hatása van. B) Az európai jog értelmezhető egy közös európai alkotmányjogként is (common law of Europe, Ius Publicum Europaeum),2 ami tagállamok közös alkotmányos hagyományaira alapul. Ez az erősen jogösszehasonlìtó szemléletű irányzat kétségtelenül megjelenik egyes országok felsőbìrósági, illetve alkotmánybìrósági gyakorlatában, melyek egyes problémák megoldásához szìvesen merìtenek más országok gyakorlatából.3 Ettől a gyakorlattól a magyar alkotmánybìróság sem zárkózik el 4, és ebben a formában állìtható, hogy van egy, az európai államokat összekötő közös alkotmányjog, még akkor is, hogy ennek pontosan mi a tartalma, az egy további kérdés.

Lásd áttekintően Patrick Birkinshaw European Public Law (London: Butterworths 2003) összefoglalóan Patrick Birkinshaw: „Does European Public Law Exist?‖ Queen’s Papers on Europeanisation No 9/2001, http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38429,en.pdf 2 Lásd pl. ebben az értelemben pl. a Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht „Handbuch Ius Publicum Europaeum‖ projektjét. 3 Ez az öszehasonlìtó megközelìtés azonban nem minden problémától mentes Lásd Cheryl Saunders: „The Use and Misuse of Comparative Constitutional Law‖ 3 Indiana Journal of Global Legal Studies (2006) 37., Otto Kahn-Freund „On Uses and Misuses of Comparative Law‖ 37 Modern Law Review (1974) 1; Ran Hirschl: „The Question of Case Selection in Comparative Constitutional Law‖ 53 American Journal of Comparative Law (2005) 125. o. Az amerikai gyakorlatból: Roper v. Simmons, 543 U.S. 551 (2005); Lawrence v. Texas, 539 U.S. 558 (2003); Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997). 4 Lásd 184/2010. (X. 28.) AB határozat, az adóztatás kapcsán, 32/2010. (III. 25.) AB határozat az azonos neműek élettársi kapcsolata kérdésében. Elég szerényen, ugyanakkor a Lisszaboni Szerződés kapcsán, lásd 143/2010. (VII. 14.) AB határozat. Ezzel szemben például igen intenzìven használt összehasonlìtó érveket a cseh Alkotmánybìróság a saját Lisszabon határozataiban, lásd ezekhez @ Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai jog 2009/4. sz. 3–10. o. 1

1 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége C) Az Európai Emberi Jogi Egyezmény5 – elsősorban a védelmére rendelt bìrói szerv, az Emberi Jogok Európai Bìrósága gyakorlatának köszönhetően – megkerülhetetlen dokumentummá vált az alapvető jogok védelme területén. Ez a dokumentum részben – bár kulturális, illetve földrajzi értelemben igen rugalmasan – definiálja is Európát, hiszen ahhoz csak európai államok csatlakozhatnak. Kétségtelen, hogy az európaiság egyik meghatározó attribútuma ezen egyezményhez való viszonyulás, melynek a nemzetállami alkotmányjogra gyakorolt hatása elsősorban az alapjogok értelmezésében jelenik meg. Az Emberi Jogi Egyezmény ugyanakkor az Európai Unió joggyakorlatára is kiemelkedő befolyással bìr. 6 D) Az európai közjognak van egy további értelme is, az európai közjog alatt érthető egy olyan joganyag is, amely az emlìtett három réteg, az Európai Unió, az Európai Emberi Jogi Egyezmény és az EU tagállamainak nemzeti alkotmánya, egymásra hatásából fejlődik ki. Ez a folyamat számos példán szemléltethető. Az Európai Bìróság, amikor megállapìtotta a Köbler kontra Ausztria ügyben 7, hogy a tagállamokat kártérìtési felelősség terheli, ha felsőbìróságaik az uniós jogot sértő ìtéletet hoznak, akkor – bár módszertanilag megkérdőjelezhető módon – azzal érvelt, hogy a bìróságok jogszerűtlen ìtéleteiért viselt felelősség bevett a tagállamok és az Európai Emberi Jogi Egyezmény jogában.8 A magyar Alkotmánybìróság, amikor a res iudicata – ìtélt dolog – újraértelmezését végezte el, felülvizsgálva és korrigálva korábbi gyakorlatát a 35/2011. (V. 6.) AB határozatban 9, akkor részben egy az Európai Bìróság által hozott ìtélettel érvelt, mely a tagállamok rendes bìróságai és az Európai Bìróság közötti viszonyt elemezte.10 Az angol jogban az injunction (kb. az előzetes intézkedésnek megfelelő jogorvoslat) sokáig nem volt igénybe vehető a Koronával (Crown), vagyis az angol állammal szemben. Ugyanakkor, miután az Európai Bìróság ezt az uniós jogba ütközőnek minősìtette a Factortame-ügyben11, a Lordok Háza kisvártatva lehetőséget adott ennek igénybevételére a Koronával szemben olyan esetekben is, amikor nem az uniós jog megsértéséről volt szó.12 Jelen könyv alapvetően az európai jognak a magyar közjogra gyakorolt hatásáról szól. Ennek során a fent emlìtett valamennyi nézőpontot igyekszik érvényesìteni. Bár alapvetően a témánk az Európai Unió jogának hatása a magyar közjogra, ez nem érthető meg más európai jogrendszerek összehasonlìtó vizsgálata és az Európai Emberi Jogi Egyezmény figyelembevétele nélkül. Ez a kötet értelmezési keretet kìván adni az európai jognak a magyar jogra gyakorolt hatásához. A szükséges mértékben minden információt meg kìvánunk ehhez adni, de nem tekintjük az alábbi munkát enciklopédikus feldolgozásnak. BlutmanLászló – Chronowski Nóra: „Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.)‖ Európai jog, 2007/2, 3–16. o., „Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (II.)‖ 2007/4, 14–28. o. Sári János: „Rekviem a magyar alkotmányjogért (A csatlakozás után)‖ Magyar Jog 2005. 385–393. o. Ł$k00003 Patrick Birkinshaw: European Public Law (London: Butterworths 2003) 1993. évi XXXI. Törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészìtő jegyzőkönyv kihirdetéséről. Az utolsó módosìtásokat kihirdette a 2005. évi CXXIV. törvény. 6 Lásd az Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény cìmű VIII. Fejezetet. 7 @ C-224/01. sz. Köbler-ügy. 8 Lásd Vincze Attila: „A bìró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtésében – néhány frisebb fejlemény‖ XLI Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominata 2004, 165–181. o. 9 Lásd hozzá Vincze Attila: „Az Alkotmánybìróság határozata az alkotmányellenes parkolási rendeletek alkalmazhatóságáról. Az alkotmánybìrósági határozatok res iudicata jellegéről‖ Jogesetek Magyarázata 2011/2 12–19. 10 @ C-210/06. sz. Cartesio-ügyben hozott ìtéletet, lásd hozzá @ Osztovits András: „Köddé fakult délibáb – a Cartesio ügyben hozott ìtélet hatása a magyar polgári eljárásjogra‖ Európai jog 2009/2, 26–30. o. 11 Factortame Ltd v Secretary of State No 2 [1991] 1 All ER 70 12 Lásd M v Home Office [1993] 3 All ER 537 (HL). 5


I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége Vincze Attila: „Osztott szuverenitás – többszintű alkotmányosság‖ In: Kocsis Miklós – Zeller Judit (szerk.): A köztársasági alkotmány 20 éve (Pécs: PAMA, 2009) 363–376. o. Vincze Attila: Policentrális alkotmányozás, multi-level constitutionalism… avagy, kell-e temetni a magyar alkotmányt? In Dezső Márta – Kukorelli István (szerk.): „Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére‖ (Budapest: ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék – Rejtjel Kiadó, 2008) 423–441. o.

2. 2. Az Európai Unió sajátosságai „Die Epoche der Staatlichkeit geht jetzt zu Ende‖ – Carl Schmitt: Der Begriff des Politischen Az Európai Unió egy nemzetközi szerződésen alapuló nemzetközi szervezet. Kétség sem férhet hozzá, hogy az alapìtó szerződések számos fontos területet érintenek, mint a nemzetközi és európai áruforgalom, a pénzügyek vagy a környezetvédelem, ugyanakkor ez önmagában még nem magyarázná meg az EU alkotmányos jelentőségét. Hasonlóan fontos kérdésekkel számos nemzetközi szervezet és nemzetközi szerződés is foglalkozik, mint például a nemzetközi kereskedelem esetén a Kereskedelemi Világszervezet (World Trade Organization, WTO) és az annak keretén belül elfogadott egyezmények, a nemzetközi pénzügyek kapcsán a Nemzetközi Valutaalap (International Monetary Fund, IMF) vagy védelmi kérdések kapcsán az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (North Atlantic Treaty Organization, NATO). Ezek a szervezetek – és még bizonyosan sorolhatnánk párat – fontos hatással vannak az államok életére ugyanakkor nincsenek az alkotmányjog érdeklődésének homlokterében.13 Tehetjük hozzá, hogy az EU, pontosabban annak jogelődei, az Európai Szénés Acélközösség (ESZAK, 1951), az Európai Atomközösség (Euratom, 1957) és Európai Gazdasági Közösség (EGK, 1957), nem is vetettek fel alkotmányjogi problémákat alapìtásuk időpontjában. Az alapìtó országok – Belgium, Hollandia, Németország, Franciaország, Luxemburg és Olaszország – alkotmányai nem tettek különbséget az európai integráció és a nemzetközi együttműködés más formái között, Ugyanazok az alkotmányos szabályok rendezték a kooperáció különböző formáit, ìgy pl. a német alaptörvénynek ugyanazon 24. cikke tette lehetővé a hatáskörök átruházását államok közötti intézményekre, függetlenül attól, hogy milyen jellegű együttműködést jelentettek. Az európai gazdasági integráció, a NATO-n belüli katonai együttműködés, az Európa Tanács keretében elfogadott Emberi Jogi Egyezmény mind azonos alkotmányos szabályok szerint minősültek. Ugyanakkor manapság megnézzük az EU tagállamainak (jelenleg 27) alkotmányait, szinte mindegyik foglalkozik valamilyen formában az európai integrációval és elismeri, hogy egy sajátságos együttműködésről van szó.14 Az Európai Bìróság szavai szerint „[a] hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az [EU]-Szerződés létrehozott egy […] saját jogrendszert‖15. Jogosan merül fel a kérdés, hogy mi az, ami ezen önálló jogrendszer sajátosságát adja. Ez a tulajdonság a szupranacionalitás16, a nemzetekfelettiség. A szupranacionalitás fogalmát nehéz definiálni17, ugyanakkor vannak kritériumai: egy nemzetközi szervezet akkor nemzetek feletti, ha rendelkezik azzal a képességgel, tagállamait azok akarata ellenére is meghatározott cselekvésre kötelezheti. Ez a kötelezés megközelìthető akképp is, mint a szuverenitás átruházása és elvesztése. Azáltal, hogy egy nemzetek feletti szervezet kötelező döntéseket hozhat egy állammal szemben, azzal együtt ez az állam bizonyos értelemben elveszìti azt a képességét, hogy teljesen önállóan

Itt kell megjegyezni azonban, hogy kialakulóban van egy irányzat, mely a nemzetközi jog és a nemzetközi szervezetek alkotmányjogával foglalkozik, vagyis a nemzetközi jogrendre igyeksezik az állami alkotmányjog fogalmait átemelni. Lásd Ulrich Haltern: „Internationales Verfassungsrecht? Anmerkungen zu einer kopernikanischen Wende‖ Archiv des öffentlichen Rechts 128 (2003), S. 511– 557. o.; Armin von Bogdandy: „Constitutionalism in International Law: Comment on a Proposal from Germany 47 Harvard International Law Journal 2006, 223–242. o.; Ernst-Ulrich Petersmann: „Constitutionalism and International Organizations‖ 17 Northwestern Journal of International Law & Business 1996/97, 398–469. o. Lásd szintén Juliane Kokott főtanácsnok indìtványát a @ C308/06. sz. ügyben, The International Association of Independent Tanker Owners és társai. Ebben amellett érvel, hogy az Egyesült Nemzetek 1982. december 10-én Montego Bayben aláìrt tengerjogi egyezménye természetét tekintve a „tengerek alkotmánya‖. 14 Az együttműködés egyedisége már korán megjelent az irodalomban, lásd Paul Guggenheim: Das Jus Publicum Europaeum und Europa, NF 3. JöR (1954), 1. o. 15 6/64 sz. ügy, Costa kontra ENEL, lásd a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet 5.2 pontját. 16 Lásd a fogalomhoz Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004) 1-013–1-020 17 Joseph Weiler: „The Community System: the dual character of supranationalism‖ Yearbook of European Law 1981, 267. o. (268–271. o.). 13


I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége döntsön, amely képesség ugyanakkor elengedhetetlen a vesztfáliai békékkel létrejött klasszikus nemzetközi jogi felfogás szerinti szuverenitáshoz és államisághoz.18 A szupranacionalitás több formában is megjelenhet: jelentheti a tagállamoktól független jogalkotó vagy jogalkalmazó szervet, jelentheti a nemzetközi szervezeten belüli többségi szavazást, szemben a tagállami autonómiát óvó egyhangúsággal, illetve szupranacionális jogrendként értelmezhető az is, ha a nemzetközi szervezet által alkotott jog közvetlenül – tehát a tagállam közrehatása nélkül is – joghatást vált ki az adott állam jogrendszerében. Ezeket az elemeket csoportosìthatjuk és nevezhetjük, Weiler után, a szupranacionalizmus döntési, illetve normatìv oldalának.19 Az is világos, hogy ezek az elemek egymást erősìtik, és ha a szupranacionalitás minél több eleme figyelhető meg, annál inkább nemzetek felettivé válik az adott nemzetközi szervezet. Az alábbiakban röviden áttekintjük a szupranacionalitás ezen elemeit és hatásukat az uniós jogrend nemzetek felettivé válására. Reméljük, ennek segìtségével világosabbá válik, miért is olyan jelentős az uniós jog hatása az alkotmányjogra.

2.1. 2.1. A szupranacionalizmus normatív oldala 2.1.1. a) Közvetlen alkalmazandóság „Dritter Definitivartikel zum ewigen Frieden. Das Weltbürgerrecht soll auf Bedingungen der allgemeinenHospitalität eingeschränkt seyn.‖ – Immanuel Kant: Zum ewigen Frieden Alapvetően az Európai Bìróság gyakorlatában kialakult elvek mentén az európai jog egy új jogrendet hozott létre, amelynek javára az államok korlátozták a szuverenitásból fakadó jogaikat, és amely jogrendnek nemcsak a tagállamok, de azok állampolgárai is alanyai. Az ìgy létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és hogy rendelkezéseinek tekintélyes hányada közvetlen hatállyal alkalmazandó.20 A közvetlen alkalmazandóság (direct effect vagy self-executing treaty) azt jelenti, hogy az adott nemzetközi szerződés közvetlenül vált ki joghatást az adott állam jogrendjében anélkül, hogy ehhez valamilyen állami átültető (általában törvényhozási) aktus lenne szükséges. Az Európai Bìróság megfogalmazásában ez azt jelenti, hogy az Unió tagállamainak polgárai az uniós jogra közvetlenül hivatkozhatnak a tagállamok bìróságai előtt, vagyis a tagállamok jogszabályaitól független uniós jog „amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapìt meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak‖21. A közvetlen hatályt igen frappánsan akképp foglalta össze John H. Jackson, hogy ha egy nemzetközi szerződés közvetlen hatállyal bìr, akkor joghatásai lényegében ugyanazok, mint az adott állam egyéb törvényeinek („statute-like effect”).22 Bár a közvetlen hatály nem teljes mértékben ismeretlen egyes államok jogában, ìgy pl. az osztrák alkotmány ismeri ezt23 és a magyar Alkotmánybìróság is elfogadta ennek létét24, ugyanakkor ezek inkább kivételesek voltak. A legtöbb állam – különösen akkor, ha kiemelkedő jelentőségű szerződésekről van Áttekintően Georg Jellinek: Allgemeine Staatslehre (Berlin: O. Häring, 31914), 736. o. A klasszikus szuverenitás teoretikusa Thomas Hobbes: Leviathan, The Matter, Forme and Power of a Common Wealth Ecclesiasticall and Civil (1651), magyarul: Leviatán (vagy az egyházi és világi állam formája és hatalma) (Budapest: Kossuth, 1999). Ő az államot mint Leviatánt ìrta le, mely oly erős, hogy Jób könyve szerint nincs hozzá fogható a földkerekségen (Jób 41, 25) Iob, 41, 25 „Non est super terram potestas, quae comparetur ei‖. Vagy Hobbes szavaival (Leviathan, 17. fejezet): „This is the generation of that great LEVIATHAN, or rather, to speak more reverently, of that mortal god to which we owe, under the immortal God, our peace and defence. For by this authority, given him by every particular man in the Commonwealth, he hath the use of so much power and strength conferred on him that, by terror thereof, he is enabled to form the wills of them all, to peace at home, and mutual aid against their enemies abroad.‖ 19 Lásd Joseph Weiler: „The Community System: the dual character of supranationalism‖ Yearbook of European Law 1981, 267–306. o. 20 Az Európai Bìróság 1/91 sz. véleménye „Megállapodás-tervezet az Európai Gazdasági Térség létrehozásáról egyrészről a Közösség, másrészről az Európai Szabadkereskedelmi Társulás tagjai között‖ 21 @ 26/62. sz. ügy van Gend & Loos kontra holland adóhatóság, lásd a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet, 5.2 pontját. 22 John H. Jackson: „Status of Treaties in Domestic Legal Systems: A Policy Analysis‖ 86 The American Journal of International Law 1992, 310–340. o. 23 Az osztrák szövetségi alkotmány 50. cikk (2) bekezdése, amely a teljesìtési fenntartás (Erfüllungsvorbehalt) intézményét rögzìti. Ez gyakorlatilag arról szól, hogy mikor nem áll be a közvetlen hatály. 24 A 7/2005. (III. 31.) AB határozat elismerte, hogy egyes nemzetközi szerződések self-executing, vagyis önvégrehajtó jellegűek, tehát közvetlenül kötelezhetnek további átültető aktus nélkül is. 18


I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége szó – nagyon ellenőrzi, mely nemzetközi szerződésnek lehet közvetlen hatálya, vagyis olyan hatása, mint egy a saját törvényhozás által elfogadott törvénynek.25 A nemzetközi szerződések tipikusan nem változtatták meg a belső jogot, ha nemzetközi jogi kötelezettséggel ellentétes belső jogszabályok kerültek elfogadása vagy maradtak hatályban, akkor ennek általában csak nemzetközi jogi következményei voltak és csak korlátozottan belső jogi konzekvenciái.26 Ennek politikai okai is voltak. A nemzetközi szerződések megtárgyalása és megkötése a végrehajtó hatalom kezében volt, és erre a területre az uralkodó meghatározó befolyást gyakorolt. A parlament ezt azzal egyensúlyozta ki, hogy nem fűződtek a nemzetközi szerződésekhez a belső állami jog hatásai, csak akkor, ha a parlament ezt kifejezetten elrendelte törvényhozás útján. Erre tekintettel, nyilván érdekes, hogyan alakul a parlament és a kormány viszonya egy intenzìv nemzetközi együttműködésen alapuló szervezetben, amelyben szervezeti és hatékonysági okoknál fogva nem – illetve csak igen nehézkesen – lehet minden egyes kötelezettségvállalást törvényhozási jóváhagyástól függővé tenni. A klasszikus modellhez képest forradalmi változás, hogy az Európai Bìróság kinyilvánìtotta az európai jog közvetlen alkalmazandóságát.27 Ezzel létrejött egy masszìv és egyre bővülő joganyag, amely azonos hatással bìr, mint a tagállami törvények. A helyzet az uniós jog esetén nem annyira egyszerű, mint a nemzetközi szerződések esetén. Hiszen itt nem csupán arról van szó, hogy maga a nemzetközi szerződés közvetlenül alkalmazandó belső állami joggá válik, hogy mi alapján és milyen problémákkal terhelten, arról később ìrunk, hanem arról is, hogy az Európai Unió szervei maguk is jogot alkotnak, ami szintén állami joggá válik. Ezzel ugyanakkor számos probléma is felmerül. Az alkotmányos monarchiák korában fejlődésnek indult klasszikus jogállami alkotmányjog ugyanis éppen azzal tünteti ki magát, hogy a jogszabályokkal szemben komoly követelményeket támaszt: ki alkothatja meg azt (elsősorban a demokratikus választással legitimált nemzeti parlament, mely bizonyos esetekben delegálhatja a hatáskörét); milyen eljárásban fogadják el ezeket, és annak tartalmilag is meg kell felelnie a jogállamiság és az alapvető jogok diktálta bizonyos tartalmi követelményeknek. Amennyiben egy nemzetközi szervezet alkotja a jogszabályokat, akkor kérdéses, hogy ezek a követelmények hogyan érvényesìthetőek. Elvárhatóak-e e szervezettel szemben demokratikus alapelvek? Ha igen, milyen formában? Ha nem mik a következményei a demokratikus felhatalmazás hiányainak? Milyen tartalmi követelmények vethetőek fel? Mi a következménye, ha az egyes tartalmi követelmények tagállamonként eltérnek? Mi a tagállami bìróságok feladata ebben a kontextusban? Megtiltható-e az alkalmazás magasabb szintű, pl. alkotmányos parancsra hivatkozással?

2.1.2. b) Elsőbbség – a Frankenstein-dilemma „You are my creator, but I am your master; – obey!‖ – Mary Shelley: Frankenstein Bár a közvetlen alkalmazandóság önmagában is problémákat vet fel, ezek a problémák megsokszorozódnak azzal, ha a nemzetközi jogi kötelezettség elsőbbséget is élvez. Ebben az esetben ugyanis a nemzeti jog szabályai háttérbe szorulnak, ha egy azonos tartalmú uniós jogszabályt kell alkalmazni.28 Ha ez az elsőbbség kiterjed az alkotmányra is, ahogy az Európai Bìróság szerint igen29, akkor ezzel az alkotmány és az alkotmányosság léte kerül zárójelbe. Elképzelhető-e az, nemzetközi jogi szempontból nézve a kérdést, hogy egy nemzetközi szervezet, melynek létezése és hatáskörei, illetve hatásköreinek terjedelme az azt alapìtó országok akaratától és hozzájárulásától függ, fölébe nőjön ezen államok akaratának? Belső jogi szempontból, az alkotmány testesìti meg a legfelső szuverén akaratot, bármi legyen is annak tartalma, és ha ennek ellentmondó jogi parancsok elsőbbséget élveznek, akkor az a szuverenitás és függetlenség megszűnéseként is értelmezhető. Logikusnak tűnhet a következtetés, hogy az önálló tagállami szuverenitás a függetlenség hiánya és az alárendeltség miatt nem értelmezhető. A tagállamok azon közös, az örök béke keresése hitéből életre hìvott entitás önálló életre kelhet, és alkotója ellen fordulhat. Ezt az EU kapcsán felmerült klasszikus dilemmát Mary Shelley a Frankensteinben30 bravúrosan foglalta össze: „You are my creator, but I am your master; – obey!” Lásd pl. 19 Usc Chapter 22 – Uruguay Round Trade Agreements Sec. 3512. Relationship of agreements to United States law and State law: „a) Relationship of agreements to United States law (1) United States law to prevail in conflict. No provision of any of the Uruguay Round Agreements, nor the application of any such provision to any person or circumstance, that is inconsistent with any law of the United States shall have effect.‖ 26 Tipikusan Anglia, McWhirter v Attorney-General [1972] C.M.L.R. 882, per Lord Denning MR, Cheney v Conn (Inspector of Taxes) Chancery Division [1968] 1 W.L.R. 242. 27 @ 26/62. sz. ügy van Gend & Loos kontra holland adóhatóság, lásd a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet, 5.2. pontját. 28 @ 6/64. sz. ügy, Costa kontra ENEL, lásd a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet, 5.2 pontját. 29 @ 11/70. sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra az Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 3. pont.; lásd továbbá többek között C-285/98. sz. ügy, Tanja Kreil kontra Németország; 30 A hasonlat talán annyiban is helytálló, hogy Victor Frankenstein is az örök élet keresése során alkotta meg a szörnyet, a tagállamok pedig az örök béke keresése közben az Európai Uniót. 25


I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége A szupranacionalitás normatìv oldalát az Európai Bíróság a következőképpen foglalta össze: „Az így létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és hogy az állampolgárokra és magukra az államokra alkalmazandó rendelkezéseinek egy része közvetlen hatállyal bír.”31 Ez alapján előáll – Blutman László és Chronowski Nóra szóhasználatát követve – egy alkotmányjogi paradoxon:32 „Az Európai Unióhoz való csatlakozásból fakadó alkotmányjogi paradoxon lényege abban foglalható össze, hogy a tagállami alkotmány felhatalmazást ada csatlakozásraegy olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, ìgy a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták jelölni.‖

2.2. 2.2. A szupranacionalitás eljárásjogi oldala „Britain has had the same foreign policy objective for at least the last five hundred years: to create a disunited Europe‖ – Sir Humphrey Appleby, in The Writing on the Wall Az elsőbbség és a közvetlen alkalmazhatóság bár komoly beavatkozást jelent a tagállami szuverenitásba, még magyarázható lenne akkor, ha az uniós kötelezettségek létrejöttéhez a tagállam jóváhagyására volna szükség. Másképp megfogalmazva, ha a tagállam megvétózhatja a közösségi jogalkotást, akkor semmi nem történhet az akarata ellenére. Ugyanakkor az európai integráció modellje nem teljesen az önként vállalt kötelezettségek modelljére épült. A döntéshozatal már kezdetektől fogva egy szupranacionális elit döntéshozatalára épült. A nemzetek feletti szervezet eszméjét, mint a második világháborúban tomboló nacionalizmusra adott választ, Robert Schuman francia külügyminiszter33 fogalmazta meg 1950. május 9-i nyilatkozatában (ún. Schuman Nyilatkozat). Ebben amellett érvelt, hogy a „francia és német szén- és acéltermelést együttesen egy közös Főhatóság ellenőrzése alá helyezzék, egy Európa más országai előtt is nyitva álló szervezet keretein belül‖. E szervezetben – a későbbi Európai Szén- és Acélközösségben – a Főhatóság Franciaországra, Németországra és a csatlakozó országokra nézve a szén- és acéltermelést érintően a kötelező érvényű döntéseket hozhatott. Ez a modell a francia csúcsbürokrácia modelljére alapìtott, egy elit által irányìtott fokozatos integráció példaképét követte. 34 Ez a modell sokáig kifejezetten sikeresnek bizonyult és ennek jó okai voltak. A háború borzalmaiból való felépülés tipikusan bürokratikus döntéshozatalt követelt meg, gyors, megalapozott és felkészült döntéseket, a tipikus demokratikus vitának ebben a mezben nem volt túl sok helye. Ezt a folyamatot tovább generálta az USA által folyósìtott Marshall-segély kezelése. Az integrációt tovább erősìtette korábbi nem szupranacionális modell, a Népszövetség látványos bukása egyrészről, illetve a hidegháború és Szovjetunióval kiéleződött konfliktus másrészről. A fennálló objektìv tényezőket segìtették a személyes faktorok is, egy katolikus, konzervatìv elit, amely a háború borzalmait saját bőrén tapasztalta.35 Ez a megoldás egy gazdasági jellegű integrációra épìtett, előbb a szén- és acélipar közösségiesìtésével (1951, ESZAK), majd a közös belső piac kialakìtásához szükséges szabad áru, szolgáltatás és munkaerő-áramlás, egységesìtett versenyszabályok, valamint integrált külgazdasági politika megteremtésével. Ennek az elsősorban gazdasági jellegű együttműködésnek az volt a rendeltetése, hogy hozzájáruljon egy politikai egység megteremtéséhez (spill-over effect). Az elitista megközelìtésnek azonban politikai szempontból ott van a határa, ahol a döntések jellege egyre inkább eltolódik a diplomáciai és bürokratikus döntések hatóköréből és áttolódik az értékválasztások és erőforrás-elosztás demokratikus döntést kìvánó mezejébe. Bizonyos döntések esetén ugyanis kevésbé azok objektìv alkalmassága és ésszerűsége alapozza meg a legitimációjukat, vagyis azt, hogy az adott döntést helyesnek – sajátunknak – fogadjuk el, hanem a döntési folyamat demokratikus volta az irányadó. A döntések minél inkább belevágnak a politikai közösség húsába, annál kevésbé fogadja el a közösség a feje felett hozott – bármilyen okos – döntést és annál inkább fontos az eljárás demokratikus jellege. Ez egyre élesebben merült fel az integráció elmélyülésével, ezt mutatják az uniós állampolgársággal kapcsolatos viták, az A Bìróság 1/91. sz. véleménye „Megállapodás-tervezet az Európai Gazdasági Térség létrehozásáról egyrészről a Közösség, másrészről az Európai Szabadkereskedelmi Társulás tagjai között‖ 21. pont. 32 Lásd Blutman László – Chronowski Nóra: „Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában‖ Európai Jog 2007/2, 3 (3) 33 Nemessányi Zoltán: „Robert Schuman élete‖ Európai jog 2003/1, 37–40. o. 34 „elite-led gradualism‖ lásd Paul Craig: „Integration, Democracy, and Legitimacy‖ in Paul Craig – Gráinne De Búrca (szerk.): The Evolution of EU Law (Oxford, OUP, 22011) 14–17. o. 35 Összefoglalóan, Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) msz. 52. 31


I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége Európai Alkotmányszerződés bukása a francia és holland népszavazáson, a görög államcsőd kezelése, melynek során az uniós polgárok nem igazán akarnak szolidaritást vállalni a görögökkel, mìg a politikai elit igyekszik kimenteni a görög államot. Az Európai Unió, illetve annak jogelődjei, az Európai Szén- és Acélközösség és Európai Gazdasági Közösség, a kezdet kezdetén, az egyhangúság elvén kezdték meg a működésüket, vagyis a jogalkotási hatáskörrel felruházott Tanácsban gyakorlatilag bármely tagállam megvétózhatta a jogalkotási javaslatot. Ez bár óvja a tagállam, mint állam szuverenitását, ugyanakkor a demokratikus legitimáció oldaláról már ez is számos kérdést vet fel. Először is a döntéshozó testület tagjai miniszterek (illetve államtitkárok), akik – a közvetlen alkalmazandóság elve alapján – a tagállamok törvényeivel azonos joghatású jogot alkotnak. A demokratikus legitimációjuk ehhez ugyanakkor sokkal kevésbé van meg. Ha az uniós jog elsőbbségének elvét is figyelembe vesszük, akkor nagyon veszélyes vizeken kezdünk hajózni. Ez a demokratikus legitimáció szempontjából önmagában is érzékeny kérdés annál inkább hatványozódik, minél inkább több területre terjed ki az EU hatásköre, illetve minél inkább kérdéses jogalapokon terjeszti ki az EU a hatásköreit. Az egyhangúságon alapuló eljárás – mely bár a szuverenitás szempontjából képviselhető – ugyanakkor már az eredeti hat ország esetén sem működött problémamentesen. Ezt igen jól mutatja a Luxemburg-kompromisszum is36, melyet azért fogadtak el 1966-ban, mert Franciaország bojkottálta a tanácsüléseket, annak érdekében, hogy bizonyos agrárkérdésekben ne történjenek számára hátrányos változások. Mivel hat alapìtó tagállam sem tudott lényeges kérdésekben megegyezni az ellentétes érdekeltségeik miatt37, és az ellentmondó érdekek száma csak nőttön-nőtt az újabb és újabb tagállamok csatlakozásával, ami egy egyhangúságra alapuló döntéshozatali modellben stagnációra és ezzel párhuzamosan erősen korlátozott együttműködésre ìtélte volna az integrációt 38, a szervezeti megoldás egyértelműen a többségi döntéshozatalra való áttérés 39. Tagállami szempontból ugyanakkor ez azt is jelenti, hogy kifejezett tiltakozása esetén is – nem szavazat – lehetőség van egy kötelező – közvetlenül alkalmazandó és elsőbbséget élvező – döntés elfogadására. Ezzel kiélesednek azok a kérdések is, hogy vajon az uniós szervezet rendelkezik-e a szükséges demokratikus legitimációval, kit is képvisel az EU, lehet-e demokrácia az államon túl, mit várunk el egy döntéshozatali modelltől – nyers többségi elvet, vagy egy finom egyensúlyt –, és mi a helyzet, ha a meghozott döntés valamely állam alapvető érdekeivel vagy értékeivel ellentétes. A demokratikus legitimáció sajátságos éllel jelenik meg a Főhatóság szerepét átvevő Bizottságra is, különösen a delegált jogalkotás (komitológia) kapcsán. A delegált jogalkotás nagyon érzékeny terület és szükséges rosszként éli meg az alkotmányjog40, mint számot vetést azzal, hogy a modern parlament az életviszonyok hihetetlen bonyolódása miatt fizikailag nem képes minden egyes részletkérdéssel foglalkozni és ezért ezek egy – egyre inkább tetemes – részét a végrehajtó hatalomra bìzza. Ennek a delegálásnak általában komoly – bár államonként eltérő – feltételei vannak. Nyilván különös optikával merül fel a kérdés, hogy az EU legfontosabb döntéshozó szervében, a Tanácsban helyet foglaló miniszterek, a végrehajtó hatalom alkotmány és törvények által korlátozott képviselői vajon delegálhatják-e tovább a jogalkotó hatalmukat. Szervezetileg a logika itt is ugyanaz lenne, mint a belső tagállami szervezetrendszerben: megnövekvő munkateher, ésszerű racionalizálás. A probléma az, hogy a jogalkotó szerv maga is csak származtatott, delegált hatáskörökkel bìr, és nem saját jogon, közvetlen választással megerősìtett legitimációból eredezteti azokat. Vajon ebben az esetben is ugyanolyan feltételekkel lehet delegálni a jogalkotói hatásköröket?

3. 3. Az egyes fejezetek – avagy miről is szól majd ez a könyv Az EU sajátosságait és ezek közjogi következményeit kérdésszerűen felvillantó fentebbi rövid elmélkedés után az olvasó már valószìnűleg képet is kapott arról, hogy mit tartalmaz ez a könyv. Igyekszünk választ adni az emlìtett dilemmákra, vagy legalábbis válaszvariációkat kidolgozni ezekre. Megkerülhetetlen lesz az uniós jogrendszer rövid bemutatása (III. fejezet), különösen az egyes jogi aktusokhoz fűződő joghatások elemzése, a szupranacionalitás normatìv oldalának alapos kibontása. Ugyanìgy Lásd Paul Craig: „Institutions, Powers, and Institutional Balance‖ in Paul Craig – Gráinne De Búrca (szerk.): The Evolution of EU Law (Oxford, OUP, 22011) 44–45. o. 37 A különböző érdekekről jó áttekintést ad Trevor C. Hartley: European Union law in a global context: text, cases and materials (Cambridge: CUP, 2004) 14–19. o. 38 A stagnáció időszakához, a hetvenes–nyolcvanas évekhez lásd Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) msz. 78–82. o. 39 A töbségi döntéshozatal ugyanakkor nem ismeretlen más nemzetközi szervezetek esetén sem, pl. a WTO szerződéseinek módosìtásához elegendő a kétharmados többség, lásd a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakeshi Egyezmény X. cikkét. 40 Átetkintően Paul Craig: Adminsitrative Law (London: Sweet and Maxwell, 62008) 714–719. o. 36


I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége megkerülhetetlen lesz a jogalkotási eljárás tanulmányozása, a szupranacionalitás eljárásjogi oldalának áttekintése. Ezzel ugyanakkor még nem mentek tovább egy szokásos európai jogi tankönyv keretein. Mit jelent mindez a közjog és különösen a magyar közjog számára? Hogyan dolgozták fel a szupranacionalitásból fakadó követelményeket az egyes nemzeti jogok és mit kezdett a problémával a magyar Alkotmánybìróság? Ezt fogjuk megvizsgálni a IV. fejezetben. Ennek a megválaszolása érdekében a következő kérdéskörökre koncentrálunk: ha az EU nem ìrható le a szokásos nemzetközi jogi fogalmakkal, akkor vajon a csatlakozás ehhez a szervezethez történhet-e ugyanazon szabályok mentén, mint amely más nemzetközi szerződések ratifikációjához szükséges, és ha nem, akkor mik a csatlakozási klauzula követelményei (II. fejezet). A döntéshozatal demokratikus legitimációja(V. fejezet) láthatóan különösen kényes kérdés. Vizsgálni fogjuk, hogyan kell értelmezni a demokratikus legitimációt az Európai Unióban, miben áll a demokráciadeficit, és utána kell járjunk, mi a helye és szerepe a nemzeti parlamenteknek. Mihez van joga az Uniónak, mire van hatásköre (VI. fejezet)? Ezt a kérdést is érintettük fentebb. A hatáskörök megosztása egy szövetségi szint és egy tagállami szint között bevett a föderális államokban (pl. USA, Kanada, Németország, Ausztria), ugyanakkor ez ismeretlen probléma a magyar jogban. Ennek érdekében bemutatjuk ezt a problémát egyes szövetségi államok példáján, majd ismertetjük a hatáskörök megosztásának szabályait és elveit az Unión belül. Végül pedig a hatásköri bìráskodással foglalkozunk, azzal a kérdéssel, hogy vajon a tagállamok vagy az EU őrködjön-e a hatásköri korlátok betartásán? A szuprancionális jogrend elsőbbsége és közvetlen hatálya, ahogy azt ìrtuk és valljuk, egy sajátos alkotmányos rendet alakìtott ki az Európai Unióban. Vajon tekinthető-e az Európai Bìróság e szervezet alkotmánybìróságának, vagy ezt a szerepét megosztja-e az Emberi Jogok Európai Bìróságával? Mi a szerepe és helye a nemzeti alkotmánybìróságoknak és milyen intézményesìtett kapcsolat áll fenn a nemzeti és az európai alkotmánybìráskodás között. Ezekre a kérdésekre keressük a választ az alkotmánybíróságokkal és alkotmánybíráskodással foglalkozó VII. fejezetben. Az alapjogok nyújtotta garanciák az alkotmányosság egyik meghatározó területe, ezek biztosìtása az állam elsőrendű kötelezettsége (Alaptörvény I. cikk). Hogyan viszonyulnak ezek a nemzeti jogban oly kiemelkedő értékeket megtestesìtő alapjogok az európai joghoz? Mi a teendő, ha ezek ellentétesek az uniós jog követelményeivel vagy hátráltatják annak hatékonyságát? Mit tett az Európai Bìróság és a tagállami alkotmánybìróságok ebben a helyzetben? Mi indokolta az Alapjogi Charta elfogadását és mi ennek, illetve az európai jognak a viszonya az Európai Emberi Jogi Egyezményhez? Ezt igyekszünk bemutatni az Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény című VIII. fejezetben. Mivel a közjog bemutatása nem lehet teljes a közigazgatási jog, mint az európai jog végrehajtásában leginkább érintett terület, vázlatos ismertetése nélkül, ezért a IX. fejezetet az európai közigazgatás alapvonalainak szenteltük. Az utolsó fejezet inkább elméleti jellegű, de meggyőződésünk szerint komoly gyakorlati problémák megoldását segìtheti. Az európai jog hatására alapvetően megváltozott tagállami közjog egyre inkább eloldódik a korábbi területi kötöttségétől, és egyre több olyan konstelláció jelenik meg, amelyek korábban csak a nemzetközi magánjogban voltak ismertek: a közjog területen kìvüli alkalmazása, idegen jog alkalmazása, külföldi határozatok vagy közhatalmi aktusok elismerése és a különböző közjogi rendszerek közötti – legalábbis potenciális – ütközése. Ezekre a gyakorlatban is releváns kérdésekre igyekszünk elméleti alapokat adni a nemzetközi közjogi kollíziós jogot tárgyaló X. fejezetben.


2. fejezet - II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula1 „The Common Market: We went into it to screw the French by splitting them offfrom the Germans. The French went in to protect their inefficient farmers from commercial competition. The Germans went in to purge themselves of genocide and apply for readmission to the human race.‖ – Sir Humphrey Appleby in The Devil You Know A fejezet rendeltetése E fejezetben a csatlakozási klauzulát tárgyaljuk. Ennek során: –

bemutatjuk a nemzetközi és belő jog viszonyát, mint az önálló csatlakozási klauzula létének előkérdését,

–

indokoljuk, miért volt szükség a csatlakozási klauzulára,

–

áttekintjük más államok csatlakozási klauzuláit,

–

részeletesen elemezzük az Alaptörvény E. cikkét,

–

megvizsgáljuk a szerződésmódosìtások lehetőségét az Alaptörvény E. cikke fényében.

1. 1. A csatlakozás alkotmányos és nemzetközi jogi előfeltételei A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz – több más állammal együtt – történő csatlakozása az erről szóló szerződés 2003. április 16-i athéni aláìrásával, valamint annak a 2004. évi XXX. törvénnyel2történő kihirdetésével történt meg. A Csatlakozási Szerződés 2. cikkének (2) bekezdése a hatálybalépésnek egy később teljesült feltételt szabott, azt, hogy 2004. május elsejéig valamennyi megerősìtő okiratot letétbe helyezik. E szerződés megkötésének alapja a magyar Alkotmány 2/A. §-a volt (amelyet felváltott az Alaptörvény E. cikke). Kérdés az, hogy miért kellett e szakasszal az Alkotmányt kiegészìteni, és miért nem volt megfelelő jogalap a nemzetközi és belső jog viszonyát szabályozó 7. § (Alaptörvény Q. cikk) az Európai Unióhoz történő csatlakozáshoz. A tagállami és európai jog viszonyának közjogi kiindulópontját Magyarországon a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat adja.3 Kecskés László megfogalmazásában4 „[i]gazából az Alkotmánybìróság ezen határozataiban megfogalmazott dogmatikus okfejtések adtak alapot ahhoz, hogy valós súlyánál nehezebb kérdéskörként jelenjen meg a magyar politikai szféra és az alkotmányozás előtt Magyarország európai uniós csatlakozásának jogi összefüggésrendszere. Ezek az alkotmánybírósági határozatok vitték el a magyar közjogi gondolkodást olyan irányba, amelyből az a jogi látszat keletkezett és az a helyenként mereven kezelt vélemény körvonalazódott, hogy Magyarország EU-csatlakozása kapcsán a magyar Alkotmány módosítására feltétlenül szükség volt.‖

A fejezetnek az egyszerűsìtett szerződésmódosìtátásról szóló része az OTKA által 76488 számon támogatott a „Lisszaboni Szerződés hatása a magyar jogrendszerre‖ cìmű projekt keretében készült. A fejezet osztrák jogra vonatkozó részei alapjául szolgáló kutatásokat a bécsi Collegium Hungaricum támogatta. 2 Magyar Közlöny 2004/60. száma. @ Kecskés László: „A csatlakozási szerződés és aláìrása Athénban 2003. április 16-án‖, Európai Jog 2003/3. 41–42. o. 3 A lisszaboni szerződést vizsgáló határozat is ebben az értelmezési keretben mozog 143/2010. (VII. 14.) AB határozat. 4 Kecskés László: „Az EU-csatlakozás magyar alkotmányjogi problémái‖ Magyar Tudomány 2006, 1081. o. 1


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Ez a határozat azt vizsgálta, hogy vajon alkotmányos-e, ha a Gazdasági Versenyhivatalnak a Magyar Köztársasággal aláìrt Európai Megállapodás alapján már az uniós csatlakozást megelőzően is közvetlenül alkalmaznia kell olyan európai versenyjogi szabályokat is, amelyek megalkotásában Magyarország nem vett részt. A kérdés alkotmányjogi magva abban összegezhető, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése (Alaptörvény Q. cikk (2) bek.) alapján volt-e mód a jogalkotói hatáskörök, illetve általánosságban a szuverenitás átruházására? Ezt a kérdést két lépcsőben lehet megválaszolni. Először is mi a viszonya a belső és a nemzetközi jognak a magyar Alkotmány szerint? Másodszor pedig kérdés az, hogy rendelkezik-e az európai jog olyan sajátossággal, amely az általános szabályoktól való eltérést igazolja, vagy azt egyenesen megköveteli?

1.1. 1.1. A nemzetközi és belső jog viszonya A nemzetközi jog és a belső jog viszonyára alapvetően két elméleti megoldás létezik: a dualista és a monista.5A gyakorlatban ugyanakkor leginkább ezeknek bizonyos elegye figyelhető meg, és az országok attól lesznek inkább monista vagy inkább dualista jellegűek, hogy melyik összetevőből figyelhető meg több. A monizmusa nemzetközi és a belső jogegységétjelenti, a dualizmus e kettő elválasztását. Ennek hatása van arra is, hogy egy állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettség milyen módon válik a belső jog részévé. A monista államok jogában a nemzetközi szerződés annak megkötésével az állam jogrendjének része lesz (adopció vagy inkorporáció). A dualista államok jogában ezzel szemben a nemzetközi szerződés csak az államot, mint a nemzetközi forgalom alanyát köti, de a belső jogban nem vált ki joghatást mindaddig, amìg azt valamilyen belső jogforrás formájában át nem ültetik (transzformáció). Ekkor nem a nemzetközi szerződés, hanem az annak tartalmilag megfelelő (vagy meg nem felelő – az adott állam választása szerint) jogszabály lesz a kötelező. Az adopció (inkorporáció, recepció vagy abszorpció) esetén tehát a nemzetközi jog mint olyan, lesz része a belső jognak, és nem veszìti el nemzetközi jogi jellegét, a transzformáció esetén azonban a nemzetközi jogból egy transzformáló aktussal nemzeti jog lesz, és a kérdéses nemzetközi jogforrás a belső jogban aszerint minősül, hogy az milyen konkrét nemzeti jogforrási formát ölt. Így pl. ha a kihirdető aktus kormányrendelet, de az alapvető jogokat érint, vagy kizárólagos törvényhozási tárgyakat szabályoz, akkor az ellentétes lesz az Alaptörvénnyel, például nem lenne tekintettel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének arra a parancsára, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg, illetve azokra az alkotmányos szakaszokra, amelyek kizárólagos törvényhozási tárgyköröket állapìtanak meg, amelyekben általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Országgyűlés alkothat. Ennek természetesen a vonatkozó átültető szabály megsemmisìtése lenne az eredménye. 6 A transzformáció mindamellett lehet általános transzformáció, pl. a nemzetközi jog általános elvei, illetve lehet egyedi, pl. egy nemzetközi szerződés kihirdetése. A magyar alkotmányjogban a nemzetközi és a belső jog viszonyának központi szabálya az Alaptörvény Q. cikke.

Alaptörvény Q. cikk (1) Magyarország a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtése érdekében biztosìtja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. (3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.

5 6

Lásd áttekintően Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete (Pécs–Budapest, Dialóg Campus, 2007) 158–163. o. Lásd hozzá a 7/2005 (III. 31.) AB határozatot.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula A Q. cikk a korábbi Alkotmány 6. és 7. paragrafusát váltja fel. Az első bekezdés egy államcélt fogalmaz meg, az együttműködést a világ valamennyi népével. Jogilag sokkal fontosabb a (2) és (3) bekezdés, mely a nemzetközi és a belső jog viszonyát szabályozza. A (2) bekezdés világosan megfogalmazza, hogy a nemzetközi kötelezettségek teljesítése érdekében kell az összhangot biztosìtani. Ez inkább az Alkotmány korábbi 7. §-ának fényében mond újat, mely szerint „a Magyar Köztársaság jogrendszere […] biztosìtja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját‖. E szabály nem tette egyértelművé ugyanakkor, hogy mit kell mihez igazìtani, a belső jogot a nemzetközi joghoz avagy fordìtva. Az Alaptörvény ezt már világosan kimondja. A (3) bekezdés különbséget tesz két jogforrástípus között: – a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai, – nemzetközi jog más forrásai. A 7/2005 (III. 31.) AB határozat összefoglalta a korábbi gyakorlatot, mely még most is kiindulópontként szolgálhat.

7/2005 (III. 31.) AB határozat A jogállamiság alkotmányos elve jelenti egyrészt a jogalanyok belső jognak (az Alkotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak) való alávetettségét, másrészt a magyar állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelést. Az Alkotmány [jogállamiság elvét kimondó] 2. § (1) bekezdéséhez képest speciális alkotmányos rendelkezés az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, amely a belső jogi rendelkezések és a vállalt nemzetközi kötelezettségek egymáshoz való viszonyát rendezi. Eszerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosìtja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. A nemzetközi szokásjogot és az általános jogelveket e rendelkezés első fordulata transzformálja a hazai jogba. A nemzetközi jogi kötelezettséget vizsgálva végső soron az Alkotmánybìróság jogosult dönteni arról, hogy annak a belső jogba való átültetése az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata [Alaptörvény Q. cikk (3) bek. első mondat] alapján megtörtént-e. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323.] Jelen ügy tárgya [...] nem azonosítható[...] a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival. Ezért ahhoz, hogy a [...] belső jogban alkalmazható legyen, szükség van annak megfelelő szintű jogszabályban való kihirdetésére. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének második fordulata a bármely formában megjelenő (például a nemzetközi szerződéssel) vállalt nemzetközi kötelezettség belső joggal való összhangját ìrja elő. Ennek biztosìtására végső soron az Alkotmánybìróság hivatott, amely egyrészt a megkötendő, valamint a már jogszabályban kihirdetett nemzetközi szerződés (és a kihirdető jogszabály) Alkotmánynak való megfeleléséről, továbbá a nemzetközi kötelezettségvállalás hatásköri, felhatalmazottsági és eljárási kérdéseiről hoz mindenkire nézve kötelező határozatot. [4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.] Az Alaptörvény Q. cikk (3) bek. első mondata tehát általános és absztrakt módon transzformálja a hazai jogba a nemzetközi jog általános szabályait, vagyis a nemzetközi szokásjogot és az általános jogelveket.7 Egyéb jogforrások kihirdetéssel válnak a magyar jogrendszer részévé. Ezek érintik a nemzetközi szerződéseket és az egyedi aktusokat is (ENSZ Biztonsági Tanácsi határozat, valamely bìrósági döntés stb.) Ezek nem hatolnak át a szuverenitás páncélján, amìg azok átültetése nemzeti szabály megalkotásával meg nem történik, ami ezután szintén állami jog lesz. Ez persze nem ennyire egyszerű. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény illetve ennek később elfogadott Jegyzőkönyveit a Magyar Köztársaság a 1993. évi XXXI. törvénnyel hirdette ki, és mint ilyen, elvben bármilyen más törvénnyel azonos rangban áll. Ténylegesen nem ez a helyzet, hisz többek között az Alkotmánybìróság

7

Lásd továbbá 53/1993 (X. 13.) AB határozatot.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula maga is más törvények alkotmányosságának vizsgálatába bevonja8,ami azt jelzi, kiemelkedő szerepe van a magyar jogrendszerben, és nem pusztán egy a többi törvény közül. Drinóczi Tìmea: „A nemzetközi jog beszűrődése a magyar jogforrási rendszerbe‖ Magyar jog 2005, 599–608. o. Berke Barna: „A nemzetközi szerződések alkotmányossági vizsgálatának megalapozásához. A magyar jog szabályai és a dualista modell alapjai‖ Magyar jog 1997, 449–461. o. 7/2005 (III. 31.) AB határozat 53/1993 (X. 13.) AB határozat 2005. évi L. törvény a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról Molnár Tamás – Sulyok Gábor – Jakab András: 7. § [Nemzetközi jog és belső jog; jogalkotási törvény] in Jakab András: Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég, 2009) Molnár Tamás: „A nemzetközi szervezetek határozatainak beépülése és helye a magyar jogban, különös tekintettel az ENSZ Biztonsági Tanácsának határozataira‖ Jogtudományi közlöny 2011, 339–351. o.

1.2. 1.2. Problémák az uniós joggal Lássuk újra az Európai Megállapodás kapcsán az Alkotmánybìróság által a 30/1998 (VI. 25) AB határozatban megállapìtottakat. Ezen egyezmény kihirdetéséről rendelkező 1994. évi I. törvény 2. §-ában foglalt 62. cikk (1)–(2) bekezdései a magyar versenyhatóság által közvetlenül alkalmazandó szabályok közé sorolták az EK alapìtó szerződésének bizonyos versenyjogi és állami támogatásokra vonatkozó szabályait. Ezek a szabályok átfogták volna az Európai Megállapodás hatálybalépését követően elfogadandó jogszabályokat is, amelyek tartalma az Európai Megállapodás elfogadásakor még ismeretlen volt, és amelyek tartalmára Magyarország semmilyen formában sem tud hatást gyakorolni, továbbá ezek a magyarországi jogalkalmazásban közvetlenül érvényesìtendőek lettek volna anélkül, hogy azokat hazai jogforrás tartalmazná. E mögött a tényleges alkotmányjogi kérdés, hogy mennyiben és milyen módonengedhető át a Magyarországon alkalmazandó jog megalkotásának hatásköre egy nemzetközi szervezetre.

30/1998 (VI. 25) AB határozat Az alkotmányossági kérdés eszerint az, hogy egy másik nemzetközi jogi jogalany, egy másik önálló közhatalmi rendszer és autonóm jogrend saját belső jogának azok a normái, amelyek közjogi jogviszonyok szabályozására szolgálnak, érvényesíthetők-e közvetlenül a magyar versenyhatóság által, anélkül is, hogy ezek a külföldi közjogi normák a magyar jog részévé válnának. Hogyan kell ezt megìtélni?

30/1998 (VI. 25) AB határozat

Az újabb gyakorlatból példálódzva lásd 43/2005. (XI. 14.), 17/2005. (IV. 28.), 18/2004.(V. 25.), 7/2004. (III. 24.), 5/2004. (III. 2.), 32/2003. (VI. 4.), 22/2003. (IV. 28.), 33/2002. (VII. 4.) AB határozatok. 8


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Rámutat az Alkotmánybìróság arra, hogy a közvetlen alkalmazási mechanizmus sajátos jellegzetessége a Közösség jogrendszere és az EU-tagállamok kapcsolatának. [...] azonban az alkotmányossági vizsgálat soránarra tekintettel kell megítélni, hogy a Magyar Köztársaság nem tagállama jelenleg az Európai Uniónak. A kérdés, az hogy vajon az Alkotmány 7. §-a (Alaptörvény Q. cikke) alapján, melyet a klasszikus nemzetközi jogi kapcsolatokra modelleztek, alkalmas-e olyan közvetlenül alkalmazandó normák fogadására, melyek megalkotásában Magyarország nem vett részt.

30/1998 (VI. 25) AB határozat A [...] hivatkozott közösségi jogi kritériumok megjelenése a magyarországi jogalkalmazásban nem illeszthető a nemzetközi szerződések érvényesülésének rendjébe. Alapvetően azért, mert a vonatkozó kritériumok utalásként jelennek meg. Az utalás pediga nemzetközi jog egyik alanyának belső jogszabályaira és belső fórumainak (EK Bizottság, EK Elsőfokú Bìróság, EK Bìróság) joggyakorlatára történik. A hivatkozott közösségi jogi kritériumok tehát a nemzetközi szerződések belső érvényesüléséhez a magyar jog szerint szükséges megerősítés és inkorporáció vagy transzformáció, illetőleg hazai jogszabályban történt kihirdetés nélkül igényelnek alkalmazást a GVH eljárásában. Már itt rámutat az Alkotmánybìróság arra, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének második fordulata [Alaptörvény Q. cikk (3) bekezdés második mondata] éppen erre az utaló szabályozásra tekintettel nem teremti meg a kifogásolt rendelkezések alkotmányos alapját. [...] 2. Az Alkotmánybìróság rámutat arra, hogy a Közösség belső jogának hivatkozott kritériumai a hazai jogalkalmazás szempontjából külföldi jognak minősülnek, minthogy a Magyar Köztársaság nem tagállama az Európai Uniónak. Az alapulfekvő közjogi-hatósági jogviszonyok, amelyekben a közösségi jogi kritériumok szerinti elbìrálás kötelezettsége áll fenn, az állami szuverenitással közvetlen kapcsolatban állnak [...] tartalmánál és érvényesìtésénél fogva az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozik. [...] A territorialitáshoz kötődő állami főhatalom kizárólagossága pedig azt is jelenti, hogy az állam nemzetközi kapcsolataiban a főhatalmi jogosítványairól rendelkezhet. A szuverenitás korlátozása természetszerű velejárójaannak, hogy az állam nemzetközi kapcsolatokban szerepel, nemzetközi kötelezettségeket vállal. Azonban a nemzetközi kapcsolatok alakítására is vonatkozik az, hogy az Országgyűlés – és értelemszerűen az állam más szervei – hatalma nem korlátlan hatalom. [...]. Ezért [...] kifejezett alkotmányi felhatalmazás nélkül az Országgyűlés alkotmányosan nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozó jogterületen a territorialitás elvén nemzetközi szerződésben túlterjeszkedni. [...] 3. Az Alkotmány [...] szerint: a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé [...] A népszuverenitáson alapuló demokratikus jogállam egyik követelménye, [...] hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. A közhatalom-gyakorlás körébe tartozik [...] a jogalkotás és jogérvényesìtés [...] is. A közhatalom gyakorlásának demokratikus legitimációja [...] alkotmányi követelmény a [...] nemzetközi kötelezettségvállalást eredményező közhatalmi aktusokat illetően. Az Alkotmány szerint a népszuverenitáson és a demokratikus jogállamiságon alapuló demokratikus legitimáció [...] alapján tehát általánosan irányadó követelmény, hogy a hazai jogalkalmazásban a hazai jogalanyokkal szemben érvényesíthető minden közjogi jogi norma a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción alapuljon. [...] [A] Közösség intézményeinek jogalkotásában és joggyakorlatában képződő jogi normák, a magyar állami közhatalom végső forrására nem vezethetők vissza. A Közösség ugyanis egy önálló és a Magyar


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Köztársaságtól elkülönülő közhatalmi rendszer, saját autonóm jogrenddel és nemzetközi jogi jogalanyisággal. 4. Azok a közjogi normák, amelyek egy másik közhatalmi rendszer – ebben az esetben a Közösség – saját belső jogát alkotják, és amelyek megalkotására a Magyar Köztársaságnak semmilyen befolyása nincs, mert Magyarország nem tagállama az Európai Uniónak, az [...] a szuverenitás sérelme nélkül nem jelenhetnek meg alkalmazási kötelezettséggel a magyar jogalkalmazó szervek gyakorlatában. Ehhez ugyanis külön alkotmányi felhatalmazás volna szükséges. [...] Teljesen más egy nemzetközi szerződésben történt konkrét és pontos állami kötelezettségvállalás, és megint más egy másik közhatalmi rendszernek történő alávetése bizonyos jogterületnek [...]Egy nemzetközi szerződés megkötésével, illetőleg kihirdetésével az Országgyűlés nem tehet burkolt alkotmánymódosítást.Az Alkotmány rendelkezései abban a vonatkozásban is korlátozzák a közhatalom gyakorlásában eljáró szerveket, hogy nem adható felhatalmazás „kormányközi nemzetközi megállapodás‖ vagy „államközi szerződés‖ megkötésére, illetőleg nem érvényesülhet a magyar jogban olyan nemzetközi kötelezettségvállalás, amelynek tartalma következtében az Alkotmány sérelme bekövetkezne. [...] Az Alkotmánybìróság hangsúlyozza, hogy azok a jogszabályi rendelkezések, amelyek a jövőben születő közösségi jogi kritériumoknak a közvetlen hazai érvényesülését eredményezik, alkotmányellenesek, mert ezeknek a kritériumoknak forrása nem a magyar Alkotmány szerinti legitim közhatalom, illetőleg annak valamely intézménye. Az Alkotmánybìróság szerint tehát a nemzetközi és a belső jog viszonyát rendező szabály (az Alaptörvény Q. cikke) nem alkalmas önmagában a közvetlenül alkalmazandó idegen jogszabály fogadására. 9 Egyrészt azért, mert a Közösség közvetlenül alkalmazandó belső joga közjogi jogviszonyokat érint és a hazai jogalkalmazás szempontjából külföldi jognak minősül, mivel a Magyar Köztársaság nem tagja az Európai Uniónak. Másodrészt az Alaptörvény Q. cikkét nem lehet olyan módon értelmezni, hogy ezáltal az Alaptörvény más, szintén feltétlen alkalmazást kìvánó szabályai ne jussanak érvényre, vagyis nem lehet egyetlen alkotmányos passzus alapján az alkotmányos rendszer egészét érintő változásokat legitimálni. Jelen esetben ez a demokratikus jogállam követelménye, mely – összefüggésben a népszuverenitás elvével – azt kìvánja, hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján legyen gyakorolható. Ennek körébe tartozik vitathatatlanul a jogalkotás és jogérvényesìtés is. A demokratikus hatalomgyakorlás azt feltételezi, hogy az alkalmazandó jogszabályok megalkotása a közhatalom végső forrására visszavezethető legyen, a jogi norma a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción alapuljon. Mivel az integrációs szervezte által kibocsátott normákra a Magyar Köztársaságnak semmilyen befolyása nem volt, hiszen Magyarország nem volt tagja az Európai Uniónak, a demokratikus legitimáció és a szuverenitás sérelme nélkül nem lehetne ezeket alkalmazni. Ha ez mégis lehetséges lenne, akkor gyakorlatilag az Alaptörvény Q. cikke segìtségével az Országgyűlés egyszerű törvényalkotói minőségében, egy nemzetközi szerződés kihirdetése útján is módosìthatna Alaptörvényt. A két érv ugyanakkor ugyanarra fut ki: azért nem alkalmas az Alaptörvény Q. cikke (Alkotmány 7. §) az uniós jog fogadására, mert Magyarország nem tagja az EU-nak. Ebből persze önmagában még nem kellene következnie semminek arra nézve, hogy az Alaptörvény Q. cikke alkalmas-e az uniós jog fogadására a tagság esetén vagy sem. Ennek ellenére az az általánosan elfogadott nézet alakult ki, hogy Alkotmánymódosìtás nélkül nem lehetséges az EU-tagság.10 Kecskés Lászlót idézzük újfent:11 „Az Alkotmánybíróság emlìtett [...] határozatában, [...] lényegét tekintve azonban mégis dogmává merevítetteaz indítványozó sajátosan túlzó alkotmányossági érzékenységét.‖ A későbbi joggyakorlat ennek azonban majd némiképp ellentmond, amikor bizonyos szerződéseket self-executing, vagyis önvégrehajtó szerződésnek tekint, amely – a kihirdetést követően – közvetlenül kötelezi és jogosìtja a magánjogi jogalanyokat, és amelyekhez nem teszi szükségessé az Alkotmány módosìtását. Lásd 7/2005. (III. 31.) AB határozat. 10 Lásd hozzá: @ Kecskés László: „Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosìtás folyamata (I. rész)‖ Európai Jog 2003/1 sz. 21–30. o., (II. rész) Európai jog, 2003/2. sz. 22–33. o. 11 Kecskés László: „Az EU-csatlakozás magyar alkotmányjogi problémái‖ Magyar Tudomány, 2006/9 1081. o. 9


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Ezek után a kérdés nyilván az, hogy megfelelő jogalap-e az Alaptörvény Q. cikke az uniós jog alkalmazására, ha Magyarország az EU tagja, ezzel ugyanis elvben teljesül(het)ne a demokratikus legitimáció követelménye. Érdekes ugyanis, hogy más, az objektìv territorialitást hasonlóan komolyan érintő kérdésekben – pl. NATO csapatok állomásozása a NATO-csatlakozás előtt nem váltott ki ilyen komoly alkotmányos érzékenységet.12 A probléma részben az, hogy a magyar Alkotmány, illetve az Alaptörvény nem tartalmaz(ott) semmilyen olyan általános szabályt, amely a hatáskörök nemzetközi szervezetekre történő delegálását lehetővé teszik. Ha ugyanis az egyik fajta hatáskörtranszfer – pl. az EU esetén – tilos, akkor elvben tilos egy másfajta hatáskörtranszfer is – pl. a NATO esetén. Chronowski Nóra – Petrétei József: „EU-csatlakozás és alkotmánymódosìtás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum‖ Magyar Jog 2003, 459–460. o. Kecskés László: „Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosìtás folyamata (I. rész)‖ Európai Jog 2003/1 sz. 21–30. o., (II. rész) Európai jog, 2003/2. sz. 22–33. o. 30/1998 (VI. 25) AB határozat Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog (Budapest–Pécs: Dialóg Campus, 2005) Csuhány Péter – Sonnevend Pál 2/A. § Európai Unió in Jakab András: Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég, 2009)

1.3. 1.3. Demokratikus legitimáció Azzal, hogy Magyarország az Európai Unió tagja, elméletileg teljesül a demokratikus legitimáció követelménye és ezzel elvben nem lehetnének kifogásai az Alkotmánybìróságnak. Mielőtt a demokratikus legitimáció személyi oldalát (a felhatalmazások megszakìtatlan láncolatát) megvizsgálnánk, érdemes egy kérdést elemezni: az uniós csatlakozást megelőzte ugyanis egy népszavazás az Alkotmány azóta hatályon kìvül helyezett 79. §-a alapján.13Ez az ügydöntő népszavazás14legitimálta a csatlakozási szerződés aláírását, vagyis a csatlakozás időpontjában fennálló európai jog, mind az alapszerződések, mind az azok alapján korábban kibocsátott másodlagos jog alkalmazását abban a formában és azoknak a kondìcióknak megfelelően, ahogy azt a csatlakozási szerződés tartalmazza.15 Ausztriában szintén egy népszavazás előzte meg az uniós csatlakozást, amelyre azért volt szükség, mert az uniós tagság és az uniós jog oly mértékben megváltoztatta a szövetségi alkotmányt, amely már alapvető és teljes körű módosìtásának minősült.16 Ez természetesen nem biztos, hogy elegendő legitimációs bázis az alapszerződések Lisszaboni szerződéssel történt módosìtásához, de a korábbi struktúra legitimációjához, magyar szemszögből mindenestre sokban

Lásd pl. az 1997. évi XLIX. törvénnyel kihirdetett, a Magyar Köztársaság Kormánya és az Egyesült Államok Kormánya közötti, az Egyesült Államok Fegyveres Erőinek a Magyar Köztársaság területén történő tevékenységéről szóló Megállapodást. Lásd @ Vincze Attila: „Apokalipszis most?‖ Magyar jog 2006, 141–152. o. 13 Alkotmány 79. § Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: „Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?‖ 12

E cikk összefüggéseihez az Európai Uniós csatlakozással beiktatott többi alkotmánymódosìtáshoz, lásd Harmathy Attila alkotmánybìrónak az 56/2004 (XII. 14.), 57/2004 (XII. 14.), 58/2004 (XII. 14.) AB határozatokhoz fűzött különvéleményeit. Lásd továbbá hozzá Varga István: „Zum aktuellen Stand der EU-Verfassungsdebatte in Ungarn‖ in: Klaus Beckmann – Jürgen Dieringer – Ulrich Hufeld: Eine Verfassung für Europa (Tübingen: Mohr, 22005) 303–310. o. A népszavazáshoz kritikusan továbbá: @ Chronowski Nóra – Petrétei József: „EU-csatlakozás és alkotmánymódosìtás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum‖ Magyar Jog 2003, 459–460. o. 14 Lásd hozzá14/2003. (IV. 9.) AB végzést, és a 48/2003. (X. 27.) AB határozatot. 15 A népszavazáshoz, mint a szuverenitáskorlátozást legitimáló eszközhöz lásd a NATO összefüggésében az 5/2001 (II. 28.) AB határozatot. 16 Theo Öhlinger: Verfassungsrecht (Wien, WUV 72007) msz. 135–137, magyarul a kérdéshez: Jakab András: „Az osztrák EUcsatlakozás alkotmányjogi szempontból‖ Jogelméleti Szemle 2002/1. sz.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula hozzájárult. A Lisszaboni szerződés vizsgálatakor ez a kérdés ugyanakkor fel sem merült [143/2010. (VII. 14.) AB határozat]. Az ügydöntő népszavazás azonban még nem elég önmagában. Az Alkotmánybìróság ugyanis kezdetektől fogva azt az álláspontot fogadja el, hogy az Országgyűlés hatásköre minden kérdés eldöntésére kiterjed, ezzel szemben a népszavazással történő döntéshozatal kivételes (894/B/1990. AB határozat). Ezt az elvi álláspontot erősìtette meg az Alkotmánybìróság 1993-ban az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozatában, amelyben kimondta, hogy a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben, a népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást [2/1993. (I. 22.) AB határozat]. Később többször megerősìtésre került, hogy az Alkotmány (jelenleg az Alaptörvény) megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, az Országgyűlés e jogkörében az alkotmánymódosìtásra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosìtásra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el [1260/B/1997. AB határozat, 30/1998. (VI. 25.) AB határozat]. Amit az Alkotmánybìróság ezzel kapcsolatban kifejtett, az igaz az európai uniós csatlakozásra is. Rendszertanilag vizsgálva ugyanis az Alkotmány azóta hatályon kìvül helyezett 79. §-a csak annyiban tette lehetővé a népszavazást a csatlakozás eldöntéséről, amennyiben ezt az Alkotmány más rendelkezései nem zárják ki, vagyis amennyiben maga az Alkotmány képes az uniós jog „fogadására‖. Egyébként ugyanis a népszavazás burkolt alkotmánymódosìtást jelentene, amire népszavazással nem kerülhet sor. Vagyis a kérdés továbbra is fennáll: megvalósul-e a demokratikus legitimáció a csatlakozással. A demokratikus legitimáció azt jelenti17 az Alkotmánybìróság szerint, hogy

38/1993. (VI. 11.) AB határozat „a népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez.‖

16/1998. (V. 8.) AB határozat

„Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is.‖ Az Alkotmánybìróság megfogalmazása szerint tehát a közhatalom demokratikusan gyakoroltatik, ha az személyileg visszavezethető a szuverén népre. Ezért nézzük meg magunknak az Unió szerveinek a legitimációját. A legegyszerűbb, ha áttekintjük a legfontosabbakat, és azt, hogy ezek személyükben visszavezethetőek-e a nemzeti szuverénekre. Ha igen, akkor fennáll a felhatalmazások megszakìtatlan láncolata az Unióban, és ezzel a demokratikus legitimáció is. Magyarország az Európai Unió tagja, így képviseltetve van az európai jogalkotó szervekben is:

EUSZ 16. cikk

17

Azonosan a német Alkotmánybìróság BVerfGE 77, 1 (40); BVerfGE 83, 60. (72–73. o.).


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula (2) bek. „A Tanács a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat.‖ A magyar polgárok megválasztják képviselőiket az Európai Parlamentbe:

EUSZ 14. cikk (2) Az Európai Parlament az Unió polgárainak képviselőiből áll. [...] (3) Az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon, ötéves időtartamra választják. Ezek a szervek – a tagállamok kormányainak képviselőiből álló Tanács és a tagállamok polgárai által közvetlenül választott Parlament – választják meg a többi közhatalmat gyakorló szervet:

EUSZ 17. cikk – Bizottság (7) Az elnöknek, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének és a Bizottság többi tagjának mint testületnek a jóváhagyásáról az Európai Parlament szavaz. E jóváhagyás alapján a Bizottságot az Európai Tanács nevezi ki minősìtett többséggel.

EUSZ 19. cikk – Bíróság (2) A Bìróság tagállamonként egy-egy bìróból áll. Munkáját főtanácsnokok segìtik. A Törvényszék tagállamonként legalább egy bìróból áll. [...] A bìrákat és főtanácsnokokat a tagállamok kormányai közös megegyezéssel hatéves időtartamra nevezik ki.

EUMSZ 283. cikk – Európai Központi Bank (2) Az Igazgatóság az elnökből, az alelnökből és négy további tagból áll. Az elnököt, az alelnököt és az Igazgatóság többi tagját az Európai Tanács minősìtett többséggel, a Tanácsnak az Európai Parlamenttel és az Európai Központi Bank Kormányzótanácsával folytatott konzultációt követő ajánlása alapján olyan személyek közül nevezik ki, akik monetáris vagy banki területen elismert szakmai tekintéllyel és tapasztalattal rendelkeznek.

EUMSZ 286. cikk – Számvevőszék (2) A Számvevőszék tagjait hatéves időtartamra nevezik ki. A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően elfogadja a Számvevőszék tagjainak az egyes tagállamok javaslatai alapján összeállìtott listáját. A Számvevőszék tagjainak megbìzatása megújìtható. Itt érdemes kiemelni, hogy 2004. évi LIII. törvény 8. §-a alapján a Bizottság, az Európai Bíróság, az Elsőfokú Bíróság, a Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank igazgatóbizottsága magyar tagjainak személyére az Európai Unió illetékes intézményének a Kormány tesz javaslatot. Az Országgyűlés csupán meghallgathatja a Kormány által javasolt személyt.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Ahogy láttuk, az Európai Parlament maga közvetlenül legitimált és az Unió polgárainak képviselőiből áll. A polgárok képviselete arányosan csökkenő módon valósul meg, ahol a tagállamonkénti alsó küszöbérték legalább hat tag és egyik tagállamnak sem lehet több, mint kilencvenhat képviselői helye. Ez azt eredményezi, hogy a képviselők számatagállamokra lebontott fix kvóták szerint alakul és nem ugyanannyi polgárt képvisel egy luxemburgi, vagy máltai képviselő, mint egy német vagy egy angol (Franciaországban vagy Németországban mintegy 857 000 szavazó juthat egy képviselőre, mìg Máltán kb. 67 000). Ilyen szempontból vitatható, hogy az egyes fix kvóták rendszere mennyire demokratikus, és ez alapján el is térnek az álláspontok azt illetően, hogy az Európai Parlament demokratikus törvényhozó szerv-e. Nézzünk két eltérő álláspontot: A német Szövetségi Alkotmánybíróság számára – a Maastricht határozatban megfogalmazottak szerint – ugyanakkor az Európai Parlament önmagában még nem nyújt kielégítő demokratikus legitimációt, sokkal inkább a tagállami parlamentekre visszavezethető felhatalmazásban gondolja a demokratikus legitimációt megvalósulni (BVerfGE 89, 155 185). Az Európai Parlament csak kiegészìti ezt (BVerfGE 89, 155, 186). A német Szövetségi Alkotmánybíróság hasonlóan nyilatkozott a Lisszabon határozatában is. A választási eredmény esélyének egyenlősége alapszabálya („one man, one vote‖) csak egy népen belül érvényes, és nem egy szupranacionális képviseleti szervben, amely a szerződés alapján szövetkező népek képviselete marad. Az EU-ban hiányzik a minden polgár egyenlő választásával létrejövő politikai döntéshozó szerv, amely a nép akaratát egységesen képviselje, mivel az Európai Parlament továbbra is a nemzeti kontingensek alapján épül fel és nem egy szuverén, egységes európai népet képvisel. A kontingensképzés kizárja a választói szavazatok megfelelő egyenlőségének biztosìtását. Ez azonban nem mond ellent az EUSZ 10. cikk (1) bekezdésének, mely szerint az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul; ugyanis a tagállamok demokráciái a maguk többségi viszonyaival és alapvető irányultságukkal európai szinten a Tanácsban és a Parlamentben képviseltetnek. Azonban csak a tagállamok politikai hatalmi helyzetének közvetett képviseletéről van szó. Az EUSZ 10. cikk (1) bek. alapján nem az európai nép van képviselve, hanem az Európa államokban szervezett népei vannak a mindenkori demokratikusan egyenlő választással létrejött, pártpolitikailag formált erőviszonyaikban. Ezzel szemben az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) úgy nyilatkozott a Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben 1999. február 18-án hozott ìtéletében, hogy az Egyesült Királyság – mivel Gibraltárban nem rendezett európai parlamenti választásokat – megsértette az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4én kelt Egyezményelső kiegészítő jegyzőkönyvének3. cikkét, amely előìrja a szerződő feleknek, hogy kötelezzék magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartsanak olyan körülmények között, amely a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését. Gibraltár az Egyesült Királysághoz tartozó ún. „dependent territory”, melyet az európai parlamenti közvetlen választásokból az Egyesült Királyság kizárt. Az előìrások értelmezésekor az EJEB a „hatékony politikai demokrácia‖ védelmét kiemelve arra jutott, hogy az Európai Parlament közvetlen demokratikus módon legitimált képviseleti szerv, mely az Európai Közösségek jogalkotási folyamatában is szerepet vállal, és ezért Gibraltár vonatkozásában az Első kiegészìtő jegyzőkönyv 3. cikke szerinti „törvényhozó testületek‖ közé számìt. Ebből következően, Gibraltár kizárása a közvetlen választásokból az EEJE megsértését jelenti. A fenti két álláspont láthatóan eltér egymástól, és vannak érvek, amelyek amellett szólhatnak, hogy az Európai Parlament nem eléggé demokratikus. Ennek ellenére ahhoz nem férhet kétség, hogy közvetlenül az európai államok állampolgárai legitimálják az Európai Parlamentet, és ahhoz sem, hogy a magyar Alkotmánybìróság a demokratikus legitimáció kapcsán – legalábbis eleddig – semmilyen minőségi követelményt nem támasztott a demokratikus felhatalmazás megszakìtatlan láncolatán túl. A Tanácsban a tagállamok kormányai vesznek részt, amelyeksaját alkotmányuknakmegfelelőenlegitimáltak. Mint látható volt, a tagállamok kormányai vagy közvetlenül, vagy a Tanács tagjaiként közvetetten részt vesznek az Unió különböző szerveinek megválasztásában, és ilyen módon legitimálásukban. Visszaidézve az Alkotmánybìróság szavait, demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Így a személyi legitimációt nehéz lenne vitatni. Az Alkotmánybìróság ugyanis nem mennyiségi jellemzőkhöz köti a demokratikus legitimációt – többé vagy kevésbé demokratikus, eléggé demokratikus –, hanem ahhoz az egyszerű tényhez, hogy fennáll-e a láncolat a szuveréntől a közhatalmat gyakorlóig vagy sem.18

A demokráciadeficit problémájával alaposan foglalkozunk a „Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete‖ c. V. fejezetben. 18


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Tehát az integráció kettős személyi legitimációs bázison áll: egyrészt a Parlamentet közvetlenül legitimálják az európai polgárok, másrészt a Tanácson keresztül közvetetten az egyes tagállamok állampolgárai (államnépe) által legitimált. Ugyanezt mondja ki az EU-Szerződés 10. cikke.

EUSZ 10. cikk (1) Az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul. (2) Az Unió szintjén a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. A tagállamok képviseletét az Európai Tanácsban az állam-, illetve kormányfőjük, a Tanácsban pedig a kormányuk látja el,amelyek maguk vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy a polgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel. Ezek a legitimációs források kölcsönösen kiegészítik egymást, és egymás hiányosságait pótolják. Az Unió legitimációs struktúrája annyiban különleges, hogy nem egyetlen legitimálója van, egyetlen nép, hanem huszonhét népre vezethetőek vissza az általa gyakorolt hatáskörök. Ezzel elvben teljesül a megszakítatlan demokratikus legitimációs láncolat követelménye. Ez a hipotézis akkor helytálló, ha és amennyiben az Unió joga és egyéb jellemzői nem mutatnak fel semmilyen olyan sajátosságot, ami a nemzetközi jog általános jellemzőitől eltér, és ennélfogva az Alaptörvény Q. cikke mégsem alkalmas önállóan az uniós jog magyar jogba történő transzformációjához. Egy további kérdés, hogy vajon az Alkotmánybìróságnak igaza volt-e, amikor a kérdést leegyszerűsìtette a felhatalmazások megszakìtatlan láncolatára.

1.3.1. a) Az EU sajátosságai és a demokratikus legitimáció Az európai jog, bár nemzetközi szerződésen alapuló nemzetközi szervezet által alkotott jog, és mint ilyen, nemzetközi jogi jelleggel bìr, van mégis egy sajátossága, ami megkülönbözteti a hagyományos értelemben vett nemzetközi jogtól, ami miatt „a Közösség a nemzetközi jog egy új rendszerét alkotja‖. 19Ahogy az Európai Bìróság ezt kifejezte,az EU-Szerződés létrehozott egy, a Szerződés hatálybalépésekor a tagállamok jogrendszerébe beilleszkedő saját jogrendszert. Az a sajátosság a szupranacionalitás, melynekfogalmát nehéz definiálni20, ugyanakkor vannak kritériumai: egy nemzetközi szervezet akkor nemzetek feletti (szupranacionális), ha rendelkezik azzal a képességgel, hogy tagállamait azok akarata ellenére is meghatározott cselekvésre kötelezheti. Ez történhet egyrészt tagjaitól független jogalkotó szerv, másrészt a tagállamok képviselőiből létrehozott szervek többségi szavazási rendje útján. Ennek alapja, hogy az állami hatásköröket a tagállamok az Unióra ruházzák át (pontosabban lemondanak az állami hatáskör kizárólagosságról) és az Unió döntései meghozatalához a tagállamok az alapìtó szerződésekben nagyfokú önállóságot biztosìtanak. Az Unió szupranacionalitásának mai foka természetesen nem azonos az integráció kezdeteit jelző Montánunióéval, bár ez utóbbi esetén is bizonyos fokban megvalósult az államokfelettiség, pl. az ESZAK szerződés eredeti változatában a „Főhatóságot‖, a legfontosabb döntéshozó szervet, „államok felettiként‖ (franciául: „supranational”) ìrták le.

1/91 sz. szakvélemény – EGT-megállapodás „21. Az Európai Bìróság állandó ìtélkezési gyakorlata szerint a közösségi szerződések új jogrendet hoztak létre,

19 20

@ EuB, 26/62 sz. ügy, – Van Gend en Loos. Joseph Weiler: „The Community System: the dual character of supranationalism‖ Yearbook of European Law 1981, 268–271. o.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula amelynek javára az államok egyre több területen korlátozták szuverén jogaikat, és amelynek nemcsak a tagállamok, de azok állampolgárai is alanyai. Az ìgy létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és hogy rendelkezéseinek tekintélyes hányada közvetlen hatállyal alkalmazandó az állampolgárokra és magukra az államokra.‖ Innen nézve, az Uniós csatlakozással az Alaptörvény Q. cikke azt a feladatot lenne kénytelen ellátni, hogy egy dinamikus utalással minden esetben befogadja az uniós jogot, annak aktuális tartalmában, mégpedig egy olyan joganyagot, amely, ahogy azt a bevezető fejezetben emlìtettük, és ahogy azt az Európai Bìróság a fent idézett ìtéletében is kimondta, elsőbbséggel és közvetlen hatállyal, vagyis lényegében alkotmányos karakterrel bìr. Ha igaz az, hogy egyetlen alkotmányos szabállyal sem lehet megváltoztatni az alkotmányos berendezkedés alapvető textúráját, akkor az Alaptörvény Q. cikke önmagában nem képes az emlìtett dinamikus utalást megvalósìtani. Nem képes, mert alapvetően változik meg a Kormány és Országgyűlés helye és szerepe, a jogvédelmi mechanizmusok, az alkotmánybìráskodás, a teljes jogforrási rendszer, az alapvető jogok, az állampolgárság tartalma. A személyi legitimáció kapcsán érdemes kiemelni, hogy a legitimáció személyi oldala (a felhatalmazások megszakìtatlan láncolata) megint valamelyest kérdésessé válik, amint az Unió áttért a többségi döntéshozatalra. Ugyanakkor egy nemzetközi szervezet többségi döntéshozatala önmagában még nem jelenti azt, hogy az adott szerződés nem fogadható el az Alaptörvény Q. cikke alapján. Erre kiváló példa a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakeshi Egyezmény.21 Ennek IX. cikke szerint, ha egy döntést nem lehet konszenzussal meghozni, az ügyet – egyszerű vagy kétharmados illetve háromnegyedes – többségi szavazással kell eldönteni.

1.3.2. b) Tartalmi legitimáció Bár az Alkotmánybìróság a legitimációt leegyszerűsìtette annak személyi oldalára ez ugyanakkor csak a legitimációs kérdésnek egyik fele. A további komponenseket nevezhetjük a legitimáció tartalmi oldalának. A kérdés úgy merül fel, hogy mennyiben garantálható, hogy a közvetlenül vagy közvetetten legitimált szervek valójában a nép általuk képviselt akaratát jutassák kifejezésre, hogy ne váljanak „önjáróvá‖. Ennek megvannak a jogtechnikai eszközei a nemzeti alkotmányjogban: a kötelező törvényalkotási tárgyak, a törvényhez kötöttség, illetve a Kormány parlament előtti felelőssége. Ezek azt szolgálják, hogy minél kevésbé függetlenedjenek a személyileg ugyan legitimált szervek az őket legitimálóktól:ellenőrizni lehessen őket, számon lehessen kérni a tevékenységüket (accountability).22Minél kevésbé valósìtható ez meg, annál kevésbé biztosìtható, hogy ténylegesen is a választói akarat szerint járnak el a megválasztott szervek. Ez természetesen nem jelentheti a hatalmi ágak közötti egyensúly felborìtását, sőt éppen azt szolgálja. Ez azt is jelenti, hogy nem minden közvetetten legitimált szervnek kell azonos jellegű és tartalmú kontroll alá esnie. Akár a bìróságok, akár más független szervek – pl. a Számvevőszék vagy a központi bank – esetén a tartalmi legitimáció a szigorú feladathoz kötöttségükben, és relatìv szűk játékterükben érhető tetten. 23 A Kormány azonban, mely széles mozgástérrel rendelkezik, a tartalmi kontroll is sokrétűbb és mélyrehatóbb, lásd pl. interpellációk, kérdések, parlamenti vizsgálatok, költségvetés. A Kormány tagsága a Tanácsban azonban alapjaiban megváltoztatja a belső nemzeti jogban többé-kevésbé kialakult egyensúlyt. A Kormány tagjai szavaznak ugyanis az alapvető jogalkotói feladatokkal felruházott Tanács ülésein, vagyis ők alkotják – nem kizárólagosan, de alapvetően – azt az európai jogot, mely elsőbbséget élvez a nemzeti, az Országgyűlés által alkotott joggal szemben. Ez egyértelműen az Országgyűlés és a Kormány klasszikus szerepeinek megváltozását, és a gubernatív hatalom túlsúlyba kerülését vonhatja maga után.24 Ez a helyzet maga is a klasszikus tartalmi értelemben vett demokratikus legitimáció megváltozásával jár, ami egyértelműen indokolja azt, hogy eltérően kell az európai jogot kezelni nemzeti szinten, mint más nemzetközi jogi szabályokat. A nemzeti jogalkalmazás is számos kérdést vet fel. Maguk a nemzeti jogalkalmazó szervek akkor, amikor európai jogot alkalmaznak nem csupán magyar szervek, hanem egyúttal európai szervek is. Az európai 1998. évi IX. törvény az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) keretében kialakìtott, a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakeshi Egyezmény és mellékleteinek kihirdetéséről. 22 Rebecca L. Brown: „Accountability, Liberty, and the Constitution‖ 98 Columbia Law Review (1998) 531–579. o., Colin Scott: „Accountability in the Regulatory State‖ 27 Journal of Law and Society (2000) 38–60. o. 23 Lásd áttekintően a problémához Stephan Bredt: Die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen. Vom funktionalen zum politikfeldbezogenen Demokratieprinzip (Tübingen: Mohr, 2006) 24 Ezzel alaposan foglalkozunk a „Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete‖ c. V. fejezetben. 21


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula integrációs szervezet ezeket „kölcsönzi‖ a tagállamoktól az európai jog végrehajtása érdekében. Mindemellett nem veszìtik el nemzeti jellegüket, és nem szabadulnak az alól a kötelezettség alól, hogy nemzeti alkotmányukat betartsák, de szerepük és helyzetük alapjaiban változik meg. Joggal vetül fel a kérdés, hogy kinek tartoznak elszámolással cselekedeteikért: a nemzeti vagy az európai jogalkotónak, a nemzeti vagy az európai kormányzatnak? Itt érdemes kitérni arra is, hogy az integrációban egyre inkább bővülnek a transznacionális közigazgatási aktusok25, az olyan nemzeti, tagállami államigazgatási aktusok, melyek közvetlen jogi hatást fejthetnek ki valamennyi többi tagállamban, pl. a közösségi vámkódex (2913/92 sz. EGK rendelet), melynek 250. cikke alapján „az egyik tagállam vámhatóságainak határozatai, elfogadott vagy jóváhagyott azonosìtó intézkedései, és kiadott dokumentumai ugyanolyan joghatással rendelkeznek a többi tagállamban, mint az e tagállamok bármelyikének vámhatóságai által hozott határozatok, elfogadott intézkedések és kiadott dokumentumok‖.26Vagyis nem csupán a klasszikus értelemben vett európai jog, hanem az az alapján kibocsátott tagállami aktusok más tagállamokban történő alkalmazása is legitimációt igényelhet, hiszen a tagállam jogalkalmazói a másik tagállam jogi aktusaihoz lesznek kötve.

Összefoglalóan elmondható, hogy bár a demokratikus legitimáció személyi összetevője megfelelhet az Alkotmánybíróság által lefektetett elveknek (a kettős legitimációs bázis alapján), mégis számos olyan sajátossága van az európai integrációnak, melyek azt indokolják, hogy a klasszikus nemzetközi jogtól eltérően, külön alkotmányos felhatalmazásra kerüljön sor. Ez indokolta egy olyan külön cikkely elfogadását, amely ezekre a sajátosságokra reflektál.

2. 2. A magyar csatlakozási klauzula Mint fentebb láttuk, az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz szükséges egy olyan alkotmányos rendelkezés, amely felhatalmazást ad nemzeti hatáskörök átengedésére. Ennek hiányában ugyanis, követve az Alkotmánybìróság érvelését, a hatáskörök átengedése ellentétes az Alaptörvénnyel. Ez a rendelkezés a csatlakozási, felhatalmazási vagy Európa- klauzula.

2.1. 2.1. Áttekintő körkép Unless the Court is to deny justice it is therefore obliged to solve the problem by reference to the rules acknowledged by the legislation,the learned writing and the case-law of the member countries – Algera v Common Assembly Joined cases 7/56, 3/57 to 7/57. Mielőtt ennek részletes elemzésébe kezdenénk érdemes felvillantani, hogy birkóztak meg a csatlakozás kihìvásaival más államok: A hat alapító ország közül kettő rendelkezett valamilyen formában a nemzetközi együttműködés érdekében a szuverenitásuk korlátozhatóságáról illetve hatásköreik átengedéséről, mégpedig a két vesztes ország: Németország (Grundgesetz Art. 24) és Olaszország (La Costituzione Art. 11), amelyeknek legelemibb érdeke volt, hogy – újra – a nemzetközi kapcsolatok részesévé váljanak. A többi ország alapvetően a nemzetközi szerződésekre irányadó szabályok mentén rendezte az Európai Gazdasági Közösségben betöltött tagságot. Németország a Maastrichti Szerződésig (1992) a hatáskörök nemzetközi szervezetekre történő átruházását lehetővé tevő rendelkezés alapján volt tagja az Európai Uniónak. A német alaptörvénynek a német egység megteremtésével tárgytalanná vált 23. cikke kapott új tartalmat, amikor ez vált az integráció alapjául szolgáló alkotmányos szabállyá. A német alaptörvény részletesen szabályozza a tagságot: 27

Részletesen lásd az európai közigazgatási jogot tárgyaló IX. fejezetben. Hasonló igaz a Dual Use rendeletre is (Tanács 1334/2000/EK rendelete a kettős felhasználású termékek és technológia kivitelére vonatkozó közösségi ellenőrzési rendszer kialakìtásáról), mely 6. cikk (2) bekezdés 2. albekezdése úgy rendelkezik, hogy bármely tagállam által kiadott kiviteli engedély minden más tagállamot is köt. 27 Lásd Rudolf Streinz: „Art 23‖ in Michael Sachs (szerk.): Grundgesetz-Kommentar (München, C.H. Beck, 2003) Art 23, 15. skk. pontok. Ez az alkotmányos szabály egyébként a korábbi német alkotmánybìrósági határozatok kodifikálása volt, lásd BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. 25 26


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula – tartalmazza és konkretizálja azt a jogi kötőerővel is bìró államcélt, hogy Németország aktìvan részt vesz az európai egység megteremtésében, –

meghatározza a tagság formai feltételeit (milyen módon kell arról szavazni),

– meghatározza a tartalmi feltételeit, vagyis azt, hogy milyen követelményeket támaszt a német jog az Európai Unió struktúráját és jellemzőit tekintve (demokrácia, jogállamiság, alapjogok védelme, szociális és föderalista alapelvek), –

meghatározza a német alaptörvénynek az integráció által nem érinthető magvát.

A svéd alkotmány 10:6 cikke alapvetően a német alkotmánybìrósági gyakorlat mentén orientálódva határozza meg az integrációs szervezet javára történő hatáskörtranszfert28, és ennek megfelelően a döntéshozatali hatáskörök átruházása nem érintheti azokat az alapelveket, amelyek alapján Svédország kormányoztatik. A hatásköri transzfer előfeltételezi, hogy az alapjogvédelem megfelel a svéd alkotmány és az Európai Emberi Jogi Egyezmény által garantált szintnek. Olaszországban az Alkotmány 2001-es módosìtásáig az Alkotmány 11. cikke szolgált az integrációs részvétel alapjául, mely eléggé homályosan rendelkezik a szuverenitáskorlátozásról: egyrészt céljaként csak a népek közötti béke és igazság előmozdìtását fogadja el, másrészt feltételéül a kölcsönösséget teszi. 29 Nem volt ugyanakkor minden vitától mentes, hogy vajon ez alapján a generális szabály alapján az Európai Unióban milyen feltételek mellett vehet részt Olaszország.30 A 2001-es alkotmánymódosìtást követően ez kiegészült egy újabb rendelkezéssel. Az olasz alkotmány 117. cikkének első bekezdése kimondja, hogy törvényhozói hatalmat az állam és a tartományok gyakorolják az alkotmány, valamint a közösségi jogrendből és a nemzetközi kötelezettségekből eredő korlátozások tiszteletben tartása mellett. Ez elismeri az EU-jogból fakadó korlátokat és azokat alkotmányos szintre emeli.31 Ugyanakkor nemcsak Olaszország, hanem más államok sem tartották szükségesnek egy önálló integrációs klauzula megalkotását: Görögország (görög alkotmány 28. cikk) megelégedett egy a nemzetközi szervezetekre ruházható hatáskörökről rendelkező általános szabállyal, amely – külön kiemelés nélkül is – alkalmazható az Európai Unióra is. Ez megengedi a nemzeti szuverenitás gyakorlásának korlátozását az egyenlőség és a reciprocitás elveinek figyelembevételével, amennyiben ez fontos nemzeti érdeket szolgál, és nem sérti az alapvető jogokat és a demokratikus hatalomgyakorlás alapjait. Hasonló a helyzet Spanyolországgal (spanyol alkotmány 93. cikk), Csehországgal (cseh alkotmány 10a. cikk), Dánia (dán alkotmány 20. cikk) vagy Szlovénia alkotmányával (szlovén alkotmány 3a. cikk), mely utóbbi bizonyos – bár nem az európai uniós tagságra specifikált – tartalmi követelményeket is megfogalmaz a hatáskörök átruházásával kapcsolatosan. Szlovákia (7. cikk) vagy Románia (148. cikk) alkotmánya, melyek külön rendelkezést szentelnek az európai uniós tagságnak, egyben elismerik azt is, hogy az uniós jognak elsőbbsége van a nemzeti joggal szemben. Az ìr megoldás valamelyest sajátságos. Egyrészt mind a tagság, mind a tagsági jogokat és kötelezettségeket érintő valamennyi módosìtás alkotmánymódosìtást igényel: ennek következményeként sorjáznak az ír alkotmány 29. cikkében a különböző szerződések hatálybalépéséhez szolgáló hozzájárulások. 32 Emellett azonban abból az uniós jog elsőbbséget élvez az alkotmánnyal szemben: a 29. cikk (10) bekezdése szerint az alkotmány egyetlen rendelkezése sem érvénytelenìti azokat a jogszabályokat vagy más jogi aktusokat, melyek szükségesek az európai integrációs tagság szempontjából, illetve nem akadályozza meg az Európai Unió illetve az Európai Közösségek jogszabályainak érvényesìtését.33Így sem az európai jogot átültető ìr jogszabályok, sem a

Lásd hozzá Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 17036. pont. 29 Ehhez Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 17-025. pont. 30 Lásd Giacinto della Cananea: „The Italian Constitutional Court and the European Court of Justice: From Separation to Interaction?‖ European Public Law, 2008 523–531. o., különösen 526–529. o. 31 Áttekintően Francesca Biondi Dal Monte – Filippo Fontanelli: „The Decisions No. 348 and 349/2007 of the Italian Constitutional Court: The Efficacy of the European Convention in the Italian Legal System‖ 9 German Law Journal (2008) 889–932. o. 32 A legutóbbi elutasìtáshoz lásd @ Csöndes Mónika – Kecskés László: „Az ìr nem‖ Európai Jog 2008/4. 8–14. o. Anatole Abaquesne de Parfouru: „See No Evil, Hear No Evil, Speak No Evil: The Irish Referendum and ratification of the Lisbon Treaty‖ 15 Maastricht Journal of European and Comparative Law (2008) 493–516. o. 33 „10° No provision of this Constitution invalidates laws enacted, acts done or measures adopted by the State which are necessitated by the obligations of membership of the European Union or of the Communities, or prevents laws enacted, acts done or measures adopted by the European Union or by the Communities or by institutions thereof, or by bodies competent under the Treaties establishing the Communities, from having the force of law in the State.‖ 28


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula közvetlenül alkalmazandó európai jog nem nyilvánìtható semmisnek az alkotmány alapján. Ez természetesen csupán a főszabály, ami alól van egy igen lényeges: az alapvető jogok garanciáinak sérelme esetén az ezeket sértő uniós jog Írország területén nem alkalmazható.34 Ausztria esetén is érdekes helyzettel állunk szemben. Az EU-csatlakozás a szövetségi alkotmány átfogó reformjának minősült – ugyanis alapjaiban érintette valamennyi alkotmányos alapelvet – és ezért a szövetségi alkotmány 44. cikke (3) bekezdése alapján azt népszavazással kellett megerősìteni. Az osztrák szövetségi alkotmány 9. cikk (2) bekezdése bár lehetővé tette egyes hatásköröknek más államokra vagy nemzetközi szervezetekre (pontosabban államközi szervezetekre – zwischenstaatliche Einrichtungen) történő átruházását, de az osztrák alkotmányozó egy önálló fejezetet szentel az Európai Uniónak. A szövetségi alkotmány a 23a–23k cikkei foglalkoznak a tagsággal és igyekeznek a belső alkotmányossági kritériumokat és az EU-tagságot részletes eljárási szabályokkal összhangba hozni. Az alkotmány rendezi az európai választások és választójog legfontosabb kérdéseit (23a cikk), az EU parlamenti képviselőséggel összefüggő egyes kérdéseket (23b cikk), az EU szerveibe történő osztrák jelölést (23c cikk), a tartományok tájékoztatási jogait (23d cikk) a Nemzetgyűlés (Nationalrat) és a Szövetségi Tanács (Bundesrat), az osztrák parlament alsó- és felsőháza jogait és lehetőségeit a különböző döntéshozatali és egyéb eljárások tekintetében (23e–23i cikkek), a közös kül- és biztonságpolitikában való részvétel feltételeit (23j cikk). Franciaország tagsága – hasonlóan Hollandia, Belgium,Luxemburg vagy az újabb tagállamok közül Lengyelország példájához – a nemzetközi és a belső jog viszonyát szabályozó alkotmányos rendelkezéseken alapult. A Maastrichti szerződéssel, az Európai Unió megalapìtásával és az egyre intenzìvebb politikai együttműködéssel azonban ez megváltozott. A francia alkotmány XV. cìme (88-1–88-7. cikkek) foglalkozik a hatáskörök átengedésével. A 88-1 cikk lehetővé teszi a hatáskörök közös gyakorlását. Egyes speciális kérdések önálló alkotmányos rendezést igényeltek, mint pl. az európai elfogató parancs (88-2. cikk), a választójog és az európai választások (88-3. cikk), a Nemzetgyűlés (Assemblée nationale) és a Szenátus (Sénat) tájékoztatási jogait (88-4. cikk), az EU bővìtése (88-5. cikk) a szubszidiaritási elvhez kapcsolódó jogok gyakorlása (88-6. cikk) és az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás (88-7. cikk). Az Egyesült Királyság nem rendelkezik ìrott alkotmánnyal, ìgy nincsen integrációs klauzulája sem. A csatlakozás alapja, mint minden más nemzetközi szerződés esetén is35, egy az angol parlament által elfogadott törvény [The European Communities Act 1972 (c. 68)36], mely jogforrásilag elvben ugyanolyan szinten helyezkedik el, mint bármely más törvény.37 Ez – illetve ennek éppen módosìtott változatai – határozzák meg, hogy az európai jog hogyan érvényesül, és milyen jogai vannak Őfelsége Kormányának. Ez alapján a rövid áttekintés alapján látható, hogy egy önálló európai, integrációs vagy csatlakozási klauzula nem feltétlenül szükséges, számos ország enélkül is képes tagsági jogait gyakorolni. Ezek egy része a nemzetközi és a belső jog viszonyát rendező szabályok alapján rendezi uniós tagságát, illetve megint mások egy a nemzetközi szervezetekhez csatlakozást lehetővé tevő általános klauzula alapján. Az országok egy harmadik csoportja rendelkezik önálló integrációs klauzulával, de ennek funkciója változó: vagy az uniós jog elől igyekszenek a jogforrási hierarchiából származó akadályokat elhárìtani, meghatározott kìvánalmakat fogalmaznak meg az Unióval, illetve a tagállami kormány uniós szerepvallásával szemben, rögzìteni egyes eljárási garanciákat, de minden esetben igyekeznek valami tartalommal azt megtölteni. Jakab András: „A szuverenitás fogalmához kapcsolódó kompromisszumos stratégiák, különös tekintettel az európai integrációra‖ Európai jog 2006/2. 3–14. o. Ł$k00003 Lásd hozzá kissé pontatlanul Christoph Grabenwarter „Staatliches Unionsverfassungsrecht‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 283. (290.) o. 34 Pl. az abortuszra vonatkozó információk terjesztését, Irish Supreme Court, Society for the Protection of Unborn Children (Ire.) Ltd. v. Grogan, (1989) IR 753. Az ügy egyébként az Európai Bìróságot is megjárta, és az EuB elismerte ezt a kivételt a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátjaként, lásd C-159/90. sz. ügy Society For the Protection Of Unborn Children Ireland Ltd. kontra Stephen Grogan és társai. Lásd továbbá Elizabeth Wicks: „A, B, C v Ireland: Abortion Law under the European Convention on Human Rights‖ 11 Human Rights Law Review (2011) 556–566. o. 35 Lásd Blackburn v Att Gen [1971] 1 W.L.R. 1037, 1039G-H. – per Lord Denning M.R. „It is elementary that these courts take no notice of treaties as such […] until they are embodied in laws enacted by Parliament, and then only to the extent that Parliament tells us.‖ 36 An Act to make provision in connection with the enlargement of the European Communities to include the United Kingdom, together with (for certain purposes) the Channel Islands, the Isle of Man and Gibraltar. 37 LJ Laws álláspontja szerint azonban van egy hierarchikus különbség és egyes aktusok, az ún. alkotmányos jelentőségű törvények magasabb szinten állnak – lásd Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 Admin.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Armin von Bogdandy – Pedro Cruz Villalón – Peter M. Huber: Hand-buch Ius Publicum Europaeum Band II: Offene Staatlichkeit (Heidelberg: C. F. Müller, 2008) Christoph Grabenwarter: „Staatliches Unionsverfassungsrecht‖ in: Armin von Bogdandy – Jürgen Bast (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 22009) 121–176. o. Mattias Wendel: Permeabilität im europäischen Verfassungsrecht. Verfassungsrechtliche Integrationsnormen auf Staats- und Unionsebene im Vergleich (Tübingen: Mohr Siebeck, 2011) Anneli Albi: „Europe Articles in the Constitutions of Central and Eastern European Countries‖ 42 Common Market Law Review (2005) 399–423. o.

2.2. 2.2. A csatlakozási klauzula tartalma Az Alaptörvény a következő helyeken foglakozik az európai integrációval, illetve az Európai Unióval: 1. E. cikk – Európa klauzula 2. XXIII. cikk – választójog 3. XXVIII. cikk – nullum crimen 4. 8. cikk – népszavazás 5. 9. cikk (3) bek. – köztársasági elnök feladatai 6. 19. cikk – Kormány és Országgyűlés európai uniós együttműködése 7. 47. cikk – Döntés katonai műveletekben való részvételről Alábbiakban az integrációs cikkellyel foglalkozunk alaposabban:

Alaptörvény E. cikk (1) Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. (2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapìtó szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. (3) Az Európai Unió joga – a (2) bekezdés keretei között – megállapìthat általánosan kötelező magatartási szabályt. (4) A (2) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez a cikkely több mindent tartalmaz: Az (1) bekezdés egy államcélt fogalmaz meg, részvételt az európai egység megteremtésében. A (2) bekezdés a csatlakozási klauzula materiális tartalma, amely a csatlakozásra és tagságra felhatalmazást ad, és rögzìti annak bizonyos feltételeit. A (3) bekezdés az Európai Unió jogának egyes jogforrásikérdéseivel foglakozik. A (4) bekezdés pedig a csatlakozás formális feltételeit, a szükséges parlamenti többséget határozza meg. 24 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Az Alaptörvény E. cikke a korábbi Alkotmány 2/A § és 6. § (4) bekezdésének összedolgozásából jött létre némi – az értelemzavaró mellékmondatokat érintő – profiltisztìtás után. Valamelyes újdonságot az E. cikk (3) bekezdése jelent.

1053/E/2005 AB határozat „Az Alkotmány 2/A. §-ában foglalt, ún. csatlakozási klauzula a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban való tagállami részvétele feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg.‖ Az Alkotmánybìróság kijelentésének első fele igaz, mìg a második nem feltétlenül, ugyanis sem a korábbi Alkotmány, sem az Alaptörvény ezt nem határozza meg, szemben az ìr, a román vagy a szlovák alkotmányokkal. (Ugyanakkor nem ez az egyetlen eset, ahogy azt majd látni fogjuk, amikor az Alkotmánybìróság – különösebb indokolás nélkül – túlteszi magát a szöveg szó szerinti jelentésén).

2.3. 2.3. Az európai egység mint államcél „Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében‖ – szól az E. cikk első bekezdése. Az európai egység megteremtése egy igen szélesen értelmezhető államcél, több okból is. Egyrészt kérdéses, hogy mit jelent, az európai egység. Ez ugyanis nem azonosìtható feltétlenül az Európai Unióval, hanem éppúgy beleértendő az Európa Tanács vagy az EurópaiBiztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) keretén belüli együttműködés. Az európai állam követelményét nehéz meghatározni 38és ennélfogva az európai egység fogalmát is. Az Európa Tanács Alapszabálya 394. cikke szerint az Európa Tanácsnak tagja lehet minden európai állam. Az Európa Tanácsnak ugyanakkor olyan tagországai is vannak, mint Azerbajdzsán, Grúzia, Oroszország, Örményország vagy Törökország. Az európai egység azért is nehezen értelmezhető, mert nyilván nem egy olyan államcél, ami megteremthető a többi állam közreműködése nélkül. Bár a bekezdés – tekintettel a benne foglalt széles mérlegelést engedő kifejezésekre – inkább értelmezési segédlet, mintsem kötelező jogi parancs, az sem mondható, hogy az európai egység megteremtése minden jogi tartalom nélkül való rendelkezés lenne. Két követelményt tartalmaz: egy pozitìvat, azt, hogy Magyarország megtegye az egység – bármit is jelentsen ez – megteremtéséhez szükségesnek tartott lépéseket; másrészt egy negatìvat, vagyis azt, hogy tartózkodjon az egységet veszélyeztető lépésektől. Ez leginkább azt jelenti, hogy a jogalkalmazó szervektől – úgy a közigazgatástól, mint a bìróságoktól – elvárja, hogy a szélesen értelmezett európai joggal – vagyis az Európai Unió jogával és az Európa Tanács keretében elfogadott egyezményekkel, ìgy különösen az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel – a lehető legteljesebb mértékig konform magatartást tanúsìtsanak.

143/2010. (VII. 14.) AB határozat Az Alkotmánybìróság emlékeztet továbbá az Alkotmány 6. § (4) bekezdésére [Alaptörvény E. cikk (1) bek.], amely szintén az európai uniós csatlakozás előkészìtése során került be alaptörvényünkbe, mint államcél. E rendelkezés részben az Európai Unió, részben az európai egység érdekében tevékenykedő többi nemzetközi szervezet (mint például az Európa Tanács) vonatkozásában rögzíti azt az alkotmányos elvárást, amelyet a mindenkori kormánynak követnie kell. A részvétel nem öncél, hanem az emberi jogok, a jólét és a biztonság kiterjesztését kell szolgálnia: e szervezetekben tevékenykedve, továbbá a jelenlegi

Lásd a fogalomhoz: Christoph Dorau: „Die Öffnung der Europäischen Union für europäische Staaten – Europäisch‖ als Bedingung für einen EU-Beitritt nach Art. 49 EUV‖ Europarecht 1999, 736–753. o. 39 Lásd Az Európa Tanács 1949. évi május 5-én, Londonban aláìrt és az Európa Tanács Főtitkárának 1951. május 22-i, 1951. december 18-i, 1953. május 4-i, 1958. május 30-i, 1961. november 3-i, 1963. május 6-i, 1965. május 24-i, 1970. október 14-i, 1971. február 17-i, 1974. december 9-i, 1976. október 2-i, 1978. január 9-i, 1978. január 20-i és 1978. november 27-i jegyzőkönyvei szerint módosìtott Alapszabályának kihirdetéséről szóló 1991. évi LXXI. törvényt. 38


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula struktúrák és intézmények esetleges reformjai során a kormánynak ezt szem előtt tartva kell tárgyalnia és fellépnie, és ezt szem előtt tartva kell döntenie egy-egy reformszerződés ratifikációjáról az Országgyűlésnek.

2.4. 2.4. A csatlakozás formális feltételei Az Alaptörvény E. cikk (2) bekezdése szerint az európai uniós csatlakozás nemzetközi szerződés alapján történhet, mely nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséhez – ugyanezen cikk (4) bekezdése alapján – az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Nyilvánvalóan ez a többség szükséges minden egyes szerződésmódosìtáshoz is.40

143/2010. (VII. 14.) AB határozat „A[z Alaptörvény E. cikk (2)] bekezdésében »a nemzetközi szerződés alapján« fordulat azonban nemcsak az ún. csatlakozási szerződés viszonylatában értelmezendő, hanem belőle okszerűen következik, hogy amennyiben az Európai Unió továbbfejlődése során, az Alkotmányból eredő további hatáskörök „közösen‖, illetve „az Európai Unió intézményei útján‖ történő gyakorlása tűnik szükségesnek, akkor e hatáskörök átruházása a „szükséges mértékig‖ – és újabb nemzetközi szerződés alapján – alkotmányosan lehetséges. Ily módon a törvényhozó hatalom – a tárgyalásokat folytató kormány ellenőrzésével, illetve az ún. ratifikációs eljárás során – mint az állami szuverenitás gyakorlója dönt arról, hogy egy ilyen komplex-intézményi reformot a Magyar Köztársaság nevében el tud-e fogadni. A[z Alaptörvény E. cikk (4)] bekezdése pedig, a kérdés jelentőségére tekintettel, a kétharmados többséggel történő szavazást követeli meg ehhez. Mód van arra is, hogy az Alkotmánybìróság [...] bekapcsolódjon ebbe a folyamatba, és az adott nemzetközi szerződés alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát elvégezze.‖

2.5. 2.5. A csatlakozás materiális feltételei 2.5.1. a) Előkérdés: hatáskör „átruházása” Az első kérdés, ami ebben a körben felmerül, az a hatáskör-átruházás vagy -korlátozás természetét érinti. Maga az Alaptörvény nem használja ezt a kifejezést, hanem az Európai Unióban való részvétel érdekében történő „közös hatáskörgyakorlást‖ emlìt. Ennek jelentését értelmezik egyesek a szuverenitás részleges vagy teljes átengedésének41,illetve – helyesen – önkorlátozásnak.42 Hogyan kell tehát ezt értsük? Neil McCormick megfogalmazásában:43 „Központi kérdés, hogy csökkenthetjük-e úgy egy szinten a szuverenitást, hogy ne teremtenénk azt újra valahol máshol. Vajon a szuverenitás ugyanolyane, mint a magántulajdon, amin nem lehet túladni, csak ha valaki más megkapja? Vagy inkább úgy kellene elképzelnünk, mint a szüzességet, amit anélkül veszìt el valaki, hogy más megkapná, és aminek azelvesztése megfelelő körülmények mellett ünneplés tárgya is lehet.‖

Az 143/2010. (VII. 14.) AB határozat „Az [Alaptörvény E. cikk] tartalmazza mindenekelőtt azt az alkotmányos felhatalmazást – ezt a szakirodalom többnyire a »szuverenitás-átruházás« vagy »hatáskör-transzfer« kifejezésekkel jelöli –, amelynek révén az alkotmányozó világos alkotmányi alapot és keretet teremtett ahhoz, hogy hazánk az Európai Unióban, mint tagállam részt vehessen. Ez mindenekelőtt a 2004-ben bekövetkezett csatlakozás előkészìtését szolgálta.‖

Lásd @ Vincze Attila: „Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás‖ Európai Jog 2010/3. sz. 3–8. o. Tamás András: „Az alkotmányfogalom kialakulása. II. fejezet‖ in: Petrik Ferenc (szerk.): Alkotmány a gyakorlatban (Budapest, HVG-ORAC, 2004), 15 [64]) 42 Balogh Zsolt: „I. Fejezet Általános rendelkezések‖ in Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata (Budapest: KJK-Kerszöv, 2003). 130. o. 43 Neil McCormick: „A szuverenitásról és a posztszuverenitásról‖ Fundamentum 2003/2, 5. (7. o.) 40 41


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Az Alkotmánybíróság nem vádolható azzal, hogy igyekezett volna terminológiailag rendet tenni, és azzal sem, hogy különösebb figyelmet fordìtott volna az Alkotmány szóhasználatára: a határozat kifejezetten leegyszerűsítő, a problémát pedig egyáltalán nem érzékeli. Hogyan kell tehát értsük a „hatáskör-átruházást‖? Először is: a hatáskör-átengedés kérdése semmiképp nem értékelhető végleges, magánjogi analógiával élve dologi hatályú átadásnak.Az állam ugyanis nem úgy bìr a hatásköreivel, mint ahogy azt a magánosok teszik, az állam gyakorlatilag e hatáskörök, jogosultságok összessége, léte maga a felségjogok összessége. Az ezekkel történő rendelkezés – leszámìtva bizonyos speciális nemzetközi jogi konstellációkat, mint mondjuk a cessio, vagy a protektorátus stb. – nem a felségjogok átadását szolgálják, hanem annak a lehetővé tételét, hogy az állam aktìvan részt vehessen az államok nemzetközi közösségében, adott esetben éppen az ezen állam által is konstituált nemzetközi (vagy szupranacionális) szervezetekben. Ez azt is jelenti, hogy az integrációs klauzula nem átad, odaad jogokat, vagy lemond bizonyos jogokról, hanem lehetővé teszi, hogy a tagállam visszavonja kizárólagos joghatósági igényét, és helyet adjon egy másik jogrend, illetve egy másik jogrend által konstruált egyedi aktus hatályosulásának. Ami azt is jelenti, hogy ezzel a szuverenitási jog nem szűnik meg, nem enyészik el, csupán visszavonul a másik jogrendet érvényesìtendő. Ez azonnal világossá válik, ha elképzeljük az integrációs szervezetből kilépés estetét, a csatlakozó szerződés felmondását. Ekkor a korábban szunnyadó szuverenitási jogok újra felélednek, és azokat az állam ismét kizárólagosan fogja gyakorolni. Ha a hatásköreit „átadta‖ volna az Uniónak, akkor erre nem kerülhetne sor, kivéve, ha eltekintünk a jogosìtványok „visszaadásától‖. Vigyük végig az érvelést, ha egy állam kilépne az Unióból, és nem kerülne sor az „átadott‖ hatáskörök visszaszármaztatására, akkor a nem tagállam hatásköreit továbbra is az Unió gyakorolná, ez természetesen abszurdum. Itt érdemes kiemelni, hogy maga az Alaptörvény nyelvtani értelmezése is azt támasztja alá, hogy nem átadásra kerülnek a hatáskörök, hiszen az a hatáskörök gyakorlásáról rendelkezik. Ezt maga a nemzeti alkotmány teszi lehetővé, önmagát korlátozza,hiszen erre más nem képes,par in parem non habet iurisdictionem. Ez az önmagában elég egyszerű kijelentés több következménnyel jár, ami (b) az átruházható, diszponálható jogokat, (c) az uniós jog helyét a nemzeti jogban (d) továbbá az uniós jog alapján létrejött transznacionális közjogi aktusokat illeti. 2.5.1.1. aa) Az átruházható jogok mértéke Az első következtetésünk, hogy nem ruházhat át az állam több jogot, illetve és pontosabban nem engedhet több jogot érvényesülni a nemzeti alkotmány, mint amivel maga is rendelkezik. Vagyis ha nincsenek meg bizonyos felségjogai, akkor azokról nem is tud rendelkezni, ami azt is jelenti, hogy nem tudja az azonos tartalmú uniós jogot érvényre jutni, engedni.44A csatlakozás ugyanis egy közjogi aktus, ami, mint minden más közjogi aktus is, csak az alkotmány által adott kereteken belül valósìtható meg: a csatlakozás önmagában nem bővìtheti az állam felségjogait. 2.5.1.2. ab) Az uniós jog és az Alaptörvény viszonya Második következtetésünk az európai jog helyzetét illeti. Miképp fentebb kifejtettük, az európai jog kizárólag a nemzeti alkotmány alapján tud érvényesülni.45Mivel a nemzeti alkotmány teszi lehetővé azt, hogy az európai jog érvényesüljön az által, hogy saját kizárólagosságát háttérbe szorìtja, és mivel nem tud többről lemondani, mint amivel rendelkezik (hiszen csak pouvoir constitué és nem pouvoir constituant).46Tehát a nemzeti alkotmányunk az uniós jogot nem ruházhatja fel magasabb ranggal, mint amivel maga is rendelkezik, vagyis legfeljebb az Alaptörvény szintjén lehet ez a jog, ennél magasabb szinten semmiképp. 47 2.5.1.3. ac) A transznacionális aktusok

Lásd hasonlóan Sonnevend Pál: „Alapvető jogaink a csatlakozás után‖ Fundamentum 2003/2, 27 (33) o., Blutman László – Chronowski Nóra: „Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában‖ Európai Jog 2007/2, 3. (9.) o. 45 Osztva Balogh Zsolt álláspontját, lásd Balogh Zsolt: „I. Fejezet Általános rendelkezések‖ in Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata (Budapest: KJK-Kerszöv, 2003). 130. o. 46 Lásd Carl Schmitt: Verfassungslehre (Berlin: Duncker & Humblot, 1928) 75–87. o. 47 Az elsőbbség problémájához részletesen lásd „Jogforrási rendszer – jogalkotás‖ cìmű III. fejezetet, az egyes tagállamok megoldásaihoz a IV. fejezetet. 44


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula A harmadik következtetésünk, a hatáskörök gyakorlásáról lemondás alkalmas a transznacionális közigazgatási aktusok modellezésére. Ezek a közigazgatási aktusok olyan jellegűek, melyeket közvetlenül az uniós jog alapján lehet és kell alkalmazni egy a kibocsátójától eltérő másik tagállamban. Nehéz lenne ezt a konstrukciót a hatáskörátadás fogalmai között kezelni, hiszen ha az Európai Uniónak adja át hatásköreit a tagállam, akkor nehéz megindokolni, hogy mi alapján kellene egy másik tagállam által kibocsátott jogi aktusokat alkalmazni.

Összefoglalóan az Alaptörvény az EU-tagságot nem hatáskör-átruházásnak tekinti, hanem csupán alkotmányos hatáskör-gyakorlási modus- ként fogja fel.

2.5.2. b) Az Alkotmányból eredő egyes hatáskörei A korábbi Alkotmány éppúgy, mint az Alaptörvény azt a kifejezést használja, hogy „egyes hatáskörök‖ gyakorlása engedhető át. Kiemelendő, hogy az Alaptörvény az egyes hatáskörökről szól. Nem lehetséges tehát a szöveg alapján a szuverenitás egészének átruházására, mert az nem egyes hatásköröket jelent, hanem magát a hatáskörök összességét.48 Továbbá az sem lehetséges, hogy a hatásköröket azonosìthatatlanul, előre nem látható feltételek mellett, mintegy biankó felhatalmazással engedjék át: ebben az esetben szintén arról van szó, hogy nem egyes hatáskörökről mond le az állam, hanem azok egy meghatározatlan összességéről. 49 Az egyes kifejezés tehát a hatáskörök azonosítható és ellenőrizhető átengedését követeli meg, még akkor is, ha az Unió jellegénél fog egy nem befejezett, hanem egy egyre mélyülő politikai és gazdasági együttműködési forma. Ennek fejlődését természetesen nem lehet minden pontjában előre látni, de a lényeges kereteinek az alapìtó szerződésekből kiolvashatónak kell lenniük. A cseh alkotmánybìróság szintén foglalkozott ezzel a problémával a Lisszaboni Szerződésről szóló első határozatában.50 A cseh alkotmány 10a cikke lehetővé teszi, hogy bizonyos hatásköröket nemzetközi szervezetre ruházzanak: a bizonyos hatáskörök azonban nem jelenthetik sem minden hatáskör átruházhatóságát, sem azoknak egy olyan mértékét, amelyek a köztársaság lényegét sértenék. Az alkotmánybìróság bár elutasìtotta, hogy absztrakt módon meghúzza ezt a határt, ugyanakkor részletesen kifejtette a klasszikus és a modern szuverenitásfelfogás közötti különbséget. A klasszikus elmélet szerint, amelyre a klasszikus nemzetközi jog is épül, az államok teljes és kizárólagos hatalommal bìrnak saját államterületük felett és egyetlen nemzetközi kötelezettség sem terheli őket kifejezett hozzájárulások nélkül. Ebben a rendszerben az államok a nemzetközi jog kizárólagos szereplői. A globalizált világban a nemzetközi együttműködés és a nemzeti politikák koordinációja (illetve ennek kényszere) megváltoztatta ezt a képletet. A világtörténelemben először a nemzetek biztonsága, ami az államiság központi eleme, csak a szuverén államok együttműködése révén biztosìtható. A globalizált világban ugyanis a hatalmi központok átrendeződése más faktoroktól függ, mintsem pusztán az egyes államok hatalma és akarata. Sok esetben spontán, nem irányìtott folyamatokról van szó, melyek – a kommunikációs technológiák révén – az egyes államok belső politikai, kulturális, szociális stb. életét is befolyásolja. Az Európai Unió integrációja ebben a folyamatban végső soron védheti és erősìtheti a tagállamok szuverenitását a geopolitikai és gazdasági faktorokkal szemben. Az Európai Unió leginkább az osztott szuverenitás eszméjével ragadható meg („pooled souvereingty”), mely egy sajátságos entitás és a klasszikus elméletek fogalmaival nehezen fejezhető ki. Igazából csak a választott szókészlet kérdése, hogy a szuverenitás elvesztéséről beszélünk vagy arról, hogy a szuverenitás egyes elemei gyakorlásáról az állam lemond, azokat átengedi vagy kölcsönzi. Paradox módon az állami függetlenség

Hasonlóan az osztrák szövetségi alkotmány 9. cikk (2) bekezdésének értelmezéséhez, lásd Theo Öhlinger: Verfassungsrecht (Wien, WUV 72007) msz. 128 átfogóan a hatáskör-átruházás osztrák problémáihoz: Stefan Griller: Die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen. Eine Untersuchung zu Artikel 9 Absatz 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes (Wien–New York 1989. A szuverenitás mint egész az angol jog szerint is átruházhatatlan: lásd Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 Admin, 59. Per LJ Laws „Being sovereign, it cannot abandon its sovereignty‖. 49 BVerfGE 123, 267 (351) – Lissabon. 50 Nález Ústavnìho soudu Pl.ÚS 19/08 ze dne 26.11.2008, Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì. l. hozzá @ Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai Jog 2009/4. sz. 3–10. o. 48


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula egyik kulcsfontosságú megjelenése éppen az a képesség, hogy az állam saját függetlenségét időlegesen korlátozhatja. A globális szìntéren nem lehet csak államokat látni azzal szemben, amit a klasszikus elmélet állìt. Globális méretekben alakult ki egy olyan politikai rendszer, amely olyan saját institucionalizált szabályokkal bìr, amelyekkel korábban az egyes szuverén államokból álló nemzetközi rendszer rendelkezett. A megfigyelhető folyamatokban az egyes legitim államoknak is kényszerűen részt kell venniük. A modern értelemben vett függetlenség (szuverenitás), nem jelenti feltétlenül azt a külső függetlenséget és belső főhatalmat, amit a klasszikus elmélet állìt. Ebben az utóbbi szigorú értelemben alig lehetne független államokról beszélni és még az USA sem felelne meg neki valószìnűleg stircto sensu. A gyakorlatban a szuverenitás egy legitim kormány által gyakorolt hatásköröket jelent, melynek során a fennálló lehetőségek közül választ anélkül, hogy egyik vagy másik választására egy idegen hatalom kényszerìtené, ami más szavakkal azt jelenti, hogy alakìtója és nem puszta tárgya a folyamatoknak. Mindezekből következik, hogy meghatározott állami hatáskörök szabad elhatározáson alapuló kontrollált formában történő átengedése nem hogy fogalmilag nem csökkenti, avagy gyengíti a szuverenitást, hanem ezzel éppen ellentétben azt erősíti. A cseh alkotmánybìróság azt is hangsúlyozta, hogy annak a meghatározása során, hogy pontosan melyek lehetnek azok a bizonyos hatáskörök, amelyek átruházását az alkotmány 10a cikke lehetővé teszi, azt az alkotmány egésze alapján kell megítélni, ugyanakkor ezek konkretizálása során a törvényalkotó hatalomnak jelentős játéktere van, és az alkotmánybìróság csak ultima ratio és csak szélsőséges esetekben avatkozik be.

2.5.3. c) Az Alkotmányból eredő hatáskörök és a „szükséges mérték” kérdése A magyar EU-klauzula eléggé sajátos megoldást alkalmaz a felhatalmazó, vagy más értelemben az európai kollìziós kérdéseket rendező szakaszában. Ez alapján Magyarország az alapìtó szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. A hatáskörök funkcionálisan vizsgálva lehetnek törvényhozói (legiszlatìv), végrehajtói (adminisztratìv), illetve bìrói (judikatìv) jellegűek: vagyis gyakorlatilag bármilyen állami hatáskört átfoghat. Tekintettel arra, hogy a szöveg – az érthetőséget javìtó változtatásoktól eltérően – szintén szó szerint átveszi a korábbi Alkotmány szövegét érdemes felidézni az azt beiktató 2002. évi LXI. törvény indokolását. Az akképp látta, hogy a rendelkezés „csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az Alkotmány alapján magyar állami szerv egyébként alkotmányosan gyakorolhatna”. Túl sokat ezzel az indokolás nem árult el alkotóinak szándékairól egyet azonban bizonyosan: a felhatalmazást szűkítően kell értelmezni, vagyis a szükséges mértéket nem az Unió szempontjából kellene értelmezni, vagyis nem minden szükséges, ami „Európából érkezik‖, hanem ennek van korlátja, mégpedig a nemzeti Alkotmány, az Alaptörvény maga.51 Hogy hol húzódik ez a határ, az egy egészen más kérdés. A kérdés megválaszolását éppen e klauzula értelmezési sokfélesége nehezìti. Az Alkotmánybìróság azonban ennek a kérdésnek az eldöntéséhez sem nyújtott sok fogódzót:

Az 143/2010. (VII. 14.) AB határozat „A[z Alaptörvény E. cikk (2)] bekezdésében »a nemzetközi szerződés alapján« fordulat azonban nemcsak az ún. csatlakozási szerződés viszonylatában értelmezendő, hanem belőle okszerűen következik, hogy amennyiben az Európai Unió továbbfejlődése során, az Alkotmányból eredő további hatáskörök »közösen«, illetve »az Európai Unió intézményei útján« történő gyakorlása tűnik szükségesnek, akkor e hatáskörök átruházása a »szükséges mértékig« – és újabb nemzetközi szerződés alapján – alkotmányosan lehetséges.‖ Ez magyarul annyit mond, hogy ami szükségesnek tűnik, az szükséges lehet. Ez valószìnűsìthetően nem varrt el minden egyes vitás kérdést.

51

Lásd hasonlóan Sonnevend Pál: „Alapvető Jogaink a csatlakozás után‖ Fundamentum 2/2003, 27 (33)


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Nézetünkhöz közelebb áll Trócsányi László alkotmánybìró állláspontja, aki az előbb emlìtett 143/2010 (VII. 14.) határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában a következőképpen fogalmazott:

143/2010. (VII. 14.) AB határozat – Dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolása „Lényeges azonban, hogy az [Alaptörvény E. cikke] szerinti hatáskör-transzfer nem korlátlan, s ennek következtében a közösségi jog elsőbbsége sem érvényesül korlátlanul. [...] Ebből következően a közös hatáskörgyakorlás csak arra terjedhet ki, amire a magyar közhatalmi szervek az Alkotmány alapján maguk is jogosultak.‖ Sem a hatáskörök korlátozott átengedése, sem azoknak a nemzeti alkotmány alapján történő korlátozásanem példa nélkül való az EU tagállamai között, ahogy ezt az európai államok integrációs klauzuláit bemutató körkép mutatta.A kivételes szabályok, amelyek igyekeztek a lehető legteljesebb mértékig utat engedni az uniós jognak, kifejezett rendelkezést igényeltek (Románia, Szlovákia, Írország). A contrario ebből az is következik, hogy kifejezett rendelkezés hiányában nem is lehetséges a korlátozás nélküli hatáskör-átengedés, sőt még ebben az esetben sem lehetségesaz alapvető korlátokon, nevezhetjük identitásképző jellemzőknek is, túlterjeszkedni a hatáskör-átengedés esetén (Írország). A szükséges mérték értelmezésekor, ami alatt az integrációs felhatalmazás korlátját értjük, az alkotmányos struktúra egészéből kell kiindulni.52 Nézzük meg, hogy vajon (ca) az alapjogok, illetve (cb) az államszervezeti alapelvek mennyiben korlátozhatják a hatáskörök átengedését. 2.5.3.1. ca) A közhatalom alapjogi kötöttsége Kezdjük az alapjogi kérdésekkel, és egy alaptétellel. Az európai jogot – eltekintve egy-két kivételes területtől53– nem az Európai Unió hatóságai hajtják végre, hanem a tagállamok közigazgatási/bìrósági szervezetrendszere látja el ezeket a feladatokat. Az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése alapján az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. Kérdés, hogy ez hogyan módosul – egyáltalán módosulhat-e az uniós tagsággal az Alaptörvény E. cikke alapján –, csupán azért, mert az állam szervei genuin uniós jogot hajtanak végre. Erre a kérdésre adott válasz jelenti az átruházható hatáskörök mértékét, ugyanis ebből a szempontból mindegy, hogy az Európai Unió jogalkotó szervei által gyakorolható hatáskörök határait keressük, vagy azt, hogy milyen tartalmú uniós jogot hajthatnak még végre az Alaptörvény sérelme nélkül a tagállami hatóságok. A kérdés önmagában nem ismeretlen, hiszen hasonló problémákat vet fela külföldi jog magyar alkalmazása, illetve a külföldi ítéletek magyarországi végrehajtása továbbá a jogsegély a polgári jog területén. A nemzetközi magánjog esetén ez jelentheti a külföldi jog alkalmazásának mellőzését, a jogsegély megtagadását, vagy az ìtélet elismerésének/végrehajtásának megtagadását.54 Mivel azonban a közjog alapvetően tér el a magánjogtól, a nemzetközi kollìziós magánjog válaszai csak korlátozott mértékben vihetőek át a közjogra. Ennek oka, hogy az önmaga boldogságát egyéni módszereivel kereső magánjogi alany sokkal szélesebb diszpozìcióval rendelkezik saját jogai felett55, mint a közhatalom, mely viszonya a polgárhoz csak a jogalkotó

Lásd a 9/1992 (I. 30.) AB, 49/2001. (XI. 22.) AB, 31/2001. (VII. 11.) AB, 2/2001. (I. 17.) AB, 42/2000. (XI. 8.) AB, 14/2000. (V. 12.) AB, 25/1999. (VII. 7.) AB sz. határozatok érvelését. 53 Pl. a versenyjog egyes vetületei vagy az EU költségvetése. 54 Lásd 1979. évi 11. tvr. a nemzetközi magánjogról 7. § (1) bek., 67. § (2) bek., 68. § (4) bek., 72. § (2) bek. a) pont. A közrend fogalmához BH 2003. 127, BH 1997. 489. „A közrend sérelme ugyanis csak akkor valósul meg, ha az ìtélet az alkotmányban meghatározott garanciális szabályba ütközik, vagy az az alkotmányos alapjogok és kötelezettségek sérelmét jelenti.[…] Másrészt a közrend fogalma nem szűkìthető le az alkotmányban meghatározott garanciális szabályokra, illetve az alkotmányos alapjogokra, hanem feltétlen érvényesülést kìvánó törvényekben kerül megfogalmazásra, amelyek szükségképpen az életviszonyok egy meghatározott, konkrétabb körére vonatkoznak.‖ Lásd továbbá ehhez Burián László: „Gondolatok a közrend szerepéről‖ in Kiss Daisy – Varga István (szerk.):Magister artis boni et aequi. Studia in honorem Németh János (Budapest: ELTE Eötvös Kiadó, 2003) 97–123 o.. @ Kecskés László – Nemessányi Zoltán: „Magyar közrend – nemzetközi közrend – közösségi közrend‖ Európai Jog 2007/3, 21–38. o. 55 Lásd többek között 64/1991 (XII. 17.) AB határozat. 52


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula által megszabott alapokon és keretek között lehetséges.56 Az állam alapja ugyanis a demokratikus legitimáció57, mìg az egyéné a szabadság, amihez az alapjogok biztosìtják az autonómiát. Sem az állam nem tarthat igényt a szabadságra58, ahogy az egyén sem a demokratikus legitimációra. Annyiban azonban feltétlenül alkalmazható a magánjogi analógia, hogy a magánjog által is elismert határ a végső, ameddig a közjogi kollìziós szabályok elemzésekor elmehetünk. Nézzük tehát, hogy egyáltalán magyar közhatalmi cselekménynek minősül-e az uniós jog végrehajtása? Ha igen, akkor a magyar jogalkalmazó szervek kötve vannak a magyar alapjogok által, ha nem, akkor nincsenek. A problémát egyelőre leegyszerűsìtjük, és csak azokra az esetekre koncentrálunk, amikor magyar hatóságok magyar felségterületen alkalmaznak idegen – jelen esetben EU – jogot.59 Mivel az effektìv államhatalmat Magyarország területén a magyar állam fejti ki, ezért minden állami cselekmény neki kellene hogy beszámìtható legyen, ő van ugyanis a birtokában minden olyan eszköznek, amivel meghatározhatja, hogy mi történjen felségterületén. Ettől a kötelezettségtől akkor sem szabadul, ha bizonyos felségjogai gyakorlásának kizárólagosságáról egy nemzetközi szervezet vagy akár más állam javára lemond.60 A beszámìtás, polgári jogi terminológiával élve a felróhatóság kérdése, felmerült már az EK-tagállam viszonyban az EUMSZ 340. cikk (2) bekezdése szerinti kártérìtési kerestek kapcsán is. Hosszú idő után kristályosodott ki az a gyakorlat, hogy amennyiben egy olyan uniós aktus okoz kárt, melyet ugyan egy tagállam szervei hajtottak végre, de érdemben annak kimenetelét nem tudták befolyásolni, akkor azért a kárért az Unió felel. Vagyis annak számìtható be a cselekmény, amely közhatalmat gyakorló nemzetközi jogi entitás az események lefolyását meghatározta.61 Kérdés, hogy ez alapján mondható-e, hogy a magyar közhatalom mentesül az alapjogi kötelezettségei alól, ha az események lefolyására nincs alakìtó hatása, az oksági folyamatba nem tud beavatkozni. Ez mind az európai uniós jogalkotás (lásd többségi szavazás), mind annak végrehajtása során (európai rendelet) megvalósulható konstelláció. Az a végkövetkeztetés, hogy a magyar közhatalom ilyen esetekben mentesülne alapjogi kötelezettségei alól, nem állja meg a helyét, hiszen bármikor közbeavatkozhat és megváltoztathatja az események lefolyását. Ez valószìnűsìthetően nemzetközi/uniós jogi jogsértést fog jelenteni, azonban ez nem indokolja, hogy az alapjogi kötöttsége alól mentesüljön, vagyis az alól, hogy az alapvető jogok biztosìtása „elsőrendű kötelezettsége‖ [Alaptörvény. I. cikk (1) bek.]. Ha ugyanis ez az elsőrendű kötelezettsége, akkor minden más kötelezettség másodrendű, ìgy a nemzetközi vagy uniós jogból fakadóak is. Ezen nem változathat semmi, legfeljebb az Alaptörvény maga egy kifejezetten eltérést engedő szabállyal. Az alapjogi kötelezettségek fennállása mellett szól továbbá az is, hogy a magyar államhatalom akkor is alapjogilag kötött volt, amikor a hatáskörök átengedéséről rendelkezett.62Ez ugyanis maga is államhatalmi tevékenység és, mint ilyen, alapjogilag kötött és az alapjogok által korlátozott volt. 63 Ami azt is jelenti, figyelembe véve, hogy az állam nem a főhatalomról, hanem csak a gyakorlásának kizárólagosságáról mondott le, hogy a magyar állam mindvégig kötve maradaz alkotmánya által biztosìtott, konstituált, illetve elismert alapjogokhoz, ezen az sem változtat, hogy Magyarország az Európai Unió tagja lett. Lásd a magyar Alkotmánybìróság gyakorlatából inter alia 21/1993 (IV. 2.) AB sz. és 32/1991 (VI. 6.) AB sz. határozat. Lásd továbbá átfogóan Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr 2005) 267–277. o. 57 Ahogy ezt a magyar Alkotmánybìróság is kimondta: „A közhatalom gyakorlásának azonban alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor.‖ 16/1998 (V. 8.) AB határozat. 58 Karl Larenz – Manfred Wolf: Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts (München: C.H. Beck, 82002) § 1, 2 „Demgegüber handeln Hoheitsträger nicht in Ausübung von Freiheitsrechten, sondern in Wahrnehmung von ihnen zugewisenen Kompetenzen‖. 59 Így eltekintünk olyan esetektől, mint amikor magyar szervek külföldön járnak el, pl. forró nyomos üldözés a határon túlra a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény 32. § (2) bek. szerint. És azoktól is, amikor külföldi szervek alkalmaznak idegen jogot Magyarországon, vagy magyar szervek alkalmaznak magyar jogot külföldi tényállásra. Részletesebben e kérdéseket a nemzetközi közjogi kollìzióval foglalkozó X. fejezetben tárgyaljuk. 60 Az Európai Emberi Jogi Bìróság a Matthews ügyben hozott határozata érvelése alapján: „Az Egyezmény nem zárja ki hatáskörök átruházását nemzetközi szervezetekre, ha az Egyezményben rögzìtett jogok továbbra is biztosìtva vannak. A tagállamok felelőssége ezért az átruházást követően is fennmarad‖ (Matthews kontra Egyesült Királyság ügy, 32. pont). 61 Lásd Armin von Bogdandy „Das deutsche Staatshaftungsrecht vor der Herausforderung der Internationalisierung: Zum Verhältnis von rechtlicher Gestaltungsmacht und Schadensverantwortung‖ 122 Archiv des öffentlichen Rechts (1997) 268 (273.) o. Ezt az irodalomban kikristályodott álláspontot követni látszik az újabb gyakorlat, T-166/98 sz. ügy, Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl, Cantina Trexenta Soc. coop. rl, Cantina sociale Marmilla – Unione viticoltori associati Soc. coop. rl, Cantina sociale S. Maria La Palma Soc. coop. rl, Cantina sociale del Vermentino Soc. coop. rl Monti-Sassari, kontra Bizottság, 114–122. pontok. 62 Sonnevend Pál: „Alapvető jogaink a csatlakozás után‖ Fundamentum 2/2003, 27. (33. o.) @ Blutman László – Chronowski Nóra: „Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában‖ Európai Jog 2007/2, 3–16., 9. o. 63 Máté evangéliumának párhuzamával élve (Mt. 7, 17–18): „Így minden jó fa jó gyümölcsöt terem, a rossz fa pedig rossz gyümölcsöt. Nem hozhat a jó fa rossz gyümölcsöt, sem a rossz fa jó gyümölcsöt.‖ 56


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Ennek tisztázása után vethetjük fel egyáltalán annak a kérdését, hogy ha alapjogilag kötött a magyar főhatalom gyakorlása, függetlenül attól, hogy azt saját maga vagy az integráció szervei gyakorolják, milyen mértékben és milyen módon kell figyelembe venni a nemzetközi környeztet, nemzetközi jogi kötelezettségek teljesìtését, mennyiben számìtanak ezek olyan érveknek, amelyek alapján a konkrét, egyedi alapjog érvényesìtésekor a mérlegelés szempontjai lehetnek. A mérlegelés első lépcsője annak a megállapìtása, vannak-e olyan alapjogok, illetve ezeknek olyan lényeges tartalmuk [Alaptörvény I. cikk (3) bek.],64 amelyek feltétlen érvényesülést kìvánnak, és egy közjogi közrendi klauzula mintájára működnek, amelyekről nem rendelkezhet az állam. Nyilvánvaló, hogy az emberi méltóság ilyen (Alaptörvény II. cikk),65egyéb jogok esetén ezt már nehéz lenne ilyen egyértelműséggel állìtani. A korábbi alkotmány alapján voltak alapjogok, amelyek rendkìvüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet esetén sem voltak korlátozhatóak vagy felfüggeszthetőek [Alkotmány 8. § (4) bek.] és ekképpen ésszerű érvek szólnak amellett, hogy ezek tekintetében a magyar állam nem mondhatott le a főhatalom gyakorlásának kizárólagosságáról. Bár ez az érv már a korábbi alkotmány alapján sem állt meg, az Alaptörvény hatálybalépésével, mely ezt a megkülönböztetést nem ismeri, nem is érdemes a kérdést részletesen elemezni. A kérdést ugyanakkor még nem válaszoltuk meg: melyek az alapjogok azon köre, melyről az állam nem rendelkezhet? Az elméleti válasz rövid: más alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával rendelkezhet ezekről az állam. A más alkotmányos érték jelen esetben az EU-tagság, melyet az Alaptörvény E. cikke is államcélnak rendel. Meg kell tehát vizsgálni, hogyan lehet az alapjogi rendszert az elérni kìvánt céllal arányosan, és az alapvető jog lényeges tartalmát tiszteletben tartva hozzáidomìtani az EU struktúrájához. Ennek során azt kell megvizsgálni, hogy vajon az Európai Unióe jogok funkcionális gyakorlására és védelmére megfelelő fórumot és kereteket biztosít-e, melyek a gyakorlati érvényesülésüket tekintve megfelelnek a magyar alapjogi rendszernek. Ha ez igaz, akkor kevéssé állìtható, hogy a jogok gyakorlásának aránytalan korlátozására került volna sor. Mivel az európai jog alapvetően biztosìtja az alapjogok érvényesülését66, elfogadásra került és kötelezővé vált az Alapjogi Charta67,nincs különösebb okunk azt feltételezni, hogy általában és az ügyek összességét tekintve az európai alapjogvédelem elmaradna a magyartól. Az alapjogok közötti mérlegelés, és egyes alapjogok előtérbe helyezése másokkal szemben, szükségszerűen az alapjogok versengő természetének sajátossága, és ennélfogva bizonyos jogok elsőbbsége más jogokkal szemben nem állapìtható meg egyszer és mindenkorra. Ebből az is következik, hogy más bìrói fórumok ugyanazon ügy elbìrálásakor más jogokat tartanak fontosabbnak, és adott esetben más jogoknak adnak elsőbbséget. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a másik fórum alapvetően egy alacsonyabb szintű jogvédelmet biztosít.68 Ebben a kontextusban érdemes felhìvni a figyelmet az Emberi Jogok Európai Bìróságának gyakorlatára is, mely elismeri, hogy amennyiben egy konvenciós tagállamban egy nemzetközi szervezet immunitást élvez a nemzeti joghatóság alól, akkor ez a tagállam nem sérti meg a Emberi Jogok Európai Egyezményét, ha nem biztosìt jogorvoslatot e nemzetközi szervezet aktusai ellen, feltéve, hogy e szervezet belső szabályai szerint egy megfelelő, összehasonlìtható jogorvoslat vehető igénybe, és ezáltal a jogvédelem szintje általánosságban nem csökken az Egyezmény által megkövetelt szint alá.69 Lásd Sonnevend Pál: „Alapvető jogaink a csatlakozás után‖ Fundamentum 2/2003, 27 (34): „Más szóval a magyar alkotmány lényeges tartalom garanciája nem pusztán szubjektìv és egyben relatìv módon értelmezhető és alkalmazható, hanem van egy objektìv és egyben abszolút dimenziója is.‖ 65 Az uniós gyakorlatból @ C-36/02 sz. ügy Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs GmbH kontra Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn. 66 Lásd hozzá az „Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény‖ cìmű VIII. fejezetet. Továbbá magyarul Sonnevend Pál: „Alapvető jogaink a csatlakozás után‖ Fundamentum 2/2003, 27 (29–38.) o., átfogóan: Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004) 17-073–090. pontok; Jürgen Kühling „Grundrechte‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 583–629. o. 67 @ C-347/03 sz. ügy Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia et Agenzia regionale per lo sviluppo rurale (ERSA) kontra Ministero delle Politiche Agricole e Forestali. 68 Lásd pl. Caroline v. Hannover ügyet az Európai Emberi Jogi Bìróság előtt, mely eltérő mérlegelést alkalmazott, mint az ügyet szintén elbìráló német bìróságok, EJEB 2004 6. 24. – Nr. 59320/00 – Caroline von Hannover gegen Deutschland. Ehhez Sebastian Lochen: „Besprechung EGMR, Urteil vom 24.06.2004 – Caroline von Hannover gegen Deutschland‖ Juristische Ausbildung 2005, 260–261. o. 69 Waite and Kennedy kontra Németország, Appl. Nr. 26083/94, 1999. február 18. Lásd Christian Walter: „Grundrechtsschutz gegen Hoheitsakte internationaler Organisationen‖ 129 Archiv des öffentlichen Rechts (2004) 39. (54–80.) o. 64


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Ezt az eredményt a magyar jognak éppen az Alaptörvény már emlìtett E. cikk (1) bekezdése alapján szintén tolerálnia kell70,és ìgy megteremthető a két vagy több jog funkcionális együttélése, amit az integráció magával hoz. Összefoglalóan: a magyar közhatalom gyakorlása alapjogilag kötött. Ezen az alapjogi kötöttségen nem változat az sem, ha a Magyarország közhatalmi jogosítványai egy része gyakorlásának kizárólagosságáról lemond, és ezzel egy nemzetközi szervezetet, pl. az Európai Uniót ruház fel. E szervezet által a magyar joghatóság alá esőkkel szemben kifejtett közhatalom szintén alapjogilag kötött és korlátozott. Ez nem azt jelenti, hogy e szervezet minden egyes cselekménye pontosan a magyar alkotmányos rendszer által megkövetelt alapjogi mérlegelés eredményét kell hogy tükrözze, csupán azt, hogy általánosságban meg kell feleljen azoknak a mércéknek, amiket a magyar Alaptörvény a közhatalom gyakorlásával szemben általában – a lényeges tartalom sérelme nélkül – támaszt. 2.5.3.2. cb) A Kormány felhatalmazása – államszervezeti kérdések Az államszervezeti kérdések jó része a Kormány és Országgyűlés viszonyának átalakulásával függnek össze: az Unió még mindig legfontosabb – bár kizárólagosságából már vesztett – jogalkotó szerve a Tanács, melynek tagjai a tagállamok kormányai.71Az e szerv részvételével, azonban a nemzeti parlament alapvető – bár valamelyeset kompenzált – kikapcsolásával72 meghozott jogszabályok az Európai Bìróság következetes gyakorlata alapján elsőbbséget élveznek a nemzeti joggal szemben. Itt nem kìvánunk a Kormány és az Országgyűlés megváltozott viszonyának részleteibe bocsátkozni, erre később alaposabban kitérünk a demokratikus legitimációról szóló fejezetben. Egy kérdést azonban ki kell emelni: van-e, és ha igen, mennyiben van, felhatalmazása az Alaptörvény E. cikke, illetve az abban implicite foglaltakat megismétlő 19. cikke alapján a Kormánynak olyan uniós jogi aktusok meghozatalában részt venni, melyek tárgya belső jogilag sarkalatos törvény, vagyis olyan jogszabály, amely tudatosan egy szélesebb politikai kompromisszumot követel meg az Országgyűlésben. Az egyszerű szavazati többséghez kötött törvényalkotási tárgyak körében valamivel egyszerűbb feloldani ugyanezt a kérdést, hiszen számolnia kellett a Kormány szerepének megváltozásával. A sarkalatos törvények elvben két konstellációban jelenhetnek meg: belső jogilag még nem szabályozott a kérdés, de sarkalatos törvényt követelne meg, illetve egy már belső jogilag létező sarkalatos törvényben foglalt szabály megváltoztatása. Mìg az első esetben törvényalkotó által még nem „foglalt‖ területről van szó, a kérdés úgy merül fel, hogy meddig mehet el a gubernatìv hatalom az Országgyűlés jogainak korlátozásában. A második esetben a kérdés az, hogy mentesül-e a belső, hazai joga alól a Kormány képviselője, mint a Tanács tagja. Az első esetre a megnyugtató válasz egy olyan parlamenti felhatalmazó határozat lehetne, melyet a törvényalkotási tárgy elfogadásához szükséges szavazati aránnyal hoznak meg. Ez ugyanakkor – az Alaptörvény 19. cikke második mondatába foglalt, nem igazán szuverenitásbarát rendelkezésére tekintettel – aligha lenne kötelező. Itt egy komoly belső ellentmondás figyelhető meg, melyet az Alaptörvény az Alkotmányból örökölt. Egyrészt, az Alaptörvény nagyon komoly eljárási biztosìtékokkal és kiemelt jogforrási pozìcióval ruházza fel a sarkalatos törvényeket, ugyanakkor hagyja, hogy a Kormány az e törvények által szabályozandó kérdésekben saját belátása szerint szavazzon és korlátozza e törvények tényleges érvényesülését. A második konstelláció esetén pedig a választ egyértelmű alkotmányi rendezés hiányában kell megadni. A Kormány – az Alaptörvény 15. cikkébe foglalt rendelkezések rációjából kiindulva – nem mehet az Országgyűlés akaratával szembe. Az EU-tagságot szabályozó E. cikk és ennek egyes – de semmiképpen sem valamennyi – eljárási szabályait rögzìtő 19. cikk nem adhatnak felhatalmazást arra, hogy a Kormány megkerülje az Országgyűlést a sarkalatos törvényhozási tárgyakban. Ezekre is igaz az, amit az Alkotmánybìróság más összefüggésben megállapìtott, Ez a jogi helyzet nagyjából minden olyan tagállamban – természetesen hangsúlyeltolódásokkal –, mely némileg korlátozottabban engedi csak meg az európai jogot érvényesülni, ìgy a sokat emlegetett Németországon kìvül Olaszországban, Dániában, Belgiumban, Spanyolországban és Svédországban. Írország és az Egyesült Királyság ugyan szintén elismeri az európai jog elsőbbségét, de korlátok más minta szerint működnek. Lásd összefoglalóan Christoph Grabenwarter: „Staatliches Unionsverfassungsrecht‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 283. (286–292.) o. 71 EUSZ 16. cikk (2) „A Tanács a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat.‖ 72 A Lisszaboni Szerződéshez csatolva lett egy Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről, amely kétségtelenül szélesìti a nemzeti parlamentek jogköreit, ugyanakkor a valóság még mindig az, hogy ami a tanácsülés zárt ajtói mögött zajlik, azt a parlamentek nem, vagy csak kismértékben képesek befolyásolni. 70


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula vagyis, hogy egyetlen alkotmányos szabály sem szolgálhat arra, hogy az alkotmányos rendszer egészét alapjaiban változtassa meg: ha a Kormány jogosult lenne a sarkaltos törvényekben foglaltakkal ellentétes szabályokat megszavazni a Tanácsban, akkor ezzel az Alaptörvény E. és 19. cikkein keresztül igyekezne megváltoztatni a teljes alkotmányos rendszert. Alkotmányos szinten a válasz tehát az, hogy nincs a Kormánynak felhatalmazása, a sarkalatos törvényektől eltérni a Tanácsban képviselt álláspontja során. A kérdés természetesen az, hogy mi az eljárásjogi válasz, a garanciális rendelkezés, ami e szabályok betartatását lehetővé teszi. Állsápontunk szerint az Alkotmánybíróság ugyanakkor a hatásköri összeütközés feloldása keretében vizsgálhatja a notifikációs, konzultációs, engedély- és mandátumkérési kötelezettségek betartását (Abtv.7336. §) is, ahogy ez az Alkotmánybìróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatban tett obiter dictum megjegyezésből is következik.74 Erre azért is szükség lenne, mert a Tanácsban leadott szavazat nem csupán európai jogi aktus, hanem a magyar közhatalmat gyakorló személy aktusa a magyar Alaptörvénynek is alávetett, és az által kötött, még akkor is, ha maga a Tanácsban hozott határozat, született döntés az Európai Unió jogi aktusának tekintendő. 75 Chronowski Nóra – Petrétei József: „EU-csatlakozás és alkotmánymódosìtás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum‖ Magyar Jog 2003, 459–460. o. BlutmanLászló – Chronowski Nóra: Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.) Európai jog, 2007. (7. évf.) 2. sz. 3–16. o., Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (II.) 2007. (7. évf.) 4. sz. 14–28. o. 16/1998 (V. 8.) AB határozat 1053/E/2005 AB határozat 143/2010. (VII. 14.) AB határozat Chronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmányjog (Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó, 2005) DezsőMárta: „Az alkotmányból eredő hatáskörök európai kontextusban‖ in: Fűrész Klára – Kukorelli István (szerk.): Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (Budapest: Rejtjel Kiadó, 2006) 69–79. o. Csuhány Péter – Sonnevend Pál 2/A. §Európai Unió in Jakab András: Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég, 2009)

2.6. 2.6. A csatlakozás feltételei az Európai Unió jogában Az Európai Unióhoz történő csatlakozás előfeltételeit az Európai Unió szemszögéből az EUSZ 49. cikke tartalmazza. Tagállami szempontból a feltételeket és a modalitásokat az adott tagállami alkotmány rögzìti.

EUSZ 49. cikk Bármely olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja a 2. cikkben emlìtett értékeket, és elkötelezett azok érvényesìtése mellett.

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról. Lásd hozzá @ Vincze Attila: „Egy félreértett alkotmánybìrósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése‖ Közjogi Szemle 2009/4. 14–19. o. 75 Részletesen a „Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete‖ c. V. fejezetben. 73 74


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula EUSZ 2. cikk Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában. Ez egyrészt megköveteli, hogy európai állam kérje a felvételét. 76 Ezen a sokféleképen értelmezhető feltételen túl számos tartalmi követelményt is rögzìt az EUSZ 49. cikke. Magyarország – és a vele együtt csatlakozó többi közép- és kelet-európai állam – esetén ezeket egészítették ki az 1993. június 22-én elfogadott ún. koppenhágai kritériumok, melyek a felvételhez négy feltételt fűztek: (1) a jogállamiésdemokratikusberendezkedés („alkotmányosság‖), (2) működőképes piacgazdaság („belső piaci érettség‖), (3) a tagjelölt állam akarata és képessége, hogy az integrációban részt vegyen („integrációs szándék”), (4) az Unió szemszögéből pedig a képesség az új tagállamok felvételére anélkül, hogy ez az integráció folyamtatát és a szervezet működőképességét veszélyeztetné. Ami az eljárást illeti, a felvételét kérő államnak a kérelmét a Tanácshoz kell benyújtania, amely a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak abszolút többségével elfogadott hozzájárulását követően arról egyhangúlag határoz. Itt érdemes kiemelni, hogy egyetlenegy felvételét kérő tagállamnak sincs jogi igénye arra, hogy ténylegesen fel is vegyék. A felvétel feltételeit és az Unió alapját képező szerződéseknek a felvétel miatt szükségessé váló kiigazìtásait a tagállamok és a felvételét kérő állam közötti megállapodás rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő államnak meg kell erősìtenie. A kelet-európai bővìtés esetén a csatlakozás feltételeit rögzìtő megállapodás a következő részekből állt. Az első a Csatlakozási Szerződés, mely rögzìti a tìz új tagállam csatlakozását. A második a Csatlakozási Okmány, mely 62 cikkben szabályozza az alapìtó szerződésekben szükséges intézményi módosìtásokat. Ennek mellékletei szabályozzák a közösségi vìvmányok átvételét, illetve szükséges módosìtásait. A Záróokmány pedig a Csatlakozási Szerződés és a Csatlakozási Okmány elfogadását rögzìti, azok mellékleteivel és jegyzőkönyveivel együtt, valamint az EU alapszerződéseit a kilenc új európai uniós állam nyelvén is kötelezővé nyilvánìtja.

3. 3. A csatlakozás egyes nemzetközi jogi kérdései 3.1. 3.1. Jogalanyiság Az Európai Unió létét és nemzetközi jogi jogalanyiságát a tagállamok akaratától nyerik. A nemzetközi szervezetek, ìgy az Európai Unió is, a nemzetközi jog alapján akkor és annyiban élveznek nemzetközi jogi jogalanyiságot, ha és amennyiben ezzel a tulajdonsággal az alapìtó államok őket felruházták. Vagyis mind a jogalanyisága léte, mind annak terjedelme az alapìtó államok, mint eredeti nemzetközi jogalanyok akaratától függ. A nemzetközi jogalanyiságot az EUSZ 47. cikke konstituálja. A nemzetközi szervezetek csak partikuláris, részleges jogalanyisággal rendelkeznek, ami azt jelenti, hogy az alapìtó államokon kìvüli harmadik államokkal szemben a jogalanyiság csak akkor vehető figyelembe, ha azt a harmadik államok – akár csak ráutalóan is – elismerték. Ez az elismerés az EU esetén szinte minden állammal szemben fennáll.

Lásd a fogalomhoz: Christoph Dorau: „Die Öffnung der Europäischen Union für europäische Staaten-Europäisch‖ als Bedingung für einen EU-Beitritt nach Art. 49 EUV, Europarecht 1999, 736–753 o. Sulyok Gábor: „6 § Nemzetközi kapcsolatok‖ in Jakab András: Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég, 2009) msz. 78–96. 76


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula A nemzetközi szervezetek jogalanyisága derivatív,származtatott jellegű, nemzetközi jogi személyiségből önmagából fakad, hogy az EU jogai korlátozottabbak a nemzetközi jog eredeti alanyainál, az államokénál, és nincsen hatásköre, hogy meghatározza saját hatásköreit, ún. Kompetenz-Kompetenz (EuB 1/94 sz. szakvélemény, 89. pont.). Ez a korlátozott eseti felhatalmazottság elve. 77

3.2. 3.2. A tagállamok, mint a „Szerződések urai” Az Európai Unió alapját a tagállamok akaratának szerződéses egyesìtése alkotja. A tagállamok továbbra is úgymond a Szerződések urai,78 vagyis a tagállamok döntenek arról, hogy meddig maradjon fenn és milyen módon fejlődjön tovább az Európai Unió. A nemzetközi jog alapján ugyanis a szerződő felek – közös megegyezéssel – a nemzetközi jogi szerződést tetszés szerint módosìthatják vagy akár meg is szüntethetik. A tagállamok beavatkozási lehetőségeit jelenti a (3.3) szerződésmódosítás, a (3.4) kilépés, a kizárás illetve az (3.6) Európai Unió feloszlatása is.

3.3. 3.3. Szerződésmódosítás – egyszerűsített szerződésmódosítás A Lisszaboni Szerződéssel az elsődleges jog módosìtására alapvetően új 79 és lényegesen egyszerűsìtett módon is sor kerülhet, ugyanis a konventeljárássá80 átalakìtott rendes szerződésmódosìtás mellett, lehetőség van egyszerűsìtett szerződésmódosìtásra is. Az egyszerűsített szerződésmódosítás célját és értelmét nagyon hamar megvilágìtja a Nizzai Szerződés utáni alkotmányozási válság: még akkor is, ha egyes tagállamok, mint Magyarország, a neofiták buzgalmával nagyon hamar el is fogadták az alapìtó szerződések módosìtásait, mindig akadnak tagállamok, amelyek elvi megfontolásokra tekintettel vagy egyszerű politikai számìtásból a szerződés egyes pontjaira hivatkozva nem fogadják el az alapìtó szerződések módosìtásait. Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás erre a dilemmára keres megoldást. Ha a rendes szerződésmódosìtásra az alkotmányozás analógiáját alkalmazzuk, akkor az egyszerűsìtett szerződésmódosìtást nyugodtan hìvhatjuk alkotmánymódosìtásnak.

3.3.1. a) Az egyszerűsített szerződésmódosítási technikák Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás több formája ismert a Lisszaboni Szerződésben: egyrészt az EUSZ 48. cikk (6), ill. (7) bek. alapján van egy általános hatáskör a szerződés egyszerűsìtett módosìtására, másrészt a szerződés egyes konkrét politikák kapcsán is lehetővé teszi azok egyszerűsìtett módosìtását. 3.3.1.1. aa) Az EUMSZ tartalmi módosítása [EUSZ 48. cikk (6) bek.] Az EUSZ 48. cikk (6) bek. az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) harmadik részének az Unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozó rendelkezései teljes vagy részleges módosítására ad lehetőséget, azzal a megszorìtással, hogy a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök nem bővíthetőek. A módosìtásra bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatokat nyújthat be az Európai Tanácsnak, mely egyhangúlag meghozandó határozattal módosìthatja az EUMSZ-t, amely határozat csak azt követően lép hatályba, hogy a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően azt jóváhagyták. Ezt az általános rendelkezést számos a konkrét politikákra korlátozott szabály is másolja, melyek a szerződés csekély módosìtásait szintén lehetővé teszik: ilyenek például az EUSZ 42. cikk (2) bek. első albek. – Részletesen lásd a „Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás‖ c. VI. fejezet 2.1 pontját. Ezt a kifejezést használta német Szövetségi Alkotmánybìróság „Herren der Verträge‖ BVerfGE 89, 155 (190) – Maastricht, amit átvett a cseh Alkotmánybìróság is Pl.ÚS 19/08 ze dne 26.11.2008, 106. Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai jog 2009/4, 3–10. o. 79 A technikát ugyan magát az Európai Alkotmányszerződés vezette be a IV-444. és IV-445. cikkekkel (lásd Hozzá Rudolf Streinz – Christoph Ohler – Christoph Herrmann: Die neue Verfassung für Europa. Einführung mit Synopse [München: C. H. Beck, 2005], 34–38. o.)azonban azt már csìrájában a korábbi szerződések is tartalmazták, pl. lásd EKSZ 22. cikk (2) bek. az európai polgárság, 190. cikk (4) az európai parlamenti választások, a 229a. cikk az Elsőfokú Bìróság hatásköre kapcsán, vagy a 269. cikk (2) bek. az EK saját forrásai tekintetében. 80 Lásd Hubert Klinger: Der Konvent. Ein neues Institut des Europäischen Verfassungsrechts (München: C. H. Beck 2007). 77 78


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula egy közös uniós védelempolitika fokozatos kialakìtása; EUMSZ 25. cikk (2) bek. – az uniós polgár jogainak bővìtése; 218. cikk (8) bek. második albek. második mondata – az EU belépése az Európai Emberi Jogi Egyezménybe; 223. cikk (1) bek. második albek. – az európai parlamenti választások egységes választási szabályainak bevezetése; 262. cikk – a Bìróság hatáskörrel felruházása szellemi tulajdonjogokkal kapcsolatos jogviták elbìrálására; 311. cikk (3) bek. – az EU saját forrásainak megállapìtása. 3.3.1.2. ab) Az eljárási szabályok módosítása [EUSZ 48. cikk (7) bek.] Az EUSZ 48. cikk (7) bek. alapján a döntéshozatal szabályai változtathatóakmeg. Az egyik alternatìva az, hogy amennyiben az EUMSZ vagy az EUSZ V. cìme (Az Unió külső tevékenységére vonatkozó rendelkezések) egy meghatározott területen vagy esetben a Tanács számára egyhangú határozathozatalt ìr elő, az Európai Tanács határozatban felhatalmazhatja a Tanácsot, hogy az adott területen vagy esetben minősìtett többséggel határozzon. Ez nem alkalmazható a katonai vagy védelmi vonatkozású döntések esetén. A másik alternatìva, hogy amennyiben az EUMSZ úgy rendelkezik, hogy a Tanácsnak egyes jogalkotási aktusokat különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadnia, az Európai Tanács határozatban úgy rendelkezhet, hogy az ilyen jogalkotási aktusok rendes jogalkotási eljárás keretében is elfogadhatók, vagyis enyhìthetőek az elfogadáshoz szükséges feltételek. Mindegy, hogy a döntéshozatalt melyik alternatìva alapján kìvánja az Európai Tanács megváltoztatni, minden kezdeményezéséről értesìtenie kell a nemzeti parlamenteket. Ha valamely nemzeti parlament az értesìtés időpontjától számìtott hat hónapon belül kifogást emel a javaslattal szemben, a határozatot nem lehet elfogadni. Kifogás hiányában az Európai Tanács a határozatot elfogadhatja. A határozatot egyhangúlag kell az Európai Tanácsnak elfogadnia. Ezt az általános rendelkezést számos, a döntéshozatalra vonatkozó szabályok egyszerűsìtésére lehetőséget teremtő speciális rendelkezés is kiegészìti: EUSZ 31. cikk (3) bek. – a közös kül- és biztonságpolitika területén a 31. cikk (2) bek.-en kìvüli kérdésekben; EUMSZ 81. cikk (3) bek. második és harmadik albek. – határon átnyúló családjogi intézkedések tekintetében; 153. cikk (2) bek. negyedik albek. – intézkedések a munkajog egyes területein; 192. cikk (2) bek. második albek. – környezetvédelmi politikai intézkedések; 312. cikk (2) bek. második albek. – többéves pénzügyi keretek jóváhagyása; 333. cikk (1) és (2) bek. – a megerősìtett együttműködés keretében történő EUMSZ 326. skk. cikkek alapján történő együttműködés kapcsán). Azonban csak a családjogi intézkedések kapcsán [EUMSZ 81. cikk (3) bek. harmadik albek.] van a nemzeti parlamenteknek egy az EUSZ 48. cikk (7) bek. harmadik albek. szerinti elutasìtási joga, a többi esetben ez nem lehetséges.

3.3.2. b) Nemzeti álláspontok az egyszerűsített szerződésmódosítás kapcsán 3.3.2.1. ba) Az angol European Union (Amendment) Act 2008 Az angol European Union (Amendment) Act 2008 81 Section 6. foglalkozik a döntések parlamenti kontrolljának kérdésével, mely szerint a korona miniszterei nem szavazhatnak az sem EUSZ 48. cikk (6) bek., sem az EUSZ 48. cikk (7) bek. szerinti határozatok elfogadása mellett vagy más módon nem támogathatják a határozathozatalt a Parlament hozzájárulása nélkül. A Parlament hozzájárulása akkor tekinthető megadottnak, ha mindkét házban a korona miniszterei kezdeményezik, hogy az adott ház felhatalmazza Őfelsége Kormányát a meghatározott döntés elfogadására, és ehhez mindkét ház módosìtás nélkül hozzájárul. 3.3.2.2. bb) Cseh alkotmánybíróság A cseh alkotmánybìróság a Lisszaboni Szerződésről szóló határozatában82 mind a két egyszerűsìtett szerződésmódosìtás kapcsán úgy foglalt állást, hogy ezek a döntések a szó valódi értelmében nem novellálják a szerződéseket, mert ezek másodlagos (az alapìtó szerződések alapján létrejött) jognak minősülnek és a

http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/ukpga_20080007_en_1 Nález Ústavnìho soudu Pl.ÚS 19/08 ze dne 26.11.2008, Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì. l. hozzá @ Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai Jog, 2009. (9. évf.) 4. sz. 3–10. o. 81 82


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula szerződések továbbra is magasabb szintűek lesznek a jogforrási hierarchiában, amiből következően e határozatoknak továbbra is összhangban kell állniuk az alapìtó szerződésekkel. A cseh alkotmánybìróság megállapìtása szerint az EUSZ 48. cikk (6) bek. szerinti döntésnek a tagállamok alkotmányaival összhangban kell történnie és ez kimondottan kizár mindenféle aggályt a cseh alkotmány európai integrációs 10a cikkével összefüggésben. Alkotmányjogi szempontból ugyanis az a kulcsfontosságú kérdés, hogy vajon történik-e hatáskör-átruházás, amire pedig a 48. cikk (6) bek. alapján nem kerülhet sor. Az alkotmánybìróság ugyanakkor annak érdekében, hogy a hatáskör-átruházási tilalom tényleges tartalmat nyerjen, kimondta, hogy az EUSZ 48. cikk (6) bek. szerinti döntés ellen szükséges biztosítani az alkotmánybírósági felülvizsgálat lehetőségét annak érdekében, hogy a cseh alkotmány 10a. § szerinti korlátok ebben az esetben is valóban érvényesüljenek. Az EUSZ 48. cikk (7) bek. kapcsán az alkotmánybìróság egyrészt hangsúlyozta, hogy a minősìtett többségre történő áttérés egyhangú döntést követel meg, vagyis mód van vétóra, amit kiegészìt a nemzeti parlamenteknek vétójoga is. 3.3.2.3. bc) Német Szövetségi Alkotmánybíróság A német alkotmánybìróság a Lisszaboni Szerződést kifejezetten a demokrácia elvének szempontjából vizsgálta.83 Az EUSZ 48. cikk (6) bek. kapcsán a német alkotmánybìróság is azt hangsúlyozta, hogy az ezen a módon az uniós hatáskörök nem bővìthetőek, vagyis alapvető változások nem eszközölhetőek. Az egyszerűsített szerződésmódosítás általánosságban úgy tekintendő, mint egy a német alaptörvénynek (GG) az európai uniós tagságot szabályozó 23. cikke szerinti hatáskör-átruházás, vagyis annak meg kell felelnie az ott szereplő tartalmi és formai kritériumoknak. A Szerződésekben az EUSZ 48. cikk (6) bekezdéssel rokonìtható rendelkezések egy meghatározott területre vonatkoznak. Az alkotmányjogi ratifikációs követelmények ezekre a szerződési rendelkezésekre is vonatkoznak. Ha ezek nem tartalmaznak a hatáskörbővìtés tilalmára vonatkozó rendelkezést [mint az EUSZ 48. cikk (6) harmadik albek.], akkor a GG 23. cikke és az abba foglalt ratifikációs kötelezettség egyébként is alkalmazandó rájuk. Az EUSZ által bevezetett ún. passarelle-eljárás, illetve az ezzel rokonìtható konkrét szerződési rendelkezések kapcsán az alkotmánybìróság kiemelte, hogy az eljárási szabályok módosìtása az egyes tagállamok, ìgy Németország Tanácson belüli befolyásának csökkenésével jár. A német befolyás elvesztésének mértéke a lisszaboni szerződés ratifikációjakor a német törvényhozó számára az egyes konkrét esetekre is előre látható kell legyen, ugyanis csak ebben az esetben kielégìtő az egyes későbbi lehetséges szerződésmódosìtásokhoz történő előzetes hozzájárulás demokratikus legitimációja. Az egyhangúság a Tanácsban ehhez nem elegendő biztosìték, mert a tagállami képviselő számára nem minden esetben felismerhető, hogy a vétó lehetőségének milyen jövőbeni eseteiről mond le. Amennyiben az EUSZ 48. cikk (7) bek. alapján az egyhangúság helyett a minősìtett többség kerül bevezetésre vagy megváltozik az alkalmazott jogalkotási eljárás, ez a GG 23. cikke szerint megìtélendő szerződésmódosìtásnak minősül. Az alkotmánybìróság már a Maastricht határozatában is kifejtette az „államtalanìtási kifogás‖ („Entstaatlichungsrüge”) kapcsán, hogy az alapjogok jogosultjai számára központi jelentőségű belpolitikai és jogpolitikai területeken a „harmadik pillérben‖ csak egyhangúlag lehet szavazni és csak olyan módon, hogy ezáltal nem jön létre közvetlenül alkalmazandó jog. A Lisszaboni Szerződés azonban éppen ezeket a területeket emeli szupranacionális szintre azzal, hogy tagállami ratifikáció nélkül is lehetővé teszi a többségi döntéshozatalra, illetve a rendes jogalkotási eljárásra történő áttérést. Ez lényegében érinti a Maastricht-határozatban foglaltakat. A nemzeti parlamentek elutasítási joga [EUSZ 48. cikk (7) bek.] nem azonosítható a ratifikációval; és ezért a német kormányképviselő hozzájárulása egy a GG 23. cikke szerinti törvény meghozatalát követeli meg. Csak ezzel tesznek eleget a német törvényhozó szervek integrációs felelősségüknek és döntenek arról a kérdésről, hogy a demokratikus legitimáció elegendően magas-e a többségi döntés elfogadhatóságához. A német kormányképviselő ezért csak akkor adhatja hozzájárulását a passarelleeljárásban – legyen az az általános vagy az egyes speciális esetek –, ha előbb a német törvényhozás ehhez törvénnyel hozzájárul.

Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás problematikájához: Philipp Kiiver: „German Participation in EU Decision Making after the Lisbon Case: A Comparative View on Domestic Parliamentary Clearance Procedures‖ 10 German Law Journal No. 8 (1 August 2009), http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=1162 83


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula Nem szükséges törvényi hozzájárulás, ha a speciális passarelle-eljárás tárgyát a Lisszaboni Szerződés kellő pontossággal meghatározza. Ezekben az esetekben is köteles azonban a szövetségi, illetve adott esetben a tartományi törvényhozás (amikor a tárgy alapján az adott ügy tartományi hatáskörbe tartozik) az integrációs felelősségének eleget tenni. A vétójog a Tanácsban adott tárgyak eseten nem adható fel a törvényhozás részvétele nélkül. A német kormányzati képviselők ezért csak akkor adhatja hozzájárulását, ha ilyen értelmű határozatot hozott a törvényhozás. Puszta hallgatáshoz nem fűzhető a hozzájárulás vélelme. 3.3.2.4. bd) A francia alkotmánytanács A francia alkotmánytanács 2007. december 20-i határozata84 lényegében visszautal az európai Alkotmányszerződés kapcsán a 2004. november 19-i határozatra85,és megerősìti az abban foglaltakat. Az EUSZ 48. cikk (6) bek. szerinti egyszerűsített döntéshozatal esetén a szükséges parlamenti megerősítés formája a francia alkotmány 53. cikke szerinti rendes ratifikációs eljárás. Az EUSZ 48. cikk (7) bek. szerinti passarelle-eljárás kapcsán pedig, hasonlóan a 2004-es döntéshez, szintén alkotmánymódosìtást követelt meg. 3.3.2.5. be) Ausztria Az Osztrák Szövetségi Alkotmány is módosìtásra került a Lisszaboni Szerződés ratifikálása érdekében. Az új 23i cikkely alapján az EUSZ 48. cikk (7) bekezdése szerinti eljárásban az osztrák képviselő csak akkor szavazhat, ha erre a Nemzetgyűlés (Nationalrat – az osztrák parlament alsó háza) a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával meghozott határozattal felhatalmazta. 3.3.2.6. bf) Tanulságok Mind az öt vázolt nemzeti megoldásban van egy közös jellemző, mégpedig, hogy valamilyen formában nemzeti kontroll alatt kívánják tartani az egyszerűsített szerződésmódosítást, mégpedig alapvetően nemzeti parlamenti kontroll alatt. Ez explicite megjelenik az EUSZ 48. cikke (6) bek. és rokon előìrásai kapcsán az angol, a francia és a német megoldásban és implicite benne van a csehben is. Az EUSZ 48. cikk (7) bek. esetén is parlamenti kontrollt vár el az angol és a német megoldás, illetve ebből a kontrollból indul ki a cseh megoldás is, a különbség az, hogy az előbbi kettő esetén kifejezett parlamenti hozzájárulást is megkövetelnek. Ennek az oka is világos: az EUSZ 48. cikk (7) bek. esetén a relatìv befolyás változása, a vétójoggal együtt járó zsarolási potenciál és politikai mozgástér feladása teszi szükségessé a parlamenti kontrollt, mìg az EUSZ 48. cikk (6) bek. esetén egyértelmű szuverenitási kérdés az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás. Egyrészt, ez is szerződésmódosìtás és nem lehet rá enyhébb alkotmányos mércét alkalmazni, mint a rendes szerződésmódosìtásra, másrészt, bár ezt maga az EUSZ kizárja, világos, hogy más alkalmazási területe igazán nincs az EUSZ 48. cikk (6) bek.-nek, mint a korlátozott és ellenőrzött hatáskörbővìtés. Nem véletlen, hogy a cseh alkotmánybìróság ezt az EUMSZ 352. cikke szerinti rugalmassági klauzulával összefüggésben értelmezte, és kifejtette, hogy az ezekkel kapcsolatos aggályok végső soron arra irányulnak, hogy kinek van legfőbb, alkotmányos, hatáskört meghatározó hatásköre.

3.3.3. c) Az egyszerűsített szerződésmódosítás és a magyar jog Az Alaptörvény E. cikke alapján Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja (ez az integrációs klauzula felhatalmazó része), melynek feltétele, hogy erre nemzetközi szerződés – mégpedig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadandó nemzetközi szerződés – felhatalmazást adjon. Erre a nemzetközi szerződésre is igaz, az Alaptörvény Q. cikkével kapcsolatos követelmények, vagyis hogy a nemzetközi szerződés kifejezett transzformációt igényel, tehát a nemzetközi szerződést a tartalmának és tárgyának megfelelő jogforrásban (általában törvényben) kell kihirdetni ahhoz, hogy a belső jogban alkalmazható legyen. A transzformációra, a szerződés belső jogszabályban történő kihirdetésére az ún. self-executing szerződések esetében is szükség van [lásd 7/2005 (III. 31.) AB határozat]. Mivel az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás továbbra is szerződésmódosìtás, a formai enyhìtések ugyanis a lényegen nem változtatnak. Kérdés, természetesen, hogyan ìtélendőek meg e szerződésmódosìtások az integrációs klauzula fényében. A válaszhoz érdemes szétválasztani a kérdést az EUSZ 48. cikk (6), illetve (7) cikke és rokon rendelkezéseik alapján. http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/depuis-1958/decisions-par-date/2007/2007-560dc/decision-n-2007-560-dc-du-20-decembre-2007.1166.html 85 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-par-date/2004/2004-505dc/decision-n-2004-505-dc-du-19-novembre-2004.888.html 84


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula 3.3.3.1. ca) Az EUSZ 48. cikk (6) bek. Az EUSZ 48. cikk (6) bek. szerinti eljárás két mozzanatra oszlik: egyhangú határozathozatal az Európai Tanácsban, illetve ennek a tagállamok saját alkotmányos követelményeinek megfelelő jóváhagyása. A jelenlegi jogi helyzetben az első mozzanatra az Alaptörvény 19. cikke, valamint Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény az irányadó. Ez ugyanis szóhasználata szerint az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárására vonatkozik, amely magában foglalja nemcsak a Tanácsot, hanem az Európai Tanácsot is. E törvény alapján a kormányfőnek az Európai Tanácsban leadott szavazata és képviselt álláspontja jogilag gyakorlatilag nem kérhető számon. Az Országgyűlés bár az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, és a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját ennek alapulvételével köteles kialakìtani, azonban ez a megoldás nem jelent a Kormány számára kötött mandátumot, az Országgyűlés állásfoglalásától jogosult ugyanis eltérni. Ezt a 2004. évi LIII. törvény azzal indokolja, hogy a képviseleti jogkör magában foglalja a képviselendő álláspont kialakìtásának ügydöntő hatáskörét is. Ez a magyar Alaptörvény által minősìtett többséget kìvánó döntésekre is kiterjed azzal, hogy a Kormány az állásfoglalástól ekkor csak indokolt esetben térhet el. A törvény ugyanakkor nem tartalmazza azt, hogy mit jelent az indokolt eset. A határozathozatalt követően a meghozott határozat az alkotmányos követelményeknek megfelelően jóváhagyandó. Mivel az Alaptörvény nem beszél hatáskörtranszferről, hanem az EU-tagságot csupán alkotmányos hatáskör-gyakorlási modusként fogja fel, tehát nem kell magyar szempontból feltétlenül problematizálni, hogy ténylegesen hatáskörtranszfer történik-e az EUSZ 48. cikk (6) bek. alapján, hiszen a hatáskör-gyakorlási modusban bármilyen változás történik, akkor arra vonatkozik az Alaptörvény E. cikke. Ebből egyben az is következik, hogy az alkotmányos követelményeknek megfelelő jóváhagyás az országgyűlési képviselők kétharmadával ratifikálandó nemzetközi szerződés követelményeit jelenti, természetesen azzal, hogy ez is előzetes normakontroll tárgya lehet. Nyilvánvalóan ugyanezek a követelmények alkalmazandóak az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésével rokonìtható speciális rendelkezésekre is.

3.3.3.2. cb) Az EUSZ. 48. cikk (7) bek. Az EUSZ 48. cikk (7) bek. alapján a döntéshozatal szabályai változtathatóak meg, mely abban különbözik az EUSZ 48. cikk (6) bek. szerinti eljárástól, hogy az egyhangúlag meghozandó Európai Tanácsi határozatot nem kell ratifikálni az EUSZ alapján, az ellen maximum egy kifogás emelhető. Ennek hiányában automatikusan hatályba lép a határozat. Pontosan emiatt volt igen kritikus a német alkotmánybìróság, tartotta azt alkotmányellenesnek a francia alkotmánytanács és ìrta elő a parlamenti hozzájárulást az angol parlament. Az Alaptörvény E. cikke, ahogy azt már ìrtuk, nem a hatáskörtranszferhez fűzi a tagállami ratifikációt, hanem az alkotmányos hatáskörök gyakorlása modusának megváltozásához köti. A szavazás a Tanácsban, illetve általánosságban a jogalkotási eljárás pedig éppen ilyen modus. Ebből egyben az is következik, hogy a szavazati arány, illetve a jogalkotási eljárás megváltoztatása alkotmányosan csak kifejezett ratifikáció esetén történhet. Magyar jogi szempontból ugyanis nem a hatáskörtranszfer dimenziójában vizsgáljuk a kérdést, mint ahogy a német alkotmánybìróság teszi, és ekképp a demokratikus legitimáció elégséges foka nem merül fel, hanem egy ennél sokkal egyszerűbb kérdésről van szó: megváltozik-e a hatáskör-gyakorlási modus vagy sem? Ennek természetesen van egy a demokratikus legitimációt is érintő eleme, de nem ez a szubsztanciális mozzanat az irányadó, hanem egy ennél sokkalta egyszerűbb kérdés. Ennek a prizmáján keresztül nézve, nem azért szükséges a ratifikáció, mert csak ezzel lehet eleget tenni az integrációs felelősségnek (persze ez is benne van a kérdésben), hanem egy egyszerű formai oknál fogva, amit a magyar Alaptörvény az érdeklődése középpontjába állìt, mégpedig a hatáskörgyakorlás módjának megváltozása okán. Ennek alapján nem elegendő a puszta hallgatás ahhoz, hogy megváltoztathatóak legyenek az EU alapìtó szerződései, hanem ahhoz kifejezett elismerés, ratifikáció, mégpedig kétharmados többséget igénylő parlamenti támogatás szükséges, és a kormányfő nem szavazhat a szerződés megváltoztatása mellett ennek hiányában. Ez eredményében megegyezik az angol és német megoldással. Nyilvánvalóan abból az egyszerű okból kell az előzetes hozzájárulás, mert az utólagos parlamenti jóváhagyása az uniós jog szerint nem érvényességi kellék, és a szerződésmódosìtás akkor is hatályba lép, ha az a magyar alkotmány alapján – formailag – alkotmányellenes.


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula A megváltozott nemzetközi jogi szerződés az Alkotmánybìróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatban kifejtettek alapján elvben támadható lehetne absztrakt normakontrollal is, de ez nagyon súlyos bonyodalmakat okozna. Ennélfogva nem igazán marad más megoldás, ami eleget tesz a belső alkotmányos követelményeknek és még az európai uniós kontextusban is kivitelezhető, mint az előzetes parlamenti jóváhagyás. Ennek betartatására egyébként hatásköri összeütközés feloldására irányuló eljárás (Abtv. 8636. §) is indìtható, ahogy azt az Alkotmánybìróság a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban obiter dictum megjegyezte.87 Ez ugyanakkor megkövetelné, hogy az Alkotmánybìróság – a határozathozatalig – szükség esetén előzetes intézkedést rendeljen el az Abtv. 61 §-a alapján, és ennek során megtiltsa a szavazást az Európai Tanácsban, mert egyébként a helyzet nem sokban javul az utólagos parlamenti megerősìtéshez képest. Ezek ugyan lehetséges jogi lépések, de világos az is, hogy nem teljesen stabil terepen mozgunk. Az extenzìv teleológia értelmezés helyett érdemesebb lenne az egész eljárást valamilyen tisztább jogi formába önteni, és az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvényt módosítani és bevezetni a kötött kormánymandátumot, ahogy azt a német alkotmánybìróság is megkövetelte. A kétharmados többségi támogatás alkotmányos követelményén ebben az esetben sem lehetne enyhìteni, hiszen az minden hatáskör-gyakorlási mód megváltoztatására irányadó, pusztán ennek biztosìtására egy előzetes, ugyanilyen többséghez kötött kormánymandátum bevezetésére. További kérdés, hogy mi a teendő a speciális passarelle-eljárásokkal, vagyis azokkal a szerződési rendelkezésekkel, melyek egy meghatározott politika kapcsán az EUSZ 48. cikk (7) bek. szerinti eljárást mintázzák. A német alkotmánybìróság álláspontja szerint nem szükséges törvényi hozzájárulás, ha a speciális passarelle-eljárás tárgyát a Lisszaboni Szerződés kellő pontossággal meghatározza, ugyanakkor ezekben az esetekben is szükséges a törvényhozás részvétele. Ezek alkotmányjogi megìtélésében nem játszhat szerepet, hogy van-e az uniós jog alapján a parlamentnek elutasìtása joga-e vagy sem [ahogy például az EUMSZ 81. cikk (3) bek. harmadik albek. szerinti családjogi intézkedések kapcsán van ilyen joguk a nemzeti parlamenteknek], és a parlamenti jogok tekintetében az sem játszhat szerepet, hogy mennyire pontosan előre látható a jövőbeni szerződésmódosìtás terjedelme. Az EUMSZ 192. cikk (2) bek. második albek. alapján például a rendes jogalkotási eljárást lehet bevezetni a különleges jogalkotási eljárás helyett a környezetvédelmi politika olyan intézkedései kapcsán, amelyek a) az elsődlegesen adózási természetű rendelkezések; b) érintik a területrendezést; a mennyiségi vìzkészlet-gazdálkodást; a földhasználatot, kivéve a hulladékgazdálkodást; c) a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintik. Ezek az intézkedések kétségkìvül konkrétabbak, mint az EUSZ 48. cikk (7) bek., de még mindig jelentős mozgásteret biztosìtanak, és tagállami szempontból egyedüli garanciaként a negatìv kompetenciakatalógus fogható fel, mint jelen esetben a hulladékgazdálkodás kivétele. A többi esetben valójában csak minimális különbség van az EUSZ 48. cikk (7) bek. szerinti általános és az egyes politikákhoz kapcsolódó konkrét felhatalmazás között. Innen szemlélve nem is igazán képzelhető el lényegében enyhébb feltételek ezekre, mint az általános felhatalmazásra, tehát az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával megadott felhatalmazás.

3.3.4. d) Összefoglalás Az egyszerűsített szerződésmódosítás két esetét ismeri az Lisszaboni Szerződés: az egyik a szerződés tartalmi módosìtását teszi lehetővé [EUSZ 48. cikk (6) bek. és ennek rokonrendelkezései, lásd fent I a) pont] a másik pedig az eljárási szabályok megváltoztatását [EUSZ 48. cikk (7) bek. és ennek rokonrendelkezései lásd fent I b) pont]. Álláspontunk szerint az első esetben a tagállami ratifikáció nem térhet el az Alaptörvény E. cikke által meghatározott követelményektől. A második esetben pedig szintén be kell tartani az e rendelkezés szubsztanciális tartalmát, vagyis azt, hogy a hatáskörgyakorlás módja nem változhat meg, csak az országgyűlési képviselők kétharmadának támogatása nélkül. Az előzetes támogatás és az ennek kikényszerìtéséhez szükséges kötött kormánymandátum egyelőre nem része az ìrott jognak, ugyanakkor az elvben a jelenlegi jogi instrumentumokkal is kikényszerìthető. Ehhez azonban egy olyan extenzìv jogértelmezésre lenne szükség, amelyhez nélkülözhetetlen bátorság nem igazán jellemző Magyarországon. Erre is tekintettel, az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról. Lásd hozzá @ Vincze Attila: „Egy félreértett alkotmánybìrósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése‖ Közjogi Szemle 2009/4. 14–19. o. 86 87


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula LIII. törvény módosìtása javallott. Ennek hiányában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség állhat fenn. Vincze Attila: „Az egyszerűsìtett szerződésmódosìtás‖ Európai Jog 2010/3, 3–8. o.

3.4. 3.4. Kilépés az Unióból A kilépés jogát korábban nem tartalmazták az alapìtó szerződések erre a Lisszaboni Szerződés teremtett konkrét jogalapot. A Lisszaboni Szerződést megelőzően a kilépésre kizárólag a nemzetközi szerződési jog általános szabályai alapján volt mód – igen korlátozottan. Mivel az Európai Közösség, illetve az Európai Unió alapìtó szerződései egyoldalú kilépés lehetőségét nem tartalmazták, és más módon sem rendelkeznek az egyes tagállamok kiválásáról, mivel a Szerződések „korlátlan időre‖ jöttek létre (lásd EKSZ 312. cikk, EuratomSZ 208. cikk, és EUSZ korábbi 51. cikk), egy tagállam egyoldalú kilépése nem volt lehetséges a Szerződések Jogáról szóló Bécsi Konvenció 56. cikke miatt.

56. cikk Megszűnésről, felmondásról vagy kilépésről nem rendelkező szerződés felmondása, vagyaz abból való kilépés 1. Az a szerződés, amely a megszűnésére vonatkozólag nem tartalmaz rendelkezést, és amely nem rendelkezik a felmondásról vagy a kilépésről, nem mondható fel és nem lehet kilépni belőle, kivéve, ha: a) megállapìtható, hogy a részes felek meg kìvánták adni a felmondás vagy a kilépés lehetőségét, vagy b) a felmondás vagy a kilépés joga a szerződés természetéből következik. 2. A részes félnek legalább tizenkét hónappal előbb értesìtést kell adnia arról, hogy a szerződést az 1. bekezdés alapján fel kìvánja mondani vagy abból ki kìván lépni. Ez a megállapìtás természetesen nem jelenti azt, hogy (1) ténylegesen ez nem történhet meg, és azt sem zárja ki, hogy (2) szerződésmódosìtás útján (actus contrarius) az összes tagállam hozzájárulásával ne történhetne meg. Tényleges kilépés alatt azt értjük, hogy mindenfajta szerződéses rendezés nélkül pusztán „kilép‖ az adott állam, nem gyakorolja többé jogait, és nem teljesìti kötelezettségeit, abban a meggyőződésben, hogy már nem tagja a szervezetnek. Ennek alapja, hogy a tagállamok a szerződések aláìrásával nem mondtak le visszavonhatatlanul felségjogaikról, csak annak gyakorlásának kizárólagosságáról, ezeket a felségjogokat bármikor újra feléleszthetik. Az, hogy ezt megteszik, természetesen nemzetközi jogi következményekkel járhat: ìgy az szerződésszegésnek minősülhet, és kártérìtési következményei lehetnek, vagy a gazdagodás kiadása kérhető. Az actus contrarius egy szerződésmódosìtás, melynek következménye, hogy a szerződések a továbbiakban nem alkalmazandóak a korábbi tagállamra, egyéb kondìciókat pedig a szerződésben kell rögzìteni, pl. gazdagodás kiadása stb. A nemzetközi jog alapján elképzelhető volt egy további forgatókönyv is, mégpedig a clausula rebus sic stantibus alapján történő kiválás, a Szerződések Jogáról szóló Bécsi Konvenció 62. cikke alapján

62. cikk – A körülmények alapvető megváltozása 1. A szerződés megkötésének idejében fennállott körülményeknek a részes felek által előre nem látott alapvető megváltozására, mint a szerződés megszűnésének vagy az abból való kilépésnek az okára nem lehet hivatkozni, kivéve, ha: a) ezeknek a körülményeknek a fennállása lényeges alapul szolgált ahhoz, hogy a részes felek a szerződést magukra nézve kötelező hatályúnak ismerjék el;


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula b) a változás hatására gyökeresen átalakul a szerződés alapján még teljesìtendő kötelezettségek mértéke. 2. A körülmények alapvető megváltozására, mint a szerződés megszűnésének vagy az abból való kilépésnek az okára nem lehet hivatkozni: a) ha a szerződés határt állapìt meg; vagy b) ha az alapvető változás annak eredménye, hogy az erre hivatkozó részes fél akár a szerződésből folyó kötelezettségét, akár a szerződésben részes bármelyik féllel szemben fennálló más nemzetközi kötelezettségét megszegte. 3. Ha a részes fél az előző bekezdések alapján a körülmények alapvető megváltozására, mint a szerződés megszűnésének vagy az abból való kilépésnek az okára hivatkozhat, a megváltozásra, mint a szerződés alkalmazása felfüggesztésének okára is hivatkozhat. Mi szólt a clausula rebus sic stantibus ellen? Egyrészt maga a Szerződés, mely szerint a szerződésszegések elbìrálásra a tagállamok a Bìróságnak adtak hatáskört, vagyis ha bármely másik fél szerződésszegést követ el, akkor abból a keresetindìtási jog, de nem a kiválás joga keletkezik. Másrészt, ahogy azt az Európai Bìróság megállapìtotta „az államok számára csak egy külön záradék szerint lehetséges, hogy egyoldalú cselekvési jogot kapjanak‖ (6/64 sz. ügy, Costa kontra ENEL). A Szerződés maga számos rendelkezést tartalmaz és tartalmazott a clausula rebus sic stantibus szituációk kezelésére, és biztosìt jogokat a tagállamoknak – ìgy védelmi és szükségállapoti záradékok vannak bizonyos gazdasági és politikai válsághelyzetekre – kìnál megoldást. Továbbá lehetőség van a tagállamok különleges érdekeinek figyelembevételére az európai jog alkalmazása során, ìgy az alapszabadságok – áruk, szolgáltatások, munka és tőke szabad áramlása – korlátozthatóak közrendi és közbiztonsági okoknál fogva. Politikai védzáradékként értelmezhető az EUSZ 7. cikke is, mely az Unió alapvető értékeinek sérelme esetére ad lehetőséget egyes tagállamok jogainak felfüggesztésére, és a többi tagállam számára ezzel biztosìtja, hogy ne álljon fenn számukra clausula rebus sic stantibus helyzet. Amint a felsorolt példákból látható, a közösségi jog a legtöbb, illetve az alapvető clausula rebus szituációkra tartalmaz megoldást, ami azt jelenti, vagy legalábbis azt jelentheti, hogy a Szerződések Jogáról szóló Bécsi Konvenció 62. cikkének alkalmazhatósága erősen korlátozott, ha egyáltalán lehetséges. Ezzel ellentétes álláspontra helyezkedett azonban a német Szövetségi Alkotmánybìróság. Megállapìtása szerint Németország a „Szerződések egyik ura‖, és a szerződéses felek a „korlátlan időre‖ megkötött uniós szerződéshez való kötöttségüket a hosszú távú tagság szándékával indokolták, ezt a szerződéses tagságukat azonban végül is egy ennek ellentmondó aktussal meg is szüntethetnék. (BVerfGE 89, 155, 190). Erre a német Alkotmánybìróság a Maastricht-ìtéletében akkor lát okot, ha a monetáris Unió rossz irányba fejlődik (BVerfGE 89, 155, 204). A Lisszaboni Szerződés, ahogy azt emlìtettük, már tartalmazza a kilépés jogát.

EUSZ 50. cikk (1) Saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az Unióból. (2) A kilépést elhatározó tagállam ezt a szándékát bejelenti az Európai Tanácsnak. Az Európai Tanács által adott iránymutatások alapján az Unió tárgyalásokat folytat és megállapodást köt ezzel az állammal, amelyben az érintett államnak az Unióval való jövőbeli kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes szabályait. Ezt a megállapodást az Európai Unió működéséről szóló szerződés 218. cikke (3) bekezdésének megfelelően kell megtárgyalni. A megállapodást az Unió nevében a Tanács köti meg minősìtett többséggel eljárva, az Európai Parlament egyetértését követően. (3) A kilépésről rendelkező megállapodás hatálybalépésének időpontjától, illetve ennek hiányában a (2) bekezdésben emlìtett bejelentéstől számìtott két év elteltével a Szerződések az érintett államra többé nem 43 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula alkalmazhatók, kivéve ha az Európai Tanács az érintett tagállammal egyetértésben ennek a határidőnek a meghosszabbìtásáról egyhangúlag határoz. (4) A (2) és (3) bekezdés alkalmazásában az Európai Tanácsnak, illetve a Tanácsnak a kilépő tagállamot képviselő tagja az Európai Tanács, illetve a Tanács rá vonatkozó tanácskozásain és a rá vonatkozó határozatok meghozatalában nem vesz részt. A minősìtett többséget az Európai Unió működéséről szóló szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni. (5) Amennyiben az az állam, amely kilépett az Unióból, később újra felvételét kéri, kérelmére a 49. cikkben megállapìtott eljárást kell alkalmazni. A kilépési jog alkotmányos jelentőségét a német Szövetségi Alkotmánybíróság a Lisszabon határozatában88 a következőkben látta. A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett szerződéses rendszer először tartalmazza világosan a kilépés jogát (EUSZ 50. cikk), amely kilépési lehetőség aláhúzza a tagállami szuverenitást és egyidejűleg azt is megmutatja, hogy az állammá válás határát még nem lépte át az európai integráció folyamata. Ha egy tagállam önálló döntése nyomán kiléphet, akkor az integrációs folyamat nem visszafordìthatatlan. A német tagság tehát egy folyamatos és tartós az Európai Unióhoz való tartozásra irányuló akarattól függ. Ennek jogi korlátait a német Alaptörvény határozza meg. Minden tagállam kiléphet a többi tag akarata ellenére is (vö. a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 54. cikkével). A kilépésre irányuló döntésnek nem kell szerződés formáját öltenie, ha ez nem jönne létre, akkor a kilépési az erre irányuló szándék kinyilvánìtását követő két év elteltével [EUMSZ 50. cikk (2) bek.] hatályosul. A cseh alkotmánybíróság szintén arra emlékeztetett, hogy a kilépési jogexpressis verbis rögzìtése a tagállami szuverenitást és függetlenséget húzza alá.89A második Lisszabon határozatában azzal is foglalkozott, hogy a kétéves határidő a kilépési tárgyalások lefolytatására, nem sérti az állami szuverenitást. 90 Ezzel az értelmezéssel mi is egyetértünk. Itt azt kìvánjuk még aláhúzni, hogy kilépés esetén a tagállamnak csak arra van joga, hogy az Európai Uniót, mint egészet elhagyja, arra nincs lehetősége, hogy egyes kötelezettségei alól mentesüljön, de tagság egyéb előnyeiből továbbra is részesedjen.

3.5. 3.5. Kizárás az Unióból További probléma, hogy nem rendezi a Szerződés a tagállamok kizárását sem. Erre elméletileg mód lenne akár a Szerződések Jogáról szóló Bécsi Egyezmény 60. cikke alapján, szerződésszegésre hivatkozva, akár 62. cikk szerint clausula rebus sic stantibus okán. A kizárás azonban a jelenlegi szerződéses konstrukció alapján nem lehetséges. A szerződésszegés azért nem lehet megfelelő alap, mert a szerződésszegésre egyrészt bìrósági keresetindìtási lehetőséget biztosìt az európai jog, másrészt az EUSZ 7. cikke alapján a tagsági jogok felfüggesztésére ad módot.

EUSZ 7. cikk (2) A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően, az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben

BVerfGE 123, 267 (395–396) – Lissabon Nález Ústavnìho soudu Pl.ÚS 19/08 ze dne 26.11.2008, Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì. 106. pont l. hozzá @ Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai Jog 2009/4, 3–10. old 90 Pl.ÚS 29/09 ze dne 03.11.2009 Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì II, 167–170 pontok. Ld, hozzá Vincze Attila „A cseh alkotmánybìróság Lisszabon II. határozata‖ Jogtudományi közlöny 2010 549–559. o. 88 89


II. Csatlakozás: csatlakozási klauzulák és a magyar csatlakozási klauzula említett értékeket. (3) A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapìtásra jutott, minősìtett többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit. A kérdéses tagállam a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.

EUSZ 2. cikk Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában. A tagsági jogoknak az EUSZ 7. cikke szerinti felfüggesztése szintén tárgya volt a cseh alkotmánybìróság első Lisszabon határozatának.91Az indìtványozók szerint a tagsági jogok felfüggesztése ellentétes a szuverenitással és az állami függetlenséggel. A cseh alkotmánybìróság válaszában azt hangsúlyozta, hogy az EUSZ 2. cikkében felsorakoztatott értékek megegyeznek azokkal, amelyek a cseh állam alkotmányának magvát, alkotmányos létének esszenciáját adják. Ebből a szempontól tehát, ha a Cseh Köztársaság tartja magát saját alkotmányos elveihez és értékeihez nem állhat be az az eset, hogy tagsági jogait felfüggesszék: az érvelés meglehetősen pragmatikus, de lényegében igaz és mi is irányadónak tekintjük a magyar jogértelmezésre nézve.

3.6. 3.6. Az Unió megszüntetése Az EUSZ 53. cikke alapján az Európai Unió határozatlan időre jött létre. Az uralkodó álláspont alapján azonban a tagállamok az Európai Uniót egy megszüntető szerződéssel (az alapìtó szerződés egy actus contrarius-ával) fel is oszlathatják. Ezt az álláspontot osztja a német Szövetségi Alkotmánybìróság is (BVerfGE 89, 155, 190).

Nález Ústavnìho soudu Pl.ÚS 19/08 ze dne 26.11.2008, Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì. 208–210. pontok l. hozzá @ Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai Jog 2009/4., 3–10. o. 91


3. fejezet - III. Jogforrási rendszer „Men are not governed by justice, but by law or persuasion. When they refuse to be governed by law or persuasion, they have to be governed by force or fraud, or both.‖ – George Bernard Shaw: Misalliance A fejezet rendeltetése A bevezetőben láttuk, a szupranacionalitás egyik elme a normativitás. Ebben a fejezetben ezt járjuk körül, melynek során: –

bemutatjuk az EU jogforrási rendszerét,

– áttekintjük mit jelent és milyen dogmatikai alapokon nyugszik az elsőbbség, valamint a közvetlen alkalmazandóság és milyen konkrét jogosultságok és kötelezettségek fakadnak belőlük, – megvizsgáljuk, hogy egyes EU-tagállamok hogyan birkóztak meg az elsőbbség és közvetlen alkalmazandóság problémájával, –

végül pedig kritikailag elemezzük a magyar Alkotmánybìróság gyakorlatát.

1. 1. Az uniós jogforrási rendszer „– Hát te kicsoda vagy? – Ezt e percben aligha tudom. Csak azt tudom, hogy ki voltam ma reggel, amikor fölébredtem. De azóta már rengetegszer megváltoztam.‖ – Lewis Carroll: Alice Csodaországban

1.1. 1.1. Uniós és közösségi jog A Lisszaboni Szerződés egyik újdonsága, hogy megszüntette a különbséget az Európai Unióés az Európai Közösség között.

EUSZ 1. cikk (3) bek. „Az Unió az Európai Közösség helyébe lép és annak jogutódja.‖ Az EU fejlődése során különböző formaváltozásokon ment keresztül. A gazdasági integráció az Európai Szén- és Acélközösség megalapításával vette kezdetét, amelyet követett az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomközösség létrehozása. E három szervezet párhuzamosan működő intézményeit vonta össze az 1965. április 8-án aláírt egyesülési (vagy más néven fúziós) szerződés (angolul: Merger Treaty, németül: Fusionsvertrag, franciául: Traité de fusion). Ezzel jöttek létre az Európai Közösségek (többes számban). 1 A maastrichti uniós szerződés hatálybalépése után (1993. november 1.) meg kellett különböztessük egymástól a szűk értelemben vett uniós és a közösségi jogot, mely előbbi az EU-Szerződést és az alapján létrejött normaanyagot ölelte fel, mìg utóbbi az EK- és Euratom Szerződések és azok alapján megalkotott jogot. A Így hivatkozik rájuk pl. a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakeshi Egyezmény XI. cikke is: „1. A WTO eredeti Tagjaivá válnak, akik a jelen Egyezmény hatálybalépése napján a GATT 1947 Szerződő Felei, valamint az Európai Közösségek‖ 1


III. Jogforrási rendszer

különbségtétel ugyanakkor viszonylagos is volt, mert az Unió egyfajta ernyőként fogta össze az integráció különböző formáit, a közösségi politikákat (EK, Euratom), a közös kül- és biztonságpolitikát valamint a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést. Ezt az EU-Szerződés akkori szövege világosan ki is mondta:

EUSZ 1. cikk (3) bek „Az Unió az Európai Közösségeken alapul, amelyeket az e szerződéssel létrehozott politikák és együttműködési formák egészìtenek ki‖. Az Európai Unió a metaforák nyelvén három pillérre oszlott. Az első pillér a szupranacionális közösségi jog területe volt, mìg a második és harmadik pillér a kormányközi együttműködés területe maradt: a közös kül- és biztonságpolitika valamint a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés. E két utóbbi esetben a kooperáció nem eredményezett egy olyan jellemzőkkel rendelkező joganyagot, mint a közösségi jog esetén. A két szervezet között ugyanakkor szoros intézményi összefonódás volt tapasztalható: az Európai Unió legfontosabb politikai irányìtó testülete, az Európai Tanács a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből, valamint a Bizottság elnökéből áll [EUSZ 4. cikk (2) bek. első mondat, korábbi valtozat]. Az összefonódások mellett az EU az EK-jogot alapvetően érintetlenül hagyta (EUSZ korábbi 29. és 47. cikkek),2 még akkor is, ha az EU és az EK Szerződések módosìtása egységesen uniós szinten történik (EUSZ korábbi 48. cikk). A két szerződés és a két nemzetközi szervezet léte ugyanakkor számos elhatárolási problémát is okozott Amennyiben például a tagállamok összehangoltan kìvántak fellépni a környezetkárosìtó bűncselekmények elszaporodása ellen, akkor erre két lehetséges jogalap jöhetett szóba: az egyik az Európai Unióról szóló szerződés VI. cìme alapján kerethatározat elfogadása3, ez ugyanis meghatározott néhány környezetkárosìtó bűncselekményt, melyek tekintetében büntetőjogi szankciók megalkotására hìvja fel a tagállamokat; a másik lehetséges megoldás volt az EKSZ korábbi 174–175. cikkei alapján a közös környezetvédelmi politika keretében egy jogi aktus kibocsátása. Bár az EUSZ korábbi 47. cikke alapján az Európai Bìróság inkább a szupranacionális közösségi jognak adott elsőbbséget, de ettől még az elhatárolási kérdések nem oldódtak meg egyértelműen.4 A szerződések önállósága csak viszonylagos, az Európai Bìróság ugyanis a közösségi jog koherenciája érdekében a szerződések értelmezése során gyakran vette igénybe egy másik szerződés rendelkezéseit, ha az egy kérdést világosabban5 vagy egyértelműben6 rendezték. A Bìróság adott esetben az egyik szerződésben szereplő elvet általános érvényűként, vagyis minden Szerződésre irányadóként, határozott meg. 7 Ilyen volt pl. az előzetes döntéshozatal kérdése az ESZAK-Szerződés kapcsán, amely ezt a kérdést nem rendezte elég világosan. A Bìróság mégis úgy látta, hogy a Szerződések koherenciájának mondana ellen, ha az ESZAK-Szerződés 41. cikke homályossága miatt, nem lenne erre hatásköre, mint ahogy az Euratom-, vagy az EK-Szerződés alapján van.8

@ C-176/03. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 38–39. pontok. Különösen az EUSZ korábbi 29. cikk, az EUSZ korábbi 31. cikk e) pontja, valamint az EUSZ korábbi 34. cikk (2) bekezdése b) pontja alapján. 4 @ C-176/03 sz. ügy, Bizottság kontra Tanács. Lásd hozzá Rudolf Streinz: „Europarecht – Rahmenbeschluss – Nichtigkeitsklage bei fehlender Kompetenz („Dritte Säule‖) wegen Kompetenz der EG („Erste Säule‖) – Anordnungskompetenz der EG für strafrechtliche Sanktionen im Bereich des Umweltschutzes, EuGH, Urt. v. 13.9.2005, C-176/03, Kommission/Rat, EuZW 2005, 632‖ Juristische Schulung 2006, 164–167. o. 5 13/60. sz. ügy, Geitling kontra Főhatóság; 294/83. sz. ügy, Les Verts kontra Parlament, 24. pont; 6/72. sz. ügy Europemballage Corporation and Continental Can Company Inc. kontra Bizottság, 22. pont. 6 9/56. sz. ügy, Meroni kontra Főhatóság; 10/56 Meroni kontra Főhatóság; 15/57 sz. ügy, Companie des Hauts Fourneaux de Chasse kontra Főhatóság; 266/82 sz. ügy, Turner kontra Bizottság, 5. pont; 314/85 sz. ügy, Foto-Forst, 13. skk. ügy; C-221/88. sz. ügy ESZAK kontra Acciaierie e Ferriere Busseni SpA, 10. skk. pontok. 7 1/78. sz vélemény, Draft Convention of the International Atomic Energy Agency on the Physical Protection of Nuclear Materials, Facilities and Transports, 15. pont; C-221/88. sz. ügy ESZAK kontra Acciaierie e Ferriere Busseni SpA, 21. és 39. pontok, C-390/98. sz. ügy, H.J. Banks & Co. Ltd, 70. és 73. pontok. 8 C-221/88. sz. ügy ESZAK kontra Acciaierie e Ferriere Busseni SpA, 10. skk. cikkek. 2 3



A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az uniós és a közösségi jog közötti különbség megszűnt, és a pillérstruktúrát (legalábbis formálisan)9 felszámolták. Tekintettel az uniós és közösségi jog elkülönìtéséből fakadó korábbi problémákra, ez a megoldás üdvözlendő.

1.2. 1.2. Az európai jog forrásai Az uniós jogot szokásos felosztani elsődleges (primer) és másodlagos (szekunder vagy levezetett) uniós jogra, melyek közül az előbbi az a nemzetközi jogi szerződéses alap, melyen az Unió léte nyugszik, mìg utóbbi az uniós intézmények által a szerződéses felhatalmazásuk (hatáskörük) keretében megalkotott jog. Ez utóbbi alapvetően rendeletek, irányelvek, határozatok formáját ölti (EUMSZ 288. cikk). Ezeket egészìtik ki az atipikus jogi aktusok, melyeket a különböző uniós intézmények meghatározott esetekben bocsáthatnak ki. A másodlagos jog szintén adhat felhatalmazást további végrehajtási jellegű jogszabályok megalkotására (EUMSZ 290. cikk). Ezt szokásos harmadlagos vagy tercier jognak nevezni, de végeredményben ez is osztja a másodlagos jog azon tulajdonságát, hogy az elsődleges jogból ered. Az uniós jog bemutatása során mi is az elsődleges és másodlagos jog sorrendjét fogjuk majd követni. Az Unió által kötött nemzetközi szerződések az EUMSZ 216. cikke (2) bek. alapján „kötelezőek az Unió intézményeire és tagállamaira‖. Ezek tehát szintén a jogforrási rendszer részét képezik. Ugyanakkor egyes megállapodásaik, ìgy például „a WTO-megállapodások elvileg nem szerepelnek azon jogi normák között, amelyek tekintetében a Bìróság vizsgálja a közösségi intézmények aktusainak jogszerűségét.‖ 10 A bírói jog sajátos helyet foglal el az Unió jogában. Bár az EUSZ 19. cikke csupán arra utal, hogy az Európai Unió Bìrósága biztosìtja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során, ami a klasszikus jogértelmező feladatnak tűnik, valójában a bìrói ìtéletek az uniós jog sajátságos, sem az elsődleges, sem a másodlagos jog közé nem sorolható forrásának tekinthető.

1.3. 1.3. A jogforrási hierarchia Bár a Szerződések fogalakoznak az Unió szervei által kibocsátható jogi aktusokkal, az uniós jogforrások hierarchiáját a Szerződések expressis verbis nem tartalmazzák. Mindez ugyanakkor nem azt jelenti, hogy a Szerződések megalkotásakor ne abból indultak volna ki, hogy létezik egy jogforrások közötti hierarchia. Erre világosan utal az EUMSZ 263. cikke:

EUMSZ 263. cikk Az Európai Unió Bìrósága megvizsgálja a jogalkotási aktusok jogszerűségét […] E célból az Európai Unió Bìrósága hatáskörrel rendelkezik az olyan keresetek tekintetében, amelyeket valamely tagállam, az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság nyújt be hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, a Szerződések vagy az alkalmazásukra vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt. Ha a jogszerűség feltétele, hogy a jogalkotási aktus a Szerződést vagy az alkalmazásukra vonatkozó rendelkezést ne sértse meg, akkor ez egyben azt is feltételezi, hogy a jogforrások között hierarchikus rend áll fenn. Szintén ez az elv húzódik meg az EUMSZ több más rendelkezése mögött is. 11

Sajátságos státusa marad a lisszaboni szerződés után is a közös kül- és biztonságpolitikának (KKBP) mindenekelőtt a jogvédelem területén (vö. EUMSZ 275. cikk). Ez alapján a Bìróság „nem rendelkezik hatáskörrel a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések, valamint az azok alapján elfogadott jogi aktusok tekintetében‖. Valamelyest más érvényes az EUSZ 40. cikke valamint a termélszetes és jogi személy felpereseknek azon korlátozó intézkedésekkel szembeni kereseteire, melyeket a Tanács az EU-Szerződés V. cìm 2. fejezete alapján bocsátott ki. A KKBP ezzel a lisszaboni szerződésben is megőrzi különös helyzetét; a második pillér tehát materiális szempontból többé-kevésbé megmarad. Ez a különleges helyzet nem csak azáltal válik világossá, hogy a KKBP továbbra is az EUSzerződésben található és nem integrálódott az EUM-Szerződésbe. A tagállamok tehát továbbra is abból indulnak ki, hogy a közös kül- és biztonságpolitika politikailag olyannyira erősen érintett, hogy ennek keretében egy bìrósági ellenőrzés alapvetően kizárt. 10 @ C-377/02. sz. ügy, a Léon Van Parys NV kontra Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB), 39. pont. Vö. továbbá C-149/96. sz. Portugália kontra Tanács ügy, 47. pont; C-307/99. sz. OGT Fruchthandelsgesellschaft ügy 24. pont; a C-27/00. és a C-122/00. sz. Omega Air és társai ügy, 93. pont; C-76/00. P. sz. Petrotub és Republica kontra Tanács ügy 53. pont; C-93/02. P. sz. Biret International kontra Tanács ügy, 52. pont. 11 EUMSZ 267. cikk (1) bek. b) pont, EUMSZ 288. cikk, EUMSZ 216. cikk (2) bek. 9



A jogforrási hierarchia gyakorlati következménye, hogy a hierarchiában magasabb szinten álló jogforrások az alacsonyabb szinten elhelyezkedőkkel szemben elsőbbséget, mégpedig alapvetően érvényességi elsőbbséget élveznek, az alacsonyabb szinten álló jogforrás a magasabb szinten állót nem változtathatja meg, illetve nem helyezheti azt hatályon kívül. Ennek a hierarchikus rendnek a csúcsán az elsődleges jog szabályai állnak:

294/83. sz. ügy Parti écologiste „Les verts kontra Európai Parlament 23 „[A]z Európai Gazdasági Közösség jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek-e az alkotmányos alapchartának, azaz a Szerződésnek.‖ Ahogy ezt a Bìróság másutt megfogalmazta, a Szerződések a másodlagos jog alapjai, határai és keretei.12 Mivel az Unió minden aktusának az alapìtó szerződésekben foglaltakon kell nyugodnia (korlátozott eseti felhatalmazottság elve),13 onnan nyerik az uniós szervek a jogalkotói felhatalmazást, ezeknek elsőbbséget kell élvezniük a Szerződések alapján kibocsátott jogi aktusokkal szemben. Ez hasonlóan igaz a másodlagos jog alapján megalkotott harmadlagos joggal kapcsolatban is.14 Ez akkor is ìgy van, ha ugyanaz a szerv bocsátotta ki mindkét aktust.15 A másodlagos, vagy levezetett jog jogforrásainak (rendelet, irányelv) egymással szembeni viszonyaira semmit nem állapít meg az EUMSZ 288. cikk. Az egyes uniós szervek között sem áll fenn egy olyan hierarchikus viszony, mely alapján következtetni lehetne az általuk kibocsátott jogi aktusok alá-fölé rendeltségére. A normahierarchiát így az általános jogértelmezési módszerek szerint kell feloldani:lex posterior derogat legi priori, lex specialis derogat legi generali etc. Ez azonban számos, speciálisan az európai jogforrási rendszerre visszavezethető problémát jelent. Így a rendeletek és az irányelvek egészen más cìmzetti körhöz szólnak, egészen más jogi hatást váltanak ki.16 Mìg egy későbbi, vagy speciálisabb rendelet bár alkalmas lehet egy irányelv megváltoztatására, ami megfordìtva nem lehetséges. A hierarchia megállapìtása során szintén támpontot nyújthat, hogy az általános normáknak, különösen a rendeleteknek, elsőbbsége van a konkrét egyedi aktusokkal szemben.

2. 2. Az elsődleges jog 2.1. 2.1. Alapító szerződések Az elsődleges európai jog magját az alapìtó nemzetközi szerződések és az azokat módosìtó, illetve kiegészìtő későbbi szerződések adják. Ez a két szerződés: az Európai Unióról szóló szerződés valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés. E két szerződés alkotja az Unió alapját képező szerződéseket, ez két, azonos jogi kötőerővel bíró szerződésre [EUSZ 1. cikk (2) bek., EUMSZ 1. cikk (2) bek.]. Ezeket egészìti ki az Alapjogi Charta az EUSZ 6. cikke alapján.17

26/78. sz ügy, Institut National d’Assurance Maladie-Invalidite és Union Nationale des Federations Mutualistes Neutres kontra Antonio Viola, 9–14. pontok. 13 Lásd bővebben a hatáskörökről szóló VI. fejezetben. 14 38/70 sz. ügy, Deutsche Tradax GmbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 10. pont; C-179/97. sz. ügy, Spanyolország kontra Bizottság, 20. pont. 15 46/86. sz. ügy, Albert Romkes kontra Officier van Justitie for the District of Zwolle; C-303/94. sz. ügy, Parlament kontra Tanács, 23. pont. 16 Részletesen lásd a másodlagos jogot tárgyaló 4. pontot. 17 Az Alapjogi Chartára már kötelező jogforrásként történő elismerése előtt is úgy tekintett a Bìróság, mint a tagállamok jogában közös általános elvek megtestesülése, lásd T-54/99, max.mobil Telekommunikation Service GmbH kontra Bizottság, 48. és 57. pontok. 12



EUSZ 6. cikk (1) Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazìtott szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések. Az elsődleges jog státusát élvezi az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló Okmány is, ugyanis azt a tagállamok egy kvázi nemzetközi szerződést keretében kötötték.18

2.2. 2.2. Jegyzőkönyvek

EUSZ 51. cikk A Szerződésekhez csatolt jegyzőkönyvek és mellékletek a Szerződések szerves részét képezik. A jegyzőkönyvek jogi státusa tehát megegyezik a szerződésekével, ami azt is jelenti, hogy ezeken keresztül is lehet változtatni a Szerződések rendelkezésein.19 Amennyiben egy tagállam sajátos elbánásban részesül, és a Szerződések bizonyos szabályai az adott tagállamra nem vagy csak másképp alkalmazandók, ezek az eltérések is gyakran jegyzőkönyvben jelennek meg.20 A jegyzőkönyvek jóllehet módosíthatják a Szerződésekalkalmazását, ez nem járhat azzal, hogy a Szerződések alapvető rendelkezéseitől eltérjenek. 21 Az eltérések, mivel kivételek, megszorìtóan értelmezendőek elsősorban azon alapvető rendelkezések fényében, melyekhez képest eltérést engednek.22 Ezek a következtetések fakadnak magából a nemzetközi jogból is. A szerződések jogáról szóló Bécsi Egyezmény 31. cikk (2) bekezdése szerint a szerződések értelmezése céljából a szövegösszefüggésbe tartozónak kell tekinteni bármely, a szerződéssel összefüggő olyan megállapodást, amely valamennyi részes fél között a szerződés megkötésével kapcsolatban jött létre.

2.3. 2.3. Csatlakozási szerződések A csatlakozásiszerződések is tartalmazhatják az elsődleges jog módosìtásait, ahogy ez megjelenik az EUSZ 49. cikk (2) bekezdésében, illetve a bìrói gyakorlatban is.23

EUSZ 49. cikk (2) bek. A felvétel feltételeit és az Unió alapját képező szerződéseknek a felvétel miatt szükségessé váló kiigazításait a tagállamok és a felvételét kérő állam közötti megállapodás rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő államnak meg kell erősìtenie.

2.4. 2.4. Nyilatkozatok

Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004) 17-064 pont. Lásd továbbá Matthews kontra Egyesült Királyság, Application no. 24833/94. 19 T-164/99, T-37/00 és T-38/00 sz. egyesìtett ügyek, Alain Leroy és mások kontra Tanács, 58. és 67. pontok 20 Lásd pl. (20.) Jegyzőkönyv az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 26. cikke egyes vonatkozásainak az Egyesült Királyságra és Írországra történő alkalmazásáról. 21 C-280/93 sz. ügy, Németország kontra Tanács, 117. pont. 22 C-233/97. sz. ügy, KappAhl Oy. 18–24. pontok; 231/78 sz. ügy, Bizottság kontra Egyesült Királyság, 12. pont. 23 31 és 35/86. sz. ügy, Levantina Agricola Industrial SA (LAISA) and CPC España SA kontra Tanács; 3, 4 és 6/76. sz. egyesìtett ügyek, Cornelis Kramer és mások, 29. és 30/33. pontjaiban előfeltételezve. 18



Az elsődleges jogot létrehozó szerződéseket elfogadó kormányközi konferenciákon a tagállamok a Szerződés bizonyos pontjaihoz bizonyos esetekben egyoldalú nyilatkozatokat fűznek, melyeket az adott konferencia záróokmányához csatolnak. Ezek, szemben a jegyzőkönyvekkel, nem bírnak kötelező erővel, bár a Bìróság által a Szerződés értelmezésekor igénybe vehető eszközök a szerződések jogáról szóló Bécsi Konvenció 31. cikk (2) bek. b) pontja alapján, amennyiben azok nem állnak konfliktusban a Szerződések rendelkezésével. 24

2.5. 2.5. Az uniós jog általános elvei Ahogy azt az Európai Bìróság megállapìtotta, az a tény, hogy egy közösségi jogi előìrást nem emlìt az ìrott jog, még nem zárja ki annak létét.25 Ez a gondolat megerősìtést nyer a Szerződések szövegében is. Az EUSZ 19. cikke csupán arra utal, hogy az Európai Unió Bìrósága biztosìtja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során,26 ami azt is jelenti, hogy a Szerződés és a jog fogalma nem esik szükségszerűen egybe. Továbbá az is benne foglaltatik, hogy a Bìróság nem pusztán a jogot értelmezi, hanem alakìtóan járul ahhoz hozzá27, megvalósìtandó a jog uralmát („rule of law”28). Anélkül, hogy itt behatóan elemeznénk a bìrói jog szerepét a közösségi jogban 29, elegendő felhìvni a figyelmet a jogszolgáltatás megtagadásának tilalma30 és a Szerződések sok helyen hézagos szövegezése között fennálló feszültségre, azt érzékeltetendő, miért nem lehet a Szerződések szövegét a joggal azonosìtani. 31 Maguk az európai jog alapját képező Szerződések is több helyen utalnak általános jogelvekre.

EUSZ 6. cikk (3) „Az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosìtja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei.‖

EUMSZ 340. cikk (2) „Szerződésen kìvüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtérìti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesìtése során okozott károkat.‖ Az Európai Bíróság nagyon sok esetben, bár nem kifejezetten egységesen hivatkozik alapelvekre: hol a Szerződések, hol a tagállamokban általánosan elismert elvek32, a tagállamok alkotmányos hagyományai33, vagy C-233/97. sz. ügy, KappAhl Oy. 18–24. pontok; 231/78 sz. ügy, Bizottság kontra Egyesült Királyság, 12. pont. 108/63 sz. ügy, Officine elettromeccaniche A. Merlini kontra Főhatóság: „However the fact that such a rule is not mentioned in written law is not sufficient proof that it does not exist.‖ 26 Azonosan Euratom-SZ. 136. cikk, hasonlóan ESZAK 31. cikk. 27 Lásd Carl Schmitt: Gesetz und Urteil (München, 21969), Bernd Rüthers: „Demokratischer Rechtsstaat oder oligarchischer Richterstaat?‖ Juristenzeitung 2002, 365–371. o. 28 Az angolszász jelentésű fogalom alkalmazása a Bìróság tevékenységének jelzőjeként már az ESZAK kidolgozásában részt vevő német delegációnál megfigyelhető, lásd ehhez Hans J. Schlochauer: „Die Gerichtsbarkeit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl‖ 3 Archiv des Völkerechts (1951/52) 385–413. o. Továbbá a cikk kiterjedt bìrói jogkört konstruáló jelentéséhez sokak közül Pierre Pescatore: „Fundamental Rights and Freedoms in the System of the European Communities‖ 18 American Journal of Comparative Law (1970) 343, (348); Marek Schmidt: „Die Vorpositive bedeutung des Begriffs Recht in Art. 164 EGV, 136 EAGV und 31 EGKSV‖ 60 Rabelszeitung (1996) 616–647. o.; Az Institutiones Lib. I. Tit. I. szerint – Iurisprudentia est divinarum atque humanarum rerum notitia, iusti atque iniusti scientia – értelmezi ezt a helyet Ulrich Everling: „The Court of Justice as a Decisionmaking Authority‖ 82 Michigan Law Review (1984), 1294–1310. o. 29 Gert Nicolaysen „Der Gerichtshof-Funktion und Bewährung der Judikative‖ Europarecht 1972, 375–390. o., Gil Carlos Rodrìguez Iglesias „Der EuGH und die „Gerichte der Mitgliedstaaten – Komponenten der richterlichen Gewalt in der Europäischen Union‖ Neue Juristische Wochenschrift 2000, 1889–1896. o. 30 Vö. Art. 4 Code Civil „Le juge qui refusera de juger, sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi, pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice.‖ Magna Carta (1297) Art. XXIX. „We will sell to no man, we will not deny or defer to any man either Justice or Right.‖ 31 Az aktìv bìrói szerephez a közösségi jogban lásd Ulrich Everling „Rechtsvereinheitlichung durch Richterrecht in der Europäischen Gemeinschaft‖ 50 Rabelszeitung (1986), 193 (206–232).; Roger-Michel Chevallier: „Methods and Reasoning of the European Court in Its Interpretation of Community Law‖ 2 Common Market Law Review (1964/65) 21–35. o. 32 8/56 sz. ügy, Acciaierie Laminatoi Magliano Alpi (A.L.M.A.) kontra Főhatóság; 19/61 sz. ügy, Mannesmann AG kontra Főhatóság; 32/62 sz. ügy Maurice Alvis kontra Tanács. 24 25



akár az eredetük iránti kutakodás nélkül általánosnak elismert elvekről beszél. Adott esetben jelzővel látja el ezeket a Bìróság, mint pl. fundamentális jogelv.34 A jogelveket, vagy alapvető elveket a Bìróság gyakran hìvta fel az egyén védelmére, és épìtette ki az alapjogvédelem közösségi mechanizmusait még kevésbé szilárd szerződési alapokon, mint amilyenekről az EUMSZ 340. cikk esetén beszélhetünk.35 Különösen azért volt erre szüksége, mert az egyén a közösségi jogrendben nem, vagy csak jelentősen korlátozott formában, 36 vehette igénybe saját állama alkotmányos jogait, és ezzel gyakorlatilag egy alapjogvédelmi vákuumba került(volna). 37 Az uniós jog alapvető elvei a jogforrási hierarchiában az elsődleges jog szintjén helyezkednek el, megsértésük a szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó jogi rendelkezés megsértéseként értékelendő [EUMSZ 263. cikk (2) bek.], és az érvénytelenség jogkövetkezményével járnak. 38 Az uniós jog alapelveinek meghatározó értelmező szerepe is van a másodlagos uniós jog tekintetében. Így a tagállamoknak az irányelvek nemzeti jogba történő átültetése során be kell tartaniuk ezeket az alapelveket és a nemzeti jog kialakìtásakor ezekre tekintettel kell lenniük.39 Így például a természetes személyek személyes adatainak védelméről és a szabad adatforgalomról szóló 95/46-EK irányelv átültetésekor a tagállamokat köti, közösségi jogi alapelvként, a magánélet védelme és a szabad véleménynyilvánìtás. 40 Az általános jogelvek kialakításának, vagy inkább megtalálásának több lehetséges alapja van. Egyrészt a nemzetközi jog kìnál támpontokat, és bizonyos nemzetközi jogelvek41 maguk is átemelhetőek az uniós jogba, ugyanis nemzetközi jogi szerződéssel létrehozott entitás az EU 42, még akkor is, ha „az [Unió] a nemzetközi jog egy új rendszerét alkotja‖43. Ilyen nemzetközi elvek lehetnek a bona fides, a joggal való visszaélés tilalma, a res iudicata. Ahogyan az Európai Bíróság ezt megállapította: „a Közösség hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni […] a nemzetközi szokásjognak a […] szabályai kötik a Közösség intézményeit, és azok a közösségi jogrend részét képezik.‖44 Egy másik lehetőség, hogy a nemzetközi jog általános elvei45 kidolgozásához alkalmazott módszert alkalmazzuk az uniós jogban: ez a jog-összehasonlítás.46 Ennek alkalmazására elsősorban az EUMSZ 340. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott kitétel, a tagállamok jogában közös általános elvek is alapot nyújthatnak, és hasonló támpont lehet az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése is,

@ 11/70 sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. A jogelvek e forrása inkább az értékelő jogösszehasonlìtás felé mutat, ugyanis nem minden alkotmányról (all constitutions), hanem az alkotmányokról beszél (the consittutions), lásd e szemantikai különbséghez Laurent Marcoux: „The Concept of Fundamental Rights in European Economic Community Law‖ 13 The Georgia Journal of International and Comparative Law (1983), 667 (696–698. o.). 34 8/56 sz. ügy, Acciaierie Laminatoi Magliano Alpi (A.L.M.A.) kontra Főhatóság. 35 Részletesen lásd az alapjogokról szóló VIII. fejezetben. 36 E. R. Lanier: „Solange, Farewell: The Federal German Constitutional Court and the Recognition of the Court of Justice of the European Communities as Lawful Judge‖ 11 Boston College International and Comparative Law Review (1988), 1–30. o.; Az újabb irodalomból a problémához általánosságban Christian Walter: „Grundrechtsschutz gegen Hoheitsakte internationaler Organisationen‖ 129 Archiv des öffentlichen Rechts (2004) 39–80. o. 37 Akos G. Toth: „The Individual and European Law‖ 24 The International and Comparative Law Quarterly (1975), 659–706. o.; Pierre Pescatore: „Fundamental Rights and Freedoms in the System of the European Communities‖ 18 American Journal of Comparative Law (1970) 343–351. o.; Laurent Marcoux: „The Concept of Fundamental Rights in European Economic Community Law‖ 13 The Georgia Journal of International and Comparative Law (1983), 667–713. o. Az emberi jogok védelméhez külpolitikai kitekintéssel Elizabeth Shaver Duquette: „Human Rights in the European Union: Internal versus External Objectives‖ 34 Cornell International Law Journal (2001), 363– 396. o. Az EUB által kiépìtett jogvédelmet jól mutatja be Ingolf Pernice: „Gemeinschaftsverfassung und Grundrechtsschutz – Grundlagen, Bestand und Perspektiven‖ Neue Juristische Wochenschrift 1990., 2409–2420. o. 38 Lásd Werner Schroeder „Art. 249‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C.H. Beck, 2003) 15. pont; Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 17-065. pont. 39 A C-2/92. sz. Bostock-ügy 16. pontja, a C107/97. sz., Rombi és Arkopharma ügy 65. pontja, a C-101/01. sz. Lindquist-ügy 87. pontja és @ C-540/03. sz., Parlament kontra Tanács ügy 105. pontja. 40 C-465/00, C-138/01 és C-139/01 sz. egyesìtett ügyek; C-101/01 sz. ügy, Lindquist. 41 Lásd hozzájuk a kiterjedt nemzetközi jogi irodalomból Wolfgang Weiß „Allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts‖ 39 Archiv des Völkerechts (2001) 394–431. o. 42 Találóan Konrad Zweigert: „Der Einfluß des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf das Recht der Mitgliedstaaten‖ 28 Rabelszeitung (1964) 601., (608.) o. 43 26/62 sz. ügy – Van Gend en Loos. Egyébiránt talán ez az egyetlen ìtélete az Európai Bìróságnak, mely az EK szervezetének nemzetközi jogi karakterére utalt. 44 C-162/96. sz. ügy, A. Racke GmbH & Co. kontra Hauptzollamt Mainz, 45. sk. pontok. 45 Állandó Nemzetközi Bìróság Statútuma 38. cikk. (1) bek. c) pontja. 46 Wolfgang Weiß: „Allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts‖ 39 Archiv des Völkerechts (2001) 394. (407.) o. 33



mely a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira utal, még akkor is, ha e cikk sokkal inkább egy már letisztult bìrói gyakorlat kodifikálása, mintsem az eredeti szerződő felek szándékának megjelenìtése. 47 A tagállamok jogában közös általános elvek fogalmának a jog-összehasonlìtás alapján történő kidolgozására több módszer képzelhető el. Két radikális irányzat ismert: a minimál- és a maximálteória. A minimálteória48, a nemzetközi jog módszerére visszavezethetően csak azt ismerné el közös jogelvnek, mely minden tagállam jogában megtalálható, mìg a maximálteória minden tagállam jogából kiválogatná a sértett számára legkedvezőbb megoldásokat.49 Mindkét elmélet több problémával terhelt, és mind az irodalom50, mind a gyakorlat51 által elfogadott módszert Zweigert52 dolgozta ki az értékelő jog-összehasonlítással. Ennek lényege, hogy a közös elvek kidolgozását nem lehet valamiféle patikamérlegen egyensúlyozással azonosìtani, hanem az Unió sajátos igényeit figyelembe véve, „kritikai értékelés‖53 után kell kiválasztani a legalkalmasabb jogi megoldást. Természetesen ez az irányzat is részesült kritikában, különösen, ami a „legalkalmasabbnak‖ minősìtéshez szükséges zsinórmértéket – célszerűség és igazságosság54 – illeti. A Bíróság állandóan alkalmazott formulája szerint a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő elveket keresi. Ez nem jelentheti azt, hogy új elveket találhatna ki, vagyis nem alkalmazhat olyan jogi megoldásokat, melyek teljesen idegenek a nemzeti jogoktól, azokat ténylegesen meg kell találni, fel kell azokat fejteni a nemzeti jogok alapján.55 További alapja lehet a közös jogi hagyományok megállapìtásának a tagállamok által elfogadott nemzetközi dokumentumok, elsősorban az Európa Tanács által kidolgozott és ratifikált egyezmények. Ezek szerepe különösen az emberi jogok védelme szempontjából jelentős. Példák az általános jogelvekre. A közösségi jog általános elveiként került elismerésre többek között a jogállamiság maga56 és annak számos alkotóelve: 1. az arányosság elve57, 2. a világosésérthetőjogi szabályozás követelménye58, 3. hatékony bírósági jogvédelem követelménye59, 4. a bizalomvédelem60, 5. jogszabályok kiszámítható alkalmazása61,

Matthias Pechstein „Art. 6‖ Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C.H. Beck, 2003) 8. pont. 48 Ennek alkalmazásától óva int Gand főtanácsnok, a 5, 7, 13-24/66 Kampffmeyer kontra Bizottság ügyben előadott indìtványában, EBHT 1967, 367. o. 49 Összefogalalóan lásd Gottfried Zieger: „Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs‖ NF. 22 Jahrbuch des öffentlichen Rechts (1973), 300. (345–346.) o.; Astrid Czaja: Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe (Baden-Baden: Nomos, 1996), 24. o. 50 Thomas Oppermann Europarecht (München: C.H. Beck, 32005) § 6, 21–22. pontok. 51 Roemer főtanácsnok záróindìtványai a Schöppenstedt (5/71sz. ügy, EBHT 1971, 990. o.) és a Werhahn (63–69/72 sz. egyesìtett ügyekben (EBHT 1973, 1258. o.) 52 Konrad Zweigert: „Der Einfluß des Europaischen Gemeinschaftsrechts auf das Recht der Mitgliedstaaten‖ 28 Rabelszeitung (1964) 601., (611.) o.; Konrad Zweigert: „Grundsatzfragen der Europäischen Rechtsvergleichung‖ in Ernst von Caemmerer – Arthur Nikisch – Konrad Zweigert: (szerk.): Vom deutschen zum europaischen Recht Festschrift fur Hans Dölle (Tübingen: Mohr, 1963), 411. (417–418.) o. 53 Knut Ipsen: Europäisches Gemeinschaftsrecht (Tübingen, Mohr, 1972) 113. o. 54 Kritikailag Karl Meessen: „Zur Theorie allg. Rechtsgrundsätze des internationalen Rechts: der Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts‖ 17 Jahrbuch für internationales Recht (1975), 283. (302.) o. 55 Ebből a szempontból erősen vitatható a @ C-224/01. sz. Köbler kontra Ausztria ügyben alkalmazott érvelés. Lásd Vincze Attila: „A bìró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtésében – néhány frisebb fejlemény‖ XLI Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominata (2004), 165–181. o. 56 C-325/91. sz. ügy Franciaország kontra Bizottság. 57 C-359/92. sz. ügy, Németország kontra Tanács. 58 32/79 sz. ügy, Bizottság kontra Egyesült Királyság; C-470/00 P sz. ügy, Parlament kontra Ripa di Meana és mások, 65–71. pontok; C67/09. P. sz., Nuova Agricast és Cofra kontra Bizottság ügy, 77. pont, a C-182/03. és C-217/03. sz., Belgium és Forum 187 kontra Bizottság egyesìtett ügyek, 69. pont 59 T-192/99 sz. ügy, Dunett és mások kontra Európai Beruházási Bank. 60 205-215/82 sz. egyesìtett ügyek Deutsche Milchkontur GmbH és mások kontra Németország, 30. pont; C-402/98. sz. ügy, Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) és mások kontra Ministero per le Politiche Agricole, Azienda di Stato per Gli Interventi nel Mercato Agricolo (AIMA), Mario Pittaro. 61 C-325/91. sz. ügy Franciaország kontra Bizottság. 47



6. nulla poena sine lege 62 , 7. a büntető rendelkezések visszaható hatályának tilalma63, 8. a legitim elvárások védelme64. Továbbá elismerte a Bìróság a gondos közigazgatás65, valamint a „ne bis in idem‖ elvét66, a joggal való visszaéléstilalmát67, a jogalap nélküli gazdagodást68, a vis majort69. A számos alapjogot, amelyeket a Bìróság, mint a közösségi jog alapvető elvét elismert, az alapjogokról szóló fejezetben mutatunk be.

3. 3. Nemzetközi jogi megállapodások és az Uniós jog70 Az EUMSZ 216. és 218. cikke rögzìti a nemzetközi szerződések megkötésének alapvető szabályait. Az ennek megfelelően elfogadott nemzetközi szerződés (megállapodás) az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése szerint kötelező az Unió intézményeire és tagállamaira, azok rendelkezései a megállapodás hatálybalépésétől kezdődően a közösségi jogrend szerves részét képzik.71 Következésképpen éppúgy hárul az Unió intézményeikre, mint a tagállamokra az ilyen megállapodásokból folyó kötelezettségek betartásának biztosìtása.72 A nemzetközi jogi megállapodások minden átültető (transzformáló) aktus nélkülválnak az uniós jog részévé, és ennek megfelelően az uniós jog saját belső joga és a nemzetközi jog viszonya inkább monista megközelìtésű. Adott esetben a tagállamok által megkötött szerződések köthetik az Uniót is, ha az Unió annak megkötése után átveszi azoknak a jogköröknek a gyakorolását, melyek a megállapodás megkötéséhez szükségesek voltak. 73 Ez volt a helyzet például a GATT 1947 egyezménnyel. A tagállamok azáltal, hogy hatásköreiket „a Közösségre ruházták át, azt a szándékukat juttatták kifejezésre, hogy az Általános Egyezmény alapján vállalt kötelezettségekkel a Közösséget terhelik‖74. Egy a tagállamok által elfogadott egyezmény akkor is köti az Uniót, ha maga a Szerződés bizonyos egyezményekkel kapcsolatban ìgy rendelkezik.

EUMSZ 78. cikk (1) „Az Unió közös menekültügyi, kiegészìtő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakìt azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik országbeli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kìnáljon és biztosìtsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. E politikának összhangban kell lennie a menekültek jogállásáról szóló, 1951. július 28-ai genfi egyezménnyel és az 1967. január 31-ei jegyzőkönyvvel, valamint az egyéb vonatkozó szerződésekkel.‖ 117/83. sz. ügy, Karl Könecke GmbH & Co. KG, Fleischwarenfabrik, kontra Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung. C352/09. P. sz. ügy a ThyssenKrupp Nirosta GmbH kontra Európai Bizottság. C413/08. P. sz. ügy, a Lafarge SA kontra Európai Bizottság. 63 63/83 sz. ügy, Regina kontra Kirk Kent. A visszaható hatályhoz @ T310/06. sz. ügy, Magyarország kontra Bizottság. Ehhez lásd @ Vincze Attila: „Egy megnyert ügy – az Elsőfokú Bìróság 2007. november 15-i ìtélete a T-310/06. sz. Magyarország v. Bizottság ügyben‖ Európai jog, 2008/2. sz. 28–33. o. 64 120/86. sz. ügy, J. Mulder kontra Minister van Landbouw en Visserij; 170/86. sz. ügy, Georg von Deetzen kontra Hauptzollamt Hamburg-Jonas. 65 33 és 75/79. sz egyesìtett ügyek Richard Kuhner kontra Bizottság. a 120/73. sz. Lorenz-ügy 6. pontja, a 84/82. sz. ügy, Németország kontra Bizottság, 11. pontja. T-176/01. sz. ügy, Ferriere Nord SpA kontra Európai Közösségek Bizottsága 62. pont 66 14/68. sz. ügy, Walt Wilhelm és társai kontra Budeskartellamt. 67 C-110/99. sz. ügy, Emsland-Stärke GmbH kontra Hauptzollamt Hamburg-Jonas. 68 T-171/99 sz. ügy, Corus UK kontra Bizottság. 69 4/68 sz. ügy, Firma Schwarzwaldmilch GmbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette. 70 Jacques H. J. Bourgeois: „Effects of International Agreements in European Community Law: Are the Dice Cast?‖ 82 Michigan Law Review (1984), 1250–1273., Vincze Attila: „A WTO és az EU jog viszonyának újabb felvonása a dömpingellenes jog dìszletei között‖ Európai Jog 2007/6 20–25. o. 71 181/73. sz. ügy, R. & V. Haegeman kontra Belgium, 5. pont. 72 104/81. sz. ügy, Hauptzollamt Mainz kontra C. A. Kupferberg & Cie KG a. A., 11. pont. 73 C-379/92. sz. ügy, Matteo Peralta, 16. pont. 74 21-24/72. sz. egyesìtett ügyek, International Fruit Company NV és társai kontra Produktschap voor Groenten en Fruit, 15. pont. 62



EUMSZ 151. cikk (1) „Az alapvető szociális jogokat, többek között az 1961. október 18-án Torinóban aláírt Európai szociális chartában, valamint a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló 1989. évi közösségi chartában meghatározott jogokat szem előtt tartva, az Unió és a tagállamok célkitűzése a foglalkoztatás, az élet- és munkakörülmények javìtása […]‖ A nemzetközi jogi megállapodások a másodlagos joghoz képest magasabb szinten helyezkednek el a jogforrási hierarchiában. Ez következik az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdéséből, amit a Bìróság is úgy értelmez, hogy azok alkalmasak lehetnek egy másodlagos uniós aktus érvénytelenségét előidézni.75 A jogforrási hierarchiában elfoglalt helyből következik az is, hogy a másodlagos EU-jogot nemzetközi joggal konform módon kell értelmezni, ha és amennyiben erre a szekunder jogi szabályozás alkalmas. 76 A közösség által megkötött egyezmények kötelezőek a tagállamokra is, rendelkezéseik megelőzik a nemzeti jogszabályok alkalmazását. A Bìróság szerint ugyanis a nemzetközi szerződések hatása a Közösségen belül nem változhat aszerint, hogy alkalmazásuk a gyakorlatban a közösségi intézményekre vagy a tagállamokra hárul, és amennyiben ez utóbbiakra, akkor nem függhet és változhat a nemzetközi megállapodások hatása az egyes tagállamok belső jogában alkalmazott megközelìtéstől.77 A tagállamokra az hárul, hogy megfeleljenek az Unió által vállalt kötelezettségeknek, és amennyiben ennek érdekében nemzeti szabályaikat kell alkalmazni, akkor azokat – amennyire csak lehet – az érintett egyezmény szövege és célja szerintalkalmazzák.78 Annak ellenére, hogy a nemzetközi jogi előìrások megelőzik a másodlagos uniós jogot, valamint a nemzeti jogot is, az Európai Bìróság csak kivételesen állapìtja meg az uniós, illetve a nemzeti jog összeegyeztethetetlenségét nemzetközi megállapodásokkal.79 Ł$k00004 Vincze Attila: „A WTO és az EU jog viszonyának újabb felvonása a dömpingellenes jog dìszletei között‖ Európai Jog 2007/6 20–25. o.

4. 4. A másodlagos európai jog EUMSZ 288. cikk Az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. A rendelet általános hatállyal bìr. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az irányelv az elérendő célokat illetően minden cìmzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. A határozat teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a cìmzettjei, a határozat

21-24/72. sz. egyesìtett ügyek, International Fruit Company NV és társai kontra Produktschap voor Groenten en Fruit, 6. pont. C-70/94, Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmbH kontra Németország, 23. pont: „Továbbá ezt a megállapìtást alátámasztja a Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény IX. cikke, mely relevánsnak tekintendő a közösség nemzetközi kereskedelmet szabályozó eszközeinek értelmezésekor.‖ (Fordìtás V. A.). lásd továbbá: C-61/94.Bizottság kontra Németország, 52. pont. A konform értelmezést a Bìróság akkor is megteszi, amikor kifejezetten erre nem is utal, lásd pl. @ C-351/04. sz. ügy, Ikea Wholesale Ltd kontra Commissioners of Customs & Excise, lásd hozzá @ Vincze Attila: „A WTO és az EU jog viszonyának újabb felvonása a dömpingellenes jog dìszletei között‖ Európai Jog 2007/6 20–25. o. 77 104/81. sz. ügy, Hauptzollamt Mainz kontra C. A. Kupferberg & Cie KG a. A., 14. pont. 78 C-53/96. sz. ügy Hermès International kontra FHT Marketing Choice BV, 28. pont. 79 Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004) 17-092. pont. 75 76



kizárólag azokra nézve kötelező, akiket cìmzettként megjelöl. Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek. Áttekintő táblázat a másodlagos uniós aktusokról (a sui generis aktusoktól eltekintve)

EUMSZ 288. szerinti jogi aktus

Jogi hatás

Címzettek

RENDELET

Közvetlen, általános és kötelező Tagállamok és egyének hatály

IRÁNYELV

Az elérendő célokat illetően Alapvetően a tagállamok, adott kötelező, a forma és az eszközök esetben egyének is megválasztásában a tagállamok szabadok

HATÁROZAT

Teljes egészében kötelező (De csak a címzettre)

AJÁNLÁS ÉS VÉLEMÉNY

Nem kötelező

Tagállam/egyén a határozatban foglaltak szerint Alapvetően mások

tagállamok,

esetleg

4.1. 4.1. Rendelet A rendeletek olyan jogi aktusok, melyek általános hatállyal bìrnak, teljes egészükben kötelezőek és közvetlenül alkalmazandóak valamennyi tagállamban. Az általános hatály azt jelenti, hogy a rendelet „…olyan intézkedés, amely objektìv módon meghatározott helyzetekben alkalmazandó, és általános és elvont módon meghatározott személyek csoportjai tekintetében joghatásokat vált ki‖.80 Tehát absztrakt-generális jellegű szabályozásról van szó: nem meghatározott egyénekre és nem meghatározott egyedi helyzetekre alkalmazandó. Innen tekintve a rendelet leginkább a törvényekkel hasonlìtható össze. Az absztrakt-generális szabályozási és rendeleti jellegét egy aktus nem veszìti el pusztán azáltal, hogy többkevesebb pontossággal meghatározható azon jogalanyok száma vagy azonossága, akik tekintetében egy adott időpontban alkalmazandó, mindaddig, amìg bizonyos, hogy alkalmazása általános. 81 A Bìróság megfogalmazásában a rendelet, alapvetően normatív jellegénél fogva, nem korlátozza, nem jelöli ki, és nem azonosítja a címzettek körét, hanem objektív módon meghatározott helyzetekre vonatkozik. Azonnali jogkövetkezményeket eredményez valamennyi tagállamban az általános vagy absztrakt módon meghatározott személyek csoportjával szemben.82 Az absztrakt és individuális jelleg közötti különbség gyakorlati jelentősége elsősorban abban jelentkezik, hogy a természetes vagy jogi személyek csak „a neki cìmzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen‖ nyújthatnak be semmisség megállapítása iránt keresetet (EUMSZ 263 cikk). Egy jogforrás nem lesz rendelet, csupán nevében, ha jellemzőiben nem elégìti ki a rendelet által megkìvánt általános és absztrakt jelleget. Határozatnak fog minősülni, és az egyének által közvetlenül a Bìróság előtt megtámadható jogi aktus, ha cìmzettek köre már a kibocsátása időpontjában teljes mértékben meghatározható volt, és éppen ezen érintett személyi körre tekintettel született meg a szabályozás. 83 6/68 sz. ügy Zuckerfabrik Watenstedt GmbH kontra Tanács. 6/68 sz. ügy Zuckerfabrik Watenstedt GmbH kontra Tanács. 82 16/62 és 17/62 sz. egyesìtett ügyek, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes és társai kontra Tanács. 83 Az érintteti kör azonban nem az egyetlen döntő kritérium. Lásd 25/62. sz. ügy, Plaumann; 1/64. sz. ügy, Glucoseries kontra Bizottság; 11/82. sz. ügy, Piraiki; 41-44/70. sz. egyesìtett ügyek, Int. Fruit Company kontra Bizottság; 123/77. sz. ügy, UNICME; 113/77. sz. ügy, Toyo kontra Tanács. 80 81



A rendelet teljes egészében kötelező jellege azt jelenti, hogy tárgyát illetően mindenre kiterjed, és lehetőség szerinti legpontosabban szabályoz. Így pl. a Tanács 44/2001/EK rendelete a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról átfogja a Közösség egész területén – kivéve Dániát – a joghatóság meghatározását, és szabályozási körében csak ez a rendelet, és nem a nemzeti joghatósági szabály(ok) alkalmazandó(ak).

BH 2010. 84 A 2004. évi XXX. tv.-vel került kihirdetésre a Római Szerződés, melynek 189. cikke [EUMSZ 288. cikk] szerint a Tanács és a Bizottság rendelete kötelező és közvetlenül alkalmazható valamennyi tagállamban A bìróság alkalmazhatónak találta az alperes által alkalmazott 253/2002/EK rendeletet módosìtó 1991/2004/EK rendelet (3) bekezdését az ügyben, ami szerint a bor cìmkéjén az összetevőket tartalmazó szót követően fel kell tüntetni a szulfitok jelenlétét is. Jelen ügyben ez a bor cìmkéjén feltüntetésre nem került. […] Az ìtélet ellen a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, melyben arra hivatkozott, hogy az őt minőségvédelmi bìrsággal sújtó és igazgatási szolgáltatási dìjat kirovó határozatok azért voltak jogszerűtlenek, mert semmilyen magyar jogszabály nem teszi az EK rendeleteket a 2004. évi XVIII. törvény részévé. […] Ami az alperesnek az Európai Bizottság és az Európa Tanács rendelete Magyarországon való alkalmazhatósága tárgyában előadott azt a kifogását illeti, hogy nem ismer olyan magyar jogszabályt, mely ezt kötelezővé tenné, a Legfelsőbb Bíróság az egyes államoknak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződés kihirdetését tartalmazó 2004. évi XXX. törvény 3. §-ának arra a rendelkezésére utal, hogy az Országgyűlés e törvénnyel kihirdeti az Európai Közösséget létrehozó szerződést is. A kihirdetéssel e szerződés Magyarország belső joganyagának részévé vált. Ez a szerződés az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról elnevezésű Római Szerződés. A Római Szerződés 189. cikke [EUMSZ 288. cikk], melyet az említett törvény a magyar jogrendszer részévé tett, kimondja, hogy a Tanács, illetve a Bizottság rendelete teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. A rendeletek közvetlenül alkalmazandóak minden tagállamban, azok jogrendszerének része, és azok minden tagállami átültető aktus nélkül is kifejtik jogi hatásukat minden tagállamban. „A Szerződés értelmében a rendeletek valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandók, és a Közösség Hivatalos Lapjában való közzétételüknél fogva az általuk, ennek hiányában pedig a Szerződés által meghatározott napon lépnek hatályba.‖ Az, hogy egy rendelet közvetlenül alkalmazandó, azt követeli meg, hogy hatálybalépése és a jogalanyok javára vagy terhére történő alkalmazása a nemzeti jogba átültető rendelkezések nélkül valósuljon meg, ugyanis a tagállamok a Szerződésből eredő kötelezettségeik alapján kötelesek a rendeletek és más közösségi jogi szabályok közvetlen hatályának akadályozásától tartózkodni.84 Ez nem azt jelenti, hogy összeférhetetlen lenne egy uniós rendelet közvetlen alkalmazhatósága azzal, hogy a rendelet alapján a tagállamnak végrehajtási intézkedéseket kell hoznia.85 A közvetlen hatály értelmében az egyének jogosultak a rendeletek alapján bármely olyan nemzeti jogszabály alkalmazásának mellőzésére hivatkozni, mely az adott rendelettel ellentétes. „[J]ellege és a közösségi jogforrások rendszerében betöltött szerepe miatt a rendelet közvetlen hatállyal rendelkezik, és mint ilyen, alkalmas arra, hogy magánszemélyek számára olyan egyéni jogokat keletkeztessen, amelyeket a nemzeti bìróság köteles védelemben részesìteni. […] A közösségi rendeletek, annak érdekében, hogy minden tagállamban azonos erővel kötelezzék az állampolgárokat, a nemzeti területen alkalmazandó jogrendszer részévé válnak, amelynek a [288.] cikkben előìrt közvetlen hatályt olyan módon kell engednie érvényesülni, hogy a rendeletekre a magánszemélyek anélkül tudjanak hivatkozni, hogy a belső jogrendszer rendelkezéseibe, illetve gyakorlatába ütköznének.‖86 A bìrósági gyakorlat sok esetben nem teljesen pontosan határolja el a rendelet közvetlen hatályát és a rendelet közvetlen alkalmazhatóságának kritériumait. Egy rendelkezés csak akkor és annyiban nyerhet közvetlen 34/73. sz. ügy, F.Ili Variola S.p.A. kontra Amministrazione italiana delle Finanze, 10. pont. 230/78 sz. ügy, SpA Eridania – Zuccherifici nazionali és az SpA Società italiana per l.industria degli zuccheri a Mezőgazdasági és Erdészeti Miniszter, az Ipari, Kereskedelmi és Kézműipari Miniszter és az SpA Zuccherifici meridionali elleni eljárása, 35. pont. 86 93/71. sz. ügy, Orsolina Leonesio kontra Ministero dell’agricoltura e foreste, 5. és 22. pontok. 84 85



alkalmazást, vagyis e rendelkezés az Unió jogalanyai számára csak akkor és annyiban keletkeztet olyan jogokat, amelyekre a bìróságok előtt hivatkozhatnak, ha és amennyiben az megfelel bizonyos feltételeknek: a rendelkezés világos, pontos és a végrehajtására kijelölt hatóságok számára nem hagy semmilyen mérlegelési jogkört.87 Amiből következik, hogy az egyének csak akkor hivatkozhatnak egy közvetlenül alkalmazandó rendeletre, amennyiben az közvetlen hatállyal is bìr. Egyéb esetben a rendelet csak a nemzeti jog európai jogi konform értelmezésében játszhat szerepet. Ł$k00004 BH 2010. 84

4.2. 4.2. Irányelv Ahogy ezt az EUMSZ 288. cikk (3) bek. meghatározza, az irányelv az elérendő célokat illetően minden cìmzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Az irányelvek címzettjei a tagállamok, melyek kötelesek az irányelvben foglaltak átültetésére a saját belső jogukba. Az irányelv alapesetben két lépcsőben éri el célzott jogi hatását: először a tagállamokat köti, és azokat a tagállamok által hozott megfelelő végrehajtási intézkedésekkel kell végrehajtani. 88 Ennek megfelelően elvben nem válthatnak ki joghatást a belső tagállami jogban addig, ameddig megfelelően át nem ültetik őket a tagállamok.89

744/B/2004 AB határozat „Az irányelvek, mint az Unió ún. másodlagos jogforrásai a tagállamok számára azt teszik kötelezővé, hogy a saját jogalkotási eljárásukban az irányelvek tartalmának megfelelő szabályozást alakítsanak ki.” Minden esetben, „amikor az irányelv megfelelően került végrehajtásra, joghatásai az érintett tagállam által hozott alkalmazási intézkedések közvetìtésével érik el a magánszemélyeket‖90. Az irányelveket megkérdőjelezhetetlen kötőerővel, és a jogbiztonsághoz szükséges pontossággal és világossággal kell átültetni, melyet a puszta közigazgatási gyakorlat nem elégìt ki, mert azok természetüknél fogva alkalmasak arra, hogy a hatóságok a gyakorlatot megváltoztassák. 91 A jogbiztonság megköveteli, hogy az átültetés világos és precìz legyen,92 annak érdekében, hogy a nyilvános jogszabály az érintettek számára pontosan meghatározhassa jogaikat és kötelezettségeiket. Itt újra érdemes felidézni, hogy az EUMSZ 288. cikke (3) bekezdése szerint, az irányelv az elérendő célokat illetően kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. „E rendelkezésből az következik, hogy egy irányelv átültetése nem szükségszerűen kíván meg jogalkotói aktust valamennyi tagállamban. Különösen az általános alkotmányjogi vagy közigazgatási jogi elvek megléte feleslegessé teheti a törvényi vagy rendeleti intézkedésekkel történő átültetést, azzal a feltétellel ugyanakkor, hogy ezen elvek ténylegesen biztosítják az irányelv teljes körű alkalmazását a nemzeti közigazgatás által, és hogy amennyiben az irányelv célja a magánszemélyek jogokkal történő felruházása, az ezen elvekből eredő jogi helyzet egyértelmű és pontosan meghatározott, ami lehetővé teszi számukra, hogy az őket megillető valamennyi jogot ismerjék és adott esetben a tagállami bìróságok előtt érvényesìthessék. Ez

9/73. sz. ügy, Carl Schlüter kontra Hauptzollamt Lörrach, 32. pont. 102/79. sz. ügy, Bizottság kontra Belgium. 89 Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 Admin. Para 24 per LJ Laws – „Thus the provisions of the Metrication Directive had to be translated into national law; otherwise (subject to the doctrine of direct effect, upon which it is unnecessary to linger) they would not bite.‖ 90 8/81. sz. ügy, Ursula Becker kontra Finanzamt Münster-Innenstadt, 19. pont. 91 Lásd a joggyakorlatot összefoglalandó a C-159/99. sz. ügyet, Bizottság kontra Olaszország, 32. pont. 92 C-144/99 Bizottság kontra Pays-Bas, 20. sk. pont. 87 88



utóbbi feltétel különösen fontos, amennyiben az irányelv célja más tagállamok állampolgárainak jogokkal történő felruházása, mivel ezen állampolgárok általában nem ismerik a szóban forgó elveket.‖ 93 Azt, hogy vajon az irányelvek megfelelő módon kerültek átültetésre, arra figyelemmel kell megállapìtani, ahogyan azt a nemzeti igazságszolgáltatási szervek értelmezik.94 A tagállamokat az irányelv értelmében egy eredmény elérésének kötelezettsége terheli, amelyet magában az irányelvben megállapìtott határidő lejártáig végre kell hajtani. 95 A tagállam nem hivatkozhat belső jogi nehézségeire, még saját alkotmányos berendezkedésére sem azt igazolandó, hogy miért nem ültetett át egy irányelvet.96 Az sem igazolhatja az átültetés elmaradását, hogy a tagállam szerint az átültetési határidő nem elegendő. A Bìróság álláspontja szerint, mivel a tagállamok kormányai részt vesznek az irányelvek előkészìtő munkálataiban, képeseknek kell lenniük arra, hogy kidolgozzák az azokban kitűzött határidőn belüli végrehajtáshoz szükséges jogszabályi rendelkezéseket. Ha mindemellett egy irányelv végrehajtására adott határidő mégis túlságosan rövidnek bizonyul, az egyedüli, a közösségi joggal összeegyeztethető út az érintett tagállam számára az, hogy a Közösség keretén belül megtegye a határidő esetleges meghosszabbìtásához szükséges intézkedéseket.97 Az irányelv késedelmes átültetése nem járhat azzal a következménnyel, hogy ezáltal az irányelvből fakadó, adott esetben a polgárokkal szemben fennálló kötelezettségek teljesìtése a tényleges átültetés időpontjára tolódnának.98 Jóllehet a tagállamok nem kötelesek az átültetési határidő lejárta előtt elfogadni az átültető intézkedéseket, azonban „[az EUSZ 4.] cikke [harmadik] bekezdésének és [288.] cikke harmadik bekezdésének együttes alkalmazásából, valamint magából az irányelvből az következik, hogy e határidőn belül tartózkodniuk kell az olyan jellegű intézkedések meghozatalától, amelyek komolyan veszélyeztetnék a szóban forgó irányelv által meghatározott célt.‖99 Azonban, ha az irányelv végleges és teljes átültetést követel meg, a nem megfelelő nemzeti intézkedések alapot adhatnak arra a vélelemre, hogy az irányelvben meghatározott célt nem érik el az előìrt határidőn belül, amennyiben kellő időben történő módosìtásuk lehetetlen.100 Az a tény, hogy a nemzeti jog átmeneti jellegű rendelkezéseket fogadott el az irányelv átültetéséig, és ezek nem felelnek meg az irányelvnek, még önmagában nem veszélyezteti szükségszerűen az irányelvben meghatározott cél elérését.101 Az átültetési kötelezettség az elsődleges, primér kötelezettség, melyet az irányelv keletkeztet. Ennek elmaradása, vagy nem megfelelő átültetés esetére a bìrósági gyakorlat különböző másodlagos vagy szekunder kötelezettségeket dolgozott ki. Ugyanakkor ezek a másodlagos igények, illetve kötelezettségek nem mentesìtik a tagállamot „azon kötelezettsége alól, hogy végrehajtsa az irányelvet belső rendelkezések elfogadásával‖ 102. A bìrósági gyakorlatban három ilyen másodlagos igény alakult ki: 1. a közvetlen alkalmazhatóság,

29/84. sz. ügy, Bizottság kontra Németország, 22. pont; lásd továbbá 363/85. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 7. pont; C131/88, Bizottság kontra Németország, 6. pont; C-478/99, Bizottság kontra Svédország, 10–26. pontok; C-233/00. sz. ügy, Bizottság kontra Franciaország, 75–87. pontok. 94 C-382/92. sz. ügy, Bizottság kontra Egyesült Királyság, 36. pont. 95 8/81. sz. ügy, Ursula Becker kontra Finanzamt Münster-Innenstadt, 18. pont. 96 100/77. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 21. pont. 97 301/81 sz. ügy, Bizottság kontra Belgium, 10–11. pontok. 98 C-396/92 sz. ügy, Bund Naturschutz in Bayern e.V. és Richard Stahnsdorf és mások kontra Freistaat Bayern, Stadt Vilsbiburg és Landkreis Landshut, 18–19. pontok, C-208/90, Emmott, 23–24. pontok. Ez utóbbi Emmott-ügyet a gyakorlat periferizálta: lásd a C-188/95 sz. a Fantask A/S ügyben hozott ìtéletet, illetve hasonlóan korábban a C410/92. sz. Johnson-ügyben, illetve az azt megerősìtő, a C-338/91. sz. Steenhorst-Neerings ügyben hozott ìtéleteket. Vincze Attila: „A közösségi jogba ütköző közigazgatási határozatok visszavonhatósága‖ XLV Acta Facultatis Politico-iuridicae Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös nominatae. (2008) 145–164. o. 99 C-129/96. sz. ügy, Inter-Environnement Wallonie ASBL kontra Région wallonne, 45. pont; lásd továbbá C-14/02, ATRAL SA, 58–65. pontok; 100 C-129/96. sz. ügy, Inter-Environnement Wallonie ASBL kontra Région wallonne, 48. pont. 101 C-129/96. sz. ügy, Inter-Environnement Wallonie ASBL kontra Région wallonne, 49. pont. 102 301/81 sz. ügy, Bizottság kontra Belgium, 13. pont. 93



2. az irányelv fényében/szellemében történő értelmezés, 3. illetve az államfelelősségi igény. Ezeket alább, a másodlagos jog közvetlen hatályát tárgyaló részben, mutatjuk be.

4.3. 4.3. Határozat A határozat teljes egészében kötelező azokra nézve, akiket címzettként megjelöl. A határozatoknak minden esetben egyedi címzettje van, és ekképp – szemben a rendeletekkel – individuális jogi eszköz.

Bizottság 2011/276/EU határozata a Belgium által az Umicore S.A. (korábbi számára adóügyi egyezség formájában nyújtott állami támogatásról.

Union Minière S.A.)

A fenti határozatban a Bizottság arról döntött, hogy az adott konkrét ügyben adóügyi egyezség formájában egy meghatárzott társaságnak nyújtott kedvezmény a Szerződés 107. cikke szerinti tiltott állami támogatásnak minősül-e? Ennek eldöntésére a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti határozatot hoz, melyben szükségszerűen értékeli a helyzetet az uniós jog szempontjából, és meghatározza a jogkövetkezményeket. A magánszemélyekhez intézett határozatok alapvetően a tagállamok jogában ismert közigazgatási határozathoz (Ket. 71. §) – Verwaltungsakt, acte administratif – hasonlìthatók. Ezt támasztja alá pl. egy vállalkozással szemben az EUMSZ 102. [EKSZ 82.] cikke alapján piaci erőfölény megállapìtása és pénzbìrság kiszabása stb.

A Bizottság határozata az EK-Szerződés 82. cikke és az EGT-megállapodás 54. cikke szerinti eljárásról (COMP/C-3/37.990. ügy – Intel) 3. HATÁROZAT (43) A határozat megállapìtja, hogy az Intel megsértette a Szerződés 82. cikkét és az EGT-megállapodás 54. cikkét azáltal, hogy 2002 októberétől 2007 decemberéig a Szerződés 82. cikkének és az EGT-megállapodás 54. cikkének – a versenytársaknak az x86-os CPU-k piacáról való kizárására irányuló stratégia végrehajtásában álló – egyrendbeli és folytatólagos megsértését valósìtotta meg. (44) A jogsértésért 1 060 000 000 EUR összegű bìrságot róttak ki az Intel Corporationre. Azonban az uniós jog alapján lehetőség van a tagállamokhoz is határozatot intézni.103 Ezek sajátos aktusok, melyek leginkább kvázi-jogalkotásnak minősíthetőek, melyek természete alapvetően az irányelvhez hasonlatos.104 Így a tagállamokhoz intézett meghatározott javak kereskedelmének feltételeit szabályozó határozat általános jogszabálynak minősülhet, mert az exportőrök – a ténylegesen érintett kör – szempontjából ez absztrakt generális jellegű szabály. Ennek következményei a felelősségi szabályokat is érintik. 105

A Bizottság 2011/503/EU határozata (2011. augusztus 11.) Spanyolországnak a munkavállalók Unión belüli szabad mozgásáról szóló 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 1–6. cikke alkalmazásának a román munkavállalók tekintetében való ideiglenes felfüggesztésére való felhatalmazásáról 1. cikk Spanyolország felhatalmazást kap arra, hogy az ezen határozat 2–4. cikkében meghatározott feltételek mellett a

Átfogóan hozzá Ute Mager: „Die staatengerichtete Entscheidung als supranationale Handlungsform‖ Europarecht 2001, 661–681. o. Werner Schroeder: „Art. 249‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C. H. Beck, 2003) 132. pont. 105 T-481/93 és T-484/93. sz. egyesìtett ügyek. Vö. továbbá C-390/95 P. sz. ügy, Antillean Rice Mills NV, European Rice Brokers AVV und Guyana Investments AVV kontra Bizottság. 103 104



román állampolgárok tekintetében 2012. december 31-ig felfüggessze a 492/2011/EU rendelet 1–6. cikkét. Ez a példa egyértelműen mutatja, hogy egy tagállamhoz intézett határozat gyakorlati hatását tekintve általános hatályú rendelkezés lehet, hiszen a példaként választott határozat minden román állampolgárral szemben érvényesül. A határozat közvetlenül alkalmazandó. Ahogy a Bìróság kifejtette, hogy bár „egy határozat joghatásai nem lehetnek azonosak egy rendelet joghatásaival, ez a különbség nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a végeredmény, vagyis a jogalanyok azon joga, hogy az intézkedésre a nemzeti bìróságnál hivatkozhatnak, azonos legyen a közvetlenül alkalmazandó rendelet végeredményével‖106. Ez igaz az államokhoz intézett határozatokra is. A magánszemélyek ezekre a bìróságok előtt hivatkozhatnak, ha a rendelkezés feltétel nélküli és eléggé egyértelmű és pontos ahhoz, hogy alkalmas legyen a tagállamok és jogalanyaik közötti jogviszonyokban közvetlen joghatások előidézésére. 107 Ugyanakkor ez azt jelenti, ahogy az adott ügy körülményeiből is kitűnik, hogy az egyén hivatkozhat erre a hatósággal szemben, és nem a közigazgatási szerv az egyénnel szemben. Így pl. a már emlìtett Spanyolországgal kapcsolatos határozat 2. cikke ilyen hatással bìr, ha azt Spanyolország megfelelően átülteti.

2011/503/EU határozat 2. cikk E határozat nem érinti azokat a román állampolgárokat és családtagjaikat, akik 1. e határozat hatálybalépésének napján Spanyolországban alkalmazásban állnak; A tagállamokhoz intézett határozat ugyanis nem alkalmas önmagában joghatások kiváltására az egyénekkel szemben. A tagállamokhoz intézett határozatot a nemzeti alkotmányjog követelményeivel összhangban át kell ültetni. Ezért nem fogadható el a Szegedi Ítélőtábla azon döntése, mely szerint, ha a tagállamok számára az irányadó EK-határozat kötelezően ìrta elő, hogy meg kell hozni a megfelelő intézkedéseket az ún. madárinfluenzának vadon élő madarakról a baromfira történő átvitele veszélyének csökkentése érdekében, akkor önmagában e határozat alapján – és a jogállamiságnak megfelelő belső jogalkotási aktusok hiányában – a magyar hatóságok által a bizottsági határozat végrehajtásaként hozott egyedi intézkedések jogszerűek (ÍH 2010. 30). A határozat alapján közvetlenül az egyéneket érintő döntések európai jogi szempontból valószìnűleg nem problémásak, nemzeti alkotmányjog alapján annál inkább. ÍH 2010. 30 Ł$k00003 Matthias Vogt: Die Entscheidung als Handlungsform des Europäischen Gemeinschaftsrechts (Tübingen: Mohr, 2005).

4.4. 4.4. Ajánlások és vélemények Az EUMSZ 288. cikk (4) bek. szerint az ajánlások és vélemények nem kötelezőek. Következésképpen nem hozhatnak létre a nemzeti bìróságok előtt a jogalanyok által érvényesìthető jogokat. 108 Az EUMSZ bizonyos esetekben az intézményi jogalkotást csupán erre a formára korlátozza.109

9/70. sz. ügy Franz Grad kontra Finanzamt Traunstein, 5. pont. 9/70. sz. ügy Franz Grad kontra Finanzamt Traunstein, 9–10. pontok. 108 C-322/88. sz. ügy Salvatore Grimaldi kontra Fonds des maladies professionnelles, 16. pont. 109 Lásd pl. EUMSZ 121. cikk (2) bek. harmadik albek. és (4) bek. első albek, 148. cikk (4) bek., 165. cikk (4) bek. második francia bek., 167. cikk (5) bek. második francia bek. 106 107



Az EUMSZ 288. cikkének (4) bekezdése szerinti nem kötelező erejű ajánlásokat az Unió intézményei általában akkor fogadnak el, ha azok az EUMSZ alapján nem rendelkeznek hatáskörrel jogilag kötelező intézkedések kibocsátására, vagy ha véleményük szerint nincs helye kényszerìtő szabályok elfogadásának. 110 Az ajánlásokat nem lehet teljesen joghatás nélkülinek tekinteni. A nemzeti bìróságok ugyanis kötelesek az előttük folyamatban lévő jogvitákban történő határozathozatalkor az ajánlásokat figyelembe venni, különösen, amikor a végrehajtásukra kibocsátott nemzeti jogszabályok értelmezésére vonatkozóan adnak tájékoztatást, vagy amikor a kötelező erejű uniós rendelkezéseket egészìtik ki.111 Továbbá – az Európai Bìróság érvelése alapján – az uniós jogalkotás a contra factum proprium elve alapján köti az uniós szerveket, ami alkalmazható az ajánlásokra és véleményekre is. 112 Bizonyos esetekben magából a Szerződésből fakad, hogy az ajánlások esetenként mégis bìrhatnak jogi hatással. A Gazdasági és Monetáris Unió jogában, ha a Tanács túlzott hiányt állapìt meg, ajánlásokat tesz az érintett tagállamnak. Ha a Tanács megállapìtja, hogy ajánlásait a meghatározott időn belül nem követte eredményes intézkedés, azokat nyilvánosságra hozhatja. Ha a Tanács ajánlásainak egy tagállam továbbra sem tesz eleget, a Tanács úgy határozhat, hogy a tagállamot felszólìtja arra, hogy meghatározott időn belül hozzon intézkedéseket a hiány olyan mértékű csökkentésére, amelyet a Tanács a helyzet orvoslásához szükségesnek ìtél [EUMSZ 126. cikk (7)–(9) bek.]. Látható, hogy az ajánlásokban foglaltak be nem tartása esetére a Szerződés egy szankciós mechanizmust helyez kilátásba.

4.5. 4.5. Egyéb jogi aktusok Az uniós jog ismer egyéb – sui generis – jogi aktusokat is, melyek nem szerepelnek az EUMSZ 288. cikkében. Így pl. az EUMSZ 263. cikke a Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank jogi aktusait, illetve az Európai Parlament és az Európai Tanács harmadik személyekre joghatással járó aktusait emlìti. Ennek megfelelően emlìt az EK-Szerződés „rendelkezéseket113”,„szabályokat114”,„intézkedéseket115”. Ezen túl ismeri az uniós jog az „átfogóiránymutatásokat” (EUMSZ 121. cikk), az „állásfoglalásokat”,„nyilatkozatokat” (EUMSZ 287. cikk) valamint „következtetéseket”, melyek jogi hatása nehezen határozható meg a puszta politikai hatásoktól a több-kevesebb jogi kötőerővel rendelkező aktusokig. A Bizottság egyre növekvő mértékben alkalmaz „közleményeket116”,„magatartási kódexeket”, illetve „iránymutatásokat”, melyek segìtségével rögzìti, hogy milyen formában kìván meghatározott területeken a számára rendelkezésre álló hatáskörökkel élni, milyen meghatározott eljárások, feltételek és kivételek szerint bìrál el bizonyos kérdéseket. Vörös Imre aggályai nem megalapozatlanok, amikor úgy fogalmaz, hogy „[e] közleményekben az azt kibocsátó szerv – a Bizottság illetékes főigazgatósága, különösen az ebben élenjáró versenyügyi főigazgatóság – arról ad tájékoztatást, hogy adott jogszabály alkalmazása kapcsán a rendelkezést hogyan fogja értelmezni és alkalmazni. A közlemény – miközben kifelé jogilag nincs kötelező ereje, valójában befelé: a hivatali hierarchiában az eljáró hatóság döntéseket hozó beosztottjait igenis köti – ìgy ténylegesen magának a jogszabályi rendelkezésnek a helyére lép és annak hatályát de facto lerontja.‖117 Annak ellenére, hogy ezek jórészt önként vállalt kötelezettségeket sorolnak fel, mégis alkalmasak arra, ha jogos elvárásokat ébresztenek, hogy olyan jogokat ruházzanak harmadik személyekre, amelyeket a Bizottság köteles tiszteletben tartani.118 Nyilvánvalóan felmerül a kérdés, hogyan ítéljük megezeket a speciálisaktusokat a jogvédelem szempontjából? Megtámadhatóak vagy sem? Ez a kérdés merült fel „a közúti fuvarozásról szóló európai megállapodás‖ ügyben:119 C-322/88. sz. ügy Salvatore Grimaldi kontra Fonds des maladies professionnelles, 13. pont. C-322/88. sz. ügy Salvatore Grimaldi kontra Fonds des maladies professionnelles, 18. pont. 112 Figyelembe véve a bìrósági érvelést, lásd T-195/00. sz. ügy, EBHT 2003, II-1677, Travelex Global and Financial Services Ltd, korábban Thomas Cook Group Ltd és Interpayment Services Ltd kontra Bizottság, 85. pont; C-383/00. sz. ügy, Bizottság kontra Németország, 18. pont. 113 EUMSZ 25. cikk (2) bek., 22. cikk (2) bek., 91. cikk (1) bek. d) pont. 114 EUSZ 39. cikk, EUMSZ 22 (1), 70. cikk, 91. cikk (1) a) pont, 183–184. cikkek. 115 Többek között EUMSZ 19. cikk, 20., 21., 26., 40. cikk (2) bek. , 41. cikk, 42. cikk, 43., 64. cikk (2)–(3) bek., 70. cikk, 75. cikk (1) bek., 77–79. cikkek, 81–84. cikkek, 91. cikk (1) bek. c) pont, 95. cikk (2) bek., 114. cikk, 117–118. cikkek. 133. cikk 116 Várnay Ernő – Tóth Tihamér: „Közlemények az Európai Uniós jogban‖ Állam- és Jogtudomány 2009, 417–472. o. 117 Vörös Imre: „Az európai jog beáramlása a magyar jogrendbe‖ Competitio 2008/1, 67 (70) 118 T-105/95. sz. ügy, WWF UK (World Wide Fund for Nature) kontra Európai Közösség Bizottsága, 53 skk. pontok; C-313/90 sz. ügy, CIRFS kontra Bizottság, 34 skk. pontok; T-380/94 sz. ügy, AIUFFASS és AKT kontra Bizottság, 57. pont. 110 111



22/70. sz. ügy Bizottság kontra Tanács 1 1970. május 19-én benyújtott keresetében az Európai Közösségek Bizottsága a nemzetközi közúti fuvarozást végző járművek személyzetének munkájáról szóló európai megállapodásról (AETR) – az Egyesült Nemzetek Európai Gazdasági Bizottságának égisze alatt – folytatott tárgyalásokról és annak a Közösség tagállamai általi megkötéséről szóló, 1970. március 20-i tanácsi döntés megsemmisìtését kérte. 2 A Tanács pergátló kifogásként a kereset elfogadhatatlanságára hivatkozott azon az alapon, hogy a vitatott döntés nem minősül megtámadható jogi aktusnak a Szerződés [263] cikke (1) bekezdésének értelmében. 2.

A kereset elfogadhatóságáról

a) jogalap

Az 1970. március 20-i döntés minősítésére alapított

34 A Tanács úgy véli, hogy az 1970. március 20-i döntés nem minősül olyan jogi aktusnak, amelyeket a [263.] cikk (1) bekezdésének első mondata értelmében keresettel meg lehet támadni. 35 Ez a döntés ugyanis sem formája, sem tárgya vagy tartalma alapján nem minősül a [288.] cikk értelmében rendeletnek, határozatnak vagy irányelvnek. 36 Az valójában csak a Tanács keretében végzett, tagállamok közötti politikai egyeztetés, amely mint ilyen, nem keletkeztetett semmilyen jogosultságot, nem írt elő semmilyen kötelezettséget, és nem módosított semmilyen jogi helyzetet. 37 Ez a minősìtés annál is inkább adódik, mivel intézmények közötti jogvita keretében az elfogadhatóságot különösen szigorúan kell megìtélni. 38 A [263.] cikk értelmében a Bìróság feladata, hogy megvizsgálja „a Tanács […] jogi aktusainak jogszerűségét, kivéve az ajánlásokat és véleményeket‖. 39 A [263.] cikk azzal, hogy a tagállamok és intézmények által benyújtható megsemmisìtés iránti keresetek köréből csupán – a [288.] cikk utolsó bekezdése alapján minden kötelező hatályt nélkülöző – „ajánlásokat és véleményeket‖ zárja ki, megsemmisìtés iránti keresettel megtámadható jogi aktusnak minősìt az intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló minden rendelkezést. 40 E kereset célja […] biztosítani a jog tiszteletben tartását a Szerződés értelmezése és alkalmazása során. 41 E célkitűzéssel ellentétes lenne a kereset elfogadhatósági feltételeinek megszorító értelmezése azáltal, hogy azt a jogi aktusoknak csupán a [288.] cikkben emlìtett kategóriáira korlátoznák. 42 A megsemmisítés iránti keresetnek ezért az intézmények által hozott valamennyi, joghatások kiváltására irányuló rendelkezés vonatkozásában, azok jellegétől vagy formájától függetlenül nyitva kell állnia. A fentiek fényében kell minősìteni a vitatott döntést.

43

44 Az 1970. március 20-i ülésen a Tanács – a tagjai és a Bizottság képviselője közötti eszmecsere után – „következtetés‖-együttest fogadott el arra nézve, hogy milyen magatartást kell az államok kormányainak tanúsìtaniuk az AETR-ről történő, meghatározó jelentőségű

119

22/70. sz. ügy Bizottság kontra Tanács.



tárgyalások folyamán. […] 53 Így a Tanács által meghatározott tárgyalás-célkitűzést illetően kitűnik, hogy az 1970. március 20-i döntés nem lehetett egyszerűen önkéntes koordináció kifejeződése vagy megállapìtása, hanem az intézmények és tagállamok számára egyaránt kötelező, a rendelet tartalmára utólag visszaható irányvonal meghatározása volt. A közösségi intézmények jogosultak továbbá saját eljárási szabályaik elfogadására120, melyek a közösség intern viszonyain túl is rendelkeznek kötelező jogi hatással.

4.5.1. a) Intézményközi megállapodások Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság jogosultak, ha az szükségesnek mutatkozik, az Európai Közösséget létrehozó szerződés rendelkezései alkalmazásának megkönnyìtése érdekében egymással intézményközi megállapodásokat kötni. A Nizzai Szerződéshez csatolt 3. sz. nyilatkozat már elismerte jogilag kötelező erejüket, mely joghatást a Bìróság is megerősìtett, a Lisszaboni Szerződéssel pedig magába a Szerződések szövegébe is felvételt nyert.

EUMSZ 295. cikk Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság egyeztetnek egymással, és közös megegyezéssel meghatározzák együttműködésük szabályait. E célból a Szerződéseknek megfelelően kötelező jellegű intézményközi megállapodásokat köthetnek.

4.5.2. b) Sui generis határozatok A határozatok kapcsán különbséget lehet tenni, az EUMSZ 288. cikke szerinti, illetve egyéb sui generis határozatok között. A magyar jogi terminológia sajnos nem különbözteti meg ezeket, ahogy a francia vagy az angol sem. Azonban a német és a holland jogi nyelvben különbség van az Entscheidung és a Beschluss, illetve a beschikking és a besluit között.121 A sui generis határozat nem egyedi cìmzett számára egyedi ügy elbìrálására hozott jogi aktus, vagyis természete különbözik az EUMSZ 288. cikk (4) bek. szerinti határozattól. E sui generis határozatok általános, normatív jelleggel bírnak, jóllehet jogi kötőerejük minden egyes esetben egyenként vizsgálandó, általánosságban nem határozhatóak meg. 122 Az egyik legjelentősebb az ún. komitológiahatározat.123

4.5.3. c) Állásfoglalások Az állásfoglalás lényegében a politikai akaratot fejezi ki, és nem alkalmas tartalmánál fogva olyan jogkövetkezmények kiváltására, amelyekre a jogalanyok a bìróságok előtt hivatkozhatnának 124, nem bìr érvényesìthető hatással a bennük emlìtett személyekre nézve.125 Ez nem jelenti, hogy semmilyen joghatással nem bìrhatnak az állásfoglalások: segìtséget jelenthetnek például a közösségi jog értelmezéséhez. 126 Azokban az esetekben azonban, amikor az állásfoglalások a tagállamokat az EU-Szerződés 4. cikke (3) bekezdése alapján terhelő együttműködési kötelezettség megtestesülésének tekinthető, akkor az állásfoglalásban foglaltak jogi kötőerővel rendelkezhetnek. Ezek tiszteletben tartása különösen olyan esetben kötelező, amikor a megoldatlan érdekkülönbségek miatt lehetetlennek tűnik közös politikát létrehozni, és olyan területen, ahol hasznos eredményeket csak az összes tagállam együttműködésének köszönhetően lehet elérni. 127

EUMSZ 232. cikk (1) bek., 240. cikk (3) bek., 249. cikk (1) bek. Lásd pl. EUSZ 14. cikk (2) bek., 20. cikk (2) bek., 25–31. cikkek, EUMSZ 65. cikk (4) bek., 81. cikk (3) bek., 114. cikk (6) bek. 122 81/72. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 6–11. pontok. 123 A Tanács 1999. június 28-i 1999/468/EK határozata a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapìtásáról. 124 9/73. sz. ügy, Carl Schlüter kontra Hauptzollamt Lörrach, 40. pont. 125 59/75 sz. ügy, Pubblico Ministero kontra Flavia Manghera és társai, 21. pont. 126 293/83. sz. ügy, Françoise Gravier kontra Liège város, 22. pont; 281., 283–285. és 287/85. sz. egyesìtett ügyek Németországi Szövetségi Köztársaság és társai kontra Bizottság, 17. pont. 127 141/78. sz. ügy, a Francia Köztársaság kontra Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, 8. skk. pontok. 120 121



4.5.4. d) Egyoldalú nyilatkozatok Az egyoldalújognyilatkozatoknak általában nincs jogi jelentősége.128 Bizonyos konstellációkban mégis lehetnek különböző hatásaik, ìgy ha a nyilatkozat tartalmaz bizonyos részleteket a megtámadott határozat elfogadását megelőző vitákkal kapcsolatban, ha fényt vetnek egy olyan ténykérdésre, melyben a Bìróságnak döntenie kell129, vagy ha azok egy jogi aktus valamilyen értelmezését megerősìtik. 130

4.5.5. e) Az EKB sajátságos jogi aktusai Az Európai Központi Bank az EUMSZ 132. cikk (1) bek. alapján jogosult rendeleteket alkotni, határozatokat hozni, ajánlásokat tenni és véleményeket adni. Az EUMSZ 132. cikk (2) bek. ezeket az eszközöket a 288. cikkben megfogalmazottak szerint definiálja. Ennek megfelelően, az EKB, az irányelvek kivételével, ugyanazokkal a jogi eszközökkel élhet, mint a Tanács, a Bizottság, valamint az Európai Parlament a Tanáccsal közösen. A KBER alapokmánya131 12.1. cikke felhatalmazza az EKB Kormányzótanácsát iránymutatások és utasítások elfogadására, melyek az Alapokmány 14.3. cikke szerint a KBER szerves részét képező nemzeti központi bankokat kötik, azok az iránymutatásoknak és utasìtásoknak megfelelően tevékenykednek. Az EKB az EUMSZ 132. cikk (2) bek. alapján úgy is határozhat, hogy határozatait, ajánlásait és véleményeit nyilvánosságra hozza.

5. 5. Az európai jog jellemzői 1/91 sz. szakértői vélemény 21. „Az Európai Bìróság állandó ìtélkezési gyakorlata szerint a[z uniós] szerződések új jogrendet hoztak létre, amelynek javára az államok egyre több területen korlátozták szuverén jogaikat, és amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is […]. Az ìgy létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és hogy az állampolgárokra és magukra az államokra alkalmazandó rendelkezéseinek egy része közvetlen hatállyal bír.‖ Az alábbiakban ennek a két emlìtett elvnek a bemutatásával foglalkozunk: mit jelent a közvetlen hatály és az elsőbbség. Ezek után térünk majd át arra, hogy a tagállamok hogyan viszonyulnak ezekhez az elvekhez.

5.1. 5.1. Közvetlen alkalmazandóság 5.1.1. a) Fogalmi alapvetés: közvetlen alkalmazandóság, közvetlen hatály, közvetlen alkalmazhatóság „Alice-nek halvány sejtelme se volt arról, hogy mi fán terem az a szélességi meg a hosszúsági fok. Csak tetszettek neki az ilyen komoly, tudós kifejezések.‖ – Lewis Carroll: Alice Csodaországban A közvetlen hatály és közvetlen alkalmazandóság közötti különbségtétel elsősorban a német dogmatikai irodalom gyümölcse, melyet átvett a magyar Alkotmánybìróság is a 30/1998 (VI. 25.) AB határozatban. Nézzük először is ezt a határozatot.

C-292/89. sz. ügy, A Királynő kontra Immigration Appeal Tribunal ex parte: Gustaff Desiderius Antonissen, 18. pont; C-25/94. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 38. pont. 129 T-194/94. sz. ügy, John Carvel és a Guardian Newspapers Ltd kontra Tanács, 74. skk. pontok. 130 136/78. sz. ügy, Vincent Auer, 25. pont. 131 Jegyzőkönyv a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank Alapokmányáról. 128



30/1998 (VI. 25.) AB határozat Az Alkotmánybìróság a határozat indokolásában szereplő egyes fogalmakat az alábbi értelemben használja. A közvetlen hatály (direct effect, judicial effect, applicabilité directe) alatt azt érti, hogy a nemzetközi szerződés valamely konkrét rendelkezése magánjogi alanyok számára bìróságon vagy más jogalkalmazó hatóság előtt érvényesìthető alanyi jogot, illetőleg kötelezettséget keletkeztet. A közvetlen alkalmazandóság (direct applicability, applicabilité immédiate) fogalmat a határozat indokolása abban az értelemben használja, amit ez a kifejezés a Közösség jogrendszerében fed. A Közösség és a tagállamok viszonyában a közösségi jogi szabályok létrejöttükkel azonnal behatolnak a tagállamokban érvényesìtendő jog körébe, anélkül, hogy ehhez a közösségi jog belső joggá alakìtása (a tagállamok általi megerősìtés, inkorporáció, transzformáció, kihirdetés formájában) szükséges lenne. A közvetlen alkalmazandóság határolja el a közösségi jog tagállamokon belüli megjelenését attól, ahogyan a nemzetközi szerződések általában a belső jog részévé lehetnek (megerősìtés és közzététel, illetőleg megerősìtés és inkorporáció, transzformáció, kihirdetés által). Az Alkotmánybìróság álláspontja hibás volt. Ha van egyáltalán értelme a két fogalmat használni, akkor mindenképpen fordìtva: a német dogmatika ugyanis, amely elsősorban hangsúlyozza a különbségtételt – ne hagyjuk megtéveszteni magunkat a francia és angol kifejezések által – fordítva használja őket:132 1. Közvetlen hatály alatt azt értik, hogy az uniós jog minden átültető nemzeti jogalkotás nélkül közvetlenül a tagállamok belső jogának része lesz, „a megkötött nemzetközi szerződés külön törvénybefoglalás nélkül is a nemzeti jogrendszer részét képezi‖133. Ez azonban még nem jelenti azt, hogy a közösségi aktus minden további nemzeti, tagállami jogalkotási tevékenységtől függetlenül közvetlen alanyi jogokat eredeztetne, illetve szubszumcióra alkalmas jogi parancsot testesìtene meg. Az, hogy mikor alapoz meg egy jogi norma közvetlenül alanyi jogokat, az attól, függ, hogy közvetlenül alkalmazandó-e. Ez nem azt jelenti, hogy a közvetlenül nem alkalmazandó uniós norma minden hatástól mentes lenne, pl. következhet belőle a belső tagállami jognak közösségi joggal összhangban álló értelmezésének követelménye. 2. A közvetlen alkalmazhatóság azt jelenti, hogy az uniós jogra közvetlenül hivatkozhatnak a tagállamok állampolgárai a tagállami bìróságok előtt, az uniós jog alapján közvetlenül jogok illetik meg és kötelezettségek terhelhetik őket.134 A közvetlen alkalmazhatóságnak nyilvánvaló előfeltétele a közvetlen hatály135, de a közvetlen alkalmazhatóság megállapìtás több feltételtől függ. Ehhez az kell, hogy a rendelkezés világos és feltétel nélküli legyen, és ne függjön további végrehajtási intézkedéstől. 136 Bár ez a megfogalmazás az egyes ìtéletekben változó formát nyerhet, minden esetben azt jelenti, és arra utal, hogy maga a közösségi jogi rendelkezés alkalmas arra, hogy az további pontosìtás nélkül a tagállami bìróságok és közigazgatási szervek alkalmazhassák. Bár a finom különbségtételnek lehetnek dogmatikai indokai, a gyakorlat azt mutatja, hogy az Európai Bìróság megvan enélkül is, és az alábbiakban – hasonlóan Ulrich Halternhoz137 – mi sem fogunk különösebb hangsúlyt szentelni a differenciálásnak.

5.1.2. b) A közvetlen alkalmazandóság közösségi jogi alapjai „Tetszik tudni, édes kisasszonyka, úgy történt, hogy nekünk ide piros rózsafát kellett volna ültetnünk. Tévedésből azonban fehéret ültettünk. Ha a Királynő megtudja ezt, leütteti valamennyiünk fejét. Most tehát sietve pirosra festjük a fehér rózsákat, minekelőtte még észrevenné...‖

Nagyon cizellált áttekintést ad: Saša Beljin: „Die Zusammenhänge zwischen dem Vorrang, den Instituten der innerstaatlichen Beachtlichkeit und der Durchführung des Gemeinschaftsrechts‖ Europarecht 2002, 351–376. o., rövid összefoglalásul: Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) msz 601. 133 @ 4/1997 (I. 22.) AB határozat. 134 @ 26/62. sz. ügy, N. V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos kontra a holland adóhatóság. 135 Saša Beljin: „Die Zusammenhänge zwischen dem Vorrang, den Instituten der innerstaatlichen Beachtlichkeit und der Durchführung des Gemeinschaftsrechts‖ Europarecht 2002, 351 (353–354. o.) 136 44/84. sz. ügy, Derrick Guy Edmund Hurd kontra Kenneth Jones (Her Majesty.s Inspector of Taxes), 47. pont. 137 Lásd Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) msz 601. 132



– Lewis Carroll: Alice Csodaországban Már a bevezető fejezetben foglakoztunk azzal, hogy az európai jog egyik kiemelkedő jelentőségű tulajdonsága a közvetlen alkalmazandóság. A közvetlen alkalmazandóság röviden azt jelenti, hogy az egyén közvetlenül hivatkozhat egy nemzetközi szerződésben foglaltakra, és az alapján őt jogok illetik meg és kötelezettségek terhelhetik. Ez alapvetően különbözik a klasszikus nemzetközi szerződésektől, melyek – legalábbis az alapvetően dualista országokat tekintve – egy speciális, átültető, transzformáló, inkorporáló, adaptáló stb. aktus nélkül nem fejtenek ki joghatást az adott állam belső jogában. Az a kérdés, hogy vajon egy nemzetközi szerződés kifejt-e ilyen hatást, az két faktor határozza meg: 1. az egyik maga a nemzetközi szerződés, annak szövegezése, tartalma: milyen jellegű kötelezettségeket tartalmaz, tartalmaz-e alanyi jogokat, a kötelezettségek megszegéséhez kapcsol-e szankciót, és ha igen, milyen jellegűt 2. a másik faktor a nemzeti alkotmányjog: vajon a nemzeti alkotmány elismeri-e, hogy a nemzetközi jog része a belső jognak, és ha igen, milyen formában és milyen szinten helyezkedik el a jogforrási hierarchiában. Ami az első faktort illeti, az alapìtó szerződések ugyan tartalmaztak egyes utalásokat arra, hogy az európai jognak lehet közvetlen hatálya, de teljes egyértelműséggel a kérdést nem döntötték el:

EUMSZ 267. cikk Az Európai Unió Bìrósága hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben: a) a Szerződések értelmezése; b) az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényessége és értelmezése; Ha egy tagállam bìrósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bìróság úgy ìtéli meg, hogy ìtélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti az Európai Unió Bìróságát, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést. E cikk – melynek jogelődje már az 1957-es alapìtó szerződések is szerepelt – feltételezte, hogy az európai jogszabályok valamilyen formában előkerülhetnek a nemzeti, tagállami bíróságok előtt zajló jogvitákban, ennek hiányában ugyanis nincs milyen kérdést feltenni. A szerződés tehát abból indult ki, hogy az európai jog ténylegesen alkalmazást fog nyerni a tagállami jogban. Ugyanakkor kifejezett utalást erre a joghatásra csak az EUMSZ 288. cikke – illetve ennek jogelődei – tartalmazott.

EUMSZ 288. cikk A rendelet általános hatállyal bìr. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Nem megalapozatlan úgy érvelni, hogy igazából csak a rendeletek közvetlenül alkalmazandóak és a szerződés többi rendelkezése, valamint a szerződés alapján megalkotott egyéb másodlagos jog pedig olyan formában, ahogyan azt az adott nemzeti alkotmányjog alkalmazni rendeli. Ez az értelmezés nem tenné tárgytalanná az EUMSZ 267. cikkét és ezzel gyengìti az EUMSZ 267. cikk alapján az uniós jog közvetlen hatályára alapìtott érveket. Nézzük hogyan és mi alapján döntötte el a Szerződések közvetlen hatályának kérdését az Európai Bìróság.

26/62. sz. ügy 67 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


van Gend en Loos kontra holland adóhatóság Az ügy háttere: Az EGK-Szerződés eredetileg tartalmazott egy stand still klauzulát: ez alapján a tagállamok kötelezeték magukat, hogy nem emelik a vámokat vagy azokkal azonos hatású dìjakat. Ez a tilalom volt az első lépés a belső vámok teljes megszüntetéséhez. Hollandia az urea-formaldehid vámtarifaszámát megváltoztatta, és ennek a következménye az lett, hogy az adott terméket magasabb vámmal sújtott vámtarifaszám alá sorolták. Kérdés volt, hogy ez beleütközött-e a vámtételek emelésének tilalmába, és ha igen, vajon hivatkozhat-e erre a tilalomra a Németországból Hollandiába formaldehidet importáló személy. B – Az ügy érdeméről A Tariefcommissie elsőként azt a kérdést teszi fel, hogy a Szerződés 12. cikke közvetlen hatállyal bír-e a nemzeti jogban, vagyis a tagállamok állampolgárai e cikk alapján érvényesíthetnek-e olyan jogokat, melyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük. Ahhoz, hogy megtudjuk, hogy valamely nemzetközi szerződés rendelkezései ilyen hatállyal bírnak-e, tekintetbe kell venni annak szellemét, rendszerét és megfogalmazását. Itt érdemes egy pillanatra megállni. A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikke alapján a nemzetközi szerződéseket jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni. A figyelmes olvasónak már feltűnt, hogy ez a sorrend a fordìtottja az értelmezési módszerek Európai Bìróság által felállìtott sorrendjének. Ez nem véletlen: az Európai Bíróság elsősorban a szerződés „szellemével”, vagyis célkitűzéseivel fog érvelni (és nemcsak ebben, hanem egy sor másik ügyben is).

26/62. sz. ügy van Gend en Loos kontra holland adóhatóság Az EGK-Szerződés célkitűzése, hogy olyan közös piacot hozzon létre, amelynek a működése közvetlenül érinti a Közösség jogalanyait, egyúttal azt is jelenti, hogy ez a Szerződés több, mint olyan megállapodás, amely csak a szerződő államok közötti kölcsönös kötelezettségeket hoz létre. Ezt a koncepciót megerősíti egyrészt a Szerződéspreambuluma, mely a kormányok mellett a népeket is emlìti, másrészt még egyértelműbben az olyan szuverén jogokkal felruházott intézmények létrehozása, mely jogok gyakorlása a tagállamokat, valamint azok állampolgárait egyaránt érinti. Másfelől meg kell jegyezni, hogy az Európai Parlament és a Gazdasági és Szociális Bizottság közvetìtésével a Közösségben egyesült államok állampolgárait e Közösség működésében való együttműködésre hìvták fel. Továbbá a Bíróságnak a [267.] cikk keretében játszott szerepe, melynek célja, hogy biztosìtsa a Szerződés nemzeti bìróságok általi értelmezésének egységességét, megerősíti, hogy az államok elismerték azt a lehetőséget, hogy a közösségi jogra állampolgáraik hivatkozhassanak e bíróságok előtt. Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy a Közösség a nemzetközi jog új jogrendjét képezi, melynek javára az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat,és amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azokállampolgárai is. Ennélfogva a tagállamok jogszabályaitól független közösségi jog amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapìt meg, arra is szolgál,hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak.



A Bíróság igyekezett az EGK-Szerződéssel létrehozott integrációt elkülöníteni más nemzetközi együttműködési formáktól, és bizonyìtani, hogy nem egy átlagos nemzetközi szerződésről van szó. Miért? Egyértelműen azért, hogy az EGK-Szerződést ne kelljen a nemzetközi szerződésekre szokásosan alkalmazandó rezsimben kezelni, vagyis ne az legyen a sorsa, mint más nemzetközi szerződéseknek: vagyis a végrehajtásuk ne a részes tagállamok jóindulatától függjön. Erre utal a kitétel, hogy ez a Szerződés több, mint olyan megállapodás, amely csak a szerződő államok közötti kölcsönös kötelezettségeket hoz létre. Éppen azt akarta a Bìróság bizonyìtani, hogy nem egy államok közötti szerződésekről van szó, hanem valami másról: az államok közötti szerződéseknek a hatékonysága ugyanis megkérdőjelezhető, legalábbis a második világháború kitörése éppen azt bizonyìtotta, hogy kevéssé voltak hatékonyak a béke megőrzése érdekében. Ezt a tételt bizonyítandó fordult az egyénhez, a polgárhoz. Az egyén ugyanis a klasszikus nemzetközi jog szerint nem alanya, hanem tárgya volt a nemzetközi jognak: ha azonban alanya a szerződésnek,vagyis olyan személy, aki hivatkozhat e jogra az állami bìróságok előtt, és nem tárgya annak, akkor nem egy nemzetközi szerződésről van szó, hanem másról. Így ha másról van szó, akkor az más szabályok alapján ìtélendő meg, mint a nemzetközi szerződések. A miért és a hogyan láthatóan összecsúszik a bìróság érvelésében. Az érvnek úgy kellett volna hangzania – amire a szöveg azonban nem adott (elég) támpotot –, hogy mivel a szerződés közvetlenül alkalmazandó, ìgy annak cìmzettjei a polgárok is; nem pedig fordìtva, hogy mivel a preambulum szerint a polgárok cìmzettjei, ezért a szerződés közvetlenül alkalmazandó. A következő kérdés az volt, hogy vajon mely szerződési rendelkezések váltják ki ezt a hatást. Nyilván nem minden szerződési rendelkezés bìr ilyen hatással: egy nemzetközi szerződésen belül ugyanis többféle szabály is található, egyesek keletkeztethetnek alanyi jogokat, mások nem feltétlenül. Ez a kérdés független attól, hogy miért lenne jó, hasznos előremutató stb., ha az EU alapìtó szerződései nem a nemzetközi szerződésekkel esnének egy tekintet alá. Ha a miértet el is fogadjuk, a szerződésben meg kell találnunk azokat a konkrét rendelkezéseket, amelyek alkalmasak a kìvánt joghatás elérésére: felruházzák az egyént olyan jogokkal, amelyeket a tagállami bìróságok előtt kikényszerìthet. Nézzük, erre a kérdésre, milyen választ adott az Európai Bìróság!

26/62. sz. ügy van Gend en Loos kontra holland adóhatóság E jogok nemcsak akkor keletkeznek, amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előírja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a magánszemélyek, a tagállamok és a közösségi intézmények számára. Tekintettel a Szerződés rendszerére a vámok és az azokkal azonos hatású dìjak vonatkozásában, hangsúlyozni kell, hogy a 9. cikk, mely a Közösséget vámunióra alapozza, alapvető szabályként tartalmazza e vámok és díjak tilalmát. Ez a rendelkezés a Szerződés azon részének elején szerepel, amely a „Közösség alapjai‖-t határozza meg; alkalmazását és kifejtését pedig a 12. cikk tartalmazza. A 12. cikk szövege világos és feltétel nélküli tilalmat állapít meg, mely nem valaminek a megtételére, hanem valaminek a meg nem tételére vonatkozó kötelezettség. E kötelezettséggel kapcsolatban egyébként az államok semmilyen fenntartást nem tettek arra vonatkozólag, hogy végrehajtását egy pozitìv belső jogi aktustól tennék függővé. E tilalom jellegénél fogva tökéletesen alkalmas arra, hogy közvetlen hatállyal bírjon a tagállamok és azok jogalanyai közötti jogviszonyokban. A 12. cikk végrehajtása nem teszi szükségessé az államok jogalkotói beavatkozását. Az a tény, hogy e cikk a tagállamokat valaminek a megtételétől való tartózkodásra vonatkozó kötelezettség alanyaivá teszi, nem jelenti azt, hogy állampolgáraik nem lehetnek annak kedvezményezettjei. A bíróságnak abból kellett kiindulnia, hogy a Szerződés nem tartalmazza, hogy melyik rendelkezése alkalmazandó közvetlenül, sőt, igazából egyáltalán nem tartalmazza azt, hogy egyáltalán közvetlenül 69 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


alkalmazandó-e a Szerződés. Logikus, hogy olyan megoldást kell találni, ami számot vet ezzel és elég rugalmas ahhoz, hogy a jövőben felmerülő helyzetekhez lehessen igazítani. 138 A Bíróság által választott megoldás egyébként egyezik a közvetlen alkalmazandóság – self-executing szerződés – tankönyvszerű definíciójával: világos, egyértelmű, feltételtől nem függő, a bírói jogalkalmazásra alkalmas rendelkezés (tilalom). Még volt egy érv, amit vissza kellett vetni:

26/62. sz. ügy van Gend en Loos kontra holland adóhatóság Másfelől a beadványaikban a Bìróságnál észrevételt előterjesztő három kormány által felhozott, a Szerződés [259.] és [260.] cikkére alapìtott érv téves. Az a körülmény ugyanis, hogy a Szerződés a fent említett cikkekben a Bizottság és a tagállamok számára lehetővé teszi, hogy a Bírósághoz forduljanak olyan állammal szemben, amely nem teljesítette kötelezettségeit, nem fosztja meg a magánszemélyeket attól a jogtól, hogy adott esetben ezekre a kötelezettségekre a nemzeti bíróság előtt hivatkozhassanak, mint ahogyan az a tény, hogy a Szerződés eszközöket bocsát a Bizottság rendelkezésére a jogalanyokra rótt kötelezettségek betartatásához, nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a nemzeti bíróság előtt magánszemélyek között folyó jogvitákban e kötelezettségek megsértésére hivatkozzanak. A 12. cikk tagállamok általi megsértésével szembeni biztosìtékoknak egyedül a [259.] és [260.] cikkben meghatározott eljárásokra való korlátozása megszüntetné állampolgáraik egyéni jogainak bármely közvetlen bìrói védelmét. Az e cikkekre való hivatkozást hatékonyságától foszthatná meg, ha az a Szerződés előìrásainak megsértésével megalkotott nemzeti határozat végrehajtása után történne. A jogaik védelmében érdekelt magánszemélyek ébersége hatékony ellenőrzést eredményez, amely kiegészìti a [259.] és [260.] cikk által a Bizottság és a tagállamok gondosságára bìzott ellenőrzést. A fenti megfontolásokból az következik, hogy a Szerződés szelleme, rendszere és megfogalmazása szerint a 12. cikket úgy kell értelmezni, hogy az közvetlen hatállyal bìr, és olyan egyéni jogokat keletkeztet, melyeket a nemzeti bìróságoknak védelemben kell részesìteniük. Az érv egészen egyszerűen a következő volt: az EGK-Szerződés nem lehet más tìpusú nemzetközi szerződés, mint azok a szerződések, amelyeket ismerünk, ugyanis a szerződésbe foglalt kötelezettségek kikényszerìtésére ugyanolyan eszközöket rendel, mint bármilyen más nemzetközi szerződés: bármely tagállam nemzetközi bìrói fórum előtt élhet keresettel a kötelezettségét megszegő másik állammal szemben (jelen esetben Németország Hollandia ellen), illetve a nemzetközi szervezet „titkársága‖, a Bizottság teheti meg ugyanezt. Ez semmiben nem különbözik más nemzetközi szervezetek jogától, tehát hibás a Bìróság érvelése, szólt az észrevételt előterjesztő három kormány álláspontja. A Bìróság erre a szokásos választ adta: abból, hogy egy lehetőség kifejezetten benne van a szerződésben, az nem jelenti, hogy egy másik, ami kifejezetten nincs benne, az ki lenne zárva. És ha nincs kizárva, akkor megengedett, sőt megkövetelt, mert – és itt tér vissza a Bìróság a korábbi érveihez – egy ilyen értelmezés segìtené elérni azt a célt, amit a Szerződések kitűztek. Közvetlenül alkalmazandó-e tehát az EU alapìtó szerződése? Ahogy ezt korábban vázoltuk, a közvetlen alkalmazandóság két faktortól függ: mit mond a szóban forgó nemzetközi szerződés, jelen esetben mit mondott az EGK-Szerződés, és mit mond a tagállami alkotmány. A válasz első felét az Európai Bìróság adta meg, kissé nagyvonalúan kezelt néhány értelmezési szabályt, egy-két logikai bakugrást elkövetett, de arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szerződés alkalmas a közvetlen hatály kiváltására. A második kérdés, hogy vajon ez lehetséges-e a nemzeti alkotmányjog alapján? A kérdéses nemzeti alkotmányjog a holland volt, mely – ahogy erre a csatlakozási klauzuláról szóló fejezetben is utaltunk – monista megközelìtésű: vagyis, ha egy nemzetközi szerződés közvetlenül alkalmazandó, akkor az része a belső jognak és 138

Lásd a későbbi joggyakorlatot: 57/65 Lütticke, 43/75 Defrenne II, 149/77 Defrenne III.



hierarchiában megelőzi a nemzeti jogot. Ezzel gyakorlatilag az Európai Bìróság egymaga megoldotta a kérdést, a dualista megközelìtésből fakadó problémák fel sem léptek.139 Ahhoz, hogy a jelen ügy meghatározó jelentőségűvé vált az európai jog fejlődésében, nem kis mértékben járult hozzá a holland jog e sajátossága. Mit jelent a világos és egyértelmű rendelkezés? Amint emlìtettük, a Bìróság a van Gend & Loos ügyben a közvetlen alkalmazhatóság feltételéül azt tette, hogy a rendelkezés világos, egyértelmű és feltétel nélküli legyen. Ezalatt azt értjük, hogy nincsenek a jogszabályban olyan részletkérdések elrejtve, melyeket a jogalkotónak kell eldöntenie, és amelyek világos rendezése nélkül a jogszabály alkalmatlan a bìrói jogalkalmazásra. Ez merült fel a 43/75. sz. Defrenne kontra Sabena ügyben. Gabrielle Defrenne légiutas-kìsérőként dolgozott a Sabena SA-nál és azt sérelmezte, hogy női munkavállaló lévén, dìjazását illetően hátrányos megkülönböztetést szenvedett a „fedélzeti személyzetként‖ ugyanazon munkát végző férfi munkatársaihoz képest.

EUMSZ 157. cikke (1) Minden tagállam biztosìtja annak az elvnek az alkalmazását, hogy a férfiak és a nők egyenlő vagy egyenlő értékű munkáért egyenlő dìjazást kapjanak. Bár valószìnűen mindannyian egyetértünk, hogy a férfiak és nők megkülönböztetése helytelen. A hivatkozott szabály ugyanakkor nem ezt mondja, hanem azt, hogy minden tagállam biztosìtja egy alapelvnek az alkalmazását. Ez már korántsem olyan egyértelmű és feltétel nélküli rendelkezés, mint az, hogy a tagállamok között tilos vámot szedni. Egy alapelv ugyanis megenged eltéréseket, és hogy mikor és milyen feltételek mellett lehet eltérni, azt valószìnűleg a törvényhozásnak és nem egy bìrónak kell eldöntenie, bármilyen filantróp legyen is a pulpituson ülő személy. Másrészről ugyanakkor az is igaz, hogy ha nagyon szűken értelmezzük a közvetlen alkalmazhatóság feltételeit, akkor szinte alig lesz olyan rendelkezése az európai jognak, ami közvetlenül alkalmazandó, ugyanis a legtöbben keverednek az alapelv jellegű kijelentések a világos és egyértelmű tilalmakkal.

43/75. sz. ügy Defrenne kontra Sabena 16 A [157.] cikk első bekezdésének értelmében a tagállamok kötelesek biztosìtani és fenntartani „annak az elvnek az alkalmazását, hogy a férfiak és a nők egyenlő munkáért egyenlő dìjazást kapjanak‖. 17 Ugyanezen cikk második és harmadik bekezdése bizonyos pontosìtásokkal egészìti ki az első albekezdésben használt dìjazás és munka fogalmát. 18 E rendelkezések alkalmazásának céljából a [157.] cikk teljes alkalmazási körén belül meg kell különböztetni egyrészről a közvetlen és nyílt hátrányos megkülönböztetést, amely a fent említett cikkben meghatározott, a munka azonosságának és az egyenlő díjazás szempontjai alapján már megállapítható, másrészről a közvetett és leplezett hátrányos megkülönböztetést, amely csak egyértelműbb, közösségi vagy nemzeti végrehajtási rendelkezésekkel összefüggésben azonosítható. 19 Nyilvánvaló ugyanis, hogy a [157.] cikkben meghatározott célkitűzés teljes körű megvalósìtása a női és férfi munkavállalók közötti minden közvetlen és közvetett megkülönböztetés felszámolásával nemcsak egyes vállalkozásokat, hanem egész iparágakat, sőt a gazdasági rendszer egészét tekintve bizonyos esetekben olyan szempontok meghatározását igényelheti, amelyeknek végrehajtása megfelelő közösségi és nemzeti intézkedések meghozatalát igényli. 139

Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) msz. 643–647.



[...] 21 A közvetlen hátrányos megkülönböztetések közül – amelyek a 119. cikk által felsorolt szempontok alapján már megállapìthatók – ki kell emelni azokat, amelyeknek forrása jogszabályi természetű rendelkezésekben vagy kollektìv szerződésekben található, hiszen az ilyen jellegű hátrányos megkülönböztetések tisztán jogi elemzések segítségével felfedhetők. 22 Ugyanez vonatkozik a férfi és női munkavállalók ugyanabban a magán- vagy közintézményben, vagy szolgálatban végzett, ugyanazon munkáért kapott egyenlőtlen dìjazására. 23 Amennyiben ilyen helyzet áll fenn – mint ahogyan azt az előzetes döntéshozatalra utaló ìtélet meg is állapìtotta –, a bíró fel tudja sorakoztatni mindazokat a tényeket, amelyek lehetővé teszik számára annak eldöntését, hogy egy női munkavállaló valóban alacsonyabb díjazásban részesül-e, mint ugyanazon feladatokkal megbízott férfi munkavállaló. 24 Legalábbis ilyen esetekben, a [157.] cikk közvetlenül alkalmazható, és ezáltal a jogalanyok számára olyan jogokat keletkeztet, amelyeket a bíróságoknak védelemben kell részesíteniük. A közvetlen alkalmazhatóság tehát nem merül ki az egyértelműen tilalmakat megfogalmazó szabályokban, hanem kiterjed azokra is, amelyek bár önmagukban nem teljesen egyértelműen vannak megfogalmazva, ha azoknak van legalább egy olyan magva, amely van annyira világos és egyértelmű, hogy az alapján a bìró a folyamatban lévő ügyet el tudja dönteni.

5.1.3. c) Közvetlen hatály, de kivel szemben? „– Nem illik azt kìnálni, ami nincs – jegyezte meg Alice mérgesen. – Nem illik leülni sem annak, aki nincs meghìva – mondta Április Bolondja.‖ – Lewis Carroll: Alice Csodaországban A közvetlen hatály alatt azt értjük, hogy az adott szabály alkalmas a szubszumpcióra, tehát van annyira világos normatartalma, hogy az alapján a bìró a folyamatban lévő ügyet el tudja dönteni. Ez ugyanakkor még nem ad választ arra, hogy ez a közvetlen hatály kivel szemben érvényesül: csak a tagállammal szemben – ahogy az emlìtett van Gend en Loos ügyben történt – vagy magánszemélyek egymás közötti viszonyaiban is: például egy munkaadó és a munkavállalók között is. A legtöbb európai jogi rendelkezés – és ezek legfontosabbjai az alapszabadságok – cìmzettjei (kötelezettjei) ugyanis elsősorban a tagállamok, és ennélfogva kérdéses, hogy mennyiben és milyen feltételek mellett lehet ezekre hivatkozni a magánszemélyekkel szemben, vagyis horizontális viszonyokban (Drittwirkung).140 Abból ugyanis, hogy egy magánszemély korlátozza valamely az európai jogból fakadó jog gyakorlását, még nem következik, hogy ezzel a magánszeméllyel szemben fel is lehetne lépni a jog érvényesìtése érdekében. Könnyen elképzelhető ugyanis az is, hogy az államnak kell valamilyen formában helytállnia, illetve az objektìv jogrendet kikényszerìtenie: a jogkorlátozó személy tehát nem kell feltétlenül egybeessen azzal, akivel szemben a kereshetőségi jog fennáll.141 Ha általánosságban vizsgáljuk azt, hogy vajon egy jog vélt vagy valós megsértésének esetére megnyitott bìrói jogvédelem mit jelent, akkor minden esetben óhatatlanul meg kell válaszolni a kereshetőség kérdését is, vagyis azt, hogy ilyenkor „a keresetbeli jog megilleti-e a felperest az alperessel szemben vagy sem‖.142 Erre a kérdésre

Lásd hozzá belső magyar alkotmányjogi szempontból @ Vincze Attila: „Az Alkotmány rendelkezéseinek érvényre juttatása a polgári jogviszonyokban‖ Polgári Jogi Kodifikáció 2004/3, 3–13. o. monografikus feldolgozással Gárdos-Orosz Fruzsina: Alkotmányos polgári jog? (Pécs–Budapest: Dialóg Campus, 2011). 141 Az objektìv jogrend, a tárgyi jog bárminemű megsértése esetére támasztható jogi igények bìróság elé vitélét, mint végletekig vitt, egyéb intézményi feltételektől függetlenìtett individuál-liberális felfogást mutatja be például Carl Schmitt: Verfassungslehre (Berlin, Duncker & Humblot, 1928) 116. o. E felfogásból csak annyit emelünk ki, hogy a jog megsértéséből nem következik feltétlenül és kizárólagosan az, hogy az igényt a másik magánjogi alany ellen lehetne érvényesìteni. 142 Névai László – Szilbereky Jenő: Polgári eljárásjog (Budapest: Tankönyvkiadó 1974) 201–202. o. Lásd továbbá ehhez Kengyel Miklós: „A keresetindìtás‖ in: Németh János (szerk.): A polgári perrendtartás magyarázata (Budapest: KJK 1999) 493–497. o.; ill. a gyakorlatból BH 2001. 388: „Egy jogvitának sokszor […] éppen az a lényege, hogy a felperes igényérvényesìtési jogosultsága (kereshetőségi joga) az általa nevezett alperesekkel szemben fennáll-e.‖ 140



pedig több válasz is adható, vagyis akár a jogsértő magánszemély, akár az állam elleni keresetindìtási lehetőség benne foglaltatik egy ilyen szabályban. A magánszemélyek közötti alkalmazhatóság problémáinak érzékeltetésére álljon itt két eset: Az első esetben az merült fel, hogy vajon a futballklubok, illetve ezek nemzetközi szervezeteinek az átigazolásra vonatkozó szabályai sértik-e a munkavállalók – jelen esetben professzionális labdarúgók – szabad áramlásának szabályait.

Union royale belge des sociétés de football association ASBL kontra Jean-Marc Bosman,C-415/93. sz. ügy 82 A[z EUMSZ 45.] cikkének a hivatásos labdarúgójátékosok tevékenységéhez hasonló sporttevékenységek vonatkozásában való alkalmazására vonatkozó kifogások elhárìtását követően meg kell emlìteni, hogy […] e cikk nem csupán a hatóságok cselekményeit szabályozza, hanemkiterjed olyan, más természetű szabályozásokrais,amelyek kollektív jelleggel szabályozzák a munkavégzést. 83 A Bìróság ugyanis úgy ìtélete meg, hogy a tagállamok között a személyek szabad mozgásával kapcsolatos akadályok megszüntetését veszélyeztetné, ha az állami eredetű akadályok lebontását semlegesíthetnék a közjogi jelleggel nem bíró egyesületek és szervezetek jogi autonómiájának gyakorlásából eredő akadályok […]. 84 Ezenfelül a Bìróság megállapìtotta, hogy a munkafeltételeket a különböző tagállamokban törvényi és rendeleti rendelkezések, valamint a magánszemélyek által kötött vagy elfogadott szerződések és egyéb aktusok egyaránt szabályozzák.Így tehát, ha a[z EUMSZ 45.] cikkének hatályacsupán a hatósági aktusokra korlátozódna,alkalmazása egyenlőtlenségekhez vezetne […]. Ez a kockázat még inkább nyilvánvaló az alapeljárásban szereplőhöz hasonló esetben, mert […] az átigazolásokra vonatkozó szabályokat különböző tagállamok különböző szervezetei különböző módszerrel határozták meg. Az Európai Bìróság tehát a már megszokott érvhez nyúlt, hogy ami hatékonyabb, az egyben szükségszerűen legális is. Nem vitatható, hogy az alapszabadságok gyakorlását jobban segìti, ha ezek magánszemélyekkel szemben is alkalmazhatóak, de, a vonatkozó cikkely (EUMSZ 45. cikk) csupán úgy szól, hogy az Unión belül biztosìtani kell a munkavállalók szabad mozgását. Ebből önmagában még nem következik semmi arra nézvést, hogy kinek és hogyan kellene ezt biztosìtania: amennyiben a tagállamok a sportolók jogait szeretnék kiterjeszteni, akkor erre van lehetőségük jogalkotás útján rendeleti vagy irányelvi formában. Ugyanakkor vitatható, hogy a – vélt vagy valós – hatékonyságon kìvül milyen további indok hozható fel a horizontális hatály mellett. A Bìróság kreatìv jogalkalmazását jól szemlélteti a C-438/05. sz. International Transport Workers’ Federation és Finnish Seamen’s Union kontra Viking Line ABP és OÜ Viking Line Eesti ügy is.143 Az ügy röviden a következő volt: a Viking egy a finn komphajókat üzemeltető társaság, mely finn lobogó alatt működtette a Rosellát, amely Tallinn (Észtország) és Helsinki (Finnország) között hajózik. A Rosella finn lobogó alatt hajózott144, és ennélfogva a Viking köteles volt a finn jog alapján a legénységnek a Finnországban alkalmazottal azonos szintű bért fizetni. Az észt legénységek bére azonban alacsonyabb volt a finnekénél. Ez oda vezetett, hogy az alacsonyabb bérköltséggel müködő észt hajók közvetlen konkurenciája miatt a Rosella Bővebben hozzá @ Vincze Attila: „Az alapszabadságok az alapjogok konfliktusa – az Európai Bìróságnak a C-438/05. számú International Transport Wolkers’ Federation kontra Viking Line ügyben 2007. december 11-én hozott ìtélete‖ Európai jog 2008/1. sz. 15– 20. o. 143

Lásd hozzá a meghozott angol nemzeti döntést is: Viking Line Abp v International Transport Workers’ Federation & Anor Queen’s Bench Division (Commercial Court) 16 June 2005 [2005] EWHC 1222 (Comm). 144 A hajók azon ország joghatósága alá tartoznak, amely országban a hajót regisztrálták, amelynek lobogója alatt hajóznak. Ezt az elvet mondja ki az ENSZ tengeri jogi egyezménye (UN Convention on the Law of the Sea) 91. cikke első bek. második mondata: „Ships have the nationality of the State whose flag they are entitled to fly.‖ Olcsó lobogó alatt azok az országok értendőek, melyeknek a hajókra, illetve a hajózó személyzetre vonatkozó szabályai relatìv alacsony követelményeket állapìtanak meg, és ìgy a hajót üzemeltető vállalkozás költségei csökkennek, és ezek extra profitra tehetnek szert. A lobogó elvéhez Wolfgang Graf von Vitzthum: „Raum und Umwelt im Völkerrecht‖ in uő. (szerk.): Völkerrecht (Berlin: De Gruyter, 42004), 64. pont.



üzemeltetése veszteségessé vált. A Viking erre reagálva azt tervezte, hogy a hajót vagy Észtországban, vagy Norvégiában lajstromoztatja annak érdekében, hogy új és számára kedvezőbb kollektìv szerződést köthessen. 145 Miután a finn szakszervezet tudmást szerzett arról, hogy a Viking a hajó átlajstromozását tervezi, kapcsolatba lépett az nemzetközi szakszervzeti tömörüléssel, és kérte, hogy az szólìtsa fel a tagszervezeteket, hogy ne folytassanak tárgyalásokat a Vikinggel egy új kollektìv szerződésről. A Viking kitartott szándéka mellett, hogy ezt észt lobogó alatt lajstromoztatja és kereset nyújtott be annak megállapìtása iránt, hogy a bojkott ellentétes az EUMSZ szabad letelepedést biztosìtó 49. cikkével.

C-438/05. sz. International Transport Workers’ Federation kontra Viking Line ügy 56 Ezzel a kérdéssel a kérdést előterjesztő bìróság lényegében arra vár választ, hogy az [EUMSZ 49.] cikk olyan jogokat biztosìte a magánvállalkozásoknak, amelyekre azok szakszervezettel vagy szakszervezeti szövetséggel szemben hivatkozhatnak. 57 E kérdés megválaszolása érdekében emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a tagállamok között a személyek szabad mozgása és a szolgáltatásnyújtás szabadsága akadályainak megszüntetését veszélyeztetné, ha az állami eredetű korlátok eltörlését közömbösíteni lehetne az egyesületek és a nem közjogi jellegű szervezetek jogi önállóságának gyakorlásából eredő akadályokkal […]. 64 […] a Bìróságnak a jelen ìtélet 57. pontjában felhìvott ìtélkezési gyakorlatából nem következik, hogy az említett értelmezés a kvázi közjogi szervezetekre vagy a szabályozási szerepet betöltő és kvázi jogalkotói hatáskörrel rendelkező egyesületekre korlátozódik. 65 Ez az ìtélkezési gyakorlat ugyanis egyáltalán nem tartalmaz olyan elemet, amely alapján helytállóan lehetne azt állìtani, hogy az az egyesületekre vagy a szabályozási szerepet betöltő vagy kvázi jogalkotói hatáskörrel rendelkező szervezetekre korlátozódik. Végeredményben meg kell állapìtani, hogy a munkavállalók szakszervezetei a szervezkedési szabadság alapján rendelkezésükre álló önálló hatáskör gyakorlásával – amely arra irányul, hogy a munkáltatókkal vagy a szakmai szervezetekkel tárgyalásokat folytassanak a munkavállalók munkakörülményeiről és bérezéséről – részt vesznek a munkaviszony kollektív rendezésére irányuló szerződések kialakításában. 66 E megfontolásokra tekintettel úgy kell válaszolni a második kérdésre, hogy az [EUMSZ 49.] cikk olyan jogokat biztosìt a magánvállalkozásoknak, amelyekre azok szakszervezettel vagy szakszervezeti szövetséggel szemben hivatkozhatnak. A Walrave146 és Bosman147 ügyekben a Bìróság elismerte az uniós alapszabadságok, a munkavállalók szabad mozgásának szabadságát a sportegyesületekkel szemben is, melyek magánjogi szervezetek. Ezek az esetek mind olyanok voltak, amelyekben a munkaadók a szervezettség és a kooperáció folytán hasonló erővel és hatékonysággal tudtak fellépni, mint az állam és a közjogi szervezetek. Ennek megfelelően az irodalom nagyon sokáig csak akkor ismerte el az uniós alapszabadságok közvetlen alkalmazhatóságát, ha a felek egyike bizonyos társadalmi, szociális erőfölénnyel vagy monopolhelyzettel bírt.148 Így további kiterjesztést jelentett az alapszabadságok személyi hatályát tekintve, amikor a Bìróság eltekintett a kollektìv módon történő szabályozás előfeltételétől.149 A munkavállalók szabad mozgásának és a diszkrimináció tilalmának „elvét általánosságban fogalmazták meg és ez nem konkrétan a tagállamoknak szól‖ a Bìróság érvelése szerint. 150

Ez az ún. olcsó lobogó. Ugyanakkor a hajó lobogója és a tulajdonos állampolgársága között tényleges kapcsolatnak kell fennállnia, ahogy azt az előző lábjegyzetben hivatkozott ENSZ tengeri jogi egyezmény 91. cikke első bek. utolsó mondata is kimondja: „There must exist a genuine link between the State and the ship‖, ehhez Wolfgang Graf von Vitzthum: „Raum und Umwelt im Völkerrecht‖ in uő. (szerk.): Völkerrecht (Berlin: De Gruyter, 42004), 64. pont 146 36/74. sz. ügy, B.N.O. Walrave, L. J. N. Koch kontra Assotiation Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie és Federacion Espanol Ciclismo. 147 @ C-415/93. sz. ügy, Union royale belge des sociétés de football association és társai kontra Jean-Marc Bosman és társai. 148 Lásd Thorsten Kingreen: „Grundfreiheiten‖ in: Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003), 631. (676–677. o.) 149 C-281/98. sz. ügy, Roman Angonese kontra Cassa di Risparmio di Bolzano SpA. Ehhez lásd Torsten Körber: „Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten? – Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 6.6.2000, Roman Angonese/Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, Rs. C-281/98 –‖ Europarecht 2000, 932. (940–952. o.) 150 C-281/98. sz. ügy, Roman Angonese kontra Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, 29. pont. 145



Érdekes fejleményt hoz a Viking-ügy az érvelésben azzal, hogy a Bìróság a kollektìv szerződések rendszerét kvázi jogalkotásnak minősìti. Az érvelés erősen szociológiai jellegű, de követi a szervezettségre és az együttes fellépésre alapìtott korábbi érvelést. A probléma igazából az, hogy alkotmányjogi szempontból nehéz indokolni, hogy milyen okból lenne egy – két vagy több állam között megkötött – nemzetközi szerződés közvetlenül kötelező két állampolgár közötti jogvitában, legyenek ezek szakszervezetek, sportszakosztályok vagy bármi más. Egy ilyen jellegű joghatás tipikusan a szövetségi jognak van egy szövetségi államnak: a horizontális joghatás egy állam jellegű szerveződés felé mutat és nem egy nemzetközi szerződés által létrehozott nemzetközi szervezet joga irányába.

5.1.4. d) A másodlagos jog közvetlen hatálya Careful what you wish You just might get it – Metallica: King Nothing A másodlagos jog esetén a rendelet viszonylag kevés problémát rejt, ugyanis – ahogy azt az EUMSZ 288. cikke is kimondja – általános hatállyal bìr, teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Mi a helyzet ugyanakkor az irányelvekkel: ezek – az EUMSZ 288. cikk (3) bekezdés alapján – csak a tagállamokat kötik, és ennélfogva irányelveket a tagállamok által hozott megfelelő végrehajtási intézkedésekkel kell végrehajtani,151 és – legalábbis elvben – nem válthatnak ki joghatást, ameddig megfelelően át nem ültetik őket a tagállamok.152 Ha egy tagállam nem ülteti át az adott irányelvben foglaltakat, akkor alapvetően két lehetőség áll fenn a Szerződések szerint: vagy a Bizottság (EUMSZ 258. cikk) vagy egy másik tagállam (EUMSZ 259. cikk) indított szerződésszegés miatt eljárást az irányelvet át nem ültető és ezzel szerződést szegő tagállammal szemben. Ez megegyezett a klasszikus nemzetközi jogi megoldással és ugyanannyira kevéssé is volt hatékony. A tagállamok a legritkább esetben indìtanak egymás ellen keresetet.153 A Bizottság ugyanakkor szintén nem köteles minden egyes szerződésszegés esetén a Bírósághoz fordulni: az EUMSZ 258. cikk ugyanis ezt csak lehetőségként tartja fenn és nem kötelezettségként ìrja elő. A Bizottság politikai okok alapján mérlegel, hogy érdemes-e egy tagállammal szemben fellépnie, van-e folyamatban olyan ügy, amiben az adott tagállam támogatására számìt, van-e olyan jelentőségű a jogsértés, ami indokolja a fellépést stb. Ez a kérdés politikai oldala. A másik tényező, ami a szerződésszegési eljárásra alapuló rendszer hatékonyságát veszélyezteti, hogy a Bizottság nincsen abban a helyzetben, hogy százszázalékosan tudja, hogy a tagállamok helyesen ültették-e át az irányelveket. Ugyan kérhet információkat a tagállamoktól az irányelvek átültetésére vonatkozóan, illetve maga is „nyomozhat‖, de a szűkös emberi erőforrások miatt nyilvánvaló, hogy nem tud minden egyes szerződésszegést leleplezni. A harmadik tényező az idő. Az EUMSZ 258. cikke szerint a Bizottság a vélelmezett szerződésszegés esetén megkeresi az érintett államot és lehetőséget biztosìt ennek, hogy észrevételeit megtegye. Ezután az ügyről indokolással ellátott véleményt ad. Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bìróságához fordulhat. Ezt követi egy hosszasabb eljárás, majd ìtélethozatal. Ha az Európai Unió Bìrósága megállapìtja, hogy egy tagállam nem teljesìtette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, az adott államnak meg kell tennie az Európai Unió Bìróságának ìtéletében foglaltak teljesìtéséhez szükséges intézkedéseket. Ha a Bizottság megìtélése szerint az érintett tagállam mégsem teszi meg az Európai Unió Bìróságának ìtéletében foglaltak teljesìtéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság – miután a tagállamnak lehetőséget biztosìtott észrevételei megtételére – újfent az Európai Unió Bìróságához fordulhat, hogy az a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerìtő bìrság fizetésére kötelezze. Ez szolgál arra, hogy a tagállamokat a Bìróság ìtéletében foglaltak követésére kényszerìtse: a gond 102/79. sz. ügy, Bizottság kontra Belgium. Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 Admin. Para 24 per LJ Laws – „Thus the provisions of the Metrication Directive had to be translated into national law; otherwise (subject to the doctrine of direct effect, upon which it is unnecessary to linger) they would not bite.‖ 153 A Magyar Köztársaság által a Szlovák Köztársasággal szemben 2010. július 6-án benyújtott keresete (C-364/10. sz. ügy), mivel utóbbi 2009. augusztus 21-én megtiltotta Sólyom László, a Magyar Köztársaság akkori elnöke belépését a Szlovák Köztársaság területére, inkább a kivételek körébe tartozik. 151 152



az, hogy az ìtéletek az EUMSZ 280. és 299. cikkeiben foglaltakra tekintettel – és a nemzetközi jogi paradigmának megfelelően – nem végrehajthatóak. Végső soron bármely tagállam blokkolhatja vagy elodázhatja a neki nem tetsző ítéltek végrehajtását komolyabb jogi konzekvenciák nélkül. A szerződésszegési eljárás, ha el is éri a célját, az csak hosszú idő elteltével fog megtörténni. Ezen faktoroknak köszönhetően az irányelv által megcélzott egységes jogi helyzet megteremtése nehezséges és nem egyértelműen sikerre ítélt vállakozás. Mennyivel egyszerűbb lenne, ha az irányelvek közvetlenül alkalmazhatóak lennének! Nem kellene vessződni az átültetéssel, a hibás átültetés orvoslásával, a Bizottságnak a tagállamok felelősségre vonásával stb. A dilemma, reméljük, érzékelhető, lássuk, mit kezdett vele az Európai Bìróság! 5.1.4.1. da) Az irányelv közvetlen alkalmazhatósága Az irányelv közvetlen hatályának kérdése Yvonne Van Duyn kisasszony ügyében merült fel, aki azért kìvánt beutazni az Egyesült Királyságba, hogy ott a Szcientológiai Egyháznál egy titkárnői állást töltsön be. A Home Office ezt megtagadta, ugyanis a Szcientológiai Egyház tevékenységét a társadalomra veszélyesnek ìtélte. Van Duyn kisasszony a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló 64/221/EGK tanácsi irányelvre hivatkozott, amely bizonyos jogokkal ruházta fel. Kérdés volt, hogy ez közvetlenül alkalmazandó volt-e?

41/74. sz. ügy, Yvonne Van Duyn kontra Home Office 9 A második kérdés alapján a Bíróságnak az kell eldöntenie,hogya külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25-i 64/221. tanácsi irányelv közvetlenül alkalmazandó-e abban az értelemben, hogy magánszemélyek számára olyan jogokat biztosít, amelyeket bármely tagállamban a tagállami bíróságok előtt érvényesíthetnek. 10 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, hogy az irányelv egyetlen jelentőséggel bìró rendelkezése 3. cikkének (1) bekezdése, amely szerint „a közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak‖. 11 Az Egyesült Királyság úgy érvelt, hogy a Szerződés [288.] cikke különbséget tesz a rendelet, az irányelv és a határozat hatálya között, ezért tehát azt kell vélelmezni, hogy a Tanács, mivel irányelvet, és nem rendeletet fogadott el, azt akarta, hogy ez a jogi aktus hatályában különbözzön a rendelettől, s következésképpen ne legyen közvetlenül alkalmazandó. 12 Ugyanakkor, bár a [288.] cikk rendelkezései alapján a rendeletek közvetlenül alkalmazandók, és természetükből adódóan közvetlen hatállyal bìrnak, ebből nem következik az,hogy az e cikkben felsorolt, az irányelv [288.] cikk által elismert kötelező jellegével összeegyeztethetetlen lenne annak elvi kizárása, hogy az érintett személyek hivatkozhassanak az abban meghatározott kötelezettségre. Különösképpen azokban az esetekben, amikor a Közösség hatóságai irányelvekbenköteleztéka tagállamokat arra, hogy meghatározott magatartást kövessenek, egy ilyen jogi aktus hatékony érvényesülése sérülne, ha a jogalanyok nem hivatkozhatnának rá a bìróságok előtt, és a nemzeti bìróságok a közösségi jog elemeként nem vehetnék azt figyelembe. A [267.] cikk, amely lehetővé teszi a nemzeti bìróságoknak, hogy az intézmények kivétel nélkül valamennyi jogi aktusának értelmezését és érvényességét illetően a Bìrósághoz forduljanak, magában foglalja azt is, hogy a jogalanyok hivatkozhatnak ezekre a jogi aktusokra e bìróságok előtt. Minden egyes esetben meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó rendelkezés természete, rendszere és kifejezései alapján alkalmas-e közvetlen hatály kiváltására a tagállamok és a magánszemélyek közötti jogviszonyokban.



13 A 64/221. irányelv 3. cikkének (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a közrendi indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak, korlátozni kìvánja a nemzeti jogszabályok által a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak a külföldiek belépése és kiutasìtása tárgyában általában biztosìtott diszkrecionális jogkört. Egyrészről a rendelkezés olyan kötelezettséget határoz meg, amely nem tartalmaz semmilyen fenntartást vagy feltételt, és amely természeténél fogva nem igényel sem a Közösség intézményei, sem a tagállamok részéről semmilyen jogi aktust. Másrészről mivel a tagállamok számára előìrt olyan kötelezettségről van szó, amely értelmében a Szerződésnek a magánszemélyek érdekét védő egyik alapvető elvéhez képest eltérést tartalmazó rendelkezés alkalmazásakor nem vehetik figyelembe a személyes viselkedéstől eltérő elemeket, ezért az érintettek jogbiztonsága megkívánja, hogy hivatkozhassanak erre a kötelezettségre, jóllehet azt olyan normatìv aktus rögzìtette, amely nem bìr a jog erejénél fogva a maga teljességében közvetlen hatállyal. A Bìróság szerint tehát abból, hogy az EUMSZ 288. cikk rendelkezései értelmében a rendeletek közvetlenül alkalmazandók és – következésképpen jellegükből eredően közvetlen hatállyal rendelkezhetnek, még nem következik az, hogy más jogi aktusok nem rendelkezhetnek hasonló hatállyal. Haugyanisaz irányelv által érintett személyek közvetlenül nem hivatkozhatnak az irányelvre, és azt a nemzeti bìróságok nem vehetik figyelembe a közösségi jog elemeként, akkor a tagállam mentesülhetne az irányelv által rá rótt kötelezettségek teljesítése alól, pusztán azáltal, hogy nem ülteti át az irányelvet. Ezt egyrészt nehezen lehetne összeegyeztetni az irányelvek kötelező jellegével, másrészt úgy is lehet érvelni, hogy a tagállam saját felróható magatartását – az irányelv át nem ültetését – használhatná fel előnyök szerzése végett, ami általános jogelvek alapján sem fogadható el (suam turpitudinem allegans nemo auditur, estoppel). Következésképpen, az a tagállam, amely nem fogadta el az irányelv által megkövetelt végrehajtási intézkedéseket az előìrt határidőre, az egyénekkel szemben nem hivatkozhat arra, hogy nem teljesìtette az irányelv átültetését. Ebből következően a nemzeti bìróságok nem alkalmazhatják a mulasztó tagállam belső jogrendjébe be nem iktatott irányelvvel ellentétes nemzeti jogszabályokat. Itt érdemes kitérni az Egyesült Királyság érveire: miért kellene a rendeletekhez hasonló joghatással felruházni az irányelvet? Ha a tagállamok kormányszintű képviselői ilyen joghatást szerettek volna elérni, akkor ilyen joghatás kiváltására alkalmas jogforrást választottak volna. A Bìróság nem feltételezheti, hogy a Tanács jó keresztény módjára osztja a jogokat: „Te úgy adj alamizsnát, hogy ne tudja a bal kezed, mit tesz a jobb. Így alamizsnád titokban marad, és Atyád, aki a rejtekben is lát, megjutalmaz‖ (Mt. 6, 3-4). Az irányelv kötelező voltára alapìtott érv kissé sántikál. Abból, hogy harmadik személy javára valaki ìgéretet tesz valakinek, még nem feltétlenül következik, hogy az ìgéret kedvezményezettje közvetlenül is igényt formálhatna az ìgérettevővel szemben. A valódi érv az, hogy a közvetlen hatály jobban szolgálja az európai jog hatékony érvényesülését, ahogy ezt a Bìróság a Becker-ügyben is megerősìtette, melyben egy át nem ültetett adójogi irányelv alkalmazhatósága volt kérdéses.

8/81. sz. ügy, Ursula Becker kontra a Finanzamt Münster-Innenstadt 22 Az irányelvnek a [288.] cikk által elismert kötelező jellegével összeegyeztethetetlen lenne ugyanis annak elvi kizárása, hogy az érintett személyek hivatkozhassanak az abban meghatározott kötelezettségre. 23 Különösképpen azokban az esetekben, amikor a közösség hatóságai irányelvekben kötelezték a tagállamokat arra, hogy meghatározott magatartást kövessenek, ilyen jogi aktus hatékony érvényesülése csorbulna, ha a magánszemélyek nem hivatkozhatnának rá a bíróságok előtt, és a nemzeti bìróságok a közösségi jog tényezőjeként azt nem vehetnék figyelembe. 24 Következésképpen az a tagállam, amely határidőn belül nem hozza meg az irányelv által előìrt végrehajtási intézkedéseket, a magánszemélyekkel szemben nem hivatkozhat arra, hogy saját maga még nem tett eleget az irányelvből eredő kötelezettségeinek.



A közvetlen alkalmazandóságnak nyilvánvalóan feltétele – ahogy azt a Bíróság a van Duyn ügyben meg is követelte –, hogy az irányelv maga alkalmas a joghatások kiváltására, vagyis a benne foglalt kötelezettség feltétel nélküli és megfelelően pontos és egyértelmű. 154 Az irányelv nyilvánvalóan csak azután képes közvetlen hatály kiváltására, miután az átültetésre megszabott határidő lejár.155 Az is lehetséges, hogy egy irányelv két határidőt szab: egyrészt egyet a jogszabályok módosìtására, és egy másikat azok alkalmazására. Ebben az esetben az irányelv csak akkor fejthet ki közvetlen hatályt, ha a második határidő is lejár.156 Ha egy tagállam egy irányelvet átültet, akkor már az irányelvben megfogalmazottak már az átültető jogszabályokon keresztül fejtik ki hatásukat, és az irányelv nem fejt ki közvetlen hatályt 157, kivéve, ha az irányelv átültetése nem megfelelő vagy nem kielégìtő.158 Ha az átültető aktus korrekten veszi át az irányelvet, az egyének akkor is hivatkozhatnak annak közvetlen hatályára, ha azt nem úgy alkalmazzák, hogy az elérendő cél megvalósuljon.159 Kecskés László: „Az EGK irányelvek közvetlen alkalmazása‖ Magyar jog 1993/7. sz. 392–397. o. 5.1.4.2. db) Közvetlenül alkalmazható irányelv, de kivel szemben? A Bìróság jórészt azzal érvel, hogy az irányelv azért alkalmazandó közvetlenül, mert a tagállam nem tett eleget egy kötelezettségének, és ebből nem húzhat hasznot: el kell ugyanis kerülni, „hogy az állam a közösségi jog félreértelmezéséből, illetve figyelmen kìvül hagyásából hasznot húzhasson.‖ 160 Ez azt jelenti, hogy az egyén hivatkozhat a tagállammal szemben az irányelvre, ez megfordítva, a polgár terhére, azonban már nem lehetséges.161 A tagállam fogalma ugyanakkor a Bìróság értelmezésében igen tág:162 „…amikor a jogalanyok olyan helyzetben vannak, hogy az állammal szemben valamely irányelvre hivatkoznak, ezt megtehetik, bármi is legyen az a minőség – munkáltató vagy közhatóság – amely alapján az állam eljár.‖163 Az állam fogalma alá esnek, a jogi formától függetlenül, mindazon szervezetek és intézmények, „amelyek az állam felügyelete vagy ellenőrzése alá tartoznak, illetőleg amelyek túlzott mértékű hatalommal rendelkeznek azokhoz képest, amelyek a magánszemélyek közötti kapcsolatokban alkalmazható szabályokból következnek‖.164 Így pl. adóügyi hatóságokkal165, a területi önkormányzatokkal166, az alkotmány alapján független, a közrend és közbiztonság fenntartásával megbìzott hatóságokkal167, a közegészségügyi szolgáltatást biztosìtó hatóságokkal szemben168 is lehet az irányelvek közvetlen hatályára hivatkozni, és adott esetben ez átfoghat egy privatizált állami vállalatotis169. A tagállamokkal szembeni hatály azt is jelenti, hogy az irányelv nem válthat ki hatást horizontális viszonyokban. A Szerződés 288. cikke szerint valamely irányelv csak tagállamokra vonatkozhatnak, önmagától nem hozhat létre kötelezettségeket magánszemélyekre nézve, és az irányelv rendelkezésére nem lehet a

148/78. sz. ügy, Tullio Ratti; 8/81. sz. ügy Ursula Becker kontra Finanzamt Münster-Innenstadt; 152/84. sz. ügy Marshall kontra Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching); 103/88. sz. ügy, Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano. 155 148/78. sz. ügy, Tullio Ratti, 43–47. pontok; C-140/91., C-141/91., C-278/91. és C-279/91. sz. egyesìtett ügyek, Mauro Suffritti és mások kontra Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, 10–14. pontok. 156 C-316/93. sz. ügy, Nicole Vaneetveld kontra Le Foyer SA és Le Foyer SA kontra Fédération des Mutualités Socialistes et Syndicales de la Province de Liège, 18–19. pontok. 157 270/81. sz. ügy, Felicitas Rickmers-Linie KG & Co. kontra Finanzamt für Verkehrsteuern, à Hambourg. 158 C-253–C-258/96 sz. egyesìtett ügyek Helmut Kampelmann és mások kontra Landschaftsverband Westfalen-Lippe, 42–47. pontok. 159 C-62/00. sz. ügy, Marks & Spencer plc, 27. pont. 160 152/84. sz. ügy, Marshall kontra Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) 45. pont; 48/78. sz. ügy, Ratti. 161 80/86. sz. ügy, Kolpinghuis Nijmegen BV. 162 Lásd a problémákhoz Geraint G. Howells: „European Directives. The Emerging Dilemmas‖ 54 The Modern Law Review (1991) 456–463. o. 163 152/84 sz. ügy, Marshall kontra Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) 49. pont. 164 C-188/89. sz. ügy, A. Foster és társai kontra British Gas plc, 18. pont. 165 8/81. sz. ügy, Ursula Becker kontra Finanzamt Münster-Innenstadt; C-221/88. sz. ügy, CECA/Faillite Acciaierie és Ferriere Busseni. 166 103/88. sz. ügy, Fratelli Costanzo SpA kontra Comune di Milano. 167 @ 222/84. sz. ügy, Johnston/Chief Constable of de Royal Ulster Constabulary. 168 152/84. sz. ügy, Marshall kontra Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching). 169 C-188/89. sz. ügy, A. Foster és társai kontra British Gas plc. 154



magánszeméllyel szemben hivatkozni.170Ha az irányelvek hatályát kiterjesztenék a magánszemélyek közötti viszonyok területére is, akkor megszűnne a különbség a rendelet és az irányelv között, ami nem lenne összeegyeztethető a korlátozott eseti felhatalmazottság elvével, mely kiterjed a jogi forma megválaszthatóságára is.171 Itt érdemes felhìvni a figyelmet arra a szemantikai különbségre, mely a rendeletre és az irányelvre irányadó szabályok között fennáll. Mìg a rendelet „valamennyi tagállamban”, addig az irányelv „minden címzett tagállamra” kötelező. Ez utóbbi különbség is kizárja, hogy azonos joghatással bìrjanak. A Faccini Dori ügyben (C-91/92 sz. ügy,) a Bìróság azzal szembesült, hogy a fogyasztóvédelmet szabályozó 85/577 számú irányelvet Olaszország nem vette át saját jogába. A házaló kereskedelem kapcsán az irányelv azt tartalmazta, hogy a fogyasztó hétnapos elállási joggal rendelkezik (5. cikk). Ez a szabály kétségkìvül pontos és világos, vagyis a nemzeti bìróság által alkalmazható, és ìgy az irányelv önmagában alkalmas lenne a közvetlen hatály kiváltására. Az Európai Bìróság szerint azonban a magánszemélyek nem kényszerìthetik ki az irányelveket egymás közötti viszonyaikban, az irányelvek csak az állammal szemben alapozhatnak meg jogokat. A Bíróság a horizontális hatály mellett tiltja az inverz vertikális közvetlen hatályt is. Ez utóbbi az a helyzet, amikor a magánszemélyeknek az állammal szemben az át nem ültetett irányelvből fakadó igényei csak akkor teljesìthetőek, ha az állam egy másik magánszeméllyel szemben állapìt meg vagy szab ki kötelezettségeket.172 A horizontális és vertikális alkalmazás elhatárolásának egy érdekes problémája az ún. műszaki szabályok alkalmazása, melyek közvetlenül nem határoznak meg sem jogokat, sem kötelezettségeket, mint pl. az áruk felcìmkézésére vonatkozó szabályok. Az Európai Bìróság abból indul ki, hogy a műszaki szabályok nem határozzák meg jogi norma tényleges tartalmát, amely alapján a nemzeti bìróságnak az előtte folyamatban lévő jogvitát el kell döntenie.173 Ez az érvelés akkor vet fel kérdéseket és aggályokat, ha ezek az irányelvben meghatározott műszaki szabályok adott esetben a szerződésszerű teljesìtés kritériumait határozzák meg. Blutman László: „Irányelvek alkalmazása magánfelek közötti jogvitákban – újragondolva‖ Európai Jog, 2006/1. sz. 12–20. o. Blutman László: Magyarázatok az irányelvek horizontális alkalmazására Európai Jog, 2005/6. sz. 15–22. o.

5.1.5. e) Az irányelv szellemében történő értelmezés A közvetlen alkalmazandóságnak, mint láttuk megvannak a maga határai: ezek pedig ott húzódnak, ahol az irányelv horizontális életviszonyokat szabályoz. Ezekben az esetekben az irányelv nem fejt ki közvetlen hatályt. Ugyanakkor az ilyen jellegű irányelvek száma jelentős, és ha ezek semmilyen joghatást sem váltanak ki, akkor az uniós jog hatékony érvényesülése erősen korlátozott. Ez domborodott ki Sabine von Colson és Elisabeth Kamann ügyében. Az okleveles szociális munkás hölgyek egy büntetés-végrehajtási intézetben meghirdetett állásra jelentkeztek és őket nemükre való hivatkozással nem alkalmazták. Az indokolásban a női jelöltek ilyen jellegű intézményben való alkalmazásához köthető problémákra és kockázatokra hivatkoztak, ami miatt férfi jelölteket részesìtettek előnyben, akik pedig alacsonyabb végzettséggel rendelkeztek. A nemzeti bìróság, miután megállapìtotta a hátrányos megkülönböztetés tényét, úgy vélte, hogy a német jog értelmében a felvétel során történt hátrányos megkülönböztetés egyetlen jogi szankciója a „biztatási kár‖ (Vertrauensschaden)174 megtérìtése, amely abból fakadt, hogy a megkülönböztetést elszenvedő jelöltek bìztak abban, hogy a munkaviszony minden megkülönböztetés nélkül létrejön. Ilyen jellegű kártérìtésről a BGB 611a. cikkének (2) bekezdése rendelkezett. E rendelkezés értelmében a munkaadó, abban az esetben, ha hátrányos megkülönböztetés történt a munkavállalás kapcsán, köteles volt megtérìteni „a munkavállaló kárát, amely a munkavállaló azon bizalmából ered, hogy ilyen (az egyenlő bánásmód elve elleni) jogsértés miatt nem hiúsul meg a munkaviszony létesìtése‖. E cikk célja egyébként a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló, 1976. február 9-i 76/207 tanácsi irányelv átültetése volt. A nemzeti bìróság ennek következtében úgy találta, hogy a német jog értelmében csak az állásra történő jelentkezése kapcsán felmerült útiköltség (7,20 DM ~ 3 EUR) megtérìtését ìtélheti meg, a 152/84. sz. ügy, Marshall kontra Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), 48. pont. @ C-91/92 sz. ügy, Faccini Dori, 24. pont. 172 C-201/02. sz. ügy, The Queen ex parte: Delena Wells kontra Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, 56. skk. pontok. 173 C-443/98 sz. ügy, Unilver Italia SpA kontra Central Food SpA. 174 Dogmatikai alapvetésül lásd Rudolf von Jhering: „Culpa in contrahendo oder Schadensersatz bei nichtigen oder nicht zur Perfection gelangten Verträgen‖ 4 Jahrbücher für die Dogmatik des heutigen römischen und deutschen Privatrechts 1861, 1–112. o. 170 171



felperesek keresetének többi pontját pedig el kell utasìtania. Ez nem igazán tekinthető hatékony jogorvoslatnak a diszkrimináció esetére. Ugyanakkor a közvetlen alkalmazandóságra nem volt mód. Mi lehet ilyenkor a megoldás?

14/83. sz. ügy, Sabine von Colson és Elisabeth Kamann kontra Land Nordrhein-Westfalen 26 Azt azonban pontosìtani kell, hogy tagállamoknak egy irányelvből fakadó azon kötelezettsége, hogy az abban meghatározott eredményeket elérjék, valamint a[z EU-Szerződés 4. cikke (3) bekezdés) szerinti azon kötelezettsége, hogy megtegyenek minden megfelelő általános vagy különös intézkedést e kötelezettség teljesítésének biztosítása érdekében,a tagállamok valamennyi hatóságára, ìgy a hatáskörük keretein belül a bíróságokra is vonatkozik.Következésképpen a nemzeti jog, és különösen a 76/207 irányelv végrehajtására bevezetett nemzeti törvényi rendelkezések alkalmazásakor a nemzeti bíróságnak saját nemzeti jogát az irányelv szövegének és céljának fényében kell értelmezniea [288]. cikk (3) bekezdésében meghatározott eredmény elérése érdekében. A nemzeti bìróságoknak tehát kötelességük, hogy a saját joguk engedte módszertani keretek között, az irányelvek szövegének és céljának fényében, szellemében175 értelmezzék176 a tagállami jogot annak érdekében, hogy az irányelvek a lehető legteljesebb mértékben érvényesüljenek (effet utile). Ennek oka, hogy a nemzeti jog értelmezése és alkalmazása során valamennyi nemzeti bìróságnak azt kell feltételeznie, hogy a tagállamnak szándékában állt teljes egészében végrehajtani az érintett irányelvből eredő kötelezettségeket. 177 A tagállami bìróságok kötelezettsége, hogy a nemzeti jogszabályokat, amennyire csak lehetséges, az irányelv szövegének és céljának fényében értelmezzék, fennáll függetlenül attól, hogy az alkalmazandó jogszabályok az irányelvet megelőzően vagy azt követően kerültek elfogadásra.178 Az irányelveknek megfelelő értelmezés különösen akkor köti a nemzeti bìróságot, amikor a tagállam úgy ìtéli meg, hogy a nemzeti jogában már korábban létező rendelkezések megfelelnek az érintett irányelv követelményeinek.179 Azonban a nemzeti bìróságok kötelezettsége, amely szerint nemzeti joguk vonatkozó szabályait az irányelv fényében kell értelmezni, bizonyos korlátozások alá esik. A közösségi jog részét képező általános jogelvek is behatárolják az értelmezést, többek között különösen a jogbiztonság és a visszaható hatály tilalmának elve. Így az értelmezés nem járhat például a büntetőjogi felelősség megállapìtásával vagy súlyosìtásával.180

5.1.6. f) Államfelelősségi igény Az irányelvek át nem ültetése, illetve nem megfelelő átültetése fentebb ìrt lehetséges következményeinek, a közvetlen alkalmazhatóságnak, illetve az irányelv fényében történő értelmezésnek több korlátja van: különösen, ami a magánszemélyek egymás közötti viszonyait illeti. A horizontális alkalmazhatóság hiányának több következménye van: 1. Egyrészt fenntartja a tagállamok jogi szabályozásának széttagoltságát, az irányelv át nem ültetésének problémáját ugyanis nem oldja meg, és emiatt az uniós polgárok jogi helyzete tagállamonként el fog térni, 2. Másrészt nem jelent komolyabb ösztönzést a mulasztó tagállam számára, hogy kötelezettségeinek eleget tegyen és biztosìtsa az európai jog hatékony megvalósulását. 3. Harmadrészt számos olyan konstelláció van, amikor nem segìt sem a (vertikális) közvetlen hatály, sem az irányelv fényében történő elemzés nem oldja meg a helyzetet: ilyen helyzet, ha az irányelv rendelkezése nem C-106/89. sz. ügy, Marleasing kontra Le Comercial Internacional de Alimentación SA, 8. pont. Az angol jog ezt consistent interpretation néven emlegeti Gerrit Betlem: „The Doctrine of Consistent Interpretation—Managing Legal Uncertainty‖ 22 Oxford Journal of Legal Studies (2002) 397–418. o. 177 C-334/92. sz. ügy, Teodoro Wagner Miret kontra Fondo de garantìa salarial, 20. pont. 178 C-334/92. sz. ügy, Teodoro Wagner Miret kontra Fondo de garantìa salarial, 20. pont; C-106/89. sz. ügy, Marleasing kontra Le Comercial Internacional de Alimentación SA, 8. pont. 179 C-334/92. sz. ügy, Teodoro Wagner Miret kontra Fondo de garantìa salarial, 21. pont 180 80/86. sz. ügy, Kolpinghuis Nijmegen BV, 13. sk. pontok; 14/86. sz. ügy, Pretore di Salò kontra X, 20. pont. 175 176



alkalmas a közvetlen hatályra181, ha horizontális jogviszonyban – magánszemélyek között – kellene azt alkalmazni182, és értelmezéssel nem lehet a kérdést megoldani183, mert pl. egy olyan jogintézményt kellene az irányelv értelmében bevezetni, amit az adott ország jogrendszere egyáltalán nem ismer. Így tehát logikus volt, hogy az Európai Bìróság jogfejlesztő tevékenysége előbb-utóbb kitermel egy jogorvoslatot az irányelvek átültetésének végső biztosìtékaként: az 1990-es évek elején a Bìróság megnyitotta a kártérìtés lehetőségét a Francovich-ügyben184, majd az azóta töretlenül folytatott gyakorlatában azt egyre jobban bővìtette. Nézzük előbb a Francovich-ügyet: a jogvita abból indult ki, hogy Olaszország a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelìtéséről szóló, 1980. október 20-i 80/987/EGK tanácsi irányelvet nem ültette át saját jogába. Az irányelv célja az volt, hogy a munkavállalóknak egy közösségi jogi minimumvédelmet biztosìtson a munkáltató fizetésképtelensége esetére. Ennek érdekében egy garanciaalapot kellett volna létrehozni, melyből a fizetésképtelen vállalkozások munkavállalói részére kifizethetővé vált volna a munkabér. Bár az irányelv rendelkezései a kötelezettség tartalmát illetően feltétlenek és kellően pontosak, azonban a garancia kötelezettjét nem határozták meg megfelelő pontossággal és ennélfogva alkalmatlanok voltak a közvetlen hatály kiváltására. Értelmezéssel pedig nem lehet a garanciaalapot „belekölteni‖ valamilyen jogszabályba. Mi lehet a helyzetre a válasz?

C-6/90. és C-9/90. sz. egyesített ügyek, Andrea Francovich és mások kontra Olasz Köztársaság Az államnak a közösségi jog által előírt kötelezettségei megsértéséből származó károk tekintetében fennálló felelősségéről 28 Az első kérdés második részével a nemzeti bìróság arra szeretne választ kapni, hogy egy tagállam köteles-e megtérìteni a 80/987 irányelv átültetésének elmulasztása miatt a magánszemélyeket ért károkat. […] a)

Az állam felelősségének elvéről

31 Először is emlékeztetni kell arra, hogy az [EU és EUMSZ]-Szerződés olyan sajátos jogrendszert hozott létre,amely a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és kötelező bìróságaikra nézve, amelynek alanyainemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is,és a közösségi jog amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapìt meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak; e jogok nemcsak akkor keletkeznek, amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előìrja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a magánszemélyek, a tagállamok és a közösségi intézmények számára […]. 32 Emlékeztetni kell arra is, hogy az állandó ìtélkezési gyakorlatból következően a hatáskörükön belül a közösségi jog rendelkezéseit alkalmazó nemzeti bíróságok feladata az, hogy biztosítsák e normák teljes körű hatályosulását, és védjék azokat a jogokat, amelyeket e normák a magánszemélyekre ruháznak […]. 33 Meg kell állapìtani, hogy a közösségi normák teljes érvényesülése kérdésessé válna, és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, ha a magánszemélyek C-6 és 9/90 sz. egyesìtett ügyek, Francovich és mások kontra Olaszország, 26–27. pontok. C-91/92 sz. ügy, Faccini Dori. 183 C-334/92. sz. ügy, Teodoro Wagner Miret kontra Fondo de garantìa salarial, 22. pont 184 C-6/90 és C-9-90 sz. egyesìtett ügyek, Andrea Francovich és Danila Bonifaci és társai kontra Olasz Köztársaság. Lásd hozzá Erika Szyszczak: „European Community Law: New Remedies, New Directions? Joined Cases C-6/90 and C-9/90, Francovich and Bonafaci v Italy‖ 55 The Modern Law Review (1992) 690–697. o. 181 182



nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha a közösségi jog tagállamnak betudható megsértése következtében jogsérelem éri őket. 34 A tagállamot terhelő kártérítési kötelezettség lehetősége különösképpen fontos akkor,amikor – mint a jelen esetben – a közösségi normák teljes körű hatályosulása az állam valamely jogi aktusától függ,és ennek következtében a magánszemélyek az adott aktus hiányában nem érvényesíthetik a nemzeti bìróságok előtt a közösségi jog által elismert jogaikat. 35 Ebből következik, hogy az elv, mely szerint az állam felelős a közösségi jog neki betudható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért, szerves része a Szerződés rendszerének. 36 A tagállamoknak azt a kötelezettségét, hogy ezeket a károkat megtérìtsék, a[z EU-Szerződés 4. cikk (3) bekezdése] is megalapozza, amely szerint a tagállamok kötelesek minden általános vagy különös intézkedést megtenni annak érdekében, hogy biztosítsák a közösségi jog által előírt kötelezettségeik végrehajtását. Márpedig e kötelezettségek közé tartozik az is, hogy megszüntessék a közösségi jog megsértésének jogellenes következményeit […]. 37 Mindezekből következik, hogy a közösségi jog előírja azt az elvet, mely szerint a tagállamok kötelesek megtéríteni a magánszemélyeknek okozott azon károkat, amelyek a közösségi jog nekik betudható megsértéséből származnak. A Bìróság kissé hadilábon áll a kártérìtési felelősség megállapìtása mellett szóló érvekkel: abból ugyanis, hogy egy kártérìtési felelősségi alakzat elősegìtheti a normakövetést, még nem következik az, hogy a kártérìtési alakzat létezik. Attól például, hogy egy bìróság szerint valamely közlekedési szabályszegés jobban megelőzhető abszolút felelősségi rendszerrel, még nem jelenti, hogy ez a felelősségi rendszer létezik is, és azt sem, hogy eltekinthet adott esetben a vétkesség bizonyìtásától. Jelen esetben az Európai Bìróság két érvet sorakoztatott fel: egyrészt, hogy ez az egyetlen hatékony jogorvoslat az adott körülmények között, és másrészt, hogy ez valamilyen módon következne a tagállamok lojalitási kötelezettségéből. Az első érv igaz, de jogilag kevéssé releváns, a másik jogilag releváns, de nem igaz. Önmagában a lojalitási kötelzettség alapján lehetne egy létező felelősségi rezsimet értelmezni és a feltételeit szigorìtani, de egy újat létrehozni kérdéses. Más ügyekben, a Bìróság más jogalapot talált (vagy kreált):

C46/93. és C48/93. sz. egyesített ügyek, Brasserie du pêcheur SA kontra Bundesrepublik Deutschland, valamint The Queen kontra Secretary of State for Transport ex parte: Factortame Ltd és társai 27 Mivel a Szerződés nem tartalmaz a közösségi jog tagállamok általi megsértésének következményeit kifejezetten és pontosan szabályozó rendelkezéseket, a Bíróságnak kell – [az EUSZ 19. (1) bekezdéssel] ráruházott, a Szerződés értelmezése és alkalmazása során a jog tiszteletben tartásának biztosítására vonatkozó feladatát ellátva – ilyen kérdésről az általánosan elfogadott értelmezési szabályok, különösen a közösségi jogrendszer alapelvei és adott esetben a tagállamok jogrendszereinek közös általános elvei szerint döntenie. 28 Egyébként a[z EUMSZ 340.] cikkének második bekezdése a tagállamok jogában közös általános elvekre utal a Közösség szerződésen kívüli felelőssége esetében, amely az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesìtése során okozott károk miatt áll fenn. 29 A Közösségnek a Szerződés [340.] cikkében kifejezetten meghatározott szerződésen kìvüli felelőssége a tagállamok jogrendszereiben ismert általános elv kifejezése, amely szerint egy jogellenes cselekmény vagy mulasztás a kár megtérítésének kötelezettségét vonja maga után. Ez a rendelkezés a hatóságok azon kötelezettségét is tükrözi, hogy a feladataik teljesítése során okozott károkat megtérítsék. 30

Továbbá arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy a



nemzeti jogrendszerekben az állami felelősség jogi rendszerét nagy részben a bíróságok fejlesztették ki. 31 Az előzőekre is figyelemmel, a Bìróság már megállapìtotta a […] Francovich és társai ìtélet 35. pontjában, hogy az elv, mely szerint az állam felelős a közösségi jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott kárért, szerves része a Szerződés rendszerének. 32 Ebből következik, hogy az elv érvényes a közösségi jog tagállam általi bármilyen megsértésére, függetlenül attól, hogy az állam melyik szerve felelős a cselekményért vagy mulasztásért. Az EUMSZ 340. cikk kétségkìvül sokkal kézzelfoghatóbb jogalap, mint a lojalitási kötelezettség, ugyanakkor ez sem problémamentes.

EUMSZ 340. cikk (2) Szerződésen kìvüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtérìti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesìtése során okozott károkat. A legsúlyosabb probléma, hogy az EUMSZ 340. cikke nem erről szól, hanem az Unió felelősségéről. Az tény, hogy az Európai Bìróság elismerte az Unió kártérìtési felelősségét a – jogellenes – jogszabályalkotás útján okozott károkért, és az is tény, hogy egyes jogrendszerek ismerik – kivételesen a felelősségi alakzatot (pl. Franciaország vagy Németország). Ugyanakkor abból, hogy az Unió felelős valamiért, még nem következik, hogy a tagállamok felelősek lennének valami egészen másért. A másik probléma módszertani: az Unió a tagállamok joga szerinti általános elvek alapján tartozik felelősséggel, a tagállamok ugyanakkor az Unió felelőssége miatt tartoznak felelősséggel, a két jogrendszer tehát egymásra mutogat (szaknyelven, kettős renvoi), és félő, nincs is igazi forrása a felelősségi szabályoknak. Hiszen miért kellene egy felelősséget az EU jogából a tagállamok jogába transzplantálni, ha ez már egyébként is megvan bennük, hiszen onnan származik? Későbbi ügyekben a Bíróság már eltekint a jogalap iránti kutakodástól, és lakonikusan megállapìtja, hogy ez a felelősség része az uniós jognak.185

C224/01. sz. ügy, Gerhard Köbler kontra Republik Österreich Az állami felelősség elvéről 30 Mindjárt az elején fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a Bíróság már megállapította, hogy azon elv, amely szerint valamely tagállam felelős a közösségi jog neki felróható megsértésével a magánszemélyeknek okozott kárért, szerves része a Szerződés rendszerének […]. A felelősség feltételeiről. Annak az elvi kérdésnek a nem minden kétség nélküli eldöntése után, hogy a tagállamok kártérìtési felelősséggel tartoznak az irányelvek nem megfelelő átültetéséért, meg kell határozni a felelősség beálltának feltételeit is. A korábban már emlìtett és a kárfelelősség szempontjából alapügynek tekinthető Francovich-ügyben a bìróság a következőképpen foglalt állást:

C-6/90. és C-9/90. sz. egyesített ügyek, Andrea Francovich és mások kontra Olasz Köztársaság A C-66/95 sz. ügy, The Queen kontra Secretary of State for Social Security, ex parte Eunice Sutton, 31. pont szerint a szerződés lényegéből fakad a kártérìtési kötelezettség (lásd pl.Heike Krieger: „Haftung des nationalen Richters für Verletzung des Gemeinschaftsrechts – Das Urteil Köbler des EuGH‖ Juristische Schulung 2004, 855. (856.) o. A @ C445/06. sz. ügy a Danske Slagterier kontra Bundesrepublik Deutschland, 19. pontja szerint ez szerves része az EUMSZ rendszerének. 185



b)

Az állam felelősségének feltételeiről

38 Bár az állam felelősségét eszerint a közösségi jog ìrja elő, azok a feltételek, amelyek teljesülése mellett ez kártérìtéshez való jogot keletkeztet, az okozott kárt előidéző közösségi jogsértés jellegétől függnek. 39 Amikor, akárcsak a jelen esetben, egy tagállam megsérti a Szerződés [288.] cikkének harmadik bekezdése alapján őt terhelő azon kötelezettséget, hogy minden szükséges intézkedést megtegyen annak érdekében, hogy egy irányelv által előìrt eredményt elérjen, akkor e közösségi jogi norma teljes érvényesülése három feltétel teljesülése esetén ír elő kártérítéshez való jogot. 40 E feltételek közül az első az, hogy az irányelv által előírt eredmény a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel.A második feltétel az, hogy e jogok tartalmát az irányelv rendelkezései alapján meg lehessen határozni. Végül a harmadik feltétel az, hogy okozati összefüggés legyen a kötelezettség állam általi megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között. 41 Ezek a feltételek elegendőek ahhoz, hogy a magánszemélyek számára kártérítéshez való jogot keletkeztessenek, melynek közvetlen alapja a közösségi jog. 42 E fenntartással, az államnak a nemzeti jog felelősségi szabályainak keretei között kell az okozott kár következményeit orvosolnia. E feltételeket a gyakorlat később módosította és finomította:

C46/93. és C48/93. sz. egyesített ügyek, Brasserie du pêcheur SA kontra Bundesrepublik Deutschland, valamint The Queen kontra Secretary of State for Transport ex parte: Factortame Ltd és társai 51 Ilyen körülmények között a közösségi jog három feltétel együttes fennállásakor biztosítja a kártérítéshez való jogot, nevezetesen, ha a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel,a jogsértés kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a kötelezettség állam általi megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között. Két tekintetben jelent ez változást: egyrészt kellően súlyos jogsértést követel meg, vagyis minősìtett jogsértést, ami különösképpen a jogalkotással186, illetve bìrói jogalkotással187 okozott károk esetén nyer különös jelentőséget. Másrészt a közvetlen okozati összefüggés egy olyan feltétel,amely a közösségi jog megsértésével csak igen távoli összefüggésben álló károk esetén zárja ki a felelősséget, ugyanis ekkor hiányozni fog a közvetlen okozatiság, szemben a Francovich-ügyben még alkalmazott egyszerű okozatossággal. A kártérìtés feltételeit a Bìróság az irányelvek át nem ültetése kapcsán határozta meg. Az állami kárfelelősségi igények jelentkeztek azonban más konstellációkban is, melyekre az alapügyben (Francovich kontra Olaszország) kimondott elvek nem minden megszorìtás nélkül voltak alkalmazhatóak, jóllehet az állam kártérìtési felelőssége minden olyan esetre vonatkozik, amikor egy tagállam a közösségi jogot megsérti. 188 Így pl. egy irányelv a tagállam számára adott esetben a jogalkotási döntéshozatal tekintetében széles mérlegelési jogkört biztosìthat. És bár a Francovich-ìtéletben megfogalmazott feltételek ezen irányelv hibás átültetése esetén is alkalmazandóak, a tagállami felelősséget azokra az esetekre kell korlátozni, melyek a közösségi jog kellően súlyos megsértésének minősülnek, vagyis azokra az esetekre, melyekben a tagállam a közösségi jogot nyilvánvaló és súlyos módon nem veszi figyelembe. Ennek oka, hogy kártérìtési keresetek lehetőleg ne hátráltassák a tagállamok számára széles mérlegelési jogkört biztosìtó területeken az általuk folytatott jogalkotási tevékenységet minden olyan alkalommal, amikor a köz érdekében a tagállamoknak a magánszemélyek érdekeit esetlegesen sértő intézkedéseket kell hoznia. @ C-46/93. és C48/93. sz. egyesìtett ügyek, Brasserie du pêcheur SA kontra Bundesrepublik Deutschland, valamint The Queen kontra Secretary of State for Transport ex parte: Factortame Ltd és társai. 187 @ C-224/01. sz. Köbler kontra Ausztria ügy. 188 C-392/93. sz. ügy, C-392/93. sz. ügy, The Queen kontra H. M. Treasury ex parte: British Telecommunications plc, 38. pont. 186



Így kizárhatja a kártérìtési felelősséget, ha az irányelvet azért ültette át hibásan az egyik tagállam, mert annak rendelkezései pontatlanok voltak, és a tagállam jóhiszemű értelmezése ésszerű volt, az nem támaszkodott teljesen alaptalan érvekre, nem volt nyilvánvalóan ellentétes az irányelv szövegével és céljával.189 Azonban, ha az érintett tagállamnak a jogsértés elkövetésének pillanatában nem voltak jogalkotási választásai és jelentősen szűk, majdnem nem is létező mérlegelési lehetősége volt csupán, akkor a közösségi jog puszta megsértése elegendő lehet az elég komoly jogsértés meglétének megállapìtására.190 Ha egy tagállam az irányelvben előìrt cél eléréséhez egyetlen szükséges intézkedést sem tesz meg az irányelvben előìrt határidőn belül, akkor ez önmagában megalapozza a közösségi jog súlyos megsértését. Nem függhet a kártérítés azonban attól, hogy a Bíróság előzetesen megállapítja-e az uniós jog tagállam általi megsértését 191, sem pedig attól, hogy a mulasztást elkövető állami szerv szándékosan vagy gondatlanul járt el.192 Azt, hogy fennáll-e a közösségi jog kellően súlyos megsértése, a kártérìtésben eljáró nemzeti bìróságnak kell elbìrálnia.193 Ahogy ez a Francovich-ügyben hozott ìtéletből is kitűnik, a kártérítési felelősség érvényesítésének további részletszabályait az uniós jog a tagállamok nemzeti jogaira bízza. Így uniós jogszabályok hiányában a tagállam belső jogrendszerének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bìróságot, és meghatározni a bìrósághoz fordulás eljárási szabályait. Azonban„a különböző nemzeti jogszabályok által meghatározott tartalmi és formai követelmények nem lehetnek szigorúbbak, mint azok, amelyek a hasonló jellegű, nemzeti jogon alapuló igényekre vonatkoznak, valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a kártérítés elérését”194 – ez az egyenértékűség és a hatékonyság elve. Ez azt jelenti, hogy a magyar jog szerint ezekre az igényekre az államigazgatási jogkörben okozott károkra irányadó Ptk. 349. § alkalmazandó. Eztazonban a magyar bírói gyakorlat kizárja az állammal szemben jogszabállyal okozott károk megtérítésének esetén, arra hivatkozással, hogy a jogszabályok általános érvényű és elvontan megfogalmazott magatartásszabályok, melyek hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között polgári jogi jogviszonyt, következésképpen a polgári jogi kárfelelősségének a szabályai sem alkalmazhatók (BH 1994. 312., Legf. Bìr. Pfv. X. 23 120/1993/4. sz.). Ez a bírósági gyakorlat az előbb emlìtett hatékonysági elv miatt nem alkalmazandó, hiszen különben az irányelvek át nem ültetése, illetve hibás átültetése miatti kártérìtési keresetek ellehetetlenülnének. Kecskés László: „A francovich ìtélet‖ Európai jog 2001/ 2. sz. 28–30. o. Kecskés László: „A post-francovich jelenség kialakulása‖ Európai jog 2001/2. sz. 3–11. o. Kecskés László: „A 169-es levéltől a Francovich jelenségig (Az EK tagállamok jogharmonizációs kötelezettségének kikényszerìtése)‖ Magyar jog 1994. 193–203. o. Kecskés László: „Tìz év múlva... Az Európai Bìróság legújabb post-francovich ìtéletei: a felelősségi kritériumok differenciálódása‖ Európai jog 2001/4. sz. 8–12. o.

Tolerabilis error iuris, mint kimentési ok, lásd C-392/93. sz. ügy, C-392/93. sz. ügy, The Queen kontra H. M. Treasury ex parte: British Telecommunications plc, 44. pont; C-283/94., C-291/94. és C-292/94. sz. egyesìtett ügyek Denkavit International BV és társai kontra Bundesamt für Finanzen, 49–54. pontok. 190 C-94/5 sz. ügy, The Queen kontra Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (ireland) Ltd, 28. pont. 191 @ C-46/93. és C-48/93. sz. egyesìtett ügyek, Brasserie du Pêcheur és Factortame, 94–96. pontok.; C-178/94., C-179/94., C-188/94., C-189/94. és C-190/94. sz. egyesìtett ügyek, Erich Dillenkofer és társai kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, 28. pont. @ C445/06. sz. ügy, Danske Slagterier kontra Németország, 27–46. pontok 192 @ C-46/93 és C-48/93 sz. egyesìtett ügyek, Brasserie du Pêcheur és Factortame, 75–79. pontok; C-178/94., C-179/94., C-188/94., C189/94. és C-190/94. sz. egyesìtett ügyek, Erich Dillenkofer és társai kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, 28. pont. 193 A német sörtisztasági törvény kapcsán kipattant Brasserie du Pêcheur ügyben végül az államfelelősségi kérdésben az EKSZ 234. cikke alapján előzetes döntéshozatalt kérő Szövetségi Legfelső Bìróság nem látta egyértelműnek és nyilvánvalónak az ütközést a közösségi joggal, és a kártérìtési keresetet elutasìtotta, lásd BGHZ 134, 30. 194 C-6 és 9/90 sz. egyesìtett ügyek, Francovich és mások kontra Olaszország, 43. pont. 189



Jürgen W. Hidien: Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung der EU-Mitgliedstaaten, Nomos, Baden-Baden 1999

Vincze Attila: „A közösségi jog megsértése miatti állami kárfelelősség újabb apró betűi‖ Jogtudományi közlöny 2009. 497–504. o.

5.1.7. g) A nemzetközi szerződések közvetlen alkalmazhatósága Először is ki kell emelni a következőket: abból a tényből, hogy egy nemzetközi szerződés „kötelező‖ [EUMSZ 216. cikk (2) bek.] még nem következik, hogy feltétlenülalkalmazandóis, tehát pl. nem biztos, hogy megsértése semmisségi kereset alapjául is szolgálhat. Ennek van egy dogmatikai oka, ami az EUMSZ rendszertani összefüggéseiből fakad. Mìg az EUMSZ 216. cikk úgy fogalmaz, hogy kötelező a nemzetközi szerződés, addig az EUMSZ 288. cikk (2) bek. a következőket állapìtja meg „A rendelet […] [t]eljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó‖ (kiemelés tőlem – V. A.). Vagyis az EU jogamegkülönbözteti a kötelező és az alkalmazandó normákat. 195 Ami azt is jelenti, hogy a közvetlen alkalmazhatóságnak további feltételek teljesìtésétől kell függenie.196 A nemzetközi egyezményekben foglaltak bìróság előtti érvényesìthetőségéhez szükséges az, hogy az adott rendelkezés olyan jellegű legyen, hogy az Unió jogalanyai számára jogot keletkeztessen, vagyis azok közvetlen alkalmazhatóak legyenek.197 Egy rendelkezés akkor tekinthető közvetlenül alkalmazandónak, ha a megfogalmazását, valamint a megállapodás célját és jellegét tekintve egyértelmű és pontos kötelezettséget foglal magában, amelynek a végrehajtása vagy hatásai nem függnek további jogi aktus meghozatalától. 198 Hogy mely rendelkezések tartoznak a közvetlenül alkalmazandóak közé, azt elsősorban a megállapodás szabályozza.199 Ennek hiányában meg kell vizsgálni az egyezmény szellemét, általános rendszerét és szóhasználatát200, tárgyát és célját, természetét és szerkezetét 201. A világkereskedelmi (WTO) jog bizonyos szűk kivételektől eltekintve, nem tartozik azok közé, melyek alapján az EU másodlagos jogát az Európai Bíróság érvénytelenné fogja nyilvánítani, még akkor sem, ha a Világkereskedelmi Szervezet (WTO) keretén belül működő vitarendezési fórum (DSB) megállapìtja a WTO jogának megsértését: „[…] a WTO-megállapodások elvileg nem szerepelnek azon jogi normák között, amelyek tekintetében a Bìróság vizsgálja a közösségi intézmények aktusainak jogszerűségét‖ 202. Ezt a Bíróság egyrészt a WTO vitarendezési rendszerének sajátosságaivalindokolja, vagyis, hogy ha valamely tag intézkedéseit a DSB (Dispute Settlement Body, a WTO vitarendezési fóruma) a WTO-szabályokkal összeegyeztethetetlennek tartja, a jogsértésnek nem feltétlenül az érvénytelenség, illetve a vitatott intézkedés visszavonása a következménye, hanem a vitarendezési rendszer az egyezmény részes felei közötti tárgyalásoknak fontos szerepet szán, tehát a felek számára nyitva áll egy mindkettejük számára elfogadható más megoldás keresése. Továbbá ha a DSB meg is állapìtaná valamely intézkedés WTO-ellenességét, akkor legfeljebb ajánlást tesz ennek WTO-konformmá tételére, illetve felhatalmazza a másik felet kiegyenlìtő intézkedések, kompenzációk igénybevételére, de semmi esetre sem érvénytelenìti a jogsértő WTO-tagállam intézkedését. (Megjegyezhetjük, hogy ezek alapján az EU-jog sem lenne közvetlenül alkalmazandó).

Lásd angol változat: „binding‖ – „applicable‖, német „verbindlich‖ – „gilt unmittelbar‖, francia: „obligatoire‖ „applicable‖. Lásd átfogóan Wolfgang Weiss: „Zur Haftung der EG für die Verletzung des WTO-Rechts‖ Europarecht 2005, 277. (279–281. o.). 197 21-24/72. sz. egyesìtett ügyek, International Fruit Company NV és társai kontra Produktschap voor Groenten en Fruit, 8. pont. 198 12/86 sz. ügy, Meryem Demirel kontra Schwäbisch Gmünd városa, 14. pont; 87/75. sz. ügy, Conceria Daniele Bresciani kontra Amministrazione Italiana delle Finanze, 25. pont; 104/81. sz. ügy, Hauptzollamt Mainz kontra C. A. Kupferberg & Cie KG a. A., 20. pont. 199 104/81. sz. ügy, Hauptzollamt Mainz kontra C. A. Kupferberg & Cie KG a. A., 17. pont. 200 21-24/72. sz. egyesìtett ügyek, International Fruit Company NV és társai kontra Produktschap voor Groenten en Fruit, 20. pont. 201 104/81. sz. ügy, Hauptzollamt Mainz kontra C. A. Kupferberg & Cie KG a. A., 18. és 22. pontok. 202 C-377/02. sz. ügy, a Léon Van Parys NV kontra Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB), 39. pont. Vö. továbbá C-149/96. sz. Portugália kontra Tanács ügy, 47. pont; C-307/99. sz. OGT Fruchthandelsgesellschaft ügy 24. pont; a C-27/00. és a C-122/00. sz. Omega Air és társai ügy, 93. pont; C-76/00. P. sz. Petrotub és Republica kontra Tanács ügy 53. pont; C-93/02. P. sz. Biret International kontra Tanács ügy, 52. pont. 195 196



A közvetlen alkalmazhatóságot, mint kivételt akkor ismeri el a Bìróság, ha az Unió a WTO keretében vállalt valamely kötelezettséget szándékozott a meghatározott jogi aktussal végrehajtani, vagy ha az uniós aktus kifejezetten utal a WTO-megállapodások egyedi rendelkezéseire.203 A kifejezett utalás azt jelenti, hogy pl. a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesìtésére kiadott rendelet a bevezető indokolásában kifejezetten hivatkozik a WTO-megállapodásból fakadó kötelezettségek teljesìtésére, mint a jogszabály kiadásának okára.204

Vincze Attila: „A WTO és az EU jog viszonyának újabb felvonása a dömpingellenes jog dìszletei között‖ Európai jog 2007/6. sz. 20–25. o.

5.2. 5.2. Az uniós jog elsőbbsége „Hallgassatok ide, milyen álmot láttam. Kévét kötöttünk a mezőn, s ìme, az én kévém fölegyenesedett és állva maradt, a ti kévéitek pedig körülvették és meghajoltak az én kévém előtt.‖ Testvérei ìgy válaszoltak: „No, talán királyunk akarsz lenni és fölöttünk uralkodni?‖ – Gen. 36, 6–8.

5.2.1. a) Alapok A már elemzett van Gend en Loos ügyben az elsőbbség kérdését az Európai Bìróság bár közvetetten már eldöntötte, de várható volt, hogy ez még elő fog kerülni a dualista államok esetén. A közvetlen alkalmazandóság önmagában ugyanis még nem oldja meg az uniós jog egységes alkalmazásának valamennyi problémáját. A – legalábbis európai szempontból – kívánt eredmény csak akkor érhető el, ha a közvetlenül alkalmazandó szabály egyben elsőbbséget is élvez a nemzeti joggal szemben. Ez a kérdés merült fel egy másik alapvető jelentőségű esetben, a Costa kontra ENEL ügyben. Az ügyet tekinthetjük pitiánernek is, ugyanis az egész abból indult ki, hogy Flaminio Costa nem kìvánta kifizetni a kb. 1900 lìrányi (nem egészen két euró mai árfolyamon) elektromos számláját, mert az – álláspontja szerint – ellentétes volt az uniós joggal. Az olasz kormány álláspontja szerint – mely ország dualista a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát tekintve – itt nincs semmi keresnivalója a közösségi jognak, nemzeti jogot kell alkalmazni és pont (ne feledjük el, 1964-et ìrunk, még bőven az olasz alkotmány 117. cikkének 2001-es módosìtása előtt járunk). Nézzük az Európai Bìróság érveit!

6/64. sz. ügy Flaminio Costa kontra ENEL A bíróságok azon kötelezettségére alapított jogalap, mely szerint a nemzeti törvényt kell alkalmazniuk Az olasz kormány felveti a Giudice Conciliatore kérelmének „feltétlen elfogadhatatlanságát‖ azzal az indokkal, hogy a nemzeti bìróság, melynek adott nemzeti törvényt kell alkalmaznia, nem folyamodhat a [EUMSZ 267.] cikkhez. A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK-Szerződés saját jogrendszert hozott létre, amely a Szerződés hatálybalépésétől a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bìróságaira nézve kötelező. Saját intézményekkel és jogi személyiséggel bìró, jogképes, nemzetközi képviseleti joggal, és különösen az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, C-377/02. sz. ügy, a Léon Van Parys NV kontra Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB), 40. pont; vö. továbbá az 1947. évi GATT kapcsán a 70/87. sz. Fediol kontra Bizottság ügyet, 19–22. pont; C-69/89. sz. Nakajima kontra Tanács ügyet, 31. pont; a WTO-val összefüggésben a C-149/96. sz. Portugália kontra Tanács ügy, 49. pont; a C-93/02. P. sz. Biret International kontra Tanács ügy, 53. pont. 204 C-69/89. sz. Nakajima kontra Tanács ügy, 30–31 pontok. 203



tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra alkalmazandó joganyagot hoztak létre. A közösségi jog rendelkezéseinek e beépìtése valamennyi tagállam jogába, és általában a Szerződés szövege és szelleme szükségszerűen kizárja, hogy az államokaz általuk viszonossági alapon elfogadott jogrendszerrel szemben utólagos, egyoldalú intézkedést érvényesítsenek, ìgy ilyen intézkedés nem érvényesülhet e jogrendszer ellenében. A közösségi jog végrehajtásának kötelezettsége nem változhat egyik államról a másikra az utólagos nemzeti jogalkotástól függően anélkül, hogy az ne veszélyeztetné [az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdés második albekezdésében] emlìtett céljainak megvalósulását, és nem eredményezhet a[z EUMSZ 18.] cikkben tiltott hátrányos megkülönböztetést. A Közösséget létrehozó szerződésben vállalt kötelezettségek nem lennének feltétel nélküliek, csupán esetlegesek, ha az aláìrók jövőbeli jogalkotási aktusai azokat megkérdőjelezhetnék. Amikor az államok egyoldalú cselekvési jogát elismerik, az külön, pontosan meghatározott rendelkezésen alapul [...]. Másrészről az államok által kérelmezett eltérések engedélyezési eljárástól függenek [...], ami értelmetlen volna, ha az államoknak lehetőségük lenne arra, hogy egy egyszerű törvény révén kivonják magukat kötelezettségeik alól. A [288.] cikk megerősìti a közösségi jog elsőbbségét, amely szerint a rendelet „kötelező‖ érvényű és „közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban‖. E rendelkezés, melyhez semmilyen fenntartást nem fűztek, tartalmatlan volna, ha egy állam a közösségi jogszabályokkal szemben érvényesìthető jogalkotási aktussal egyoldalúan semmissé tehetné annak hatályát. Mindezekből az következik, hogy a Szerződésből eredő és ezáltal önálló jogforrásból származó joggal szemben – annak eredeti, sajátos természetéből adódóan – bìrói úton nem érvényesìthető semmiféle nemzeti szabály anélkül, hogy e jog el ne veszìtené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné. Az tehát, hogy az államok a Szerződés rendelkezéseiben meghatározott jogaikat és kötelezettségeiket a nemzeti jogrendszerükről a közösségi jogrendszerre átruházták, szuverén jogaik végleges korlátozását eredményezi, amellyel szemben a Közösség fogalmával összeegyeztethetetlen utólagos, egyoldalú jogi aktusok nem élvezhetnek elsőbbséget. Az Európai Bìróság ezt az ügyet is – a már ismert – formulával kezdi: A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK-Szerződés saját jogrendszert hozott létre. Mi ennek a jelentősége? Nyilvánvalóan ugyanaz, ami a közvetlen alkalmazandóság kimondásakor volt: ez a szerződés nem olyan szerződés, amire azok a szabályok alkalmazhatóak, mint a többi nemzetközi szerződésre, erre a szerződésre nem húzhatóak rá azok a szokásos sémák. A helyzet természetesen itt is az, hogy azt szeretné elérni a Bìróság, hogy a szokásos megoldások ne legyenek alkalmazhatóak, ezért kell az EU-Szerződést megkülönböztetni más nemzetközi szerződésektől és ezért szükséges a kissé drámai indìtása. Egy egészen más világban vagyunk, ahol nem a megszokott szabályok szerint játszunk: ez a narratíva első eleme. A narratìva második eleme, hogy az Unió határozatlan időre történő létrehozásával az államok saját maguk korlátozták szuverén jogaikat. Ez ugyanakkor – ahogy Danny Nicol fogalmaz – egy telológiai érv, melynek nincs komolyabb támogatása a szövegben, és nem is különösképpen meggyőző. 205 A szuverenitáskorlátozásnak – az Európai Bìróság logikáját követve – nyilván nem lenne értelme, ha a tagállamok a szuverenitásukra hivatkozva mentesülni kìvánnának egyes kötelezettségeik alóĺ: erre rìmel az az érv,hogy a Szerződés szövege és szelleme szükségszerűen kizárja, hogy az államok az általuk viszonossági alapon elfogadott jogrendszerrel szemben utólagos, egyoldalú intézkedést érvényesítsenek.

Danny Nicol: „Democracy, supremacy and the »intergovernmental« pillars of the European Union‖ Public Law 2009, 218. (221. o.): „This was a teleological argument, with no specific justification in the Treaty text, and was never particularly convincing.‖ 205



A Bìróság már szerződés rendelkezéseivel – és nem pusztán annak szellemével – is érvel, amikor utal a lojalitási klauzulára [az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdés második albekezdés] és a tiltott hátrányos megkülönböztetésre (EUMSZ 18. cikk). Technikailag talán fontosabb a negyedik érv, amely szerint, ha tagállamok el kìvánnának térni az uniós jogtól, akkor az egy engedélyezési eljárástól függ, ami pedig értelmetlen lenne, ha az államoknak lehetőségük lenne arra, hogy egy egyszerű nemzeti törvény révén kivonják magukat kötelezettségeik alól. Ebben a contrario benne van az uniós jog elsőbbsége is. Az EUMSZ 288. cikk pedig szintén megerősìtené a közösségi jog elsőbbségét, amely szerint a rendelet „kötelező‖ érvényű és „közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban‖. Ez bár kétségkìvül világos és egyértelmű kimondása annak, hogy a rendelet kötelező (hiszen ha nem lenne elsőbbsége, nem lehetne kötelező), ugyanakkor nem ez volt a kérdés az adott ügyben, hanem a szerződések elsőbbsége. Abból, hogy a rendeletnek elsőbbsége van, még nem szükségszerűen következik, hogy a szerződés egészének is elsőbbsége lenne. 206 Nem is véletlen, hogy ez a Bìróság utolsó érve. Végső soron: ha jól megnézzük, egyetlen fél mondatban benne van az ítélet miértje: „A közösségi jog végrehajtásának kötelezettsége nem változhat egyik államról a másikra”. Ez pedig nyilván akkor érhető el, ha a közösségi – most már uniós – jog elsőbbséget élvez. Ez végső soron persze megint csak azt jelenti, hogy azért legyen elsőbbsége, mert ez segìti a hatékony érvényesülést, kisarkìtva: azért van ìgy, mert az lenne a legjobb, ha ez ìgy lenne, és nem feltétlenül azért, mert ez ìgy jogszerű. Az elsőbbség kimondása önmagában azonban még mindig kevés: tudnunk kell továbbá, hogy mire vonatkozik az elsőbbség – minden jogszabállyal vagy csak azok egy körével szemben élvez elsőbbséget az uniós jog – és azt is, hogy mi a joghatása az elsőbbségnek.

5.2.2. b) Mire terjed ki az elsőbbség? 5.2.2.1. ba) Lex posterior derogat legi priori? A dualista országok – mint alapvetően Magyarország is – egyik jellemzője, hogy a nemzetközi szerződéseket, mint az EU-Szerződés, átültetik – transzformálják, inkorporálják – valamilyen jogszabállyal a nemzeti jogukba. A kérdés innentől adott: az ugyanezen a jogforrási szinten elfogadott későbbi jogszabály derogálhatja-e az uniós jogot?207 A Bìróság erre a 106/77. sz. Simmenthal-ügyben válaszolt.

106/77. sz. Simmenthal-ügy 21 A fenti megfontolásokból következik, hogy minden – hatáskörében eljáró – bìróságnak kötelessége a közösségi jog teljes egészében történő alkalmazása és azon jogok védelme, amelyet az a magánszemélyek számára biztosìt, adott esetben eltekintve a nemzeti jog mindazon – akár a közösségi szabályt megelőző, akár azt követő – rendelkezéseinek alkalmazásától, amelyek esetlegesen ellentétesek azzal. bb) Lex superior derogat legi inferiori? Az EU-Szerződést átültető törvény a jogforrási hierarchiában a törvények szintjén helyezkedik el: ebből az következik, hogy a jogforrási hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedő jogszabállyal – vagyis az Alaptörvénnyel – nem lehet ellentétes. Innentől adott a második kérdés: mi a teendő akkor, ha az adott uniós jogszabály a nemzeti alkotmánnyal ellentétes? A kérdés egy német bìróság, a Frankfurt am Main-i Közigazgatási bìróság előtt merült fel, amely azért fordult az Európai Bìrósághoz előzetes kérdéssel, mert álláspontja szerint a gabonapiaci rendtartáshoz kapcsolódó Hasonlóan Danny Nicol: „Democracy, supremacy and the »intergovernmental« pillars of the European Union‖ Public Law 2009, 218. (222–223. o.). 207 H. P. Bulmer Ltd. and Another v J. Bollinger S.A. and Others Court of Appeal 22 May 1974 [1974] Ch. 401, 418, per Lord Denning MR: „Parliament has decreed that the Treaty is henceforward to be part of our law. It is equal in force to any statute.‖ 206



óvadékrendszer ellentétes volt a nemzeti jog egyes alkotmányos elveivel, különösen a német Alaptörvény általános cselekvési szabadságot garantáló 2. cikke (1) bekezdésével és a tulajdont garantáló 14. cikkével.

11/70. sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra az Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel 3. A nemzeti jog szabályainak vagy fogalmainak igénybevétele a Közösség intézményei által elfogadott intézkedések érvényességének megìtélésekor hátrányos hatással járna a közösségi jog egységességére és hatékonyságára. Az ilyen intézkedések érvényességét csak a közösségi jog alapján lehet megìtélni, mivel az önálló forrásból származó, a Szerződésből eredő joggal szemben, annak eredeti, sajátos természetéből adódóan, bìrói úton nem érvényesìthető semmiféle nemzeti jogszabály anélkül, hogy e jog el ne veszìtené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné. Ennélfogva az alapvető jogok – ahogyan egy tagállam alkotmányában vagy alkotmányos szerkezetének az elveiben megfogalmazzák – megsértésére való hivatkozás nem érintheti a Közösség egy jogi aktusának az érvényességét vagy a hatályát az adott tagállam területén. Röviden: mindegy mi van az alkotmányban, mindegy, hogy az uniós jog ellentétes-e a nemzeti alkotmány által garantált alapvető jogokkal vagy sem, az uniós jog elsőbbséget élvez. 208 Ez nagyon messzemenő következményekkel jár: bár világos a döntés logikája, és európai jogi fejjel gondolkodva nem is lehetett mást elvárni, a döntés esszenciája mégis egy komoly gyomorütés a nemzeti alkotmánynak és ellentmond mindannak, amit az alkotmány jogforrástani helyéről, politikai és társadalmi szerepéről gondolunk. Az Internationale Handelsgesellschaft ügy – nem nagy meglepetésre – megjárta a német Szövetségi Alkotmánybíróságot is, és érthető módon az Európai Bìróság hivatkozott döntésének idézett passzusa nem váltott ki feltétlen rajongást. Ebben az ügyben született az elhìresült Solange-I döntés (BVerfGE 37, 271), amellyel a német Szövetségi Alkotmánybìróság azt üzente, hogy amennyiben az Európai Bìróság nem tartja tiszteletben azokat az alapvető jogokat, amelyeket a német Alaptörvény, akkor a német alaptörvénnyel ellentétes tartalmú jogot nem engedi érvényesülni Németország területén, megtiltja annak alkamazhatóságát. A problémára még visszatérünk később az alapjogokat tárgyaló fejezetben.

5.2.3. c) Mi az elsőbbség joghatása? Az uniós jog elsőbbségének több lehetséges következménye is lehet. Elképzelhető érvényességi elsőbbség, illetve alkalmazási elsőbbség is.209 Érvényességi elsőbbségről beszélünk, ha a magasabb szinten álló jogszabály megakadályozza azt, hogy az alacsonyabb szinten álló ellentétes tartalmú jogszabály érvényesen létrejöjjön. Alkalmazási elsőbbségről akkor van szó, ha az uniós joggal ellentétes belső jog csak a konkrét esetben nem kerülne alkalmazásra, de nem lesz érvénytelen, és azokban az esetekben, amikor nem ütközik az uniós joggal – mert nincsen európai elem az ügyben –, továbbra is alkalmazandó marad. Az érvényességi elsőbbség több szövetségi állam jogában megtalálható elv: mind az Egyesült Államok alkotmánya210, mind a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvénye ezen alapul211, és azzal a következménnyel jár, hogy a szövetségi joggal ellentétes tagállami/tartományi jog nem érvényes. Elő lehet írni az érvényességi elsőbbséget uniós szinten? Az elméleti válasz valószínűsíthetően: nem. Tegyük fel, hogy ezt az elsőbbségi szabályt valamilyen uniós jogszabály tartalmazza. Ekkor az előìró norma maga is uniós norma, és ekképp osztania kell az uniós jogi normák sorsát, tehát ahhoz, hogy az elsőbbségét előìrhassa, már elsőbbséggel kell rendelkeznie. Hiszen ha alacsonyabb rangú szabály, akkor lényegtelen mit Lásd továbbá pl. C-285/98. sz. ügy, Tanja Kreil kontra Németország A két megoldáshoz az EK jogában Matthias Niedobitek: „Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht‖ Verwaltungsarchiv 2001, 58. (61–62. o.). 210 Lásd USA alkotmányának VI. cikkét. „This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made in Pursuance thereof; and all Treaties made, or which shall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land; and the Judges in every State shall be bound thereby, any Thing in the Constitution or Laws of any State to the Contrary notwithstanding.‖ 211 Lásd Német Grundgesetz 31. cikkét „Bundesrecht bricht Landesrecht‖. 208 209



állìt, nem mondhat ellent a magasabb szintű rendelkezésnek (Münchhausen-dilemma).212 Az elsőbbség tehát, ha azt a szövetségi államok mintájára képzeljük el, akkor az sokkal inkább egy szerves politikai társadalmi fejlődés eredményeképpen jön létre, mintsem normatìv előìrásként. Nézzük, hogyan válaszolta meg a kérdést az Európai Bìróság!

106/77. sz. Simmenthal-ügy 14 A közvetlen alkalmazandóság – e vonatkozásban – azt jelenti, hogy a közösségi jogi szabályoknak minden tagállamban egységesen kell kifejteniük valamennyi hatásukat, hatálybalépésüktől kezdődően és érvényességük teljes időtartama alatt. 15 E rendelkezések tehát jogok és kötelezettségek közvetlen forrását jelentik mindazok számára, akiket érintenek, legyenek azok közösségi jogviszonyokban álló akár tagállamok, akár magánszemélyek. 16 Ez a hatás valamennyi bíróságra is vonatkozik, amelyeknek tagállami szervekként az a feladatuk, hogy hatáskörükben eljárva védjék a közösségi jog által a magánszemélyekre ruházott jogokat. 17 Sőt a közösségi jog elsőbbségének elve alapjána Szerződés közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseiés az intézmények közvetlenül alkalmazandó jogi aktusai a tagállamok belső jogával fennálló kapcsolatuk tekintetében nemcsak azzal a hatással bírnak, hogy – pusztán hatálybalépésük ténye folytán – a tagállamok nemzeti jogának valamennyi, a közösségi joggal ellentétes rendelkezését a jog erejénél fogva alkalmazhatatlanná teszik, hanem – mivel e rendelkezések és jogi aktusok szerves részét képezik a tagállamok területén alkalmazandó jogrendszernek, és ez utóbbi keretében elsőbbséget élveznek – azzal is, hogy megakadályozzák a közösségi normákkal összeegyeztethetetlen, új nemzeti jogalkotási aktusok érvényes létrehozását. 18 Annak elismerése ugyanis, hogy azok a nemzeti jogalkotási aktusok, amelyek jogtalanul behatolnak a Közösség jogalkotói hatásköre alá tartozó területre,vagy más módon összeegyeztethetetlenek a közösségi jog rendelkezéseivel, bármiféle jogi hatással rendelkeznének, a tagállamok által a Szerződés értelmében feltétel nélkül és visszavonhatatlanul vállaltkötelezettségek tényleges jellegének tagadását jelentené, és ezáltal a Közösség alapjait kérdőjelezné meg. […] 22 Ennélfogva a közösségi jog természetében rejlő követelményekkel összeegyeztethetetlen lenne valamely nemzeti jogrendszer minden olyan rendelkezése, illetve minden olyan jogalkotási, közigazgatási, vagy bírósági gyakorlat, amely csökkentené a közösségi jog hatékonyságát azáltal, hogy megfosztja a közösségi jog alkalmazására hatáskörrel rendelkező bíróságotazon jogtól, hogy már az alkalmazás időpontjában minden szükséges lépést megtehessen annak érdekében, hogy a közösségi normák teljes hatékonyságának esetleges akadályát képező nemzeti jogszabályi rendelkezéseket félretegye. Az Európai Bìróság szóhasználata nem teljesen egységes: az uniós jog alkalmazhatatlanná teszi a vele ellentétes belső jogot, megfosztja attól, hogy bármiféle jogi hatással rendelkezzen, illetve feljogosìtja a nemzeti jogalkalmazó szerveket, hogy az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályi rendelkezéseket félretegyék, és emlìti azt is, hogy az uniós jog megakadályozza avele összeegyeztethetetlen, új nemzeti jogalkotási aktusok érvényes létrehozását. Ez érvényességi vagy alkalmazási elsőbbség? Ha pusztán a szóhasználatot tekintjük, akkor aligha tudjuk ezt eldönteni, ha valóban megakadályozza a nemzeti jogszabályalkotást, az érvényességi elsőbbség, ha csupán arról van szó, hogy a nemzeti jogalkalmazó szervek az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályi rendelkezéseket félretegyék, akkor alkalmazási elsőbbségről. Egy későbbi ügyben, éppen ez utóbbival érvelt a Bizottság azt megállapìtandó, hogy a tagállamoknak nincs joguk – A GG 31. cikke példáján Alexander Schmitt Glaeser: „Suveränität und Verfassung‖ in: Armin von Bogdandy (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 205. (207–208. o.). 212



hatáskörük – az uniós joggal ellentétes pénzügyi szabályokat elfogadni és ekképpen a vállalt pénzügyi kötelezettségek semmisek.213 A Bìróság szerint ugyanakkor ez az értelmezés nem elfogadható: a nemzeti jogalkalmazónak egyetlen kötelezettsége van, mégpedig az, hogy ne alkalmazta az uniós joggal ellentétes nemzeti jogot. A Bíróság azt is kiemelte, hogy az alkalmazási elsőbbségből nem lehet azt levezetni, hogy a nemzeti jogi rendelkezés uniós joggal való összeegyeztethetetlensége a későbbi nemzeti jogi rendelkezést nem létezővé nyilvánítja.214 Ez az alkalmazási elsőbbség elve, melyet felfoghatunk egy kollíziós normaként is.215 Az érvényességi elsőbbség azt jelentené, hogy az uniós és a tagállami jog egy hierarchikus-monolitikus rendszert alkotna. Ez ugyanakkor nem igaz, hiszen mind az európai, mind a tagállami jog más-más a kelseni értelemben vett alapnormából indul ki: az egyik a saját alkotmányából, a másik az európai egységeszmét megtestesìtő alapìtó szerződésekből.216A jogrendszerek ütközése ennélfogva nem is lehet érvényességi kérdés, csupán alkalmazási, hiszen hiányzik az érvényességi elsőbbséghez a közös érvényességi alap, a közös Grundnorm.Ennélfogva a két jogrendszer egyszerre, párhuzamosan irányadó akképpen, hogy a konkrét jogalkalmazás során felmerülő esetleges konfliktusokat közjogi kollìziós szabályokkal kell feloldani. 217 Az elsőbbség csak egy – és nem kizárólagos – kollìziós szabály, ami nem keverendő bármiféle alárendelődéssel (szubordináció). A két szint – az európai és a tagállami – a különböző jellegű és célú szerveződések, melyek inkább interaktìvan kiegészìtik egymást, mintsem hierarchikusan uralkodnak egymáson, és inkább pluralisták, mintsem monolitikusak.218

5.3. 5.3. Az uniós jog közvetlen alkalmazandóságának és elsőbbségének következményei Az uniós jog elsőbbsége, közvetlen hatálya valamint alkalmazhatósága nem különálló elvek, hanem, ahogy az a fentiekből is talán látszik, ezek egymástól függnek. Csak az az uniós norma lehet közvetlenül alkalmazandó, mely közvetlen hatállyal bìr. A közvetlen hatállyal bìró uniós norma azonban nem válthatja ki a célzott joghatásait, ha a szubszumcióra alkalmas nemzeti jog azt az alkalmazásban megelőzi.219 Annak érdekében, hogy az uniós jog teljes mértékben és hatékonyan érvényesülhessen, vagyis elérhesse a Szerződés megalkotásával elérni kìvánt célt, az Európai Bìróság több olyan jogintézményt dolgozott ki, melyek ezt biztosìthatják. Az egyik ilyen biztosìték az ellentétes nemzeti jog alkalmazásának tilalma. Ahogy a Bìróság ezt a már bemutatott Simmenthal ügyben megfogalmazta, a nemzeti bìróságnak kötelessége az uniós jog teljes egészében történő alkalmazása és azon jogok védelme, amelyet az a magánszemélyek számára biztosìt, adott esetben eltekintve a nemzeti jog mindazon rendelkezéseinek alkalmazásától, amelyek ellentétesek azzal, függetlenül attól, hogy azokat az uniós szabályt megelőzően vagy azt követően fogadták-e el.220 A nemzeti jogszabály helyett a szubszumcióra alkalmas, vagyis közvetlenül alkalmazható, közösségi jog az alkalmazandó. Ez a kötelezettség nemcsak a bìróságokat terheli, hanem a legtágabban felfogott közigazgatást is.221

C-10/97-től C-22/97-ig. sz. egyesìtett ügyek, Ministero delle Finanze kontra IN. CO. GE.’90 Srl és társai, 18. pont. C-10/97-től C-22/97. sz. egyesìtett ügyek, Ministero delle Finanze kontra IN. CO. GE.’90 Srl és társai, 21. pont. 215 Manfred Zuleeg: „Öffentliches Kollisionsrecht tut Not‖ in Max-Emanuel Geis – Dieter Lorenz (szerk.): Staat, Kirche, Verwaltung – Festschrift für Hartmut Maurer zum 70. Geburtstag (München: C. H. Beck, 2001) 1067. (1073–1075. o.); Matthias Niedobitek: „Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht‖ Verwaltungsarchiv 2001, 58. (61–62. o.). 216 Ingolf Pernice: „Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitutionmaking Revisited?‖ 36 Common Market Law Review (1999) 703., 713–714. o. Franz Mayer: „Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Gerichtliche Letztentscheidung im europäischen Mehrebenensystem.‖ Armin von Bogdandy (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 229. (259–261. o.) 217 Szintén a közjogi kollìziós norma fogalmát használja Blutman László – Chronowski Nóra: „Az Alkotmánybìróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában I.‖ Európai Jog 2007/2, 3. (3–4. o.). A közjogi kollìzió problémájához áttekintően és alapvetően Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr 2005). 218 Neil McCormick: „The Maatricht-Urteil: Sovereignty Now‖ 1 European Law Journal (1995) 259. (264. o.). Jürgen Schwarze: „Auf dem Wege zu einer europäischen Verfassung – Wechselwirkungen zwischen europäischem und nationalem Verfassungsrecht‖ Deutsche Verwaltungsblätter 1999, 1677. (1678. o.). 219 Lásd összefoglalóan Saša Beljin: „Die Zusammenhänge zwischen dem Vorrang, den Instituten der innerstaatlichen Beachtlichkeit und der Durchführung des Gemeinschaftsrechts‖ Europarecht 2002, 351–376. o. 220 @ 106/77. sz. ügy, Amministrazione delle Finanze dello Stato kontra Simmenthal SpA, 21. pont. 221 103/88 sz. ügy, Fratello Costanzo, 31. pont; lásd továbbá C-224/97.sz. ügy, Erich Ciola kontra Land Vorarlberg. 213 214



Az alkalmazási tilalom esetén két lehetséges kollìziós konstelláció képzelhető el, amit az irodalom közvetlen, illetve közvetett kollízió néven illet.222 A közvetlen, vagy direkt kollízió fogalma alatt azokat a helyzeteket kell érteni, amikor egy kifejezett uniós jogi parancs és egy nemzeti, belső jogi tilalom áll egymással szemben vagy fordìtva. Az egyik szerint valamit szabad, a másik szerint pedig valami tilos. Ilyen pl. a német sörtisztasági törvény, mely meghatározta mi tekinthető sörnek. Ezzel szemben az európai jog alapján mindaz sör, amit más tagállamokban jogszerűen „sör‖ megjelöléssel előállìtanak, függetlenül attól, hogy az megfelel-e a német előìrásoknak vagy sem.223 Ebben az esetben az uniós jog elsőbbsége és közvetlen alkalmazhatósága alapján tiszta jogi helyzet áll elő, az uniós joggal ellentétes rendelkezés minden további nélkül alkalmazhatatlanná válik, és az uniós jog szabályai nyernek alkalmazást, ìgy pl. a közösségi vámkódexről szóló rendelet a magyar vámjoggal szemben elsőbbséget élvez.224

EH 2008. 1745 A Legfelsőbb Bìróság megállapìtotta, hogy az alperes határozatának jogszabályi alapját képező 2000. évi XXV. törvény 17. § (2) bekezdésének a) pontja valóban ellentétes rendelkezést tartalmaz a 1999/45/EK Irányelv 10. cikk 2. 3. 4. pontjában foglalt rendelkezéssel. Az Európai Bìróság gyakorlata lehetővé teszi az EUtagállamok állampolgárai számára azt, hogy a közösségi irányelvekre közvetlenül is hivatkozhassanak saját államukkal szemben, ha a kérdéses irányelvet az adott állam nem vagy nem teljes mértékben vette át. A perbeli ügyben alkalmazandó irányelv megfelel annak a követelménynek, hogy világos, pontos és feltétel nélküli rendelkezéseket tartalmaz, továbbá nem hagy mozgásteret a hazai szabályozásnak és a belső jog nem megfelelő harmonizációja történt. Mindezek alapján perbeli, közigazgatási ügyben a 2000. évi XXV. törvény szabályával szemben az Irányelv 10. cikk 2.3.4. pontjában foglalt rendelkezést kell alkalmazni. A közvetett kollízió kérdése már összetettebb. Itt arról van szó, hogy az uniós és a nemzeti jog nem ugyanazon a szinten alkalmazandó. A konfliktus nem a jog megadásában áll fenn, hanem annak uniós szintű biztosításában és nemzeti szintű realizálásában. Ez akkor fordul elő, ha az Unió bizonyos jogokat vagy kötelezettségeket állapìt meg az egyének számára, azonban ezek végrehajtásának szabályait a tagállami eljárási autonómia jegyében a belső jogra bìzza. Ilyen eset lehet, pl. ha az uniós jog megtiltja bizonyos járulékok kivetését, a nemzeti jog azonban ezek visszakövetelésére nyitva álló keresetindìtási határidőt túlontúl rövidre szabja. Ezekre az esetekre az Európai Bìróság a következő választ adta: a tagállamok „belső jogrendjének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bìróságot, és meghatározni a bìrósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosìtsák azoknak a jogoknak a védelmét, amelyeket az uniós jog közvetlen hatálya az érintetteknek biztosìt. Azonban ezek a rendelkezések nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló, belső jellegű jogorvoslatokra vonatkozóak, valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a közösségi jogrend által biztosított jogok gyakorlását.” Az ezeket akadályozó nemzeti jogszabály alkalmazásától el kell tekinteni.225 Ez az egyenlőség és a hatékonyság elve. Ez természetesen azzal jár, hogy az ezekkel a követelményekkel ellentétes nemzeti jogszabályok nem alkalmazandóak. A direkt és az indirekt kollízió közötti különbség abban foglalható össze, hogy mìg a közvetlen kollízió eseténa nemzeti jog negálja az uniós jogot, ellentmond neki, addig a második esetben szabotálja azt. Ha azonban nem áll fenn kollìzió, mert az uniós jog az adott helyzetre nem alkalmazandó, pl. mert tisztán belső jogi esetről van szó, mely mentes minden határon átìvelő tényállási elemtől, akkor az adott belső jogi szabály nem

Lásd Werner Schroeder: „Art. 249 EGV‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C. H. Beck, 2003) 42–43. pontok, Matthias Niedobitek: „Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht‖ Verwaltungsarchiv 2001, 58. (73–80. o.) 223 Az 1987. március 12-i, a C-178/84. számú Bizottság kontra Németország ügyben hozott ìtéletében a Bìróság kimondta, hogy a kérdéses rendelkezéseknek meg nem felelő, más tagállamokból importált sörök forgalmazásának tilalma összeegyeztethetetlen a Szerződés 30. cikkével. 224 @ BH 2005. 6. 225 C-312/93. sz. ügy, Peterbroeck, Van Campenhout & Cie SCS kontra Belga állam. Lásd továbbá különösen 33/76. sz. ügy, Rewe, 5. pont; 45/76. sz. ügy, Comet, 12. sk. pontok; 68/79. sz. ügy, Just, 25. pont; 199/82. sz. ügy, San Giorgio, 14. pont; 331/85., 376/85., 378/85. sz. egyesìtett ügyek, Bianco és Girard, 12. pont; 104/86. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 7. pont; 123/87. és 330/87. sz. egyesìtett ügyek, Jeunehomme és EGI, 17. pont; C-96/91. sz. ügy, Bizottság kontra Spanyolország, 12. pont; a C-6/90. és C-9/90. sz. egyesìtett ügyek Francovich és társai ügyben, 43. pont. 222



kerül összeütközésbe az európai joggal és az továbbra is alkalmazandó úgy és azokkal a feltételekkel, ahogy azt a nemzeti jog előìrja. Ha nincs ütközés, nincs is szükség kollìziós norma igénybevételére. 226 Egy másik eset is elképzelhető, mégpedig az, hogy az adott nemzeti jogszabály ugyan ütközik egy uniós jogi normával, ám maga az uniós rendelkezés jogszerűtlen. Ebben az esetben kérdéses, hogy az uniós jog kényszerìti-e a nemzeti jogalkalmazót arra, hogy saját jogát ne alkalmazza. Itt most nem azt a lehetséges konstellációt vizsgáljuk, amikor a csatlakozási klauzula által át nem fogott közösségi jogi aktusok miatt tartja a nemzeti jogalkalmazó úgy, hogy félreteszi az uniós jogot, hanem azt, amikor maga az uniós rendelkezés, vagy az azon alapuló belső közigazgatási határozat tűnik uniós jogi szempontból jogellenesnek. Ez a kérdés merült fel a Zuckerfabrik Süderdithmarschen ügyben.227 1987. október 19-én hozott határozatában a Hauptzollamt Itzehoe 1 982 942,66 DM (közel egymillió euró) összeg befizetésére kötelezte a Zuckerfabrik Süderdithmarschent, az 1986/87-es cukorpiaci gazdasági évre vonatkozó különleges veszteségpótló hozzájárulás cìmén. A Zuckerfabrik Süderdithmarschen kifogást emelt a Hauptzollamt Itzehoe határozata ellen, amelyet elutasìtottak. A Zuckerfabrik ekkor a Finanzgericht Hamburghoz fordult a határozat végrehajtásának felfüggesztése, illetve a határozat megsemmisìtése érdekében. E két kereset alátámasztására a Zuckerfabrik arra hivatkozott, hogy az 1914/87 rendelet, amelyen a Hauptzollamt határozata alapul, érvénytelen.

C-143/88. és C-92/89. sz. egyesített ügyek Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG kontra Hauptzollamt Itzehoe és Zuckerfabrik Soest GmbH kontra Hauptzollamt Paderborn

Az elvről 14 A Finanzgericht Hamburg először is lényegében azt kérdezi, hogy az [EUMSZ 288.] cikkének második bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy az kizárja a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy elrendelhessék egy közösségi rendelet alapján hozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését. 15 A Finanzgericht Hamburg azzal érvel az ilyen felfüggesztés elrendelésére vonatkozó hatáskör elismerése mellett, hogy ez az intézkedés csak elhalasztjaa nemzeti határozat esetleges alkalmazását, de nem kérdőjelezi meg a közösségi rendelet érvényességét. Ugyanakkor – kérdése okának magyarázatául – a nemzeti bìróság hatáskörével szemben felhozza, hogy ilyen felfüggesztés elrendelése, minthogy jelentős következményekkel járhat, megakadályozhatja a rendeletek valamennyi tagállamban való teljes érvényesülését, megsértve ezzel a Szerződés [288.] cikkének második bekezdését. 16 Először is hangsúlyozni kell, hogy a Szerződés [288.] cikke második bekezdésének rendelkezései nem akadályozhatják meg a közösségi jog által a jogalanyoknak biztosított bírói jogvédelmet. Azokban az esetekben, amikor a közösségi rendeletek közigazgatási végrehajtása a nemzeti hatóságokra hárul, a közösségi jog által biztosított bírói jogvédelem magában foglalja a jogalanyok azon jogát, hogy – közbenső kérdés keretében – a nemzeti bíróságok előtt vitassák az ilyen rendeletek jogszerűségét, és arra késztessék e bíróságokat, hogy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel forduljanak a Bírósághoz. 17 Ez a jog veszélybe kerülne,ha a közösségi rendeletek érvénytelenségének megállapìtására kizárólagos hatáskörrel rendelkező Bìróság ìtéletének meghozataláig […] a jogalanynak nem lenne lehetősége arra, hogy – bizonyos feltételek fennállása esetén – elnyerje a felfüggesztést elrendelő határozatot, amely az adott jogalany vonatkozásában felfüggesztené a vitatott rendelet hatályát. Saša Beljin: „Die Zusammenhänge zwischen dem Vorrang, den Instituten der innerstaatlichen Beachtlichkeit und der Durchführung des Gemeinschaftsrechts‖ Europarecht 2002, 351. (353. o.). 227 C-143/88. és C-92/89. sz. egyesìtett ügyek Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG kontra Hauptzollamt Itzehoe és Zuckerfabrik Soest GmbH kontra Hauptzollamt Paderborn. 226



33 […] egy közösségi rendelet végrehajtására meghozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését a nemzeti bíróság csak abban az esetben rendelheti el, ha: – e bíróságnak komoly kétségei vannak a közösségi jogi aktus érvényességét illetően, és abban az esetben, ha a vitatott aktus érvényességére vonatkozó kérdéssel még nem fordultak a Bìrósághoz, ő maga előterjeszti a kérdést; – sürgős helyzetről van szó, és a felperest súlyos és helyrehozhatatlan kár fenyegeti; – e bíróság megfelelően figyelembe veszi a Közösség érdekét . A nemzeti bìróságoknak kötelességük továbbá a közösségi jog teljes és hatékony érvényesülését biztosìtandó, hogy a saját jogukat – mind a törvényeket, mind a bìrói jogot228 – az uniós joggal összeegyeztethető módon értelmezzék, és ezáltal igyekezzenek a lehetséges ütközéseket elkerülni.229 Ez a kötelezettség nemcsak az irányelvekre igaz230, hanem az uniós jog egészére. Ahogy azt fentebb is bemutattuk, az uniós jog teljes és hatékony érvényesülése, a közösségi jog elsőbbsége és közvetlen alkalmazhatósága (alkalmazandósága) biztosìtására231, az Európai Bìróság kialakìtott egy szankciós mechanizmust, az uniós jog megsértése miatti államfelelősségi kártérítési igényt. Ezt az irányelvek át nem ültetése miatt a Francovich ügyben elismert igényt az Európai Bìróság kiterjesztette a közösségi jog más tìpusú megsértésére is, „az elv érvényes a közösségi jog tagállam általi bármilyen megsértésére, függetlenül attól, hogy az állam melyik szerve felelős a cselekményért vagy mulasztásért‖232. Így a kártérìtés elismerésre került, a közvetlenül alkalmazandó elsődleges jog megsértése miatt, függetlenül attól, hogy a jogsértést a törvényalkotó233, a végrehajtó234, vagy a bìrói jogalkalmazó hatalmi ág235 követte el.

Összességében kialakult egy joganyag, amely gyakorlatilag azokkal a paraméterekkel rendelkezik, mint a belső jogban megszokott jogszabályok, de ennél sokkal többel is: abszolút elsőbbséget élvez mindenféle nemzeti joggal szemben, az alkotmánnyal szemben is, és olyan további igények is kapcsolódnak a megsértéséhez – pl. kártérìtés –, amelyek a belső jogban, legalábbis ebben a formában, ismeretlenek.

C-456/98 sz. ügy, Centrosteel, 16–17 pontok. C-106/89. sz. ügy, Marleasing kontra Le Comercial Internacional de Alimentación SA, 8. pont. 230 Lásd fent 5.1 d) pont 231 „…a kártérìtéshez való jog szükségszerű következménye azon közösségi rendelkezések közvetlen hatályának, amelyeknek megsértésével a kárt okozták‖ – @ C-46/93. és C-48/93. sz. egyesìtett ügyek Brasserie du Pêcheur SA kontra Bundesrepublik Deutschland és The Queen kontra Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd és társai, 22. pont. 232 @ C-46/93. és C-48/93. sz. egyesìtett ügyek Brasserie du Pêcheur SA kontra Bundesrepublik Deutschland és The Queen kontra Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd és társai, 32. pont; C-302/97. sz. ügy, Konle, 62. pont. 233 @ C-46/93 és C-48/93 sz. egyesìtett ügyek, Brasserie du Pêcheur SA kontra Németország és The Queen kontra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások. A Brasserie du Pêcheur ügyben a tagállami fórum végül elutasìtotta kártérìtési felelősséget, lásd BGHZ 134, 30. 234 C-5/94 sz. ügy, The Queen kontra Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. 235 @ C-224/01. sz. ügy, Gerhard Köbler kontra Ausztria, lásd hozzá Vincze Attila „A bìró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtésében – néhány frisebb fejlemény‖ XLI Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominata (2004), 165–181. o. 228 229


4. fejezet - IV. Az uniós jog a tagállamok jogában „Ahogy már mondtam, egy zsarnok, egy varázsló uralkodik rajtam, aki ravasz módon elcsalta tőlem a szigetet.‖ – William Shakespeare: A vihar A fejezet rendeltetése A bevezetőben láttuk: a szupranacionalitás egyik elme a normativitás. Az előző fejezetben láttuk, hogy ez mit jelent ez európai jog szempontjából. Az alábbi fejezetben azt vizsgáljuk meg, hogy a tagállamok szempontjából ez mivel jár: – megvizsgáljuk, hogy egyes EU-tagállamok hogyan birkóztak meg az elsőbbség és közvetlen alkalmazandóság problémájával, és –

kritikailag elemezzük a magyar Alkotmánybìróság gyakorlatát.

1. 1. Bevezetés Ahogy ezt már korábban is ìrtuk, az a kérdés, hogy egy nemzetközi szerződés milyen hatást fejt ki a nemzeti jogban, két faktortól függ: 1. az egyik maga a nemzetközi szerződés, annak szövegezése, tartalma: milyen jellegű kötelezettségeket tartalmaz, tartalmaz-e alanyi jogokat, a kötelezettségek megszegéséhez kapcsol-e szankciót, és ha igen, milyen jellegűt; 2. a másik faktor a nemzeti alkotmányjog: vajon a nemzeti alkotmány elismeri-e, hogy a nemzetközi jog része a belső jognak, és ha igen, milyen formában és milyen szinten helyezkedik el a jogforrási hierarchiában. Bár az uniós jog elsőbbsége az Európai Bìróság számára egyértelműnek tűnt, ennek tagállami elismerése már korántsem ennyire egyszerű kérdés, különösen, ami az alkotmány és az uniós jog kapcsolatát illeti. 1 A közvetlen alkalmazandóság bár nem teljesen problémamentes, a szuverenitás szempontjából még egy könnyebben lenyelhető béka2, mint az elsőbbség. Ha az uniós jog elsőbbséggel bír, akkor a tagállami jog (beleértve a tagállami alkotmányjogot is)3 úgy is értelmezhető, hogy az csak másodlagos lehet, vagyis a tagállami jog az egységes európai uniós jogon belül egy alárendelt jogrendszer.4 Mivel ebben az esetben a jogi elsőbbség egyben egy jogi felsőbbséget is jelent, az önálló tagállami szuverenitás a függetlenség hiánya és az alárendeltség miatt alig értelmezhető. Ez a megközelítés abból indul ki hallgatólagosan, hogy a szuverenitás lényegét és fogalmát tekintve egy oszthatatlan egész, ami egy (kon)föderális rendszernek vagy az egyik, vagy a másik szintjét – szövetség, illetve

Átfogóan Franz C. Mayer: Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung (München: C.H. Beck, 2000) 87–259. o. A francia Államtanács sokáig a közvetlen alkalmazandóságot sem ismerte el. A Cohn-Bendit ügyben kifejezetten tagadta a közvetlen alkalmazandóságot (22 décembre 1978 – ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit – Rec. Lebon p. 524). A későbbi joggyakorlat a CohnBendit ügyben kimondottakat korlátozta, majd a Mme Perreux ügyben (Conseil d’Etat, 30 octobre 2009, Assemblée du Contentieux, n° 298348) azt teljes mértékben elvetette. Lásd összefoglalóan Chloé Charpy: „The Conseil d’Etat Abandons Its Cohn Bendit Case-Law; Conseil d’Etat, 30 October 2009, Mme Perreux‖ 6 European Constitutional Law Review (2010) 123–136. o. 3 @ 11/70. sz. Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel ügy, 3. pont.; lásd továbbá többek között a C-285/98. sz. Kreil-ügy. 4 Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 103. cikkével kapcsolatosan, mely az alapokmányának elsőbbségét statuálja, az utóbbi időben hasonló aggályok merülnek fel, C-402/05. P. és C-415/05. P. sz. Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra az Európai Unió Tanácsa és az Európai Közösségek Bizottsága egyesìtett ügyekben 2008. szeptember 3-án hozott ìtélet. Illetve Behrami and Behrami v. France, Saramati v. France, Germany and Norway, App. Nos. 71412/01 & 78166/01, Grand Chamber, Decision, 2 May 2007, lásd hozzá Marko Milanović – Tatjana Papić: „As Bad As It Gets: The European Court of Human Rights’ Behrami and Saramati Decision and General International Law‖ 58 International and Comparative Law Quarterly (2009) 267–296. o. 1 2


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában tagállam – illeti meg.5 Ez a felfogás a szuverenitásnak a vesztfáliai békékkel kialakult fogalmával operál, amely hierarchikus és monolitikus. Bár egyes államok jogában – főképp a monista holland és osztrák jogban – az elsőbbség elismerése kevesebb problémát okozott6, számos tagállam alkotmánybìrósága némi szkepszissel reagált az elsőbbségre és az ebből fakadó következményekre. Több olyan uniós állam is van, mely abból indul ki, hogy a nemzeti alkotmánynak van egy az integráció által nem érinthető belső magva. Az alábbiakban áttekintjük egyes tagállamok megoldását, mielőtt a magyar alkotmánybìrósági gyakorlatot kritikailag mutatnánk be. Jakab András: „A szuverenitás fogalmához kapcsolódó kompromisszumos stratégiák, különös tekintettel az európai integrációra‖ Európai Jog 2006/2. 3–14. o.

2. 2. Németország Ahogy azt a csatlakozási cikkelyről szóló fejezetben is ìrtunk, a német Alaptörvény feltételekhez fűzi a német tagságot az európai integrációban és csak korlátozottan ismeri el az uniós jog elsőbbségét. A német Alaptörvény 23. cikkelye szerint a Német Szövetségi Köztársaság csak olyan szervezetre ruházhat át hatásköröket Európa egységének megteremtése érdekében, melyet egyrészt kötnek a demokrácia, a jogállamiság, a szociális és föderatìv államiság, valamint a szubszidiaritás alapelvei, és amely megvalósìt egy a német alaptörvény által lefektetett alapjogvédelemmel lényegében összehasonlìtható alapjogvédelmet. Ez a német alkotmányos szabály alapvetően a Szövetségi Alkotmánybìróság joggyakorlatának kikristályosìtása. A német Alkotmánybìróság ugyanis már hosszú ideje képviselte azt a nézetet, hogy a belső jog megnyitása a nemzetközi jog felé nem járhat azzal, hogy e nyitást lehetővé tevő cikkely magának az alkotmánynak a teljes megváltoztatásával járjon.7 A Szövetségi Alkotmánybìróság többször hangsúlyozta az európai joggal szemben is, hogy a szuverenitás átruházása nem engedhető meg korlátozásmentesen, ennek a határa ott van, ahol a német alkotmány identitása, az alkotmány strukturális elvei áldozatául esnének a feltétlen elsőbbségnek. 8 A Szövetségi Alkotmánybìróság 1974. május 29-i ún. első Solange határozatában9 kifejtette, hogy mindaddig, amíg a Közösség nem rendelkezik egy demokratikusan elfogadott, hatályos és a német Alaptörvénynek megfelelő alapjogi katalógussal, addig a német Alkotmánybíróság felül fogja vizsgálni azokat a közösségi jogi aktusokat, melyek a német Alaptörvény alapjogaival ütköznek. Ez volt a reakció az Európai Bìróság 11/70 sz. Internationale Handelsgesellschaft ügyben hozott döntésére, melyben világossá tette, hogy még az alapjogok sem képezhetik akadályát az uniós jog elsőbbségének. A Solange II. ítéletében10 a német Alkotmánybìróságnak volt alkalma felülvizsgálni megállapìtásait. Ebben a határozatában szintén az Európai Bìróság egy ìtéletére reagálva11 kifejtette, hogy amíg az Európai Közösségek, különösképpen a Közösségek Bíróságának jogalkalmazása általánosan szavatolja az alapjogok hatékony védelmét a Közösségek aktusaival szemben, amely védelem a német Alaptörvény által kötelezően előírt alapjogvédelemmel lényegében azonos szintűnek tekintendő, addig a Szövetségi Alkotmánybíróság nem gyakorolja azt a jogát, hogy a közösségi aktusokat a német alapjogokhoz mérten felülvizsgálja. 12 Ez gyakorlatilag a Solange I. határozatban foglaltaknak az inverze: az alkotmánybìróság az első esetben abból a premisszából indult ki, hogy be kell avatkoznia, mert nincs megfelelő jogvédelem, mìg a második esetben abból, hogy a jogvédelem valamilyen formában már létezik, és bár nem biztos, hogy minden szempontból tökéletes, de alapvetően elfogadható és ezért nincs ok feltétlenül beavatkozni. A közösségi „banánpiaci rendtartás” kapcsán hozott alkotmánybìrósági határozatban13 kimondásra került, hogy a német Szövetségi Alkotmánybìróság általában nem tartja megengedhetőnek (zulässig) – vagyis érdemi vizsgálatra alkalmasnak– az alkotmányjogi panaszt, ha az indìtványozó pusztán arra hivatkozik, hogy az A német birodalmi alkotmány példáján lásd ehhez Stefan Oeter: „Föderalismus‖ in: Armin von Bogdandy (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 59. (78–83. o.). 6 Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 17-027 és 17-034 pontok; Christoph Grabenwarter: „Staatliches Unionsverfassungsrecht‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 283. (285–286. o.) 7 Lásd pl. BVerfGE 58, 1 – Eurocontrol I. 8 BVerfGE 37, 271 – Solange I. 9 BVerfGE 37, 271 – Solange I. 10 BVerfGE 73, 339 – Solange II. 11 345/82 sz. ügy Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. kontra Németország. 12 BVerfGE 73, 339 – Solange II. 13 BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. 5


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában megsértette a német alaptörvényben lefektetett alapjogokat. Ahhoz, hogy az Alkotmánybìróság foglalkozzon az alkotmányjogi panasszal, az indítványban a panaszosnak ki kell fejtenie, hogy az európai jogi fejlődés, beleértve az Európai Bíróság gyakorlatát is, a Solange II. döntésben meghatározott szint alá süllyed. Ezért az indìtványozónak részletesen be kell mutatnia, hogy a feltétlenül biztosìtandó jogvédelem szintjét az uniós jog általánosságban nem biztosítja. Ez megköveteli, hogy az indìtványozó a nemzeti és az európai szinten biztosìtott jogvédelem általános szintjét és jellemzőit bemutassa, és azokat szembeállìtva bizonyìtsa, hogy miért hiányos általánosságban az európai jogvédelem. Ez a feltétel bár elméletileg nem zárja ki az alkotmánybírósági felülvizsgálatot, és a közösségi jogi szabály alkalmazhatatlanságának megállapítását, de a gyakorlatban ennek előfeltételéül szabott indokolási kötelezettség majdhogynem teljesíthetetlen. 14 Az alkalmazási elsőbbség kérdésével a Lisszaboni Szerződést vizsgáló határozat is foglalkozott.15Az alkalmazási elsőbbség – az alkotmánybìróság érvelése alapján – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével is csupán nemzetközi szerződéssel átruházottés ennélfogva levezetett intézmény marad, és ennélfogva a belső jogalkalmazási parancstól függ. A tagállamok fennmaradó szuverenitásának következménye, hogy amennyiben világos, hogy hiányzik a belső jogalkalmazási parancs – tehát az adott uniós aktus túlmegy az átengedett hatáskörökön –, akkor az alkotmánybíróság megállapíthatja az alkalmazhatóság tilalmát. Szintén ez a helyzet, ha a hatásköröket olyan módon gyakorolják, hogy ez az alkotmányos identitás sérelmét jelentené. A Grundgesetz törekszik Németország integrálására egy békés és szabad államok alkotta jogközösségbe, de nem mond le arról a szuverenitásról, a nép azon jogáról, hogy a saját identitásának alapvető kérdéseiben maga döntsön. Ez annyiban nem mond ellent a Grundgesetz nemzetközi jog iránti nyitottságának („Völkerrechtsfreundlichkeit”), amennyiben a törvényhozó kivételesen a nemzetközi szerződéseket – figyelembe véve ennek konzekvenciáit – azért nem tartja tiszteletben, mert csak ilyen módon lehet az alkotmány alapvető elveinek megsértését kivédeni. A német alkotmánybìróság szerint hasonló felfogást követett az Európai Bíróság a Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság, C-402/05 P és C-415/05 P sz. ügyben. A fenntartott hatásköröket nem érinti az uniós jog elsőbbségéről a Lisszaboni Szerződéshez szóló 17. sz. nyilatkozat sem. Ez a nyilatkozat ugyanis csak arra utal – a német alkotmánybìróság szerint –, hogy európai elsődleges és másodlagos jog az Európai Bìróság állandó gyakorlatával összhangban elsőbbséggel bìr a nemzeti joggal szemben. Az alkalmazási elsőbbség feltételezi a közvetlen alkalmazandóságot. A közös kül- és biztonságpolitika területén nincsenek olyan jogi aktusok, amelyekre a 17. sz. nyilatkozat alkalmazandó lenne. Az alkalmazási elsőbbség csak Németország által a ratifikáció során kiadott jogalkalmazási parancs révén érvényesül, és a Németországban kifejtett főhatalom kapcsán csak addig, ameddig ehhez a kollìziós szabályhoz hozzájárult és alkotmányosan hozzájárulhatott. Így az alkalmazási elsőbbségből nem következik a szuverenitásról való lemondás. Az irányelvek átültetése esetén – konkrétan az adatkészletezési irányelvre vonatkozóan16 –, amennyiben az irányelv kellően széles mérlegelést biztosít és tartalmuk ab ovo nem összeegyeztethetetlen a német Alaptörvénnyel, akkor az elsőbbségi kérdés nem is kerül elő, csak az átültető törvény alkotmányossága kérdéses. Ebben természetesen benne van az az előfeltétel, hogy az irányelv tartalma ab ovo nem összeegyeztethetetlen a német Alaptörvénnyel. Ezzel a német Alkotmánybìróság implicite bővìtette a megengedhető indìtványok körét is, és elfogadta, hogy vizsgálhatja – ha másképp nem, hát előzetes döntéshozatalra felterjesztett kérdés keretében – ezek összeegyeztethetőségét a német Alaptörvénnyel anélkül, hogy az indìtványozónak az uniós jogvédelem általános hiányosságait be kellene mutatnia.

3. 3. Franciaország17 A francia megoldás alapját sokáig a francia Alkotmány 55. cikke adta, mely szerint a nemzetközi szerződések a jogforrási hierarchiában megelőzik a törvényeket. Ezt a francia Alkotmány 54. cikke fényében kell nézni, mely a francia Alkotmánytanács (Conseil Constitutionnel) számára hatáskört teremt a nemzetközi szerződések alkotmányosságának felülvizsgálatára azok ratifikációja előtt. Ebben az eljárásban a A tetemes irodalom helyett összefoglalóan lásd Kai Möller: „Verfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz gegen Gemeinschaftsrecht‖ Juristische Ausbildung 2006, 91–95. o. 15 BVerfGE 123, 267 – Lissabon. 16 BVerfGE 125, 260 – Vorratsdatenspeicherung lásd hozzá Anna-Bettina Kaiser „German Federal Constitutional Court German Data Retention Provisions Unconstitutional In Their Present Form; Decision of 2 March 2010, NJW 2010, p. 833‖ 6 European Constitutional Law Review (2010) 503–517. o.. 17 Lásd hozzá összefogalalóan: Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 17-017–17-020. pontok, Christoph Grabenwarter „Staatliches Unionsverfassungsrecht‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 283. (292–293. o.) 14


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában francia Alkotmánytanács csak az összeegyeztethetőségről dönt, mely után a parlament számára két út járható: vagy nem ratifikálja az egyezményt, vagy megváltoztatja az Alkotmányt. Az 1958-as Alkotmány szerint azonban az 1946-os francia Alkotmány preambuluma szintén az Alkotmány részét képezi. Ennek 15. preambulum-bekezdése szerint a Francia Köztársaság a viszonosság alapján megállapodhat más államokkal szuverenitását korlátozandó a béke védelme és megszervezése érdekében. Ebből vezethető le a francia Alkotmánytanács által a hatáskörátadásra alkalmazott formula: a hatáskörátadás határa ott van, ahol ez ellentétes a szuverenitás gyakorlásának elengedhetetlen feltételeivel(„conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale”). Az Alkotmánytanács számára két lehetséges ok van egy Szerződés ratifikálásának megtagadására: egyrészt az a francia alkotmány valamely kifejezett rendelkezésébe ütközik, másrészt, ha az valamely alkotmányos elvvel, ìgy a szuverenitás gyakorlásának elengedhetetlen feltételeivel összeegyeztethetetlen. A Conseil Constitutionnel 1975-ben megállapìtotta, hogy ha egy törvény ütközik az EK-Szerződéssel, az nem ok a törvény alkotmányellenességének megállapìtására. Ugyanakkor a Cour de Cassation (Semmìtőszék) szintén 1975-ben elismerte az uniós jog elsőbbségét egyrészt a francia alkotmány 55. cikke, másrészt az uniós jog sajátosságai alapján, majd a közigazgatási ügyekre nézvést ez szintén kimondásra és elismerésre került a Conseil d’Etat joggyakorlatában 1989-ben és 1990-ben. A francia Alkotmánytanács 2004. június 10-i határozatában18 foglalkozott a másodlagos uniós jog helyével a francia alkotmányban, mely a döntés szerint alkotmányos parancs(„exigence constitutionelle”)révénkerül a belső jogbaátültetésre,alkalmazásra. Ennek azonban ott vannak a határai,ahol a szóban forgó uniós jogi rendelkezés kifejezetten alkotmányellenes. Ha nem áll fenn a kifejezett alkotmányellenesség, akkor kizárólag az Európai Bìróság jogosult mind eljárási, mind anyagi jogi értelemben arról határozni, hogy az érintett jogszabály az Unió alapìtó szerződésben meghatározott egyedi felhatalmazáson belül maradt-e, vagy azt átléptee. A francia Alkotmánytanács 2004. november 19-i határozatában foglalkozott az Európai Alkotmányszerződés ratifikációjával, és ennek kapcsán fejtette ki álláspontját többek között az Alkotmányszerződés I-6. cikkével kapcsolatban, mely kimondja, hogy az uniós jog a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élvez. 19A francia Alkotmánytanács nem állapította meg e rendelkezés alkotmányellenességét. Ezt két érvre alapozta: egyrészt az Alkotmányszerződéshez csatolt nyilatkozatra az I-6. cikkről, mely szerint e cikk az Európai Közösségek Bìrósága és az Elsőfokú Bìróság fennálló ìtélkezési gyakorlatát tükrözi, másrészt az Alkotmányszerződés szubszidiaritásról szóló I-5. cikkére. Ezek alapján az Alkotmánytanács úgy látta, hogy mindez nem változtatta meg az uniós jog természetét, azt az uniós jog korábbi fejlődésének konszolidálásaként fogta fel, ami azt is jelenti, hogy az uniós jog továbbra is a belső francia alkotmányos felhatalmazástól függ, és annak belső jogi hatásai az alkotmányos rendelkezésektől függnek. Ez azt is jelenti, hogy a 2004. június 10-i határozatban megfogalmazottak, a kifejezett alkotmányellenesség, továbbra is határát képezi az uniós jognak.

4. 4. Egyesült Királyság Az Egyesült Királyságban sajátos jogrendszere folytán az elsőbbség kérdése is máshogy jelentkezett, mint Németországban vagy Franciaországban. Az angol alkotmányos rendszer egyik – ha nem az egyetlen – sarokköve a parlament korlátozhatatlan szuverenitása.20 Ez a parlamenti szuverenitás a gyakorlatban három dolgot jelent: a parlament (Queen in Parliament) jogalkotó hatalmának nincsenek jogi korlátai21, a parlament

Decision n°2004-496 DC du 10 juin 2004, www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2004/2004496/2004496dc.pdf; lásd hozzá Claus Dieter Classen: „Anmerkung‖ Juristenzeitung 2004, 969–971. o.; Christian Walter: „Der französische Verfassungsrat und das Recht der Europäischen Union‖ Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2005, 77–85. o. 19 Decision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2004/2004505/2004505dc.pdf Lásd hozzá: Christian Walter: „Der französische Verfassungsrat und das Recht der Europäischen Union‖ Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2005, 77– 85. o. Loïc Azoulai – Felix Ronkes Agerbeek: „Conseil constitutionnel (French Constitutional Court), Decision No. 2004-505 DC of 19 November 2004, on the Treaty establishing a Constitution for Europe‖ 42 Common Market Law Review (2005) 871–886. o., Franz C. Mayer: „Europarecht als franzözisches Verfassungsrecht‖ 39 Europarecht (2004), 925–936. o. 20 Lásd klasszikusan Henry William Rawson Wade: „The Basis of Legal Sovereignty‖ [1955] Cambridge Law Journal 172–197. o. 21 Az újabb gyakorlat már nem teljesen egyértelmű lásd Jackson and others v. Her Majesty’s Attorney General [2005] UKHL 56 para 102. Per Lord Steyn: „The classic account given by Dicey of the doctrine of the supremacy of Parliament, pure and absolute as it was, can now be seen to be out of place in the modern United Kingdom. Nevertheless, the supremacy of Parliament is still the general principle of our constitution.‖ 18


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában nem korlátozhatja saját jövőbeli döntéseit22, ha egy későbbi és egy korábbi parlamenti aktus között ellentét feszül, akkor mindig a későbbi az irányadó (lex posterior derogat legi priori, implied repeal).23 Mivel a nemzetközi szerződések ratifikálása ugyanúgy parlamenti aktus, mint bármely törvény elfogadása 24, nincs semmilyen alkotmányjogi akadálya annak, hogy az EU alapìtó szerződéseit implementáló törvényt (European Communities Act 1972) a Parlament kifejezett vagy implicite módon visszavonja. Az angol alkotmányjog elmélete szerint legalábbis, ha bármely az angol csatlakozást követően hozott törvény ellentétes a csatlakozási törvénnyel, akkor ez utóbbi alkalmazandó. A csatlakozási törvény bár igyekezett megtiltani, hogy a jövőben az uniós joggal ellentétes törvényeket hozhasson, ennek jogi hatása – elvben – nem lehetett.25 Nem kellett sokat várni, hogy egy törvény – jelen esetben egy a férfi és női munkavállalók egyenlő bérezését érintő – ellentétbe kerüljön a közösségi joggal, konkrétan az EGKSZ egyenlő bérezéssel foglalkozó 119. cikkével (most EUMSZ 157). Lord Denning MR a Macarthys Ltd v Smith ügyben26 úgy nyilatkozott, hogy az átültető törvény (European Communities Act 1972) hatására a bìrák jogosultak az EU alapìtó szerződéseit is figyelembe venni a hazai törvények értelmezése során, de nem csak mint értelmezés segédlet, hanem mint elsőbbséget élvező forrást. Ha úgy tűnne, hogy a nemzeti jogalkotás hibás vagy összeegyeztethetetlen az uniós joggal, akkor a közösségi jognak kell elsőbbséget adni az átültető törvény alapján. Ez abból a feltevésből indul ki, hogy a Parlament eleget akar tenni nemzetközi kötelezettségeinek. Ugyanakkor, ha a Parlament egyértelműen és világosan kifejezi azt a szándékát, hogy nem kìvánja teljesìteni a közösségi jogból fakadó kötelezettségeit, akkor a bìróságoknak nincs más lehetőségük, mintsem követni a Parlament akaratát. Ez a nézet ugyanakkor a megfogalmazása időpontjában – 1979-ben – nem kapott többséget a Fellebbviteli Bìróságon (Court of Appeal). Az elsőbbségi kérdés legfontosabb állomása a Factortame perfolyam volt.27 Ennek egyik állomása során28 az a kérdés merült fel a Lordok Háza előtt, hogy vajon ha egy 1988-as törvény (Merchant Shipping Act) és az 1972-es csatlakozási törvényből fakadó kötelezettségek ellentmondanak, akkor melyik az alkalmazandó. Azzal érvelve, hogy bármilyen szuverenitáskorlátozást jelentett is az 1972-es csatlakozási törvény (European Communities Act 1972) elfogadása, azokat a parlament önként vállalta29, és azzal, hogy 1972-ben a közvetlen alkalmazandóság és elsőbbség doktrìnája már kidolgozott volt az Európai Bìróság gyakorlatában, arra jutott a Lordok Háza, hogy az 1972-es törvény alapján az 1988-as törvényt úgy kell értelmezni, hogy az abban foglalt tiltás nem terjed ki a közvetlenül alkalmazandó uniós jog alapján az EU-tagállamok polgáraira. Ahogy ezt később Laws LJ a Thoburn ügyben kifejtette30, ezzel a Lordok Háza gyakorlatilag elismerte, hogy a csatlakozási törvény (European Communities Act 1972) 2. cikk (4) bekezdését a parlament implicite nem változtathatja meg. Ez az elsőbbség nem azért létezik, mert az Európai Bìróság vagy az EU bármely más intézménye ìgy határozott volna. Azért nem, mert erre az 1972-es csatlakozási törvény nem hatalmazta fel ezeket az intézményeket. Ugyanis erre az angol jog nem hatalmazhat fel senkit sem: az Európai Bìróság nem emelhet egy joganyagot olyan rangra, amelybe azt az angol jog maga nem tudja felemelni. Ennélfogva bármik is a feltételei az uniós jog alkalmazásának, azok mindig is az angol jogtól fognak függeni. Az angol parlament tehát nincsen elzárva attól, hogy egy uniós joggal ellentétes törvényt fogadjon el. A bìróságok azonban abból indulnak ki, hogy a parlament a nemzetközi, illetve uniós kötelezettségeit nem kìvánta megszegni, tehát nem ismerik el az implicit módosìtás vagy visszavonás lehetőségét (implied repeal). Ugyanakkor a Parlamentnek továbbra is jogában áll az uniós joggal ellentétes belső jogi aktust hozni, amit

Godden v Hales (1686) 11 St Tr 1165 „So if an Act of Parliament had a clause in it that it should never be repealed, yet without question, the same power that made it, may repeal it.‖ 23 Vauxhall Estates, Ltd v. Liverpool Corporation [1932] 1 K.B. 733, 744 per Avory J.: „the two Acts cannot stand together; because, if they are inconsistent to that extent, then the earlier Act is impliedly repealed by the later in accordance with the maxim Leges posteriores priores contrarias abrogant.‖ 24 McWhirter v Attorney-General [1972] C.M.L.R. 882, per Lord Denning MR „Even though the Treaty of Rome has been signed, it has no effect, so far as these Courts are concerned, until it is made an Act of Parliament. Once it is implemented by an Act of Parliament, these Courts must go by the Act of Parliament. Until that day comes, we take no notice of it.‖ Lásd továbbá Mortensen v Peters (1906) 8 F. (J.) 93; Cheney v Conn [1968] 1 W.L.R. 242 Ch D. 25 European Communities Act 1972 s. 2 (4) „...any enactment passed or to be passed, other than one contained in this part of this Act, shall be construed and have effect subject to the foregoing provisions of this section...‖ 26 Macarthys Ltd v Smith [1979] 3 All ER 325, Lásd hozzá Trevor R.S. Allan: „Parliamentary Sovereignty: Lord Denning’s Dexterous Revolution‖ 3 Oxford Journal of Legal Studies (1983) 22–33. o. 27 Lásd Oliver Dawn: „Fishing on the Incoming Tide‖ 54 The Modern Law Review (1991) 442–451. o. 28 Regina v Secretary of State for Transport, Ex parte Factortame Ltd. and Others (No. 2) House of Lords [1991] 1 A.C. 603 per Lord Bridge 29 Danny Nicol meggyőzően mutatja be, hogy a brit parlament erről nemigen vitázott a csatlakozási szerződés ratifikálásáról szóló vitában, lásd Danny Nicol: EC Membership and Judicialization of British Politics (Oxford, OUP, 2002) 30 Thoburn v Sunderland City Council [2002] 4 All ER 156. 22


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában a bíróságok követni is fognak, ha a Parlament kifejezetten és világosan úgy rendelkezik, hogy az uniós joggal ellentétes tartalmat kívánja érvénye jutatni. Ez ugyanakkor eléggé körülményes. 31

5. 5. Spanyolország A spanyol Alkotmány 93. cikke teszi lehetővé a szuverenitásból fakadó bizonyos jogok átruházását nemzetközi szervezetekre, illetve intézményekre. E rendelkezés viszonyát a közösségi joghoz többször vizsgálta a spanyol Alkotmánybìróság.32 1991. február 14-i TC 28/1991. sz. határozatában az európai parlamenti választásokról szóló spanyol törvényről szóló absztrakt normakontrollra irányuló eljárásban az volt a kérdés, hogy a törvény közösségi jogba ütközése egyben alkotmánysértést is megvalósìt-e. A spanyol alkotmánybíróság kifejtette egyrészt, hogy a spanyol alkotmány 93. cikke a „fundamento último‖ Spanyolország európai integrációjában, ez a közvetlen alkotmányos kapcsolat a két jogrendszer között, de elutasította azt, hogy a közösségi jog olyan zsinórmértéket testesítene meg, mely az egyszerű spanyol törvények alkotmányosságának mércéje lehetne. E cikken keresztül a közösségi jog nem válik specifikus spanyol alkotmányjoggá, e cikk csupán hatáskört és eljárási szabályokat teremt arra, hogy bizonyos alkotmányból származó jogosìtványok gyakorlása átengedésre kerülhessen. Ezt a kijelentését a Maastrichti Szerződés ratifikálását megelőző, a spanyol Alkotmány 95. cikkén alapuló eljárásban akképp pontosìtotta a spanyol alkotmánybìróság, hogy a spanyol Alkotmány 93. cikke nem biztosìt alapot burkolt alkotmánymódosìtásra, és az nem igazol semmilyen kivételt, eltérést vagy ellentmondást a spanyol alkotmány szövegéhez képest.33 Az uniós jog elsőbbsége a spanyol törvényekkel szemben gyakorlatilag különösebb probléma nélkül elismerésre került, ami a monista elveket valló spanyol joggal egyébként is összeegyeztethető, a spanyol alkotmány 96. cikke alapján a közösségi jog is integráns része a spanyol jognak, azonban nem a spanyol alkotmánynak. Abból, hogy az uniós közösségi jog nem spanyol alkotmányjog, azon kìvül áll, az is következik, hogy a spanyol alkotmánybìróság ezzel, mint nem specifikusan alkotmányjogi kérdéssel nem fogalakozik.34 A két jogrend egymás mellett élését igazán kifejezetten az Európai Alkotmányszerződés ratifikálása kapcsán kiadott 1/2004 DTC nyilatkozatban fejtette ki a spanyol Alkotmánybìróság. 35 Egyrészt hivatkozva az I-6. cikkhez kiadott nyilatkozatra, mely szerint e cikk az Európai Közösségek Bìrósága és az Elsőfokú Bìróság fennálló ìtélkezési gyakorlatát tükrözi, másrészt az eseti felhatalmazottság elvére, vagyis, hogy az Unió csak a számára kifejezetten biztosìtott hatáskörökkel rendelkezik, megállapìtotta a spanyol alkotmánybìróság, hogy az uniós jog elsőbbségecsak ezekre az átruházott területekre vonatkozik. Az érvelés szerint ez nem elsődlegesség(primacía),nem hierarchikus alá-fölé rendeltség, hanem az uniós jog létalapja annak érdekében, hogy az minden tagállamban közvetlen hatállyal bírjon, és azt egységesen alkalmazzák. Ezt pontosabban megvilágìtandó, hivatkozik a spanyol alkotmánybìróság arra, hogy az Unió az azt alkotó államok identitására figyelemmel azok alkotmányos struktúrájából táplálkozik, azok alkotmányos értékein alapul.36 Kifejti, hogy az elsőbbség csak az e kereteken belül a kifejezetten biztosìtott hatáskörökre 37 nézvést áll fenn. E hatáskörök visszavétele, az Unióból történő kilépés útján (I-60. cikk, most EUSZ 50. cikk) az integrálódott államok számára mindig nyitva áll. Az érvelés alapján az uniós jog ezen elsőbbsége(primacía)nem érinti a spanyol alkotmány elsődlegességét(supremacía), vagyis azt, hogy az alkotmány a spanyol jog alaptörvénye. A két jog ugyanis nem áll alá-fölé rendeletségi viszonyban, hanem azoknak eltérő az alkalmazási területe, tárgyi hatálya(ratio materiae). Ez a különböző alkalmazási rezsim mindaddig összeegyeztethető a spanyol alkotmánnyal, amìg az magából a spanyol alkotmányból eredő felhatalmazással bìr és alkalmazása azzal összeegyeztethető. Itt válik érdekessé az Unió természetére alapìtott Lásd meggyőzően Trevor C. Hartley: Constitutional Problems of the European Union (Hart Publishing, 1999). Átfogóan Christoph Grabenwarter: „Staatliches Unionsverfassungsrecht‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 283. (288–289. o.); Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 17-033. pont, bővebben Anna C. Becker: „Vorrang oder Vorherrschaft – Anmerkung zum Urteil des spanischen Tribunal Constitucional DTC 1/2004‖’ Europarecht 2005, 353–363. o. 33 TC 1/1991. sz. nyilatkozat, 1992. július 1. 34 Egyetlen kivétel eddig az az eset volt, amikor egy közösségi jogi előìrásban szereplő egyenlő bánásmód elve sérült. Ez az elv a spanyol Alkotmányban is szerepel (14. cikk) és ez utóbbi megalapozta, hogy a spanyol Alkotmánybìróság foglalkozzon az esettel. 35 „Vereinbarkeit des Vertrages über eine Verfassung für Europa mit der der spanischen Verfassung, Urteil des Verfassungsgerichthofs (Spanien) Erklärung DTC 1/2004 vom 13. Dezember 2004‖ Europarecht 2005, 339–352. o. 36 Hivatkozva a szubszidiaritás elvére (Alkotmányszerződés I-5. cikk), az Unió értékeire (Alkotmányszerződés I-2. cikk) valamint az alapjogi chartára (Alkotmányszerződés II-113. cikk). 37 Alkotmányszerződés I-11. cikk. 31 32


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában érv (tagállamok alkotmányaiból táplálkozó értékközösség). A spanyol alkotmánybìróság kifejti ugyanis, hogy abban a kevéssé valószínű esetben, ha az Európai Unió joga a későbbi fejlődésében a spanyol Alkotmánnyal nem lenne összeegyeztethető, és ezt az Alkotmányszerződésben lefektetett jogorvoslatokkal nem lehetne a nemzeti alaptörvénnyel összhangba hozni, akkor a spanyol nép és a spanyol alkotmány elsődlegességéből (supremacía) az következik, hogy a spanyol alkotmánybíróság jogosult végső fokon eljárni, és a nemzeti szuverenitás védelmét biztosítani. Összefoglalóan a közösségi jog a spanyol alkotmányból veszi alkalmazhatóságát a belső jogban, ettől azonban az nem válik spanyol alkotmányjoggá, nem lesz azzal egyenértékű, hanem az ezen alkotmány által meghatározott keretek között az Unióra átruházott hatáskörben sajátos alkalmazási rezsimet testesìt meg, ez azonban nem érinti a spanyol Alkotmány elsődlegességét (supremacía). Így abban a hipotetikus esetben, hogyha a közösségi jog fejlődése a spanyol Alkotmánnyal nem lenne összeegyeztethető, akkor a végső döntés joga a spanyol Alkotmánybìróságé.

6. 6. Csehország A cseh uniós tagság alapjául a cseh alkotmány 10a. cikke szolgál, mely lehetővé teszi hatáskörök átruházását nemzetközi szervezetekre. A cseh alkotmánybìróság 2006-os ún. cukorkvóta ìtéletében38 fektette le az uniós és a cseh jog viszonyára vonatkozó alapvető nézeteit, melyeket lényegében megismételt az európai elfogatóparanccsal kapcsolatos 39 illetve a Lisszaboni Szerződésről szóló mindkét ìtéletében.40 A cseh alkotmánybìróság az európai gyakorlat biztos ismeretében és különösen a német gyakorlat mentén orientálódva bontotta ki az uniós jog cseh jogrendszerben való érvényesülésének alapelveit, nem szűkölködve a nagy jelentőségű elvi megállapìtásokban. Egyrészt elfogadta az uniós jog általános elsőbbségét, mint az Európai Bìróság által felállìtott doktrìnát, ugyanakkor kiemelte azt is, hogy ezt az elsőbbséget számos tagállam nem fogadta el abban az értelemben, hogy az feltétel nélkül érvényesülhetne mindenféle belső joggal, ìgy különösen az alkotmánnyal szemben, hanem elismerték, hogy van az államiságnak egy, az uniós tagság által érinthetetlen eleme, ami az alapjogok és a demokratikus államiság esszenciájából adódik. 41 Elfogadta a cseh alkotmánybìróság azt is, hogy a teljes jogú uniós tagság alapvetően megváltoztatta a cseh állami szervek és ezzel a cseh alkotmánybìróság szerepét is. Nyilvánvalónak látszott, hogy nem ignorálhatja a tagság következményeit, és nem gyakorolhatja valamennyi hatáskörét és felülvizsgálati jogait ugyanolyan módon, mint korábban, hanem tekintettel kell lennie az Európai Bìróság gyakorlatára is. Ugyanakkor azt is kinyilvánìtotta, hogy a cseh állam hatásköreinek a cseh alkotmány által is megengedett átengedése csak addig lehetséges, amìg ez összeegyeztethető a cseh államiság alapvető elveivel és a jogállamiság lényegével.42 Ez a gyakorlat mind szóhasználatában, mind eredményében a németet idézi. Ez a korlátozott felülvizsgálat azonban csak a már hatályban lévő alapìtó szerződések alapján elfogadott uniós aktusokra vonatkozik. A cseh alkotmánybìróság mind a két Lisszabon határozatában kifejtette, hogy a teljes alkotmányos rend – és nem csak annak materiális magva – szolgál a még hatályba nem lépett alapìtó szerződések referenciális kereteként. Összefoglalóan az mondható, hogy az uniós jog alapvető alkalmazási elsőbbségét elfogadja cseh gyakorlat, ugyanakkor ennek határt szab az alkotmány materiális magva. Ha ezzel ellentétes az uniós jog, akkor a cseh Pl.ÚS 50/04 ze dne 08.03.2006 Cukerné kvóty „Potud, pokud‖ Pl.ÚS 66/04 ze dne 03.05.2006 Evropský zatýkacì rozkaz (eurozatykač) Ld hozzá Zdeněk Kühn „The European Arrest Warrant,Third Pillar Law And National Constitutional Resistance / Acceptance The EAW Saga as Narrated by the Constitutional Judiciary in Poland, Germany, and the Czech Republic‖ 3 Croatian Yearbook of European Law and Policy (2007) 99–133. 40 Az első határozatot 2008. november 26-án hozta (Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008) lásd hozzá Petr Břìza: „The Czech Republic The Constitutional Court on the Lisbon Treaty Decision of 26 November 2008‖ 5 European Constitutional Law Review (2009) 143–164. @ Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai jog 2009/4, 3-10. o.a másodikat 2009 november 3án (Pl.ÚS 29/09 ze dne 03.11.2009 387/2009 Sb. Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì II). lásd hozzá: @ Vincze Attila: „A cseh alkotmánybìróság Lisszabon II. határozata‖ Jogtudományi közlöny 2010, 549–559. o. 41 Pl.ÚS 50/04 ze dne 08.03.2006 Cukerné kvóty „Potud, pokud‖ , VI, A): „Předevšìm nelze přehlédnout, že řada nejvyššìch soudnìch instancì původnìch členských států ES, [...], se nikdy zcela nepodřìdila doktrìně absolutnì přednosti komunitárnìho práva nad veškerým ústavnìm právem, předevšìm pak ponechala jistou rezervu při interpretaci principů, jako jsou princip demokratického právnìho státu a oblast ochrany základnìch práv a svobod.‖ 42 Pl.ÚS 50/04 ze dne 08.03.2006 Cukerné kvóty „Potud, pokud‖ „Jinak řečeno, delegace části pravomocì vnitrostátnìch orgánů může trvat potud, pokud tyto pravomoci jsou orgány ES vykonávány způsobem slučitelným s uchovánìm základů státnì suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálnìho právnìho státu.‖ 38 39


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában alkotmánybìróság fenntartotta magának azt a jogot, hogy az ilyen uniós szabályokat alkalmazhatatlannak nyilvánìthassa. Fazekas Flóra: „A közösségi jog elsődlegessége a cseh Alkotmánybìróság ìtélkezési gyakorlatában‖ Európai jog 2009./5, 34–44. o. Vincze Attila: „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai jog 2009/4, 3–10. o. Jiřì Zemánek: „The emerging Czech constitutional doctrine of European law‖ 3 European Constitutional Law Review (2007) 418–435. o.

7. 7. Magyarország 7.1. 7.1. Alapok 7.1.1. a) Rendes bírósági gyakorlat Mielőtt belekezdenénk az alkotmánybìrósági gyakorlat kritikai elemzésébe, érdemes kiemelni, hogy a közösségi jog elsőbbségét a rendes bírósági gyakorlat már korán elfogadta. A BH 2005. 6. sz. alatt közzétett büntetőügyben a Hajdú-Bihar Megyei Bìróság megállapìtotta, hogy a csempészet nem állapìtható meg a közösség területéről behozott termékeket illetően, többek között arra hivatkozva, hogy mivel a Magyar Köztársaság 2004. évi május hó 1. napjától az Európai Unió tagja, ezért „az Európai Közösség Tanácsának 2913/92/EGK rendelete – a közösségi Vámkódex létrehozásáról –, mint közösségi jognak a nemzeti szabályozással szemben elsőbbsége van.‖ Így a Németországból, illetve Ausztriából behozott termékek esetén a csempészet kizárt, mivel azok közösségi vámáruknak minősülnek Szintén ki kell emelni, hogy a rendes bìrósági gyakorlat a legtöbb esetben43 megfelelő módon és az uniós jog kielégìtő ismeretében biztosìtotta az uniós jog hatékony érvényesülését. Ez akkor is igaz, ha voltak olyan ügyek, amelyben az alsóbb fokú bìróságok meginogtak, és amelyeket a Legfelsőbb Bìróságnak kellett korrigálnia (pl. a magyar regisztrációs adó esetén, EH 2008. 1815),44 és voltak olyan ügyek is, amikor a Legfelsőbb Bìróság is hibásan értelmezte az uniós jogot (EBH 2008. 1831). 45

7.1.2. b) Az alkotmánybírósági keretek A magyar Alkotmánybìróság álláspontját a közösségi jog elsőbbsége és közvetlen alkalmazhatósága kapcsán először a 30/1998 (VI. 25.) AB határozatban jutatta kifejezésre, mely szerint az európai jog nem alkalmazható közvetlenül, és az ìgy természetesen elsőbbségre sem tarthat igényt, ha ezt egy kifejezett alkotmányos klauzula nem teszi lehetővé. A szuverenitást érintő közjogi jogviszonnyal kapcsolatban a külföldi jognak való EBH 2008. 1745 Az egyéb feltételek fennállása esetén a közösségi irányelvet kell alkalmazni, ha az abban foglalt szabályokat a hazai jog tévesen vette át; EH 2006. 1568 A nemzeti jogot a közösségi jog megvalósìtására alkalmas módon kell értelmezni; ÍH 2007. 122 Ideiglenes intézkedés iránti kérelem elbìrálásának szempontjai az Európai Unió irányelvének megfelelő jogalkotás elmulasztására alapìtott kártérìtési kereset esetén; EH 2008. 1809 2004. május 1-jét követően a részben készenléti jellegű beosztásban foglalkoztatott tűzoltók – hathavi szolgálatteljesìtési időkeretben – heti 48 órát meghaladóan teljesìtett szolgálata túlszolgálatnak minősül; EH 2008. 1732 2004. május 1. után a 6. számú Irányelv 17. cikkének (5) bekezdése, és 19. cikke tiltotta az adólevonási jog olyan korlátozását, mint amilyen a magyar Áfa tv. 38. §-ban megfogalmazódott; EH 2006. 1442 A bìróság előtt közvetlenül hivatkozni lehet az állami, illetve állami feladatot ellátó szervvel szemben a közösségi irányelv elégségesen pontos és feltétlen rendelkezésére; EH 2008. 1800 A munkaidő szervezésének egyes szempontjairól szóló közösségi normákkal nem ellentétes az ügyelet idejére a készenlét és a tényleges munkavégzés dìjazását magában foglaló átalánydìjazás fizetése; EH 2009. 2001 Az adólevonási jog korlátozása ellentétes a közösségi joggal; EH 2008. 1819 Az adóalapot nem képező állami támogatás miatt 2004. május 1-je után nincs helye az általános forgalmi adó arányosìtással történő megállapìtásának; AVI 2009. 106 Egyetlen tagállam állampolgára sem kerülhet hátrányosabb helyzetbe más tagállam állampolgáránál amiatt, mert állama elmulasztotta a jogszabályok európai szabályokhoz történő harmonizálását; BH 2007. 105 Az élelmiszer-terméken fel kell tüntetni a gyártó vagy forgalmazó nevét vagy cégnevét és cìmét is. A forgalmazó cìmeként a szűkebb értelmű postafiók megjelölése nem elegendő; BH 2008. 309 Az önkormányzati tűzoltóságnál az a szolgálatteljesìtési idő, amely 2004. május 1-jétől 2006. december 31-ig terjedő hétnapos időtartamokban a 48 órát meghaladja, túlszolgálatnak minősül; BH 2006. 374 Az Európai Bìróság gyakorlata szerint az állami, illetve állami feladatot ellátó szervvel szemben hivatkozni lehet a közösségi irányelv elégségesen pontos és feltétlen rendelkezésére; BH 2011.120 A hulladék fogalmának értelmezése a vonatkozó uniós irányelvek tükrében; BH 2010. 135 Az ügyvédi kamara köteles szárazbélyegzőt kiadni az európai közösségi jogászok számára is. 44 Lásd hozzá Vincze Attila: „A Legfelsőbb Bìróság ìtélete a regisztrációs adóról. Döntés az Európai Bìróságnak a magyar regisztrációs adóval kapcsolatos ìtélete folyamatban lévő ügyekben való alkalmazhatóságáról‖ Jogesetek Magyarázatai 2010/1 51–56. o. 45 @ Liber Ádám – Vincze Attila „A megtévesztés tilalma és az áruforgalom szabadsága – egy elvi bìrósági határozat margójára‖ Magyar Jog 663–670. o. 43


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában alávetettséghez alkotmányi felhatalmazás kell. Ez azonban még nem mond semmit arról, hogy magából a csatlakozási klauzulából fakad-e az uniós jog elsőbbsége, és ha igen, az adott esetben ez az Alkotmánnyal, illetve az Alaptörvénnyel szemben is fennáll-e. A csatlakozást megelőzően hozott másik – nem csekély aktivizmusról tanúskodó – határozat a 4/1997 (I. 22.) AB határozat, mely kimondta, hogy nemzetközi szerződés tekintetében csak előzetes normakontrollra van ugyan hatásköre, ugyanakkor a nemzetközi szerződést kihirdető magyar törvényt utólagos normakontrollnak vetheti alá. Az esetleges alkotmányellenességet megállapìtó határozat azonban nem érinti a nemzetközi szerződés alapján a Magyar Köztársaságot terhelő kötelezettségeket, mivel az alkotmányellenességet a magyar jogalkotónak kell elhárìtania. Ebből elvileg következhetne, mind az EU alapìtó szerződéseinek, mind akár az abból fakadó másodlagos joggal kapcsolatos alkotmánybìrósági hatáskör is. A nemzetközi szerződések ugyanakkor az Alkotmánybìróság gyakorlata szerint azzal a joghatással is bìrnak, hogy az illetékes jogalkotó szerv köteles kibocsátani azt a jogszabályt, amely nélkülözhetetlen valamely nemzetközi jogi kötelezettség teljesítéséhez, melynek hiányában lehetőség van a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtására is [16/1993. (III. 12.) AB határozat]. Vagyis elvben alkotmányellenes a nemzetközi szerződések nem teljesìtése, feltéve azt, hogy a nemzetközi szerződés önmagában összeegyeztethető volt az Alkotmánnyal. Ezt azért tartottuk fontosnak kiemelni, mert ebből és az Európai Uniót jellemző, a 30/1998 (VI. 25.) AB határozatban elismert, speciális és intenzìv nemzetközi együttműködésből az következhetett volna, hogy a EU alapìtó szerződéseiben foglaltak nem teljesìtése valamilyen módon érdemes az alkotmánybìróság figyelmére: vagy megsemmisìtési vagy mulasztás megállapìtását jelentő okként.

7.2. 7.2. Az alkotmánybírósági gyakorlat Az Alkotmánybìróság már több ügyben is foglalkozott az európai joggal Magyarország európai uniós tagsága óta, és egyelőre nem igazán tűnik úgy, hogy ellentmondásmentes gyakorlatot alakìtott volna ki.

7.2.1. a) Termékkészletezés – 17/2004. (V. 25.) AB határozat Az első határozat a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló törvény (a továbbiakban többletkészletezési törvény) kapcsán született. Ez a spekulatìv kereskedelmi tranzakciók elleni átmeneti intézkedések megállapìtásáról rendelkezett, átültetve az 1972/2003/EK és a 60/2004/EK rendeleteket a magyar jogba, és a törvény a csatlakozás miatt vált szükségessé. A vonatkozó törvényt 2004. április 5-én fogadta el az Országgyűlés, mely ugyan csak május 25-én lépett volna hatályba, az abban meghatározott kötelezettségek azonban a közösségi rendeleteknek megfelelően május 1jéhez, a csatlakozási szerződés hatálybalépéséhez kapcsolódtak volna. A köztársasági elnök ezt azonban visszaható hatályú jogalkotásnak minősìtette és ezért, mint a jogállam követelményébe ütközőt, alkotmányellenesnek tartotta.

17/2004. (V. 25.) AB határozat A [többletkészletezési törvény] és az Európai Unió rendeleteinek kapcsolatáról a fentiek alapján megállapìtható, hogy: – a rendeletek az új tagállamok kötelezettségét határozta meg, nem a tagállamok állampolgáraiét, – a többletkészletezési törvény az Európai Unió rendeleteinek végrehajtását szolgálja, – a többletkészletezési törvény több helyen utal az Unió rendeleteinek szabályaira, – a többletkészletezési törvénynek az indìtvány által kifogásolt rendelkezései nem az Unió rendeleteinek lefordítását, közzétételét jelentik, hanem a rendeletek célkitűzéseinek a magyar jog saját eszközeivel történő megvalósítását.


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában Minderre tekintettel az Alkotmánybìróság végkövetkeztetése az volt, hogy az indìtványban kifogásolt rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar jogi szabályozás alkotmányossága. Mivel innentől magyar jogi kérdésről volt szó, és mivel az Alkotmánybìróság egyetértett a köztársasági elnökkel abban, hogy a többletkészletezési törvény sérti a szükséges felkészülési időnek a jogállamiság elvéből fakadó követelményét és a visszaható hatály tilalmát magában foglaló jogbiztonság elvét, meg is állapìtották a törvény alkotmányellenességét. A határozattal szemben jogos az a kritika, hogy a kérdés nem annyira tisztán magyar jogi, mint ahogy azt az Alkotmánybíróság látni szeretné.46 Nézzük, megállnak-e az AB érvei? 1. A rendeletek az új tagállamok kötelezettségét határozták meg, nem a tagállamok állampolgáraiét. Kezdjük a legnyilvánvalóbb ellenérvvel: maga a rendelet is úgy fogalmaz, hogy „teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban‖. Bár kétségtelen tény, hogy a rendeleteket a csatlakozás miatt fogadták el, a rendeletek maguk számos a gazdasági termelésben közvetlenül részt vevő személlyel kapcsolatos rendelkezést is tartalmaznak. Emellett ugyanakkor számos olyan feladatot is, amelyet a tagállamoknak kell megvalósìtaniuk. Az Alkotmánybìróság érve nem teljesen légből kapott, de nem is teljesen meggyőző. 2. A többletkészletezési törvény az Európai Unió rendeleteinek végrehajtását szolgálja. Ez is kétségkìvül igaz, de ebből megint nem az következik, amit az Alkotmánybìróság állìt. Az EK-Szerződés akkori 10. cikke tartalmazta azt a rendelkezést (lojalitási klauzula), amit most az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése: „A tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesìtésének biztosìtása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket.‖ Ez a kötelezettség minden tagállamot és ezzel minden tagállami szervet is kötelez. Ha a törvény az Európai Unió rendeleteinek végrehajtását szolgálja, akkor azt mindenképpen ebben a fényben kellett volna értelmezni, és nem úgy tekinteni rá, mint minden feltételtől független magyar jogalkotási aktusra. Ha azonban mégis ìgy akar az Alkotmánybìróság a törvényre tekinteni, az több magyarázatot igényelt volna, különös tekintettel a 16/1993. (III. 12.) AB határozatban foglaltakra, mely szerint a jogalkotó szervek kötelesek kibocsátani azt a jogszabályt, amely nélkülözhetetlen valamely nemzetközi jogi kötelezettség teljesìtéséhez. A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződést kihirdető jogszabály pedig éppen e rendeletek hatályosulását követelik meg. 3. A többletkészletezési törvény több helyen utal az Unió rendeleteinek szabályaira. Erre az előző pontban kifejtettek az irányadóak, ez inkább aláhúzza a törvény uniós kapcsolatát, mintsem gyengìti azt. 4. A többletkészletezési törvénynek az indìtvány által kifogásolt rendelkezései nem az Unió rendeleteinek lefordìtását, közzétételét jelentik, hanem a rendeletek célkitűzéseinek a magyar jog saját eszközeivel történő megvalósìtását. Ez megint igaz, és ha abban az értelemben hozza fel az Alkotmánybìróság, hogy ezek a jogszabályok érvényessége feletti döntés nem tartozik az Európai Bìróság kizárólagos joghatósága alá, akkor mindenképpen támogatandó felvetés. Innen jöhetett volna a második lépés, hogy bár ez a törvény nem európai jog, de olyannyira meghatározzák az uniós jogszabályok, hogy ezek tartalmától és az EU természetétől nem lehet eltekinteni az értelmezés során. Összefoglalva: az Alkotmánybìróság mindent megtett annak érdekében, hogy megállapìtsa hatáskörét, és, hogy lehetőség szerint kiszorìtsa a kérdést az uniós jog prizmájából. Az érvei erre elég gyengék, sőt valójában egy más megközelítést indokoltak volna. A probléma nem feltétlenül az, ahogy az AB döntött, biztosan lehetett volna erre is érveket találni, de azon érvek alapján, amelyeket felsorakoztatott, nem következik az, amit állìt. Azt kellett volna megvizsgálnia, hogy a jogállamiság és jogbiztonság elvei milyen módon érvényesìthetőek a csatlakozással megváltozott körülmények között, a posztnemzeti konstellációban.47 A határozat másik aggályos pontja a többletkészletezési törvény dìjfizetési rendelkezéseit megsemmisìtő része. E szabályok alkotmányelleneseknek találtattak, mert azok az érintett jogalanyok körének és a díjfizetési kötelezettség módjának, valamint a dìjfizetés alóli kivételeknek ameghatározásáta végrehajtási rendeletre hagyták. Az Alkotmánybìróság gyakorlata szerint azonban köztehernek tekintendő befizetési kötelezettség alapvető szabályait törvényben kell meghatározni, és alkotmányellenes, ha ezeket a kérdéseket nem törvényben Sajó András: „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság?‖ Fundamentum 2004/3. 89. (90–91. o.) Jürgen Habermas: „Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Deomkratie‖ in: Jürgen Habermas: Die postnationale Konstellation (Frankfurt a M.: Suhrkamp, 1998) 91–169. o.. 46 47


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában szabályozzák, hanem végrehajtási rendeletben. Nem tisztázta azonban az Alkotmánybíróság, hogy a közösségi rendeletek megfelelnek-e ennek a követelménynek vagy sem.48 A jogalkotói hatáskör delegálására az Alkotmány 2/A. § (Alaptörvény E. cikke) adott lehetőséget és meg kellett volna vizsgálnia, hogy a törvényi fenntartás elvét (Gesetzesvorbehalt, Parlamentsvorbehalt) hogyan kell értelmezni az uniós jog keretében.49 Ez a határozat – összehasonlìtva a cseh alkotmánybìróság azonos tárgyban született 2006-os cukorkvóta ìtéletével50 – igencsak szerény jogászi munka. Sajó András „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság?‖ Fundamentum2004/3, 89–96. o.

7.2.2. b) Lőfegyvertartás – 744/B/2004 AB határozat Az indìtvány a lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Lft.) 12. § alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kérte arra hivatkozva, hogy az ellentétes a személyes adatok védelmére vonatkozó alkotmányos szabállyal. Az ügy annyiban volt érdekes, hogy a törvény egy irányelvet ültetett át a magyar jogba, az Európai Közösségek Tanácsának a fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló 91/477/EGK irányelvet.

744/B/2004 AB határozat „Az irányelvek, mint az Unió ún. másodlagos jogforrásai a tagállamok számára azt teszik kötelezővé, hogy a saját jogalkotási eljárásukban az irányelvek tartalmának megfelelő szabályozást alakítsanak ki.‖ Miután az Alkotmánybìróság rekapitulálta a 17/2004 (V. 25.) AB határozatban foglaltakat, a következőképpen foglalt állást:

744/B/2004 AB határozat „Az Alkotmánybìróság a jelen ügyben előterjesztett indìtvány folytán is az Irányelven alapuló magyar jogszabály alkotmányosságának vizsgálatát végezte el anélkül, hogy a vizsgálat az Irányelv érvényességét vagy az implementálás megfelelőségét érintette volna. Ennek eredményeképpen érdemi vizsgálatra alkalmasnak tartotta az indìtványt, de azt végül elutasìtotta. A tendencia itt is az volt az érvelésben, hogy lehetőség szerint ki kell kapcsolni minden uniós vonatkozást.

7.2.3. c) Népszavazás az Európai Alkotmányszerződésről – 58/2004 (XII. 14.) AB határozat A Pajzs Szövetség aláìrásgyűjtő ìv mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kìván kezdeményezni a következő kérdésben: „Akarja-e Ön, hogy a Magyar Köztársaság ne ismerje el az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés Magyar Köztársaságra vonatkozó, kötelező érvényű hatályát?‖ Az OVB ezt elutasìtotta, ugyanis a népszavazásra feltett kérdés ütközik a Magyar Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazìtásáról szóló okmányban foglalt kötelezettségvállalással, vagyis egy hatályban lévő nemzetközi szerződéssel. Sajó András: „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság?‖ Fundamentum 2004. 3. sz., 89. (91. o.) Áttekintően: Henning Rieckhoff: Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht (Tübingen: Mohr Siebeck, 2007). Lásd szintén: Gerhart Holzinger: „Der Verfassungsgerichtshof und das Gemeinschaftsrecht‖ in: Stefan Hammer – Alexander Somek – Manfred Stelzer – Barbara Weichselbaum: (szerk.): Demokratie und sozialer Rechtsstaat in Europa. Festschrift für Theo Öhlinger (Wien: WUV, 2004) 142. (147–148. o.). 50 Pl.ÚS 50/04 ze dne 08.03.2006 Cukerné kvóty „Potud, pokud‖ 48 49


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában A történethez hozzátartozik, hogy ebben az időpontban az Alkotmányszerződést Magyarország még nem ratifikálta. Ezért jogorvoslattal is éltek az Alkotmánybìróság előtt, mivel nem egy hatályban lévő ratifikált szerződésről van szó és erre nem terjed ki az alkotmányos tilalom.

58/2004 (XII. 14.) AB határozat „Annak eldöntése, hogy a már aláìrt, nagy jelentőségű nemzetközi szerződést – ìgy az Alkotmányszerződést – a Magyar Köztársaság a konkrét tartalommal végül megerősìti-e vagy sem (vagyis annak elismerése, hogy az adott tartalmú nemzetközi szerződésnek a Magyar Köztársaság részese kìván-e lenni vagy sem) – az [Alkotmányszerződés] esetében többek között az Alkotmány 2/A. §-a alapján is – az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. […] A szerződés aláìrása tehát csak valószìnűsìti, hogy az állam részese kìván lenni az adott tartalmú szerződésnek, ám nem jelenti egyben ennek kötelezettségét is. Így az Országgyűlésnek valódi döntési lehetősége van a szerződés megerősìtésének kérdésében (ez azonban nincs meg a szerződés tartalmának vonatkozásában) . Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint népszavazás az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben tartható. Mivel a nemzetközi szerződés megerősìtése az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, amely döntés tartalmára (megerősìtés vagy meg nem erősìtés) nézve az Országgyűlést semmiféle, nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettség sem terheli, ezért önmagában abban a kérdésben, hogy az Országgyűlés megerősìtsen-e vagy sem egy nemzetközi szerződést, kezdeményezhető és tartható népszavazás. […] Mindezek alapján az Alkotmánybìróság az OVB döntését megsemmisìtette és az OVB-t új eljárásra utasìtotta.‖ A többségi vélemény láthatóan igyekezett a problémát kivenni az uniós kontextusból. A határozathoz Harmathy Attila alkotmánybìró fűzött különvéleményt51, aki – szemben a többséggel – nyitott volt a probléma uniós jogi vonatkozásaira, és arra mutatott rá, hogy nem egyszerűen az Országgyűlés, hanem a kétharmados többség követelménye miatt az alkotmányozó hatalom számára fenntartott kérdésről van szó, amelynek népszavazás általi eldöntése viszont – az AB korábbi gyakorlatának megfelelően52 – elvonná az alkotmányozó hatalom hatáskörét. A különvélemény szerint az Alkotmány – és most ugyanìgy az Alaptörvény – az alkotmányozó hatalomnak tartja fenn a hatáskörgyakorlás átengedésével kapcsolatos nemzetközi szerződések megerősìtését és kihirdetését.53 VargaIstván: „Zum aktuellen Stand der EU-Verfassungsdebatte in Ungarn‖ in: Klaus Beckmann – Jürgen Dieringer – Ulrich Hufeld (szerk.): Eine Verfassung für Europa (Tübingen: Mohr Siebeck, 2005) 303–310. o.

7.2.4. d) Szerencsejáték – 1053/E/2005 AB határozat Az indìtványozó beadványában a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvényt (Szerencsejáték tv.) és a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvényt (Reklám tv.) támadta az Alkotmánybìróság előtt és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtását, illetőleg jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének utólagos vizsgálatát kérte. Álláspontja szerint az Európai Közösség Alapìtó Szerződése (EK-Szerződés) 10. cikkéből [jelenleg EUSZ 4. cikk (3) bek.] „a tagállamokra áramló kötelezettség‖-ét sértette meg az Országgyűlés. A törvényhozó ugyanis „2004. május 1. napját … követően is fenntartotta, illetve […] megszigorìtotta‖ a külföldön szervezett szerencsejáték magyarországi értékesìtésére és a hozzá kapcsolódó reklámra vonatkozó szabályozást. Az indìtványozó szerint ez ellentétes az EK-Szerződésnek a szolgáltatásnyújtások szabadságára vonatkozó szabályával és ezáltal ellentétes az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdésével [Alaptörvény E. cikk (2) bekezdésével].

51 52 53

Harmathy Attila alkotmánybìró különvéleménye: ABH 2004, 832-833. 50/2001 (XI.29.) AB határozat. Lásd egyetértően Várnay Ernő: „Az Alkotmánybìróság és az Európai unió joga‖ Jogtudományi Közlöny 2007, 423 (427).


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában Az indìtványozó kifejezett kérelme elsődlegesen jogalkotói feladat elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtására és megszüntetésére irányult. Másodlagos indìtványként azt kezdeményezte, hogy az „Alkotmánybìróság […] hivatalból eljárva állapìtsa meg‖ a támadott rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközését és az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 45. § (1) bekezdése (új Abtv. 32. §)54 alapján semmisìtse meg azokat. Érdekes módon az absztrakt utólagos normakontrollt nem kezdeményezték, ami pedig logikus lehetett volna, ha az indìtvány arra épült, hogy az EKSzerződésbe ütközés egyben alkotmányellenes is. Az Alkotmánybìróság az indìtványt érdemben vizsgálta, ugyanakkor arra jutott, hogy az részben megalapozatlan, részben érdemi elbìrálásra alkalmatlan.

1053/E/2005 AB határozat Mivel az indìtványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet arra alapìtotta, hogy a [Szerencsejáték tv. és a Reklám tv.] nem felelnek meg az EK-Szerződésnek, ezért az Alkotmánybìróság elsőként azt vizsgálta meg, hogy az indìtványozó által megjelölt alkotmányi rendelkezések alapján megállapìtható-e olyan jogalkotási kötelezettség, amelyet a jogalkotó elmulasztott és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. [...] 1.2. Az Alkotmány 2/A. §-ában foglalt, ún. csatlakozási klauzulaa Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban való tagállami részvétele feltételeit és kereteit,valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az Alkotmány e rendelkezéséből konkrét jogalkotói kötelezettség nem származik. [...] 2. Az indìtványozó az Alkotmánybìróság hivatalbóli eljárását is indìtványozta. [...] Az Alkotmánybìróság azt is hangsúlyozta, hogy az „Abtv. 44. §-ában foglalt hivatalbóli eljárás kezdeményezése fogalmilag kizárt‖ (440/D/2001. AB határozat, ABH 2005, 999, 1002.). Az Alkotmánybìróság ezért a nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatára irányuló indìtványt – függetlenül attól, hogy szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapìtó és módosìtó szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kìvánja kezelni – az Alkotmánybìróság ideiglenes ügyrend[je…] alapján visszautasìtotta. Az Alkotmánybìróság érvelése több mint önellentmondó. Először is: a csatlakozási klauzulaa közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozná meg az Alkotmánybìróság szerint. Ez lehet, hogy ìgy van, de sem az Alkotmány korábbi 2/A, sem az Alaptörvény E. cikk (2) bekezdéséből ez nem következik, további magyarázat nélkül, ugyanis sem egyik, sem másik nem tartalmaz egy árva utalást sem arra, hogy mi a helyzet a jogforrási kérdésekkel, különösképpen az elsőbbséggel. Ha azonban a kérdés oly egyszerű, hogy az további kifejtést nem igényel – követve az Alkotmánybìróság logikáját –, akkor a csatlakozási klauzula tartalmának annak kellene lennie, hogy az mindenben követi az Európai Bìróság gyakorlatában kijegecesedett elveket: elsőbbség, közvetlen alkalmazhatóság és ennek implikációi. Ebből az is következne, hogy minden jogalkalmazó szerv, ìgy esetünkben az Alkotmánybìróság is, megtesz mindent annak érdekében, hogy az uniós jog hatékony érvényesülését elősegìtse. Ennek a következménye ugyanakkor az, hogy meg kellett volna állapìtania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.

54

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról.


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában A másik olvasata az emlìtett passzusnak az lehetne, hogy az EU alapító szerződései nemzetközi szerződések és e szerint minősülnek. Erre tekintettel és figyelemmel, a 16/1993. (III. 12.) AB határozatban foglaltakra ugyancsak meg kellett volna állapìtania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Azonban ez az olvasat ellentmond a határozatnak, annyiban, hogy az Alkotmánybìróság „az Európai Unió alapìtó és módosìtó szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kìvánja kezelni‖. A harmadik lehetséges olvasat, hogy az uniós jog belső jog. Ebből azonban megint csak az következik, hogy meg kellett volna állapìtania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Az Alkotmánybìróság láthatóan mindent megtett annak érdekében, hogy ne kelljen levonnia a szükségszerű következtetést, és megállapìtani a jogkövetkezményeket. Ennek érdekében pufogtatott tartalom nélküli, vagy befejezetlen mondatokat. A tartalom nélküli mondat a következő: „a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg”. Ez ugyanis további magyarázat nélkül szinte bármit jelenthet. A befejezetlen pedig ez: „szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapìtó és módosìtó szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kìvánja kezelni‖ és innen kellene kezdődnie a második tagmondatnak azzal, hogy „[...], hanem [...]‖. De ez utóbbi, sajnos, hiányzik a határozatból. Ennek a határozatnak is a legnagyobb baja, hogy lesüt róla a bátortalanság és a félelem attól, hogy valamit tényleg el kellene dönteni, hogy ennek a határozatnak következményei lehetnének. Annak a jegyében, hogy soha semmit ne csináljunk először, még kìsérletet sem tesz az Alkotmánybìróság, hogy elemezze az uniós jogot, ne adj isten, előzetes döntéshozatalra terjessze elő a kérdést. Az uniós jog: terra incognita, hic sunt dracones. A többségi határozathoz született egy párhuzamos indokolás és egy különvélemény is.

1053/E/2005 AB határozat Kovács Péter és Bagi István alkotmánybírák párhuzamos indokolása A jelen ügyben az indìtványozó a mulasztást egy sui generis nemzetközi szerződés, a Magyarországon is számos elemét illetően közvetlen hatállyal bìró EK-szerződés tekintetében állìtotta. Mivel az európajog (közösségi jog) hiteles értelmezése és alkalmazása az Európai Közösségek Bíróságának hatáskörébe tartozik, elvi éllel megállapìtható, hogy kizárólag alkotmányos jog közvetlen veszélyeztetettsége alapozhatja meg annak vizsgálatát, hogy a jogalkotó nem sértette-e meg az ún. eredeti jogból, illetve az ún. másodlagos jogból fakadó kötelezettségét. Mivel az európai integrációban az Európai Közösségek Bírósága rendelkezik az európajogi (közösségi jogi) szabályok hiteles értelmezésének jogosítványával, az Alkotmánybíróság túllépne természetes hatáskörén, ha azt kutatná, nem adható-e olyan értelmezés az európajogi (közösségi jogi) kötelezettségeknek, hogy annak alapján az állam által elkövetett európajogi (közösségi jogi) normasértés megállapítása az Alkotmánybíróság hatáskörébe kerüljön. Lényegesen kifinomultabb gondolkodásra utal a különvélemény, mint a többségi álláspont, de még ìgy is vannak benne logikai hibák. Abból ugyanis, hogy az európai integrációban az Európai Közösségek Bìrósága rendelkezik az európajogi (közösségi jogi) szabályok hiteles értelmezésének jogosìtványával, még nem következik, hogy az Alkotmánybìróság túllépne természetes hatáskörén, ha azt kutatná, nem adható-e olyan értelmezés az európajogi (közösségi jogi) kötelezettségeknek, hogy annak alapján az állam által elkövetett európajogi (közösségi jogi) normasértés megállapìtása az Alkotmánybìróság hatáskörébe kerüljön. Előzetes kérdéssel kell fordulnia az Európai Bìrósághoz és máris nem sért meg semmilyen értelmezési monopóliumot. A mulasztás megállapítása pedig egyenesen segítené az uniós jog hatékony érvényesülését. Az Alkotmánybíróság természetes hatáskörére alapított érve szintén nehezen értelmezhető: az uniós csatlakozás érinti minden állami szerv hatáskörét, így az Alkotmánybíróságét is. Ha valami természetes, akkor az, hogy az ún. természetes hatáskörök az unió természeténél fogva természetszerűen megváltoztak.

1053/E/2005 AB határozat 109 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IV. Az uniós jog a tagállamok jogában

Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye Álláspontom szerint az indìtványt vissza kellett volna utasìtani. [...] Az indìtvány tehát elsődlegesen annak megállapìtására irányult, hogy a támadott törvényi rendelkezések nem felelnek meg a Római Szerződés rendelkezéseinek. [...] Az indítványozók által megjelölt Római Szerződés nemzetközi szerződés. Az ebből származó jogalkotói feladatok elmulasztását kérték megállapítani az indítványozók. Azonban az Abtv. hivatkozott rendelkezései szerint az indítványozók a nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítására irányuló eljárás kezdeményezésére nem jogosultak. Kifejezetten formalista és nem túl innovatív érvek. Egyrészt nem adnak választ az Alkotmány 2/A. (Alaptörvény E. cikk) szerepére, tehát arra, hogy minek kellett az alkotmánymódosìtás, ha az EU alapìtó szerződései semmiben nem térnek el más nemzetközi szerződésektől, másrészt arra sem adnak választ, hogy a 16/1993. (III. 12.) AB határozatban foglaltakra tekintettel – nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettségek nem teljesìtése esetén is – meg kellett volna állapìtania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet

7.2.5. e) Orvosi ügyeleti díj – 72/2006 (XII. 15.) AB határozat Az ügyeleti dìj kérdése azért különösen érdekes, mert azzal párhuzamosan foglalkoztak a rendes bìróságok és az Alkotmánybìróság is. Az ügy jogilag egyszerű: a magyar jogalkotó egyes munkaügyi irányelveket hibásan vett át, ìgy számos olyan szakmában, ahol a túlóra bevett – egészségügy, tűzoltók –, a tényleges helyett alacsonyabb bért fizetett a munkáltató (elsősorban az állam). Nézzük előbb a rendes bìróságokat, különösen azért, mert korábban foglalkoztak a kérdéssel, mint az Alkotmánybìróság.

Legf. Bír. Mfv. II. 10.921/2005. sz. (BH+ 2006.422) A felperesek keresete arra irányult, hogy az alperes a rendes munkaidejüket meghaladó ügyelet teljes idejére rendkívüli munkadíjazást fizessen 2004. május 1-jétől a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló, 1993. november 23-i 93/104/EK tanácsi irányelv, az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény és az Mt. 147. § (1) és (3) bekezdése rendelkezései alapján. Az alperes a kereset elutasítását kérte, és főleg arra hivatkozott, hogy a 93/104/EK tanácsi irányelv rendelkezéseit a magyar jog nem vette át, a 233/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet rendelkezéseinek pedig eleget tett. A munkaügyi bíróság közbenső ítéletével megállapította, hogy a felpereseknek az általuk teljesített ügyelet teljes időtartamára jár az óránkénti ügyeleti díj, mint átalánydìj 2004. május 1-jétől. [...] A megyei bìróság közbenső ìtéletével a munkaügyi bìróság közbenső ìtéletét megváltoztatva megállapìtotta, hogy a felperesek 2004. május 1. napjától teljesìtett ügyelete teljes egészében munkaidőnek minősül. A másodfokú bìróság döntése alapjául elfogadta a munkaügyi bìróság által megállapìtott tényállást, azzal az eltéréssel, hogy mellőzte annak megállapìtását, miszerint az alperes az összes ügyeleti óra felére fizet ügyeleti dìjat, mint átalánydìjat. A továbbiakban a másodfokú bíróság abból indult ki, hogy az Európai Bíróságnak a C-188/1989. számú Foster-ügyben hozott határozata szerint olyan szervezettel szemben, amelyet állami ellenőrzés mellett közfunkció ellátásával bíztak meg, hivatkozni lehet az irányelvre. Ezért az ügyben alkalmazandó a hivatkozott közösségi irányelv, amely szerint a munkahelyi ügyelet munkaidőnek minősül. Ezzel kapcsolatban utalt az Európai Bìróság előzetes döntéshozatali eljárásban hozott döntéseire, és kifejezetten a C151/02. számú Jaeger-ügyben hozott határozatban foglaltakra. 110 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IV. Az uniós jog a tagállamok jogában

A jogerős közbenső ìtélet ellen az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, melyben elsődlegesen a jogerős közbenső ìtélet megváltoztatását és a kereset elutasìtását, vagy az ìtélet hatályon kìvül helyezését és a másodfokú bìróságnak új eljárásra utasìtását kérte. Elsődleges kérelmét azzal indokolta, hogy a másodfokú bíróság a hivatkozott irányelv figyelembevételével olyan szabályt alkalmazott, melyre a magyar hatályos jogszabályok (1987. évi XI. törvény, 1997. évi LXVI. törvény) szerint nincs lehetőség, hiszen a közösségnek csupán a rendeletei esnek egy tekintet alá a nemzeti joggal, az irányelvek közvetlen alkalmazására nincs lehetőség. [...] A felülvizsgálati kérelem nem alapos. A felülvizsgálati kérelem a közösségi jog alkalmazása miatt az 1987. évi XI. törvény és az 1997. évi LXVI. törvény megsértését alaptalanul, tévesen panaszolta. Az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése – a kizárólagos jogalkotó joghatóság korlátozásával – lehetővé teszi, hogy az Európai Unió alapító szerződései alapján alkotott közösségi jog külön tagállami aktus nélkül állapíthat meg jogokat és kötelezettségeket közvetlenül a tagállamok főhatalma alá tartozó személyek számára (2002. évi LXI. törvény indokolásának 3. pontja). A csatlakozási szerződés megerősìtésének eredményeként pedig a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettséget vállalt arra, hogy – az EK-Szerződés 10. cikkében foglalt „hűségklauzulában” előírt módon – az Európai Bíróság értelmezésének megfelelően alkalmazni fogja a közösségi jog szabályait (ua. törvény 1. §-ának indokolása). Az Európai Bíróság következetes ítélkezési gyakorlata értelmében állami -, illetve állami feladatot ellátó szervvel szemben hivatkozni lehet a közösségi irányelvre, feltéve, hogy annak rendelkezése elégségesen pontos és feltétlen; és a bíróságot nem terheli előzetes döntés kezdeményezésének kötelezettsége, ha a vitatott rendelkezés egyértelmű és annak alkalmazása a gyakorlatban már kialakult [...]. Ehhez képest a felperesek a nemzeti bíróság előtt közvetlenül hivatkozhattak az adott közösségi normára, irányelvre. A Legfelsőbb Bìróság ennek megfelelően az irányadó tényállás jogi megìtélésénél a másodfokú bìróság által megjelölt közösségi irányelveket [...] vette alapul. A[z...] irányelv [...] szerint az irányelv alkalmazásában munkaidő az az időtartam, amely alatt a munkavállaló dolgozik, a munkáltató rendelkezésére áll, és tevékenységét vagy feladatát végzi a nemzeti jogszabályoknak és/vagy gyakorlatnak megfelelően; pihenőidő, ami nem minősül munkaidőnek. Az Európai Bìróság az előbbi szabály értelmezésével kapcsolatban több határozatában egybehangzóan megállapìtotta, hogy a munkavállaló által teljesìtett, a munkáltató létesìtményében való fizikai jelenléttel járó ügyeleti időt teljes egészében az irányelv értelmében vett munkaidőnek kell tekinteni, függetlenül a munkavállaló által az ügyelet alatt ténylegesen végzett munkától. [...]. Az Európai Bíróság által a közösségi jog értelmezésével kapcsolatban adott vélemény köti a nemzeti bíróságot, és az azonos vagy hasonló tárgyú ügyben adott előzetes vélemény esetén elég erre hivatkozni a nemzeti bíróságnak, nem kell előzetes döntést kérnie. Megfelel tehát a közösségi irányelvnek és az Európai Bìróság állandó ìtélkezési gyakorlatának a jogerős ìtéleti döntés, miszerint a munkahelyi orvosi ügyelet ideje munkaidőnek számìt. [...] Ebben az ügyben a rendes bìróságok bebizonyìtották, hogy felkészülten képesek alkalmazni az európai jogot és helyesen levonni a jogkövetkezményeket. Nézzük mit kezdett azonos körülmények között az Alkotmánybìróság. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybìróságtól, mivel – szerinte – az Országgyűlés, illetve a Kormány a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, mert nem alkotta meg a munkaidő és a pihenőidő egészségügyi ágazatra vonatkozó, az Európai Unió jogforrásaival és az Alkotmánnyal összhangban lévő jogszabályait és ezzel – álláspontja szerint az Alkotmány 111 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IV. Az uniós jog a tagállamok jogában 2/A. § (1) bekezdését és a 7. § (1) bekezdését (Alaptörvény E. és Q. cikkét) sértve – alkotmányellenességet idézett elő. A hatályos magyar jogi szabályozás – felfogása szerint – ellentétes az Európai Parlament és a Tanács 2003/88/EK irányelvével (a továbbiakban: Irányelv) is.

72/2006. (XII. 15.) AB határozat A másik indìtványozó [Munka törvénykönyve és a Közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény] alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kérte az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozással. Az utóbbi indìtványozó szerint az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése értelmében az Európai Közösségek alapìtó szerződései nemzetközi szerződésnek minősülnek, és a Római Szerződés képezi a jogalapját az Irányelvnek. Az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatában megállapította, hogy az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések (ABK 2006. június 498, 500.), e szerződések mint elsődleges jogforrások és az Irányelv mint másodlagos jogforrás közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak. Az indítványozó a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló kérelmében – az Irányelven kívül – nem jelölt meg más, nemzetközi szerződésnek minősülő szerződést. A fentiek alapján az Alkotmánybìróság az indìtványokat visszautasìtotta. Az Alkotmánybìróság érvelése eléggé sovány a rendes bìróságokéhoz képest. Az alkotmánybìrák többsége láthatóan negligálta a teljes szabályozási keretet, azt a tényt, hogy a szabály egy európai irányelv átültetése. Ez ellentmond mind az EU alapító szerződéseiből fakadó követelményeknek, amelyekre a Legfelsőbb Bìróság helyesen hivatkozott, és ellentmondaz Alkotmány 2/A. cikkében [Alaptörvény E. cikk (2) bekezdésében] valamint az Alkotmány 6. cikk (4) bekezdésében [Alaptörvény E. cikk (1) bekezdésében] foglaltaknak, mely alapján a Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. Nem érthető milyen alapon tagadja meg az EU tagságból fakadó követelményeket az Alkotmánybìróság. Újabb problémák is vannak. Mi az uniós jog természete? Nem nemzetközi szerződések, ezt az Alkotmánybìróság kizárta, hanem a belső jog részei.Ez ugyanakkor továbbra sem zárná ki a mulasztás megállapítását az Alkotmány 2/A. (Alaptörvény E.) cikke alapján, illetve továbbra sem oldja meg az alapvető problémát. Azt a kijelentést, hogy a belső jog része, értelmezhetjük úgy is, hogy közvetlen hatályuk van és közvetlenül alkalmazandóak. Ez a megoldás konform lenne az európai joggal is, ugyanakkor még meg kellene válaszolni az elsőbbség kérdését is. Ugyanis az uniós jog lehet „belső jog‖ és megelőzheti a törvényeket, ugyanakkor nem az Alkotmányt. Ez továbbra is konform az uniós joggal és az Alkotmánnyal (Alaptörvénnyel) is. Ebből azonban más jogkövetkezmény fakadna, mint amit az Alkotmánybìróság levont, mégpedig minimálisan a mulasztás megállapìtása, de a megsemmisìtés sem lenne kizárható. Van egy további elvarratlan szál is: az hogy az uniós jog a belső jog része, az azt jelenti-e, hogy része a jogforrási hierarchiának és érvényességi kérdés a megsértése? Valószìnűleg nem, akkor ugyanis más eredményre kellett volna jutnia az Alkotmánybìróságnak, mégpedig a támadott jogszabály megsemmisìtésére. Ha nem érvényességi szempontból része a jogrendszernek, ami ellentmondana az uniós jognak is, akkor nyilván csak alkalmazási szempontból.55 Ekkor lehetett volna jutni arra a követeztetésre, hogy a magyar jogalkotót kettős kötelezettség terheli, és egyszerre kell az uniós jogból és a magyar Alkotmányból, illetve Alaptörvényből fakadó követelményeknek eleget tennie (doppelte Bindung des Gesetzgebers)56 és ennélfogva nem is lehet

Ez a kérdés Ausztriában is komoly fejtörést okozott: lásd csupán: Michael Hecht: „Derogation von österreichischem Recht durch Gemeinschaftsrecht‖ ecolex 1996, 494–501. o., erre válaszul Stefan Griller: „Der Anwendungsvorrang des EG-Rechts‖ ecolex 1996, 639– 644. o. Majd viszonválaszként Michael Hecht: „Nochmals zur Derogation von österreichischem Recht durch Gemeinschaftsrecht‖ ecolex 1997, 985–989. o. 56 Lásd Heinz Mayer: B-VG, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht (Wien: Manz, 2007) Art 140 B-VG, II.2, Theo Öhlinger: „Unmittelbare Geltung und Vorrang des Gemeinschaftsrechts und die Auswirkungen auf das verfassungsrechtliche Rechtsschutzsystem‖ in: Stefan Griller – Karl Korinek – Michael Potacs (szerk.): Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für HeinzPeter Rill (Wien 1995) 359. (370. o.). Gerhart Holzinger: „Der Verfassungsgerichtshof und das Gemeinschaftsrecht‖ in: Stefan Hammer – 55


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában mércéje az alkotmánybìrósági eljárásnak, mivel az nem alkotmányjog az alkotmánytörvény szóhasználata szerint.57 Vagyis nem speciálisan alkotmányjogi problémával állunk szemben, ezért annak megoldására nem feltétlenül az alkotmánybìróság, hanem a rendes bìróságok hivatottak. Ez követhető logika, de csak a megsemmisìtésre irányuló, ugyanakkor nem a mulasztás megállapìtására irányuló indìtványok esetén. A felvázolt problémák nyilván nem merìtik ki valamennyi lehetséges kérdést, ugyanakkor az Alkotmánybìróságtól elvárható lett volna egy, legalább a problémát megoldani szándékozó és azt nem lesöpörni igyekvő hozzáállás. A probléma látványos negligálásában valószìnűsìthetően nemcsak intellektuális renyheség, hanem politikai konfliktuskerülés is szerepet játszott a konfliktus megoldása helyett (gondoljunk csak a túlórapénz mértékére). Ennek a hivatal saját kényelmi szempontjait kereső többségi döntésnek végeredményben a jogkereső állampolgárok látták kárát, ugyanis azzal, hogy az AB negligálta az európai összefüggéseket és a már kialakulni látszó rendes bìrósági gyakorlatot, a vonatkozó jogszabályokat pedig a jövőre nézve – 2007. június 30. – semmisìtette meg, sikerült a rendes bìrósági gyakorlatot is elbizonytalanìtania, amely innentől fogva már nem ìtélte meg a korábbi igényeket, csupán az AB-határozatban megjelölt egyéb oknál fennálló megsemmisìtési dátumtól kezdve.58 A határozathoz Kovács Péter alkotmánybìró párhuzamos indokolást fűzött, melyhez Kiss László alkotmánybìró csatlakozott. A párhuzamos indokolás figyelembe veszi az európai gyakorlatot és egy sajátos megoldást javasol.

72/2006. (XII. 15.) AB határozat Kovács Péter és Kiss László alkotmánybírák párhuzamos indokolása Az irányelvnek – ha azon kivételes kategóriába tartozik, hogy közvetlenül alkalmazhatónak minősül – végső soron ugyanaz a pozìciója, mint a szükségképpen, ex lege közvetlenül alkalmazható rendeletnek, azaz alkotmány alatti, törvényi szintű jogforrás, amely azonban lex specialis gyanánt konfliktus esetében alkalmazási elsőbbséggel bìr a hazai törvénnyel szemben. Ennek a pozíciónak az is az okszerű következménye, hogy a hazai rendeletekkel (kormányrendelettel, miniszteri rendeletekkel) létre sem jön normakonfliktus, hanem ott az európai irányelv (ha tehát rendelkezik a közvetlen alkalmazhatóság sajátosságaival) a normahierarchia alapján uralja a kormány- és miniszteri rendeletet. [...] Nézetem szerint tehát éppen a támadott rendelkezések problematikus elemei nem is alkalmazhatóak az Alkotmány 2/A. § értelmében, ìgy leegyszerűsìthető az Alkotmánybìróság előtti problematika is. Ennek nyomán az indìtványokban támadott törvényi és rendeleti cikkek érdemi alkotmányellenességének vizsgálata akár mellőzhető is lehetett volna, hiszen ezek – ha következetesen végigvisszük a közvetlen alkalmazhatóság szabályait – a közvetlenül alkalmazható európajogi normákkal szemben nem is fejthetnek ki joghatást, szinte nem is léteznek. Csak a közvetlenül alkalmazható európajogi normákkal nem érintett részek tekintetében marad élő az ügy, ahol az alkotmányossági vizsgálatot elengedhetetlen elvégezni. A határozathoz fűzött párhuzamos indokolás tehát abból indul ki, hogy az Alkotmány 2/A. §-a (Alaptörvény E. cikke) értelmében az adott – közvetlenül alkalmazandó – irányelvvel ellentétes belső jogszabályi rendelkezések „szinte‖ nem is léteznek, mivel nem alkalmazhatók a rendes bìróságok által, ìgy joghatást sem fejtenek ki, tehát a vélt normakollìzió létre sem jön, ìgy az Alkotmánybìróságnak nincs mit megoldania. Ez a megoldás sok mindenben emlékeztet az osztrák megoldásra és járhatónak is tűnik, de, ahogy ezt fentebb ìrtuk, csak a megsemmisìtésre irányuló ugyanakkor nem a mulasztás megállapìtására irányuló esetén. Ez mindenesetre

7.2.6. f) Európai elfogatóparancs – 32/2008 (III. 12.) AB határozat

Alexander Somek – Manfred Stelzer – Barbara Weichselbaum (szerk.): Demokratie und sozialer Rechtsstaat in Europa. Festschrift für Theo Öhlinger (Wien: WUV 2004) 142., 149. o. Az osztrák gyakorlatból VfSlg. 15.106, 15.204, 15.683, 17.022. 57 Theo Öhlinger: Verfassunsgrecht (WUV: Wien, 72007) 195. msz. Theo Öhlinger: „Unmittelbare Geltung und Vorrang des Gemeinschaftsrechts und die Auswirkungen auf das verfassungsrechtliche Rechtsschutzsystem‖ in: Stefan Griller – Karl Korinek – Michael Potacs (szerk.): Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz-Peter Rill (Wien 1995) 359. (373–374. o.). 58 BH+ 2008. 563 (Legf. Bìr. Mfv. II. 10.783/2007.); BH+ 2007. 135 (Legf. Bìr. Mfv. II. 10.243/2006.); EH 2009. 1997 (Legf. Bìr. Mfv. II. 10.131/2009.).


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában Az európai elfogatóparancs kapcsán hozott határozatot a könyv hatásköri fejezetében még részletesen ismertetni fogjuk. Az Alkotmánybìróság itt összefoglalóan szintén megismételte korábbi állásfoglalásait, illetve a fel nem ismert hatásköri probléma miatt további ellentmondásokkal fűszerezte a korábbi korántsem koherens gyakorlatát, ugyanakkor a magyar joghoz való viszonyra fokuszálva szinte semmit nem mondott. Bár alkalmazhatatlanná tett egy uniós jogi aktust, egy részben az Unió, részben a tagállamok által aláìrt nemzetközi szerződést, ami elvben szembement a korábbi gyakorlatával, de erre pusztán azért került sor, mert nem ismerte fel a döntésének valódi horderejét, és abban a hitben volt, hogy pusztán magyar jogi vonatkozása van a kérdésnek. Vincze Attila „Az Alkotmánybìróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel‖ Európai jog 2008/4. sz. 27–34. old

7.2.7. g) Lisszaboni Szerződés – 143/2010 (VII. 14.) AB határozat Az indìtványozó az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosìtásáról szóló lisszaboni szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisìtését kezdeményezte. Álláspontja szerint az Lisszaboni Szerződés egyes rendelkezései olyan mértékben korlátozzák Magyarország szuverenitását, hogy azok kötelező hatályának elismerésével a Magyar Köztársaság „a továbbiakban már nem tekinthető független jogállamnak‖. Az Alkotmánybìróság – megismételve az 1053/E/2005. AB határozatában és a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatban foglalt megállapìtásait – arra a következtetésre jutott, hogy ezek nem vonatkoznak az ügyben érintett kérdésre. Mivel az eljárás az Európai Unió alapìtó és módosìtó szerződéseit módosìtó szerződést kihirdető törvényre vonatkozik, ez az Abtv.59 1. § b) pontja (új Abtv.60 24. §) szerinti utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet.

143/2010 (VII. 14.) AB határozat Abban az esetben azonban, ha az Alkotmánybìróság az ilyen – tehát az Európai Unió alapìtó és módosìtó szerződéseit módosìtó – szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét állapìtaná meg, az Alkotmánybìróság alkotmányellenességet megállapìtó határozata a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából folyó kötelezettségvállalásokra kihatással nem lehet. Az Alkotmánybìróság határozata folytán a jogalkotónak kell megteremtenie azt a helyzetet, hogy az európai uniós kötelezettségeket az Alkotmány sérelme nélkül maradéktalanul teljesìthesse a Magyar Köztársaság. Ez a határozat a 4/1997 (I. 22.) AB határozat parafrázisa. Ezzel az Alkotmánybìróság elismeri, hogy van hatásköre felülvizsgálni az elsődleges uniós jogot, függetlenül attól, hogy az aktuális szerződésmódosìtás már hatályba lépett-e vagy sem. A felülvizsgálat mércéje, az Alkotmány 2/A. §-ba, illetve az Alaptörvény E. cikkébe foglalt „szükséges mérték‖. Tartalmilag a határozat kevés újat hozott, a magyar Alkotmánybìróság összegezte ugyan eddigi felfogását, azonban az alapvető dogmatikai problémákkal csak érintőlegesen foglalkozott. A párhuzamos indokolások és a különvélemény megvilágìt egy-két érdekes pontot.

143/2010 (VII. 14.) AB határozat Paczolay Péter és Lévay Miklós alkotmánybírák párhuzamos indokolása 3. Az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése értelmében az uniós tagsággal kapcsolatos kötelezettségvállalás, a tagként való részvétel feltételei, illetve a közös hatáskörgyakorlás is csak nemzetközi szerződés révén 59 60

1989. évi XXXII. tv. 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról.


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában lehetséges, ezért az ilyen nemzetközi szerződések, valamint az azokat a belső jogban kihirdető törvények esetében sem zárható ki az utólagos alkotmányossági kontroll. Ennek lehetősége azonban időben korlátozott: az alkotmányossági vizsgálatra az inkorporáló törvény kihirdetése és a kihirdetett alapszerződés hatálybalépése közötti időben van csupán lehetőség. Az Európai Unió és tagállamai közötti viszonyrendszer alapjait érintő nemzetközi szerződés ugyanis az uniós jog részeként sui generis jellegű, mivel hatálybalépését követően – más nemzetközi szerződésektől eltérően – az uniós jogrend autonóm alapelvi környezetének megfelelően fejti ki hatását a magyar jogban. A hatálybalépése után az alapszerződés „kicsúszik” a szerződést belső joggá tevő törvényből, ha tetszik a magyar törvényhozótól független, önálló életet él a belső jogban. Az alapszerződés belső jogban való érvényesülésének eltérő rendje tehát a szerződés tartalmi vizsgálatát illetően kizárja az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló hatáskörét. [...] Ez az érvelés nem mond ellent annak, hogy a másodlagos jogot interpretáló, végrehajtó magyar törvény vagy magyar rendelet alkotmányossága vizsgálható, hiszen ebben a körben nem az uniós jogi instrumentum, hanem a magyar jogalkotó produktuma a vizsgálat tárgya.

143/2010 (VII. 14.) AB határozat Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye Nem értek egyet a többséggel abban, hogy érdemben bìrálja el a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét. Szerintem a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét az Alkotmánybíróságcsak a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése (2009. december 1.) előtt vizsgálhatta volna érdemben, ezértazeljárást [...] az indítvány okafogyottsága miatt meg kellett volna szüntetnie. Mind Paczolay Péter és Lévay Miklós alkotmánybìrák párhuzamos indokolása, mind Bragyova András alkotmánybìró különvéleménye abból indul ki, hogy az indìtvány elkésett, ebben a fázisban, amikor szerződést a magyar Országgyűlés már ratifikálta és az már hatályba lépett, alkotmányossági felülvizsgálatnak nincsen helye. Mivel a 4/1997 (I. 22.) AB határozatban foglaltakat általánosságban az Alkotmánybìróság nem vonta vissza (overruled), ezért arra kell következtessünk, hogy a felülvizsgálati jog e korlátozása csak ezt a nemzetközi szerződést, az EU alapìtó szerződéseit érinti. Ebből az következik, hogy ez a Szerződés ebben a tekintetben nem osztja más szerződések sorsát, kérdés, hogy akkor vajon más tekintetben is ìgy van-e ez. Trócsányi László ugyanakkor igyekezett egyes kérdésekre a többséghez képest világosabb választ kìvánt adni.

143/2010 (VII. 14.) AB határozat Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolása Lényeges azonban, hogy az Alkotmány 2/A. §-a szerinti hatáskör-transzfer nem korlátlan, s ennek következtében a közösségi jog elsőbbsége sem érvényesül korlátlanul. [...] Másrészt csak „egyes, Alkotmányból eredő‖ hatáskörök közös gyakorlására ad felhatalmazást. Ebből következően a közös hatáskörgyakorlás csak arra terjedhet ki, amire a magyar közhatalmi szervek az Alkotmány alapján maguk is jogosultak. Ebben a párhuzamos indokolásban benne van egy német és cseh tìpusú gyakorlat kialakìtása, vagyis az elsőbbség korlátozott elismerése és emellett az alkotmányosság végső értékeinek komolyabb vélelme. Ez azt 115 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IV. Az uniós jog a tagállamok jogában jelentené, hogy az elsőbbséget mindaddig elismeri az Alkotmánybìróság ameddig ez nem ütközik az Alkotmány/Alaptörvény alapvető értékeibe, identitásába, illetve ha nem lép túl az Alkotmány által átruházható hatáskörökön (ultra vires). Blutman László: „Reagálás az első szám vitaindìtójára – A Magyar Lisz-szabon-határozat: Befejezetlen szimfónia Luxemburgi hangnemben‖Alkotmánybírósági Szemle 2010/2, 90–99. o.

7.2.8. h) Köztisztviselők, kormánytisztviselők – 8/2011. (II. 18.) AB határozat, 29/2011. (IV. 7.) AB határozat Az Alkotmánybìrósághoz több indìtványt nyújtottak be, amelyben az indìtványozók a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, illetve a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kezdeményezték. Az indìtványozók a szociális partnerség követelményeinek megsértésével összefüggésben hivatkoznak az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosìtásáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 27–28. cikkeire is, illetve az indokolás nélküli felmentés kapcsán az Alapjogi Charta 27., 28. és 30. cikkében foglalt rendelkezések megsértésére.

8/2011. (II. 18.) AB határozat Az Alkotmánybìróság gyakorlatában „[a]z Európai Közösségek alapìtó és módosìtó szerződései az Alkotmánybìróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, [...] e szerződések, mint elsődleges jogforrások [...] közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybìróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak‖ [...]. Erre az elvi álláspontra helyezkedett az 1053/E/2005. AB határozat [...] is. Az Alkotmánybìróság hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg. Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e a közösségi jogot. Ezért az Alkotmánybìróság az indìtványokat e vonatkozásban az Ügyrend 29. § b) pontja alapján – hatásköre hiányában – visszautasìtotta. Az Alkotmánybìróság kifejezetten formalista módon érvel: a közösségi jogba ütközés vizsgálata nincs benne a hatásköreiben, ezért hatáskör hiányában – tehát érdemi vizsgálat nélkül – visszautasìtotta az indìtványokat. Az ellenérvek kézenfekvőek: a jogegységi határozatok felülvizsgálatára sincsen kifejezett hatásköre az Alkotmánybìróságnak a 42/2005. (XI. 14.) AB határozat mégis felülvizsgálta ezt. Az Alkotmánybìróság mantraszerűen ismétli a korábbi határozatokban foglaltakat érzékelhető szándék nélkül arra, hogy akár az adott ügyre reagáljon akár arra, hogy önmagára reflektáljon. A döntés ugyanakkor érdemben helyes, csak érvélésében gyenge. Az Alapjogi Charta 51. cikke alapján ugyanis a Charta rendelkezéseinek cìmzettjei az Unió intézményei, szervei és hivatalai, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Mivel ez nem állt fenn, a Charta nem volt alkalmazandó, tehát ez alapján és nem az elővezetett érvek alapján kellett volna elutasìtani az indìtványt ebben a tekintetben.

7.3. 7.3. Összefoglaló és értékelés A fentiekben bemutatott gyakorlatot részben megismételve a következők állapìthatóak meg: a) Az európai jog nem nemzetközi jog, ezért az alkotmányossági vizsgálat alapja nem az Alaptörvény Q. hanem E. cikke [nem az Alkotmány 7. § (1) bek., hanem 2/A. §]; Ez igaz megállapìtás, a kérdés csupán az, hogy ebből mi következik: vajon következik-e egy kooperatìv, az integráció által támasztott követelményekre nyitott jogértelmezés vagy ez csupán egy üres formula marad. Ha erre hivatkozik az Alkotmánybìróság, akkor abból egy sokkal intenzìvebb kapcsolatnak kellene következnie,


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában mint a nemzetközi jog esetén, hiszen éppen erre szolgálna ez a klauzula: elismerni az integráció természetéből fakadó sajátos változásokat. b) Az Alaptörvény E. cikk (Alkotmány 2/A. §) rendezi az európai jognak a magyar jogrendszerben elfoglalt helyét. Ez, mint ìrtuk, egy tartalom nélküli mondat volt, ugyanis az Alkotmány 2/A. § semmi ilyet nem mondott és sajnálatosan az Alkotmánybìróság sem fejtette ki, mit ért alatta. Az Alaptörvény E. cikk (3) bek. ugyanakkor a következőket tartalmazza: „Az Európai Unió joga – a (2) bekezdés keretei között – megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.” Azt, hogy az EU megállapìthat általánosan kötelező szabályt, a rendes bìrósági gyakorlat elismerte: „Az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése – a kizárólagos jogalkotó joghatóság korlátozásával – lehetővé teszi, hogy az Európai Unió alapìtó szerződései alapján alkotott közösségi jog külön tagállami aktus nélkül állapìthat meg jogokat és kötelezettségeket közvetlenül a tagállamok főhatalma alá tartozó személyek számára‖ (Legf. Bìr. Mfv. II. 10.921/2005. sz., BH+ 2006. 422). Ennyiben nem mond újat az Alaptörvény. Ha a közvetlen alkalmazandóságot kìvánja kimondani, akkor az üdvözlendő, bár ez még nem oldja meg a valódi dogmatikai problémákat és nem tesz semmit hozzá az elsőbbség kérdéséhez, erről nem nyilatkozik. Ugyanakkor két komoly aggály is felmerül: 1. Egyrészt a kitétel, hogy megállapìthat általánosan kötelező magatartási szabályt, vajon úgy értelmezendő-e, a contrario, hogy az EU joga konkrét egyedi döntést nem határozhat meg? Ez azt jelentené, hogy mìg általános szabályokat átenged a szuverenitás páncélja, addig a szuverenitás szempontjából kevésbé aggályos egyedi döntéseket nem. Ez egyrészt önellentmondás lenne, másrészt pedig ellentétes lenne az EU alapìtó szerződéseivel. Ezt tehát nem jelentheti az Alaptörvény E. cikk (3) bek. 2. Másrészt a kötelező magatartási szabály nem mehet túl a (2) bekezdés keretein. Az, hogy ezek a kötelező magatartási szabályok elsőbbséggel bìrnak vagy sem, milyen joghatást fejthetnek ki és milyet nem, hol vannak a szabályozható tartalom határai, az mind-mind az E. cikk (2) bekezdésétől függ. Vagyis a (3) bekezdés semmit nem tesz a (2) bekezdés tartalmához, legjobb esetben is csak kiemeli annak egyik aspektusát, viszont nem dönti el ennek az általánosan kötelező magatartási szabálynak viszonyát más szabályokhoz. Sem az alkotmánybìrósági gyakorlat, sem az új Alaptörvény alapján nem állapítható meg az EU-jognak a magyar jogrendszerben elfoglalt helye, szemben azzal, amit az Alkotmánybìróság állìt. c) Az európai jogaz Alaptörvény E. cikk (Alkotmány 2/A. §) alapján a magyar jog, a belső jog része, mert a Magyar Köztársaság az EU tagja. Erre az állìtásra már fentebb is kitértünk. Sok minden attól függ, hogy érti saját mondatát az Alkotmánybìróság. Ha tényleg része, mint minden más magyar jogszabály, akkor ebből az Alkotmánybìróság korlátlan felülvizsgálati hatásköre következne, amit az Alkotmánybìróság konzekvensen elutasìt és dogmatikailag is nehezen lenne tartható. Ha azt jelenti, hogy közvetlenül alkalmazandó, akkor ezt kellett volna mondani. Ha ez csupán azt jelenti, hogy az Alkotmánybìróság nem gyakorolhatja a hatásköreit, akkor ez a „szokásos Relling-féle gyógymód; igyekszem tápot adni az önámìtásának‖ (Ibsen: Vadkacsa) d) Alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet az alapszerződések módosítását kihirdető törvény, amely alkotmányellenességének megállapítása esetén azonban ennek az EU-tagságból folyó kötelezettségekre kihatása nem lehet: ilyenkor – nyilván alkotmánymódosìtással – a jogalkotó feladata az alkotmány sérelmének kiküszöbölése. Ez a tétel a 4/1997 (I. 22.) AB határozatban megfogalmazottak továbbélése és egy sajátos adalék az európai jog és a belső jog viszonyához. Ha tényleg igaz, hogy a Szerződések, mint az elsődleges jog, tárgya lehetnek az alkotmánybìrósági normakontrollnak a ratifikálásuk és hatálybelépésük után is, akkor ennek logikus folyománya, hogy az ez alapján elfogadott másodlagos jog is felülvizsgálható. Ez utóbbitól azonban az Alkotmánybìróság elzárkózik. A helyzet pedig éppen az, hogy sokkal inkább a másodlagos jogalkotás és az 117 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IV. Az uniós jog a tagállamok jogában egyedi intézkedések követelnek szoros felügyeletet, mint az elsődleges jog, az EU alapìtó szerződései ugyanis regime making és nem law making treaty. Vagyis elsősorban nem önmaguk alkotnak jogot, hanem egy rendszert épìtettek ki, ami maga alkot jogot. A jogpolitikai érven felül van egy dogmatikai érv is: „az Alkotmánybìróság – alkotmányos jogállásával összhangban – az utólagos absztrakt normakontroll hatáskörét valamennyi normára (normatìv tartalmú előìrásra) nézve fennálló, Alkotmányból eredő (és az Alkotmány által védett) hatáskörének tekintette.‖ Ha valamennyi normára nézve fennáll az Alkotmánybìróság alkotmányos jogállásából fakadó hatásköre, és kifejezetten elismerte ezt az elsődleges jog kapcsán, akkor nincs – nem lehet dogmatikai – kibúvó a másodlagos jog esetére sem. Van egy harmadik dogmatikai buktató is: ha az Alkotmánybìróság a 4/1997 (I. 22.) AB határozatban megfogalmazott tételt fenntartja a csatlakozás után is, akkor ezzel gyakorlatilag az alkotmányossági vizsgálat alapjául továbbra is az Alaptörvény Q. és nem E. cikke[az Alkotmány 7. § (1) bek., és nem a 2/A. §] fog szolgálni, ami ellentmond a fenti a) tételnek. e) Önmagában véve az Alaptörvény E. cikk (Alkotmány 2/A. §) alapján magyar jogszabálynak uniós jogba ütközése esetén – anyagi alkotmánysértés, az Alkotmány egyéb rendelkezésének megsértése nélkül – alkotmányellenes mulasztás nem vezethető le. Ezzel nem tudunk egyet érteni. A magyar Alkotmánybìróságnak kifejezetten széles hatáskörei vannak, melybe beletartozik a mulasztás megállapìtása is. Ezt a hatáskört az Alkotmánybìróság már korán elkezdte egyre szélesebben értelmezni61 és egyszerűen nehéz találni olyan dogmatikai okot, hogy miért ne gyakorolja abban az esetben, ha a jogalkotó kötelezettség az uniós jogból fakad. Ennek lehetnek eltérő feltételei, de ab ovo kizárni e hatáskör gyakorolhatóságát nem lehet, ahogy egyes alkotmánybìróságok az uniós jog alapján megsemmisìtenek belső jogszabályokat62, úgy meg lehetne állapìtani a mulasztást is. f) Az Alkotmánybíróság nem bocsátkozik az alapszerződések vizsgálatába és önálló, hiteles értelmezésébe (ez ugyanis az Európai Bìróság kizárólagos hatásköre), csak adott esetben hivatkozik egyes szabályaira. Ez a megállapìtás felemás, ha azt jelenti, hogy nem tiszteletben kìvánja tartani az Európai Bìróság hatásköreit, akkor üdvözlendő. Ha azt jelenti, ami az eddigi gyakorlatból – az Alkotmánybìróság termékkészletezési határozata óta – kiolvasható, hogy az Alkotmánybìróság kirekeszti az európai jogi kérdéseket a gyakorlatából, akkor inkább elkeserìtő. Ebben az olvasatban az Alkotmánybíróság szándékoltan kirekeszti magát az Európai Bírósággal folytatott instrumentalizált – előzetes döntéshozatali eljárás keretében zajló (EUMSZ 267 cikk) – vagy spontán dialógusból. Ezt az interaktìv folyamatot hìvhatjuk együttműködő alkotmányosságnak (Sajó)63 vagy európai alkotmánybìrósági szövetségnek (Voßkuhle), 64 az Alkotmánybìróság mindenestre nem akar részt venni benne. Az elsőbbség elismerése csak akkor lehetséges, ha ez egy olyan párbeszéddel párosul, amelyben a nemzeti alkotmányos aggodalmak és preferenciák artikulálhatóak. A magyar Alkotmánybìróságnak vagy nincsenek ilyen aggodalmai, vagy nem hajlandó azokat artikulálni (mind a kettő aggályos). Az elsőbbség nem egy hierarchikus monolitikus szuverenitáskoncepció lecsapódása, illetve ha igen, akkor az összeegyeztethetetlen a tagállami szuverenitással. Az elsőbbség akkor fér meg a tagállami szuverén alkotmányosság mellett, ha az egy interaktìv, többpólusú kölcsönös befolyásoláson alapuló hálózatosan kapcsolódó rendszer része. Ha erre az Alkotmánybìróság nem nyitott, akkor úgy járhat, mint Möbius Dürrenmatt Fizikusaiból: „Ha egyszer tébolydában van az ember, leginkább az ilyen tébolyult viselkedéssel zárhatja le a múltat: a családom nyugodt lelkiismerettel elfelejthet. A viselkedésem elvette a kedvüket attól, hogy még egyszer felkeressenek. Hogy ebből nekem milyen károm származik, nem fontos; csak a tébolydán kìvüli élet számìt. Az őrültség sokba kerül.‖ Blutman László: „Reagálás az első szám vitaindìtójára – A Magyar Liszszabon-határozat: Befejezetlen szimfónia Luxemburgi hangnemben‖Alkotmánybírósági Szemle 2010/2, 90–99. o. Vincze Attila: „32/A [Alkotmánybìróság]‖ in Jakab András: Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég, 2009) 157–158. msz. C-169/08. sz. ügy, Presidente del Consiglio dei Ministri kontra Regione Sardegna. Lásd hozzá Attila Vincze: „Das abstrakte Normenkontrollverfahren im Rahmen des Vorabsntscheidungsverfahrens‖ megjelenés alatt. 63 Sajó András: „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar Alkotmánybìróság és a közösségi jog elsőbbsége‖ Fundamentum 2004/3, 89–96. o. 64 Andreas Voßkuhle: „Multilevel Cooperation of the European Constitutional Courts – Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund‖ 6 European Constitutional Law Review 2010, 175–198. o. Andreas Voßkuhle: „Der europäische Verfassungsgerichtsverbund‖ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2010, 1–8. o. 61 62


IV. Az uniós jog a tagállamok jogában Jakab András: „A szuverenitás fogalmához kapcsolódó kompromisszumos stratégiák, különös tekintettel az európai integrációra‖ Európai jog 2006/2. 3–14. o. Sajó András: „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar Alkotmánybìróság és a közösségi jog elsőbbsége‖ Fundamentum 2004/3, 89–96. o. Trócsányi László – Csink Lóránt: „Alkotmány v. közösségi jog: az Alkotmánybìróság helye az Európai Unióban‖ Jogtudományi Közlöny 2008, 63–69. o. Várnay Ernő: „Az Alkotmánybìróság és az Európai unió joga‖ Jogtudományi Közlöny 2007, 423–436. o. Vörös Imre: „Európai jog – magyar jog: Konkurencia vagy koegzisztencia‖ Jogtudományi Közlöny 2011, 369– 401. o.


5. fejezet - V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete Átláttad-é, hogy a bódult tömegnekNemesb ura voltál, mint ő neked? – Madách Imre: Az ember tragédiája A fejezet rendeltetése A közhatalom gyakorlásának feltétele a demokratikus legitimáció. Ebben a fejezetben ezt járjuk körül, melynek során: –

bemutatjuk a demokráciadeficit formáit,

–

rákérdezünk a demokráciadeficit okaira,

–

áttekintjük a legitimáció egyéb – tehát nem demokratikus – formáit,

– végül pedig kritikailag elemezzük az EU alapìtó szerződéseit abból a szempontból, hogy mennyiben felelnek meg a demokratikus legitimáció követelményeinek.

1. 1. Alapvetés A csatlakozási klauzuláról szóló fejezetben már érintettük a demokratikus legitimáció témáját, melyet most alaposabban is kifejtünk. A nemzetközi szervezetekkel szemben általában és az Európai Unióval, mint az egyik legintenzìvebb nemzetközi együttműködési formával szemben különösen is felmerül az a kritika, hogy hiányos a demokratikus legitimációjuk, fennáll egy demokráciadeficit: átveszik a demokratikus állami jogalkotó, a nemzeti parlamentek szerepét anélkül, hogy a tagállami alkotmányokban ismert és bevett ellenőrző mechanizmusok működnének. Ahogy az Alkotmánybìróság az 30/1998 (VI. 25.) AB határozatban megállapìtotta, a népszuverenitáson alapuló demokratikus jogállam egyik követelménye, hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. Ez az alapvető követelménye annak, hogy a magánszemélyekkel szemben közhatalom és végső soron a legitim erőszak monopóliuma érvényesìthető legyen. A szükséges demokratikus legitimáció hiányával érvelő kritikusok szerint kétséges, hogy az Európai Unióra – illetve annak egyes szerveire – a demokratikus legitimáció szempontjából érzékeny hatásköröket át lehetne átruházni, valamint az átruházott hatáskörök extenzìv – kiterjesztő – értelmezése is aggályokat ébreszt. Így a német Szövetségi Alkotmánybìróság számára – a Maastricht határozatban megfogalmazottak szerint – az Európai Parlament önmagában még nem nyújt kielégìtő demokratikus legitimációt, és a demokratikus legitimációt sokkal inkább a tagállami parlamentekre visszavezethető felhatalmazásban gondolja megvalósulni (BVerfGE 89, 155). Ezt a Lisszabon határozatában (BVerfGE 123, 267) akképpen pontosìtotta, hogy a választási eredmény esélyének egyenlősége alapszabálya („one man, one vote”) csak egy népen belül érvényes, és nem egy szupranacionális képviseleti szervben. Mivel a képviselők kontingensképzés alapján kerülnek megválasztásra, ezért az Unió működése nem a képviseleti demokrácián alapul. A demokráciadeficit egyik megjelenése, hogy a korábban a parlamentek nyilvánossága előtt folyó szabad vitákat felváltják a tagállami kormányok képviselőinek zárt ajtók mögött zajló tárgyalásai és alkudozásai, ami teljesen ellentmond a parlamentarizmus eszméjének.1 Ha ehhez a parlamentáris kormányzatból (government) a technokrata-bürokratikus kormányzásba (governance) történő formaváltozáshoz elegendő lenne a csatlakozási klauzula nyújtotta felhatalmazás és a személyi kinevezési-megválasztási határozatok láncolata, akkor gyakorlatilag egy sajátos Weimar-konstellációhoz jutunk2, amelyben felhatalmazást ad a tagállami jog a saját Carl Schmitt: Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus (Berlin: Duncker und Humblot, 81996). A kifejezéshez: Ralf Poscher: „Das Verfassungsrecht vor den Herausforderungen der Globalisierung‖ 67 Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (2008) 160. (177. o.) 1 2


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete lényegének megváltoztatására, hasonlóan a Reichtsag által Hitlernek adott felhatalmazáshoz. Természetesen az is igaz, hogy vannak olyan irányzatok, amelyek vagy tagadják az államon túli hatalomgyakorlás esetén a demokráciadeficit létét, vagy azt állìtják, hogy a demokratikus legitimáció legalábbis könnyen megteremthető. 3

2. 2. A demokráciadeficit formái „elmondom, milyennek képzelem én a Tükörházat. Hát először is ott van az a szoba, amelyet az üvegen át láthatsz: ugyanolyan, mint a mi nappalink, csak éppen minden fordìtva van benne.‖

– Lewis Carroll: Alice Tükörországban A demokráciadeficit több formában jelentkezik, legalábbis több dolgot szokásos az EU szemére vetni: 1. Egyrészt a döntések súlypontjának áthelyezését Brüsszelbe: „idegenek‖, vagyis nem a mi nemzeti parlamentünk és az általunk választott – és tetszés szerint leváltható – politikusok döntenek arról, hogyan éljük az életünket, hanem eurobrürokraták. Ez különösen igaz a Bizottságra átruházott harmadlagos jogalkotás esetén (komitológia).4 2. Másrészt, az előző vádban benne van az is, hogy nem a nemzeti parlament előtt zajló – és az esti hìradóban közvetìtett – vitákban születnek a döntések, hanem brüsszeli tanácstermekben: vagyis nem tudjuk megmondani, kik a „jófiúk‖, akik nekünk kedvező, és kik a „rosszfiúk‖, akik nekünk nem tetsző politikát folytatnak. 3. Harmadrészt, az első állìtásban az is benne van, hogy olyan döntések születnek Brüsszelben, amit nem is ott kellene meghozni: tipikusan példa az uborka görbületére vonatkozó előìrások, amelyeket minden euroszkeptikus szìvesen emleget fel (és amelyek, tegyük hozzá, 2009. július elsejétől megszűntek), de ebbe a kategóriába tartoznak olyan dolgok is, mint a nemzeti mértékegységek (pint) háttérbe szorulása, vagy az alapvető értékek relativizálódása, mint az élethez való jog, mely az ìr alkotmányos identitás alapvető része, és amelyet az alapvető szabadságok körében folytatott luxemburgi joggyakorlat alapvetően érintett. 5 4. Már maga a konkrét döntéshozó személyt nélkülöző „Brüsszel‖ kifejezés is arra utal, hogy egy „megaleviathannal‖ van dolgunk, ahol a Tanács, a Bizottság és a Parlament „átláthatatlan‖ összjátékában alakulnak ki a politikai döntések, és erre a polgárnak nincsen olyan rálátása, mint az „egyszerű‖ parlamenti többség logikáján működő nemzeti jogalkotásra. 5. Az Európai Parlament nem valódi jogalkotó, igazából az EU-joggal foglalkozókon kìvül nem is sokan tudják pontosan, mit is csinál, és milyen formában vesz részt a jogalkotásban, illetve milyen funkciókat lát el. A kontingenseken alapuló választási rendszer egyértelműen torzìtja a valódi demokratikus jogalkotói szerep ellátását. Ehhez kapcsolódik az, hogy az európai parlamenti választások valójában nem is a pártok Európai Unióról vallott nézeteinek ütköztetésére szolgálnak, hanem a legtöbb esetben belpolitikai témák határozzák meg.6 6. A tagállami kormányok egyik oldalról az integráció hatására óriási hatalmi többletet élveznek, mint a legfontosabb és legbefolyásosabb döntéshozó testület, a Tanács tagjai, ugyanakkor állandóan Brüsszelre mutogatnak, ha valamilyen politikai céljukat nem tudják (vagy nem akarják) megvalósìtani. Tehát nem pusztán arról van szó, hogy a kormányok a Tanácson, és különösen a Tanács elsőbbséget élvező és közvetlenül alkalmazandó jogszabály kibocsátására vonatkozó jogalkotási hatalmán keresztül dominálják a Andrew Moravcsik „In Defence of the »Democratic Deficit«: Reassessing the Legitimacy of the European Union‖ 40 Journal of Common Market Studies, (2002) 603–634. o. Lásd összefoglalóan Grainne De Burca: „Developing Democracy Beyond the State” 46 Columbia Journal of Transnational Law 2008, 221. (237–240. o.). Andreas Follesdal – Simon Hix: „Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik‖ 44 Journal of Common Market Studies (2006) 533–562. o. 4 Lásd hozzá részletesen Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) 98–142. o. 5 Rick Lawson: „The Irish abortion cases: European limits to national sovereignty?‖ European Journal of Health Law (1994) 167–186. o. 6 Lásd hasonlóan: „Merrefelé, Európa? Interjú Kukorelli István alkotmányjogásszal‖ Európai Tükör 2009/7-8, 10. o. 3


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete jogalkotást, ami korábban a parlamentek territóriuma volt, hanem arról is, hogy a nemzeti-tagállami politikai felelősség is „tompul‖. A nemzeti parlamentek csak ritkán foglalkoznak az integráció által érintett kérdésekkel, ha igen, az is a legtöbb esetben bizottságokban történik. A felsorolás korántsem teljes, de valószìnűleg tartalmazza a legfontosabb problémákat: a demokráciadeficit kérdése láthatóan több részletkérdést is magában foglal, és több probléma bújik meg benne: a tagállami kormányok helyzetének megváltozása, a nemzeti parlamentek súlyvesztése, a jogalkotási hatáskörök átruházása, transzparencia hiánya, a gyakorlatban nem létező transzeurópai pártok, az európai parlamenti helyzet, a szubszidiaritás tiszteletben tartása stb. A demokráciadeficit tehát különböző szinteken és különböző hatalmi konstellációkban jelenik meg: 1. A demokráciadeficit már megjelenik a klasszikus nemzetközi jogi, kormányközi együttműködési formákban is, ez a demokráciadeficit nemzetközi (internacionális) szintje (2.1); 2. A demokráciadeficit sajátosan jelenik meg az uniós politikaalakìtásban, ez a demokráciadeficit szupranacionális szintje (2.2); 3. A demokráciadeficit harmadik szintje a modern közigazgatás működési feltételeiből adódik, a hatásköröknek a bürokráciára történő egyre nagyobb mértékű átruházása, amit nevezhetünk az infranacionális hatalomgyakorlási módnak (2.3).

J. H. H. Weiler – Ulrich R. Haltern – Franz C. Mayer: „European democracy and its critique‖ West European Politics (1995) 4–39. o. Körösényi András: „Demokráciadeficit, föderalizmus, szuverenitás. Az Európai Unió politikaelméleti perspektìvából‖ Politikatudományi Szemle 2004/3 143–164. o.

2.1. 2.1. Demokráciadeficit a nemzetközi kapcsolatokban A demokráciadeficit már megjelenik a klasszikus nemzetközi kapcsolatokban is. 7 A nemzetközi porondon a kormány és nem a parlament a meghatározó játékos. A kormány kezdeményez tárgyalásokat, folytatja le a tárgyalásokat, állapodik meg a nemzetközi szìntéren. A parlamentnek ugyan megvan az a lehetősége, hogy elutasìtja a nemzetközi megállapodást, mindent vagy semmit alapon, de ennek gyakorlatilag kicsi az esélye. Mivel módosìtani a szerződés szövegén nem lehet, és mivel kormányt buktatni egy nemzetközi megállapodás miatt ritkán szoktak, ìgy a kormány általában el tudja azt fogadtatni a parlamentben is. Egy bonyolultabb – adott esetben hosszú évekig megtárgyalt, sokszereplős – nemzetközi szerződés esetén, mely részben előnyös, részben kevésbé előnyös pontokat tartalmaz, a parlament nem valószìnű, hogy megkockáztatja a szerződés elutasìtását a kevésbé előnyös pontok miatt, ha ezzel a kifejezetten előnyös pontok érvényesìthetősége is kétségessé válik. A tárgyalások menetéről ugyan a parlament kérhet tájékoztatást, de az információkat minden esetben másodkézből kapja: a tárgyalásokon nem vesz részt, azok zárt ajtók mögött zajlanak, a kormány azokról „saját szája ìze szerint‖ számol be. A kormány információs monopóliummal rendelkezik, de legalábbis aszimmetrikus az információk megosztása a kormány és az Országgyűlés között, a kormány könnyen befolyásolhatja a parlamentet arról, hogy milyen engedményeket tett és ezeknek mi volt a motivációja. Valójában a kormány határozza meg a tárgyalások tartalmát és nem az Országgyűlés. Ez még a kormánynak adott kötött mandátummal sem igen orvosolható:8 egyrészt a legritkább esetekben kap egy kormány kötött mandátumot, másrészt, ha kap is, a helyzet nem sokban különbözik a nemzetközi szerződés elutasìtásának helyzetétől: a kormány ugyanis bármikor mondhatja, hogy a kapott feltételekkel nem tud megállapodást kötni, és kéri a feltételek módosìtását, illetve enyhìtését.

John O. Mcginnis – Ilya Somin „Should International Law Be Part of Our Law?‖ 59 Stanford Law Review (2007) 1175. o. A cseh Alkotmánybìróság Lisszabon II-eljárásában (Pl.ÚS 29/09 ze dne 03.11.2009 387/2009 Sb. Lisabonská smlouva pozměňujìcì Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založenì Evropského společenstvì II). Az indìtványozó a döntési eljárások „demokratikus deficitének‖ kérdése, illetve ennek a demokratikus államiság elvébe ütközése kapcsán a kötött mandátum bevezetését kérte. A cseh alkotmánybìróság elsősorban arra emlékeztetett, hogy a Lisszaboni Szerződés nem korlátozza az államokat ilyen megoldások bevezetésében belső jogukban, ahogy ez néhány állam belső jogában meg is figyelhető [lásd pl. Dánia vagy Ausztria]. A Lisszaboni Szerződés alkotmányos rendbe ütközésére ugyanakkor nem adhat okot egy olyan kontrollmechanizmus hiánya, melyet a Lisszaboni Szerződés maga nem tilt. 7 8


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete A kormányoknak érdekük, hogy fenntartsák a döntésekhez szükséges tényekhez és adatokhoz való hozzájutás privilégiumát, másrészt a kormány munkájának napi nyomon követése jelentős idő- és energiaráfordìtást is igényel, és ekképp nem tud igazán hatékonyan működni. Amennyiben az egyes házszabályok minél inkább lehetővé teszik, hogy bizonyos képviselői kérdésekre adandó kormányzati válasz elhalasztható legyen, a kormányzat annál inkább képes információs monopóliumát megtartani, és az ellenőrzés hatékonyságát csökkenteni. Az Országgyűlés ugyanakkor – egy posztnemzeti konstellációban9, ahol a nemzetállam kereteit meghaladó kihìvásokra szükségszerűen nemzetközi együttműködésben adható adekvát válasz – nem vonhatja ki magát a nemzetközi együttműködésből, ìgy a nemzetközi szerződések elutasìtása nem valódi alternatìva. Azt, hogy a kormány nagyon könnyen képes saját akaratát érvényesìteni, azt jól mutatja a Lisszaboni Szerződés ratifikálása is: 2007. december 13-án fogadta el a kormányközi konferencia a végleges szöveget, melyet az Országgyűlés 2007. december 17-én, gyakorlatilag érdemi vita nélkül 325 igen és 5 nem szavazattal, 14 tartózkodással elfogadott.10 A kormányközi vagy nemzetközi diplomáciával összefüggő demokráciadeficit azonban, nem merül ki az alapìtó szerződések megtárgyalásában. Hanem ugyanez jellemző az Európai Tanács (EUSZ 15. cikk) működésére is. Ez a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből, valamint saját elnökéből és a Bizottság elnökéből álló fórum adja az Uniónak a fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza e fejlődés általános politikai irányait. A konszenzusos döntéshozatal a diplomácia klasszikus szabályait követi, és a tárgyaló tagállamok relatìv súlyát visszatükröző kevéssé intézményesìtett formákban történik. Jellemzője a nagy tagállamok de facto vétójoga és a kis államok side-payment útján történő „megvásárlása‖, vagyis bizonyos engedmények juttatása a kompromisszum elérése érdekében. A tárgyalások kevéssé átláthatóak, és alapvetően bizalmi elven működnek. Eredményeik nagyon gyakran a legkisebb közös nevezőt jelentik.

2.2. 2.2. Demokráciadeficit a szupranacionális szinten A szupranacionális szinten az erősen institucionalizált, eljárási szabályok által kötött és formálisan strukturált uniós jogalkotást vizsgáljuk.

2.2.1. a) Az uniós jogalkotás vázlata Az uniós jogalkotás nem egyetlen eljárástìpust jelent, mint pl. a magyar alkotmányjogban a törvényalkotás folyamatát, hanem az egyes eljárási tìpusokban az eljárásban részt vevő szereplők – Bizottság, Tanács, Parlament stb. – által gyakorolható jogok, és az őket terhelő kötelezettségek változhatnak. Az EUMSZ az egyes politikákra vonatkozó szabályok között azt is tartalmazza, hogy az adott jogi aktusok milyen eljárásban, mely szervekkel történő konzultációt követően és milyen többség mellett alkotható meg (ez amellett, hogy kifinomult szabályozást jelent, nagyban bonyolìtja is az EUMSZ szövegét.) A különböző eljárási tìpusok alkalmazása attól függ, hogy melyiket ìrja elő a konkrét hatásköri norma az egyes uniós politikákra vonatkozó szabályokban. 11 A különböző eljárási módok egymásmellettisége és a Parlament közreműködésének bonyolultsága nehezen teszi áttekinthetővé az uniós jogalkotást. Ezt a kuszaságot tovább nehezìti, hogy az egyes eljárástìpusok egymástól gyakran nehezen elválasztható jogalapok kiválasztásától függnek. Példaként emlìthető a két géntechnikai irányelv, melyek közül egyik esetén az EKSZ 175. cikke alapján az együttműködési eljárás szerint működött közre a Parlament, mìg a másodikban az EKSZ 94. és 95. cikke szerint a közös döntéshozatali eljárást alkalmazták. Az elhatárolási probléma továbbra is fennáll az EUMSZ 192., 114. és 115. cikkei között. Az uniós jogban a jogalkotási feladatok mindig is megoszlottak a tagállamok kormányzati szintű képviselőiből álló Tanács, a szupranacionális Bizottság, a kezdetben közvetve majd közvetetten választott Parlament, a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottsága között, melyek különböző mértékű és jellegű jogokkal vesznek részt az eljárásban. E jogok alapvetően változtak meg az integrációs folyamat elmélyülésével: a kezdet kezdetén a jogalkotás alapvetően a Bizottság és a Tanács összjátékában zajlott, ahol a Bizottság javasolt valamit, aminek az elfogadásáról a Tanács határozott, a Parlament pedig egy puszta véleményezőkonzultatìv szerepre volt korlátozva. Az elmúlt immár több mint ötven évben ez a folyamat alapvetően megváltozott, a jogalkotási folyamat lényesen bonyolódott és a Parlament közel egyenrangú – de a Tanács

Jürgen Habermas: „Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Deomkratie‖ in: Jürgen Habermas: Die postnationale Konstellation (Frankfurt a M.: Suhrkamp, 1998) 91–169. o. 10 A lisszaboni szerződés alkotmányosságához lásd 143/2010. (VII. 14.) AB határozat. 11 Lásd pl. EUMSZ 192. cikk (2) bek. 9


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete szerepét nem felülmúló – jogalkotóvá lépett elő, valamint megjelent az Európai Tanács egy sajátos politikai szereppel. Röviden át kell tekintenünk az egyes eljárásokat, hogy a demokráciadeficit problémáját jobban megérthessük. 2.2.1.1. aa) Konzultációs eljárás Ebben az eljárásban a Bizottság javasol, a Tanács dönt, azzal, hogy a Tanács döntését bizonyos lépések előzik meg, melyek során a Bizottság és a Tanács mellett a szabályozás tárgyától függően az Európai Parlament, a Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága is kifejtheti véleményét. Ez a kezdetben elsődleges eljárás mára már alapvetően visszaszorult. Ez a konzultációs jog olyan előjognak minősül, amelynek megsértése is alapot adhat megsemmisìtés iránti kereset benyújtására.

C70/88. sz. ügy Európai Parlament kontra az Európai Közösségek Tanácsa 22 Az intézményi egyensúly tiszteletben tartásából az következik, hogy valamennyi intézmény úgy gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatáskörét tiszteletben tartja. Megköveteli továbbá, hogy e szabály be nem tartását, amennyiben az előfordul, szankcionálni lehessen. 26 A Parlament megsemmisìtés iránti keresetindìtási jogát meghatározó rendelkezés hiánya a Szerződésekben jelenthet ugyan eljárási hézagot, ugyanakkor nem élvezhet elsőbbséget az Európai Közösségek alapszerződései által meghatározott intézményi egyensúly fenntartásához és tiszteletben tartásához fűződő alapvető érdekkel szemben. [...] 28 A Parlamentnek biztosìtott előjogok között szerepel a Szerződések által meghatározott esetekben a normatìv jogi aktusok elfogadásának folyamatában való részvétele, különösen az EGK-Szerződés által meghatározott együttműködési eljárásban való részvétel. 2.2.1.2. ab) Rendes jogalkotási eljárás A rendes jogalkotási eljárás a korábbi együttműködési eljárásból alakult ki. Ebben az eljárásban a Parlament jogállása kiemelkedő, ugyanis a Tanács nem hagyhatja figyelmen kìvül a Parlament véleményét: egyetértés hiányában a Tanács és a Parlament képviselőiből létrehozott egyeztetőbizottságnak kell egy, a két intézmény által elfogadott szöveget kidolgoznia. Egyetértés hiányában a jogalkotási eljárás eredmény nélkül zárulhat le. Az együttdöntési eljárás e két intézménynek már egyenlő jogalkotási szerepet biztosìt: a Parlament nem tud maga jogszabályt alkotni, de képes megakadályozni, hogy a neki nem tetsző javaslat jogszabállyá váljon. 2.2.1.3. ac) Egyetértési eljárás A hozzájárulási eljárásban a Parlament a Tanács egyes jogi aktusait jóváhagyja vagy azokat elutasìtja. A Tanács bizonyos témákban nem dönthet, ha ahhoz a Parlament beleegyezését nem adja. A hozzájárulási eljárás, amely a Parlamentnek lényegében vétójogot biztosìt, eredetileg a társulási megállapodások megkötéséhez és az Európai Unióhoz való csatlakozási kérelmek elbìrálásához vezették be és kevés – politikailag igen érzékeny – területen alkalmazzák, mint csatlakozás (EUSZ 49. cikk), kilépés (EUSZ 50. cikk) tagsági jogok felfüggesztése (EUSZ 7. cikk).


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete Ulrich Haltern elemzésével egyetértve12, a politikai döntéshozatal leegyszerűsìthető egy öt lépésből álló folyamatábrára:

Ez alapján az egyes lépésekben az egyes szereplőknek más-más jellegű befolyása van: 1. A Bizottság. A Bizottság végigkìséri a teljes folyamatot: politikai impulzusokat ad, benyújtja a jogalkotási, intézkedési javaslatot, részt vesz a vitában és moderálja azt, illetve a rendes jogalkotási eljárásban joga van véleményezni a javasolt módosìtásokat, és amelyekkel nem ért egyet, azokat a Tanács csupán egyhangú döntéssel fogadhat el, ami a legtöbb esetben de facto vétójogot jelent. A végrehajtás, illetve a tagállami végrehajtás ellenőrzése, és a nem megfelelő végrehajtás esetén a megfelelő eljárások megindìtása teljes mértékben a Bizottság feladata. Ha ezt összehasonlìtjuk a többi szereplővel, akkor a szupranacionális, csak az Unió érdekeit szolgálni köteles Bizottság az egyetlen olyan, amely változó formában és befolyással, de végigkìséri a teljes folyamatot. 2. Európai Tanács. Ahogy az EUSZ 15. cikke fogalmaz, az Európai Tanács adja az Uniónak a fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza annak általános politikai irányait és prioritásait, ami azonosìtható a politikai impulzusokkal. A komolyabb és bonyolultabb jogalkotási javaslatokat az Európai Tanács is tárgyalja: nem formálisan, hanem informálisan, és részt vesz abban a vitában, amivel a konszenzus elérhető. Az a tény, hogy az Európai Tanács a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből áll, segìt a politikailag legkényesebb kérdéseket magas szinten megvitatni. 3. Tanács. A Tanács, mely a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat, jogalkotási, politikameghatározási és koordinatìv feladatokat lát el, ami a leegyszerűsìtett modellben a vita és döntéshozatal fázisainak felel meg. 4. Parlament. Az Unió polgárainak képviselőiből álló Parlament szintén két fázisban vesz részt: a vitában és a döntéshozatalban.

2.2.2. b) A demokráciadeficit megjelenési formái Miképp a fenti rövid vázlat alapján is látható, az uniós jogalkotás legfőbb szereplői: a tagállamok egy-egy miniszteri szintű képviselőiből álló Tanács, valamint a tagállamok által delegált tagokból álló, de a tagállamoktól független Bizottság. Ez magával vonja azt is, hogy a végrehajtó hatalom bizonyos túlsúlyba kerül: úgy a szupranacionális végrehajtó hatalom, a Bizottság, mint a nemzeti végrehajtó hatalom, a Tanács, a mindenkori nemzeti parlamentekkel szemben. A demokratikus deficit egyik eleme tehát a gubernatìv hatalom megerősödése.13 A másik eleme az Európai Parlament sántikáló demokratikus legitimációja, bár részt vesz az eljárásban, mégpedig ugyanolyan jogokkal, mint a Tanács, a kontingenseken alapuló választás nem igazán jogosìtaná, a nemzeti parlamentekkel szemben ilyen erős jogosìtványokra. A gubernatìv hatalom megerősödése nemcsak abban érhető tehát tetten, hogy a fő jogalkotó szervben a kormányt képviselő miniszterek kapnak helyet, hanem abban is, hogy a kezdeményezés feletti hatalom is a gubernatìv hatalomnak van fenntartva: legyen az a Bizottság vagy az Európai Tanács, illetve abban is, hogy a kezdeményezések blokkolásának joga a Tanácsé. A tagállami kormány lehetőségeinek felértékelődése, azonban csak a látszat és a gyakorlatban attól függ, hogy talál-e hozzá partnereket a Tanácsban. Hiszen nem arról van szó, hogy helyet cserél a kormány és a parlament a döntéshozatalban – persze részben erről is –, hanem sokkal inkább arról, hogy a kormányképviselők fóruma, mint kollektìv testület veszi át jogalkotó szerepet, és ezzel egy olyan testülethez kerülnek fontos jogosìtványok, mely politikai felelősséget nem visel. A tagjai igen a saját parlamentjük előtt, de a testület maga nem.

Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007), msz 148. Ennek kiváló összefoglalását lásd : Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) msz. 133–150; lásd továbbá Ingolf Pernice: „The Role of National Parliaments in the European Union‖ Walter Hallstein Institut – Paper 5/01. továbbá Körösényi András: „Demokráciadeficit, föderalizmus, szuverenitás, Az Európai Unió politikaelméleti perspektìvából‖ Politikatudományi Szemle 2004/3. 143– 164. o. 12 13


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete A tagállamok alkotmányfejlődésében is megfigyelhető, hogy a kormány maga egyre inkább válik a kormányzás centrumává és veszi át a parlament helyét, de legalábbis dominálja és animálja annak működését. 14 De a Tanács esetén nem arról van szó, hogy a pártfegyelemmel irányìtott parlamenti frakció mindent gondosan megszavaz a kormánynak, mert ez bár talán nem teljesen a parlamentarizmus eszméjének megvalósulása, de mégis számon kérhető jogalkotás, hiszen az adott kormány csak meghatározott ideig marad hatalmon, és ha a választóknak nem tetsző módon kormányzott, nem lesz többsége. A Tanácsban zajló jogalkotás esetén nincs ilyen konkrét kézzelfogható felelős, hanem van 27 miniszter, akik különböző kvóták szerint szavaznak és a végeredmény egy testületi döntés.15 A felelősség kérdését tovább nehezìti az átláthatatlanság, az intranszparencia. 16 Amelia Andersdotter a svéd Kalóz Párt EP-képviselője: 17 „Amit én valódi bürokratikus problémának látok, az nem az EP, hanem a Miniszterek Tanácsa és a Tanács körüli diplomáciai testületek nehezen átlátható adminisztrációja. Az ő munkájuk során is rengeteg irat keletkezik, de ezek hozzáférhetőségét sokkal jobban korlátozzák. Sokkal több a titkolózás, ami azért is különösen aggasztó, mert a Tanácsban születnek meg az Uniót illető legnagyobb súlyú döntések.‖ Az EUSZ 17. cikk (8) bekezdés alapján a Bizottság testületileg az Európai Parlamentnek tartozik felelősséggel és az Európai Parlament a Bizottsággal szembeni bizalmatlansági indìtványt fogadhat el, melynek elfogadása esetén – melyhez az EUMSZ 234 cikke szerint a leadott szavazatok kétharmada szükséges – a Bizottság tagjainak testületileg le kell mondaniuk. A bizalmatlansági indìtványnak olyan magasak a követelményei, hogy gyakorlatban alig teljesìthetőek. A demokráciadeficitnek van egy olyan olvasata is, hogy a demokratikusan megválasztott tagállami kormány által képviselt álláspont és értékrend kisebbségben marad és ez független attól, hogy az adott eljárásban egyhangúságot követel-e meg az uniós jog vagy minősìtett többséget. Ez történhet akár úgy, hogy pl. egy konzervatìv többségű Tanács azért nem tud egyhangúan döntést hozni, mert egy baloldali kormány azt nem támogatja, akár úgy, hogy pl. egy jobboldali többségű kormányokból álló Tanács ezt az értékrendet megtestesìtő tanácsi határozattal saját értékválasztását kényszerìti adott esetben egy baloldali vagy liberális kormányra. A szupranacionális szinten az Európai Parlamentnek kellene a demokráciadeficitet orvosolnia, ezt a funkcióját azonban mindaddig nem töltheti be, ameddig a legfontosabb döntések nem a parlamentben születnek. Ez a probléma a Lisszaboni Szerződéssel jórészt megoldódott, a rendes jogalkotási eljárásban a Parlament közel azonos rangú szereplő. Ez azonban csak a probléma egyik fele. A másik probléma az, hogy hiányoznak a parlamentben azok a transzmissziós elemek, melyek a választókat és a képviselőket európai szinten összekötnék. Az európai parlamenti választások is jórészt belpolitikai jelentőséggel bìrnak 18, illetve az európai pártok, melyek „az európaiságtudat kialakìtásához és az uniós polgárokpolitikai akaratának kinyilvánìtásához‖ kellene hozzájárulniuk [EUSZ 10. cikk (4) bek.], gyakorlatilag nem léteznek. Az EP-képviselők ugyan képviselőcsoportokban üléseznek, amelyekbe politikai – és nem nemzeti – hovatartozásuk alapján tömörülnek, de ezek nem helyettesìtik az európai pártokat. A képviselőcsoportok ugyanis a választás után jönnek létre a bejutó egyes tagállami pártokból, de jelöltek nem az Európai Néppárt, vagy az Európai Szocialisták és Demokraták Progresszìv Szövetsége nevében és jelöltjeként kampányolnak. A választások jelentőségét tovább csökkenti az a helyzet, hogy az Európai Parlament tagjait jelölő listán szereplő személyeket a törvény nem kötelezi arra, hogy megválasztásuk esetén a képviselői tisztséget betöltsék – legalábbis a BH 2004. 299. sz. alatt közzétett jogeset szerint. Lásd Armin von Bogdandy: Gubernative Rechtsetzung: eine Neubestimmung der Rechtsetzung und des Regierungssystems unter dem Grundgesetz in der Perspektive gemeineuropäischer Dogmatik (Tübingen: Mohr-Siebeck, 2000); Lord Hailsham: „Elective Dictatorship‖ The Listener, 21 October 1976, 496–500. Kiváló történelmi elemzést ad Peter L. Lindseth: „The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dictatorship in Germany and France, 1920s-1950s‖ 113 Yale Law Journal (2003-04) 1341–1415. o. 15 Adam Cygan: „Democracy and Accountability in the European Union. The View from the House of Commons‖ 66 The Modern Law Review (2003) 384. (386–387. o.). 16 Ezzel maga az Unió is tisztában van, és igyekszik azt orvosolni, pl a dokumentumokhoz való hozzáférés jogának biztosìtásával, az EUSZ 15. cikk (1) A jó kormányzás előmozdìtása és a civil társadalom részvételének biztosìtása céljából az Unió intézményei, szervei és hivatalai munkájuk során a nyitottság elvének lehető legnagyobb mértékű tiszteletben tartásával járnak el. (2) Az Európai Parlament ülései nyilvánosak, valamint a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak, illetve szavaznak, szintén nyilvánosak. Lásd szintén Alapjogi Charta 42. cikk. 17 Interjú Amelia Andersdotterrel a svéd Kalóz Párt EP-képviselőjével: http://index.hu/kulfold/ep/2011/07/21/cseszhetitek_uzente_majd_az_europai_parlament_tagja_lett/http://index.hu/kulfold/ep/2011/07/21/cse szhetitek_uzente_majd_az_europai_parlament_tagja_lett/ 18 Fábián György: „Európai parlamenti választások és választási rendszerek‖ Politikatudományi Szemle 2005/2, 59. (70–71. o.) old. Rudolf Hrbek: „Europawahl 2009: mehr als die Summe nationaler Sekundärwahlen‖ integration 3/2009, 193–209. o. Jürgen Mittag – Claudia Hülsken: „Von Sekundärwahlen zu europäisierten Wahlen 30 Jahre Direktwahlen zum Europäischen Parlament‖ integration 2/2009 105–122. o. 14


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete Amelia Andersdotter a svéd Kalóz Párt EP-képviselője: 19 „Egyébként szerintem az Európai Parlament az Unió egyetlen valóban demokratikus szerve – főleg, ha megnézzük a Tanácsot, amely inkább csak a partikuláris tagállami érdekek ütköztetésére szolgál. A demokratikusság alatt itt most nemcsak a képviselők demokratikus megválasztására gondolok, hanem arra is, hogy az EP a polgárok számára jobban elérhető, mint bármely más uniós szerv.‖ Az Európai Parlament kapcsán van egy általánosan emlegetett probléma: degresszìven arányos összetétele az államok egyenlőségének nemzetközi jogi és a választójog egyenlőségének állami elve között áll, amely a konkretizáló szabályok alapján oda vezet, hogy a kisebb lélekszámú tagállamok relatìv szavazati súlya a tizenkétszerese lehet egy nagy lélekszámú államénak (Franciaországban vagy Németországban mintegy 857 000 szavazó juthat egy képviselőre, mìg Máltán kb. 67 000). Egy ilyen jellegű egyenlőtlenség a föderális államokban rendszerint a területileg szervezett második kamarákban tolerált, viszont a népképviselet során nem.

2.3. 2.3. Demokráciadeficit az infranacionális szinten A harmadik vagy infranacionális szint, az uniós végrehajtási szabályok kidolgozásának szìntere. Ez a technokratikus és menedzserszeméletű szakértői igazgatási szint, mely kevéssé transzparens, eljárása informális és kevéssé kidolgozott. Ennek legjelentősebb megjelenési formája a komitológia, a delegált jogalkotás. 20 A Tanács 1999. június 28-i 1999/468/EK határozata a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapìtásáról többféle eljárást szabályoz (Tanácsadó bizottsági eljárás, Irányìtóbizottsági eljárás, Szabályozási bizottsági eljárás, Védintézkedési eljárás). Ezek az eljárások bár alkalmasak arra, hogy problémaorientáltan és nagyfokú rugalmassággal kezeljenek komplex területeket, mindenesetre a demokratikus hatalomgyakorlás szempontjából aggályosak. Az eljárás egyik legnagyobb hiányossága, hogy nehezen átlátható, még a bizottságok számára vonatkozóan sincsenek pontos adatok, a számuk minimum 400, egyes becslések alapján 1000 felett is lehet. A bizottságok nagyban függetlenek mind a közösségi szervektől, mind a tagállamoktól, és a transzparencia hiánya miatt a közvélemény figyelmétől, kontrolljától és kritikájától távol végzik munkájukat. A Bìróság gyakorlata azonban reménykeltő, ami a Bizottságra delegált jogalkotás kontrollját illeti. A legújabb gyakorlata szerint, amennyiben a közösségi jogalkotás azt a módszert választja, hogy egy jogi aktussal felhatalmazza a Bizottságot végrehajtási rendelkezések meghozatalára, pl. szabályozási eljárás keretében, akkor az uniós jogalkotónak az alap jogi aktusban kell meghatároznia a szóban forgó intézkedés legfontosabb elemeit, valamint pontosan körül kell határolnia azokat a hatásköröket, amelyek a Bizottságot, mint a végső döntéshozó szervet illetik.21 Vagyis a lényeges döntéseket a tényleges jogalkotási feladatokkal felruházott szerveknek kell meghozniuk, és csak az egyes részletkérdések szabályozása delegálható („Wesentlichkeitstheorie”). Ezt a bìrói gyakorlatban kikristályosodott – és számos tagállam alkotmányjogi követelményeit visszatükröző – elv az elsődleges a jogban is.

EUMSZ 290. cikk (1) A jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusokelfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosìtják. A felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Az adott szabályozási terület alapvető elemei kizárólag a jogalkotási aktusban szabályozhatók, és ezekre vonatkozóan nem adható felhatalmazás. (2) A jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás gyakorlásánakfeltételeit, amelyek a következők lehetnek:

Interjú Amelia Andersdotterrel a svéd Kalóz Párt EP-képviselőjével: http://index.hu/kulfold/ep/2011/07/21/cseszhetitek_uzente_majd_az_europai_parlament_tagja_lett/http://index.hu/kulfold/ep/2011/07/21/cse szhetitek_uzente_majd_az_europai_parlament_tagja_lett/ 20 Lásd hozzá részletesen Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) 98–142. o. 21 Lásd C-66/04. sz. ügy, Nagy-Britannia kontra Parlament és Tanács, 48–49 pontok. Lásd hozzá Christoph Ohler: „Anmerkung‖ Juristenzeitung 2006, 359–362. o. 19


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete

a) az Európai Parlament vagy a Tanács úgy határozhat, hogy a felhatalmazást visszavonja; b) a felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor léphet hatályba, ha az Európai Parlament vagy a Tanács a jogalkotási aktusban előìrt határidőn belül nem emel ellene kifogást. Az a) és b) pont alkalmazásakor az Európai Parlament tagjainak többségével, a Tanács pedig minősìtett többséggel jár el. (3) A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok cìmében fel kell tüntetni a „felhatalmazáson alapuló‖ kifejezést.

3. 3. A demokráciadeficit okai és indokai I’m not like you, Humphrey. I’m pro-Europe, I’m just anti-Brussels. I sometimes think you’re anti-Europe and pro-Brussels – Rt. Hon James Hacker in The Devil You Know Az, hogy az európai integrációs folyamat nem a demokratikus elveknek megfelelően működik vagy legalábbis a kezdetben nem ìgy működött, nem meglepő, ugyanis részben éppen ez volt a cél: 22 a nemzeti parlamentek általi demokratikus hatalomgyakorlás volt az ugyanis, amely a második világháború kitörésével azt látszott bizonyìtani, hogy alkalmatlan az európai békét biztosìtani. Maga az integráció is ezen eredmény megteremtése iránti vággyal indult meg, az out-put teremti meg a legitimációt. A demokrácia felett érzett kiábrándulás párosult a háború utáni újjáépìtéssel – különösen a Marshall-segéllyel – kapcsolatos feladatokkal, melyek sokkal inkább bürokratikus döntéshozatalt követelt meg, mintsem egy parlamentáris vitát. Az uralkodó Zeitgeist szakember után kiáltott, aki hozzáértésével rendbe rakja azt, amit a politikai versengésre épìtett demokratikus rendszer nem tud: egy sajátos felvilágosult-elitista irányìtásba vetett hit uralkodott. Továbbá az integráció első eleme, a szén- és acéltermelés irányìtása, nem kifejezetten a heves parlamenti viták tárgya, ìgy nem is véletlen, hogy senkinek nem hiányzott a demokratikus kontroll, hiszen nem olyan témáról volt szó, ami ezt igényelte volna. Nyilvánvaló, hogy a politikai legitimáció kérdése is akkor élesedett ki, amikor az európai integráció hatáskörei egyre inkább érzékeny és a parlamenti vitákban is tematizált kérdésekre terjedt ki, mint a bűnüldözés vagy a külpolitika, illetve amikor az egyes átruházott hatáskörök valós terjedelme megmutatkozott, mint például a kereskedelempolitikai hatáskörök a génmódosìtott termékekkel kapcsolatos vitákban.23 Más szempontok is indokolták a demokratikus kontroll hiányát:24 egyrészt az Európai Unió egy „egyszerű‖ nemzetközi szervezetként kezdte a működését, bár a Főhatóság supranational volt, de sem az ESZAK, sem az EGK szerződés nem foglalt – egyértelműen – állást az elsőbbség és a közvetlen alkalmazhatóság mellett – leszámìtva a rendeletet –, ìgy nem sok minden indokolta, hogy a magas Szerződő Felek eltérjenek a nemzetközi szervezetekkel kapcsolatos általános megközelìtéstől, és a nemzeti parlamenteken keresztüli, közvetett ellenőrzésen túl, további demokratikus mechanizmusokat is kiépìtsenek. A Tanács gyakorlatilag kizárólagos – és egyhangúsághoz kötött – jogalkotási hatásköre, óvta a tagállami szuverenitást. A tagállami kormányok a vétójoguknál fogva abban a helyzetben voltak, hogy ellenőrizhették milyen területeken és milyen formákban engedik a közösségi jogot érvényesülni. Egy demokratikusan választott, jogalkotási hatáskörrel felruházott parlament esetén, mely többségi elv alapján határoz, ez a kontroll nem biztosìtható. Áttekintően Paul Craig: „Integration, Democracy, and Legitimacy‖ in Paul Craig – Gráinne de Búrca (Eds.): The Evolution of EU Law (Oxford: OUP, 22011) 15–17. old. A történelmi elemzéshez lásd továbbá: Peter L. Lindseth: „The Contradictions of Supranationalism: Administrative Governance and Constitutionalization in European Integration Since the 1950s‖ 37 Loyola of Los Angeles Law Review (2003), 363. o. 23 Lásd a WTO vitarendező fórumai előtt zajló eljárást, European Communities – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products (EC-Biotech, WT/DS 291, 292 and 293) 24 G. Federico Mancini – David T. Keeling: „Democracy and the European Court of Justice‖ 57 The Modern Law Review (1994) 175. o. (176–177. o.). 22


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete A Parlament hatásköreinek kibővìtése azzal is járhatott volna, hogy a Tanácsban a tagállamok képviselői között kimunkált finom megállapodást felrúghatták volna.

4. 4. A demokrácia és legitimáció „Many forms of Government have been tried and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all-wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of government except all those other forms that have been tried from time to time.” – Winston Churchill, The House of Commons, 1947 A demokratikus legitimáció kétségtelenül a legitimáció legerősebb, legelfogadottabb formája, és ha kizárólagosan a demokratikus legitimáció lenne elfogadható a hatalom igazolására, akkor a nemzetközi szervezetekre történő hatáskör-átruházás vajmi kevés eséllyel lenne lehetséges.25 Ugyanakkor a többségi döntéshozatalon alapuló demokratikus legitimációs modellel számos állami funkció és hatalomgyakorlási forma sem lenne magyarázható: a bìrói ìtéletek sem azért fogadjuk el, mert a többségnek tetszik, hanem azért mert jogszerű, vagyis a törvényszövegben foglaltak logikus szubszumációja a történeti tényállásra. Nem kevéssé vitatott az alkotmánybìróságok26 és más független intézmények demokratikus legitimációja27 sem. Világos tehát, hogy a demokratikus legitimáción kìvül más módjai is lehetnek a hatalomgyakorlás elismerésének.28 1. Eredményen alapuló legitimáció: a szakértelmen alapuló hatalomgyakorlást az eredmény, a független intézmény által biztosìtott közjószág is legitimálhatja: legyen az a pénz értékállósága (központi bank), a torzìtásmentes piaci verseny (versenyhatóság), jogszerűség (bìróságok). 2. Egy stabil társadalmi rend fenntartása29, szigorú legalitáson alapuló, kiszámìtható és világos hatalomgyakorlás önmagában is elismerésre méltó, vagyis legitim lehet. 3. Rendszerlegitimáció. A demokratikus elemek korlátozása azzal is igazolható, hogy ez végeredményben egy olyan hatalomgyakorlási rendszert segìt elő, amely egy kiemelkedő jelentőségű érték, például az egyéni szabadság megóvását szolgálja.30 4. Deliberatìv legitimációs modell. Habermas mutatta ki, hogy a vita, a kommunikáció és a strukturált dialógus segìti a racionális, és ezáltal elfogadott választást két vagy több alternatìva között. 31 Ennek a legitimációs

Daniel C. Esty: „Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law‖ 115 The Yale Law Journal (2006), 1490., 1515. o. 26 Ulrich Haltern: Verfassungsgerichtsbarkeit, Demokratie und Mißtrauen – Das Bundesverfassungsgericht in einer Verfassungstheorie zwischen Populismus und Progressivismus (Berlin: Duncker & Humblot, 1998). 27 Stephan Bredt: Die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen (Tübingen: Mohr Siebeck. 2006). 28 Daniel C. Esty: „Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law‖ 115 The Yale Law Journal (2006), 1490. (1517–1523. o.). Ezeket a megoldásokat nevezhetjük kompenzációs megközelìtésnek is, lásd Ilyen felfogással: Gráinne De Búrca: „Developing Democracy Beyond the State” 46 Columbia Journal of Transnational Law 2008, 221. (240–248.) o. 29 Ez a Hobbes-féle legitmitásfelfogás. Lásd Thomas Hobbes: Leviathan, The Matter, Forme and Power of a Common Wealth Ecclesiasticall and Civil (1651), Magyarul: Leviatán (vagy az egyházi és világi állam formája és hatalma) (Budapest, Kossuth 1999) Chapter XIII „...during the time men live without a common Power to keep them all in awe, they are in that condition which is called Warre; and such a warre, as is of every man, against every man. [...] In such condition, there is no place for Industry; [...]; no Knowledge of the face of the Earth; no account of Time; no Arts; no Letters; no Society; and which is worst of all, continuall feare, and danger of violent death; And the life of man, solitary, poore, nasty, brutish, and short.‖ 30 Ez tipikusan Madison érve az USA szándékoltan republikánus és nem demokrata alkotmánya mellett. Lásd James Madison: „The Federalist No. 10 The Utility of the Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection (continued)‖. 31 A jogalkotás és a bìráskodás közötti demokratikus dialógus, vagyis egyfajta deliberatìv demokráciamodell is megjelent az emberi jogok igazolására Nagy-Britanniában: Peter W. Hogg – Allison A. Bushell „The Charter Dialogue between Courts and Legislatures (or perhaps the Charter of Rights isn’t such a bad thing after all)‖ 35 Osgoode Hall LawJournal 75–124. o.; Richard Clayton „Judicial Deference and »Democratic Dialogue«: the Legitimacy of human rights intervention under the Human Rights Act 1998‖ (2004) Public Law 25


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete modellnek a gyakorlati megvalósulása volt a FORUM32, egy internetes felület, ahol bárki megoszthatta a gondolatait és elképzeléseit Európa jövőjével, az éghajlatváltozással, a nők helyzetével kapcsolatosan. A weblap három hìvó szó köré volt rendezve: Demokrácia – Párbeszéd – Vita, ami jól ki is fejezi deliberatìv legitimációs modell lényegét. Ez a modell tudatosan nem a többségi modellre épül, hanem a racionális vitán alapuló „legjobb megoldás‖ politikamentes keresésére.33 Ugyanakkor nem mindenki tekint erre a modellre úgy, mint a demokratikus legitimáció valódi alternatìvájára. 34 5. Procedurális legitimáció.35 Az adott választást vagy eredményt azért fogadjuk el helyesnek, mert azt egy előre meghatározott módon, egy megszabott eljárásban fogadjuk el. Az Európai Unió kapcsán is számos legitimációs magyarázat került elő. A kezdetben a magyarázat az input és output legitimáció dichotómiáján alapult. Az Európai Unió – illetve akkoriban még a Közösségek – azért legitim, mert képes biztosìtani egy eredményt (output), a békét és a gazdasági prosperitást, amit a demokratikus legitimációval bìró (input) hatalmi struktúrák nem tudtak eleddig létrehozni. Ez a magyarázat ugyanakkor túlságosan is leegyszerűsìtő és nehezen magyarázhatóak vele összetettebb problémák: például egyes intézmények legitimációjának elválasztása az integrációs szervezetrendszer egészének legitimációjától stb. Természetesen születtek bonyolultabb modellek is: 1. John Erik Fossum – Erik Oddvar Eriksen három ideáltìpust vázolt fel, mint lehetséges legitimációs modellt: az EU legitimálható azzal, hogy problémamegoldó egység, azzal, hogy egy értékközösség és azzal, hogy az EU egy jogi közösség. Az első modell racionalitása instrumentális, a másodiké kontextuális, a harmadiké pedig kommunikatìv. Az első a hatékonysággal, a második a közös önértelmezéssel, a harmadik pedig a szabályok tisztességével és igazságosságával legitimál.36 2. Lord Christopher és Paul Magnette úgy érvel, hogy különböző legitimációs vektorok vannak az EU-ban: van egy parlamentáris, amit a nemzeti parlamentek és az európai parlament közvetìt, vannak technokrata, amit a Bizottság, illetve az Európai Központi Bank közvetìt és vannak az eljárási legitimációs elemek. 37 A különböző legitimációs vektorok kiegészìtik és támogatják egymást. Egyetértünk Andreas Wimmel elemzésével38, hogy érdemes a legitimáció kérdését szétválasztani több komponensre: - Legitimációs koncepció: azt dönti el, milyen feltételek mellett tűnik a politikai hatalom elfogadhatónak, illetve elismerésre méltónak. Ilyen koncepció lehet: 1. Az intézkedés legalitás, jogszerűsége. 2. Tényleges hajlandóság az elismerésre. A legitimációs koncepció arra épül, hogy a valóságban mennyire ismerik el az adott politikát, intézményt vagy rendszert, függetlenül attól, hogy az formálisan jogszerű-e, vagy valamilyen szubjektìv értéknek megfelel-e. 3. Normatív elismerés. Az adott politikát, intézményt vagy rendszert azért kell elismerni, mert az megfelel valamilyen normatìv elvárásnak, egy szubjektìv értéknek, mint az emberi jogoknak, szabadságnak, demokráciának, igazságnak stb. - Legitimáció tárgya: egy politikai intézmény vagy meghatározott norma politikai legitimációja. Az EU esetén ez lehet: 1. Az EU politikai rendszere, mint olyan, a teljes Európai Unió; 33–47. o.; Tom R. Hickman „Constitutional Dialogue, constitutional theories and the Human Rights Act 1998‖ (2005) Public Law 306–335. o. 32 http://forums.ec.europa.eu/debateeurope/index.php?language=hungarian 33 Peter L. Lindseth: „Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism: The Example of the European Community‖ 99 Columbia Law Review (1999), 628. (683–698.) o. 34 Ireneusz Pawel Karolewski: „Pathologies of Deliberation in the EU‖ 17 European Law Journal (2011) 66–79. o. 35 Niklas Luhmann: Legitimation durch Verfahren (Frankfurt am Main: Suhrkamp, 62001). 36 John Erik Fossum – Erik Oddvar Eriksen: „Europe in Search of Legitimacy: Strategies of Legitimation Assessed‖ 25 International Political Science Review (2004), 435–459. o. 37 Lord Christopher – Paul Magnette: „E Pluribus Unum? Creative Disagreement About Legitimacy in the EU‖ 42 Journal of Common Market Studies, 183–202. o. 38 Andreas Wimmel: „Die demokratische Legitimität europäischen Regierens: ein Labyrinth ohne Ausgang‖ integration 1/2008, 48–64. o.


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete 2. Egyes EU intézmények: Bizottság, Tanács, Parlament stb.; 3. Egyes politikai döntések; - Legitimációs formula: az a tényező, amitől a legitimáció függ: 1. Participáció (input); 2. Eljárás (throughput); 3. Eredmény (output); - Legitimációs standard: az a standard, amihez a legitimációt mérjük: 1. Egy ideális – valójában sehol nem létező – állapot; 2. Nemzetállamok; 3. Más nemzetközi szervezetek. Ennek a modellnek a segìtségével a német alkotmánybìróság Lisszabon határozata is jobban megérthető, de legalábbis annak hiányosságaira könnyebb rávilágìtani: egyetlen intézmény – a Parlament – egy ideális, de valójában még egyes nemzetállamokban is alig megfigyelhető standard alapján input oldalról megkérdőjelezhető demokratikus legitimáció alapján veti el az EU teljes politikai rendszerének megfelelő legitimá-cióját.

5. 5. Demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések az uniós jogban „az Unió [...] a demokrácia és a jogállamiság elveire támaszkodik.‖ – Alapjogi Charta, Preambulum

5.1. 5.1. Képviseleti demokrácia

EUSZ 10. cikk (1) Az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul. (2) Az Unió szintjén a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. A tagállamok képviseletét az Európai Tanácsban az állam-, illetve kormányfőjük, a Tanácsban pedig a kormányuk látja el, amelyek maguk vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy a polgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel. […] (4) Az európai szintű politikai pártok hozzájárulnak az európai politikai tudatosság kialakìtásához és az uniós polgárok akaratának kinyilvánìtásához. Ahogy ezt már a csatlakozási klauzuláról szóló fejezetben is ìrtuk, az integráció kettős személyi legitimációs bázison áll: egyrészt a Parlamentet közvetlenül legitimálják az európai polgárok, másrészt a Tanácson keresztül közvetetten az egyes tagállamok állampolgárai (államnépe) által legitimált. Korábban az EKSZ 190. cikke foglalkozott az Európai Parlament tagjainak megválasztásával, mely szerint a képviselőket közvetlen és általános választójog alapján választják öt évre. Ugyanez a cikkely tartalmazott egy országokra lebontott kvótát, amely alapján kerültek a képviselők megválasztásra. AZ EKSZ e szabályát felváltó EUSZ 14. cikke ehhez képest csak annyit tartalmaz, hogy a képviselők száma – az elnököt nem számìtva –


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete nem haladhatja meg a hétszázötvenet és a polgárok képviselete arányosan csökkenő módon valósul meg, ahol a tagállamonkénti alsó küszöbérték legalább hat tag és egyik tagállamnak sem lehet több, mint kilencvenhat képviselői helye. A képviselői helyek pontos felosztásáról az Európai Tanácsnak kell döntenie az Európai Parlament által kezdeményezett és vele egyetértésben egyhangúlag elfogadott határozatban. Ezt a határozatot még nem fogadták el, a nyilvánosságra került jelentéstervezet szerint a 2014-es EP-választáson minden uniós választópolgárnak két szavazata lenne, az egyiket a helyi listára, a másikat pedig az európai pártok által összeállìtott páneurópai listára adhatná (2009/2134[INI]).

EUMSZ 223. cikk (1) Az Európai Parlamentjavaslatot dolgoz ki atagjainak valamennyi tagállamban egységes eljárás szerint vagy valamennyi tagállamban közös elveknek megfelelően tartandó, közvetlen és általános választójog alapján történő megválasztásához szükséges intézkedésekre vonatkozóan. A Tanács az Európai Parlamentnek a tagjai többségével elfogadott egyetértését követően, különleges jogalkotási eljárás keretében egyhangúlag megállapítja a szükséges rendelkezéseket. Ezek a rendelkezések azt követően lépnek hatályba, hogy azokat a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően jóváhagyták. Az EKSZ 190. cikke is tartalmazott egy hasonló szabályt, mely 1979 óta, az első közvetlen választások megtartása óta adóssága az uniós jognak. Európai Parlament tagjainak megválasztása valamennyi tagállamban közös elvek szerint zajlik. Ennek alapja az Európai Unió Tanácsának 76/787/ ESZAK, EGK, Euratom határozathoz mellékelt, a Tanács 2002/772/EK, Euratom határozatával módosìtott, a Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány. Ez csupán a választások kereteit, inkább elveket, mint szabályokat tartalmaz, és elég széles kereteket biztosìt a nemzeti jognak.

Egységes választási okmány 1. cikk (1) Az Európai Parlament tagjait valamennyi tagállamban az arányos képviselet elve alapján, listás vagy egyetlen átvihető szavazatos rendszer szerint választják. (2) A tagállamok az általuk elfogadott eljárás szerinti preferenciális listás szavazást is lehetővé tehetik. (3) A választásnak általánosnak, közvetlennek, szabadnak és titkosnak kell lennie. Ezt ismétli meg az Alapjogi Charta is.

Alapjogi Charta 39. cikk Aktìv és passzìv választójog az európai parlamenti választásokon (1) Minden uniós polgár választásra jogosult és választható a lakóhelye szerinti tagállam európai parlamenti választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. (2) Az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon választják. A magyar Alkotmánybìróság is megerősìtette, hogy a választási okmány széles nemzeti önállóságot biztosìt az európai választási szabályokat illetően.



13/2004. (IV. 20.) AB határozat „Az Okmány a benne foglalt kötelező szabályokon és elveken túl önállóságot ad a tagállamoknak az uniós parlamenti képviselők választási eljárásának nemzeti szabályozására. A tagállamok döntésére bìzza azt, hogy „listás vagy egyetlen átvihető szavazatos rendszer‖ szerint választják az Európai Parlament képviselőit, vegyes (egyéni választókerületi és listás) választást nem tartalmaz, a listára vonatkozóan további szabályt nem határoz meg.‖ Ez az önállóság megjelenik abban is, hogy a tagállamoknak nagy szabadságuk van annak meghatározásában, hogy kinek van aktìv és passzìv választójoga.

C300/04. sz. ügy M. G. Eman és O. B. Sevinger kontra College van burgemeester en wethouders van Den Haag 40 Meg kell állapìtani, hogy a Szerződés rendelkezései nem tartalmaznak olyan szabályt, amely kifejezetten és pontosan meghatározná az európai parlamenti választásokon aktìv és passzìv választójoggal rendelkezők körét. 41 Az EK 190. cikk (4) bekezdése [EUMSZ 223. cikk] hivatkozik az e választásokra vonatkozó eljárásra. E rendelkezés szerint az Európai Parlament tagjainak választása közvetlen és általános választójog alapján valamennyi tagállamban egységes eljárás szerint vagy valamennyi tagállamban közös elveknek megfelelően történik. 42 Az 1976-os okmány az első cikkében előìrja, hogy az Európai Parlament tagjait az arányos képviselet elve, valamint általános választójog alapján, szabadon, közvetlen és titkos szavazással választják. Az 1976os okmány 8. cikke szerint ezen okmány rendelkezéseire is figyelemmel, a választási eljárásra az egyes tagállamok saját nemzeti rendelkezései az irányadók, de ezek a nemzeti rendelkezések, amelyek adott esetben figyelembe vehetik a tagállam sajátos körülményeit, a választási rendszer alapvetően arányos voltát nem változtathatják meg. 43 Azonban sem az EK 190. cikk [EUMSZ 223. cikk], sem az 1976-os okmány nem határozza meg kifejezetten és pontosan, hogy az európai parlamenti választásokon kik rendelkeznek aktìv és passzìv választójoggal. […] 45 A fenti megállapìtásokból következően a közösségi jog jelenlegi állása szerint az aktìv és passzìv választójoggal rendelkezők körének meghatározása a közösségi jog tiszteletben tartása mellett az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik. Bár az EU-jog széles mérlegelést biztosìt a tagállamoknak, ennek a szabadságnak ott vannak a határai, ahol az megsérti az Emberi Jogok Európai Egyezményét. Az 1976. évi okmány melléklete kimondta, hogy az Egyesült Királyság az okmány rendelkezéseit kizárólag az Egyesült Királyság vonatkozásában alkalmazza. A Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben 1999. február 18án hozott ìtéletében az Emberi Jogok Európai Bìrósága megállapìtotta, hogy az Egyesült Királyság – mivel Gibraltárban nem rendezett európai parlamenti választásokat – megsértette az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4én kelt Egyezmény első kiegészìtő jegyzőkönyvének (a továbbiakban: az EJEE első kiegészìtő jegyzőkönyve) 3. cikkét, amely előìrja a szerződő feleknek, hogy kötelezzék magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartsanak olyan körülmények között, amelyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosìtja a nép véleményének kifejezését. Ítéletében a Bìróság megállapìtotta, hogy a felperest gibraltári lakosként


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete megfosztották az Európai Parlament képviselőinek megválasztásával kapcsolatos véleménye kifejezésének valamennyi lehetőségétől. 39 Az aktìv és passzìv választójog feltételeit az Alaptörvény XXIII. cikke szabályozza.

Alaptörvény XXIII. cikk (2) Az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. […] (6) Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bìróság a választójogból kizárt. Nem választható az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bìrósági vagy hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. A választások lebonyolìtása és a választások eredményének megállapìtása a tagállamok kizárólagos hatásköre.

C-393/07. és C-9/08. sz. egyesített ügyek Olasz Köztársaság és Beniamino Donnici kontra Európai Parlament 44 Többek között az Európai Parlamentnek nincs általános hatásköre a tagállami választási eljárások jogszerűségének az 1976. évi okmány 6. cikke mögött állìtólag rejlő valamennyi olyan elvre tekintettel történő vizsgálatára, mint amelyeket az Európai Parlament különösen az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez csatolt első kiegészìtő jegyzőkönyv 3. cikkéből a 6. cikk ezen elvek fényében történő tág értelmezésével levezet [...]. 45 Az emlìtett 6. cikk ilyen értelmezése ugyanis figyelmen kìvül hagyná a jogalkotó akaratát azzal, hogy a mandátum gyakorlására vonatkozó e rendelkezést – a pontosan meghatározott hatálya ellenére – a választási eljárásra vonatkozó hatásköri szabállyá változtatná, holott ezt a kérdéskört az 1976. évi okmány 8. cikkének megfelelően főszabály szerint a tagállami rendelkezések szabályozzák […] 51 Az 1976. évi okmány 12. cikke értelmében tagjai mandátumának vizsgálata során az Európai Parlament tudomásul veszi a tagállamok által hivatalosan megállapìtott választási eredményeket, és dönt az ezen okmány rendelkezései alapján esetlegesen felmerülő minden vitás esetben, kivéve azokat, amelyek az ezen okmányban emlìtett nemzeti szabályokból erednek. Az egységes választási okmány alapján és keretei között került elfogadásra az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény. A választás arányos választási rendszerben, listás szavazással történik, olyan módon, hogy a választáson a Magyar Köztársaság területe egy választókerületet alkot. Listát csak a pártok állìthatnak, de lehetőség van arra is, hogy két vagy több párt közös listát állìtson. A listaállìtáshoz legalább 20 000 választópolgárnak az aláìrásával hitelesìtett ajánlása szükséges, azonban egy választópolgár csak egy listát ajánlhat.

Lásd az ügy további fejleményeihez: C-145/04. sz. ügy Spanyol Királyság kontra Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága. 39



13/2004. (IV. 20.) AB határozat Az Európai Parlament tagjai választásánál a törvényalkotó a Magyar Köztársaság egész területét egy választókerületnek nyilvánìtotta, az arányos képviselet elve alapján a listás választási rendszert választotta az Okmány 1. cikk (1) bekezdésére figyelemmel. Ez nem sérti azAlkotmány rendelkezését, nem ütközik alkotmányos alapelvekbe sem. A megszerezhető mandátumok száma megegyezik az Európai Parlamentben a Magyar Köztársaság számára fenntartott képviselői helyek számával [2003. évi CXIII törvény 8. § (1) bek.]. A magyar törvény az alapjául szolgáló Közvetlen Választási Okmánnyal összhangban úgy rendelkezik, hogy a mandátumkiosztásban csak azok a listák vehetnek részt és szerezhetnek mandátumot, amelyek több szavazatot kaptak, mint az összes listára leadott összes érvényes szavazat 5%-a. A mandátumok kiosztása a magyarországi országgyűlési választások országos listáján és a nemzetközi viszonylatban is gyakran alkalmazott d’Hondt-formula alapján történik, melyet itt röviden összefoglalunk. A mandátumok kiosztásához össze kell állìtani egy táblázatot, amelyben minden mandátumszerzésre jogosult lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista szavazatainak száma, a második szám az adott lista szavazatai számának fele, a következő szám a harmada, negyede, ötöde stb. Minden lista számoszlopában legfeljebb annyi szám szerepelhet, mint a listán állìtott jelöltek száma. Ezek után meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot; amelyik lista számoszlopában található, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot; amelyik lista oszlopában található, az a lista kap egy mandátumot. Ezt az eljárást addig kell folytatni, mìg az összes mandátumot ki nem osztották. Ha két vagy több lista számoszlopában a soron következő szám azonos, és ezzel a számmal mandátumhoz jutnának, de a megszerezhető mandátumok száma kevesebb, mint az érintett listák száma, akkor a listák sorszáma szerinti sorrendben kell elosztani a mandátumokat. A BH 2004. 299. sz. alatt közzétett jogeset szerint az Európai Parlament tagjait jelölő listán szereplő személyeket a törvény nem kötelezi arra, hogy megválasztásuk esetén a képviselői tisztséget betöltsék. A megválasztott európai parlamenti képviselők jogállását jogilag kissé megkérdőjelezhető módon a 2004. évi LVII. törvény szabályozza. Ez a törvény több helyen átveszi az Egységes Választási Okmányban, illetve az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvben megfogalmazottakat, teljesen feleslegesen, ugyanis mindkét jogszabály az elsődleges közösségi joghoz tartozik, közvetlenül hatályosuló és a nemzeti joggal szemben elsőbbséget élvező normákról van szó. Így a szabályozás vagy redundáns, vagy ha a képviselők jogait korlátozná, akkor semmis. Az olyan szabályok azonban alkalmazandóak, melyek a bizonyos magyar pozìciókkal kapcsolatos összeférhetetlenséget vagy a tiszteletdìjat stb. szabályozzák. Ł$k00003 Dezső Márta: „Európai parlamenti választások – Magyarország debütál‖ Európai tükör 2004/3. 106–116. o.

5.2. 5.2. Nemzeti parlamentek

EUSZ 12. cikk A nemzeti parlamentek tevékenyen hozzájárulnak az Unió jó működéséhez azáltal, hogy: a) a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyvvel összhangban az Unió intézményeitől tájékoztatást kapnak, és kézhez kapják az uniós jogalkotási aktusok tervezeteit;



b) a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvben meghatározott eljárással összhangban figyelemmel kísérik a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartását; c) a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség keretében az Európai Unió működéséről szóló szerződés 70. cikkével összhangban részt vesznek az uniós politikák e területen való végrehajtását értékelő eljárásokban, és az emlìtett szerződés 88., illetve 85. cikkével összhangban részt vesznek az Europol politikai ellenőrzésében, valamint az Eurojust tevékenységének értékelésében; d) e szerződés 48. cikkével összhangban részt vesznek a Szerződések felülvizsgálati eljárásaiban; e) e szerződés 49. cikkével összhangban értesítést kapnak az Unióhoz való csatlakozási kérelmek benyújtásáról; f) a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyvvel összhangban részt vesznek a nemzeti parlamentek közötti és az Európai Parlamenttel folytatott parlamentközi együttműködésben.

5.2.1. a) Információs jog Az információs jogok célja, hogy a parlamentek alternatìvája nem szűküljön arra, hogy elfogadnak egy hosszasan kialkudott kompromisszumot vagy elutasìtják azt (take it or leave it), hanem idejében értesülve a tervezetekről, azokat befolyásolhassák, ami csökkentheti a demokráciadeficitet. A nemzeti parlamentek azért fogadnak el valamit, mert azzal egyetértenek, annak a megvitatásában részt vettek, és nem azért, mert nem volt más választásuk. A nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyv alapján a Bizottság a bizottsági konzultációs dokumentumokat (zöld könyveket és fehér könyveket, valamint közleményeket) azok közzététele időpontjában közvetlenül továbbìtja a nemzeti parlamenteknek. A Bizottság továbbìtja a nemzeti parlamenteknek az éves jogalkotási programot, valamint minden egyéb, a jogalkotási tervezésre vagy a politikai stratégia kialakìtására vonatkozó dokumentumot (Jegyzőkönyv 1. cikk). A jogalkotási aktusok tervezetét továbbìtani kell a nemzeti parlamenteknek is (Jegyzőkönyv 2. cikk). A között az időpont között, amikor valamely jogalkotási aktus tervezetét az Unió hivatalos nyelvein a nemzeti parlamentek rendelkezésére bocsátják, és a között az időpont között, amikor azt elfogadás céljából, illetőleg egy álláspont jogalkotási eljárás keretében történő elfogadása céljából a Tanács ideiglenes napirendjére tűzik, egy nyolchetes időszaknak kell eltelnie (Jegyzőkönyv 4. cikk). Ez egyértelműen azt a célt szolgálja, hogy a nemzeti parlamenteknek kellő ideje legyen a tervezetet megvitatni, arról állást foglalni és saját kormányukat megfelelően instruálni. A Tanács üléseinek napirendjét és eredményét – beleértve az azon ülésekről készült jegyzőkönyveket, amelyek során a Tanács jogalkotási aktusok tervezetéről tanácskozik – a tagállamok kormányai részére történő továbbìtással egyidejűleg közvetlenül továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek (Jegyzőkönyv 5. cikk). Ez lehetővé teszi a parlamentek számára, hogy ellenőrizzék, vajon a saját kormányuk az instrukcióknak megfelelően járt-e el, ami erősìti a nemzeti parlamentek ellenőrző szerepét, mivel naprakész információkkal látja el a parlamentet. A kérdés természetesen, hogy a parlament mit kezd az információkkal. A nemzeti parlamentek szerepéről szóló Jegyzőkönyv 7. cikke alapján az Európai Számvevőszék éves jelentését az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak való megküldéssel egyidejűleg tájékoztatásul megküldi a nemzeti parlamenteknek is.

5.2.2. b) A szubszidiaritás elve A szubszidiaritás elve egyértelműen a nemzeti parlamenteknek kedvez, hiszen a nemzeti parlamentek jogalkotási hatásköreit óvja, és azt kìvánja megakadályozni, hogy azok a kérdések ne kerüljenek az „ellenőrizhetetlen mega leviathánhoz‖, amelyek nemzeti szinten is kielégìthetően szabályozhatóak. A nemzeti parlamentek indokolt véleményt küldhetnek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökeinek arra vonatkozóan, hogy egy jogalkotási aktus tervezete összhangban van-e a szubszidiaritás elvével (Jegyzőkönyv a nemzeti parlamentek szerepéről, 3. cikk).


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete Ezenfelül joguk van semmisségi eljárást is kezdeményezni az Európai Unió Bìrósága előtt a szubszidiaritás elvét megsértő jogalkotási aktus esetén (Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról, 8. cikk).40

5.2.3. c) Részvétel az ellenőrzésben Az EUMSZ 70. cikke szerint a nemzeti parlamentek részt vesznek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megvalósìtásához szükséges uniós politikák értékelésében, az EUMSZ 85. cikke alapján az Eurojust, az EUMSZ 88. cikke alapján pedig az Europol tevékenységének értékelésében. Ezek a politikák nagyon szorosan kapcsolódnak az állam kényszerìtő hatalmához, a szuverenitáshoz, és ezért – legitimációs vektorként – érdemes bekapcsolni a nemzeti parlamenteket.

5.2.4. d) Szerződések felülvizsgálata Az EUSZ szerinti egyszerűsìtett szerződésmódosìtási eljárás esetén a nemzeti parlamentek korlátozott befolyása – és ezzel a tagállami kormányok felelősségre vonhatósága – növelhető, ha idejében értesülnek a tervezett módosìtásokról. A nemzeti parlamentek szerepéről szóló Jegyzőkönyv 6. cikke ennek megfelelően akképp rendelkezik, hogy amennyiben az Európai Tanács élni kìván az EUSZ 48. cikke (7) bekezdésének első, illetve második albekezdésében foglaltakkal – az eljárási szabályok egyszerűsìtett módosìtásával –, a nemzeti parlamenteket legalább hat hónappal a határozat elfogadása előtt tájékoztatni kell az Európai Tanács kezdeményezéséről. Ez dicséretes törekvés, ugyanakkor eléggé szűkre szabott: egyrészt nem szól az EUSZ 48. cikk (6) bek. szerinti egyszerűsìtett tartalmi módosìtásról, másrészt nem rendezi azt az ellentmondást sem, hogy az EUSZ 48. cikke (7) bekezdésének általános rendelkezését számos, a döntéshozatalra vonatkozó szabályok egyszerűsìtésére lehetőséget teremtő speciális rendelkezés is kiegészìti: EUSZ 31. cikk (3) bek. – a közös kül- és biztonságpolitika területén a 31. cikk (2) bek.-en kìvüli kérdésekben; EUMSZ 81. cikk (3) bek. második és harmadik albek. – határon átnyúló családjogi intézkedések tekintetében; 153. cikk (2) bek. negyedik albek. – intézkedések a munkajog egyes területein; 192. cikk (2) bek. második albek. – környezetvédelmi politikai intézkedések; 312. cikk (2) bek. második albek. – többéves pénzügyi keretek jóváhagyása; 333. cikk (1) és (2) bek. – a megerősìtett együttműködés keretében történő EUMSZ 326. skk. cikkek alapján történő együttműködés kapcsán). Ezekre a nemzeti parlamentek szerepéről szóló Jegyzőkönyv 6. cikkének szabályát analóg módon kellene alkalmazni.

5.2.5. e) Csatlakozási kérelmek A csatlakozási kérelmek megküldése a nemzeti parlamenteknek inkább szépségtapasz, mint valódi szerepnövekedés. Ez egy olyan jelentős kérdés, amit nem lehet az egyes tagállami parlamentek háta mögött lerendezni. Nyilván be kell vonni az egyes tagállamok nyilvánosságát is ezekbe a kérdésekbe, de egy puszta értetési jog nem sokat tesz a fennálló jogokhoz.

5.2.6. f) Parlamentek közötti együttműködés A nemzeti parlamentek szerepéről szóló jegyzőkönyv 9–10. cikkei , gyakorlatilag többé-kevésbé formalizálják azt az együttműködést, ami a nemzeti parlamentek között 1989 óta gyakorlat. Az uniós ügyekre szakosodott parlamenti bizottságokból álló konferencia (Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of Parliaments of the European Union), bármilyen olyan észrevételt megfogalmazhat, amelyet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság figyelmére érdemesnek tart. A konferencia továbbá előmozdìtja az információk és a bevált gyakorlatok cseréjét a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament között, beleértve azok különbizottságait is. Emellett a konferencia meghatározott kérdések, ìgy különösen a közös kül- és biztonságpolitika – beleértve a közös biztonság- és védelempolitikát – megvitatása céljából parlamentközi konferenciákat is szervezhet. A konferencia által megfogalmazott észrevételek a nemzeti parlamenteket nem kötelezik, és azok álláspontját nem befolyásolják (Jegyzőkönyv a nemzeti parlamentek szerepéről, 10. cikk).

5.2.7. g) Értékelés Ennek ugyanakkor lehetnek obstrukciós hatásai is: lásd Robert Uerpmann-Wittzack – Andrea Edenharter: „Subsidiaritätsklage als parlamentarisches Minderheitsrecht?‖ 44 Europarecht (2009) 313–329. o. 40


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete A nemzeti parlamentek szerepének erősödését mutatja a Lisszaboni Szerződés. Ugyankkor egyet kell értsünk Jakab András kritikai megjegyzésével, hogy ezek a jogok alapvetően nem eléggé hatékonyak az európai döbtéshozatal ellenőrzésében, illetve hogy igazából nem is a valódi problémára adnak választ, vagyis arra, hogy hogyan ellenőrzik az európai döntéshozatalt hatékonyan európai szinten. 41 A válasz valószìnűleg az lehetne erre, hogy az európai és a nemzeti ellenőrző mechanizmusok kiegészìtik egymást. Ez a válasz, ismerve a döntéshozatal számos problémáját, a demokráciadeficit több rétegét, valószìnűleg túlzóan optimista.

5.3. 5.3. Az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése Az először az Amszterdami Szerződéshez csatolt, de a Lisszaboni Szerződéssel alaposan átdolgozott, a nemzeti parlamentek szerepéről szóló jegyzőkönyvben felvett jogok akkor tudnak valóban érvényesülni és az uniós jogalkotás feletti ellenőrzés hatékonysága akkor növelhető, ha az abban foglaltak a tagállami kormányokkal szemben is érvényesìthető.

Alaptörvény 19. cikk Az Országgyűlés tájékoztatást kérhet a Kormánytól az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspontról,és állást foglalhat az eljárásban napirenden szereplő tervezetről. A Kormány az európai uniós döntéshozatal során az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével jár el. Ez a két mondat eléggé sovány azokhoz a demokratikus hatalomgyakorlás felett érzett aggályokhoz képest, amelyek a 30/1998 (VI. 25.) AB határozatot jellemezték. A tájékoztatás, ellenőrzés, illetve az egyeztetés szabályait külön törvény tartalmazza, a 2004. évi LIII. Ezt egészìti ki az Országgyűlés Házszabályának új, az európai uniós ügyekkel kapcsolatos eljárásról (134/A. §– 134/D. §) szóló 5. Fejezete. A Kormányt alapvetően három kötelezettség terheli: 1. az információk átadása, pl. jogszabálytervezeteké, 2. egyeztetés, 3. folyamatos-és utólagos tájékoztatás. A Kormány a törvény értelmében megküld az Országgyűlés részére minden uniós tervezetet, amely az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. A Kormány köteles megjelölni a törvényhozási tárgykörbe tartozó európai uniós tervezeteket, különösen azokat, amelyek 1. az Alkotmány szerint minősìtett többséggel elfogadandó törvényt érint, 2. az alapvető jogok és kötelességeket érintenek, 3. hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak, 4. a Kormány álláspontja szerint a Magyar Köztársaság szempontjából rendkìvüli jelentőségűek, ezért indokolt, hogy az Országgyűlés tárgyalja azokat. A Kormány köteles minden további, pontosan megjelölt dokumentumot is az Országgyűlésnek megküldeni. A tájokoztatást követően kerül sor a nemzeti álláspont kialakìtására. Egyrészt az Országgyűlés jogosult bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérni a Kormány által képviselni kìvánt álláspontról, András Jakab:Parliamentarisation of the EU without Changing the Treaties Why We Should Aim for it and How It Can be Achieved http://www.mtapti.hu/pdf/wp_jakab_andras.pdf 41


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete másrészt a Kormány szintén megküldheti álláspontjavaslatát bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban az Országgyűlésnek, és arról egyeztetést kezdeményezhet. A Kormány álláspontjavaslata tartalmazza: 1. az európai uniós tervezet tartalmának összefoglalását, 2. az alkalmazandó európai uniós döntéshozatali eljárást, 3. az európai uniós tervezet elfogadásának várható menetrendjét és lehetőség szerint a tervezet tárgyalásának kezdő időpontját, 4. a Kormány európai uniós tervezettel kapcsolatos álláspontját, az elérni kìvánt célokat és azok indokait, 5. az európai uniós tervezetből esetlegesen következő jogalkotási feladatok bemutatását. Az Országgyűlés jogosult bővìtett álláspontjavaslatot kérni, mely az előzőeken túl tartalmazza: 1. az európai uniós tervezetre vonatkozó, hatályos magyar és európai uniós szabályozást, 2. az európai uniós tervezet Magyarországra vonatkozó várható gazdasági, költségvetési és társadalmi hatásainak rövid bemutatását, 3. az európai uniós tervezettel kapcsolatban az európai uniós intézményeknek és tagállamoknak véleményét, ha ez ismert. Az Országgyűlés az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, melyben megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni. A Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját ennek alapulvételével köteles kialakìtani. Ez a megoldás azonban nem jelent a Kormány számára kötött mandátumot, az Országgyűlés állásfoglalásától jogosult ugyanis eltérni. Ez jog kiterjed a sarkalatos – a törvény eredeti szóhasználata szerint – minősìtett többséget kìvánó törvényekre is azzal, hogy a Kormány az állásfoglalástól ekkor csak indokolt esetben térhet el. Sajnálatos módon a törvény nem tartalmazza azt, hogy mit jelent az indokolt eset. Ez különösen azért jelent problémát, mert a kétharmados többséget követelő szabályok speciális helyet foglalnak el a jogforrási hierarchiában. Ez a kényes egyensúly borul fel akkor, ha a Kormány minden témában függetlenìtheti magát az Országgyűléstől, és akár egy kisebbségben lévő Kormánynak is lehetősége van az Alaptörvény által alapvető társadalmi megegyezéshez kötött kérdésekben végérvényesen dönteni. A hatályos Alaptörvény szabályozási koncepciójától eloldott döntéshozatali rendet tovább terheli az, hogy megfelelő eljárási garanciák sincsenek beépìtve. Ezen az sem változat érdemben, hogy a Kormány a Tanács döntése után szóbeli indokolást kell adjon az Országgyűlésnek, ha az általa képviselt álláspont eltért az Országgyűlés állásfoglalásától, és az sem, hogy amennyiben az eltérés olyan tárgykört érint, amelynek szabályozásához az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés minősìtett többségű döntése szükséges (sarkalatos törvény), akkor az indokolás elfogadásáról az Országgyűlés dönt. Ennek az utólagos döntésnek ugyan lehet politikai súlya, azonban ahhoz, hogy az Országgyűlési állásfoglalástól való eltérés indokolt volt-e vagy sem, nem fűződnek alkotmányos szankciók, a Tanács határozatára pedig semmilyen befolyással sincsen. A döntés meghozatala a Kormány belátásán múlik. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a hatásköri összeütközés feloldása keretében vizsgálhatja a notifikációs, konzultációs, engedély- és mandátumkérési kötelezettségek betartását (Abtv.4236. §), ahogy ez az Alkotmánybìróság a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban tett obiter dictum megjegyezésből is következik.43 Erre azért is szükség lenne, mert a Tanácsban leadott szavazat nem csupán európai jogi aktus, hanem a magyar közhatalmat gyakorló személy aktusa a magyar Alaptörvénynek is alávetett, és az által kötött, még akkor is, ha maga a Tanácsban hozott határozat, született döntés az Európai Unió jogi aktusának tekintendő.

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról. Lásd hozzá @ Vincze Attila: „Egy félreértett alkotmánybìrósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése‖ Közjogi Szemle 2009/4. 14–19. o. 42 43


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete A Kormányt többrétű tájékoztatási kötelezettség is terheli. Egyrészt a Tanács döntése után ìrásban tájékoztatja az Országgyűlést arról a döntésről, amellyel kapcsolatosan az Országgyűlés állásfoglalást fogadott el, vagy amelyet az Országgyűlés pontosan megjelöl. Ezenfelül egy folyamatos információs kötelezettsége van az Országgyűléssel szemben a stratégiai jelentőségű eseményeket illetően, illetve az azokkal kapcsolatos kormányzati állásponttal kapcsolatosan. Sem az előzetes tájékoztatás, sem a későbbi beszámolási kötelezettség azonban nem változtat azon a helyzeten, hogy egyrészt az információk tekintetében fennáll egy aszimmetria a kormányzat javára, és hogy másrészt ezáltal igen csekély az Országgyűlés befolyásolási lehetősége. Az Európai Parlament magyar képviselőivel fenntartott kapcsolatról az európai parlamenti képviselők jogállásáról szóló törvény rendelkezik. A 2004. évi LVII. törvény értelmében létrejött az Európai Parlamenti Képviselők Fóruma, mint a képviselők konzultatìv testülete, melynek minden európai parlamenti képviselő tagja. A fórum azzal a céllal alakult meg, hogy az Európai Parlament napirendjén szereplő, a Magyar Köztársaság számára különösen fontos, stratégiai jelentőségű kérdésekben véleménycsere jöhessen létre. A képviselők tanácskozási joggal részt vehetnek az Országgyűlés állandó bizottságainak ülésein, valamint a plenáris ülés európai integrációval összefüggő napirendi pontjainak tárgyalásán. Továbbá a képviselő tájékoztatást adhat tevékenységéről az Országgyűlés bizottságainak az Európai Parlament Magyarországot érintő kérdéseiről. Ł$k00003 Király Andrea: „Az EU döntéshozatalában képviselendő magyar nemzeti pozìció kialakìtásának elmélete‖ Jogelméleti Szemle 2005/4.

Petrétei József: „A magyar tagállami kormányzati részvétel az uniós döntéshozatalban‖ in Chronowski Nóra (szerk.): Alkotmány és jogalkotás az EU tagállamaként. Válogatott tanulmányok (Budapest: HVG-ORAC, 2011) 326–356. o.

5.4. 5.4. Deliberatív demokrácia

EUSZ 10. cikk (3) Minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében.

EUSZ 11. cikk (1) Az intézmények a megfelelő eszközökkel biztosìtják, hogy a polgárok és az érdek-képviseleti szervezetek az Unió bármely tevékenységéről véleményt nyilvánìthassanak, és azokat nyilvánosan megvitathassák. (2) Az intézmények az érdek-képviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal nyìlt, átlátható és rendszeres párbeszédet tartanak fenn. (3) Az Európai Bizottság, annak érdekében, hogy biztosìtsa az Unió fellépéseinek koherenciáját és átláthatóságát, az érintett felekkel széles körű előzetes konzultációkat folytat. A deliberatìv demokáciafelfogásnak megfelelően az intézmények – elvben – nyitottak a társadalommal folytatott párbeszéd iránt. Ennek az első nagy próbája az Európai Alkotmányszerződés volt: a szöveg kidolgozását jelentős társadalmi párbeszéd előzte meg, ugyanakkor ez nem vezetett sikerhez, mert a francia és a holland népszavazáson megbukott a szöveg a később elfogadott alapdokumentum, a Lisszaboni Szerződéssel módosìtott alapìtó szerződések egy kormányközi konferencián – zárt ajtók mögött és nem nyìlt dialógus keretében – született. A kommunikatìv demokráciamodell nem mindenki számára jelenti a demokratikus


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete legitimáció valódi alternatìváját,44 de ha el is fogadjuk, hogy van létjogosultsága, még akkor sincsen minden aggály eloszlatva: az ugyanis nem világos, hogy mennyiben befolyásolhatja ez az intézmények működését. Ahol a dialógus valóban működik, az nem az athéni agora szabad polgárai racionális vitájának megnyilvánulása, hanem inkább a korporativista érdek-képviseleti tárgyalások világa.45 A foglalkoztatáspolitika konkrét alakìtásának részese egy tanácsadói jogkörrel rendelkező Foglalkoztatási Bizottság, amely elősegìti a tagállamok közötti koordinációt a foglalkoztatási és munkaerő-piaci politikák területén, és amely feladatának teljesìtése során a bizottság konzultál a szociális partnerekkel (EUMSZ 150. cikk). A szociális politikai fellépések szintén egy a szociális partnerekkel folytatott párbeszéd folyományaként alakulnak ki. Az EUMSZ 154. cikke alapján a Bizottság feladata elősegìteni a szociális partnerek uniós szintű konzultációját, és megtenni minden szükséges intézkedést, hogy megkönnyìtse a felek közötti párbeszédet a számukra nyújtott kiegyensúlyozott támogatás biztosìtásával. E célból a Bizottság a szociálpolitika területére vonatkozó javaslatok benyújtása előtt konzultál a szociális partnerekkel az uniós fellépés lehetséges irányáról. Ha az ilyen konzultációt követően a Bizottság uniós fellépést tart kìvánatosnak, a tervezett javaslat tartalmáról konzultál a szociális partnerekkel. A szociális partnerek a Bizottsághoz véleményt vagy – adott esetben – ajánlást juttatnak el. Számos gazdaságpolitikai párbeszéd volt az Európai Unióban: a cardiffi eljárás keretében a tőke- és termékpiacokon; a kölni eljárás szerinti úgynevezett Makrogazdasági Párbeszéd (Macroeconomic Dialog) a bérpolitika kérdésében. Ezeket a speciális eljárásokat váltotta fel a portugál elnökség által a Bizottsággal együtt előkészìtett ún. Lisszaboni Folyamat, mely a korábbi, egyes részterületekre vonatkozó önálló folyamatok helyett egy közös, koordinált modernizációs stratégiát vázolt fel a tagországok számára.

5.5. 5.5. Részvételi demokrácia A részvételi demokráciának két eleme került be a Lisszaboni Szerződésbe: az európai népi kezdeményezés, amely egymillió európai polgár előtt megnyitja azt a lehetőséget, hogy egy kérdést felvetessenek az EU napirendjére. Ezzel gyakorlatilag részt kapnak az Európai Bizottság által korábban monopolizált, majd az Európai Tanáccsal megosztott tematizálási jogban, abban, hogy mozgásba lendìtsék az EU jogalkotó gépezetét. Ez természetesen nem jelent garanciát arra, hogy a kìvánt jogalkotási aktust a kìvánt formában és tartalommal ténylegesen el is fogadják, de a demokráciadeficit nem pusztán a Tanács jogalkotói pozìcióján áll vagy bukik, hanem a teljes – a politikai impulzustól a végrehajtásig tartó – jogalkotási folyamat lehető demokratizálásán.

EUSZ 11. cikk (4) Legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megìtélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. Az ilyen kezdeményezésekre alkalmazandó eljárások és feltételek meghatározására az Európai Unió működéséről szóló szerződés 24. cikke első bekezdésének megfelelően kerül sor. Egy másik – lényegesen kevésbé erőteljes – mód a petìció benyújtása.

EUMSZ 227. cikk Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesìtő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy egyénileg vagy más polgárokkal vagy személyekkel közösen petìciót nyújthat be az Európai Parlamenthez az Unió tevékenységi területére tartozó és őt közvetlenül érintő ügyben.

44 45

Ireneusz Pawel Karolewski: „Pathologies of Deliberation in the EU‖ 17 European Law Journal (2011) 66–79. o. A szociális partnerekkel folytatott párbeszédhez: Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) 235–260. o.


V. Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete A petìció lehet panasz vagy kérelem, és vonatkozhat közérdekű vagy magánérdekű kérdésekre. Az ilyen petìciók lehetőséget adnak az Európai Parlament számára, hogy felfigyeljen azokra az esetekre, amelyekben egy tagállam, egy helyi hatóság vagy más intézmény az európai polgárok jogait megsértve jár el. A petíció tárgya bármilyen kérdés lehet, amely az Európai Unió tevékenységi körébe tartozik. Petíció benyújtható: levélben vagy elektronikus formanyomtatvány kitöltésével. A petìciós eljárásért, valamint a petìciókkal kapcsolatos ajánlások és következtetések megfogalmazásáért a 34 tagú Petìciós Bizottság felelős. A körülményektől függően a Petìciós Bizottság a következőképpen járhat el: felkéri az Európai Bizottságot, hogy vizsgálja meg az ügyet alaposabban; egyéb európai parlamenti bizottságokhoz utalja a kérdést; kivételes esetben teljes jelentést készìt és nyújt be a Parlamentnek plenáris ülésen történő szavazásra, tényfeltáró látogatást végez az adott országban vagy régióban és bizottsági jelentést készìt, mely tartalmazza megfigyeléseit és ajánlásait; vagy egyéb, a kérdés megoldásához hasznosnak ìtélt intézkedést hoz, vagy megfelelő választ ad a petìció benyújtójának.

5.6. 5.6. Helyi választások A helyhatósági választásokra vonatkozó uniós jogot, a választójogot konstituáló EUMSZ 22. cikk (1) bekezdésén kìvül, a Tanács 94/80/EK irányelve tartalmazza. 46 Az irányelv 2. cikke (1) bekezdése a) pontja az „alapszintű helyhatósági egység‖ megválasztására vonatkozik. Ez a magyar jogban a helyi önkormányzatokat jelenti. Az irányelv csak a választásokat fogja át, és nem egyes kérdések eldöntését, ìgy nem érinti a helyi népszavazást vagy népi kezdeményezést. Annak eldöntése, hogy a tagállam ezt külföldi állampolgároknak engedélyezi-e vagy sem, az saját felelősségébe tartozik. Így nincs semmilyen európai jogi alapja az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésének, mely lehetővé teszi, hogy az Európai Unió más tagállamainak állampolgárai a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben is részt vegyenek. Az aktìv választójog az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés nélkül minden helyi önkormányzati választásban való részvételre ad jogot. A passzìv választójog esetén azonban ez némiképp korlátozható, és a tagállam kikötheti az irányelv 5. cikk (3) bek. alapján, hogy csak a saját állampolgáraik viselhetik az alapszintű helyhatósági egység választott vezetőjének, helyettesének vagy végrehajtó szerve tagjának tisztségét. Ennek indoka, hogy az alapszintű helyhatósági egységek végrehajtó szervei a közhatalom gyakorlásában vesznek részt és ellátják a közérdekek védelmét, ìgy a tagállamoknak fenn kell állnia annak a jogának, hogy e tisztségeket a saját állampolgáraik számára tartsák fenn. Ezzel összhangban áll a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 47. §-a, mely szerint polgármesternek csak magyar állampolgár választható meg.

A Tanácsnak az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktìv és passzìv választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapìtásáról szóló 94/80/EK irányelve. 46


6. fejezet - VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bíráskodás1 „Mert hát szellem – s ördögre az a törvény, hogy ott mehet ki csak, ahol besompolyog. Be mindenütt szabad – ki törvényszabta út van.‖ – Johann Wolfgang Goethe: Faust A fejezet rendeltetése Azzal, hogy az elsőbbséget élvező és közvetlenül alkalmazandó szupranacionális jog kialakult, alapvető kérdéssé vált, hogy milyen területekre terjed ki ez, mely kérdések kapcsán van hatásköre az Európai Uniónak. A hatáskörök kétségkìvül az európai jog központi kérdését képezi, hiszen az Európai Unióra ruházott hatáskörök adják az integráció mozgásterét. Ebben a fejezetben ezt járjuk körül, melynek során: –

definiáljuk a hatáskörök fogalmát,

– áttekintjük a hatáskörmegosztás kérdését a szövetségi államok – elsősorban az Egyesült Államok és a Német Szövetségi Köztársaság – jogában, –

megvizsgáljuk a hatáskör-telepìtés szabályait,

–

vázoljuk a hatáskörök jellemzőit,

–

bemutatjuk a magyar Alkotmánybìróság eddigi – szerény – gyakorlatát,

– majd néhány konkrét esetén keresztül elemezzük azt a kérdést, hogy vajon a tagállamoknak vagy az Uniónak kell-e döntenie a hatásköri kérdésekről.

1. 1. Alapvetés Franz C. Mayer: „Die drei Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte‖ Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 61 (2001) 577–640. o.

1.1. 1.1. Hatáskörök fogalma Az európai jogban a hatáskörök képezik az egyik központi kérdést, magának az integrációnak a lényegét. Kevés olyan kérdés van, amiben jobban összegződik az integrációs szervezet célja, feladata és hajtóereje. A hatáskörök adják az Unió politikai játékterét, de ezek egyben jogi kategóriák is, ugyanis az Unió csak ráruházott hatáskörök keretein belül cselekedhet, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek figyelembevételével. A hatáskörök olyan jogi normák, melyek arra jogosítanak, hogy a hatáskörrel rendelkező hatáskörén belül bizonyos cselekményeket hajthasson végre.2 A hatáskörök felhatalmaznak a közhatalom gyakorlására, tehát a hatáskör se nem feladat, se nem cél, hanem előfeltétele és alapja a közhatalom gyakorlásának. A hatáskör

A Tanulmány az OTKA által 76488 számon támogatott a „Lisszaboni Szerződés hatása a magyar jogrendszerre‖ cìmű projekt része. A fejezet osztrák jogra vonatkozó részei alapjául szolgáló kutatásokat a bécsi Collegium Hungaricum támogatta. 2 Martin Nettesheim: „Kompetenzen‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 415. (415–416.) o., Franz C. Mayer: „Die drei Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte‖ 61 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (2001), 577., 578–584. o. 1


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás hiányában gyakorolt hatalom önkénynek vagy erőszaknak minősül, de semmiképp sem a közhatalom legitim gyakorlásának. A hatáskör jellegétől függ, hogy azok jogi normák kibocsátására, egyedi döntések meghozatalára, reálcselekmények végrehajtására vagy egyéb döntésekre, illetve cselekményekre jogosìtanak. A kompetencia felhatalmazza a hatáskört gyakorlót: cìmzett nélkül nincs hatáskör, mint ahogy olyan hatáskör sem képzelhető el, mely nem jogosìt semmire. A hatáskörök részben joghatóságként (hatáskör – illetékesség) jelennek meg más nemzetközi jogalanyok viszonylatában, részben pedig felfoghatóak mint jogosultságok az állampolgárokkal szemben. Funkcionálisan megközelìtve lehetnek törvényhozói (legiszlatìv), végrehajtói (adminisztratìv), illetve bìrói (judikatìv) jellegűek. Az alkotmányos állam egyik alapvető jellemzője is, hogy az alkotmányos állam törvényhez van kötve, kompetenciáján nem léphet túl, tevékenységéhez törvényes alapra van szüksége. A főhatalmat gyakorlók nem alapìthatnak maguk számára hatáskört, döntéseikhez egy előzetes hatáskör-kijelölő normaalkotóra, az alkotmányozóra van szükségük. Mind az önfelhatalmazás, mind a hatáskör hiányában történő hatalomgyakorlás összeegyeztethetetlen ezzel.3 Ebben fejeződik ki a hatásköri norma funkciójának lényege: jogosultságok megállapìtása és ezáltal a hatalom korlátozása. A hatáskör meghatározza, hogy egy aktus jogilag egyáltalán végbevihető-e tartalmát és formáját illetően. Ami ezen kìvül van, arra nem terjed ki a hatáskör, az hatáskör hiányában végbevitt, ultra vires, cselekmény. A hatáskör hiányában végbevitt cselekmény az eljáró szempontjából nem létező,non existens, ugyanakkor az a mindenkori jogi megoldásoktól függ, hogy ezek a cselekmények a jogbiztonság érdekében olyan jogi látszattal bìrnak-e, mely a nem létezés külön eljárásban történő megállapìtását teszi szükségessé és ennek megfelelően differenciált, hogy a nem létezés időbeli hatálya mikor áll be (a nem létezés időpontjával kezdődő hatályvesztés (ex tunc vagy ab initio), az aktus meghozatalára visszamenő (ex tunc) vagy jövőbeni (pro futuro) hatályvesztés).4 A különbség leginkább a hatáskör hiányában véghezvitt és a hatáskörön belül, ámde jogellenesen megvalósìtott cselekmények közötti különbségben látszik jól. A kompetencia azt határozza meg, hogy fennáll-e a jogi képesség bizonyos cselekmények megtételére (rendelkezik-e jogi felhatalmazással), mìg annak jogszerűségét meghatározó előfeltételek azt rögzìtik, hogy az milyen feltételekkel vehető igénybe, melyek a magasabb szintű, vagy nem derogálható, azonos szintű normákból fakadó tilalmak (negatìv legalitási követelmény) és parancsok (pozitìv legalitási követelmény, hatáskör-gyakorlási szabály5). A pozitìv legalitás követelményei általában eljárási és formai követelményeket tartalmaznak, mìg a negatìv legalitás általában az alapjogok által kijelölt érinthetetlen szabadságszférát, illetve az alkotmányos alapelveket jelenti (pl. arányosság, emberi jogok, jogbiztonság stb.). A szövetségi államok azzal tüntetik ki magukat, hogy a hatásköröket, illetve azok gyakorlását megosztják a tagállamok és az általuk alkotott szövetség között. Az állami feladatok és funkciók ezen megosztása a szövetségi államok lényege.6 A föderális rendszerekben ezért mindig van egy előkérdés, az ugyanis, hogy melyik szint, a tagállam vagy a szövetség jogosult-e az adott kérdésben eljárni. Hatáskör hiánya ugyanis semmissé teszi az adott aktust. Ennek az előkérdésnek a vizsgálatára a pusztán magyar jogon nevelkedett jogászság sokszor érzéketlen.7 Annak érdekében, hogy a problémát jobban megvilágìtsuk, először áttekintjük általánosságban a hatáskörmegosztás problémáját egyes szövetségi államok példáján.

1.2. 1.2. Vertikális hatáskörmegosztás – a szövetségi paradigma A föderális vagy szövetségi államok jellemzője, hogy azokat az önálló államiságot valamilyen fokban megtartó tagállamok alkotják. Mind a szövetségi állam, mind a tagállamok rendelkeznek általában saját Áttekintően Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga (Budapest: Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1940) 15. o. skk. Kiváló áttekintést ad Paul Craig: Adminsitrative Law (London: Sweet and Maxwell, 62008) 759–786. o. A korábbi alkotmánybìrósági gyakorlathoz: Vincze Attila: „32/A [Az Alkotmánybìróság]‖ in Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég, 2008) 176–186. msz. 5 Franz C. Mayer: „Die drei Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte‖ Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 61 (2001), 577. o. 6 Theo Öhlinger: Verfassungsrecht (Wien, WUV 72007) msz. 235. 7 Lásd pl. „Az Európai Unió, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között az Európai Unió tagállamai, valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról szóló Megállapodás‖ kihirdetéséről szóló törvény alkotmányoságát vizsgáló 32/2008. (III. 12.) AB határozat, amelyben az alkotmánybìrák kivétel nélkül bizonyságot tettek arról, menynyire nem értik az Európai Unió működését és a hatáskörmegosztás problémáját. Lásd @ Vincze Attila: „Az Alkotmánybìróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel‖ Európai Jog 2008. 4. sz. 27–34. o. 3 4


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás alkotmánnyal, önálló törvényhozással,végrehajtással és igazságszolgáltatással. Itt elegendő rápillantani az Amerikai Egyesült Államok, Németország vagy Ausztria szövetségi berendezkedésére. Az Amerikai Egyesült Államok eseténa szövetségi alkotmány, törvényhozás (Szenátus és Képviselőház), elnök és legfelső bìróság mellett, mind az ötven állam(state) rendelkezik saját alkotmánnyal, önálló törvényhozással, saját kormányzóval és legfelső bìrósággal. A Német Szövetségi Köztársaság esetén minden tartomány(Land)bír saját alkotmánnyal és alkotmánybírósággal, törvényhozással,kormánnyal és bíróságokkal; szövetségi szinten pedig szintén van egy alkotmány (a Grundgesetz), egy szövetségi alkotmánybìróság, törvényhozás (Bundestag és Bundesrat), kormány és bìróságok. És vannak olyan jogintézmények, amelyek az egyes tagállamokban kifejezetten elterjedtek, pl. a népszavazás Bajorországban, de amely szövetségi szinten gyakorlatilag ismeretlen. 8 A német tartományok, illetve Ausztria esetén a tagállamok jogosultak akár nemzetközi szerződést is kötni más államokkal azon kérdésekben, melyek hatáskörükbe tartoznak. 9 Az állami és a szövetségi szint különböző jellegű és célú szerveződések10, melyek inkább interaktìvan kiegészìtik egymást, mintsem hierarchikusan uralkodnak egymáson. A szövetségi szint, a föderáció, azokat a feladatokat látja el, amelyeket a tagállamok önmaguk nem tudnának kellő hatékonysággal ellátni vagy az ügyek közös viteléhez minden tagállamnak érdeke fűződik. Tipikusan ilyen kérdések a külpolitika, a védelemi kérdések és a külgazdaság, melyek sokkal hatékonyabban, nagyobb politikai hatásfokkal képviselhetőek több állam összefogása esetén. 11 Egy további csoportja a tipikusan a szövetségi szint által gyakorolt hatásköröknek a tagállamok határain átnyúló problémák kezelése, ìgy pl. a tagállamok közötti kereskedelem, távközlés, közlekedés, illetve pénzforgalom. 12 Tipikusan tagállami hatáskörben vannak a helyi rendfenntartás (rendőrség), szociális ellátás, kultúra, iskolaügy és helyi épìtésügy. Hozzá kell tennünk azonban, hogy számos szövetségi állam igyekszik ezeken a területeken is legalábbis keretszabályokat alkotni. A hatáskörök vertikális, a tagállam és a szövetség közötti, megosztása nem jelenti azt, hogy a hatáskörök a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás területén szükségképpen szimmetrikusak, vagyis azonos területekre terjednek ki. Könnyen elképzelhető, hogy a törvényhozás alapvetően szövetségi feladat, mìg a végrehajtás alapvetően tagállami, ahogy az például Német Szövetségi Köztársaság jogában is működik. Ennek van racionalitása, hiszen ekkor nem kell két – adott esetben párhuzamosan működő – végrehajtó szervezetet fenntartani. Ez a megoldás egyben azzal is együtt jár, hogy a szövetségi és a tagállami szervek között intenzìv együttműködés zajlik (Exekutivföderalismus).13

Tekintsünk el a GG 29. inkább elméleti mintsem gyakorlati jelentőségű cikkétől. A német dilemmához lásd Christoph Möllers „We are (afraid of) the people’: Constituent Power in German Constitutionalism‖ in Martin Loughlin – Neil Walker (szerk.): The Paradox of Constitutionalism (Oxford: OUP, 2008) 87–106. 9 Németország: Grundgesetz Art 32 (3) „Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen‖ Ausztria: B-VG Artikel 16. (1) Die Länder können in Angelegenheiten, die in ihren selbständigen Wirkungsbereich fallen, Staatsverträge mit an Österreich angrenzenden Staaten oder deren Teilstaaten abschließen. 10 USA: Federalist Papers No. 46. „The federal and State governments are in fact but different agents and trustees of the people, constituted with different powers, and designed for different purposes.‖ U. S. Term Limits, Inc. v. Thornton, 514 U.S. 779, 838 (1995) (Justice Kennedy, concurring): „The great innovation of this design was that-our citizens would have two political capacities, one state and one federal, each protected from incursion by the other‖ – a legal system unprecedented in form and design, establishing two orders of government, each with its own direct relationship, its own privity, its own set of mutual rights and obligations to the people who sustain it and are governed by it.‖ 11 Lásd pl. Németország Grundgesetz Art 73 (1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: 1. die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung; 5. die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schiffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes; USA: Article I. Sec. 8 US Constitution: The Congress shall have Power... To raise and support Armies, but no Appropriation of Money to that Use shall be for a longer Term than two Years; To provide and maintain a Navy; To make Rules for the Government and Regulation of the land and naval Forces; 12 Lásd pl. Németország Grundgesetz Art 73 (1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: 4. das Währungs-, Geld- und Münzwesen, Maße und Gewichte sowie die Zeitbestimmung; 6a. den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege;USA: Article I. Sec. 8 US Constitution The Congress shall have Power: To coin Money, regulate the Value thereof, and of foreign Coin, and fix the Standard of Weights and Measures; To regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes; To establish Post Offices and post Roads; 13 Philipp Dann Parlamente im Exekutivföderalismus (Berlin, Heidelberg, New York: Springer, 2004) Nevezhetjük akár vertikális föderalizmusnak is, Daniel Halberstam: „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary‖ in Keith E. Whittington – R. Daniel Kelemen – Gregory A. Caldeira: The Oxford Handbook of Law and Politics (New York: USA, 2008) 142., 145. o. 8


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás Ez ugyanakkor nem azt jelenti, hogy nincsenek szövetségi szintű végrehajtó szervek. Vannak, de számuk relatìve csekély és csak a kiemelkedő jelentőségű, az egész szövetséget érintő kérdésekkel foglalkoznak. Szövetségi bìróságból például igen kevés van, és ezeket a Grundgesetz, a német alaptörvény, mind fel is sorolja: der Bundesgerichtshof (Szövetségi Bìróság), das Bundesverwaltungsgericht (Szövetségi Közigazgatási Bìróság), der Bundesfinanzhof (Szövetségi Pénzügyi Bìróság), das Bundesarbeitsgericht (Szövetségi Munkaügyi Bìróság), das Bundessozialgericht (Szövetségi Szociálisügyi Bìróság). Az Amerikai Egyesült Államok föderális berendezkedése ugyanakkor abból a premisszából indul ki, hogy a szövetség és a tagállam egymástól teljesen elkülönült entitások (dual federalism)14 és a törvényhozási, jogalkotási hatáskör alapvetően együtt jár a végrehajtással és az igazságszolgáltatással kapcsolatos hatáskörökkel is: szövetségi előìrások megszegése esetén szövetségi hatóságok járnak el és szövetségi bìróság előtt zajlik az eljárás. Ennek eredményeképpen burjánzanak a különböző feladatra létrehozott szövetségi ügynökségek (agency). Ezt a jelenséget minden kriminéző ismeri: az amerikai rendőrfilmek egyik drámai pillanata, amikor megjelennek a szövetségiek, és ezzel a helyi rendőrök munkája véget ér, mert ők veszik át az ügyet. Ez lényegében le is ìrja az amerikai föderális modellt dióhéjban: két teljesen elkülönült rendszer saját törvényekkel és végrehajtó hatalommal. Az amerikai modell értelme abban keresendő Madison – az alkotmány egyik atyja – szavai szerint, hogy két egyenrangú szuverén jobban ellenőrzi egymást, ami jobban biztosìtja az egyéni szabadság védelmét.15

1.3. 1.3. A hatáskörök megosztása egy föderális rendszerben A szövetségen belüli hatáskörmegosztásról a szövetségi alkotmány rendelkezik, amely felfogható egy a tagállamok közötti szerződésnek is. Ez a dokumentum fekteti le, hogy mely szint – szövetség vagy tagállam – milyen hatáskörrel bìr, vagyis mely területeken van jogalkotó vagy végrehajtó hatásköre. Nézzük ezt konkrét példákon! Az Egyesült Államok alkotmánya I cikkely (8) bekezdése foglalkozik a Kongresszus hatásköreivel és ezzel együtt a szövetség jogalkotó kompetenciájával, mely 18 albekezdésben tárgyalja, hogy mire terjed ki a szövetségi jogalkotási hatáskör. A Német Szövetségi Köztársaság alkotmányának 73. cikke egy hosszú, 17 pontos felsorolásban a kizárólagos szövetségi hatásköröket, mìg a 72. cikke egy még hosszabb 32 pontos felsorolásban a versengő hatásköröket szabályozza. Az osztrák szövetségi alkotmány igen részletes 10–15. cikkelyei szabályozzák a hatáskörök megosztását. Ezek alapvetően négy hatásköri tìpust ismernek: a törvényhozás és végrehajtás is szövetségi feladat (B-VG 10. cikk) a törvényhozás szövetségi feladat, a végrehajtás tagállami (B-VG 11. cikk), keretjogalkotás szövetségi feladat, a részletszabályok megalkotása és végrehajtása tagállami hatáskör (B-VG 12. cikk), törvényhozás és végrehajtás is tagállami feladat (B-VG 15. cikk). Ezek a hosszú felsorolások első látásra igen megnyugtatónak tűnnek, de felmerülnek kérdések: a hatáskörtelepìtés az egyik – szövetségei vagy tagállami – szinten kizárja-e, hogy a másik szint fellépjen? Ha igen, akkor vajon ez arra az esetre is igaz-e, amikor a másik szint nem gyakorolja a hatáskört? Mit kezdjünk egy olyan kérdéssel, amit nem szabályoz egyértelműen az alkotmány, aminek számos oka lehet: az emberi előrelátás hiánya (vagyis nem gondoltak mindenre az alkotmány ìrói), a rossz megfogalmazás, vagy egészen egyszerűen azért, mert a megalkotása idején nem volt ismeretes az adott probléma? Ezekben a kérdésekben több probléma van elrejtve. 1. a) Egyrészt kérdéses a hatáskörök jellege, azok kizárólagosak-e, vagy versengő, konkuráló, illetve párhuzamos természetűek? Gregory v. Ashcroft, 501 U.S. 452, 457 (1991): „It is incontestible that the Constitution established a system of „dual sovereignty.‖; Tafflin v. Levitt, 493 U.S. 455, 458 (1990). Nevezhetjük horizontális föderalizmusnak is, Daniel Halberstam: „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary‖ in Keith E. Whittington – R. Daniel Kelemen – Gregory A. Caldeira: The Oxford Handbook of Law and Politics (New York: USA, 2008) 142., 145. o. 15 The Federalist No. 51: „In the compound republic of America, the power surrendered by the people is first divided between two distinct governments, and then the portion allotted to each subdivided among distinct and separate departments. Hence a double security arises to the rights of the people. The different governments will control each other, at the same time that each will be controlled by itself.‖ Lásd szintén Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997). 14


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás 2. b) Másik kérdés, hogy hogyan kell értelmezni a meglévő hatásköröket, megszorìtóan – tagállambarát módon – vagy kiterjesztően – a föderáció érdekeinek kedvezve –, és milyen elvek szólnak, szólhatnak egyik és másik mellett. 3. c) Egy további és nem mellékes kérdés, hogy ki dönt arról, hogy kinek van hatásköre egy kérdés eldöntésére, vagyis kinél van a hatáskör kijelölésének hatásköre, a Kompetenz-Kompetenz?

1.3.1. a) A hatáskörök jellege Ebben az esetben a kérdés az, hogy vajon a hatáskör kizárólagos kompetenciát teremt-e, vagyis a hatáskörtelepìtés egyik szinten, pl. környezetvédelemi kérdéseket illetően, kizárja-e, hogy a másik szint e kérdéseket szabályozza. Ha igen akkor kizárólagos hatáskörről van szó. Ha nem akkor kérdés, hogy a hatáskör csak addig gyakorolható-e, mìg a másik szint nem él a hatásköreivel (versengő vagy konkuráló hatáskörök) vagy akkor is, ha él velük (párhuzamos hatáskörök.) A szövetségi alkotmányok általában rendelkeznek erről a kérdésről: a német szövetségi alkotmány például egyértelműen meghatározza a kizárólagos hatásköröket és a versengőeket, vagyis azokat, amelyeket a tagállamok addig és annyiban gyakorolhatnak, ameddig és amennyiben azt a szövetség (a Bund) nem gyakorolja.16 A hatáskörök szigorú elválasztásán alapuló osztrák alkotmány17 is ismeri ugyanakkor azt a megoldást, hogy szükség esetén, vagyis ha a tagállam a hatáskörét nem gyakorolja, akkor a szövetség élhet ezekkel a hatáskörökkel (Devolution).18

1.3.2. b) A hatáskörök értelmezése A hatáskörök minél általánosabban vannak megfogalmazva, annál több értelmezési kérdést vetnek fel, melyek ilyen vagy olyan irányú eldöntése óriási politikai következményekkel jár. Nem véletlen, hogy az Egyesült Államok Legfelső Bìrósága úgy fogalmazott, hogy „egyetlen bìróság sem közelìtheti meg ezt kérdést anélkül, hogy ne lenne tudatában saját fontosságának és a döntésbe foglalt óriási felelősségnek‖ 19. Például, ha egy alkotmány azt tartalmazza, hogy a szövetségi állam szabályozza a tagállamok közötti kereskedelmet, akkor vajon ez kiterjed-e a kereskedelemmel csak közvetetten összefüggő kérdésekre, mint a gyermekmunka alkalmazása20, a maximális munkaidő vagy a minimális bér21? A hatáskörmegosztás nem egyértelműen rendezett kérdéseinek egyik bevett megoldása, hogy a szövetségi alkotmány felállìt egy vélelmet a tagállami vagy a szövetségi hatáskör mellett. Az osztrák22, a német23 vagy az amerikai alkotmány24 a tagállami hatáskört vélelmezi arra az esetre, ha valamely kérdés nem egyértelműen utaltatik a szövetségi szint hatáskörébe. Ez alapján arra a következtetésre is lehetne jutni, hogy a szövetségi hatáskör csak világos és egyértelmű szabály esetén gyakorolható, és alkotmánymódosìtás nélkül a tagállamoknál marad a túlsúly. Tény, hogy vannak értelmezési módszerek, amelyekkel egy ilyen megoldás elérhető: az osztrák alkotmányjog ismeri a megkövesedési elméletet (Versteinerungstheorie),25 ami azt jelenti, hogy a hatásköröket úgy kell értelmezni, ahogy azokat az alkotmány elfogadásakor értették, tehát megkövesedik az akkori értelem. Ez elsősorban a tagállamok érdekeit szolgálja. Hasonló jellegű értelmezési elmélet az Egyesült Államokban az eredeti értelem

Itt érdemes kiemelni, hogy két feltételről van szó: egy időbeliről (addig, ameddig) és egy tárgyiról (annyiban, amennyiben). Theo Öhlinger: Verfassungsrecht (Wien, WUV 72007) msz. 257 18 Theo Öhlinger: Verfassungsrecht (Wien, WUV 72007) msz. 256. 19 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 400: „No tribunal can approach such a question without a deep sense of its importance, and of the awful responsibility involved in its decision.‖ 20 Hammer v. Dagenhart, 247 U.S. 251 21 United States v. Darby Lumber Co., 312 U.S. 100 22 B-VG Artikel 15. (1) „Soweit eine Angelegenheit nicht ausdrücklich durch die Bundesverfassung der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes übertragen ist, verbleibt sie im selbständigen Wirkungsbereich der Länder.‖ 23 Grundgesetz Art 30 „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.‖ Art 70 (1) „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.‖ 24 Amendment 10 – Powers of the States and People „The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.‖ 25 Theo Öhlinger: Verfassungsrecht (Wien, WUV 72007) msz. 275–278. 16 17


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás keresése, az originalism vagy textualism26, vagyis az a módszer, ami alapján úgy kell a föderáció hatásköreit érinteni, ahogy azt az alkotmány szövegezésekor eredetileg értették. 27 Ezzel szemben számos olyan értelmezési módszer is van, aminek révén a föderáció hatáskörei bővülhetnek. Az Egyesült Államok Alkotmányának I. cikk (8) bek. 18. albekezdése szerint 28, a kongresszusnak hatásköre van mindarra, ami az 1–17. albekezdésekben nevesìtett hatáskörök, illetve az alkotmány által az Egyesült Államok kormányára ruházott hatáskörök gyakorlásához szükségesek és alkalmasak. Ezek a hatáskörök ìratlan hatáskörök, melyek bár kifejezetten nem szerepelnek a szövetségre ruházott jogkörök között, de azok gyakorlása a dolgok természetéből fakadóan nem gyakorolható vagy nem gyakorolható hatékonyan e további beleértett jogkörök(„implied powers”) nélkül. Ezek jogosìtványok, amelyek vagy az ìrott hatáskörökhöz kapcsolódnak, és azok előkészìtéséhez vagy végrehajtásához szükségesek, vagy a kérdés rendezése tagállami szinten nyilvánvalóan értelmetlen lenne. Az Egyesült Államok Legfelső Bírósága előtt felmerült az a kérdés [McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316], hogy vajon, ha az Alkotmány nem biztosìtja kifejezetten a bank alapìtásának jogát, akkor vajon alkotmányellenes-e egy szövetségi bank felállìtása? Marshall főbìró erre nemleges választ adott. Egyrészt azzal érvelt, hogy az Alkotmány elfogadásának az volta célja, hogy egy hatékony kormányzatot hozzon létre (teleologikus érv). Majd kiemelte, hogy mìg a Konföderációs Cikkelyek kizárták a beleértett hatásköröket, vagyis kizárólag kifejezett felhatalmazásra alapìthatta a hatásköreit a Konföderáció, addig az Alkotmány ezt nem tartalmazza (rendszertani érv). Azzal is érvelt, hogy számos sokkalta jelentősebb hatáskört ruháztak a föderációra, amiből ugyan nem következik, hogy kevésbé jelentős hatásköröket is átruháztak volna (mint a bankalapìtás), de az következik, hogy a nemzet érdeke, hogy az átruházott hatásköröket minél hatékonyabban gyakorolhassa a föderáció. Továbbá vizsgálta, hogyan kell érteni, hogy valami az ìrott hatáskörök gyakorlásához szükséges. Elvetette azt a megoldást, hogy ez az abszolút értelemben vett szükségességet jelentené, azt, hogy a hatáskör elengedhetetlen, sokkal inkább úgy kell érteni, hogy a Kongresszust megilleti a jog, hogy szabadon megválassza a legalkalmasabbnak tartott eszközt, ami politikai mérlegelés tárgya.29 Hasonló érvek – hatékonyság, a dolgok természete, szükségesség – merültek fel más szövetségi államok, pl. a Német Szövetségi Köztársaság jogában is30, ahogy egyre több nemzetközi szervezet esetén is elfogadásra lelt.31

1.3.3. c) A hatáskör kijelölésének hatásköre (Kompetenz-Kompetenz)? A Kompetenz-Kompetenz egy német jogi szaknyelvből eredő és világkarriert befutó kifejezés, és azt jelenti, hogy egy adott szervnek joga van határozni a hatáskörének terjedelméről, vagyis van kompetenciája meghatározni kompetenciáját. Az integrációs szervezet hatáskörei nem sajátjai, mind azok léte, mind azok terjedelme és tartalma az alapìtó államok, mint eredeti nemzetközi jogalanyok akaratától függ. Tehát nem rendelkezik azzal a képességgel, hogy önállóan hatásköröket jelöljenek ki a maguk számára, nincs kompetencia kompetenciájuk32 – KompetenzKompetenz – csak meghatározott, a szerződésekben kifejezetten tételezett vagy konkludensen beleértett hatásköröket gyakorol. Az államok esetén ez a korlátozás nem áll fenn.

Lásd hozzá Caleb Nelson: „What is Textualism?‖ 91 Virginia Law Review (2005) 347–418. o.; John F. Manning: „Textualism and Legislative Intent‖ 91 Virginia Law Review (2005) 419–450. o. 27 Lásd pl. Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997) 28 „To make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other Powers vested by this Constitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof.‖ 29 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 421: „But we think the sound construction of the Constitution must allow to the national legislature that discretion with respect to the means by which the powers it confers are to be carried into execution which will enable that body to perform the high duties assigned to it in the manner most beneficial to the people. Let the end be legitimate, let it be within the scope of the Constitution, and all means which are appropriate, which are plainly adapted to that end, which are not prohibited, but consist with the letter and spirit of the Constitution, are Constitutional‖ 30 A Német Szövetségi Köztársasághoz Christoph Degenhart: „Art 70‖ in Michael Sachs (szerk.): GG-Kommentar (München, C.H. Beck, 2003), 22. skk. pontok 31 Lásd pl. Eckart Klein: „Die Internationalen und Supranationalen Organisationen‖ Wolfgang Graf Vitzthum (szerk): Völkerrecht (Berlin: De Gruyter, 32004) 39. pont, vö. Pl. az ENSZ tengerek jogáról szóló egyezeményével (Convention on Law of the Sea) 157. cikk 2. bekezdésével „2. The powers and functions of the Authority shall be those expressly conferred upon it by this Convention. The Authority shall have such incidental powers, consistent with this Convention, as are implicit in and necessary for the exercise of those powers and functions with respect to activities in the Area‖ 32 @1/94 sz. szakvélemény, WTO, 89. pont. 26


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás A döntési jogkör – a quis judicabit – kérdése politikai természetű, ezért nem mindegy, ki jogosult feloldani a hatásköri konfliktust. A szövetségi és tagállami hatáskörök elhatárolására általában egy szövetségi bìróságnak szokott hatásköre lenni33, elképzelhető ugyanakkor egy független – a tagállami és szövetségi bìrókból álló – hatásköri bìróság létesìtése is, mint a belga Cour d’arbitrage, amely tipikusan hatásköri viták feloldására jött létre. 34 A szövetségi szinten telepìtett hatásköri bìráskodásnál a tapasztalat inkább a szövetségi hatáskör megállapìtása irányába tendál.35 Nem is véletlen, hogy megjelent olyan javaslat, ami a hatásköri vitákat egy ilyen független fórumra bìzná.36

2. 2. Az uniós hatáskörök Az uniós hatáskörök esetén is a fentebbi kérdésekre keressük a választ: honnan nyeri az EU a hatásköreit, milyen természetűek az Unió hatáskörei, hogyan és ki értelmezi a hatásköröket.

2.1. 2.1. A korlátozott eseti felhatalmazottság elve Az Európai Unió nemzetközi szervezet, és mint ilyen, létezése és hatáskörei az alapìtó államoktól ered, csak addig és olyan mértékben állnak fenn, amìg és amilyen mértékig az alapìtó államok ezzel felruházzák. 37 Hatáskörei tehát derivatív, származtatott jellegűek, és – legalábbis a nemzetközi jogi elmélet alapján – nem bìr azzal a képességgel, hogy önállóan jelöljön ki saját maga számára hatásköröket, és nincs a hatáskör megalapìtására hatáskörük (Kompetenz-Kompetenz). A derivatìv származtatott hatáskörök azt jelentik, hogy a Szerződéseknek minden esetben kifejezetten fel kell hatalmazniuk az Uniót a cselekvésre, jogi aktus meghozatalára stb. A szerződés szövegében visszatérő fordulat – „az e szerződésben meghatározottak szerint‖, illetve „a Szerződésekben megállapìtott feltételek mellett‖ – pontosan erre utal, vagyis arra, hogy az Unió hatáskörei a szerződéshez igazodik, és határa ott van, ahol a felhatalmazás hiányzik. Ezt mondja ki az EUSZ 5. cikke is:

EUSZ 5. cikk (1) Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó. (2) A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósìtása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad. Szintén ezt erősìti meg a 18. Nyilatkozat a hatáskörök elhatárolásáról:

18. Nyilatkozat a hatáskörök elhatárolásáról Osztrák szövetségi alkotmány B-VG 138. cikk; német szövetségi alkotmány Grundgesetz 93. cikk (1) bek. 2, 2a, 3, 4 pontok; Egyesült Államok Legfelső Bìrósága, McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316. 34 Más államokban is felmerült a javaslat, pl. az Egyesült Államokban is. Lásd Franz C. Mayer: „Die drei Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte‖ Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 61 (2001), 577., 602. o. 35 Daniel Halberstam: „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary‖ in Keith E. Whittington – R. Daniel Kelemen – Gregory A. Caldeira: The Oxford Handbook of Law and Politics (New York: USA, 2008) 142–164. o. 36 Peter L. Lindseth: „Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism: The Example of the European Community‖ 99 Columbia Law Review (1999), 628., 699–738. o. 37 Átfogóan Eckart Klein: „Die Internationalen und Supranationalen Organisationen‖ Wolfgang Graf Vitzthum (szerk): Völkerrecht (Berlin: De Gruyter, 32004) 93 skk. pontok. Az európai intergációval kapcsolatban speciálisan Julianne Kokott: „Art 281‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C.H. Beck, 2003), 7. msz. Ahogy semmilyen olyan jellemzővel nem bìrnak saját jogon, ami bármilyen formában is az államokhoz tenné hasonlatossá: mind a lakosság, mind a terület, mind a hatalom effektìv gyakorlása – ha ezekről beszélhetünk egyáltalán – csupán származatott, derivatìv módon jellemzi az integrációs szervezetet. 33


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás

A Konferencia hangsúlyozza, hogy az Európai Unióról szóló szerződésben és az Európai Unió működéséről szóló szerződésben előìrtak szerinti, az Unió és tagállamok közötti hatáskörmegosztás rendszerével összhangban minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad. Ez ugyanakkor nemcsak azt jelenti, hogy az uniós hatásköröket az Európai Unióról, illetve az Európai Unió Működéséről szóló szerződések alapozzák meg, hanem vonatkozik a cselekvési forma megválasztására is, vagyis az Unió és annak szervei csak azokkal a jogi aktusokkal élhetnek (rendelet, irányelv stb.), melyeket a Szerződés az adott politika szabályozásakor rendelkezésre bocsát.

EUMSZ 115. cikk A 114. cikk sérelme nélkül a Tanács az Európai Parlamenttel, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúlag irányelveket fogad el a tagállamok olyan törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek közelìtésére, amelyek közvetlenül érintik a belső piac megteremtését vagy működését. Ebben a következő korlátozások vannak: a) Mi a hatáskör tartalma: a tagállamok olyan törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek közelítése, amelyek közvetlenül érintik a belső piac megteremtését vagy működését; b) Ennek során milyen jogi eszközei vannak az Uniónak: irányelveket fogad el; c) Milyen eljárásban gyakorolható: a Tanács az Európai Parlamenttel, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében; d) Milyen többséget kell elérni a hatáskör gyakorlásához: egyhangúlag; c) Mi a viszonya egyéb hatáskörökhöz: A 114. cikk sérelme nélkül. Számos hatáskör ugyanakkor nem ennyire megszorìtó: az EUMSZ 33. cikke például intézkedések megtételére jogosìt minden további formai megkötés nélkül, az EUMSZ 21. cikk (2) bek. pedig „rendelkezések‖ elfogadására hatalmaz fel, vagyis bármilyen jogi aktus elfogadására. Az EUMSZ 192. cikke szerint az Unió pedig „lépéseket‖ tesz a környezetvédelmi céljai elérése érdekében. Látható, hogy bár az egyedi felhatalmazás elve önmagában igaz, ez a konkrét – gyakran nagyon laza szövegezésű (open-textured) – rendelkezések fényében viszonylagossá válik. Az Európai Bíróság megállapítása szerint a jogbiztonság követelményének megfelelően valamennyi, joghatás kiváltását célzó jogi aktus kötőerejének valamely uniós jogi rendelkezésből kell származnia, amelyet mint jogi alapot konkrétan meg kell jelölni, és amely előìrja, hogy a jogi aktus milyen jogi formában jelenjen meg. Ennek megsértését jelenti, ha az Unió vagy annak bármely szerve úgy fogad el jogi aktust, hogy nem jelölte meg kifejezetten azt a közösségi jogi rendelkezést, amelyből az aktus a kötőerejét nyeri.38 A korlátozott eseti felhatalmazottság elve nemcsak az Unióra, mint egészre igaz, hanem annak egyes szervei hatáskörére is. Az Unió kompetenciájának összessége az egyes egyedi hatáskörök összessége (Verbandskompetenz). Ezek határolják el egymástól a tagállami és az uniós szint hatásköreit elsősorban a részes államok kompetenciájának védelmében. A hatáskör fogalma ugyanakkor alkalmazható az Unió egyes szerveinek (Parlament, Tanács, Bizottság) hatásköreire is (Organkompetenz). Ez azt is jelenti, hogy nem pusztán egy – bármilyen – jogalapra van szükség, hanem egy megfelelőre, amely a jogalkotás módjára, és a szükséges szavazati arányra a Tanácsban (egyhangúság, minősìtett többség) valamint az egyes szervek egymással szembeni jogaira is hatással lehet (pl. Parlament részvétele).

38

C-325/91 Franciaország kontra Bizottság, 26. és 30. pontok.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás A jogalap – a hatáskört alapìtó norma – megválasztásának az állandó ìtélkezési gyakorlat szerint objektív, bírói felülvizsgálatra alkalmas körülményeken nyugvó okokon – ìgy különösen a jogi aktus tartalmán és célján – kell alapulniuk.39 Ha egy jogi aktus egyidejűleg több cél elérésére irányul vagy több olyan összetevőt foglal magában, amelyek úgy kapcsolódnak elválaszthatatlanul össze, hogy egymáshoz képest egyik sem másodlagos vagy közvetett, akkor az ilyen jogi aktust kivételesen a különböző, egymásra vonatkozó jogalapokra kell alapítani. 40 Két jogalap alkalmazása kizárt azonban, ha az azokra külön-külön előìrt eljárások egymással összeegyeztethetetlenek, és/vagy a jogalapok halmozódása sérthetné a Parlament jogait.41 Ha azonban valamely közösségi jogi aktus kettős cél elérésére irányul vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy túlnyomórészt meghatározónak mutatkozik, mìg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy túlnyomórészt meghatározó cél vagy összetevő megkövetel.42 A hatásköri norma lényegéhez tartozik, hogy önmagában egy célkitűzésből cselekvési jogosultság – hatáskör – nem fakad, a cél meghatározásából még nem következik ugyanis az, hogy ahhoz bármilyen eszközt is rendelkezésére áll bocsátana a célt meghatározó norma. Az Európai Bìróság joggyakorlata ennek adott esetben ellentmondani látszik.

281., 283–285. és 287/85. sz. egyesített ügyek, Németországi Szövetségi Köztársaság és társai kontra Bizottság „Ha az EK-Szerződés valamelyik cikke [...] a Bizottságot egy meghatározott feladattal bìzza meg, akkor abból kell kiindulni, hogy ez a rendelkezés a Bizottságot szükségszerűen felruházza az e feladat teljesìtéséhez nélkülözhetetlen hatáskörökkel is, ellenkező esetben a rendelkezés teljes mértékben elveszìtené a gyakorlati jelentőségét (effet utile)‖. 43

Ezt a kijelentést nem lehet általánosìtani, hiszen az a célt és a hatáskört meghatározó normák közötti különbség felszámolásához vezetne, azonban nem zárja ki, hogy az egyes hatásköri normákat a célok fényében, teleologikusan értelmezzük, ahogy azt a Bìróság a hivatkozott ügyben teszi is. 44 Az uniós hatáskörök dinamikus értelmezését több ok is alátámasztja. A gyors társadalmi és világpolitikai változások hatására az Unió több olyan problémával kell szembenézzen, melyek az alapìtó szerződések, illetve azok módosìtásainak aláìrásakor még nem képezték (képezhették) megfontolás tárgyát és az Unió cselekvését a hatékonyság indokolja. Itt érdemes akár terrorcselekményekre, akár a 2008-as pénzügyi válságra és annak nyomán kibontakozott szuverén adósságválságra gondolni. Az uniós jog hatékonyságára („effet utile”) alapìtott érvelésnek van némi nemzetközi jogi alapja is a Szerződések jogáról szóló Konvenció 31.1. cikke fényében 45 Másrészről, a dinamikus hatáskör-értelmezés nem csúszhat át a Szerződések rendelkezései átìrásának lehetőségébe és jogába. Abból, hogy valami ésszerűen és hatékonyan lehet uniós szinten gyakorolni, még nem következik az, hogy az adott hatáskör ténylegesen is uniós hatáskör. Ettől a német Szövetségi Alkotmánybìróság

45/86 sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 11. pont; C-300/89. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 10. pont; C-268/94. sz. ügy, Portugália kontra Tanács, 22. pont; C-176/03. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 45. pont.. 40 165/87. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 11. pont „…amennyiben valamely intézmény hatásköre a Szerződés két rendelkezésén alapul, akkor a megfelelő jogi aktusokat a kérdéses két rendelkezés alapján kell elfogadnia‖. Lásd továbbá: C-336/00. sz. ügy, Huber, 31. pont; C-281/01. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 35. pont. 41 C-300/89. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 17. skk. pontok, továbbá C-164/97. és C-165/97. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 14. pont; 178/03 sz. ügy, Bizottság kontra Parlament és Tanács, 57. pont. 42 C-36/98. sz. ügy, Spanyolország kontra Tanács, 59. pont; C-211/01. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 39. pont; C-338/01. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács ügy, 55. pont; C-155/91. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 19. pont. 43 281., 283–285. és 287/85. sz. egyesìtett ügyek, Németországi Szövetségi Köztársaság és társai kontra Bizottság, 28. pont. 44 281., 283–285 és 287/85. sz. egyesìtett ügyek, Németországi Szövetségi Köztársaság és társai kontra Bizottság, 28–30. pontok. 45 1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről, 31.1. cikk „ A szerződést jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni.‖ Megalapozott kritikával ugyanakkor Trevor C. Hartley: European Union Law in a Global Context (Cambridge: CUP, 2004) 116–117. o. 39


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás is kifejezetten óvott a Maastricht ìtéletében és kifejezte, hogy hatásköri túllépés(ultra vires)esetén megtagadható az engedelmesség és az adott jogszabály vagy egyedi aktus alkalmazandósága megtagadható.46 Ultra vires alapján az alkalmazandóság akkor tagadható meg – a német Szövetségi Alkotmánybìróság szerint –, ha a hatásköri túllépés megfelelően minősített, ami akkor áll fenn, ha az nyilvánvaló és egyértelmű és ezzel súlyos hatásköri eltolódáshoz vezet a tagállamok hátrányára. Ennek eldöntésekor, lehetőséget kell adni az Európai Bìróságnak, hogy állást foglaljon az érvényesség kérdésében. 47 Az euró mentőcsomag ügyében hozott ìtélet abba az irányba mutat, hogy a német Alkotmánybìróság még akkor sem tagadja meg az uniós aktusok alkalmazhatóságát, ha az uniós aktus kifejezetten ellentétes az alapìtó szerződésekkel – mind azok szövegével, mind azok szellemével.48 Ennek alapján egyáltalán nem világos, hogy hol helyezkednek el a nem megengedhető hatáskör-kiterjesztés határai. A Szerződéseken alapuló hatáskörök kiterjesztése mindenesetre előfeltételezi, hogy a norma szövegezése hagyjon nyitva némi értelmezési játékteret. Ha azonban maga a Szerződés tilt meg valamit, akkor az elvben arra a területre esik, melyen az Uniónak nincs keresnivalója. Például a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását zárják ki a kultúra és az oktatás területén az EUMSZ 166. és 167. cikkei. Hasonló tilalmat fogalmaz meg az EUMSZ 168. cikke a népegészségüggyel kapcsolatban. E rendelkezést az Európai Bìróság úgy értelmezte, hogy a tilalomból nem következik, hogy a Szerződés más rendelkezései alapján elfogadott harmonizációs intézkedéseknek ne lehetne hatása az emberi egészség védelmére, bár azt is hangsúlyozta, hogy a Szerződés többi cikke nem szolgáltathat jogalapot az EUMSZ 168. cikkében kimondott bármiféle harmonizáció kifejezett kizárásának megkerülésére.49 A Watts-ügyben ez probléma különösen érdekesen merült fel.50 Az angliai lakhelyű Yvonne Watts csìpőìzületi gyulladásban szenvedett, ami súlyosan korlátozott mozgásképességet és állandó fájdalmat jelentett. Az orvos „szokványos eset‖ kategóriába sorolta, ami Watts számára azt jelentette, hogy körülbelül egy évet kellett volna várnia valamely helyi kórházban végzett sebészi beavatkozásig. Erre válaszul szerette volna, ha a beavatkozásra külföldön kerülhet sor, de ezt az angol NHS (kb. a magyar társadalombiztostás szerepét betöltő szerv) fizesse. Ezt megtagadták, mire műtéti beavatkozásnak vetette magát alá Franciaországban, melynek megtérìtése iránt indìtott keresetet az NHS ellen. Az EUMSZ 168. cikk (5) bek. szerint a népegészségügyi hatáskörök kizárják a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját. Ennek fényében arra a megoldásra juthatnánk, hogy a Yvonne Watts keresete megalapozatlan.

C-372/04. sz. Wattsügy 147 [Az EUMSZ 168. cikk (5) bek.] ugyanakkor nem zárja ki azt, hogy a Szerződés egyéb rendelkezései – ìgy az EUMSZ 56. cikk [szolgáltatásnyújtás szabadsága] vagy a Szerződés egyéb rendelkezései alapján elfogadott közösségi intézkedések, ìgy az 1408/71 rendelet 22. cikke – alapján a tagállamok kötelesek változtatásokat végrehajtani a nemzeti társadalombiztosítási rendszerükben, anélkül azonban, hogy ez sértené az e területre vonatkozó önálló hatáskörüket [...]. 148 A fenti megállapìtásokra tekintettel [...] az EUMSZ 168. cikk (5) bekezdésével nem ellentétes az illetékes intézménynek [...] azon kötelezettsége, hogy engedélyezze, hogy a nemzeti egészségügyi szolgáltatáshoz tartozó beteg – azemlített intézmény terhére – más tagállamban vegyen igénybe kórházi ellátást, amennyiben a várakozás időtartama meghaladja az érintett beteg kórházi kezelési szükségleteinek objektìv orvosi értékelése alapján indokolt időtartamot.

2.2. 2.2. A hatáskör-alapítás a közösségi jogban „Keep him tied, it makes him well

46 47 48 49 50

BVerfGE 89, 155, 210-211. BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle, Mangold BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle, Mangold BVerfG, 2 BvR 987/10 vom 7.9.2011, http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20110907_2bvr098710.html C-376/98. sz. ügy Németországi Szövetségi Köztársaság kontra Európai Parlament és Tanács, 77–78. pontok. C372/04. sz. Wattsügy


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás he’s getting better, can’t you tell?‖ – Metallica: Welcome Home (Sanatorium) Az EUSZ 5. cikk (2) bek. alapján „a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el, amit megismétel a hatásköri szabályok bevezető rendelkezése, az EUMSZ 2. cikke is. Azt azonban már nem árulja el a Szerződés teljesen egyértelműen, hogy melyek azok a normák, amik hatáskört teremtenek, és melyek azok, amelyek ilyen jelleggel nem bìrnak. Ezt gyakorlatilag esetről esetre a vonatkozó szerződéses rendelkezések fényében kell megállapìtani. Egyes hatásköröket ìrásba foglalták, mások ugyanakkor ìratlanok.

2.2.1. a) Írott hatáskörök Az ìrott, pozitivált formában megjelenő hatáskörök azok, amelyeket az alapìtó Szerződések kifejezetten tartalmaznak, ìgy pl. az EUMSZ 219. cikke alapján a Tanács hivatalos megállapodásokat köthet az euró és az Unión kìvüli valuták közötti árfolyamrendszerről. Egyes hatásköri szabályok nagyon szűkre szabott cselekvésre teremtenek csak lehetőséget, mìg mások majdhogynem korlátlanul szélesnek tetszenek. A legszélesebben értelmezhető ìrott uniós hatáskört az EUMSZ 352. cikke tartalmazza, amely lehetővé teszi, hogy a hatásköri szabályokat kissé „le lehessen kerekìteni‖, amiben azonban benne van a burkolt szerződésmódosìtás lehetősége is, és éppen ezért az Európai Bìróság felügyeli, hogyan alkalmazzák azt.51

EUMSZ 352. cikk (1) Ha a Szerződésekben meghatározott politikák keretében az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon, és a Szerződések nem biztosìtják a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag elfogadja a megfelelő rendelkezéseket. Amennyiben a szóban forgó rendelkezéseket különleges jogalkotási eljárás keretében a Tanács fogadja el, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően szintén egyhangúlag határoz. Az Európai Bìróság megfogalmazásában az EUMSZ 352. cikkének célja, hogy pótolja azokat a hatásköröket, amelyekkel a Szerződés egyedi rendelkezései az uniós intézményeket kifejezett vagy implicit módon nem ruházzák fel, amennyiben e hatáskörök mégis szükségesek ahhoz, hogy az Unió elláthassa feladatait a Szerződésben meghatározott valamely célkitűzésének megvalósìtása érdekében. Ez ugyanakkor ellentmond a szűk értelemben vett eseti felhatalmazottság elvének. Ennélfogva az Európai Bìróság hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 352. cikke az átruházott hatáskörök elvén alapuló intézményi rend szerves részét képezi, ìgy ennek alapján nem szabad az Unió hatásköreit a Szerződés rendelkezéseinek összességéből eredő általános kereten túl kiterjeszteni, különös tekintettel az Unió tevékenységét és feladatait meghatározó rendelkezésekre. Az EUMSZ 352. cikk semmi esetre sem szolgálhat alapul olyan rendelkezések elfogadásához, amelyek lényegében, következményeiket tekintve a Szerződés módosításához vezetnének, az ott e célra meghatározott eljárás megkerülésével.52 Az EUMSZ 352. cikk felhìvására csak szubszidiárius módon van lehetőség, akkor, ha a Szerződés ìrott vagy ìratlan szabályai nem biztosìtnak megfelelő jogalapot. 53 Az EUMSZ 352. cikke előzménye, az EK 308. cikke határainak érzékeltetésére kiváló az Európai Közösségnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményhez történő csatlakozása.

A Bíróság 2/94. sz. véleménye

45/86. sz. Bizottság kontra Tanács ügy, 12–23. pontok. @ 2/94. sz. vélemény, a Közösségnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményhez történő csatlakozásáról, 29–35. pontok. 53 Rudolf Streinz: „Art 308‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C. H. Beck, 2003), 5. msz. 51 52



A Bìróságot vélemény iránti kérelemmel keresték meg, amelyet 1994. április 26-án az Európai Unió Tanácsa nyújtott be és a következő kérdésben kéri a Bìróság véleményét: „Az Európai Közösség csatlakozása az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-i egyezményhez (a továbbiakban: egyezmény) összeegyeztethető-e az Európai Közösséget létrehozó szerződéssel?” A Bìróság álláspontja A Közösségnek az egyezményhez történő csatlakozáshoz szükséges hatásköréről 23 A [...] Közösség a Szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el, hogy a Közösség csak átruházott hatáskörökkel rendelkezik. 24. Az átruházott hatáskörök ezen elvének tiszteletben tartása a Közösségnek úgy a belső, mint a nemzetközi tevékenysége során kötelező. 25 A Közösség általában olyan konkrét hatáskörök alapján cselekszik, amelyek – amint azt a Bìróság is megállapìtotta – nem szükségszerűen következnek a Szerződés egyes kifejezett rendelkezéseiből, hanem e rendelkezésekből implicit módon is levezethetőek. [...] 27 Meg kell állapìtani, hogy a Szerződés egyetlen rendelkezése sem ruházza fel a közösségi intézményeket olyan általános hatáskörrel, hogy azok az emberi jogok tárgyában jogi aktusokat fogadjanak el, vagy e területen nemzetközi egyezményeket kössenek. 28 Mivel az erre vonatkozó kifejezett vagy implicit hatáskör hiányzik, meg kell vizsgálni, hogy a Szerződés [352.] cikke képezhet-e jogalapot a csatlakozáshoz. 29 A [352.] cikk célja, hogy pótolja azon cselekvési hatásköröket, amelyekkel a Szerződés egyedi rendelkezései a közösségi intézményeket kifejezett vagy implicit módon nem ruházzák fel, amennyiben e hatáskörök mégis szükségesek ahhoz, hogy a Közösség elláthassa feladatait a Szerződésben meghatározott valamely célkitűzés megvalósítása érdekében. 30 Mivel e rendelkezés az átruházott hatáskörök elvén alapuló intézményi rend szerves részét képezi, ìgy ennek alapján nem lehet a Közösség hatásköreit a Szerződés rendelkezéseinek összességéből eredő általános kereten túl kiterjeszteni, különös tekintettel a Közösség tevékenységét és feladatait meghatározó rendelkezésekre. A [352.] cikk semmi esetre sem szolgálhat alapul olyan rendelkezések elfogadásához, amelyek lényegében, következményeiket tekintve a Szerződés módosításához vezetnének, az ott e célra meghatározott eljárás megkerülésével. 31 A fenti megfontolásokra tekintettel kell megvizsgálni, hogy lehet-e a Közösségnek az egyezményhez történő csatlakozását a [352.] cikkre alapìtani. 32 Először is emlékeztetni kell arra, hogy az emberi jogok tiszteletben tartásának fontosságát a tagállamok és a közösségi intézmények több nyilatkozatban is kiemelték [...]. Az [EUSZ korábbi 6.] cikk egyébként előìrja, hogy az Unió tiszteletben tartja az alapvető jogokat, ahogyan azokat – különösen – az egyezmény biztosìtja. [...] 33 Továbbá meg kell emlìteni, hogy az állandó ìtélkezési gyakorlat szerint az alapvető jogok szerves részét képezik azon általános jogelveknek, amelyek tiszteletben tartását a Bìróság biztosìtja. E tekintetben a Bìróság a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira, valamint az emberi jogok védelmére vonatkozó olyan nemzetközi okmányokra támaszkodik, amelyek kidolgozásában a tagállamok részt vettek, vagy amelyekhez csatlakoztak. [...] 34 Jóllehet ezek szerint az emberi jogok tiszteletben tartása a közösségi jogi aktusok jogszerűségének feltétele, mégis meg kell állapítani, hogy az egyezményhez történő csatlakozás az emberi jogok védelmére vonatkozó jelenlegi közösségi rendszer 154 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás lényegi megváltoztatását kívánná meg, amennyiben a Közösségnek egy különálló nemzetközi intézményrendszerbe kellene beilleszkednie, valamint az egyezmény összes rendelkezését be kellene épìteni a közösségi jogrendbe. 35 Az emberi jogok védelmére vonatkozó közösségi rendszer ilyen mértékű megváltoztatása – amely úgy a Közösség, mint a tagállamok számára egyaránt alapvető intézményi következményeket vonna maga után – alkotmányos jelentőséggel bírna, és jellegénél fogva túllépnéa [352.] cikk kereteit. Ez csak a Szerződés módosìtásával lenne megvalósìtható. 36 Ennélfogva meg kell állapìtani, hogy a közösségi jog jelen állapotában a Közösségnek nincs hatásköre az egyezményhez történő csatlakozásra. Mìg azonban az EUMSZ 352. cikk előzménye, az EKSZ 308. cikke pusztán a közös piac működése érdekében volt alkalmazható, és nem adott felhatalmazást a közös piaccal semmilyen, illetve csak nagyon távoli és közvetett összefüggésben álló célkitűzések megvalósìtására.

EKSZ 308. cikk Ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosìtja a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket. Az EUMSZ 352. cikke szerint ugyanakkor elegendő, hogy „az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon‖. Nem véletlen tehát, hogy a Lisszaboni Szerződés kapcsán kibontakozott alkotmánybírósági eljárások során az EUMSZ 352. cikkébe foglalt rugalmassági klauzulát is támadták egyes indìtványozók. A cseh alkotmánybíróság54 amellett foglalt állást, hogy bár igen tág felhatalmazásról van szó, mégsem beszélhetünk egy biankó felhatalmazásról. A rugalmassági klauzula kapcsán az alkotmánybìróság elismerte, hogy bár valóban törölték az EKSZ korábbi 308. cikke szerinti követelményt, hogy a rugalmassági klauzula csak a közös piac megteremtésének érdekében vehető igénybe, azonban felhìvta a figyelmet arra, hogy számos más korlátozást tartalmaz az EUMSZ 352. cikke. Az EUMSZ 352. cikkének (4) bekezdése kizárja, hogy e cikket a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos célkitűzések megvalósìtásának alapjául szolgálhasson. Az EUMSZ 352. cikkét csak a Szerződésekben meghatározott politikák keretében lehet igénybe venni, amely kritériummal kapcsolatosan az Európai Bìróság gyakorlata kialakìtott egy követelményrendszert, ami nem teszi lehetővé, hogy csupán nagyon távoli összefüggés alapján ezt a rugalmassági klauzulát igénybe lehessen venni és nem szolgálhat eszközül az Európai Unió alapìtó szerződéseinek módosìtására. Ennek keretében emlékeztetett a cseh alkotmánybìróság az Európai Unió működéséről szóló szerződés 352. cikkéről szóló 41. és 42. Nyilatkozatra is, melyek az előbb emlìtett követelményeket erősìtik meg (A 41. sz. Nyilatkozat fogalakozik az Unió célkitűzéseire történő utalás jelentésével, a 42. sz. Nyilatkozat pedig az Európai Bìróság állandó ìtélkezési gyakorlatában megerősìtett követelményekkel). Az alkotmánybìróság felhìvta a figyelmet az EUMSZ új 352. cikkének (2) bekezdésében proklamált szubszidiaritási elvre, és ennek keretében a nemzeti parlamenteknek az EKSZ 308. cikkéhez képest kibővìtett szerepére. Mindezek alapján arra a következtetésre jutott az alkotmánybìróság, hogy a Lisszaboni Szerződés e pont alapján nem összeegyeztethetetlen a cseh alkotmányos renddel. A német szövetségi alkotmánybíróság már a Maastrichti szerződés alkotmányellenessége miatti eljárásban foglalkozott azzal a kérdéssel, hogyan kell értelmezni az EKSZ 308. cikkét, és arra jutott, hogy a

54

@ Vincze Attila „A cseh Alkotmánybìróság határozata a Lisszaboni Szerződésről‖ Európai Jog 2009/4. 3–10. old.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás „szerződéslekerekìtő hatáskör‖ nem jelenthet szerződésmódosìtást, amennyiben mégis ilyen értelmezést fogadna el az EU, az Németország számára nem lenne kötelező hatályú.55 A Lisszaboni Szerződés kapcsán56 is kérdés volt a német szövetségi alkotmánybíróság előtt az EUMSZ 352. cikk alkotmányossága, mivel az EUMSZ 352. cikke olyan módon is értelmezhető, hogy az integrációs program a német törvényhozó számára nem előrelátható és meghatározható. Az EUMSZ 352. cikke nem csupán egy cselekvési hatáskört alapìt, hanem egyben a korlátozott eseti felhatalmazottság elvét is lazìtja, ugyanis lehetővé teszi, hogy az EU egy a Szerződésekben rögzìtett politika területén akkor is felléphessen, ha erre konkrét hatáskörrel nem bìrna.Az EU fellépése azonban szükséges kell legyen egy szerződéses cél elérése érdekében. A korábbi jogi helyzet szerint az EKSZ 308. cikke csupán egy szerződéslekerekìtő hatáskör („Vertragsabrundungskompetenz” – BVerfGE 89, 155, 210), amely a formális szerződésmódosìtás szintje alatt lehetővé tette a szerződés immanens továbbfejlődését. A Lisszaboni Szerződéssel végbevitt változások alapján ezt azonban újra kellett értékelni. Az EUMSZ 352. cikke már nincs a közös piac keretén belüli célokhoz kötve, hanem „a Szerződésekben meghatározott politikák keretében‖ [EUMSZ 352. cikk (1) bek.] kivéve a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos célkitűzéseket [EUMSZ 352. cikk (4) bek.] teszi lehetővé az EU fellépését. Ezen előìrás alapján – a német alkotmánybìróság szerint – majdnem a teljes elsődleges jog területén megalapozható egy uniós hatáskör azzal, hogy ezt a hatáskörbővìtést eljárási rendelkezések kompenzálják. Így a rugalmassági klauzula igénybevétele a Bizottság javaslata nyomán a Tanács egyhangú határozatát igényli, kiegészìtve az Európai Parlament egyetértésének követelményével. A bizottság továbbá köteles felhìvni a nemzeti parlamentek figyelmét azokra a javaslatokra, amelyek e cikken alapulnak [EUMSZ 352. cikk (2) bek.], és nem eredményezhetik a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek harmonizációját olyan területeken, amelyeken a Szerződések az ilyen harmonizációt kizárják [EUMSZ 352. cikk (3) bek.]. Ugyanakkor a tagállamok általi, a saját alkotmányos hagyományaiknak megfelelő megerősìtés nem előfeltétel. Ez az előìrás a biankó felhatalmazás és a kompetencia-kompetencia átruházása szempontjából alkotmányjogilag azért kérdéses, mert lehetővé teszi a szerződéses alapok szubsztanciális megváltoztatását anélkül, hogy a végrehajtó hatalmon túl a törvényalkotó szervek ebben részt vennének, amin az EUMSZ 352. cikk (2) bek. szerinti tájékoztatási kötelezettség sem változtat; ugyanis a Bizottságnak csak a jogalkotási javaslatra kell felhìvnia a figyelmet. A rugalmassági klauzula lehetséges széles tárgyi hatálya alkotmányjogilag a német alaptörvény 23. cikke szerinti ratifikációt feltételezi az igénybevételhez. A német kormányképviselő nem járulhat hozzá a Bizottság jogalkotási javaslatához mindaddig, ameddig ez az alkotmányjogilag megkövetelt előfeltétel nem teljesül.

2.2.2. b) Íratlan hatáskörök Az uniós jog – hasonlóan a fentebb bemutatott szövetségi rendszerekhez – az ìrott hatáskörök mellett ismeri az ìratlan vagy beleértett hatáskörök (implied powers) fogalmát is. Az ìratlan hatáskörök ugyanazokkal az indokokkal igazolhatóak – vagy vitathatóak –, mint egy föderatìv állam esetén: a központi vagy szövetségi hatalom rendelkezzen mindazokkal a jogosìtványokkal, amelyek ahhoz kellenek, hogy az egyébként számára explicit módon biztosìtott hatáskörökkel élni tudjon. Mivel minden lehetséges jövőbeni helyzetre nem lehet felkészülni, vannak, lehetnek olyan helyzetek, melyek ésszerűen, a fennálló szervezeti keretek erodálása nélkül, hatékonyan csak a szövetségi szinten oldhatóak meg. Ezeket az indokokat a Bìróság már igen korán elismerte57, és azt többször megerősìtette, ìgy például a vámokkal kapcsolatosan a következőket állapìtotta meg:

165/87. sz. ügy Bizottság kontra Tanács BVerfGE 89, 155, 210–211 (Maastricht) Franz C. Mayer: Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung. Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Letztentscheidung über Ultra-vires-Akte in Mehrebenensystemen; eine rechtsvergleichende Betrachtung von Konflikten zwischen Gerichten am Beispiel der EU und der USA (München: C. H. Beck, 2000) 56 BVerfGE 123, 267 (Lissabon) Franz C. Mayer: „Rashomon in Karlsruhe‖ Neue Juristische Wochenschrift 2010, 714–719. Christoph Schönberger: „Die Europäische Union zwischen „Demokratiedefizit‖ und Bundesstaatsverbot‖ 48 Der Staat (2009), 535–558. o.; Klaus Ferdinand Gärditz – Christian Hillgruber „Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen‖ Juristenzeitung 2009, 872–881. o.; Matthias Ruffert „An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts‖ Deutsches Verwaltungsblatt 2009, 1197–1208. o.; Daniel Thym „Europäische Integration im Schatten souveräner Staatlichkeit‖ 48 Der Staat (2009), 559–586. o. 57 8/55. sz. ügy, Fédération Charbonnière de Belgique kontra Európai Szén- és Acélközösség Főhatósága. 55



8 Meg kell állapìtani ugyanakkor, hogy a vámnómenklatúra létrehozása elengedhetetlen a vámok kivetése szempontjából. Valójában az áruk besorolásának rendszere nélkül lehetetlen lenne azokat az egyes vámtarifaszámokhoz rendelni. Ebből következik, hogy a Tanácsnak a vámtarifák módosìtására vonatkozó hatásköre szükségképpen, a Szerződés kifejezett rendelkezése hiányában is, magában foglalja a közös vámtarifa alkalmazásához szükséges nómenklatúra létrehozását és módosìtását. Ahhoz, hogy egy konkrét esetben meg lehessen állapìtani, hogy az Unió rendelkezik-e hatáskörrel, éppúgy figyelembe kell venni az uniós jog rendszertani összefüggéseit, mint ahogy anyagi jogi rendelkezéseit. A hatáskör nem csupán a Szerződésben kifejezett módon történt hatáskör-átruházásból, hanem implicit módon a Szerződés más rendelkezéseiből, a csatlakozási okmányból, és a közösségi intézmények által e rendelkezések keretében elfogadott jogi aktusokból is következhet. 58 A Bìróságra ugyan nem jellemző, hogy megszorìtóan értelmezné a beleértett hatásköröket, és ezáltal ne tágìtaná a Közösség mozgásterét a tagállamok rovására. A beleértett hatáskörök azonban csak akkor vehetőek igénybe, ha egyrészt a Szerződés maga hatáskört alapìt valamely területen, másrészt pedig az implicite beleértett hatáskörnek ez előbbihez szükségszerűen kell kapcsolódnia. Az ìratlan hatáskörök kialakìtása és kimunkálása különösen az Unió külügyeiben, kereskedelempolitikai tevékenységében volt meghatározó, ezért az alábbiakban ezt tekintjük át.59 A hetvenes években a Bìróságnak több alkalommal is állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy a közösség belső piaci hatáskörei mikor és milyen mértékben alapozzák meg a külső – Unión kìvüli harmadik államokkal szembeni – fellépését. Az Európai Bìróság rögzìtette, hogy a Közösség extern cselekvését egyrészt megalapozhatják kifejezett szerződési rendelkezések60, de ezenkìvül a (1) Szerződés más rendelkezéseiből és a (2) közösségi intézmények által e rendelkezések keretében hozott jogi aktusokból is származhat ilyen hatáskör61. A legjelentősebb ügy „A közúti fuvarozásról szóló európai megállapodás‖, az AETR ügy volt62, melyben a Bizottság a nemzetközi közúti fuvarozást végző járművek személyzetének munkájáról szóló európai megállapodásról (AETR) folytatott tárgyalásokról és annak a Közösség (ma Unió) tagállamai általi megkötéséről szóló, 1970. március 20-i tanácsi döntés megsemmisìtését kérte. A Tanács pergátló kifogásként a kereset elfogadhatatlanságára hivatkozott azon az alapon, hogy a vitatott döntés nem minősül megtámadható jogi aktusnak a Szerződés 173. cikke (ma EUMSZ 263. cikk) (1) bekezdésének értelmében.

22/70. sz. ügy Bizottság kontra Tanács 3 Ez a minősìtés attól függ, hogy az adott időpontban ki [a Közösség vagy a tagállamok] rendelkezett hatáskörrel az AETR-ről tárgyalások folytatására és annak megkötésére. [...] 6 A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Szerződés 75. [EUMSZ 95.] cikke, amely a közös közlekedéspolitika végrehajtásának érdekében tágan megfogalmazott hatáskört ruház a Közösségre, az adott téren a külkapcsolatokra éppúgy alkalmazandó, mint a belső intézkedésekre.

3/76., 4/76. és 6/76. sz. egyesìtett ügyek Cornelis Kramer és társai elleni eljárás, 19–20. pontok. Átfogóan lásd Marise Cremona: „External Relations And External Competence: The Emergence Of An Integrated External Policy For The European Union‖ in: Paul Craig – Gráinne de Búrca (szerk): The Evolution of EU Law (Oxford, OUP, 1999). 60 Így a devizaszabályozás (EUMSZ 219. cikk), a vám- és kereskedelempolitika (EUMSZ 207. cikk), a képzés [EUMSZ 165. cikk (3), 166. cikk (3) bek.], a kultúra [EUMSZ 167. cikk (3) bek.], az egészségügy [EUMSZ 168. cikk (3) bek.], a transzeurópai hálózatok [EUMSZ 171. (3) bek.], a kutatás [EUMSZ 180. cikk b) pont, 186. cikk], a környezet [EUMSZ 191. cikk (4) bek.], a fejlesztési együttműködés (EUMSZ 211. cikk) területén. További speciális együttműködési formák találhatóak az EUMSZ V. cìmében: EUMSZ 217., 220. cikkek. 61 22/70. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, 16–19. pontok. 62 22/70. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács. 58 59



7 E rendelkezés hatékony érvényesülését veszélyeztetné,ha az abban meghatározott hatáskörök, különösen – a fenti cikk (1) bekezdésének c) pontjának értelmében – az „egyéb megfelelő rendelkezések‖ meghozatalára vonatkozó hatáskör nem terjedhetne ki megállapodásoknak a harmadik államokkal történő megkötésére. 8 Bár eredetileg ez a hatáskör nem ölelte fel a közlekedés egész területét, az emlìtett szektorban a közös politika végrehajtása során fokozatosan általánossá és kizárólagossá kezd válni. 9 A Tanács a maga részéről hangsúlyozza, hogy mivel a Közösség csak olyan hatáskörökkel rendelkezik, amelyekkel felruházták, a Szerződés erre vonatkozó kifejezett rendelkezése nélkül nem lehet megállapodások harmadik államokkal történő megkötésére vonatkozó hatáskört elismerni. 10 A 75. cikk [EUMSZ 95.] csak a Közösség belső intézkedéseire vonatkozik, és azt nem lehet úgy értelmezni, hogy felhatalmaz nemzetközi megállapodások megkötésére. 11 Még ha másként volna is, ez a hatáskör nem lehet általános és kizárólagos, legfeljebb a tagállamokéval versengő. 12 Mivel a közlekedéspolitika terén – amely kategória alá lényegében az AETR is tartozik – a nemzetközi megállapodásokról folytatott tárgyalásokra és e megállapodások megkötésére a Szerződés nem tartalmaz külön rendelkezéseket, ìgy a harmadik államokkal fennálló kapcsolatokra vonatkozó általános közösségi jogi rendszert kell alapul venni. A Bìróság válasza a következő volt [...] 15 Annak érdekében, hogy meghatározott esetben a Közösség nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskörét meg lehessen állapítani, figyelembe kell venni a Szerződés rendszerét, valamint annak anyagi rendelkezéseit. 16 Ilyen hatáskör nemcsak a Szerződés kifejezett felhatalmazásából eredhet – [...],hanem a Szerződés más rendelkezéseiből és a közösségi intézmények által e rendelkezések keretében hozott jogi aktusokból is származhat. 17 Minden esetben, amikor a Szerződésben meghatározott valamely közös politika végrehajtása érdekében a Közösség olyan rendelkezéseket hoz, amelyek bármely formában közös szabályokat állapítanak meg, a tagállamok sem egyénileg, sem pedig közösen nem jogosultak többé e szabályokat érintő, kötelezettségeket tartalmazó megállapodásokat kötni a harmadik államokkal. 18 Amint ugyanis e közös szabályok bevezetésére sor kerül, egyedül a Közösség jogosult a közösségi jogrendszer alkalmazási területének egészére vonatkozó hatállyal harmadik államokkal szemben szerződéses kötelezettségeket vállalni és teljesíteni. 19 végrehajtásában nem külkapcsolatokétól.

lehet

szétválasztani

a

Következésképpen a Szerződés rendelkezéseinek Közösségen belüli intézkedések rendszerét a

20 A [...] a közös politika elfogadása a közlekedés területén a Közösség célkitűzései között külön emlìtésre kerül. 21 Az 5. cikk [EUSZ 4. cikk (3) bek.] szerint a tagállamok egyrészt megteszik a megfelelő intézkedéseket a Szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesìtésének biztosìtása érdekében, másrészt tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti a Szerződés célkitűzéseinek megvalósítását. 22

E rendelkezések összefüggéséből következik, hogy 158 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás amennyiben a Szerződés céljainak megvalósítása érdekében közösségi szabályokat fogadtak el, a tagállamok a közös intézmények keretein kívül nem vállalhatnak olyan kötelezettségeket, amelyek a fenti szabályokat érinthetik, vagy módosíthatják azok hatályát. 23 A 74. cikk [EUMSZ 94.] értelmében a Szerződésnek a közlekedés területére vonatkozó célkitűzéseit egy közös politika keretében valósìtják meg. 24 E célból a 75. cikk [EUMSZ 95.] (1) bekezdése értelmében a Tanács feladata, hogy megállapìtsa a közös szabályokat, és hogy – ezen túlmenően – meghozza „az egyéb megfelelő rendelkezéseket‖. 25 Ugyanezen rendelkezés a) bekezdése értelmében e közös szabályokat a „valamely tagállam területére irányuló vagy onnan kiinduló, illetve egy vagy több tagállam területén áthaladó nemzetközi közlekedésre‖ kell alkalmazni. 26 Ez a rendelkezés a közösségi területen áthaladó útvonalrész vonatkozásában a harmadik államokból kiinduló vagy oda irányuló közlekedésre is vonatkozik. 27 Az említett rendelkezés tehát azt feltételezi, hogy a Közösség hatásköre kiterjed a nemzetközi jog hatálya alá tartozó kapcsolatokra, és következésképpen magában foglalja az emlìtett területen az érdekelt harmadik országokkal való megállapodások megkötésének szükségességét. 28 Jóllehet a 74. és 75. cikk [EUMSZ 94. és 95.] nem ír elő kifejezetten a Közösség számára hatáskört nemzetközi megállapodások megkötésére, a közúti fuvarozáshoz kapcsolódó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról szóló, 1969. március 25-i 543/69. tanácsi rendelet (HL L 77., 1969. március 20., 49. o.) hatálybaléptetése szükségszerűen maga után vonta a Közösség azon hatáskörrel való felruházását, hogy az e rendelet által szabályozott területen harmadik államokkal megállapodásokat kössön. 29 E hatáskörrel való felruházást egyébként a fenti rendelet 3. cikke kifejezetten elismeri, amikor előìrja, hogy „a Közösség megkezdi a harmadik országokkal azokat a tárgyalásokat, amelyek szükségesnek bizonyulnak e rendelet alkalmazásához‖. 30 Mivel az AETR-ben szabályozott terület az 543/69. rendelet hatálya alá tartozik, a szóban forgó megállapodásról folytatott tárgyalás és a megállapodás megkötése a fenti rendelet hatálybalépése óta a Közösség hatáskörébe tartozik. 31 Ez a közösségi hatáskör kizárja a tagállamok versengő hatáskörének a lehetőségét, mivel a közös intézmények keretein kívüli bármilyen kezdeményezés összeegyeztethetetlen a közös piac egységével és a közösségi jog egységes alkalmazásával. Ahogy ezt a fenti ügyben láttuk, az implicit hatáskörök alapja lehet egyrészt az Unió normaalkotása – ún. AETR/ERTA doktrìna –, illetve maga az elsődleges jog is (fellazìtott AETR/ERTA doktrìna). Az AETR-doktrína alapja . Amikor az Unió bármely formában közös szabályokat fogad el a Szerződésben meghatározott valamely közös belső (intern) politika végrehajtása érdekében, akkor a tagállamoknak elveszìtik azt a jogukat, hogy akár egyedileg, akár együttesen (mint tagállamok, nem, mint az Unió), hogy olyan kötelezettségeket tartalmazó megállapodásokat kössenek harmadik államokkal, amelyek érintik e szabályokat. Ezzel ugyanis megkerülhetnék, és „aláaknázhatnák‖ a közös uniós politikát. Következésképpen – szól az érvelés – a Szerződés rendelkezéseinek végrehajtásában nem lehet az Unión belüli intézkedések rendszerét a külkapcsolatokétól szétválasztani. Ez egy a hatékony érvényesülésre alapìtott, érv melynek annyi alapja bizonyosan van, hogy a tagállamok az EUSZ 4. cikk (3) bek. alapján kifejezett kötelezettséget vállaltak arra, hogy „segìtik az Uniót feladatainak teljesìtésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.‖ Ugyanakkor legitimek azok az érvek is, melyek szerint ebből a negatìv tartalmú kötelezettségből még nem szükségszerűen fakadnak az Unió hatáskörei. Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése ugyanakkor ennek a korábbi gyakorlatnak pozitìv jogi alapot adott:

EUMSZ 3. cikk 159 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


(2) Az Unió szintén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus ìrja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja. A fellazított AETR doktrínaszerint nem szükséges, hogy az Unió ténylegesen is éljen jogalkotói hatáskörével. A nemzetközi kötelezettségvállalásokra vonatkozó hatáskör ugyanis a Szerződés rendelkezéseiből hallgatólagosan is eredhet. Amennyiben az uniós jog egy meghatározott cél elérése érdekében a belső viszonyok tekintetében hatásköröket alapìtott, úgy az Unió kifejezetten erre vonatkozó rendelkezés hiányában is hatáskörrel rendelkezik az e cél eléréséhez szükséges nemzetközi kötelezettségek vállalásához is. E következtetés különösen érvényes minden olyan esetben, amikor a belső hatáskört már használják a közös politika megvalósìtására irányuló intézkedések elfogadására. Ugyanakkor ez nem korlátozódik csupán e lehetőségre, az a Szerződés belső hatáskörrel felruházó rendelkezéseiből hallgatólagosan ered, amennyiben a Közösség részvétele a nemzetközi megállapodásban a Közösség egyik céljának megvalósìtásához szükséges. 63 Ennek indoka a szintén EUSZ 4. cikk (3) bek. alapján kifejezett kötelezettséget vállaltak arra, hogy „segìtik az Uniót feladatainak teljesìtésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.‖64 A figyelmes olvasó láthatta, hogy ez a doktrìna szintén immár pozitìv jogi alapokon nyugszik az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében (lásd fent). Az AETR- és a fellazìtott AETR-doktrìna alapján uralkodóvá vált egy nézet, mely szerint az Unió mindazon területeken jogosult a külpolitikájában eljárni, mely területeken az uniós jog számára belső hatásköröket teremtett – in foro interno, in foro externo.65 Ezt az értelmezést az Európai Bìróság későbbi – 1990-es évek elejétől datálható – gyakorlata elvetette, és megszorìtóbban alkalmazta a közösségi hatáskör megalapozhatóságának elveit66, és megállapìtotta, hogy a Közösség kizárólagos külső hatásköre nem következik ipso facto a belső vonatkozású szabályok megalkotására vonatkozó hatásköréből. Vagyis önmagában egy intern hatáskör, vagy annak célszerű gyakorlásának szükségessége nem alapozza meg az extern hatáskört. Ez csak akkor áll fenn, ha az intern hatáskör gyakorlása elveszìtené gyakorlati alkalmazhatóságát, ha azt nem egészìtené ki egy extern kompetencia, vagyis ahol belső hatáskör célja és a külső cselekvés egymástól elválaszthatatlan egységet alkot. A figyelmes olvasónak feltűnhetett, hogy az implicit, beleértett vagy ìratlan hatáskörök kialakìtása az Európai Bìróság gyakorlatában a ’70-es évekre, mìg a megszorìtó értelmezés az 1990-es évekre tehető. Jogos a kérdés, hogy vajon mi okozhatta a változást. A hatásköri kérdés sokáig nem volt a belső jogban releváns téma, szemben az elsőbbség és közvetlen alkalmazandóság kérdéseivel, melynek hatásai mindenki számára igen hamar világossá váltak.67 Ennek több oka is van: egyrészt nem volt egy olyan „nulla óra nulla perc‖ a hatásköri kérdés kapcsán, mint amit a közvetlen hatály esetén a van Gend en Loos döntés68 az elsőbbség kapcsán pedig a Costa-ügy69 jelentett. A hatáskörbővülés lassan, esetről esetre történt, nem pedig uno actu. (Mintha a tagállamoknak szólt volna Jézus intelme: „Azt pedig jegyezzétek meg, hogy ha tudná a ház ura: melyik órában jön a tolvaj, nem hagyná, hogy betörjön a házába.‖ Lk. 12, 39) A másik ok abban keresendő, hogy a hatásköri probléma nem eszkalálódott nemzeti szinten mindaddig, ameddig a közösségi döntéshozatal – de jure vagy de facto – egyhangúságot követelt meg: a probléma sokáig a Tanács és a Bizottság zárt ajtók mögött folyó, külsősök számára gyakran érthetetlen és a legtöbb esetben érdektelen témákban zajló – natúrkaucsukról vagy folyami hajózásról szóló megállapodások – erődemonstrációknak tűnt. Ha egy tagállamnak valami nagyon ellenére volt, azt megvétózhatta a Tanácsban, illetve egyéb előnyökért (side payment) beadhatta a derekát. Ebben a kontextusban az Európai Bìróság komolyabb 1/76. sz. szakvélemény, „Megállapodástervezet a belvìzi hajók ideiglenes leszerelése érdekében egy európai alap létrehozásáról‖, 3. sk. pontok; lásd továbbá 3., 4. és 6/76. sz. egyesìtett ügyek, Cornelis Kramer és társai elleni eljárás. 64 2/91. sz. szakvélemény, „A Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek a vegyi anyagok biztonságos munkahelyi használatáról szóló 170. sz. egyezményéről‖, 10–11. pontok. 65 Lásd többek helyett Oliver Dörr: „Die Entwicklung der ungeschriebenen Außenkompetenzen der EG‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 1996, 39., (41.) o. 66 1/94. sz. szakvélemény, WTO; 2/92. szakvélemény, OECD. 67 Lásd pregnánsan és eminensen Eberhard Grabitz: Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht (Hamburg: Universität Hamburg, 1966). Érdekes módon az Egyesült Királyság csatlakozásakor ez nem volt téma a parlamentben, szemben az ìr parlamenttel, lásd az elsődlegesség és közvetlen alkalmazandóság problémájához az 1972-es csatlakozás kapcsán: Danny Nicol: EC Membership and the Judicialization of British Politics (Oxford: Oxford University Press, 2001). 68 @ 26/62 sz. ügy – Van Gend en Loos. 69 @ 6/64. sz. ügy – Costa kontra ENEL 63


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás ellenállás nélkül – szemben az elsőbbségi doktrìna esetén tapasztalt német és olasz ellenállással – alakìthatott ki egy az Unió hatásköreit bővìtő értelmezést. A hatásköri bomba tehát ketyegett egy ideje és igazán élessé akkor vált, amikor az Unió (illetve abban az időben még a Közösség) áttért egy többségi döntéshozatali rendre, amelyben a tagállami vétó lehetősége megcsappant, és a hatásköri kérdés nem csupán egy horizontális (Tanács– Bizottság) hanem vertikális (EU–tagállam) viszonylatban is érdekessé vált. Az EUMSZ 352. cikke (akkoriban EGKSZ 235. cikk) szerinti gumiklauzula kiterjedt alkalmazása, ami a korlátozott eseti felhatalmazás elvét erősen zárójelbe tette, volt a második ok, ami a tagállamok és tagállami parlamentek ingerküszöbét lassan elérte. A Maastrichti szerződés nemcsak hogy kiterjesztette a többségi döntéshozatalt számos területre, de több a nemzeti szuverenitás szempontjából érzékeny politikát is részben uniós döntéshozatalba utalt, mint a menekültügy, rendészet, büntetőjog, külpolitika. Nem is meglepő tehát hogy a tagállami bìróságok vigyázó szemüket a hatásköri kérdésre vetették: a német szövetségi alkotmánybíróság az ún. Maastricht határozatában70 fenntartotta azt a jogot, hogy vizsgálja vajon az Unió a német csatlakozási klauzula által számára biztosìtott kereteken belül marad-e. Amennyiben nem, úgy aktusai hatáskör hiányában keletkeztek (ultra vires) és nem bìrnak joghatással Németországban. A Dán Legfelső Bíróság a Carlssen kontra Rasmussen ügyben, a Maastrichti Szerződés kapcsán hozott ìtéletében szintén hangsúlyozta, hogy kompetenciatúllépés esetén, rendkìvüli helyzetben, az Európai Közösségek jogi aktusai nem alkalmazhatóak Dániában. 71

3. 3. A hatáskörök jellemzői Az uniós jog sokáig nem tartalmazott egy kimerìtő hatásköri katalógust. Az EUMSZ 2–6. cikkek immár részletes – de legalábbis részletesnek gondolt – szabályokat tartalmaznak az Unió hatásköreiről. Mielőtt ezeket áttekintenénk, érdemes felvázolni, milyen módon elemezhetőek, illetve osztályozhatóak a hatáskörök, ezek segìtségével remélhetőleg világossá válik, hogy a részletes szabályok nem is annyira egyértelműek. Az Európai Unió – de a tagállamok hatáskörei is – több szempont alapján csoportosìthatóak és jellemezhetőek:72 (1)

a hatáskör által átfogott életviszonyok,

(2)

a hatásköri norma cìmzettje,

(3)

a megengedett szabályozás részletessége,

(4)

milyen módon vonható szabályozás alá az életviszony,

(5)

milyen tartalmi követelményeket, célokat fogalmaz meg a hatáskör.

(1) Az Unió hatáskörei igen változatosak abból a szempontból, hogy az életviszonyok milyen széles körét foghatják át. Így például a népegészségügy területén (EUMSZ 168. cikk) az uniós hatáskörök igen szűkek, az emberi eredetű szervek és szövetek, a vér és vérkészìtmények magas szintű minőségi és biztonsági előìrásainak megállapìtására, a gyógyszerek és a gyógyászati célú eszközök magas szintű minőségi és biztonsági előìrásainak megállapìtására vonatkozó intézkedésekre, valamint az emberi egészség védelmére és javìtására szolgáló ösztönző intézkedésekre terjed ki, kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását és tiszteletben tartva a tagállamoknak az egészségügyi politikájuk meghatározására, valamint az egészségügyi szolgáltatások és az orvosi ellátás megszervezésére és biztosìtására vonatkozó hatáskörét. Ezzel szemben a belső piac megteremtésére szolgáló EUMSZ 114. cikk, valamint a már elemzett EUMSZ 352. cikk igen széles hatáskört biztosìt, majd minden területet átfogni látszanak. (2) A cìmzetti kör tekintetében kérdés, hogy a hatáskör vajon csak a tagállamokkal szemben gyakorolható, vagy a polgárokkal szemben közvetlenül is kifejthetnek jogi hatást az adott hatáskör alapján elfogadandó aktusok. (3) A hatáskör által átfogott életviszonyok meghatározásának részletességét nem maga a kompetenciakijelölő norma fogalmazza meg, hanem közvetetten az az alapján kibocsátható jogi aktusok. Ugyanakkor egyes BVerfGE 89, 155 – Maastricht Fredrik Thomas: „Das Maastricht-Urteil des dänischen Obersten Gerichtshofs vom 6. April 1998‖ 58 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1998) 879–906. o. 72 Martin Nettesheim: „Kompetenzen‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 415. (439–440.) o. 70 71


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás hatáskörök csak irányelvek, mások pedig rendeletek vagy más aktus elfogadását teszik lehetővé. Egy rendelet tetszés szerinti részletességgel állapìthat meg szabályokat, mìg egy iránymutatás vagy irányelv lényegét tekintve csupán az elérendő célt, állapotot rögzìtheti, de nem annak elérése eszközét és módszerét, ami a szabályozás technikáját illetően azt jelenti, hogy a jogszabály alapvetően kereteket rögzìt, és kerüli a részletes tartalmi szabályokat. Ez utóbbi kapcsán érdemes felidézni, hogy még egyetlen kereset sem vezetett sikerre az alapján, hogy egy irányelv tartalmilag túlságosan konkrét volt.73 (4) A szabályozás módját illetően megkülönbözethetőek az általános jogalkotási, az egyedi döntési, illetve a reálaktusokra jogosìtó hatáskörök. A jogalkotási kompetenciák az egyes hatásköröket alapìtó rendelkezések szerint vehetőek igénybe, ezek egyes politikákra lebontva, pl. közlekedés, kultúra, oktatás, határozzák meg, hogy az EUMSZ 288. cikkében rendelkezésre bocsátott jogszabálytìpusok közül melyek vehetőek konkrét esetben igénybe. Ugyanakkor nem ezek az EU kizárólagos magatartásbefolyásoló eszközei. Tájékozatók, információk közlésével és terjesztésével, illetve anyagi, pénzügyi ösztönzők, támogatások igénybevételével, vagyis a jogalkotáson kìvüli „puha‖, nem regulatìv eszközökkel szintén nagy hatásfokkal érhetőek el a közösség célkitűzései. Az integrációs célok megvalósìtásának egy másik eszköze az alapvetően nemzeti kézben maradt hatáskörökkel kapcsolatos koordináció. Erre több példa is van: az EUMSZ 121. cikke alapján a tagállamok közös érdekű ügynek tekintik és összehangolják gazdaságpolitikájukat, és ennek érdekében a Tanács átfogó iránymutatásokat fogad el; az EUMSZ 149. cikke szerint a Tanács ösztönző intézkedéseket fogadhat el, a foglalkoztatás területén a tagállamok együttműködésének bátorìtásával egy összehangolt stratégiát kialakìtandó. Hasonló ösztönző, támogató és kiegészìtő tevékenységet folytat a Közösség a képzés és oktatás (EUMSZ 165. cikk), a kultúra (EUMSZ 167. cikk), valamint az egészségügy területén (EUMSZ 168. cikk). E tevékenységek átfoghatják a szubvenciókat, a dìjak, kitüntetések alapìtását, de kimerülhet puszta ajánlásokban is. Egy azonban közös bennük: az Európai Unió nem fogalmaz meg jogilag kötelező jellegű elvárásokat, illetve előìrásokat. A hatáskörök összefüggésében érdekes kérdés a jogi aktusok meghozatalának jogosultsága(jurisdiction to prescribe), illetve ezek fizikai kikényszerítése(jurisdiction to enforce). Az Unió ez utóbbival nem rendelkezik, a jogi aktusok kikényszerìtése során a tagállamok intézkedéseire van utalva. A Lisszaboni szerződés bár hozott némi újìtást ezen a területen, alapvetően nem változtatta meg a sémát. Az EUMSZ 88. cikk (3) bekezdése szerint az Europol által végzett operatìv cselekményei során kényszerìtő intézkedések alkalmazására kizárólag a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok jogosultak. Hasonló igaz a közös biztonság- és védelempolitikára is. Az Unió műveleti képessége a tagállamok által rendelkezésre bocsátott képességeken alapul (EUSZ 42. cikk). A hatáskörök gyakorlásának módját illetően megkülönbözethetőek a hatáskörök a szerint is, hogy milyen mértékben szorìtják ki a tagállamokat az adott területről. Ha a hatáskör kizárólagos, akkor csak a Közösség jogosult az adott a kérdést rendezni, mìg ha az párhuzamos, kiegészítő vagy támogató, akkor mind a Közösség mind a tagállam, különböző feltételekkel, gyakorolhat bizonyos hatásköröket. A hatáskör kizárólagosságának kérdésére későbbiekben még visszatérünk. (5) A hatáskörök célja, finalitása is befolyást gyakorol a hatáskörök terjedelmére. Ez különösen azon hatáskörök esetén kap különös hangsúlyt, melyek első pillanatban igen széles felhatalmazást jelentenek a közösségi jogalkotás számára. Ennek szemléltetésére kiválóan alkalmas az EUMSZ 114. cikke szerinti belső piac megteremtésére és működésére szolgáló jogharmonizációs hatáskör. Az Európai Bìróság szerint e cikk célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javìtása. E cikket úgy értelmezni, hogy a közösségi jogalkotónak általános hatáskört biztosìt a belső piac szabályozása tekintetében, összeegyeztethetetlen lenne az EU-Szerződés 4. cikkében megfogalmazott alapelvvel is, amely szerint az Unió csak a ráruházott hatáskörök keretén belül járhat el. Ennélfogva az EUMSZ 114. cikke alapján elfogadott jogszabály céljának ténylegesen a belső piac megteremtése és működése feltételei javításának kell lennie. Ha a nemzeti jogszabályok közötti eltérések, az alapvető szabadságok korlátozásának elméleti veszélye, vagy a verseny esetlegesen ebből származó torzulásának egyszerű megállapìtása elegendő lenne az EUMSZ 114. cikk jogalapként történő megjelöléséhez, a jogalap bìrósági felülvizsgálata értelmét vesztené.74

Martin Nettesheim: „Kompetenzen‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 415 (441). o. 74 @ C-376/98. sz. ügy, Németország kontra Európai Parlament és Tanács, 83–88. pontok. 73



4. 4. Kizárólagos, konkuráló és párhuzamos hatáskörök A hatáskörök gyakorlásának módját illetően megkülönbözethetőek a hatáskörök a szerint is, hogy milyen mértékben szorìtják ki a tagállamokat az adott területről. A Lisszaboni Szerződés már szabályozza azt a kérdést, hogy mely hatáskörök kizárólagosak, melyek konkurálóak, mely kérdés megválaszolása korábban kizárólag a bìrósági határozatokra és a jogirodalomra maradt. Ugyanakkor az is igaz, hogy bár ezek az új szabályok adnak némi támpontot, mégsem egyértelműek. Sok hatáskör azonosìtása (pl. belső piac) nem teljesen egyértelmű, és számos politika tartalmaz adott esetben kizárólagos, adott esetben támogató, adott esetben megosztott hatásköröket (pl. szociálpolitika vagy kutatás). Tehát egy hatáskör tényleges besorolása valójában továbbra is csak a konkrét szabály elemzésével és a bìrói gyakorlat fényében dönthető el, még akkor is, ha a hatásköri lista némi segìtséget ad. Nézzük először a központi hatásköri szabályt, az EUMSZ 2. cikkét!

EUMSZ 2. cikk (1) Ha egy meghatározott területen a Szerződések kizárólagos hatáskört ruháznak az Unióra, e területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza, vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása. (2) Ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta. A tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra a hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról. (3) A tagállamok gazdaság- és foglalkoztatáspolitikájukat az e szerződésben meghatározottak szerinti szabályok keretében hangolják össze, amelyek megállapítására az Unió hatáskörrel rendelkezik. (4) Az Unió az Európai Unióról szóló szerződésnek megfelelően hatáskörrel rendelkezik a közös kül- és biztonságpolitika meghatározására és végrehajtására, ideértve egy közös védelempolitika fokozatos kialakítását. (5) Meghatározott területeken és a Szerződésekben megállapított feltételek mellett az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések megtételére, anélkül azonban, hogy ennek révén elvonná a tagállamok e területeken meglévő hatásköreit. Az Unió e területekre vonatkozó, a Szerződésekben meghatározott rendelkezések alapján elfogadott kötelező erejű jogi aktusai nem eredményezhetik a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek harmonizációját. (6) Az uniós hatáskörök terjedelmét és gyakorlásának részletes szabályait a Szerződésekben foglalt, az egyes területekre vonatkozó külön rendelkezések állapítják meg.

4.1. 4.1. Kizárólagos hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (1) bekezdés] Kizárólagos hatáskörökről beszélünk, ha egy területen kizárólag az Unió járhat el, a tagállamok pedig nem. Az EUMSZ 2. cikk (1) bek. kettős tartalommal bìr. Egyrészt hatáskört alapoz meg az Unió számára (pozitìv tartalom), másrészt megtiltja a tagállamok számára, hogy az adott területen eljárjanak, a „tagállamok tehát többé nem jogosultak saját hatáskör gyakorlására‖75 (negatìv tartalom). A tagállam hatáskör hiányában alkotott aktusai az uniós jog elsődlegessége alapján nem alkalmazhatóak (alkalmazási elsődlegesség), azonban azok

75

804/79. sz. Bizottság kontra Egyesült Királyság ügy, 18. pont.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás létező, existens jogi normák, melyek csak akkor szűnnek meg létezni, ha azokat a tagállam maga megsemmisìti, vagy hatályon kìvül helyezi. A tagállami hatáskör akkor is fennmarad, és legitimen gyakorolható, ha annak gyakorlására uniós jogi aktus a tagállamot felhatalmazza. Azt, hogy mely területeken áll fenn a kizárólagos hatáskör, az EUMSZ 3. cikk szabályozza.

EUMSZ 3. cikk (1) Az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a következő területeken: a) vámunió, b) a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása, c) monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek hivatalos pénzneme az euro, d) a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében, e) közös kereskedelempolitika. (2) Az Unió szintén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja.

4.2. 4.2. Megosztott hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (2) bekezdés] A megosztott hatáskör erre a hatásköri tìpusra talán nem a legjobb elnevezés, jobb lenne ezeket inkább konkuráló vagy versengő hatásköröknek nevezni, hiszen pontosan arról van szó, hogy az uniós hatáskör a tagállamit kizárja, ha azt az Unió igénybe veszi, vagyis elfoglalja a tagállam korábban gyakorolt hatásköreit (pre-emption). A tagállam ugyanis csak addig járhat el önállóan, amíg és amilyen mértékig az EU nem gyakorolja hatásköreit. Ez mind időbeli, mind terjedelmi korlátokat jelent. Időben azt jelenti, hogy amìg az EU nem járt el, a tagállamok önállósággal bìrnak, terjedelmileg pedig azt, hogy ha a hatáskör által lehetségesen átfogott szabályozási területek mindegyikét az Unió nem merìtette ki, akkor az általa még nem gyakorolt körben a tagállamok megőrzik önállóságukat. Ez egy lényeges különbség a kizárólagos hatáskörökkel szemben, melyek adott esetben akkor is megfosztják a tagállamokat saját hatásköreik gyakorlásától, ha az Unió nem vette igénybe a részéré statuált jogköröket.76 Az EU hatáskörgyakorlása az uniós jog elsődlegességének elve alapján nemcsak azt eredményezi, hogy – pusztán hatálybalépésük ténye folytán – a tagállamok nemzeti jogának az uniós joggal ellentétes rendelkezései minden további nélkül alkalmazhatatlanná válnak, hanem azt is, hogy megakadályozzák az olyan új nemzeti jogalkotási aktusok érvényes létrehozását is, amelyek összeegyeztethetetlenek az uniós normákkal. 77 A legfontosabb uniós hatáskörök ebbe a körbe tartoznak az EUMSZ 4. cikk (1) és (2) bekezdései alapján.

EUMSZ 4. cikk (1) Az Unió a tagállamokkal megosztott hatáskörrel rendelkezik azokban az esetekben, ahol a Szerződések olyan hatáskört ruháznak rá, amely nem tartozik a 3. és 6. cikkben felsorolt területekhez. (2) Az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörök a következő fő területeken alkalmazandók:

Vö. BVerfGE 58, 1 (36-37) – Eurocontrol. A 106/77. sz. Simmenthalügy, 17. pont. Ez ugyanakkor a későbbi gyakorlat alapján továbbra is csak alkalmazási elsőbbséget jelent, lásd a jogforrási rendszerről szóló III. fejezetet. 76 77



a) belső piac, b) a szociálpolitikának az e szerződésben meghatározott vonatkozásai, c) gazdasági, társadalmi és területi kohézió, d) mezőgazdaság és halászat, kivéve a tengeri biológiai erőforrások megőrzését, e) környezetvédelem, f) fogyasztóvédelem, g) közlekedés, h) transzeurópai hálózatok, i) energiaügy, j) a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség, k) a közegészségügy terén jelentkező közös biztonsági kockázatoknak az e szerződésben meghatározott vonatkozásai. (3) A kutatás, a technológiafejlesztés és az űrkutatás területén az Unió hatáskörrel rendelkezik egyes intézkedések megtételére, így különösen programok kidolgozására és megvalósítására; e hatáskör gyakorlása azonban nem akadályozhatja meg a tagállamokat saját hatásköreik gyakorlásában. (4) A fejlesztési együttműködés és a humanitárius segítségnyújtás területén az Unió hatáskörrel rendelkezik egyes intézkedések megtételére és közös politika folytatására; e hatáskör gyakorlása azonban nem akadályozhatja meg a tagállamokat saját hatásköreik gyakorlásában. A megosztott hatáskör érvényesìtése nem jelenti ugyanakkor, hogy ez kizárólagos hatáskört alapìtana meg az Unió javára. Ha az uniós előìrást hatályon kìvül helyezik, akkor a tagállami hatáskörök újra felélednek. A korábban hatályos előìrás megváltoztatása a hatáskör gyakorlásának minősül, mely, mint ilyen, meg kell feleljen az ezzel szemben támasztott elvárásoknak, pl. az arányosság és szubszidiaritás elvének. A fentebbiek azt jelentik például a környezetvédelmi politika területén, hogy amìg az Unió nem bocsát ki egy irányelvet a gépjárművek károsanyag-kibocsátásáról, addig ezt a tagállamok önállóan szabályozhatják. Ezt követően már csak az irányelv iránymutatásai alapján. A környezeti szabályozások esetén a tagállamoknak mindemellett jogukban áll az uniósnál szigorúbb környezetvédelemi előìrásokat meghatározni. Az EUMSZ 193. cikke első mondata szerint ugyanis a tagállamok megtarthatják szigorúbb környezeti előìrásaikat, vagy az uniósnál szigorúbb új előìrásokat is, ha azok összeegyeztethetőek a Szerződésekkel. A megosztott hatáskörök megszorìtó – konkuráló hatáskör jellegű – értelmezését támasztja alá a Lisszaboni Szerződéshez fűzött 25. Jegyzőkönyv a megosztott hatáskörök gyakorlásáról, melynek egyetlen cikke szerint, ha az Unió egy adott területen fellép az EUMSZ megosztott hatáskörökről szóló 2. cikkének (2) bekezdése alapján, akkor a hatáskör e gyakorlása kizárólag azokra az elemekre terjed ki, amelyekre a szóban forgó uniós fellépés vonatkozik, és ennek megfelelően nem terjed ki a terület egészére. A megosztott hatásköröktől elkülönítendő az ún. osztott hatáskör (shared competence, compétence partagée) kérdése, mely elsősorban az Unió külső kapcsolatait érintette. Egyes nemzetközi egyezmények által átfogott komplex kérdések közül egyesek uniós, mìg mások tagállami hatáskörben vannak. Itt elég pl. az ILO egyezményre, vagy a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó, ún. WTO-megállapodásra gondolni.78 A nemzetközi megállapodásban vannak olyan kérdések, amelyek kizárólagos uniós és vannak, amelyek kizárólagos tagállami hatáskörben vannak, de a szerződés nem bontható fel részekre, hogy egyes kérdéseket a tagállamok, másokat pedig majd az Unió köt meg. Ebben az esetben a kérdéses nemzetközi szerződések csak a tagállamokkal együtt, ún. vegyes megállapodás (mixed agreement, gemischter Vertrag) keretében köthetőek

Ebben az esetben a szolgáltatásnyújtás bizonyos fajtái, illetve a szellemi tulajdon védelmének egyes aspektusai nem estek kizárólagos közösségi hatáskörbe, ami megszűnt többé-kevésbé az EUMSZ új 207. cikkével. 78


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás meg.79 Ilyenkor nemcsak az Unió, hanem ezenfelül néhány vagy az összes tagállam részes félként köti a szerződést. Ennek az az értelme, hogy a másik szerződő félnek nem kell a szerződéskötési hatáskör léte és terjedelme miatt aggódnia, a lehetséges szerződő felek – Unió, illetve tagállam(ok) – együttes részvétele biztosìtja a szerződés érvényességét. Az ilyen hatáskört megosztott hatásköröknek neveztük korábban, mivel ezt a nevet a Lisszaboni Szerződés a konkuráló hatáskörökre alkalmazza, javasoljuk az osztott hatáskör elnevezést. 80

4.3. 4.3. Komplementer hatáskörök A kizárólagos hatásköröket, mint emlìtettük, az jellemzi, hogy az adott területen csak a felhatalmazással bìró – az Unió vagy a tagállam – egyedül járhat el. Ezzel szemben vannak olyan hatáskörök, melyek a két szint együttműködésén alapulnak, ezt egyik sem tudja a másik nélkül gyakorolni, mert magán a hatáskörön osztozik az Unió és a tagállam. Erre viszonylag kevés példa van az uniós jogban, de ilyen az uniós polgár státusának továbbfejlesztése az EUMSZ 25. cikke alapján. E cikk szerint a Tanács, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangú határozattal rendelkezéseket fogadhat el az uniós polgár jogainak megerősìtésére és kibővìtésére, amelyeket a tagállamoknak alkotmányos követelményeiknek megfelelő elfogadásra ajánl. Itt látható, hogy sem az Unió (tagállami ratifikáció hìján), sem a tagállamok (Tanácsi határozat nélkül) nem képesek önállóan e jogokat bővìteni, ez csak együttesen képzelhető el. Ugyanezen logika alapján működik az EUMSZ 262. cikke, mely szerint egy tanácsi határozattal az Európai Bìróság hatáskörét az uniós ipari tulajdonjogokra is ki lehet terjeszteni. A Tanács e rendelkezését hatályba léptetendő, a tagállamoknak is el kell fogadniuk alkotmányos követelményeiknek megfelelően. Hasonlóan működik az EUSZ. 48. cikke is. Ezek a hatáskörök abban különböznek az ún. osztott hatásköröktől (shared competence), hogy azok esetén maga a szabályozás alá vonandó élethelyzet, az elfogadandó jogi aktus áll olyan kérdésekből, melyek összességükben vannak uniós és tagállami hatáskörben, de elméletileg az aktus felbontható részterületekre, melyeket külön-külön a tagállam(ok) illetve az Unió rendezhet. Ez a komplementer hatáskörök esetén azért nem áll fenn, mert a kérdés, mint pl. az uniós polgár státusa a Szerződésnél fogva nem osztható fel olyan részterületekre, melyek közül egyeseket az Unió, mìg másokat a tagállamok vonhatnának szabályozás alá.

4.4. 4.4. Párhuzamos hatáskörök – Támogató hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (5) bekezdés] Párhuzamos hatáskörökről beszélhetünk akkor, ha mind a tagállam, mind az EU jogosult az adott területen eljárni azzal, hogy az EU hatáskörgyakorlása nem fosztja meg a tagállamokat attól, hogy éljenek az adott területen hatásköreikkel, vagyis az uniós jogalkotás nem akadályozza meg az új nemzeti jogalkotási aktusok érvényes létrehozását. Ilyen hatáskörök például a kartelljog (EUMSZ 101. és 102. cikk), vagy a regionális politika (EUMSZ 174–178. cikk). Ezekre a hatáskörökre is igaz, hogy a közösségi hűség elvéből fakad az a tagállami kötelezettség, hogy a tagállami hatáskörök gyakorlása nem járhat az uniós intézkedések hatékonyságának csorbìtásával. Abban az esetben például, ha egy kartell tekintetében a meghozott nemzeti határozatok összeegyeztethetetlennek bizonyulnak a Bizottság által megindìtott eljárás végén elfogadott határozattal, a nemzeti hatóságok kötelesek figyelembe venni ez utóbbi határozat hatásait. Amennyiben egy nemzeti eljárás során elképzelhetőnek tűnik, hogy az ugyanazon megállapodás tekintetében folyamatban lévő eljárás lezárásaként a Bizottság által meghozandó határozat ellentétes lehet a nemzeti hatóságok határozatának hatásaival, ez utóbbiaknak kell megtenniük a megfelelő lépéseket. 81 Meghatározott területeken az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészìtő intézkedések végrehajtására. Ezek jórészt nem jogalkotással járó hatáskörök, hanem financiális (pl. Európai Szociális Alap, EUMSZ 162–164. cikkek) vagy más ösztönzők [pl. uniós kutatási eredmények terjesztése és hasznosìtása, EUMSZ 180. cikk c) pont] igénybevételét jelentik. Ilyen területek pl. a szociálpolitika (EUMSZ 153. cikk), oktatás (EUMSZ 165. cikk), kultúra (EUMSZ 167. cikk), a népegészségügy Lásd Nanette A. Neuwahl: „Shared Powers or Combined Incompetence? More on Mixity‖ Common Market Law Review (1996) 667– 687. o.; Eva Steinberger: „The WTO Treaty as a Mixed Agreement: Problems with the EC’s and the EC Member States’Membership of the WTO‖ European Journal of International Law (2006) 837–862. o. 80 A magyar Alkotmánybìróságnak eleddig ennek besorolásával problémái voltak. Lásd @ Vincze Attila: „Az Alkotmánybìróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel‖ Európai jog 2008/4. 27–34. o. 81 A 14/68. sz. Wilhelm és társai ügy, 7–9. pontok. 79


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás (EUMSZ 168. cikk), a transzeurópai hálózatok (EUMSZ 170–172. cikkek), kutatás és technológiai fejlesztés (EUMSZ 179–190. cikkek). Az ilyen kiegészìtő, támogató jellegű párhuzamos hatáskörök esetén klasszikus normaütközések, magasabb és alacsonyabb szintű jogszabály kollìziója majdhogynem kizárt, azonban e körben is igaz, hogy a tagállamok számára a közösségi hűség elve alapján tilos az uniós politika sikerét veszélyeztető intézkedések meghozatala. 82 Az általános szabályt mondja ki az EUMSZ 2. cikk (5) bekezdés második albekezdése, miszerint az Unió e területekre vonatkozó, a Szerződésekben meghatározott rendelkezések alapján elfogadott kötelező erejű jogi aktusai nem eredményezhetik a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek harmonizációját. Ugyanakkor e korlátozások az újabb gyakorlat fényében – lásd a C-372/04. sz. Watts-ügyben hozott ìtéletet83 – erősen relativizálódnak.84

EUMSZ 6. cikk Az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására. Ezek az intézkedések európai szinten a következő területekre terjednek ki: a) az emberi egészség védelme és javítása, b) ipar, c) kultúra, d) idegenforgalom, e) oktatás, szakképzés, ifjúság és sport, f) polgári védelem, g) igazgatási együttműködés.

4.5. 4.5. Összehangoló hatáskör [EUMSZ 2. cikk (3) bekezdés] Az EUMSZ 2. cikk önálló bekezdést szentel a tagállamok gazdaság- és foglalkoztatáspolitikájának uniós összehangolását biztosító hatáskörnek. Itt két mechanizmusról van szó: az egyik az általános gazdaságpolitikai iránymutatások elfogadása az EUMSZ 121. cikke szerint, a másik pedig foglalkoztatáspolitikai iránymutatások elfogadása az EUMSZ 148. cikke szerint.

4.6. 4.6. A védelempolitikai hatáskör [EUMSZ 2. cikk (4) bekezdés] A védelempolitikai hatáskör kiemelésének nincsen semmilyen jogi indokoltsága, csak politikai: egyrészt, a jelentősége miatt, másrészt pedig annak kiemelése okán, hogy arra a sokkal inkább kormányközi együttműködésre épülő EUSZ alkalmazandó, és nem az EUMSZ. Ebből annyi jogi következtetés fakad, hogy nem lehet az EUMSZ rendelkezéseit analóg módon alkalmazni adott esetben a védelempolitikai hatáskörökre.

4.7. 4.7. A hatáskörök szabályozása [EUMSZ 2. cikk (6) bekezdés] Az EUMSZ 2. cikk (6) bekezdése szerint az uniós hatáskörök terjedelmét és gyakorlásának részletes szabályait a Szerződésekben foglalt, az egyes területekre vonatkozó külön rendelkezések állapìtják meg. Tehát a hatáskörök felsorolásából, illetve azok legfontosabb jellemzőinek leìrásából még semmi nem következik A 242/87. sz. Bizottság kontra Tanács ügy (ERASMUS), 11. és 19. pontok. A C-372/04. sz. The Queen, Yvonne Watts kérelme alapján kontra Bedford Primary Care Trust és Secretary of State for Health ügy. 84 Heinz-Uwe Dettling: „Ethisches Leitbild und EuGH-Kompetenz für die Gesundheitssysteme?‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (2006) 519–524. o.; Mel Cousins: „Patient Mobility and National Health Systems. Case C-372/04, The Queen on the application of Yvonne Watts v Bedford Primary Care Trust and Secretary of State for Health, judgment of the European Court of Justice, 16 May, 2006, [2006] ECR I-4325‖ Legal Issues of Economic Integration (2007) 183–193. o. 82 83


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás valamely konkrét hatáskör terjedelmére, tartalmára, jellemzőire stb. Ezeket a kérdéseket az egyes hatáskörökre vonatkozó konkrét szerződési rendelkezések döntik el. A hatáskörökről szóló általános bevezető rendelkezések célja inkább annak az elhatárolási kérdésnek a megkönnyìtése vagy egyszerűsìtése, hogy mely hatáskör tartozik uniós és mely tagállami szintre.

5. 5. Hatáskörmegosztás és a magyar Alkotmánybíróság Az Alkotmánybìróság 2008. március 11-i 32/2008 (III. 12.) AB határozatával foglalt állást „az Európai Unió, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között az Európai Unió tagállamai, valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról szóló Megállapodás‖ kihirdetéséről szóló, az Országgyűlés 2007. június 11-i ülésnapján elfogadott törvény alkotmányosságáról. A megállapodás (továbbiakban: EUIN-megállapodás) célja a kiadatási ügyek gyorsìtása és egyszerűsìtése az EU tagállamai, valamint Izland és Norvégia között egy a megállapodás mellékletében részletezett elfogatóparancs alkalmazásával. A kiadott elfogatóparancsot annak az államnak az igazságügyi hatósága hajtja végre, és dönt a végrehajthatóságról, amelynek a területén az érintett személyt elfogták, azonban az átadást csak meghatározott körülmények esetén tagadhatja meg. Ez azt jelenti főszabály szerint, hogy a kiadatási kérelmeket teljesìtenie kell. A köztársasági elnök alkotmányellenesnek tartotta az EUIN-megállapodás számos rendelkezését, lényegében a kettős büntethetőség elve érvényesülésének hiánya okán.85 A büntetőjogi kérdések megválaszolása egy előzetes kérdés tisztázásától függött, mégpedig attól, kinek a hatáskörében van az EUIN-megállapodás megkötése, ha ugyanis nem magyar jogi aktusról van szó, akkor az Alkotmánybìróságnak vajmi kevés köze lehet a kérdéshez. Az Abtv.86 1. § a)pontjában meghatározott hatáskörében járt el (új Abtv.87 23. §), mely szerint az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, továbbá a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálata. A köztársasági elnök szintén erre alapìtva nyújtotta be indìtványát. Az Alkotmánybìróság szerint az EUIN-megállapodás nemzetközi jogi szerződésnek minősült, mármint az Alkotmánybìróság hatáskörét tekintve, vagyis olyannak, amelynek Magyarország szerződő fele, és amely az Alkotmánybìróság által alkotmányossági szempontból felülvizsgálható.

32/2008 (III. 12.) AB határozat „Az a tény, hogy az egyik oldalon az Európai Unió szerepel szerződő félként, nem jelenti azt, hogy az EUINmegállapodás az Alkotmány 2/A. § [Alaptörvény E. cikk] értelmében közösségi jogi normának minősülne, hiszen nem az ún. alapìtó és módosìtó szerződések szerinti európai uniós, illetve európai közösségi hatásköröket változtatja meg, hanem az egyes tagállamok, illetve Izland és Norvégia viszonylatában létesìt kötelezettségeket. Az ilyen természetű megállapodásokat maga az Európai Unió is úgy tekinti, hogy azok nemzetközi szerződések, amelyekre tehát a nemzetközi jog szabályai vonatkoznak.‖

Ebben az egy mondatban számos féligazság és csúsztatás található. Nézzük a legkirìvóbb hibákat:

Az Alkotmány 57. § (4) bek. szerint ugyanis „senkit nem lehet bűnösnek nyilvánìtani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény.‖ Ezt a passzust az alkotmányozó módosìtotta, ehhez lásd Chronowski Nóra: „Nullum crimen sine EU?― Rendészeti Szemle 2008/4. 39–60. o. Balogh-Békesi Nóra: „Közös európai alkotmányjog vagy szuverenitástranszfer esetről esetre (A magyar Alkotmánybìróság döntéséről az EU valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról szóló megálapodás tárgyában)‖ Jogtudományi Közlöny 2008, 310, 314–315. o. A büntetőjogi vetületek kiváló elemzését adja Karsai Krisztina – Ligeti Katalin: „Magyar alktományosság a bűnügyi jogsegély útvesztőjében‖ Magyar Jog 2008. 399–408. o. Erre reagálva Kovács Péter: „Az EUIN-megállapodás és az alkotmányosság‖ Magyar Jog 2008. 409–413. o. 86 1989. évi XXXII. tv. 87 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról. 85


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás 1. 1. Nem fogja át az Alkotmány 2/A. § [Alaptörvény E. cikk] az Európai Unió által kötött nemzetközi szerződéseket: ez egy erősen megkérdőjelezhető megállapìtás, hiszen számos nemzetközi megállapodás megkötésére ad módot mind a közösségi, mind az uniós jog.88 2. 2. Az Európai Unió által kötött nemzetközi szerződések nem közösségi normák, hiszen a tagállamok számára keletkeztetnek kötelezettségeket. Az állìtás és az indokolás között semmiféle értékelhető logikai kapcsolat nem mutatható fel. Az Irányelv is a tagállamok számára keletkeztet kötelezettségeket, mégis közösségi norma, hogy csak a legkézenfekvőbb ellenpéldával éljünk. 3. 3. Közösségi jogi normának csak az minősül, ami az ún. alapìtó és módosìtó szerződések szerinti európai uniós, illetve európai közösségi hatásköröket megváltoztatja. Itt valószìnűleg a 2/A. § [Alaptörvény E. cikk] által lefedett és az e paragrafusban szereplő „nemzetközi jogi szerződés‖ kifejezésre gondolhattak az alkotmánybìrák. Ezt azonban ajánlatos lett volna egyértelműen kifejezésre juttatni. Ha elfogadjuk ezt az értelmezést, akkor egyelőre annyit mondtunk, hogy az érintett szerződés nem az elsődleges közösségi jog része. Ami igaz is, de azért elég kapkodóan vonja le az Alkotmánybìróság azt a következtetést, hogy akkor ez nem is közösségi jog. 4. 4. „...hanem az egyes tagállamok, illetve Izland és Norvégia viszonylatában létesìt kötelezettségeket‖. Attól, hogy valami – mondjuk egy nemzetközi szerződés – az Unió tagállamai és harmadik országok között teremt kötelezettségeket, még lehet közösségi jog. 5. 5. „Az ilyen természetű megállapodásokat maga az Európai Unió is úgy tekinti, hogy azok nemzetközi szerződések, amelyekre tehát a nemzetközi jog szabályai vonatkoznak.‖ A tautológia legszebb tulajdonsága, hogy mindig igaz: a nemzetközi szerződések már csak olyanok, amelyekre a nemzetközi jog szabályai vonatkoznak, ha mást nem is, ezt elég világosan leìrja a Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt, a szerződések jogáról szóló, az 1987. évi 12. törvényerejű rendelettel kihirdetett szerződés 2. cikk 1. bek. a) pontja. Az látható, hogy az Alkotmánybìróság nagyon szerette volna megállapítani a hatáskörét – valószìnűleg azért, hogy a köztársasági elnök indìtványát ne kelljen elutasìtania –, de ésszerű és világos érveket emellett nem igazán tudott felsorakoztatni. Ami problémát okozott, az az osztott extern hatáskörben megkötött nemzetközi szerződések helye a közösségi/uniós, illetve a magyar jogban. Az EUIN-megállapodás kapcsán az uniós szerződéskötési hatáskör léte kevéssé volt kétséges, sokkal inkább az volt a kérdéses, hogy milyen a külügyi, extern hatáskörök természete? A szerződés számos olyan kérdést érintett, amelyre vonatkozóan az EU-Szerződésnek a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelkezései uniós hatásköröket teremtettek (szervezett bűnözés, terrorizmus, az emberkereskedelem és a gyermekek sérelmére elkövetett bűncselekmények, a tiltott kábìtószer-kereskedelem és a tiltott fegyverkereskedelem stb.). Megint más kérdések tekintetében az Uniónak nem voltak hatáskörei. Egy ilyen konstellációban, ahogy ezt fentebb is igyekeztünk vázolni, az Unió a tagállamokkal együtt ún. vegyes megállapodás keretében köti meg az adott szerződést, és ennek megfelelően nemcsak az Unió, hanem ezenfelül néhány vagy az összes tagállam (a szerződéstől függően) szintén részes félként köti a szerződést. Az ügy eldöntéséhez elegendő lett volna ennek felismerése. Az Alkotmánybìróságnak ezek alapján meg kellett volna tehát először is vizsgálnia, hogy a köztársasági elnöki indìtvánnyal érintett kérdések mely jog szerint minősülnek, hogy vajon a korábbi Alkotmány 2/A. § vagy 7. § (1) bekezdése (az Alaptörvény E. vagy Q. cikke) alá vonandóak-e, és ennek megfelelően levonni a további konzekvenciákat.89 Ł$k00003 j Vincze Attila „Az Alkotmánybìróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel‖ Európai Jog 2008/4. sz. 27–34. old

6. 6. A hatáskörök gyakorlásának feltételei: a szubszidiaritás és az arányosság elve A különböző nemzetközi – vagy extern – hatáskörökhöz összefoglalóan vö. sokak helyett Rudolf Streinz: Europarecht (Heidelberg: C.F. Müller, 2005) 674–752. pontok; Thomas Oppermann: Europarecht (München: C.H. Beck, 32005) 637–717. old. 89 Balogh-Békesi értelmezésében az Alkotmánybìróság inkább elhatárolta az EUIN-megállapodást az Alkotmány 2/A. és 7. §§-tól, lásd Balogh-Békesi Nóra: Jogtudományi Közlöny 2008 Közös európai alkotmányjog vagy szuverenitástranszfer esetről esetre (A magyar Alkotmánybìróság döntéséről az EU valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról szóló megálapodás tárgyában)‖ 310. (315.) o. 88



EUSZ 5. cikk (1) Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó.

6.1. 6.1. A szubszidiaritás elve A szubszidiaritás a katolikus társadalomelméletből származó elv, ennek összefoglalásául az alábbi idézet a Quadragesimo Anno enciklikából: „A társadalomelmélet szilárd és örök érvényű elve az a rendkìvülien fontos alapelv, amelyet sem megcáfolni, sem megváltoztatni nem lehetséges; ez ìgy szól: amit az egyes egyének saját erejükből és képességeik révén meg tudnak valósìtani, azt a hatáskörükből kivenni és a közösségre bìzni tilos; éppen ìgy mindazt, amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, egy nagyobb és magasabb szinten szerveződött társulásra áthárítani jogszerűtlenség és egyúttal súlyos bűn, a társadalom helyes rendjének felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél és benne rejlő erejénél fogva segìteni – szubszidiálni – köteles a társadalmi egész egyes részeit, ellenben soha nem szabad bomlasztania vagy bekebeleznie azokat.‖ A szubszidiaritás elve iránymutatást nyújt arra vonatkozóan, hogy uniós szinten hogyan kell a hatásköröket gyakorolni és – legalábbis elvi – jelentőségét mutatja, hogy az EU-Szerződés preambuluma a következőket tartalmazza:

EU-Szerződés preambulum „AZZAL AZ ELHATÁROZÁSSAL, hogy tovább viszik az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatát, ahol a szubszidiaritás elvének megfelelően a döntéseket az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg‖ A szubszidiaritás katolikus társadalomelméletből származó elvét az EUSZ 5. cikk (3) bekezdése tartalmazza. Ennek célja, hogy az Unió hatásköreinek gyakorlását a szükséges minimumra korlátozza:

EUSZ 5. cikk (3)A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, ìgy azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók. Az Európai Unió fellépését minden esetben külön igazolnia kell a nem kizárólagos hatáskörök gyakorlása tekintetében. Ez két okozatosan összefüggő („ìgy‖90) és kumulatìve fennálló mozzanat bemutatását jelenti: 1. egyrészt a szóban forgó intézkedés tagállami szinten nem valósìtható meg kellő hatékonysággal (negatìv vagy hatékonysági teszt), 2. másrészt ugyanez uniós szinten jobban megszervezhető (pozitìv, uniós hozzáadott érték vagy szükségességi teszt). A szubszidiaritás elvének kötelező erejű értelmezését adja az ezen elv értelmezéséről született jegyzőkönyv. 91 Ez anyagi és eljárási szabályokat tartalmaz arra, hogy mikor felel meg egy intézkedés a szubszidiaritás elvében foglalt szempontoknak: 90 91

A korábbi nyelvi változat jobban kifejezte ezt az összefüggést: „és ezért‖. C-58/08. sz., Vodafone és társai ügy, 72. pont. C-176/09. sz. ügy, Luxemburg kontra Európai Parlament és Tanács, 76. pont.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás 1. – a jogalkotási aktusokra irányuló javaslatok előterjesztése előtt a Bizottság széles körű konzultációt folytat, melynek a tervezett intézkedés regionális és helyi vonatkozásait is figyelembe kell venni (Szubszidiaritási jegyzőkönyv 2. cikk). 2. – a jogalkotási aktusok tervezeteit a szubszidiaritás és az arányosság elve tekintetében külön indokolni kell. Minden jogalkotási aktus tervezetének egy külön feljegyzésben részletesen tartalmaznia kell azokat az adatokat, amelyek a szubszidiaritás és az arányosság elvével való összhang megìtéléséhez szükségesek, beleértve a tervezet előrelátható pénzügyi hatásait, továbbá – irányelv esetében – a tagállamok, illetve adott esetben a régiók által annak végrehajtására elfogadandó jogszabályokra vonatkozó hatásait. Az annak megállapìtásához vezető okokat, hogy egy uniós cél az Unió szintjén jobban megvalósìtható, minőségi és – ahol csak lehetséges – mennyiségi mutatókkal kell alátámasztani. A jogalkotási aktus tervezetének figyelembe kell vennie annak szükségességét, hogy az Unióra, a nemzeti kormányokra, a regionális vagy helyi hatóságokra, a gazdasági szereplőkre és a polgárokra háruló pénzügyi vagy igazgatási terheket a lehető legkisebbre csökkentsék, és hogy azok arányban álljanak az elérendő célkitűzésekkel. (Szubszidiaritási jegyzőkönyv 5. cikk).92 Az egyik igazi újdonság, hogy a jogalkotási aktusok tervezeteit és módosìtott tervezeteit továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek (Szubszidiaritási jegyzőkönyv 4. cikk), a továbbìtásától számìtott nyolc héten belül bármely nemzeti parlament, illetve bármely nemzeti parlamenti kamara indokolt véleményt küldhet az Európai Parlament, a Tanács, illetve a Bizottság elnökének, amelyben ismerteti azokat az okokat, amelyek alapján az adott tervezetet nem tartja összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével (Szubszidiaritási jegyzőkönyv 6. cikk). Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság, illetve adott esetben – amennyiben a jogalkotási aktus tervezete tőlük származik – a tagállamok csoportja, a Bìróság, az Európai Központi Bank, illetőleg az Európai Beruházási Bank figyelembe veszi a nemzeti parlamentek, illetve a nemzeti parlamenti kamarák indokolt véleményét (Szubszidiaritási jegyzőkönyv 7. cikk). A szubszidiaritási elvnek komoly súlyt a Szubszidiaritási jegyzőkönyv 8. cikke adhat, mely szerint az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik a szubszidiaritás elvét megsértő jogalkotási aktus megtámadására irányuló, valamely tagállam által az Európai Unió működéséről szóló szerződés 263. cikkében megállapìtott eljárás szerint benyújtott, illetve egy tagállam által a saját jogrendje szerint nemzeti parlamentje, illetve a nemzeti parlamenti kamarája nevében hozzá továbbított keresetek elbírálására. A korábban a kizárólag a tagállami kormányoktól függő keresetek egészen más kontextusban jelennek meg: egyrészt a szubszidiaritás elvének megsértése önálló megtámadási ok, másrészt annak kezdeményezése nem függ immár az európai jogalkotásban érdekelt kormánytól, hanem annak megindìtását a tagállami parlamentek is kérhetik. Itt ismételten tetten érthetővé válik, milyen nagy szerepet játszott a szubszidiaritási elv a Lisszaboni Szerződés tárgyalása során. E kereset esetén a semmisségi kereset egyik különös formájárólvan szó. A különlegessége nemcsak az, hogy a nemzeti parlamentnek egy közvetlen keresetindìtási lehetőséget hoztak létre, hanem az is, hogy gyakorlatilag a törvényes perbizomány intézménye került bevezetésre, amelynek keretében a tagállami kormány a mindenkori parlament nevében a Bìróság előtt keresettel élhet. A „szubszidiaritási elv megsértése” mint kereseti ok eleddig nem létezett. Dogmatikailag eddig a szubszidiaritási elv megsértése leginkább a hatáskör hiányának minősült.93 A szubszidiaritás megsértése miatt előterjesztett keresetekkel az Európai Bìróság eleddig viszonylag kevés alkalommal foglalkozott. 94 A „barangolási (roaming)‖ 717/2007/EK rendelettel foglalkozó C-58/08. sz. Vodafone és társai ügyben a High Court of Justice (Anglia és Wales) előzetes döntéshozatali kérdése többek között arra irányult, hogy „érvénytelen-e a rendelet azon az alapon, hogy a felső határ alkalmazása a kiskereskedelmi barangolási dìjakra sérti az arányosság és/vagy a szubszidiaritás elvét.‖ A Bìróság megállapìtása szerint a rendelet (14) preambulumbekezdéséből kitűnt, hogy a barangolási szolgáltatások kiskereskedelmi dìjai és a nagykereskedelmi dìjai közötti kölcsönös függőség olyan mértékben rendkìvüli jelentőségű, hogy amennyiben a kizárólag a kiskereskedelmi dìjak csökkentését célzó intézkedések nem irányulnak a Közösségen belüli barangolási szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó nagykereskedelmi költségek szintjéhez, sérülhetne a E kötelezettség az EUMSZ 296. cikkéből is fakad, ami megköveteli, hogy valamennyi ott felsorolt jogi aktus tartalmazza azokat az indokokat, amelyek az intézményt az adott intézkedés elfogadásához vezették, éspedig oly módon, hogy a Bìróság azt felülvizsgálhassa, és mind a tagállamok, mind pedig az érintett személyek megismerhessék azokat a feltételeket, amelyek mellett a közösségi intézmények a Szerződést alkalmazták. A szubszidiaritás elvét nem kell kifejezetten megemlìteni, elegendő, ha az aktus elfogadásához vezető indokok kifejtésre kerülnek. 233/94. sz. ügy, Németország kontra Európai Parlament és Tanács, 25–29. pontok. 93 C-58/08. sz., Vodafone és társai ügy, 79. pont. 94 A C-176/09. sz. Luxemburg kontra Európai Parlament és Tanács ügyben Luxemburg sajnos nem fejtette ki kellőképpen érveit, ezért a bìróság azokra nem is adott alapos választ. 92


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás Közösségen belüli barangolási piac rendes működése. A közösségi jogalkotó mindebből arra a következtetésre jutott, hogy fellépése mind a nagykereskedelmi dìjak, mind pedig a kiskereskedelmi dìjak szintjére irányuló közös megközelìtést tesz szükségessé az ilyen szolgáltatások belső piaca zavartalan működésének elősegìtése céljából. Ebből a kölcsönös függőségből következően a – Bìróság szerint – a közösségi jogalkotó jogszerűen vélhette úgy, hogy fellépése a kiskereskedelmi dìjakkal kapcsolatos beavatkozást is igényli. Ily módon a rendelettel elérni kívánt cél közösségi szinten jobban megvalósítható és ezért nem tekinthető érvénytelenek a szubszidiaritás elvének megsértése miatt. Mivel a „szubszidiaritási elv megsértése‖ mint kereseti ok eleddig nem létezett, felmerül a kérdés, hogy vajon ebben (a szubszidiaritási elv megsértésén alapuló) eljárásban az is lehetséges-e, hogy más hatásköri szabályok be nem tartását – ìgy pl. hiányzó közösségi hatáskört – is érvényesíteni lehet-e. Szigorúan véve a szubszidiaritási elv megsértése csak akkor jöhet szóba, ha az Unió hatásköre egyáltalán fennáll. A szubszidiaritási gondolat – legalábbis úgy, ahogy az az EUSZ 5. cikk (3) bekezdésében szerepel – a fennálló és nem kizárólagos hatáskörök korlátozásaként fogható fel95 és csak akkor jut szerephez, ha a közösségi hatáskör egy meghatározott területen legalábbis fennáll. Egy ilyen szűk értelmezés oda vezetne, hogy a hiányzó uniós hatáskör ebben az eljárásban nem lenne felvethető, és a Bìróság ezt nem is tudná vizsgálni. Ezzel szemben előnyben részesìtendőnek tűnik a „szubszidiaritás‖ fogalmát egy szélesebb értelemben használni és ez alatt a közösség hiányzó kompetenciájára alapìtott érvek mindenfajta formáját érteni. Egyrészt a gyakorlatban a szubszidiaritás hiányára alapìtott érvek csak nehezen választhatóak el egyéb hatásköri hiányosságoktól. Bármiféle csoportosìtásra vagy felosztásra irányuló kìsérlet itt erőltetettnek hat. Másrészt, a hiányzó uniós hatáskörön alapuló esetek éppen azért különösen kirívóak, mert az Unió olyan területen tevékenykedik, amelyek semmi esetre sem tartoznak rá. Az ilyen módon a nemzeti parlamentek hatáskörébe történő beavatkozás különösen durva, és ekképpen nem lehet belátni, hogy ezekben az esetekben miért kellene a bìróság általi kontrollt elutasìtani. Végeredményben több ok szól amellett, hogy a „szubszidiaritási elv megsértését‖ az EUMSZ 263. cikk (2) bek. szerinti hatáskör hiánya szerint értsük. A vonatkozó rész tisztázása ugyanakkor a szerződés szövegének módosìtása útján üdvözlendő lenne. Egyébként e jegyzőkönyv 8. cikkét a tagállamok kötelességeként kell felfogni, hogy a megfelelő eljárási lehetőségeket kialakìtsák. A szubszidiaritás vizsgálata visszaköszön az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvényben is, melynek 9. §-a szerint az Országgyűlés az európai uniós tervezetekkel kapcsolatban állást foglalhat a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről. A kérdés az, hogy ez milyen jogosìtványt jelent az Országgyűlés számára: az Országgyűlés törvényi rendelkezés hiányában is állást foglalhat mindenről, akár a szubszidiaritásról is, ugyanakkor ez az állásfoglalás nem köti a Kormányt szavazatának gyakorlása során sem. A Szubszidiaritási jegyzőkönyv 8. cikkébe foglalt jogosìtvány gyakorolhatóságához ugyanakkor az állásfoglalás még kevés, ugyanis nem tartalmaz kötelezettséget a Kormány számára, hogy nyújtsa be a megsemmisìtés iránti keresetet. Innen tekintve a szabály vagy redundáns, vagy kiegészìtésre szorul. A szubszidiaritási vizsgálatokat az Európai ügyek bizottsága folytatja le, és amennyiben a szubszidiaritás elvének megsértését vélelmezi, az Országgyűlés plenáris ülése hozza meg a végső döntést. Ilyenre eddig nem volt példa. Kecskés László: „Az EK új jogharmonizációs filozófiája: a szubszidiaritás: A Maastrichti Európai Uniós Szerződés a szubszidiaritásról‖ Magyar Jog 1995. 157–167. old. Tamás Csaba Gergely: „Új lehetőségek a nemzeti parlamentek előtt? A szubszidiaritás elvének uniós és hazai szabályozásáról‖ Európai Tükör 2010/7–8, 7–22.

6.2. 6.2. Az arányosság elve Az uniós hatáskörgyakorlás másik feltétele és vezérelve az arányosság elve, mely azt követeli meg, hogy az elérni kìvánt célok és az annak érdekében igénybe vett eszközök egyensúlyban legyenek.

95

C-58/08. sz., Vodafone és társai ügy, 75. pont. C176/09. sz. ügy, Luxemburg kontra Európai Parlament és Tanács, 80. pont.



EUSZ 5. cikk (4) Az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. A szubszidiaritás és arányosság elvéről szóló korábbi Jegyzőkönyv szerint az arányosság elve azt a követelményt támasztotta, hogy a közösségi intézkedésnek azt a lehető legegyszerűbb formáját kell kiválasztani, amely még lehetővé teszi az intézkedés céljának kielégìtő megvalósìtását és az eredményes végrehajtást, és hogy a Közösség csak a szükséges mértékben alkot jogszabályt. Ez a szabály azonban érdekes módon kikerült a szubszidiaritás és arányosság elvéről szóló jelenleg hatályos Jegyzőkönyv szövegéből. Az EUMSZ 296. cikke tartalmaz egy új szabályt, mely szerint, ha a Szerződések nem határozzák meg, milyen tìpusú jogi aktust kell elfogadni, akkor a jogi aktus tìpusát az intézmények az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, az arányosság elvével összhangban. Az állandó ìtélkezési gyakorlat szerint az uniós jog általános elvei közé tartozó arányosság elve megköveteli, hogy a közösségi jog valamely rendelkezése által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az érintett szabályozással kitűzött célok megvalósìtására, és ne menjenek túl az azok eléréséhez szükséges mértéken.96 Az e feltételek tiszteletben tartásának bìrói ellenőrzésével kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a Bíróság az uniós jogalkotó számára széles körű mérlegelési jogkört ismert ela ráruházott hatáskörök gyakorlása során, azokon a területeken,ahol magatartása politikai, gazdasági és szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve amikor összetett értékelést és mérlegelést kell végeznie. Így nem az a kérdés, hogy az ilyen területen megállapìtott valamely intézkedés volt-e az egyetlen vagy a lehető legjobb, mivel csupán az e területen meghozott intézkedésnek a hatáskörrel rendelkező intézmények által elérni kìvánt céllal kapcsolatos nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet kihatással az ilyen intézkedés jogszerűségére. 97 Mindazonáltal az uniós jogalkotónak a választását még ilyen jogkör birtokában is objektív megfontolásokra kell alapoznia. Ezen túlmenően, a különböző lehetséges intézkedésekhez kapcsolódó korlátok értékelése során meg kell vizsgálni, hogy az elfogadott intézkedéssel elérni kìvánt célok igazolhatnake az egyes gazdasági szereplőket érő, akár jelentős mértékű, kedvezőtlen gazdasági következményeket. 98 A Bìróság az uniós jogalkotó normatìv választását csak abban az esetben kifogásolja, ha az nyilvánvalóan téves lenne, vagy ha az abból egyes gazdasági szereplők számára adódó hátrányok nem állnának arányban az általa egyébként elérhető előnyökkel.

7. 7. Ki legyen a hatáskörök őre? LAWFUL, adj. Compatible with the will of a judge having jurisdiction. – Ambrose Bierce: The Devil’s Dictionary Ez a kérdés általánosìtva arról szól, hogy vajon, ha egy uniós aktus érvényessége hatásköri okoknál fogva kétséges, akkor megtagadhatják ennek végrehajtását a tagállami bìróságok azon az alapon, hogy hiányzik az Unió hatásköre vagy azon az alapon, hogy az adott hatáskört a tagállamok nem ruházták át az Európai Unióra. A legegyszerűbb kiindulni a 314/85. sz. FotoFrost kontra Hauptzollamt LübeckOst ügyben hozott ìtéletből. A Finanzgericht Hamburg az EGK-Szerződés 177. [EUMSZ 267.] cikke alapján előzetes döntéshozatal céljából több kérdést terjesztett az Európai Bìróság elé, melyek közül – témánk szempontjából – a legfontosabb, hogy a nemzeti bíróság vajon vizsgálhatja-e a Bizottság egy határozatának érvényességét.

C-84/94. sz. ügy, Egyesült Királyság kontra Tanács, 57. pont; C-233/94. sz. ügy, Németország kontra Európai Parlament és Tanács, 54. pont. C-453/03., C-11/04., C-12/04. és C-194/04. sz., ABNA és társai egyesìtett ügyek, 68. pont. 97 C-189/01. sz., Jippes és társai ügy, 82–83. pontok; C491/01. sz., British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügy, 123. pont; C-154/04. és C-155/04. sz., Alliance for Natural Health és társai egyesìtett ügyek, 52. pont; C-558/07. sz., S.P.C.M. és társai ügyben, 42. pont. 98 C-96/03. és C-97/03. sz., Tempelman és van Schaijk egyesìtett ügyek, 48. pont; a C86/03. sz., Görögország kontra Bizottság ügy, 96. pont; C-504/04. sz., Agrarproduktion Staebelow ügy, 37. pont. 96



314/85. sz. FotoFrost kontra Hauptzollamt LübeckOst ügy 11 Első kérdésével a Finanzgericht arra vár választ, hogy önmaga rendelkezik-e hatáskörrel a Bizottság által elfogadott olyan jellegű határozat érvénytelenségének megállapìtására, mint amilyen az 1983. május 6-i határozat. [...] Mindazonáltal úgy ìtéli meg, hogy a Bíróság és a tagállami bíróságok közötti hatáskörmegosztás alapján, amint az a [EUMSZ 267.] cikkéből következik, csupán a Bíróság jogosult a közösségi intézmények jogi aktusainak érvénytelenségét megállapítani. 12 Fel kell idézni, hogy a [EUMSZ 267.] cikke olyan hatáskörrel ruházza fel a Bíróságot, hogy előzetes döntéshozatal keretében döntsön a szerződések és a közösségi intézmények jogi aktusainak értelmezéséről, valamint ezen aktusok érvényességéről. Ez a cikk második bekezdésében arról rendelkezik, hogy a tagállamok bìróságai ilyen kérdésekkel a Bìrósághoz fordulhatnak, harmadik bekezdése értelmében pedig ezt meg is kell tenniük, amennyiben határozatuk ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség. 13 Annak lehetővé tételével, hogy azon tagállami bìróságok, amelyeknek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében van helye jogorvoslatnak, előzetes döntéshozatal céljából értelmezésre vagy az érvényesség megállapìtására vonatkozó kérdéseket intézzenek a Bìrósághoz, a [EUMSZ 267.] cikk nem határozza meg, hogy ezek a bíróságok rendelkeznek-e hatáskörrel a közösségi intézmények jogi aktusai érvénytelenségének megállapítására. 14 Ezek a bìróságok vizsgálhatják valamely közösségi jogi aktus érvényességét, és amennyiben nem találják megalapozottnak a felek által a bìróság előtt felhozott érvénytelenségi okokat, elutasìthatják azokat, megállapìtva, hogy a jogi aktus teljes mértékben érvényes. Így eljárva nem kérdőjelezik meg a közösségi jogi aktus létét. 15 Ugyanakkor nincs hatáskörük a közösségi intézmények jogi aktusait érvénytelennek nyilvánítani. Amint az ugyanis az 1981. május 13-án hozott ìtéletben kifejtésre került (66/80. sz., International Chemical Corporation ügy, EBHT 1981., 1191. o.), a Bìróság a [EUMSZ 267.] cikkben elismert hatásköreinek alapvető célja annak biztosítása, hogy a közösségi jogot a tagállami bíróságok egységesen alkalmazzák. Az egységesség e követelménye különösen kényszerítő erejű, ha valamely közösségi jogi aktus érvényességéről van szó. A közösségi jogi aktusok érvényessége tekintetében a tagállamok bìróságai között fennálló különbségek magát a közösségi jogrendszer egységességét kérdőjelezhetnék meg, és veszélyeztethetnék a jogbiztonság alapvető követelményét. 16 Ugyanerre a következtetésre vezet a Szerződés által létrehozott bírósági jogvédelmi rendszer szükséges koherenciája is. [...] 17 Tekintve, hogy a [EUMSZ 263.] cikk kizárólagos hatáskört biztosìt a Bìróságnak a közösségi intézmények jogi aktusainak megsemmisìtésére, a rendszer koherenciája megköveteli, hogy ugyancsak a Bíróság rendelkezzen hatáskörrel ugyanazon jogi aktus érvénytelenségének megállapítására, amennyiben arra valamely nemzeti bìróság előtt hivatkoznak. 18 Továbbá hangsúlyozni kell, hogy a Bíróság van a legkedvezőbb helyzetben ahhoz, hogy a közösségi jogi aktusok érvényességéről határozzon. Ugyanis azon közösségi intézményeknek, amelyeknek jogi aktusát megtámadták, az EGK Bìróságának alapokmányáról szóló jegyzőkönyv [...] értelmében jogukban áll részt venni a Bìróság előtti eljárásban, hogy megvédjék ezen jogi aktusaik érvényességét. [...] [...] 20 Az első kérdésre ezért azt kell válaszolni, hogy a nemzeti bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy maguk állapítsák meg a közösségi intézmények jogi aktusainak érvénytelenségét. Amint látjuk, a Bìróság alapvetően célszerűségi okokkal és teleologikus érvekkel igyekszik az érvényességi és egyben a hatásköri kérdés eldöntésének jogát monopolizálni. Azért neki kell döntenie, mert ez a hatásköreinek alapvető célja (15. pont), ez szükséges a koherencia megteremtéséhez (16–17. pontok) és a Bíróság van a legkedvezőbb helyzetben (18. pont). A célszerűségre alapìtott érvek esetén, sajnos, jogon kìvüli mércéket 174 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás alkalmazunk, és sokkal inkább hitvita jellegű diskurzus zajlik, mintsem a szövegszerűsìtett alkotmányos jogalap értelmezése. Hasonló tendenciák mutatkoznak az irodalomban is. Theodor Schilling klasszikus nemzetközi jogi alapú elemzésével arra jut, hogy az Európai Unió nem emancipálhatja magát az őt létrehozó államok akaratától és ennélfogva, a Kompetenz-Kompetenz kérdés eldöntésére nem jogosultak az EU szervei, hanem kizárólag a tagállamok. Ennek eredményeképpen a tagállamok maguk is jogosultak értelmezni a Szerződéseket és szükség esetén megállapìtani, hogy az EU túllépett a tagállamok által a Szerződésekkel ráruházott hatáskörökön. 99 Az ezzel szemben megjelent ellencikk Ulrich Haltern és Joseph H. H. Weiler100 tollából egy másik paradigmában mozog, és azt hangsúlyozza, hogy az EU alapító szerződéseivel nem egy klasszikus nemzetközi szervezetet hozott létre, hanem egy alkotmányos szervezet. Az alkotmányos paradigmában ugyanakkor a korlátozott szövetségi jogalkotó hatalomból nem következik feltétlenül a bìrói KomptenzKompetenz hiánya: tekintettel az egyes tagállamok önálló értelmezési lehetőségében benne rejlő, az integráció ellen ható centrifugális erőre. Haltern és Weiler az Európai Bìróság értelmezési monopóliuma mellett érvel azzal ugyanakkor, hogy az Európai Bìróságnak figyelemmel kell lennie a tagállamok aggodalmaira és azokkal párbeszédet kell folytatnia. Világos, hogy a kérdés nem eldönthető: a két elemzés nem ugyanabban a paradigmában mozog, az egyik a nemzetközi jog a másik a szövetségi alkotmányjog szemüvegén keresztül tekinti ugyanazokat a folyamatokat. Mind a két nézőpont elfogadható legitimnek és a maga szempontjából mind a kettő logikus következtetésre jut, ugyanakkor a két nézet nem összeegyeztethető: a kérdés, hogy több tagállami vagy több európai hatáskört kìvánunk. Ez pedig inkább politikai mintsem jogi kérdés. Ennélfogva azt tarjuk célravezetőnek, ha megvizsgáljuk milyen módon értelmezte az uniós hatásköröket az Európai Bìróság néhány újabb vitatott ügyben. Három ügyet választottunk ki a szemléltetés érdekében: az első az adattárolási irányelv, a második a terrorizmussal vádolt személyek pénzügyi eszközei befagyasztásának jogszerűségét érinti, a harmadik pedig egy kartellbìrságot. Az első azt hivatott példázni, hogyan szélesìti értelmezésével egy meghatározott hatáskör kereteit az Európai Bìróság. A második az EUMSZ 352. cikkbe foglalt gumi-hatáskör szinte akármeddig szélesìthető értelmezésének bemutatására szolgál, a harmadik pedig a hatáskörkreálás egyik sajátos formáját, a hatáskör időbeli hatályának meghosszabbìtását mutatja be. Mind a három eset azt hivatott érzékeltetni, milyen kreatìvan kezeli a Bìróság a hatásköröket, és hogy elsődlegesen célszerűségi szempontok uralják az érvelését, ami nem teljesen egyeztethető össze a hatáskörök alapvető jellemzőjével, vagyis azzal, hogy puszta célszerűségi okok alapján nem lehet hatáskört megállapìtani. Hogy szükséges vagy ésszerű-e egy hatáskör tagállami vagy uniós szinten történő gyakorlása, azt elsősorban a tagállamoknak, mint a szerződések urainak kell(ene) eldöntenie.

7.1. 7.1. Az adattárolási irányelv (C-301/06 sz. ügy)101 A 2005-ös londoni és madridi merényletek után számos uniós jogszabályt fogadtak el a terrorizmus elleni harc jegyében. Ezek közé tartozott a telekommunikációs adatok tárolására vonatkozó irányelv, ami alapján az elektronikus hìrközlési szolgáltatóknak meghatározott adatokat kellett tárolniuk, mint a közlés forrásának megtalálásához és azonosìtásához szükséges adatok, a közlés cìmzettjének azonosìtásához szükséges adatok, a közlés napjának, időpontjának és időtartamának megállapìtásához szükséges adatok, a közlés tìpusának megállapìtásához szükséges adatok, a felhasználók (feltételezett) kommunikációs berendezésének azonosìtásához szükséges adatok, mobil kommunikációs eszköz helyének megállapìtásához szükséges adatok. Ezeket az adatokat a közlés időpontjától számìtott legalább hat hónapig és legfeljebb két évig megőrizzék.

Theodor Schilling: „The Autonomy of the Community Legal Order: An Analysis of Possible Foundations‖ 37 Harvard International Law Journal (1996) 389–409. o. 100 Ulrich R. Haltern – Joseph H. H. Weiler: „The Autonomy of the Community Legal Order – Through the Looking-Glass‖ 37 Harvard International Law Journal (1996) 411–448. o. 101 Lásd hozzá: Walter Frenz: „Binnenmarktkompetenzen – Harmonisierung für alles Mögliche?‖ Deutsches Verwaltungsblatt 2009 374–375 old. Spiros Simitis: „Der EuGH und die Vorratsdatenspeicherung oder die verfehlte Kehrtwende bei der Kompetenzregelung‖ Neue Juristische Wochenschrift 2009, 1782–1786. old. Sara Poli: „European Court of Justice The Legal Basis of Internal Market Measures With a Security Dimension. Comment on Case C-301/06 of 10/02/2009, Ireland v. Parliament/Council‖ 6 European Constitutional Law Review (2010) 137–157. old. Az adatmegőrzéssel kapcsolatos nemzeti alkotmánybìróságok előtti eljárásokhoz. Theodore Konstadinides: „Destroying democracy on the ground of defending it? The Data Retention Directive, the surveillance state and our constitutional ecosystem‖ 36 European Law Review (2011) 722–736. old. 99


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás Írország keresetében azt kérte, hogy a Bìróság semmisìtse meg a 2006/24/EK irányelvet, mivel azt nem megfelelő jogalapon fogadták el. Arra hivatkozott, hogy alapvető tévedés volt az EK 95. cikkének [EUMSZ 114.] választása a 2006/24. irányelv jogalapjaként, mivel az irányelv egyetlen célja vagy legalábbis fő vagy döntő célja bűncselekmények kivizsgálásának, felderìtésének és üldözésének elősegìtése, a terrorizmust is ideértve. Ezért a 2006/24. irányelvben szereplő intézkedések egyetlen érvényes jogalapja az EUSzerződés VI. cìme, különösen annak 30. cikke, 31. cikke (1) bekezdésének c) pontja és 34. cikke (2) bekezdésének b) pontja lehetett volna. Írország szerint ugyanis a 2006/24. irányelv egyértelműen bűncselekmények elleni küzdelemre irányul és nem a belső piac esetleges funkciózavarainak kijavìtására. A Szlovák Köztársaság támogatta Írország álláspontját, mert szintén úgy vélte, hogy az irányelv fő célja nem a belső piac akadályainak és torzulásainak megszüntetése. Az irányelv célkitűzése az adatok megőrzésének a kereskedelmi szempontokon túlmenő harmonizálása a tagállamoknak a büntetőjog területén folytatott tevékenysége elősegìtése céljából, és ezért annak elfogadására nem kerülhetett volna sor a Közösség belső piaci hatáskörei keretében. Hivatkozott arra is, hogy a személyes adatoknak a 2006/24. irányelv által előìrt megőrzése az EJEE 8. cikke szerinti magánélet tiszteletben tartásához való jog gyakorlásába történő jelentős beavatkozáshoz vezet és kétségbe vonható, hogy ilyen jelentős mértékű beavatkozás igazolhatóe gazdasági indokokkal, jelen esetben a belső piac hatékonyabb működésével. A Parlament ezzel szemben arra hivatkozott, hogy az emlìtett irányelv fő vagy döntő célja az elektronikus hìrközlés belső piacát érintő akadályok megszüntetése. A 2001. szeptember 11én New Yorkot, a 2004. március 11én Madridot és 2005. július 7én Londont ért terrortámadást követően bizonyos tagállamok különböző szabályokat fogadtak el az adatok megőrzése terén és az ezen intézkedések közötti eltérések akadályozhatják az elektronikus hìrközlési szolgáltatások nyújtását és torzìthatja a versenyt a belső piacon. Amiből az következik, hogy az EK 95. [EUMSZ 114.] cikk az emlìtett irányelv megfelelő jogalapját képezi. A Tanács arra hivatkozott, hogy a nemzeti bűnüldöző szervek egyre nagyobb aggodalommal tekintettek az elektronikus hìrközlési szolgáltatások bűncselekmények elkövetése céljára történő felhasználására. Álláspontja szerint ezen új keletű aggodalmak késztették a tagállamokat az emlìtett hìrközléshez kapcsolódó adatok törlésének megakadályozását és a bűnüldöző szervek részére történő rendelkezésre állásuk biztosìtását szolgáló intézkedések elfogadására. Az emlìtett intézmény arra hivatkozik, hogy a fenti intézkedések eltérő jellege már zavart okozott a belső piac megfelelő működésében. A Bizottság emlékeztetett arra, hogy a 2006/24. irányelv elfogadását megelőzően több tagállam hozott adatmegőrzéssel kapcsolatos nemzeti intézkedéseket és hangsúlyozza ezen intézkedések között fennálló jelentős eltéréseket. Látható, hogy valamennyi uniós szerv elismerte, hogy bár a nemzeti bűnüldözési érdekeket szolgáló jogszabályok közelìtéséről van szó, és erre valószìnűleg csak a büntetőjogi együttműködés keretében lehetett volna mód, ami egyhangúságot követelt volna meg, de mivel a büntető jogszabályok különbözősége egyben kereskedelmi hatással is bìr (mint minden, ami költséget jelent), ezért megalapozott lenne az egyszerűbb jogalkotási eljárást jelentő belső piaci hatáskör igénybevétele.

C-301/06. sz. ügy Írország kontra Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa A Bíróság álláspontja 56 Elsősorban meg kell állapítani hogy az Európai Unió hatásköreinek kérdése eltérő módon vetődik fel aszerint hogy a kérdéses hatáskört az Európai Unió számára korábban már általános értelemben elismerték vagy pedig erre még nem került sor. Az első eset a hatáskörök Unión belüli felosztásáról történő döntést érinti



különösen azt a kérdést hogy az EK-Szerződés szerinti irányelv vagy az EU-Szerződés szerinti kerethatározat útján kell-e eljárni. A második esetben azonban az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást érintő döntésről van szó különösen arról a kérdésről hogy az Unió megfosztottae hatáskörüktől ez utóbbiakat. A jelen ügy a fenti két eset közül az elsőt érinti. [Írország és Szlovákia] álláspont[já]nak nem lehet helyt

59 adni.

60 A Bìróság állandó ìtélkezési gyakorlata szerint egy közösségi jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma [...]. A 2006/24. irányelv az EK-Szerződés

61

közelebbről annak 95. [EUMSZ 114.] cikke alapján került elfogadásra. Az EK 95. [EUMSZ 114.] cikk (1) bekezdése kimondja

62 hogy a Tanács elfogadja azokat a tagállamok törvényi

rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelìtésére vonatkozó intézkedéseket amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése. A közösségi jogalkotó különösen akkor hivatkozhat

63 az EK 95. [EUMSZ 114.] cikkre

ha a nemzeti rendelkezések között olyan eltérések állnak fenn amelyek gátolják az alapvető szabadságokat vagy versenytorzulásokat hoznak létre és ezáltal közvetlenül érintik a belső piac működését [...]. 64 Ezenkívül bár az EK 95. [EUMSZ 114.] cikkre mint jogalapra akkor lehet hivatkozni ha a nemzeti szabályozások eltérő alakulásából adódó jövőbeni kereskedelmi akadályok megelőzése a cél az ilyen akadályok keletkezésének valószìnűnek kell lennie és a kifogásolt intézkedésnek ezen akadályok megelőzésére kell irányulnia (a fent hivatkozott Németország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ìtélet 38. pontja és az ott hivatkozott ìtélkezési gyakorlat). 65 Ellenőrizni kell hogy a 2006/24. irányelv elfogadását eredményező helyzet megfelel-e az előző két pontban leìrt feltételeknek. 66 Ahogyan az az emlìtett irányelv (5) és (6) preambulumbekezdéséből kitűnik a közösségi jogalkotó abból a megállapìtásból indult ki hogy a szolgáltatásnyújtók általi adatmegőrzésre vonatkozó nemzeti szabályozások között jogalkotási és technikai eltérések állnak fenn. 67 E vonatkozásban a Bìróság elé terjesztett adatok megerősìtik 177 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


hogy a [...] terrortámadásokat követően több tagállam – felismerve hogy az elektronikus hìrközléshez kapcsolódó adatok a bűncselekmények ezen belül a terrorizmus felderìtésének és üldözésének hatékony eszközei – intézkedéseket fogadott el [...] az emlìtett adatok megőrzésével kapcsolatban kötelezettségeket ìrtak elő a szolgáltatásnyújtók részére. Az ügy iratanyagából az is következik

68

hogy az adatmegőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek a szolgáltatásnyújtókra nézve jelentős gazdasági következményekkel járnak mivel befektetéseket és jelentős üzemeltetési költségeket eredményezhetnek. A Bìróság rendelkezésére bocsátott adatok a fentieken

69 kìvül azt tanúsìtják

hogy a [...] nemzeti intézkedések jelentős eltéréseket mutatnak különösen a megőrzött adatok jellege és a megőrzésük időtartama tekintetében. Végül teljes mértékben előre látható volt

70 hogy azok a tagállamok

amelyek még nem rendelkeztek szabályozással az adatmegőrzés terén e területen olyan szabályokat vezetnek be amelyek tovább erősìtik a már létező különböző nemzeti szabályok közötti eltéréseket. A fenti körülmények ismeretében látható

71

hogy az elektronikus hìrközléssel kapcsolatos adatok megőrzése terén elfogadott különböző nemzeti szabályozások közötti eltérések közvetlenül befolyásolták a belső piac működését és előre látható volt hogy e befolyás egyre jelentősebbé válik. 72 A fenti helyzet igazolja hogy a közösségi jogalkotó a belső piac megfelelő működésének védelmével kapcsolatos célt harmonizált szabályok elfogadásával érje el. [...] 80

E vonatkozásban meg kell állapìtani

hogy az említett irányelv rendelkezései elsősorban a szolgáltatásnyújtók tevékenységeire korlátozódnak és nem szabályozzák sem az adatokhoz való hozzáférést sem azoknak a tagállamok rendőri vagy igazságszolgáltatási szervei által történő felhasználását. [...] 82 A 2006/24. irányelvben előìrt intézkedések ugyanakkor nem feltétlenül foglalják magukban a tagállami szervek bűnüldözési célú fellépését. Ahogyan az többek között az emlìtett irányelv 3. cikkéből következik a szolgáltatásnyújtóknak kizárólag az érintett hìrközlési szolgáltatások nyújtása során előállìtott vagy


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás feldolgozott adatokat kell megőrizniük. Ezek kizárólag azon adatok amelyek szorosan kötődnek az emlìtett szolgáltatásnyújtók gazdasági tevékenységének gyakorlásához. A 2006/24. irányelv tehát olyan műveleteket szabályoz

83

amelyek függetlenek a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés körébe tartozó bármely esetleges intézkedés végrehajtásától. Nem harmonizálja sem a bűnüldözési ügyekben illetékes nemzeti hatóságok által az adatokhoz történő hozzáférés sem az emlìtett adatok felhasználásának és azok hatóságok közötti cseréjének kérdését. [...] A fentiekből az következik

84

hogy a 2006/24. irányelv tartalma alapvetően a belső piac érintett ágazatában működő szolgáltatásnyújtók tevékenységeire vonatkozik [...]. A fenti jogszabályi tartalom ismeretében azt a

85 következtetést kell levonni

hogy a 2006/24. irányelv döntően a belső piac működését érinti. [...] 94 Következésképpen a jelen keresetet el kell utasìtani. A fenti ügyben két jogalap versengett: egy belső piaci és egy büntetőjogi. Az olvasó joggal kérdezhetné, hogy nem mindegy-e, melyik hatáskör alapján fogad el intézkedéseket az EU, a hatáskör ìgy is úgy is megállapìtható. Ez első pillantásra igaz lehet, de van két alapvető különbség a két hatáskör között: a belső piaci hatáskör alapján a tagállamok jogába mélyebben belevágó intézkedéseket lehet elfogadni, mint a büntetőjogi alapján (irányelvet kerethatározat helyett); másrészt a belső piaci hatáskör gyakorlásához elegendő a minősìtett többség, szemben a büntetőjogi területen megkövetelt egyhangú döntéshozatallal. Innen nézve világos, hogy a belső piaci hatáskör igazolása inkább az Unió hatásköreit erősìti, mìg a büntetőjogié inkább a tagállamoknak kedvezett volna. A belső piaci hatáskör indoklása ebben az esetben pedig igencsak bukdácsol. Mind a kontextus, mind az adattárolás lehetséges és elsősorban szándékolt felhasználása azt támasztja alá, hogy az intézkedés valódi célja a terrorizmus elleni rendőri és büntetőjogi fellépés és ekképpen inkább büntetőjogi természetű aktusról van szó, amely kapcsán a belső piaci összefüggések inkább másodlagosak és közvetettek. Az Európai Bìróság a másodlagos és közvetett összefüggést nem tartotta elegendőnek az EUMSZ 114. cikkre hivatkozáshoz a dohánytermékek reklámozása és szponzorálása esetén.102 Ebben a következőket állapìtotta meg a Bìróság – egyébként helyesen:

C-376/98. sz. ügy Németország kontra Parlament és Tanács 83 E rendelkezéseket egybevetve egyértelmű, hogy a Szerződés [114.] cikkének (1) bekezdésében emlìtett intézkedések célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javítása.E cikket úgy értelmezni, hogy a közösségi jogalkotónak általános hatáskört biztosít a belső piac szabályozása tekintetében, nemcsak az említett rendelkezések szövegével lenne ellentétes, hanem összeegyeztethetetlen lenne az [EUSzerződés 5. cikkében] megfogalmazott alapelvvel is, amely szerint az [Unió] csak a ráruházott hatáskörök keretén belül járhat el. 84 A Szerződés [114.] cikke alapján elfogadott jogszabály céljának ténylegesen a belső piac megteremtése és működése feltételei javításának kell lennie. Ha a nemzeti jogszabályok közötti eltérések, az alapvető szabadságok korlátozásának elméleti veszélye, vagy a verseny esetlegesen ebből származó 102

C-376/98. sz. ügy, Németország kontra Parlament és Tanács.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás torzulásának egyszerű megállapítása elegendő lenne a [114.] cikk jogalapként történő megjelöléséhez, a jogalap bírósági felülvizsgálata értelmét vesztené. [...] 108 Ezért meg kell vizsgálni, hogy az irányelv ténylegesen hozzájárul-e a verseny érzékelhető torzulásainak felszámolásához. 109 Egyrészt a dohánytermékek reklámozása tekintetében kevésbé szigorú szabályokat alkalmazó tagállamok területén letelepedett reklámügynökségek és a reklámhordozók gyártói kétségtelenül előnyt élveznek a méretgazdaságosság és a nyereség növekedése szempontjából. Ugyanakkor ezen előnyök hatása a piaci versenyre csekély és közvetett, valamint azok nem vezetnek a verseny érzékelhetőnek minősíthető torzulásához. Ezek az előnyök nem hasonlìthatók a verseny termelési költségek közötti különbségek által okozott torzulásához, különösen azokhoz, amelyek a közösségi jogalkotót a titán-dioxid-ipar hulladékai által okozott szennyezés csökkentésére és lehetséges megszüntetésére kidolgozott programok közelìtését szolgáló eljárásokról szóló, 1989. június 21-i 89/428/EGK tanácsi irányelv (HL L 201., 56. o.) elfogadására késztették. Az adattárolás kapcsán eltérő álláspont nem magyarázható mással, mint (kevéssé) burkolt hatáskörbővìtéssel.

7.2. 7.2. A terrorizmus pénzügyi forrásainak befagyasztása (C402/05. P. és C-415/05. P. sz. egyesített ügyek) Az alább következő ügy eléggé szövevényes és az uniós jog számos pontját érinti 103, most kizárólag a hatáskörmegosztás problémáira koncentrálunk. Az eset nagyon jól példázza, hogy az EUMSZ 352. cikkének sokkal szűkebben értelmezhető elődje, az EKSZ 308. cikke milyen jelentős hatáskörbővìtésre adott alkalmat. Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa több határozatot is elfogadott a Tálibán, illetve Oszáma bin Ládennel kapcsolatban álló csoportok kapcsán, melyek egyike úgy rendelkezett, hogy minden államnak kötelessége többek között befagyasztani a Tálibán tulajdonában álló egy speciális bizottság, a Szankcióbizottság által azonosìtott pénzkészleteket és egyéb pénzügyi forrásokat. A Tanács úgy ìtélte meg, hogy e határozat végrehajtása érdekében szükséges a Közösség fellépése, elfogadott egy közös álláspontot, mely szerint: „Az Oszáma bin Láden és – a Szankcióbizottság által azonosìtott – vele összeköttetésben lévő személyek és szervezetek pénzkészleteit be kell fagyasztani, és semmilyen követelést vagy egyéb pénzügyi forrást nem lehet Oszáma bin Láden, sem pedig – a Szankcióbizottság által azonosìtott – vele összeköttetésben álló személyek és szervezetek rendelkezésére bocsátani, a [1333 (2000) határozat] rendelkezéseinek megfelelően.‖ 2001. március 6-án a Tanács az EK 60. és az EK 301. cikk alapján megalkotta a pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról szóló 467/2001/EK tanácsi rendeletet, mely meghatározza, hogy mit kell „pénzkészletek‖ és „pénzkészletek befagyasztása‖ alatt érteni. A Szankcióbizottság felvett egy Kadi nevű személyt a listára, aki megtámadta a rendeletet saját vonatkozásában, többek között a hatáskör hiánya miatt. Ahhoz, hogy jobban megérthessük a jogi problémát érdemes felidézni az alkalmazott jogszabályokat. Az EKSZ 301. cikk szövege a következő volt: „Ha az Európai Unióról szóló szerződés közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően elfogadott valamely közös álláspont vagy együttes fellépés egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére, korlátozására vagy teljes megszakítására irányuló fellépésről rendelkezik, a Tanács megteszi a szükséges sürgős intézkedéseket. A Tanács a Bizottság javaslata alapján, minősìtett többséggel jár el.‖ Az EKSZ 60. cikk (1) bekezdésének rendelkezése szerint:

Lásd hozzá magyarul Chronowski Nóra: „Alapjogvédelem, nem csak uniós fokon‖ Fundamentum 2009/1. sz. 80–88. old. Varjú Márton: „Nemzetközi terrorizmus és az Európai Unió közjogának érettsége‖ Fundamentum 1/2009, 67–79. old. A kiterjedt nemzetközi irodalomból lásd csupán Ulrich Haltern: „Gemeinschaftsgrundrechte und Antiterrormaßnahmen der UNO‖ Juristenzeitung 2007, 537–547. old. 103


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás „Ha a 301. cikkben előirányzott esetben a Közösség fellépése szükséges, a Tanács a 301. cikkben meghatározott eljárás szerint az érintett harmadik országokkal szemben megteheti a szükséges sürgős intézkedéseket a tőkemozgásokra és fizetési műveletekre vonatkozóan.‖ Végül, az EKSZ 308. cikk a következőképpen rendelkezett: „Ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosìtja a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket.‖ A felperes többek között felhìvott egy a hatáskör hiányára és hatáskörtúllépésre alapìtott jogalapot azzal, hogy az alperes intézmények megalkották a 467/2001 és a 2062/2001 rendeleteket az EK 60. és az EK 301. cikk alapján, miközben ezek a rendelkezések véleménye szerint a Közösséget a harmadik országokkal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására, nem pedig magánszemélyek követeléseinek befagyasztására jogosítják fel.

C402/05. P. és C415/05. P. sz. egyesített ügyek Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra az Európai Unió Tanácsa és az Európai Közösségek Bizottsága

A Bíróság álláspontja 212 Márpedig az Elsőfokú Bíróság helyesen állapította meg, hogy az EK 308. cikk az EK 60. és EK 301. cikkel együtt képezheti a vitatott rendelet jogalapját. 213 Ez utóbbi ugyanis, amennyiben gazdasági és pénzügyi jellegű korlátozó intézkedéseket ír elő, nyilvánvalóan az EK 60. és EK 301. cikk ratione materiae hatálya alá tartozik. 214 jogalapjai közé indokolt volt.

E tekintetben tehát e cikkek felvétele a vitatott rendelet

215 Egyébiránt e rendelkezések az EK 60. és EK 301. cikknek a Maastrichti Szerződéssel való beillesztését megelőzően az EK-Szerződés 113. cikkére [jelenleg EUMSZ 207. cikk] alapìtott azon gyakorlat következményei közé tartoznak [...], amelynek értelmében a Közösség feladata az Európai Politikai Együttműködés keretében elrendelt és harmadik országokkal szembeni gazdasági jellegű korlátozó intézkedések elrendelését tartalmazó fellépések végrehajtása. 216 Mivel az EK 60. és EK 301. cikk ugyanakkor nem ír elő kifejezett vagy bennefoglalt cselekvési hatásköröket ilyen intézkedéseknek a vitatott rendelettel érintetthez hasonló olyan címzettekkel szembeni elrendelésére, akik semmilyen kapcsolatban nem állnak harmadik ország politikai rendszerével, az emlìtett rendelkezések személyi hatályának korlátozásából eredő e hatáskörhiányt lehetett pótolni azzal, hogy az e jogi aktust tárgyi hatálya szempontjából megalapozó első két cikken kívül igénybe veszik az említett rendelet jogalapjaként az EK 308. cikket is, feltéve azonban, hogy az EK 308. cikk alkalmazásának egyéb feltételei is teljesültek. [...] 218

Az EK 308. cikk alkalmazásának egyéb feltételeit


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás illetően ezt követően meg kell vizsgálni a kifogások fent emlìtett második csoportját. [...] 222 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a vitatott rendelet célja a terrorista tevékenységek finanszírozásának megakadályozása végett annak azonnali megakadályozása, hogy az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló személyek bármilyen pénzügyi és gazdasági erőforrással rendelkezzenek [...]. 223 Ellentétben azzal, amit az Elsőfokú Bìróság [...] megállapìtott, e célkitűzés kapcsolható az EKSzerződés által a Közösség számára kijelölt célkitűzésekhez. A megtámadott ìtéletekben tehát e tekintetben is téves jogalkalmazás történt. 224 Ezzel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy [...] mivel az EK 308. cikk az átruházott hatáskörök elvén alapuló intézményi rend szerves részét képezi, ìgy ennek alapján nem lehet a Közösség hatásköreit az EK-Szerződés rendelkezéseinek összességéből eredő általános kereten túl kiterjeszteni. 225 Márpedig a vitatott rendelet célkitűzése összekapcsolható a Közösségnek az EK 308. cikk szerinti valamely célkitűzésével, ily módon e rendelet megalkotása során nem hagyták figyelmen kívül a Közösségnek az EK-Szerződés rendelkezéseinek összessége alkotta általános keretből eredő hatásköreinek területét. 226 Az EK 60. és az EK 301. cikk ugyanis, amennyiben közösségi hatáskört ìr elő gazdasági jellegű korlátozó intézkedések elrendelésére a KKBP keretében elrendelt fellépések végrehajtása érdekében, valamely bennefoglalt és alapul szolgáló célkitűzés – azaz ilyen intézkedések elfogadásának közösségi eszköz hatékony alkalmazásával történő lehetővé tétele – kifejeződése. 227 szerinti valamely célkitűzését képezőnek tekinteni.

E célkitűzést lehet a Közösségnek az EK 308. cikk

228 Ezt az értelmezést megerősìti az EK 60. cikk (2) bekezdése. Ugyanis, noha e bekezdés első albekezdése szigorúan körülhatárolt hatáskört biztosìt a tagállamoknak arra, hogy egyoldalú intézkedéseket hozzanak harmadik országgal szemben a tőkemozgásra és a fizetési műveletekre vonatkozóan, ezt a hatáskört ugyanezen albekezdés értelmében csak addig lehet gyakorolni, amìg e cikk (1) bekezdése alapján nem hoznak közösségi intézkedéseket. 229 A KKBP keretében elrendelt gazdasági jellegű korlátozó intézkedések közösségi jogszabály megalkotásával történő végrehajtása nem lép túl az EKSzerződés rendelkezéseinek összességéből eredő általános kereten, mivel az ilyen intézkedések jellegüknél fogva kapcsolódnak a közös piac működéséhez, és e kapcsolat a jelen ìtélet 200. pontjában foglaltaknak megfelelően az EK 308. cikk további alkalmazási feltétele. 230 Ha ugyanis minden egyes tagállam egyoldalúan hozna a vitatott rendelettel előírtakhoz hasonló, az érintett személyek és szervezetek valamennyi pénzkészletének és egyéb gazdasági erőforrásának főszabály szerint általános befagyasztásában megnyilvánuló, gazdasági és pénzügyi intézkedéseket, e nemzeti intézkedések számának növekedése befolyásolhatná a közös piac működését. Az ilyen intézkedések különösen a tagállamok közötti kereskedelmet érinthetnék, nevezetesen a tőkemozgást és a fizetési műveleteket, valamint a gazdasági szereplők letelepedéshez való jogának gyakorlását. Ezenkìvül a verseny torzulását is eredményezhetik, mivel a tagállamok által egyoldalúan hozott intézkedések közötti esetleges különbségek előnyt biztosìthatnak egyes gazdasági szereplők versenyhelyzete tekintetében, illetve hátrányosan érinthetnék őket, anélkül, hogy ezen előnyök vagy hátrányok gazdasági megfontolásokon alapulnának. 231 A Tanács által a vitatott rendelet (4) preambulumbekezdésében tett megállapìtás, miszerint közösségi jogszabályokra van szükség „különösen a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében”, e tekintetben tehát relevánsnak bizonyul. Ahogy ez látható, a Bìróság a végletekig képes feszìteni az EU hatásköreit. Az EKSZ korábbi 308. cikke, amely az EUMSZ 352. cikkének feleltethető meg, arra adott lehetőséget, hogy az EU egy szerződéssel rögzìtett politika területén akkor is felléphessen, ha erre konkrét hatáskörrel nem bìrna. A korábbi jogi helyzet szerint az


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás EKSZ 308. cikke csupán egy szerződéslekerekìtő hatáskör volt, amely a kisebb szövegezési hiányosságokat volt hivatott áthidalni. A kérdés az, hogy vajon ebbe beletartozik-e az is, hogy a „harmadik országok‖ kifejezés alatt egy meghatározott országgal semmilyen kapcsolatban sem álló magánszemélyeket is értsünk és ezzel egyben az uniós hatáskört is kiterjesszük olyan kérdésekre, amikre azokat nem szánták. Nem arról van szó, hogy érdemese az adott kérdést uniós szinten szabályozni vagy sem. Ez a kérdés a szubszidiaritás tartományába tartozik és csak akkor válaszolandó meg, ha már van uniós hatáskör. Ha nincs, akkor azt önmagában nem lehet azzal megalapozni, hogy jó, hasznos, előremutató, hatékony lenne, ha lenne ilyen hatáskör. Ez ugyanis a végletekig feszíti az uniós hatásköri rendet. Csupán azon az alapon, hogy fennállhat a veszélye annak, hogy a tagállamok esetleg nem hajtják végre teljes terjedelemben az ENSZ Biztonsági Tanácsa határozatát, nem lehet uniós hatáskört alapozni. Ez egyrészt komoly rosszindulatot tételez fel a tagállamokról, másrészt – és ez fontosabb – az uniós hatáskörbővìtés szükségességét valójában nem igazolható érvekkel szándékszik alátámasztani. Csupán arról van szó, hogy esetleg elképzelhető, – de korántsem biztos, hogy ìgy van –, hogy egyes tagállamok veszélyeztetik az egységes fellépést. Igazából ezen a vélelmezett indokon kìvül semmivel nem igazolható a Bìróság hatáskörbővìtése. Ez az ügy bizonyìtja, hogy nem teljesen alap nélkül aggódnak azok, akik az EUMSZ 352. cikkében egy korlátozás nélküli gumiklauzulát látnak, ami gyakorlatilag minden esetre ráhúzható. Erre az esetre szokás mondani, hogy attól, hogy valaki paranoiás, még nem biztos, hogy nem üldözik.

7.3. 7.3. Kartellbírság kérdéses jogalappal – C-352/09. P. sz. ügy A hatáskörbővìtés egyik sajátságos estét jelenti ez az esetet, melyben a Bìróság annak ellenére ismerte el jogszabály alkalmazását, hogy az már hatályon kìvül került. Ennek alapjául eléggé megkérdőjelezhető módon a büntetőjogi jogutódlással jutott. Nézzük a részleteket! A Krupp Thyssen Nirosta GmbH a Thyssen Stahl és a Fried Krupp AG HoeschKrupp rozsdamentes acéllemezek ágazatában folytatott tevékenységeinek összevonása révén jött létre. A Thyssen Stahl a többi ágazatban továbbra is függetlenül folytatta tevékenységeit. A cégnév többszöri megváltoztatását követően a Krupp Thyssen Nirosta GmbH-ból ThyssenKrupp Stainless AG és végül ThyssenKrupp Nirosta GmbH lett. A rozsdamentesacél-termékek többsége az ESZAK-Szerződés hatálya alá tartozott. A Bizottság 1995. március 16-án arra kért több rozsdamentesacélgyártót, hogy szolgáljanak információkkal az „ötvözeti felár‖ néven ismert és ezen ötvözőelemek árfolyama alapján kiszámìtott árkiegészìtésről, amely hozzáadódik a rozsdamentes acél alapárához. Az emlìtett ötvözőelemek költsége a termelési költségek jelentős és igen változó részét teszi ki. A Bizottság a kapott információk alapján 1995. december 19-én 19 vállalkozáshoz intézett kifogásközlést. Egyes vállalkozások, köztük a ThyssenKrupp Nirosta GmbH és a Thyssen Stahl, 1996 decemberében és 1997 januárjában közölték a Bizottsággal, hogy együtt kìvánnak működni. A Bizottság 1997. április 24-én az érintett vállalkozások mindegyikéhez, köztük a ThyssenKrupp Nirosta GmbH-hoz és a Thyssen Stahlhoz is, új kifogásközlést intézett, amelyre e két vállalkozás külön-külön válaszolt. A ThyssenKrupp Nirosta GmbH a Bizottsághoz intézett 1997. július 23-i levelében a következőket adta elő: „Ami a tárgyként hivatkozott eljárást illeti [IV/35.814 – ThyssenKrupp Stainless ügy], azt kérték a [Thyssen Stahl] jogi képviselőjétől, hogy [a ThyssenKrupp Nirosta GmbH] kifejezetten erősìtse meg azt, hogy felelősséget vállal a [Thyssen Stahl] esetleges korábbi cselekményeiért a [Thyssen Stahl] rozsdamentes acéllemezek iparágában kifejtett tevékenységének átruházását követően annyiban, amennyiben azokra a rozsdamentes acéllemezekre vonatkoznak, amelyek a jelen eljárás tárgyát képezik, és amennyiben a 1993-as évig terjedő időszakra nyúlnak vissza. Ezúton kifejezetten megerősìtjük ezt.‖ Az ESZAKSzerződés 65. cikkének alkalmazására vonatkozó eljárásban (IV/35.814 – „ötvözeti felár‖– ügy) 1998. január 21-én hozott 98/247/ESZAK határozatban a Bizottság megállapìtotta, hogy az 1993. december 16án Madridban tartott találkozón a rozsdamentes acéllemezek termelőinek többsége, köztük a ThyssenKrupp Nirosta GmbH és a Thyssen Stahl, megállapodott abban, hogy 1994. február 1-jétől összehangolt módon növelik áraikat az ötvözeti felár számìtási paramétereinek megváltoztatásával. A Bizottság ez alapján megállapìtotta, hogy az érintett vállalkozások megsértették az ESZAK 65. cikk (1) bekezdését. Az eredeti határozatot nem a Thyssen Stahllal, hanem a ThyssenKrupp Nirosta GmbH-val közölték, mivel a Bizottság az 1997. július 23-i nyilatkozat alapján úgy vélte, hogy a ThyssenKrupp Nirosta GmbH felelős a Thyssen Stahl cselekményeiért. Ennélfogva a Bizottság bìrságot szabott ki rá a Thyssen Stahl terhére rótt, az 1993 decembere és 1995. január 1-je közötti időszakban elkövetett cselekményekért is.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás A ThyssenKrupp Nirosta GmbH keresetet nyújtott be többek között az eredeti határozat megsemmisìtése iránt. Első jogalapjával a ThyssenKrupp Nirosta GmbH az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésének az ESZAKSzerződés lejárta után való alkalmazása miatt a nulla poena sine lege elvére hivatkozott. Második jogalapja az 1/2003 rendelet és az ESZAK 65. cikk együttes alkalmazásának jogellenes jellegén alapult. Lényegében az Elsőfokú Bìróság először is úgy vélte, hogy az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésének 2002. július 23. utáni, vagyis az ESZAK-Szerződés időbeli hatályának lejártát követő alkalmazása ezen időpont utáni tényállásokra nem sérti a nulla poena sine lege elvét, és e rendelkezés alkalmazásában a Bizottság az 1/2003 rendeletre alapìthatja hatáskörét. A ThyssenKrupp Nirosta GmbH fellebbezésében úgy érvelt, hogy az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésének 2002. július 23. utáni [vagyis a Szerződés időbeli hatályának lejártát követő] alkalmazása sérti a nulla poena sine lege elvét, az ESZAK-Szerződést és az e Szerződésben a Bizottságra ruházott, az ESZAK 97. cikk értelmében ezen időpontban lejárt hatásköröket. A fellebbező hangsúlyozta, hogy a büntetőjogi rendelkezések és a bìrságokra vonatkozó rendelkezések analógia útján való értelmezésének a közösségi jogban és a nemzetközi jogban előìrt tilalma megköveteli, hogy a szankció jogalapja világosan és egyértelműen kitűnjön az ìrott jogból. A fellebbező ThyssenKrupp Nirosta GmbH hangsúlyozta azt is, hogy az ESZAK-Szerződés lejártát követően már nem létezik az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésének megsértése esetén szankciókat előìró jogi norma, mivel e cikk (5) bekezdése az ESZAKSzerződéssel együtt hatályát vesztette, amely körülményt az Elsőfokú Bìróság elismerte korábbi ìtélkezési gyakorlatában. Úgy vélve, hogy az 1/2003 rendelet 23. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi, hogy a Bizottság szankcionálja az ESZAK-Szerződés megsértéseit, még ha e rendelkezés egyáltalán nem is utal az EK 65. cikkre, az Elsőfokú Bìróság a fellebbező ThyssenKrupp Nirosta GmbH szerint megsértette a nulla poena sine lege elvét, amely szerint a büntetőjogi rendelkezések nem értelmezhetők a szövegük szó szerinti értelmén túlmenően. A szöveg nem képezheti kiterjesztő történeti, rendszertani vagy teleológiai értelmezés tárgyát, mivel ez a szankciókra vonatkozó jog területén tiltott, analógia útján való alkalmazással lenne egyenértékű.

A C352/09. P. sz. ügy ThyssenKrupp Nirosta GmbH kontra az Európai Bizottság 2. A Bíróság álláspontja 68 Márpedig a jelen ügyben a fellebbező lényegében az Elsőfokú Bíróság azon megállapítását vitatja, miszerint a Bizottság a 2002. július 23át követően elfogadott vitatott határozatban az ESZAK 65. cikk (1) és (5) bekezdésének és az 1/2003 rendelet 7. cikke (1) bekezdésének és 23. cikke (2) bekezdése a) pontjának együttes rendelkezései alapján bírságot szabhatott ki vele szemben azért, mert 2002. július 23át megelőzően részt vett az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésében foglalt tényállásnak megfelelő megállapodás megkötésében és végrehajtásában. 69 Először is a Bizottság hatáskörét illetően az Elsőfokú Bìróság [...] kimondta, hogy a valamely jogi aktus jogalapját képező és az Európai Unió intézményét az adott jogi aktus meghozatalára jogosító rendelkezésnek a jogi aktus elfogadásának időpontjában hatályosnak kell lennie, ami az 1/2003 rendelet 23. cikkének (2) bekezdése vonatkozásában teljesül. 70 [...A]z Elsőfokú Bìróság kiemelte, hogy ESZAKSzerződés az EK 305. cikk (1) bekezdése alapján lex specialist képezett, amely eltért a lex generalist képező EK-Szerződéstől, és az ESZAK-Szerződés 2002. július 23-án való lejárta miatt az EK-Szerződésben meghatározott általános rendszer hatálya 2002. július 24-én kiterjedt azokra az ágazatokra is, amelyeket eredetileg az ESZAK-Szerződés szabályozott. 71

[...A]z Elsőfokú Bìróság kifejtette, hogy az ESZAK184 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás Szerződés jogi keretének az EK-Szerződés jogi keretével való felváltása az uniós jogrend és célkitűzései folytonosságának keretébe illeszkedik, mivel a szabad verseny rendszerének megteremtése és fenntartása mind az EK-Szerződésnek, mind pedig az ESZAKSzerződésnek egyik alapvető célkitűzése. E tekintetben az Elsőfokú Bìróság hangsúlyozta, hogy az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozó megállapodások és összehangolt magatartások fogalma megfelel a megállapodások és összehangolt magatartások EK 81. cikk szerinti fogalmának, és az uniós bìróság ezt a két rendelkezést egyformán értelmezi. 72 [...A]z Elsőfokú Bìróság ìgy megállapìtotta, hogy az uniós jogrend folytonossága megköveteli, hogy a Bizottság biztosìtsa az ESZAK-Szerződés hatálya alatt létrejött helyzetek vonatkozásában mind a tagállamok, mind pedig a magánszemélyek tekintetében eo tempore keletkezett jogok és kötelezettségek tiszteletben tartását, és következésképpen az 1/2003 rendeletet 23. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az alapján a Bizottságnak jogában áll 2002. július 23át követően az ESZAK-Szerződés tárgyi és időbeli hatálya alá tartozó ágazatokban létrehozott kartelleket szankcionálni. 73 E megfontolásokat egyáltalán nem jellemzi téves jogalkalmazás. Az ìtélkezési gyakorlatból ugyanis kitűnik egyrészről, hogy a tagállamok jogrendszereinek egyik közös elve szerint, amely jogrendszerek eredete a római jogig vezethető vissza, jogszabályváltozás esetén – a jogalkotó kifejezett ellentétes szándéka hiányában – biztosìtani kell a jogrendszerek folytonosságát, másrészről pedig az, hogy ezen elv az Unió elsődleges jogának módosìtásaira is alkalmazandó [...]. 74 Márpedig, ahogyan a Bizottság helyesen kiemelte, semmilyen ténykörülmény nem utal arra, hogy az uniós jogalkotó azt kìvánta volna, hogy az ESZAK-Szerződés hatálya alatt tiltott, összejátszást eredményező magatartások e Szerződés lejártát követően kikerülhessenek bármilyen szankció alkalmazása alól. [...] 77 Továbbá [...] kitűnik, hogy az ESZAK-Szerződés, az EK-Szerződés és az EUMSZ egymással való felváltása a szabad verseny garantálása céljából biztosítja, hogy a Bizottság szankcionálhatott és továbbra is szankcionálhat bármely, az ESZAK 65. cikk (1) bekezdésében foglalt tényállásnak megfelelő, 2002. július 23. előtt vagy után elkövetett magatartást. 78 E körülmények között ellentétes lenne a Szerződések céljával, valamint koherenciájával, és összeegyeztethetetlen az uniós jogrend folytonosságával, ha a Bizottságnak nem lenne joga az ESZAKSzerződéshez kapcsolódó olyan jogszabályok egységes alkalmazását biztosìtani, amelyek e Szerződés lejártát követően is joghatást fejtenek ki [...]. 79 Másodszor ez utóbbi tekintetben az Elsőfokú Bìróság [...] helyesen állapìtotta meg, hogy az időbeli hatályt szabályozó elvek tiszteletben tartása, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvére vonatkozó követelmények megkövetelik az ESZAK 65. cikk (1) és (5) bekezdésében foglalt anyagi jogi szabályoknak a jelen ügy azon tényállására való alkalmazását, amely e Szerződés tárgyi és időbeli hatálya alá tartozik. 80 Közelebbről, amennyiben a fellebbező úgy érvel, hogy a vitatott határozat sérti a nulla poena sine lege elvét és az állìtólagos „meghatározottság elvét‖, különösen mivel sem az 1/2003 rendelet, sem pedig az EK 83. cikk nem utal az ESZAK 65. cikkre, emlékeztetni kell arra, hogy a bűncselekmények és büntetések jogszerűségének elve (nullum crimen, nulla poena sine lege), ahogyan azt többek között az Európai Unió Alapjogi Chartája 49. cikkének (1) bekezdése rögzìti, megköveteli, hogy az uniós szabályozás egyértelműen meghatározza a jogsértéseket és a szankciókat [...]. 81 Továbbá a jogbiztonság elve megköveteli, hogy e szabályozás tegye lehetővé az érdekeltek számára az ez alapján őket terhelő kötelezettségek terjedelmének pontos ismeretét, és azt, hogy ez utóbbiak egyértelműen megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el [...]. 82 E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a tényállás idején az ESZAK 65. cikk (1) és (5) bekezdése egyértelmű jogalapot nyújtott a jelen ügyben kiszabott szankcióhoz, ìgy a fellebbezőnek tudatában kellett lennie magatartása következményeinek. Továbbá [...] kitűnik, hogy a Bizottság ugyanezen magatartás miatt a későbbiekben is bármikor kiszabhatott volna ilyen bìrságot.



83 Márpedig, mivel a Szerződések már a tényállás időpontja előtt egyértelműen meghatározták a jogsértéseket, valamint az e cìmen kiszabható szankciók jellegét és mértékét, az emlìtett elvek nem irányulnak annak biztosìtására, hogy a jogalapok és eljárási rendelkezések későbbi módosìtásai révén a vállalkozások elkerülhessenek bármilyen, múltbeli jogsértő magatartásaikra vonatkozó szankciót. 84 Hozzá kell tenni, hogy a Bizottság már az ESZAKSzerződés lejárta előtt kiemelte az e szankció elkerülése lehetőségének hiányát, amikor az ESZAKSzerződés lejártából fakadó versenyjogi kérdések kezelésének bizonyos szempontjairól szóló, 2002. június 18án elfogadott közleményének 31. pontjában kifejtette, hogy ha az ESZAK-Szerződés hatálya alá tartozó területen jogsértést állapìt meg, az alkalmazandó anyagi jog az alkalmazás időpontjától függetlenül a jogsértést eredményező tényállás megvalósulásának időpontjában hatályban lévő anyagi jog, az ESZAK-Szerződés lejárta után alkalmazandó eljárási jog pedig az EKSzerződésben meghatározott eljárási jog. [...] 86 E körülmények összességéből következik, hogy valamely, a fellebbező helyzetében lévő gondos vállalkozásnak mindig tudatában kellett lennie magatartása következményeinek, és nem számìthatott arra, hogy az ESZAK-Szerződés jogi keretének az EKSzerződés jogi keretével való felváltása következtében elkerülhet bármilyen, az EK 65. cikk múltban elkövetett megsértése miatti szankciót. 87 A jogalapot és az alkalmazandó eljárási szabályokat illetően az Elsőfokú Bìróság szintén helyesen állapìtotta meg [...], hogy a Bizottságnak a kérdéses bìrság vitatott határozatban való kiszabására vonatkozó hatásköre az 1/2003 rendelet 23. cikkének (2) bekezdésén alapul, és hogy az eljárást e rendeletnek megfelelően kell lefolytatni. 88 Az ìtélkezési gyakorlatból ugyanis kitűnik, hogy valamely jogi aktus jogalapját képező és az Unió intézményét az adott jogi aktus meghozatalára jogosító rendelkezésnek a jogi aktus elfogadásának időpontjában hatályosnak kell lennie [...], és az eljárási szabályokat általában a hatálybalépésüktől kezdve kell alkalmazni [...]. 89 Hozzá kell tenni, hogy az 1/2003 rendelet Bizottság általi alkalmazása nem korlátozta, hanem inkább kiterjesztette az ESZAKSzerződés jogi keretében az eljárás alá vont vállalkozások számára biztosìtott eljárási garanciákat, amit egyébként a fellebbező nem vitat. 90 Ebből következik, hogy az Elsőfokú Bìróság téves jogalkalmazás nélkül állapìthatta meg [...] egyrészről azt, hogy a Bizottságnak a kérdéses bìrság vitatott határozatban való kiszabására vonatkozó hatásköre az 1/2003 rendelet 23. cikkének (2) bekezdésén alapul, és hogy az eljárást e rendeletnek megfelelően kell lefolytatni, másrészről pedig azt, hogy az alkalmazandó szankciót előìró anyagi jogot az ESZAK 65. cikk (1) és (5) bekezdése jelenti. 91 harmadik jogalapjának első részét el kell utasìtani.

Következésképpen a fellebbezés első jogalapját és

Az eset nyilvánvalóan nem könnyű. A kérdés az, hogy ha megszűnik az egyik nemzetközi szerződés, és ezzel a nemzetközi szerződésben biztosìtott hatáskörök semmivé lesznek, akkor vajon a korábban hatályban volt szerződében biztosìtott hatáskörökre alapozva megállapìthat-e a Bizottság egy büntetőjogi szankciót. A hatáskör megállapìthatósága mellett az Európai Bìróság igen kétséges módon érvel a folyamatosság szükségességével, illetve egy kiadott bizottsági közleménnyel. Az EK-Szerződés Európai Bìróság által felhìvott 305. cikke csak annyit mondott, hogy e szerződés rendelkezései nem módosìtják az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés rendelkezéseit, különösen [...] a Szén- és Acélközösség intézményeinek hatáskörére, valamint az emlìtett szerződésnek a közös szén- és acélpiac működésére vonatkozó szabályait. Ebből az a következtetés fakadna, hogy ha az ESZAK-szerződés alapján ezekre nem rendelkeznek hatáskörrel, akkor ezeket nem pótolják az EK-Szerződés rendelkezései. Ezzel szemben az Európai Bìróság a folyamatosság szükségességével érvelve mégis igyekezett ezt a hatáskört megalkotni. Ha a tagállamoknak ez fontos lett volna, akkor megalkották volna az egyértelmű átmeneti szabályokat, volt rá ugyanis 50 évük. Ha mégsem alkották meg ezeket, akkor miért kell ezt egy bizottsági közleménnyel pótolni és ahhoz bìrósági elismerést fűzni. Ne felejtsük el, hogy büntetőjogi jellegű szankciókkal van dolgunk, amelyek esetén világosan meg kell határozni a szankció kiszabásának alapját.


VI. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás Nem arról van szó, hogy kartelltényállást megvalósìtani helyes. Nyilvánvalóan nem az. De ez az elìtélő vélemény még nem alap arra, hogy valakitől megvonjuk a tisztességes eljárást, a nullum crimen sine lege és a jogbiztonság elvéből fakadó követelményeket. A hatékonyság és a folyamatosság önmagában még nem megfelelő érvek erre.

7.4. 7.4. Összegzés – tagállami alkotmánybíróságok lehetséges szerepe Az emlìtett három ügy reményeink szerint érzékeltette, hogy az Európai Bìróság elfogódott a kétséges jogalapon meghozott aktusok ügyében, ami igazolja azt is, hogy a szövetségi szinten telepìtett hatásköri bìráskodás a szövetségi hatáskör megállapìtása irányába tendál.104 Bár alapvetően egyet értünk Ulrich Haltern és Joseph H. H. Weiler 105 tézisével, hogy a tagállamok önálló hatáskör-értelmezési lehetőségében bennrejlik egy az integráció ellenébe ható centrifugális erő, és ez inkább az Európai Bìróság értelmezési monopóliumát alapozza meg, az a határozott álláspontunk, hogy a tagállamok alkotmánybìróságai nem nézhetik tétlenül azt, ha az Európai Unió a hatásköreit látványosan és egyértelműen túllépi. Az ilyen aktusokhoz a tagállamok a csatlakozáskor nem járultak hozzá. A német Szövetségi Alkotmánybìróság az ún. Maastricht határozatában106 fenntartotta ezt a jogot magának, melyet a későbbi ìtéleteiben107 megerősìtett, illetve pontosìtott azzal, hogy lehetőséget kell adni az Európai Bìróságnak, hogy állást foglaljon az érvényesség kérdésében.108 Álláspontunk szerint egy ilyen tìpusú hatáskör fenntartása a nemzeti alkotmánybìróságok számára hasonlóan pozitìv szerepet tölthet be a hatáskörök szigorú kontrollja kikényszerìtése érdekében, mint amilyen szerepet az európai alapjogfejlődés érdekében a nemezeti alapjogi aggályok betöltöttek.

Daniel Halberstam: „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary‖ in Keith E. Whittington – R. Daniel Kelemen – Gregory A. Caldeira: The Oxford Handbook of Law and Politics (New York: USA, 2008) 142–164. o. 105 Ulrich R. Haltern – Joseph H. H. Weiler: „The Autonomy of the Community Legal Order – Through the Looking-Glass‖ 37 Harvard International Law Journal (1996) 411–448. o. 106 BVerfGE 89, 155 – Maastricht A Dán Legfelső Bìróság a Carlssen kontra Rasmussen ügyben, a Maastricht-Szerződés kapcsán hozott ìtéletében szintén hangsúlyozta., hogy kompetenciatúllépés esetén, rendkìvüli helyzetben, az Európai Közösségek jogi aktusának alkalmazása elutasìtható. Lásd 58 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1998), 901–906. old. 107 BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle Mangold; BVerfGE 123, 267 – Lissabon; BVerfGE 121, 1 – Vorratsdatenspeicherung. 108 BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle, Mangold 104


7. fejezet - VII. Alkotmánybíróságok és alkotmánybíráskodás az Európai Unióban1 „Mais les juges de la nation ne sont, comme nous avons dit, que la bouche qui prononce les paroles de la loi; des êtres inanimés qui n’en peuvent modérer ni la force ni la rigueur.‖ − Montesquieu: De l’esprit des lois

The Economist 2009. március 26. A fejezet rendeltetése Az uniós jogrend elsőbbsége és közvetlen hatálya egy sajátos alkotmányos rendet alakìtott ki az Európai Unióban. Ez magával hozza annak a kérdésnek a megválaszolását, hogy az alkotmánybìráskodás milyen változásokon megy keresztül az Európai Unió által létrehozott többszintű alkotmányos rendszerben. Ennek során bemutatjuk:

E fejezet alkotmánybìróságok előterjesztési jogát vizsgáló része a Max-Planck Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Rechtben töltött kutatások eredménye, különös köszönettel tartozom Prof. Dr. Armin von Bogdandy, Dr. Jürgen Bast, Christian Wohlfahrt és Dr. Jakab András segìtségéért. Szintén köszönet illeti a 2010-es göttingeni német–magyar kollokvium résztvevőit az ìrás egyik korábbi változátához fűzött értékes észrevéteiért. 1


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban − az Európai Unió Bìrósága hatásköreit, és azt, hogy vajon ezek alapján mennyiben tesz eleget egy alkotmánybìrósággal szemben elvárt követelményeknek, − az Emberi Jogok Európai Bìróságát, mely Európa alapjogi alkotmányát 2, az Emberi Jogok Európai Egyezményét alkalmazza, és egy alapjogi minimumstandard betartatásával Európa alapjogi alkotmánybìróságává vált3, − a nemzeti alkotmánybìróságok szerepét, különösen a Lisszaboni Szerződés 19. cikkére tekintettel, mely a tagállami bìróságokat is sajátos szereppel ruházza fel: „A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosìtásához szükségesek.‖

1. 1. Az Emberi Jogok Európai Bírósága 1.1. 1.1.1. a) Az eljárás rövid történeti vázlata Az eljárás nagyon sokat változott az Egyezmény fennállásának immár hatvanéves történetében. Kezdetben csak az egyes Szerződő Államok indìthattak keresetet más Szerződő Államok ellen, az egyéni kérelmezők csak kivételesen, mégpedig akkor nyújthattak be panaszt, ha azt a tagállamok külön elismerték. A később elfogadott 11. Kiegészítő Jegyzőkönyv az elismerést kötelezővé tette és ezzel megnyitotta a strasbourgi bíróságot az egyéni indítványozók előtt. A panaszokat eredetileg egy kétlépcsős eljárásban vizsgálták, melyben az ügyekkel először a Miniszteri Bizottság foglalkozott az elfogadhatóság – az érdemi vitára alkalmasság – szempontjából, és ezután a békés megegyezés hiányában volt lehetőség az ügyet a Bìróság elé terjeszteni. Az egyéni kérelmezőket a Bìrósághoz fordulás lehetősége nem illette meg. Ha az ügy nem került a Bìróság elé, a Miniszteri Bizottság volt jogosult dönteni az egyezménysértés, és az áldozatnak járó jogos elégtételről. Ugyancsak a Bizottság ellenőrizte a Bìróság ìtéleteinek végrehajtását is. A 9. Kiegészìtő Jegyzőkönyv az egyének számára is lehetővé tette, hogy amennyiben a Bizottság ügyüket elfogadhatónak találta, azt a Bìróság elé terjesszék. A 11. Kiegészìtő Jegyzőkönyv alapjaiban szervezte újjá az Egyezmény végrehajtását szolgáló intézményrendszert. Megszüntette a Bizottság előzetes szűrő szerepét, és az egész eljárás kétosztatúságát. A korábban időszakosan működő Bizottságot, illetve Bìróságot az egységes, állandó Bìróság váltotta fel. A Bíróság kötelező joghatóságát kiterjesztették az egyéni kérelmekre is, vagyis azon államok nem lehetnek tagjai a konvenciónak, melyek nem ismerik el az egyének jogát arra, hogy a Bìrósághoz forduljanak. A Bizottságnak ugyanakkor továbbra is megmaradt az a feladata, hogy a Bìróság ìtéleteinek végrehajtását felügyelje. Az egyéni panasz jogának elismerése azzal járt, hogy mìg 1998-ban (a jegyzőkönyv hatálybalépése előtt) 5979 ügyet iktattak, addig 2001-ben már 13 858 új ügy került a Bìróság elé. A drámaian növekvő ügyteher újabb eljárási reformokat hìvott életre, mely a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 2004. májusi elfogadásához vezetett, mely 2010. január elsején lépett hatályba.4 Ennek hatására az egyéni panaszok elfogadhatóságáról egyes bìró is dönthet (27. cikk), bevezetésre kerül egy újabb elfogadhatósági akadály a kérelmező jelentős hátránya – „significant disadvantage” [34. cikk (3) bek. b) pont] –,5 valamint megerősítették a Miniszteri Bizottság szerepét a végrehajtás ellenőrzésében azáltal, hogy kérdéssel fordulhat a Bìrósághoz, hogy vajon a pervesztes állam eleget tett-e az ìtéletben foglaltaknak (46. cikk).

1.2. Lásd Loizidou kontra Törökország: „a constitutional instrument of European public order (ordre public)‖ A Német Szövetség Közigazgatási Bìróság az Emberi Jogok Európai Bìrósága ìtéleteiről úgy nyilatkozott, hogy azok az egyedileg eldöntött eseten túl normatìv iránymutatással is szolgálnak a részes államok számára, BVerwG Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, 87. o. Még pregnánsabban lásd a német Szövetségi Alkotmánybìróság BVerfGE 111, 307 – EGMR-Würdigung ìtéletét, mely szerint a jogállamiság elve alapján az állam szervei az európai emberi jogi konvenciót is kötelesek figyelembe venni. 4 2005. évi CXXIV. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménynek az Egyezmény ellenőrző rendszerének módosìtására vonatkozó 14. jegyzőkönyve kihirdetéséről. 5 34. cikk (3) bek. A Bìróság a 34. cikk alapján előterjesztett egyéni kérelmet elfogadhatatlannak nyilvánìtja, amennyiben úgy találja, hogy [...] b) a kérelmező nem szenvedett jelentős hátrányt [...].‖ 2 3


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban

1.2.1. b) A Bíróság szervezete Az Európai Emberi Jogi Bìróság a Szerződő Államok számához igazodó, kilenc évre választott bìrákból áll, akik nem választhatók újra. A bìrák munkájukban nem képviselnek egyetlen államot sem, és az sem kizárt, hogy több bìró azonos állampolgárságú legyen. A Bìróság Szabályzata értelmében a Bìróság öt Szekcióra oszlik, melyeket a bìrák földrajzi, jogrendszerbeli, ill. nem szerinti megoszlását tükrözően három évre választják meg. Az egyes Szekciókon belül háromtagú tanácsok, illetve az egyes Szekciókon belül héttagú Kamarák működnek. A Nagykamara tizenhét bìróból áll, melynek hivatalból tagjai a Bìróság Elnöke, Elnökhelyettesei és Szekcióelnökei. A 14. Kiegészìtő Jegyzőkönyv hatálybalépése óta a Bìróság egyesbìróként is eljárhat, illetve a Bìróság teljes ülésének kérésére a Miniszteri Bizottság egyhangú határozattal, meghatározott időtartamra, öt főre csökkentheti a Kamarák tagjainak számát.

1.3. 1.3.1. c) Az eljárás Az államok közötti ügyek (33. cikk) intézése lényegében megegyezik az egyéni kérelmekkel. 6Az egyéni panaszok gyakorlati jelentősége sokkal fontosabb, éppen ez adja a Konvenció sajátosságát, hogy megszüntette az egyén mediatizált helyzetét a nemzetközi jogban7, és őt közvetlenül jogosìtotti pozìcióba hozta. Az alábbiakban éppen emiatt az egyéni panaszra helyezzük a hangsúlyt. Egyéni kérelem érkezhet bármely természetes személytől, nem kormányzati szervezettől vagy személyek csoportjaitól, akik vagy amelyek azt állìtják, hogy az Egyezményben vagy az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvekben biztosított jogaikat valamely Szerződő Állam megsértette. Az eljárás két szakaszra osztható: az elfogadhatóságra irányuló és az ügy érdemére vonatkozó eljárás. A tanács az elfogadhatóság keretében azt vizsgálja (EJEE 28. cikk), hogy az eljárással kapcsolatos előìrásokat betartotta-e a kérelmező. Az elfogadhatóság feltételeit a 35. cikk rögzìti. Ezek közé tartozik, hogy (1) a kérelmező az Egyezményben biztosított jogok valamely részes állam általi megsértésére hivatkozzon, (2) a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak megfelelő összes hazai jogorvoslatot kimerítse, (3) ezek kimerìtése után hat hónapon belül forduljon a Bìrósághoz. Nem fogadható el a kérelem, ha (4) az névtelen, (5) az ügy már ìtélt dolog (res iudicata), vagy (6) a kérelem nyilvánvalóan alaptalan, a kérelmezési joggal való visszaélésnek minősül vagy (7) a kérelmező nem szenvedett jelentős hátrányt. A tanács elutasìtó határozata ellen nincs lehetőség fellebbezésre. Ha a tanács az egyéni panaszt elfogadhatónak találja, főszabályként a Kamara dönt az ügyben, és szintén a Kamrák döntenek az államok közötti panaszok elfogadhatóságáról (EJEE 29. cikk). A Kamara bizonyos esetekben az előtte folyamatban levő ügyet felterjesztheti a Nagykamarának, ha azt egyik fél sem ellenzi. Erre akkor kerülhet sor, (1) ha az ügy jelentős, lényeges kérdéseket vet fel, (2) vagy a Kamara álláspontja szerint valamely, a korábbi joggyakorlattól való eltérés indokolt (EEJE 30. cikk). Kivételes esetben a Nagykamara akkor is foglalkozhat egy üggyel, ha a Kamara ítéletének meghozatala után három hónapon belül valamelyik fél azt a Nagykamara elé terjeszti. A Nagykamara öttagú kollégiuma jogosult az előterjesztés elfogadhatóságáról, vagyis arról dönteni, hogy az ügy jelentős kérdést vet-e fel. Első lépésben a bìróság megkezdi az ügy feltárását [EJEE 38. cikk. (1) bek. a) pont], lehetőséget biztosìtva azonban mindvégig a békés megegyezésre [EJEE 38. cikk (1) bek. b) pont]. Ez utóbbi esetben törlik az ügyet a lajstromból (EJEE 39. cikk). A Kamarák szótöbbséggel hozzák meg ítéletüket. Az ügy megvitatásában részt vevő bìrák bármelyike jogosult különvéleményt és párhuzamos indokolást fűzni az ügyhöz, illetve csatolni nyilatkozatát, hogy nem ért egyet az ìtéletben foglaltakkal. Vö. Christoph Grabenwarter: Europäische Menschenrechtskonvention (München–Wien, C. H. Beck-Manz, 22005) § 13., 71–75. pontok. 7 Az egyén helyzetéhez a nemzetközi jogban áttekintően Karl Doehring: Völkerrecht (Heidelberg, C. F. Müller, 1999) 243–251. pontok, különösen 245. pont 6


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A Kamara ìtélete akkor válik jogerőssé, ha letelik a Nagykamara elé terjesztésre nyitva álló három hónapos határidő, vagy ezt megelőzően akkor, ha a felek kifejezetten lemondanak az előterjesztés jogáról, vagy, ha a Nagykamara elutasìtja az előterjesztést, mint nem megengedhetőt. A Nagykamara ìtélete kihirdetésekor jogerőssé válik.

1.4. 1.1. Az ítélet joghatásai Az Emberi Jogok Európai Bìrósága ítéleteinekinter partes és erga omnes hatása is van.8

1.4.1. a) Az inter partes hatály Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 46. cikke (EEJE) alapján a részes államok „vállalják, hogy magukra nézve kötelezőnek tekintik a Bìróság végleges ìtéletét minden ügyben, amelyben félként szerepelnek‖. Az ìtéletben foglaltak végrehajtását a Miniszteri Bizottság ellenőrzi [46. cikk (2) bek.]. A 46. cikk (4) bek. alapján, amennyiben a Miniszteri Bizottság úgy találja, hogy valamely tagállam megtagadja a végleges ìtélet végrehajtását egy olyan ügyben, amelyben félként szerepel, akkor a Bìrósághoz fordulhat. Amennyiben a Bìróság megállapìtja, hogy a tagállam valamely ìtéletet nem hajtotta végre, akkor az ügyet a meghozandó intézkedések megfontolása céljából megküldi a Miniszteri Bizottságnak. Az Egyezmény megsértése esetén a Bìróság továbbá az egyezmény 41. cikkének megfelelően méltányos kártérìtését ìtélhet meg az elszenvedett (anyagi és nem anyagi) károkért. 9 Az Egyezmény 5. cikk (5) bekezdése a jogtalan fogva tartás esetére ezenkìvül egy további, vétkességtől független, kártérìtési felelősségi alakzatot konstruált.10 Az Európai Emberi Jogi konvenció megállapìtott megsértésének alapvető következménye, hogy a tagállam köteles az egyezménymegszegéssel felhagyni, és a következményeket elhárítani, hogy ennek milyen formában tesz eleget, abban rendelkezik némi játéktérrel. Az egyezményellenesség megállapìtása nem vonja szükségképpen magával az elmarasztalásra okot adó bìrósági ìtéletek esetén azok hatályon kìvül helyezését, perújrafelvételt vagy bármilyen egyéb konkrét jogkövetkezményt. Teljes mértékben a tagállamra van bízva, hogy milyen formában hozza helyre a jogsértését. 11 Ugyanakkor fel kell hìvni a figyelmet arra, hogy az EEJE 46. cikk 3. bekezdése alapján, amennyiben a Miniszteri Bizottság úgy találja, hogy egy végleges ìtélet végrehajtásának ellenőrzését az ìtélettel kapcsolatos értelmezési probléma akadályozza, akkor az ügyet a Bìróság elé terjesztheti, hogy az döntsön az értelmezési kérdésről. Ez a lehetőség, illetve az ennek keretében hozott ìtélet valamelyest csökkenti a tagállamok mozgásterét. Mivel azonban a Bìróság megkeresésére vonatkozó határozat meghozatalához a Bizottságban részvételre jogosult képviselők kétharmados többségi szavazata szükséges [EEJE 46. cikk (3) bek.], nem minden, hanem csak a fajsúlyos ügyekben lehet azzal számolni, hogy a Miniszteri Bizottság él ezzel a jogkörrel. A Bìróság ìtéletei a tagállamot nemzetközi jogalanyi minőségében érintik, és ennek következtében az egyezménybe ütköző közigazgatási aktust a tagállamnak nem kell megsemmisìtenie, törvényt nem kell megváltoztatnia, és jogerős ìtéletet nem kell hatályon kìvül helyeznie. Ezt az Egyezmény nem követeli meg. A büntetőeljárás újrafelvétele, amire például a német, osztrák és a svájci jog mellett a magyar is lehetőséget ad, nem folyik szükségképpen az Egyezményből, ahogy a konvenciószerű magatartás konkrét hogyanjának egyetlen más kérdése sem, ennek kidolgozása erősen függ az egyes állam alkotmányos rendjétől, különösen a belső és a nemzetközi jog viszonyától.12 A normák Egyezménybe ütközése sem vonja maga után szükségszerűen azok hatályon kìvül helyezését, bár ez kétségkìvül ajánlott. Mindaddig ugyanis, amìg az aggályos rendelkezés alkalmazandó marad, addig az adott államnak sorozatosan szembe kell néznie a kártérìtési keresetekkel. Lásd hozzá általános megállapìtásokkal Hans-Jürgen Papier: „Umsetzung und Wirkung der Entscheidungen des Euorpäischen Gerichtshofes für Menschenrechte aus der Perspektive der nationalen deutschen Gerichte‖ Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2006, 1–3. old. Vö. továbbá: Vincze Attila: „A bìró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtésében – néhány frisebb fejlemény‖ XLI Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominata (2004), 165. (177–181.) o. 8

A jogkövetkezményekhez Christoph Grabenwarter: Europäische Menschenrechtskonvention (München–Wien, C.H. Beck-Manz, 22005) § 15.; Anne Peters: Einführung in die Europäische Menschenrechtskonvention (München: C.H. Beck, 2003) 253–256. o. 10 Fritz Ossenbühl: Staathaftungsrecht (München: C.H. Beck, 51998) 531–532.; Anne Peters: Einführung in die Europäische Menschenrechtskonvention (München: C.H. Beck, 2003) 101–102; BGHZ 45, 58, (65); BGHZ 122., 268., (278.) o. 11 BVerwG, Neue Juristische Wochenschrift 1999, 1649–1651. o. 12 Vö. Hans Stöcker: „Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in der Bundesrepublik‖ Neue Juristische Wochenschrift 1982, 1905–1909. o. 9


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban Az inter partes hatály leginkább a többpólusú, alapvetően polgári, pl. személyiségi jogi és családi jogi jogviszonyok esetén vet fel aggályokat. A legnagyobb gond, hogy a strasbourgi fórum előtt csak az állam és a jogsértés áldozata szerepel félként. Az állam a saját szervezetrendszerét képviseli, ugyanakkor nem, vagy csak megkérdőjelezhető módon kerülnek becsatornázásra az adott polgári per nyertesének, a másik családtagnak vagy a sajtóorgánumnak az érdekei, ténybeli és jogi helyzete. Ez természetesen kizárja, hogy az ìtéletek sematikus átvételére sor kerüljön. Büntetőügyekben ez nem probléma, ott a büntető hatalmat képviselő állam és a terhelt, illetve az európai fórum előtt már elìtélt állnak egymással jogviszonyban, és ezekre a perújrafelvétel megoldást nyújt.13

1.4.2. b) Az erga omnes hatály Az erga omnes hatály abból következik, hogy az Egyezmény valós tartalmát a mindenkori bìrósági értelmezése adja. „[…] the Convention is a living instrument which, […] must be interpreted in the light of present-day conditions”– ahogy a Bìróság is ezt hangsúlyozta.14 A német jog szerint az állam szervei a joghoz és a törvényhez kötve vannak 15, melybe beletartozik az a kötelezettség is, tekintve a német jogrend nemzetközi jogi nyitottságát, hogy az állami – közigazgatási és bìrói – szervek Európai Emberi Jogi Egyezményt figyelembe vegyék, és egy tényállás jogi minősìtése során mérlegeljék a nemzetközi jogi kötelezettségvállalásból fakadó következményeket.16 Ezek a megállapìtások a magyar jogra is alkalmazhatóak. Az Alaptörvény Q. cikk (2) bek. alapján ugyanis Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtése érdekében biztosìtja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját, az I. cikk alapján pedig az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen alapvető jogainak védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. A magyar Alkotmánybìróság is gyakran nyúlt vissza az Emberi Jogok Európai Bìrósága gyakorlatára, azonban a bìrósági gyakorlat figyelembevételére, annak mérlegelésére az ìtélkező tevékenységben a rendes bìróságok is kötelesek.

2. 2. Az Európai Unió Bírósága 2.1. 2.1. A Bíróság felépítése Az ìtélkezési tevékenységet az Unión belül szervezetileg három különböző fórum látja el: 1. az Európai Unió Bìrósága, 2. a Törvényszék és 3. a Közszolgálati Törvényszék. Az EUMSZ 257. cikke szerint rendes jogalkotási eljárás keretében, a Törvényszékhez kapcsolódó különös hatáskörű törvényszékek hozhatóak létre egyes területeken benyújtott meghatározott keresetfajták első fokon történő elbìrálására.17 Amennyiben ezek létrehozására sor kerül – ahogy ez eddig az Unió és alkalmazottai között felmerülő jogviták kapcsán a Közszolgálati Törvényszék esetén történt18 –, akkor a közösségi jogvédelmi rendszer háromfokozatúvá alakul. A Törvényszék ìtéletei ellen ugyanis – kizárólag jogi kérdésekben – az Európai Bìrósághoz lehet fordulni, mìg a különös hatáskörű törvényszékek határozataival szemben kizárólag jogi kérdésekben, illetve – ha különös hatáskörű törvényszéket létrehozó rendelet úgy rendelkezik – jogi és ténykérdésekben a Törvényszékhez lehet fellebbezni.

A büntető- és polgári jogi felelősség összefüggéseihez: 727/D/2000 AB határozat. Tyrer kontra Egyesült Királyság, ügyszám 5856/72. 15 Német alaptörvény 20. cikk (3) bek. 2. tagmondat. 16 Lásd a legújabb gyakorlatból BVerfGE 111, 307. 17 Kézenfekvőnek mutatkozik például a versenyjogi, állami támogatásokkal kapcsoaltos, vagy a dömpingjogi ügyekre ilyen speciális tanácsokat létrehozni. Lásd Ingolf Pernice: „Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit‖ Europarecht 2011, 151 (165) 18 Ehhez Waltraud Hakenberg: „Das Gericht für den öffentlichen Dienst der EU – Eine neue Ära in der Gemeinschaftsgerichtsbarkeit‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2006, 391–393. 13 14


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban Az EUSZ 19. cikke szerint a Bìróság továbbra is tagállamonként egy-egy bíróból és ezzel – további tagállamok csatlakozásáig – összesen27 bìróból áll. Az EUMSZ 252. cikke szerint a Bìróságot, ahogy idáig, ezen túl is nyolc főtanácsnok segìti. A főtanácsnokokat a francia Conseil d’Etat mellett működő „commissaire de gouvernemant” intézményének hatására alakìtották ki: akik a Bìróság munkáját azzal segìtik, hogy az eldöntendő kérdésekhez kimerìtő szakvéleményt, ún. záróindìtványt készìtenek. Ezek a záróindìtványok nagy segìtséget adnak a nem mindig kielégìtően indokolt ìtéletek megértéséhez. A főtanácsnokok száma a Tanács egyhangú határozatával a Bìróság kérelmére megnövelhető. A Szerződéshez fűzött 38. Nyilatkozatban rögzìtették, hogy ha a Bìróság ezt kéri, akkor a Tanács a főtanácsnokok számának hárommal történő növeléséről fog határozni.19 Erre az esetre a 38. nyilatkozat azt is tervbe veszi, hogy Lengyelország a jövőben szintén egy állandó főtanácsnokkal rendelkezzen20, ami – tekintettel Lengyelország méretére – egy logikus lépésnek tekinthető.21 A fennmaradó pozìciók továbbra is a meglévő rotációs rendszerben kerülnek majd betöltésre. A Bìróság összetétele a jelenlegi jogi helyzettel összehasonlìtva nem változik. Az továbbra is tagállamonként legalább egy bìróból áll. A Törvényszéknél nincsenek Főtanácsnokok – ahogy korábban sem voltak. Új ezzel szemben az EUMSZ 255. cikke szerinti „bìróvéleményező bizottság‖ 22. Ennek az a feladata, hogy a Bìróságra, illetve a Törvényszékre bìráknak illetve főtanácsnokoknak jelölt személyek a feladatra való alkalmasságát véleményezze. Alexander Thiele: „A jogvédelmi rendszer a Lisszaboni Szerződés után – egy lépéssel (sem) előbbre?‖ Európai jog 2009/3, 3–13. o.

2.2. 2.2. A Bíróság funkciói a hatáskörei alapján Az Európai Bìróság hatáskörei alapján az Unió legfelső bíróságánakés alkotmánybíróságának tekinthető. A következőkben a Bìróság szerepét elemezzük az uniós jog által biztosìtott hatáskörök alapján. A nemzeti legfelső, illetve alkotmánybìróságokhoz fűződő viszonyt – konfliktus vagy kooperáció –, mely kétség kìvül árnyalja az uniós legfelső bìróságról alkotott képet később tárgyaljuk.

2.2.1. a) Alkotmánybíróság Az Európai Bìróság maga nevezte az EK-Szerződést egy jogi közösség alkotmányos chartájának.23

C-402/05. P. és C-415/05. P. sz. egyesített ügyek Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság 281 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Közösség jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek-e az alkotmányos alapchartának, azaz az EK-Szerződésnek, és Waltraud Hakenberg/ Christiana Schilhan: „Die Architektur der EU-Gerichtsbarkeit – Aktualität und Perspektiven im Lichte von Lissabon‖ Zeitschrift für Rechtsvergleichung Internationales Privatrecht und Europarecht 2008, 104 (107–108) joggal utalnak arra, hogy jelenleg egy bizonyos egyenlőtlenség áll fenn a bìrák és a főtanácsnokok számát illetően. Ennél fogva abból lehet kiindulni, hogy a Bìróság egy ennek megfelelő kérelmet gyorsan elő fog terjeszteni. 20 Lengyelország mellett továbra is Németország, Franciaország, Spanyolország, Olaszország és az Egyesült Királyság jogosult egy állandó főtanácsnokot állìtani. 21 Szintén ìgy Michael Dougan: „The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts‖ 45 Common Market Law Review 2008, 617. (673.) o. 22 Waltraud Hakenberg – Christiana Schilhan: „Die Architektur der EU-Gerichtsbarkeit – Aktualität und Perspektiven im Lichte von Lissabon‖ Zeitschrift für Rechtsvergleichung Internationales Privatrecht und Europarecht 2008, 104. (107–108.) o. 23 1/91 sz. EGT-szakvélemény, 21. pont. 19


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban amennyiben ez utóbbi teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, melynek célja, hogy a Bíróságra ruházza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatát. Az Európai Bìróság azonban nemcsak abból a szemantikai okból tekinthető alkotmánybìróságnak, hogy az EKSzerződés, mint alkotmányos charta felett őrködik, hanem a betöltött funkciói alapján is, mivel azok megfeleltethetőek egy szövetségi, föderális állam alkotmánybírósága által betöltött funkcióknak:24 1. Az EUMSZ 258–260. cikkek szerinti szerződésszegési eljárás megfelel egy föderális rendszerben a központi állam és a tagállam (tartomány) közötti vitának [Bund-Länder-Streitigkeit vö. Art 93 Abs. (1) Nr. 3., 4. Grundgesetz], illetve ugyanezt a funkciót látják el a tagállamok kereshetőségi joga szempontjából a tagállamok által indìtott semmisségi keresetek (EUMSZ 263. cikk). 2. A semmisségi keresetnek azonban más funkciói is vannak: részben az absztrakt normakontrollhoz hasonlìt (Abtv.25 24 §), részben a magyar alkotmánybìrósági eljárási jogban eleddig kevéssé gyakorolt 26, de más országokéban bevett, az alkotmányos szervek közötti jogvita szerepét tölti be [a német Alkotmánybìróság jogkörével Art. 93 Abs. (1) Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 skk. BVerfGG]. 3. Az előzetes döntéshozatalra irányuló eljárás sokban rokonìtható a bìró által kezdeményezett konkrét normakontrollal rokonìtható [Abtv.27 25 §; GG Art 100 Abs. (1) GG], másrészt az Alaptörvény értelmezésére irányuló eljárással is mutat hasonlóságot (Abtv. 38. §). A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos preventìv normakontrollnak megfelelő funkciót (vö. Abtv. 23 §) az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdés szerinti eljárás tölti be. A betöltött funkciók alapján az Európai Bìróság mindenképpen az európai alkotmány őrének (Hüter der Verfassung)28 tekinthető.

2.2.2. b) Közigazgatási bíróság A Törvényszék ellátja a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának funkcióját (vö. Pp. 324. skk. §§), ami alapján közigazgatási bìrói fórumnak is tekinthető.

EUMSZ 263. cikk (4) Bármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben emlìtett feltételek mellett eljárást indìthat a neki cìmzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket. Szintén a nemzeti közigazgatási bìróságokkal rokon vonás a közjogi szerződések elbírálása (EUMSZ 272. cikk).

EUMSZ 272. cikk Az Európai Unió Bìrósága hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az Unió által vagy nevében kötött közjogi vagy magánjogi szerződésekben foglalt választottbìrósági kikötés alapján határozatot hozzon. Az Unió szerződésen kìvüli felelősségének megállapìtása [EUMSZ 340. cikk (2) bek.], mely tagállami szinten az állami kárfelelősségnek (Ptk. 349. §) feleltethető meg 29, szintén közigazgatási ìtélkezési feladatnak tekinthető. Lásd szitén Ingolf Pernice: „Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit‖ Europarecht 2011, 151. (163–164.) o. Az Alkotmánybìróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 26 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybìróságról 36. §. Lásd ehhez @ Vincze Attila: „Egy félreértett alkotmánybìrósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése‖ Közjogi Szemle 2009/4 14–19. o. 27 Az Alkotmánybìróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 28 Lásd hozzá kritikusan: Franz C. Mayer: „Wer soll Hüter der europäischen Verfassung sein?‖ 129 Archiv des Öffentlichen Rechts (2004) 411–435. old. 24 25



2.2.3. c) Polgári bíróság Az Európai Bìróság alapvetően a másodlagos jog alapján lát el polgári ìtélkezési funkciókat, az EUMSZ 267. cikkén alapuló előzetes döntéshozatali eljárás keretében. Korábban a polgári, illetve polgári eljárásjogot érintő jogalkotásra különösen a közös (EUMSZ 115. cikk) illetve a belső (EUMSZ 114. cikk) piac megteremtése érdekében, valamint a polgári ügyekben folytatott együttműködés területén (EUMSZ 81. cikk) került sor. A közös piac megteremtése érdekében fogadták el például a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK irányelvet vagy a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló 44/2001/EK rendeletet.30 A Lisszaboni Szerződés kibővìtette a polgári jogi érintettségű uniós hatásköröket:

EUMSZ 81. cikk (2) Az (1) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapìt meg – különösen, ha ez a belső piac megfelelő működéséhez szükséges –, biztosìtandó a következőket: a) a bìrósági és bìróságon kìvüli ügyekben hozott határozatok tagállamok közötti kölcsönös elismerése és azok végrehajtása, b) a bírósági és bíróságon kívüli iratok határokon túlra történő kézbesítése, c) a tagállamokban összeegyeztethetősége,

alkalmazandó

kollíziós,

illetve

joghatóságra

vonatkozó

szabályok

d) együttműködés a bizonyításfelvétel terén, e) az igazságszolgáltatáshoz való tényleges hozzáférés, f) a polgári eljárások zökkenőmentes lefolytatását gátló akadályok megszüntetése, szükség esetén a tagállamokban alkalmazandó polgári eljárásjogi szabályok összeegyeztethetőségének előmozdításával, g) alternatív módszerek kidolgozása a jogviták rendezésére, h) a bírák, ügyészek és az igazságszolgáltatási alkalmazottak képzésének támogatása. (3) A (2) bekezdéstől eltérve, a több államra kiterjedő vonatkozású családjogi kérdésekre vonatkozó intézkedéseket különleges jogalkotási eljárás keretében a Tanács állapìtja meg. Az elsődleges jog alapján az Unió által vagy nevében kötött magánjogi szerződésekben foglalt választottbìrósági kikötés alapján is eljárhat, mint polgári ìtélkezési fórum (EUMSZ 272. cikk).

2.2.4. d) Büntetőbíróság A Bìróságra is igaz a korlátozott eseti felhatalmazottság elve, és ennek megfelelően nem rendelkezik hatáskörrel olyan szabályozás tekintetében, amely nem tartozik a közösségi jog keretei közé, és ahol a jogvita tárgya semmilyen módon nem kapcsolódik a szerződések rendelkezéseinek hatálya alá tartozó egyik helyzethez sem. 31 A büntetőügyekkel kapcsolatos joghatóság lényegében két forrásból fakadhat: vagy az EU-Szerződés büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelkezésekből, vagy az Lásd sokak helyett Jürgen Schwarze: Europäisches Verwaltungsrecht (Baden-Baden: Nomos 22005) 489. skk. o.; Mathias Herdegen: Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für fehlerhafte Rechtsetzungsakte Berlin: Duncker & Humblot, 1983) 689–690. o. 30 Lásd az Európai bìróság polgári jogi ìtélkezéséhez a nagyon széles irodalomból inter alia: Thomas M. J. Möllers: „Doppelte Rechtsfortbildung contra legem? Zur Umgestaltung des Bürgerlichen Gesetzbuches durch den EuGH und nationale Gerichte‖ Europarecht 1998, 20–46. o. 31 @ C-328/04. sz. ügy, Vajnai Attila ellen folytatott büntetőeljárás, 13–14 pontok; C-299/95 sz. ügy, Kremzow, 15. pont. 29


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban EUMSZ valamely szakpolitikájához annex hatáskörként kapcsolódó területen elfogadott büntetőrendelkezések alapján, pl. a környezetvédelmi politikához kapcsolódó büntetőjogi előìrások területén.32

2.2.5. e) Egyéb funkciók Felállìtása óta a Közszolgálati Törvényszék gyakorolja közszolgálati hivatali viszony alapján a Közösség és alkalmazottai között felmerülő minden vitás ügyben a közszolgálati ìtélkezési funkciókat. A Bìróság minden olyan szerződésben, akár közjogiban, akár magánjogiban, kiköthető választottbìróságként, melyet a Közösség által vagy nevében kötöttek (EUMSZ 272. cikk). Azonban szintén eljárhat választottbìróságként a Közösség tagállamai között felmerülő, az EK-Szerződés tárgyával összefüggő vitás ügyekben is (EUMSZ 273. cikk).

2.3. 2.3. Az Európai Bíróság előtti fontosabb eljárások vázlata Az ìtélkezési tevékenység európai szinten is megköveteli, hogy mind a bìrósági szervezeti jog – bìrák, főtanácsnokok jogállása – mind az eljárás szabályai megfelelőn ki legyenek dolgozva. Az eljárási szabályok a közösségi szerződésekből, az Európai Unió Bìróságának alapszabályából 33, valamint a Bìróság, a Törvényszék és a Közszolgálati Törvényszék eljárási szabályzatából állnak. Az eljárásra az európai alkotmányos hagyományoknak megfelelően a nyilvánosság, az ìrásbeliség, a közvetlenség, valamint a képviseleti kényszer elvei irányadóak. Az eljárás – az ügy természetétől függetlenül – egy ìrásbeli és rendszerint egy nyilvános szóbeli szakaszból áll, különbség van azonban a közvetlen kerestek és az előzetes döntéshozatali eljárás között. Az eljárás a közvetlen keresetek esetén az ìrásbeli keresetlevél benyújtásával, az előzetes döntés meghozatalára irányuló eljárásban a nemzeti szabályoknak megfelelően meghozott bìrósági határozattal34 indul. A közvetlen keresetek esetén az ellenérdekű félnek egy hónapja van a keresetlevélre reagálnia, melyre a felperes jogosult választ, illetve az alperes viszonválaszt előterjeszteni. E keresettìpus esetén egy előadó bìró, illetve egy főtanácsnok kerül kinevezésre, akik alapvetően foglalkoznak az üggyel. Az előzetes döntéshozatali eljárásban a tagállami bìróság kérdését a Bìróság hivatala nemcsak az alapeljárásban részt vevő feleknek kézbesìti, hanem a tagállamoknak és a többi intézménynek is, melyek két hónapon belül erre ìrásban észrevételeket tehetnek. Ez az ìrásbeli szakasz a viszonylag szűk határidőivel a peranyag intenzìv feldolgozását segìti, annak érdekében, hogy az eljárást lehetőleg egy tárgyalási napon be lehessen fejezni. Tárgyalás tartása nem kötelező, arról a Bìróság a felek indìtványát is figyelembe véve dönt. Az előadó bìró a tárgyalásra jelentést készìt, melyben összefoglalja a felek és adott esetben a beavatkozó érveit és tényállìtásait. Az ügyet nem kötelezően, de általában nyilvános tárgyaláson bìrálják el, melyen elhangzik az előadó bìró jelentése, a bìrák és a főtanácsnok kérdéseket tehetnek fel a feleknek, illetve lehetőség van bizonyìtás felvételére is (melyre gyakorlatilag soha nem kerül sor), valamint elhangzanak a felek perbeszédei. Egy ettől későbbi, nyilvános tárgyaláson, a főtanácsnok ismerteti indìtványát a Bìróság előtt, részletesen elemezve a jogvitában felmerült kérdéseket, és a Bìróság elé terjeszti ezek megoldására a javaslatát. A főtanácsnok a Bìróságtól teljesen függetlenül jár el, illetve ha az ügy egyszerű, nem is kerül sor meghallgatására. A közvetlen keresetek esetén az eljárás nyelve a kereset nyelvéhez idomul, ami az EU bármelyik hivatalos nyelve lehet. Az előzetes döntéshozatali eljárásban az eljárás nyelve a kérdést előterjesztő nemzeti bìróság nyelve lesz. Lásd hozzá @ C-176/03. sz. ügy, Bizottság és Európai Parlament kontra Tanács, 38–55. pontok. @ Jegyzőkönyv az Európai Unió Bìróságának alapokmányáról 34 Lásd Pp. 155/A. §, Be. 266. § (1) bek. c) pont. A Pp. 155/A § értelmezéséhez lásd a @ C-137/08. sz. VB Pénzügyi Lìzing ügyben hozott ìtéletet. 32 33


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A Bìróság az előadó bìró ìtélettervezete alapján hoz határozatot, azonban az eljáró tanács bármely bìrája indìtványozhatja annak módosìtását. A Bìróság egyszerű többséggel határoz, különvélemények nélkül.35 Az Európai Bìróság ìtéletei azonnal jogerősek, az Elsőfokú Bìróság és a Közszolgálati Törvényszék ìtéletei ellen lehetőség van jogorvoslat igénybevételére az Európai Bìróság előtt. A bìróság ìtéleteinek végrehajtása során a tagállamokra, azok bìróságaira, közigazgatására, illetve végrehajtói szervezetére kell hagyatkozzon, nincs önálló európai végrehajtási szervezet. Amennyiben az ìtéletek nem a tagállamok, hanem magánszemélyek számára állapìtanak meg kötelezettségeket, akkor azok végrehajthatóak annak az államnak a hatályos polgári eljárási szabályai szerint, amelynek területén a végrehajtásra sor kerül (vö. EUMSZ 280., 299. cikkek). A tagállamok esetén nem kerül sor végrehajtásra, hiszen a jogsértés megállapìtásából magából az fakad, hogy az illetékes nemzeti hatóságoknak meg kell tiltaniuk minden a Szerződés rendelkezéseivel összeférhetetlennek nyilvánìtott nemzeti jogszabály alkalmazását, és adott esetben kötelesek meghozni minden, az uniós jog érvényesülését elősegìtő rendelkezést. Így az érintett tagállam köteles meghozni minden megfelelő intézkedést a jogsértés megszüntetésére.36 Ezt a kötelezettséget egészìti ki az EUMSZ 260. cikk (2) bek. szerinti kényszerìtő intézkedések igénybevételének lehetősége. A Bizottság először indokolással ellátott véleményt ad, hogy a tagállam mely pontokban nem tett eleget az ìtéletnek. Ha ennek ellenére sem teszi meg a tagállam a szükséges intézkedéseket, akkor a Bizottság újra a Bìrósághoz fordulhat, hogy az a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerìtő bìrság fizetésére kötelezze. Ennek mértéke több tényezőtől függ. Egyrészt a kényszerìtő bìrságok elsődleges céljától, attól hogy a tagállam a lehető leggyorsabban orvosolja a mulasztást, vagyis olyan kényszerìtő bìrságot kell megállapìtani, amely megfelel a körülményeknek és mind az érintett állam terhére megállapìtott mulasztással, mind pedig fizetési képességeivel arányos. Másrészt figyelembe kell venni, hogy milyen érdek fűződik ahhoz, hogy a tagállam mielőbb teljesìtse kötelezettségeit.37

2.4. 2.4. A különféle keresettípusok 2.4.1. a) A tagállami kötelezettségszegés megállapítására irányuló kereset A tagállam szerződésszegése miatt a Bizottság (EUMSZ 258. cikk), illetve egy másik tagállam (EUMSZ 259. cikk) indíthat kerestet a Bíróság előtt. A gyakorlatban az eljárás kezdeményezési jogával szinte kivétel nélkül csak a Bizottság él a Szerződések betartása felett őrködve [vö. EUSZ 17. cikk (1) bek.]. A tagállami szerződésszegést megalapozhatja mind az elsődleges, mind a másodlagos uniós jog megsértése, amibe akár az uniós jog általános elvei is beletartozhatnak, megnyilvánulhat mind tevésben, mind mulasztásban, és kiterjed a tagállam bármilyen minőségében elkövetett jogsértésére: a jogalkotásra, a végrehajtó hatalom aktusaira, sőt akár a bìrói ìtélkezésre is. Ez utóbbi miatti szerződésszegési eljárásra bár még nem volt példa, de a Bizottság elvben nem zárja ki a lehetőségét. 38 Ugyanakkor a bìrói függetlenség szempontjából igencsak aggályos lenne. Egyes meghatározott szerződésszegési tìpusokra az EUMSZ a 258. és 259. cikktől eltérő speciális eljárásokat tartalmaz: ìgy például a tiltott állami támogatások39, a belső piaci harmonizáció40, az EUMSZ 346. és 347. cikkek41, a tagállami költségvetési politika42 valamint az Európai Beruházási Bank alapokmánya kapcsán. A Bizottság természetesen nem fordul minden szerződésszegés vagy annak veszélye esetén – pl. uniós joggal ellentétes törvénytervezet – a Bìrósághoz. A Bizottság igyekszik mielőbb ismertetni jogi álláspontját a tagállammal, és felhìvni a figyelmét a jogsértésre, vagy arra, hogy bizonyos tervezett intézkedései a közösségi joggal nem egyeztethetőek össze. Ez a vita békés rendezési kìsérletének szakasza.

Ezzel szemben a magyar Alkotmánybìróság bìrái jogosultak különvélemény, illetve párhuzamos indokolás csatolására. Bizottság kontra Franciaország, 24. és 97/80 R sz. egyesìtett ügyek. 37 C-387/97. sz. ügy, Bizottság kontra Görögország, 89–99. pontok. 38 Ulrich Ehricke: „Art. 226‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C. H. Beck, 2003), 9. pont. 39 EUMSZ 108. cikk (2) bek. 40 EUMSZ 114. cikk (9) bek. 41 EUMSZ 348. cikk 42 EUMSZ 126. cikk (10) bek. 35 36


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A Bizottság csak akkor fordulhat a Bírósághoz, ha előzőleg a tagállamot hivatalosan is figyelmezeti a jogsértésre. Ez szükségszerű előfeltétele a jogszerű keresetindìtásnak. Ez a figyelmeztetés tekinthető a szerződésszegési eljárás első fázisának. Ebben a Bizottság közli a tagállammal, hogy (a) melyik tagállami intézkedés, melyik közösségi előìrást sérti, (b) bejelenti az eljárás megindìtását, valamint (c) felszólìtja a tagállamot, hogy nyilatkozzon. Ennek a hivatalos figyelmeztetésnek többek között az a funkciója, hogy meghatározza egy esetleges későbbi jogvita tárgyát is, a Bizottság nem fordulhat más okból a Bìróság elé, csak az alapján, ami a hivatalos figyelmeztetés tárgyát is képezte.43 Amennyiben a figyelmeztetés ellenére a tagállam nem szünteti meg a jogellenes állapotot, a Bizottság egy „indokolással ellátott véleményt” juttathat el a jogsértő tagállamhoz, ha az eljárás folytatását szükségesnek tartja. Ebben összefoglalja az eljárás állását, és újabb határidőt tűz a jogsértés megszüntetésére (általában 2 hónapot). Ha a tagállam nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság a meghatározott határidő eredménytelen lejártával jogosult a Bìrósághoz fordulni. A bìrósági eljárásban a Bizottság csak azon az alapon és érvek alapján léphet fel a tagállammal szemben, amelyeket a tagállammal már korábban a hivatalos figyelmeztetésben ismertetetett. A szerződésszegési eljárás az objektìv jogi helyzet tisztázását szolgálja, nem szükséges tehát sem Bizottság, sem adott esetben az eljárást megindìtó másik tagállam részéről az eljárás lefolytatásához fűződő érdek bemutatása és bizonyìtása. A tagállam jogsértését bármely állami szerv magatartása megalapozhatja, melyek köre nagyon szélesen értelmezendő, és beletartoznak a területi önkormányzatok44, az alkotmány alapján független, a közrend és közbiztonság fenntartásával megbìzott hatóságok45, vagy akár a közegészségügyi szolgáltatást biztosìtó hatóságok is46. A tagállam jogsértése független a vétkességtől, és csak nagyon szűk védekezési lehetősége van, a Bìróság ugyanis nem ismer el semmilyen a tagállam belső jogából eredő okot a szerződésszegés igazolására. Nem hivatkozhat arra, hogy a közösségi jog átültetését technikai, intézményes, belső szervezési vagy politikai okok akadályozták47, arra sem, hogy más tagállamok is megszegik a szóban forgó közösségi jogi szabályt48, mint ahogy az sem szolgálhat mentségül, hogy nem szükséges átültetni az adott jogi aktust, mivel annak úgyis alkalmazási elsőbbsége van49. Ha a Bìróság megállapìtja a jogsértést, akkor a szóban forgó tagállamnak meg kell tennie mindent, ami az ìtéletben foglaltak teljesìtéséhez szükséges (EUMSZ 260. cikk). Ez magában foglalhatja mind a vitatott intézkedés visszavonását, mind a jogellenes állapotból eredő hátrányok anyagi kompenzációját, kártérìtést. Ha a tagállam mégsem tenne eleget kötelezettségeinek, a Bizottságnak lehetősége van átalányösszeg és/vagy kényszerìtő bìrság kiszabását kezdeményeznie.

2.4.2. b) A megsemmisítés iránti kereset Az EUMSZ 263. cikkében szabályozott eljárás a jogi aktusok jogszerűségének felülvizsgálatára nyújt lehetőséget. Egyrészt – a normakontrollhoz hasonlóan – egy jogszabály (rendelet vagy irányelv érvényességének megállapìtására irányulhat, másrészt – egy közigazgatási felülvizsgálati eljáráshoz hasonlóan – egyedi aktus (határozat) jogszerűségének megállapìtására. A semmisségi eljárás megindìtására jogosultak körét alapvetően két csoportra lehet osztani: a privilegizált és a nem privilegizált indìtványozók körére. A privilegizált indítványozók: a tagállamok, az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság. Ezek közös jellemzője, hogy az indìtványozónak nem kell az adott aktus megtámadása iránti érdekét igazolnia, ebben az esetben az eljárás az objektìv jogi helyzet tisztázására irányul [EUMSZ 263. cikk (2) bek.]. C-289/94 sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 15. pont. 103/88. sz. ügy, Fratelli Costanzo SpA kontra Comune di Milano. 45 @ 222/84. sz. ügy, Johnston/Chief Constable of de Royal Ulster Constabulary. 46 152/84 sz. ügy, Marshall kontra Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching). 47 91/79 sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 5–10. pontok; 68/81 sz.. ügy, Bizottság kontra Belgium, 4–5. pontok (intézményi reformok); C-240/89 sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 5–7. pontok (átültetési idő rövidsége); C-297/95 sz. ügy, 5–11. pontok. (belső politikai nehézségek), C-387/97. sz. ügy, Bizottság kontra Görögország, 70. pont, (belső szervezés). 48 52/75. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország, 11/13. pontok. 49 C-253/95 sz. ügy, Bizottság kontra Németország, 13. pont. 43 44


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A nem privilegizált indítványozóknak tekinthetjük mindazokat,akiknek valamilyen személyes érdeket kell igazolniuk a semmisségi kereset megindítása érdekében. Ilyennek tekinthető az EUMSZ 263. cikk (3) bek. alapján a Számvevőszék és az EKB, illetve ezzel analóg módon a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága, melyek előjogaik megóvása, vagyis a Szerződésben biztosìtott jogaik érdekében indìthatnak keresetet. A természetes és jogi személyek50 – az EUMSZ 263. cikk (4) bek. alapján – az uniós jogi aktusok egy szűk körével szemben élhetnek semmisségi keresettel.

EUMSZ 263. cikk (4) Bármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben emlìtett feltételek mellett eljárást indìthat a neki cìmzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket. Ez azt jelenti, hogy bizonyìtaniuk kell a keresetindìtáshoz fűződő személyes érintettségüket és ezen keresztül személyes érdeküket. Az egyéneknek címzett határozatok automatikusan őket közvetlenül és személyükben érintik, ìgy nincs szükség a kereset megindìtásához fűződő érdek külön bizonyìtására. A rendeletek elleni semmisségi keresetindítási jog kiterjesztése a magánszemélyekre azt a célt szolgálja, hogy az egyének akkor is élhessenek a kereseti jogukkal, ha a konkrét-egyedi döntéseket formailag hibásan rendeletként fogadják el, holott azokat tartalmuknak megfelelően határozati formában kellett volna elfogadni. Rendeletek ellen tehát magánszemélyek csak akkor indìthatnak keresetet, ha azok őket személyükben és közvetlenül érintik Az Európai Bìróság ennek meghatározása során az 1963-ból származó Plaumannformulához nyúl vissza:

25/62. sz. ügy Plaumann & Co. kontra Bizottság Azon alanyok, akik nem cìmzettjei egy határozatnak, csak akkor állìthatják, hogy személyükben érintettek, ha ez a határozat sajátos jellemzőik vagy egy őket minden más személytől megkülönböztető ténybeli helyzet folytán vonatkozik rájuk, és ezáltal a cìmzetthez hasonló módon egyéniesìti őket. Személyében akkor tekinthető valaki érintettnek, ha az adott rendelet cìmzetti köre már annak meghozatalakor nagy pontossággal előre látható volt (látszatrendelet), vagy a rendelet ugyan absztraktgenerális jellegű, azonban az adott személyt valami kiemeli a norma cìmzetti köréből, és individualizálja őt. Ez lehet valamilyen személyes tulajdonság, vagy olyan különleges körülmény, ami folytán egy világosan elkülönìthető egyént vagy csoportot a jogszabály minősìtett módon érint.51 Az érintettség akkor közvetlen, ha a kérdéses jogszabály a felperes jogi érdekeibe kellő konkrétsággal beavatkozik. A személyes és közvetlen érintettséget jól szemlélteti az Extramet-ügy, melynek alapját a Kìnából és a Szovjetunióból érkező kalciumfém behozatalára kiszabott dömpingellenes vám adta. A felperes vállalat volt e fém legnagyobb importőre és végfelhasználója egyben (személyes érintettség). Mivel gazdasági tevékenysége alapvetően ettől a fémtől függött, gazdasági helyzetét messzemenően meghatározta a dömpingellenes vám kiszabása (közvetlen érintettség).52 Ebbe a körbe esnek a közjogi személyek is, pl. Németországban a tartományok lásd T-214/95. sz. ügyet, amelyben Szászország volt a felperes. Magyarország esetén biztosan perlési jogosultsággal bìrnak a helyi önkormányzatok [Ötv. 9. § (1) bek.], az egyházak [2011. évi C. tv., 11. § (1) bek.], a kamarák, közalapìtványok. 51 C-309/89 sz. ügy, Codorniu, 19–23. pontok. 52 C-358/89 sz. ügy, Extramet Industrie kontra Tanács. Az adott ügyben a kérdéses terméket az EK-n belüli forrásból sem lehetett pótolni, azt ugyanis a felperes legnagyobb versenytársa állìtotta elő. 50


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A rendeletekre irányadó szabályok analóg alkalmazása alapján az irányelvek esetén sem kizárt a semmisségi kereset megengedhetősége, ha az érintettek köre individualizálható.53 A személyes érintettség ebben az esetben kérdéses lehet, hiszen az irányelvek cìmzettjei a tagállamok. Azonban, ha a tagállam az átültetés során gyakorlatilag nem rendelkezik önálló jogviszony-alakìtó játéktérrel, fennállhat a személyes érintettség is.54 A másik személyhez címzett határozatok esetén szintén közvetlen és személyes érintettség igazolása szükséges a keretindìtási jogosultsághoz. Ilyenek például azok a tagállamokhoz intézett határozatok, melyekben a Bizottság jogellenesen nyújtott állami támogatások visszakövetelését ìrja elő. A semmiségi keresettel az intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló rendelkezések támadhatóak meg, és ahogy ezt már a jogforrásokról ìrott fejezetben is emlìtettük, e kereset céljával ellentétes lenne az elfogadhatósági – érdemi döntéshozatalra való alkalmassági – feltételek olyan megszorìtó értelmezése, mely szerint a megtámadható aktusok csupán az EUMSZ 288. cikkben emlìtett kötelező erejű jogi aktusokra szűkülnének le (rendelet, irányelv, határozat). A megsemmisìtés iránti kereset megindìtására ezért az intézmények által hozott valamennyi joghatás kiváltására irányuló rendelkezéssel szemben lehetőség van, függetlenül azok jellegétől vagy formájától.55

22/70. sz. ügy Bizottság kontra Tanács 38 A [263.] cikk értelmében a Bìróság feladata, hogy megvizsgálja „a Tanács […] jogi aktusainak jogszerűségét, kivéve az ajánlásokat és véleményeket‖. 39 A [263.] cikk azzal, hogy a tagállamok és intézmények által benyújtható megsemmisìtés iránti keresetek köréből csupán – a [288.] cikk utolsó bekezdése alapján minden kötelező hatályt nélkülöző – „ajánlásokat és véleményeket‖ zárja ki, megsemmisìtés iránti keresettel megtámadható jogi aktusnak minősìt az intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló minden rendelkezést. 40 E kereset célja (…) biztosítani a jog tiszteletben tartását a Szerződés értelmezése és alkalmazása során. 41 E célkitűzéssel ellentétes lenne a kereset elfogadhatósági feltételeinek megszorító értelmezése azáltal, hogy azt a jogi aktusoknak csupán a [288.] cikkben emlìtett kategóriáira korlátoznák. 42 A megsemmisítés iránti keresetnek ezért az intézmények által hozott valamennyi, joghatások kiváltására irányuló rendelkezés vonatkozásában, azok jellegétől vagy formájától függetlenül nyitva kell állnia. A semmisségi keresetek francia mintára csak a Szerződésben meghatározott konkrét semmisségi okokra hivatkozva nyújthatóak be(cas d’ouverture), melyek azonban a legtöbb formai és anyagi jogsértést lefedik. A semmisségi okok: a hatáskör hiánya, a lényeges eljárási szabályok megsértése, a Szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés. A felperesnek nem kell ezeket keresetlevelében kifejezetten megjelölnie, elegendő, ha azok legalább kikövetkeztethetőek. A hatáskör hiánya . A hatáskör hiányát a Bìróság hivatalból vizsgálja, mivel a szervek közötti hatáskörmegosztás az intézmények közötti egyensúlyt szolgálja, és ekképp a közösségi jogi ordre publicbe tartozik ezek betartása. A bìrósági gyakorlat hatáskör hiányának négy különböző formáját különbözteti meg: 1. A hatáskör abszolút hiányáról van szó, ha az EU maga nem rendelkezik az adott aktus meghozatalához szükséges hatáskörrel, azok a tagállamokat illetik. 2. A hatáskör relatív hiánya állapìtható meg, ha az EU ugyan rendelkezik a szükséges hatáskörrel, de az EK eljáró szerve egy másik szerv szerződéses hatáskörét bitorolva járt el. Elsőfokú Bìróság T-135/96. sz. ügy, UEAPME kontra Tanács, 68–69. pontok. Ulrich Ehricke: „Art. 230‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C. H. Beck, 2003), 49. pont. 55 22/70. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, AETR, 38–42. pontok. 53 54


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban 3. A területi hatáskör hiányáról beszélhetünk, ha az EU jogellenesen bocsát ki a területi joghatóságán (EUMSZ 349., 355. cikkek) kìvül eső területet érintő jogi aktust. Ebbe a körbe elsődlegesen az EU versenyjogi előìrásainak extraterritoriális alkalmazása tartozik. 4. A tárgyi hatáskör hiányáról akkor beszélünk, ha a kérdéses jogi aktus meg nem engedett jogi formában került kibocsátásra, pl. rendeleti formában akkor, amikor az adott szakpolitika erre nem nyújt lehetőséget, csak irányelv kibocsátására. Lényeges eljárási, ill. formai szabályok megszegése . E kategória a formai, eljárási szabályok megsértéséhez akkor kapcsolja a semmisséget, ha azok lényegesnek minősìthetőek. Nem arról van szó tehát, hogy lennének lényeges és lényegtelen eljárási, formai előìrások, hanem arról, hogy ezek megszegésének kell lényegesnek, illetve lényegtelennek lennie. Ezeket csak mindig az egyes eljárás fényében lehet meghatározni, de általában azon szabályok megszegése minősìthető lényegesnek, melyek megszegése befolyásolhatja a jogszabály tartalmát, vagy az aktus cìmzettjei érdekeinek védelmét szolgálják [ilyenek lehetnek pl. a Gazdasági és Szociális Bizottság EUMSZ 304. cikk (2) bek. második mondat szerinti meghallgatására nem kerül sor]. A Szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése . E kategória átfogja a maradék három speciális semmisségi okot is, és gyakorlatilag minden szerződésszegést átfog, ìgy az európai, közösségi alap- vagy emberi jogokkal össze nem egyeztethető, vagy a közösségi jog általános elveibe ütköző aktusok megsemmisìtését is. Semmisségi ok lehet, ha a megtámadott aktus a Közösség által ratifikált nemzetközi szerződéssel ellentétes, azonban ez utóbbi esetben a bìrósági gyakorlat nagyon megszorìtó, pl. a WTO-joggal ellentétes közösségi aktusokat csak kivételes esetben semmisìti meg. A hatáskörrel való visszaélés . Ez a kategória leginkább a francia jog „détournement de pouvoir‖ intézményéhez hasonlìt, azokat az eseteket fogja át, amikor egy közösségi szerv a hatáskörét annak céljával össze nem egyeztethető cél elérése érdekében használja, vagy azon eljárási szabályok megkerülésével, melyeket a Szerződés egy meghatározott terület rendezésére előìrt. A kereset megalapozott, a Bìróság a megtámadott jogi aktust semmisnek nyilvánìtja az EUMSZ 264 cikk alapján. A megsemmisítés joghatása. A rendeletek esetén a Bìróság az alapvető ex tunc, tehát a hatálybalépésig visszamenő megsemmisìtés helyett, a jogbiztonság, a bizalomvédelem, a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme, valamint a nyomós közérdek alapján, megjelölheti a semmisnek nyilvánìtott rendeletnek azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak, ami akár a rendelet alapján keletkezett összes joghatást is magában foglalhatja. Ez a megoldás nem csak a rendeletek esetén alkalmazható, ahogy az EUMSZ 264. cikk (2) bekezdése is úgy fogalmaz, hogy az Európai Unió Bìrósága, ha azt szükségesnek ìtéli, megjelöli a semmisnek nyilvánìtott jogi aktusoknak azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak. Ez megfelelően alkalmazható akár előzetes döntéshozatali eljárásban is.56 A magyar Alkotmánybìróság normakontrolljára irányadó szabályok alapjaiban hasonló gyakorlatot eredményeznek a megsemmisìtés hatálya tekintetében.

2.4.3. c) Az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset Az EUMSZ 265. cikke alapján van mód az intézmények mulasztása ellen fellépni. A kereset benyújtásának feltétele, hogy előzetesen az érintett intézményt felkérjék, hogy járjon el, és az ennek két hónapon belül nem tesz eleget. A mulasztás megállapìtása iránti kereset legfontosabb jellemzőiben, ìgy a privilegizált és nem privilegizált indìtványozókra vonatkozó szabályokban is, megegyezik a semmisségi keresettel, az egyetlen igazi eltérés a per tárgya, a mulasztás megállapìtása. Ha a Bìróság a keresetnek helyt ad, az érintett intézmény köteles megtenni a Bìróság ìtéletében foglaltak teljesìtéséhez szükséges intézkedéseket.

2.4.4. d) Az előzetes döntéshozatali eljárás Az EUMSZ 267. cikke szerinti előzetes döntéshozatali eljárás képeziaz uniós eljárásjog egyik alapkövét57, mely egyrészt intézményesített kommunikációt tesz lehetővé a nemzeti és az európai bìróságok között58, és

Ulrich Ehricke: „Art. 231‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C. H. Beck, 2003) 8. pont. 57 Gil Carlos Iglesias: „Der EuGH und die Gerichte der Mitgliedstaaten – Komponenten der richterlichen Gewalt in der Europäischen Union‖ Neue Juristische Wochenschrift 2000, 1889., (1895.) o. 56


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban ezzel az európai jog egységes alkalmazásának és továbbfejlesztésének59 biztosìtékául szolgálhat. Az előzetes döntéshozatali eljárásban az Európai Bìróság feladata a tagállamok igazságszolgáltatásához való hozzájárulás. 60 Másrészt nem elhanyagolható a benne rejlő konfliktuspotenciál sem, hiszen az előzetes döntés előterjesztése bizonyos kérdések végső fokon történő eldöntése jogának elismerését is magában foglalja. A tagállami bìróság tehát az előterjesztéssel konkludensen lemond arról a jogáról, hogy valamely kérdésben a végső döntést meghozza. Ez utóbbi különösen egyes nemzeti alkotmánybìróságok szempontjából vettette fel a kooperáció vagy konfrontáció kérdését. Az előzetes döntéshozatal nem elhanyagolható a jogkereső egyének szempontjából sem. A semmisség megállapìtása iránti per megindìtására csak nagyon szűk körben van módjuk, azonban az előzetes döntéshozatali eljárás segìtségével az uniós jogi normák felülvizsgálata is elérhető.

EUMSZ 267. cikk Az Európai Unió Bìrósága hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben: a) a Szerződések értelmezése; b) az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényessége és értelmezése. Ezzel az előzetes döntéshozatali eljárás tárgyát az EUMSZ 267. cikk (1) bek. taxatìve meghatározza: (a)a Szerződés értelmezése, (b) az intézmények és szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényessége és értelmezése. Az előzetes döntéshozatal tárgyát tehát értelmezési vagy érvényességikérdések képezhetik. A nemzeti bìró által feltett értelmezésre irányuló kérdések mind a teljes elsődleges és másodlagos uniós jogot átfoghatják, beleértve az uniós jog általános elveit, és az Unió által megkötött nemzetközi szerződéseket is. Nem irányulhat azonban a kérdés a nemzeti jog értelmezésére, a Bìróság nem dönthet arról, hogy a belső jog összeegyeztethetőe a közösségi jogi rendelkezésekkel. Arra ugyanakkor hatásköre van, hogy „a nemzeti bìróság számára teljes eligazìtást adjon a közösségi jog értelmezését illetően annak érdekében, hogy ez utóbbi meghatározza a jogszabályoknak a közösségi szabályokkal való összeegyeztethetőségét.‖61 Az érvényességi kérdések csak a másodlagos (vagy harmadlagos stb.) uniós jogra irányulhatnak, az elsődleges jogra természetszerűleg nem. Az uniós jogi norma érvényességére ugyanazon kritériumok irányadóak, melyek a semmisségi keresetre is. Az uniós jog értelmezésére irányuló kérdést valamelyest absztrahált formában kell feltennie az indìtványozó bìróságnak, hiszen ahogy ezt már emlìtettük, a Bìróság nem dönthet a konkrét nemzeti előìrás és az uniós jog összeegyeztethetőségéről, az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a Bìróság nem alkalmazhatja a Szerződést egy meghatározott esetre.62 A kérdés általánosságának kritériumát nem szabad abszolutizálni, hiszen a nemzeti ìtélkező fórumnak az Európai Bìróság ìtélete alapján képesnek kell lennie az ügyet eldönteni, ami előfeltételezi, hogy az előtte folyamatban lévő ügyben felmerült problémára kapjon választ. 63 Ezt a követelményt maga az Európai Bìróság is kiemeli, az EUMSZ 267. cikke szerinti hatáskör nem arra ad ugyanis felhatalmazást, hogy konzultatìv véleményeket fogalmazzon általános vagy feltételezett kérdésekről, hanem arra, hogy hozzájáruljon „Együttműködési eszköz‖, lásd pl. 16/65. sz. ügy, Schwarze v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; C-147/91. sz. ügy, Ferrer Laderer ellen folytatott büntetőeljárás, 6. pont 59 Lásd pl. a közösségi jog elsőbbségét kimondó @ 6/64 sz. Costa kontra E.N.E.L. ügyet, vagy a közösségi jog közvetlen alkalmazását posztuláló @ 26/62. sz. van Gend en Loos ìtéletet. 60 @ C-112/00. sz. ügy, Schmidberger, 32. pont; @ C-478/07. sz. ügy, Budĕjovický Budvar, 64. pont; @ C-384/08. sz. ügy, Attanasio Group, 28. pont. 61 C-292/92. sz. ügy, Ruth Hünermund és társai kontra Landesapothekerkammer Baden-Württemberg, 8. pont. 62 @ 6/64. sz. ügy, Costa kontra E.N.E.L., 63 A követelmény szemléltetésére álljon itt a Szombathelyi Városi Bìróság által a @ C-302/04. sz. ügyben, az Ynos Kft. és Varga János közötti perben feltett első kérdése: „1) Az [1993. április 5-i 93/13/EGK tanácsi irányelv] 6. cikkének (1) bekezdése, amely szerint a tagállamok előìrják, hogy fogyasztókkal kötött szerződésekben az eladó vagy szolgáltató által alkalmazott tisztességtelen feltételek a saját nemzeti jogszabályok rendelkezései szerint nem jelentenek kötelezettséget a fogyasztóra nézve, értelmezhető-e akként, mint amely alapját képezheti olyan belső rendelkezésnek, amely olyan, mint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek az általános szerződési feltétel tisztességtelen voltának megállapìtása esetében alkalmazandó 209. § (1) bekezdése, amelyből adódóan az alkalmazott tisztességtelen feltételek nem ipso iure, hanem csak a fogyasztó külön nyilatkozata, azaz a szerződés sikeres megtámadása esetén nem jelentenek kötelezettséget reá nézve?‖ 58


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban a tagállamok igazságszolgáltatásához. Ennek megfelelően a Bìróság nem fogalakozik olyan kérdésekkel, amelyek egy jogvita megoldásához objektìve nem szükségesek. 64 Az EUSZ 24. cikke és az ezzel egybecsengő EUMSZ 275. cikke alapján az Európai Unió Bìrósága nem rendelkezik hatáskörrel a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések, valamint az azok alapján elfogadott jogi aktusok tekintetében, kivéve az Európai Unióról szóló szerződés 40. cikkében foglaltakat. Az EUSZ 40. cikke alapján a közös kül- és biztonságpolitika végrehajtása nem sérti az EUMSZ uniós hatáskörök gyakorlására vonatkozó szabályait és az intézmények erre vonatkozó hatásköreit. Amiből az következik, hogy a a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések és más politikák elhatárolásának kérdése továbra is az Európai Bìróságnak előzetes döntésként feltehető.

EUMSZ 267. cikk Ha egy tagállam bìrósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bìróság úgy ìtéli meg, hogy ìtélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti az Európai Unió Bìróságát, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést. Az EUMSZ 267. cikk (2) bekezdése alapján tehát előzetes döntéshozatalt csak tagállami bíróságok kezdeményezhetik, egyedül ezek jogosultak kérdést előterjeszteni. Így központi kérdése az eljárásnak, hogy pontosan mi minősül bíróságnak. A bìróság fogalma az előzetes döntéshozatali eljárásban egy autonóm uniós bìróságfogalmat eredményezett65, mely fogalom bár részben az EU tagállamai jogának értékelő összehasonlìtásának eredménye, másrészt a konkrét eldöntendő ügy jogpolitikai megfontolásai is alakìtották a fogalomalkotást. A „bìróság‖ a gyakorlat alapján a következő fogalmi jellemzőkkel ìrható körül: 1. független 66, 2. a törvénnyel hatáskörébe utalt ügyekbenítélkezésre irányuló feladatot lát el, 3. törvény alapján jött létre, 4. eljárása kontradiktórius jellegű, 5. állandó jelleggel működik, 6. hatásköre kötelező jellegű, 7. jogszabályokat alkalmaz, tehát nem ex bono et aquo jár el.67 Ezek az általános kijelentések azonban több helyen pontosìtást igényelnek és egyes esetekben nem minden fogalmi elemnek van ugyanolyan szerepe. A kontradiktórius eljárás követelményét a Bìróság például nem abszolutizálja68, ugyanakkor a cégbìrósági eljárást – helyesen – nem tekinti bìrósági ìtélkező tevékenységnek, hanem adminisztratìvnak.69

244/80. sz. ügy Pasquale Foglia kontra Mariella Novello. Lásd C-54/96 sz. ügy, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH kontra Bundesbaugesellschaft Berlin mbH, 23. pont: „Annak megìtélés[e], hogy egy előzetes döntéshozatalt kezdeményező szervezet a Szerződés [267]. cikke szerinti bìróság jellemzőivel rendelkezike,[…] kizárólag a közösségi jog alapján eldöntendő kérdés.‖. Ennek megfelelően bìróságnak minősülhet egy szerv közösségi szempontból akkor is, ha tevékenysége során ellátott „feladatok némelyike szigorúan véve nem bìrósági jellegű‖ (14/86. sz. ügy, Pretore di Salò kontra X, 7. pont.) 66 14/86. sz. ügy, Pretore di Salò kontra X, 7. pont. 67 C-54/96 sz. ügy, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH kontra Bundesbaugesellschaft Berlin mbH, 23. pont. 68 „…a kontradiktórius eljárás követelménye nem abszolút kritérium‖ – C-54/96. sz. ügy, Dorsch Consult, 31. pont. Lásd továbbá C17/00, sz. ügy, François De Coster kontra Collège des bourgmestre et échevins de Watermael-Boitsfort, 14. pont. 69 C-182/00 sz. ügy, Lutz GmbH és mások, 12–14. pontok. Lásd ugyanakkor a @ C-210/06. sz. Cartesio ügyet, melyben (58. pont) az Európai Bìróság a következőképp fogalmazott: „Ezzel szemben az a bìróság, amelyhez a cégbìróság első fokú, az ilyen bejegyzés iránti kérelmet elutasìtó határozatával szemben fordulnak a kérelmező jogait állìtólagosan sértő határozat megsemmisìtésére irányuló fellebbezéssel, jogvita tárgyában jár el, és igazságszolgáltatási feladatot végez.‖ 64 65


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A választottbìróságok általában nem felelnek meg ezeknek a követelményeknek, csak akkor, ha bizonyos kritériumoknak eleget tesznek.70 Az előzetes döntéshozatal egy másik lényeges kérdése, hogy a tagállami bìróságnak ìtélete meghozatalához szüksége van az előzetes érvényességi vagy értelmezési kérdés eldöntésére. Azt, hogy mikor szükséges előzetes döntést hozni, elsősorban a kérdést előterjesztő bìróság szempontjai határozzák meg, hiszen közvetlenül ismervén az ügy tényállását, a nemzeti bìróság van a legkedvezőbb helyzetben ahhoz, hogy az ügy sajátosságaira figyelemmel megìtélje az előzetes döntéshozatal szükségességét ìtélete meghozatalának szempontjából.71 Ahogy az Európai Bìróság fogalmazott, az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell.72 A Bìróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bìróságok által előterjesztett kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezésenyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincsaz alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bìróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson.73 A kérdés előterjesztésének feltétele, hogy az előterjesztő nemzeti bìrónak az alkalmazandó uniós jogi előìrás érvényességével vagy értelmezésével kapcsolatban kétségei vannak. A kétségnek nem kell elérnie a meggyőződés szintjét, az érintett norma érvényessége vagy értelmezése kapcsán. Elegendő, ha komolyan vehető érvek alapján a bìróság az érvényesség, illetve érvénytelenség alternatìvájával, valamint több lehetséges értelmezési móddal szembesül. Nem kell felterjesztenie az Európai Bìróságnak a kérdést, ha az uniós jog helyes alkalmazása annyira nyilvánvaló, hogy az ésszerű kétségnek nem enged teret. Az érveit a tagállami bìróságnak a felterjesztő határozatban természetesen ki kell fejtenie. A felterjesztésre csaka bírósági eljárás során van lehetőség, ameddig a bìró az előtte folyamatban lévő ügyben az előzetes döntést figyelembe tudja még venni.74 Az azonban lényegtelen, hogy az eljárás melyik szakaszában merült fel a kérdés, ìgy akár ideiglenes intézkedés75, vagy akár perköltségmentesség megállapìtása során is helye lehet.76 Az, hogy az eljárás melyik szakaszában van szükség az Európai Bìróság előzetes döntésére pergazdaságossági és hatékonysági szempontoktól függ, amelyek mérlegelése nem az Európai Bìróság, hanem kizárólag a nemzeti bìróság feladata.77 Az előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítélet kötőereje az irodalomban egy alaposan vitatott kérdés, és nem lehet általánosságban kijelenteni, hogy azok erga omnes vagy csupán inter partes hatállyal bìrnak. 78 Az erga omnes hatály több szempontból is vitatható funkcióeltolódást eredményez, és kvázi jogalkotói hatáskörrel ruházná fel az Európai Bìróságot, azonban kétségkìvül ez az egyetlen olyan megoldás, ami az uniós jog egységes alkalmazását biztosìthatja. Stare decisis doktrìnáról nem beszélhetünk az európai jogban abban a szigorú formában, ahogy az akár az angol vagy az amerikai jogban ismert. Tehát a magasabb szintű – ebben az esetben az európai – bìróság határozatai nem bìrnak formális kötőerővel az alacsonyabb szintű – nemzeti – bìróságokkal szemben. Adott esetben még a felterjesztő bìróság is bizonyos játéktérrel rendelkezik az Európai Bìróság értelmező döntése nyomán, és ìgy például a német Szövetségi Bìróság (Bundesgerichtshof) nem állapìtotta meg Németország kárfelelősségét egy olyan ügyben, amikor a közösségi jog értelmezését kérte az Európai Bìróságtól, holott a felterjesztett kérdésekre adott válaszokból eltérő eredmény volt várható.79

Ha a felek bármelyike e bìrósághoz fordulhat, és ebből a szempontból lényegtelen, hogy valamelyik fél ellenvéleményét fejezi-e ki, vagyis megalakìtása nem függ a felek egyetértésétől, összetételét, a felek által kinevezett tagok számát, továbbá – a felek közötti megegyezés hìján – a döntőbìró kijelölésének módját törvény szabályozza, és azt nem a felek határozzák meg szabadon. Lásd 109/88. sz. ügy, Handels- og Kontorfunktionérernes Forbund i Danmark kontra Dansk Arbejdsgiverforening, a Danfoss képviseletében, 7–8. pontok. 71 C-83/91. sz. ügy Wienand Meilicke kontra ADV/ORGA AG, 23. pont. 72 @ C-210/06. sz. ügy, Cartesio, 67. pont. 73 C-94/04. és C202/04. sz. egyesìtett ügyek, Cipolla és társai, 25. pont, @ C-570/07. és C-571/07. sz. egyesìtett ügyek, Blanco Pérez és Chao Gómez, 36. pont. 74 338/85. sz. ügy, Pardini, 11. pont. 75 C-159/90. sz. ügy, Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd kontra Stephen Grogan és társai, 13. pont. 76 C-77/95. sz. ügy, Bruna-Alessandra Züchner kontra Handelskrankenkasse (Ersatzkasse) Bremen, 2. pont. 77 14/86. sz. ügy, Pretore di Salò kontra X, 11. pont. 78 Lásd összefoglalóan Ulrich Ehricke: „Art. 234‖ in Rudolf Streinz (szerk.): EUV/EGV Kommentar: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft (München: C.H. Beck, 2003) 64. skk. pontok. 79 Az előzetes döntéshozatalra irányuló ügy: @ C-46/93. és C-48/93. sz. egyesìtett ügyek, Brasserie du Pêcheur SA kontra Bundesrepublik Deutschland és The Queen kontra Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd és társai. A Bundesgerichtshof előtti ügy: BGHZ 134, 30. 70


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban Az uniós jogi előìrás érvénytelenségének megállapítása esetén, az uniós jog egységes alkalmazásának szükségessége miatt, az Európai Bìróság ìtélete minden tagállami bìróságot, és más jogalkalmazót is köt, tehát ebben az esetben erga omnes hatályról beszélhetünk.

314/85. sz. ügy Foto-Frost kontra Hauptzollamt Lübeck-Ost 15 [...] a Bìróság [az EUMSZ 267.] cikkben elismert hatásköreinek alapvető célja annak biztosìtása, hogy a közösségi jogot a tagállami bìróságok egységesen alkalmazzák. Az egységesség e követelménye különösen kényszerìtő erejű, ha valamely közösségi jogi aktus érvényességéről van szó. A közösségi jogi aktusok érvényessége tekintetében a tagállamok bìróságai között fennálló különbségek magát a közösségi jogrendszer egységességét kérdőjelezhetnék meg, és veszélyeztethetnék a jogbiztonság alapvető követelményét. Ha a Bìróság az érvényességet állapìtja meg, nem járhat azonban ilyen hatállyal, ugyanis később bármikor olyan új érvek merülhetnek fel, melyek az érvénytelenség mellett szólhatnak, és ez akár egy új előzetes döntéshozatali eljárás tárgyát is képezheti. Az uniós jogot értelmező ítélet a kérdést előterjesztő bìróságot köti, ez egyértelműen következik, egyrészt magából az eljárás céljából, másrészt az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzìtett lojalitási kötelezettségből. Hozzá kell tenni természetesen, hogy éppen a feltett kérdés általánossága okán, a nemzeti bìróságnak általában marad némi értelmezési játéktere. Az uniós jogot értelmező ìtélet erga omnes hatálya mellett számos érv szól, elsősorban a közösségi jog egységes alkalmazásának követelménye, azonban a pergazdaságosságról sem szabad megfeledkezni. Az Európai Bìróság gyakorlatából is, alapvetően az erga omnes hatály következik. Hiszen kizártnak tartja az előzetes döntéshozatali eljárást, ha a „közösségi jogi rendelkezést a Bìróság már értelmezte, vagy a közösségi jog helyes alkalmazása annyira nyilvánvaló, hogy az ésszerű kétségnek nem enged teret‖. 80 Mivel azonban a kérdés megválaszolásának szükségességét a nemzeti bìróság szempontjából kell megìtélni, továbbá mivel az európai jog az EU minden hivatalos nyelvén egyaránt hiteles, és ebből tagállamonként változó értelmezési nehézségek származhatnak 81, nem lehet az erga omnes hatályt abszolutizálni. Még kevésbé lehet ezt az egyes ügyekben kimondott olyan megállapìtások kapcsán megtenni, melyek más ügyekben is alkalmazhatóak. Erre kiváló példa a Köbler-ügy.82 Ennek az elég összetett eljárásnak az alapját adó jogvitában, a Verwaltungsgerichtshof (Ausztria) 1997. október 22-i végzésében előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult a Bìrósághoz, amelyet a Bìróság Hivatala C-382/97. számon nyilvántartásba vett. Az előzetes kérdésre feltett ügyben felmerült jogi problémákhoz nagymértékben hasonlìtó másik eljárásban, a Schöning-Kougebetopoulou ügyben a Bìróság 1998. január 15-én hozott ìtélet (C-15/96. sz. ügy), mely a Bìróság hivatalvezetője szerint válasszal szolgálhatott Köbler úr ügyére is, ezért 1998. március 11-i levelében felkérte a Verwaltungsgerichtshofot, nyilatkozzon, hogy ennek fényében fenntartja-e az előzetes döntéshozatal iránti kérelmét. Ez megint csak azt támasztja alá, hogy inkább relatìvan kell értelmezzük annak a kritériumát, hogy vajon egy uniós jogi rendelkezést a Bìróság már értelmezett-e vagy sem. A tagállamok közigazgatási hatóságait az előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ìtélet szintén az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből következően köti. A Kúria (Legfelsőbb Bìróság) is nyilatkozott az Európai Bìróság határozatainak hatályáról: a kérdés az volt, hogy vajon egy regisztrációs adóigazgatási eljárásban alkalmazandó-e az a jogszabály, amit az Európai Bìróság egy másik, de hasonló ügyben az európai joggal összeegyeztethetetlennek nyilvánìtott.

@ 283/81. sz. ügy, Srl CILFIT és Lanificio di Gavardo SpA kontra Egészségügyi Minisztérium, 21. pont. Lásd a kérdéshez Otto Riese: „Das Sprachenproblem in der Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften‖ In: Ernst von Caemmerer – Arthur Nikisch – Konrad Zweigert (szerk.): Vom deutschen zum europaischen Recht Festschrift fur Hans Dölle (Tübingen: Mohr, 1963) 507. (522–523.) o. A több nyelven készült jogi dokumentumok problemtikájához általánosan Hans Dölle: „Zur Problematik mehrsprachiger Gesetzes und Vertragstexte‖ 26 Rabelszeitung (1961) 4–39. o., további fontos utalásokkal az EU alapìtó szerződéseinek többnyelvűségéhez Gert Nicholaysen: Europarecht I (Baden-Baden: Nomos, 2002) 102. o. 82 @ C-224/01 sz. ügy, Köbler kontra Ausztria. 80 81



BH 2008. 135 A folyamatban lévő ügyben alkalmazni kell az EU Bíróságnak a magyar regisztrációs adóval kapcsolatos ítéletét A magyar bìróságok az Európai Bìróság ìtélkezési gyakorlatát nem hagyhatják figyelmen kìvül. [...] Az Európai Bìróság a közösségi jog közvetlen hatályának elvét fejtette ki a 26/62. ìtélet (van Gend en Loos ügy), melynek lényege, hogy magánfelek a tagállami bìróságok előtt is jogokat alapìthatnak közösségi normák alapján. Ugyancsak alapvető elvet fejtett ki az Európai Bìróság a 6/64. (Costa kontra ENEL) ügyben, mely szerint a közösségi jog érvényesülésének biztosìtása feltételezi a közösségi jog elvét. E két hìres, és alapvető európai bìrósági ìtéletből is következik, hogy az elsőfokú bìróság nem hagyhatta volna figyelmen kìvül a közösségi jog alkalmazhatóságát. Az elsőfokú bìróság ugyanis arra hivatkozott, hogy az alperes határozatának meghozatalakor hatályba lévő jogszabályok alapján döntött, ìgy felvetődött a közösségi jog és az Európai Bìróság ìtéletének kötelező hatálya, illetőleg időbeli hatálya. Az előzetes döntés általánosan kötelező hatálya körében (erga omnes hatály) a szakirodalom sem egységes, mivel ebben a kérdésben még az Európai Bìróság sem nyilatkozott egyértelműen.

Ugyanakkor az ítélkezési gyakorlatból az a következtetés vonható le, hogy a bírósági gyakorlat mindenkire kiterjedő és kötelező hatállyal bír. Ezt támasztotta alá a 28-30/62. számú ügyben (Da Costa) és a 283/80. ügyben (CILFIT) kifejtett bírósági állásfoglalás, amelynek lényege, hogy az előzetes döntéseknek olyan normatív ereje van, hogy joghatást fejt ki más ügyben is, mivel adott esetben az előzetesdöntés-indítványozási kötelezettséget megfosztja céljától és üressé teheti azt, amikor a felhozott kérdés lényegileg azonos egy olyan kérdéssel, amely egy hasonló ügyben már az előzetes döntéshozatali eljárás tárgya volt. E fent kifejtetteknek azért van jelentősége, mert a magyar regisztrációs adónak a közösségi joggal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban az Európai Bìróság két ìtéletet is hozott (C-290/05., C-333/05.). Az időbeli hatály kérdésével kapcsolatban az Európai Bìróság gyakorlatában az értelmező előzetes döntések ex tunc, azaz visszamenőleges hatálya az általános. Ennek lényege, hogy a közösségi jogszabály hatálybalépésétől kell alkalmazni az értelmezett tartalmat. A visszamenőleges hatályú értelmezés kapcsán az Európai Bìróság a 66/79, 127 és 128/79 számú ügyekben kifejtette, hogy a közösségi jog egy szabályáról az Európai Bìróság által nyújtott értelmezés, ahol szükséges, meghatározza és tisztázza e szabály jelentését és hatáskörét, ahogy kell és kellett volna ezt érteni és alkalmazni a hatálybalépésétől kezdve. Ebből következik, hogy az ìgy értelmezett szabályt a bìróságoknak lehet és kell alkalmazni, még azon jogviszonyokra is, amelyek az értelmezés iránti kérelemről döntő ìtélet előtt keletkeztek. Az elsőfokú bìróság ìtélete meghozatalának időpontjában az Európai Bìróság már ìtéletet hozott a magyar regisztrációsadó-ügyben, ìgy annak tartalmát nem lehetett volna figyelmen kìvül hagyni azon az alapon, hogy az az ìtélet az alperes határozatának meghozatalakor még nem született meg. Az előterjesztési kötelezettségről

EUMSZ 267. cikk (3) Ha egy tagállam olyan bìrósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bìróság köteles az Európai Unió Bìróságához fordulni.


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban Az előterjesztési kötelezettség kapcsán központi kérdés annak meghatározása, hogy melyik bìróságot terheli ez a kötelezettség, alkotmányjogilag pedig különösen az érdemel figyelmet, hogy az Alkotmánybìróság ebbe a kategóriába tartozik-e. Előterjesztésre kötelezett bíróságnak az tekinthető, amelynek határozata ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség. Kérdés természetesen az, hogy a jogorvoslatra konkrétan, az adott ügyben kell-e nyitva álljon a lehetőség, vagy pedig az a kérdés, hogy absztraktan, tehát az adott ügytől függetlenül, általában a kérdéses bìróság határozatai ellen nincs további jogorvoslatnak helye? Ez a kissé elvontan feltett kérdés azt jelenti, hogy vajon az ország bìrósági szervezetrendszerében csak a hierarchikusan legmagasabb szinten álló bìróságot terheli-e ez a kötelezettség, vagyis Magyarországon a Kúriát, vagy pedig azt a bìróságot, amely az adott ügyben a végső fokon hozott ìtéletet. Az Európai Bìróság gyakorlata abba az irányba hajlik, hogy a konkrét esetben nyitva álló jogorvoslat lehetőségétől teszi függővé az előterjesztési kötelezettséget.83 E megoldás mindenképpen jobban összeegyeztethető az ügyben érintett egyén jogvédelmi igényével, és ennek megfelelően a törvényes bíróhoz való jogot is egy ilyen jellegű értelmezés garantálná. A német Szövetségi Alkotmánybìróság az előterjesztési kötelezettség objektìve önkényes megszegését a törvényes bìróhoz való jog megsértéseként értékelte, és alkotmányjogi panasszal támadhatónak tartja (BVerfGE 73, 339; 75, 233). Az EUMSZ 267. cikke szerinti jogorvoslat mindenképp egy uniós jogi fogalom, és alapvetően a rendes perorvoslatokat – fellebbezés – fogja át. Ennélfogva nem terjed ki a perújìtásra, illetve az alkotmányjogi panaszra. Kiterjed(het) azonban a felülvizsgálati kérelemre. Ez utóbbi kapcsán ki kell térni arra, hogy a Pp. 271. § (1) bek. k) pontja szerint, nincs helye felülvizsgálatnak a vìzumkiadás tárgyában hozott bìrósági határozat ellen. Ez azt a gyakorlati következményt vonja magával, hogy a másodfokon eljáró bìróság az előterjesztésre kötelezett fórum, ha értelmezési vagy érvényességi kérdéssel szembesül. Az előterjesztési kötelezettséget ugyanakkor nem szabad az előterjesztési joggal összetéveszteni, bármely az EUMSZ 267. cikke szerint bìróságnak minősülő tagállami ìtélkező fórum jogosult előzetes kérdést előterjeszteni, függetlenül, hogy milyen fokon jár el.84 Ez a kijelentés megint csak bizonyos megszorìtásokkal érvényes. A közösségi jogi acte clair tan szerint ugyanis, a Bìróság nem fogalakozik egy kérdéssel, és nem állhat fenn az előterjesztési kötelezettség, ha a kérdést már eldöntötte 85, a Bìróság ìtélkezési gyakorlata a vitás kérdést már rendezte, akkor is, ha a kérdések szigorú értelemben véve nem azonosak 86, a közösségi jog helyes alkalmazása annyira nyilvánvaló, hogy az ésszerű kétségnek nem enged teret 87. Ezek a kritériumok a gyakorlatban azonban, ahogy a fentiekben is utaltunk már rá, kiüresednek, és csak korlátozottan nyernek alkalmazást. Mielőtt rátérnénk az Alkotmánybìróság előterjesztési jogára, illetve kötelezettségére, ki kell térni az előterjesztési kötelezettség megsértésénekkövetkezményeire. E kötelezettség megszegése elvben egyrészt szerződésszegési eljárás tárgyát képezheti, az EUMSZ 258. és 259. cikke szerint, jóllehet erre még nem volt példa.88 Másrészt, az újabb joggyakorlat már a tagállam kártérìtési kötelezettségét is elismeri, ha egy tagállami bìróság az előterjesztési kötelezettségének nem tesz eleget.89

C224/01. sz. ügy Gerhard Köbler kontra Ausztria 53 A végső fokon ìtélkező nemzeti bìróság határozatáért fennálló állami felelősséget csak abban a kivételes esetben lehet megállapìtani, ha a bìróság az alkalmazandó jogot nyilvánvaló módon hagyta figyelmen kìvül. Kiváló összefoglalását adja a gyakorlatnak: C-99/00 sz. ügy, Kenny Roland Lyckeskog elleni büntetőeljárás, 10–19. pontok. Lásd az irodalomból Franz C. Mayer: „Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Gerichtliche Letztentscheidung im europäischen Mehrebenensystem‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003), 229. (232.) o. 84 8-30/62. sz. egyesìtett ügyek Da Costa en Schaake N.V. Jacob Meijer N.V. Hoechst-Holland N.V. kontra a holland adóhatóság. 85 8-30/62. sz. egyesìtett ügyek Da Costa en Schaake N.V. Jacob Meijer N.V. Hoechst-Holland N.V. kontra a holland adóhatóság. 86 @283/81. sz. ügy, Srl CILFIT és Lanificio di Gavardo SpA kontra Egészségügyi Minisztérium, 14. pont 87 @ 283/81. sz. ügy, Srl CILFIT és Lanificio di Gavardo SpA kontra Egészségügyi Minisztérium, 16. pont. 88 Franz C. Mayer: „Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Gerichtliche Letztentscheidung im europäischen Mehrebenensystem‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003), 229. (232.) o. 89 @ C-224/01 sz. ügy, Köbler kontra Ausztria. 83


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban 55 Ilyen tényezők különösen [...] az a körülmény, hogy a kérdéses bìróság nem tett eleget az előzetes döntéshozatalra utalás – EK 234. cikk harmadik bekezdésében foglalt – kötelezettségének. Ugyancsak lehetőség van elvben a törvényes bìróhoz való jog megsértése miatt, az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikke sérelmére hivatkozva, egyéni kérelmet előterjeszteni az Emberi Jogok Európai Bìróságához.

3. 3. Az alkotmánybíróságok és az európai integráció – az előterjesztési jog Az Alkotmánybìróságok, ahogy azt láttuk más fejezetekben is, különösen érzékenyek voltak hatásköri és alapjogvédelmi kérdésekre. A német Szövetségi Alkotmánybìróság például az ún. Maastricht határozatában90 fenntartotta ezt a jogot magának, melyet a későbbi ìtéleteiben91 megerősìtett, illetve pontosìtott azzal, hogy lehetőséget kell adni az Európai Bìróságnak, hogy állást foglaljon az érvényesség kérdésében. 92 A Dán Legfelső Bìróság a Carlssen kontra Rasmussen ügyben, a Maastricht-Szerződés kapcsán hozott ìtéletében, szintén hangsúlyozta, hogy kompetenciatúllépés esetén, rendkívüli helyzetben, az Európai Unió jogi aktusának alkalmazása elutasítható.93 A Lisszabon határozatban94 azt is kimondta a német Szövetségi Alkotmánybìróság, hogy a német joghatóságon belül fenn kell maradnia annak a lehetőségnek, hogy az alkotmány identitásának megőrzése érdekében egy identitáskontroll keretében (Identitätskontrolle)95 ki lehessen kényszerìteni az uniós jog nem alkalmazhatóságát abban az esetben, ha az Európai Unió érzékelhetően a felhatalmazásának határait átlépve kìván hatásköröket gyakorolni. A szövetségi alkotmánybìróság felülvizsgálja ennek keretében, hogy az Alaptörvénynek a GG 23. cikk (1) bek. harmadik mondatának a 79. cikk (3) bekezdésével együttes olvasata szerinti alkotmányos identitásának érinthetetlen lényegi tartalma nem sérül-e. Ezen alkotmányosan lecsupaszìtott felülvizsgálati hatáskör gyakorlása az alaptörvény európai jogi nyitottságából következik, és ezért nem mond ellen a lojális együttműködés elvének sem [EUSZ 4. cikk (3) bek.]; egyéb módon a szuverén tagállamoknak az EUSZ által elismert alapvető politikai és alkotmányos struktúrái a tovább mélyülő integráció mellett nem biztosìtható. Ennyiben a nemzeti alkotmányos identitásnak az alkotmányos és uniós jogi biztosìtása kart karba öltve halad az európai jogi térben. Az identitáskontroll lehetővé teszi annak felülvizsgálatát, hogy vajon egy európai szerv cselekménye által az alkotmány érinthetetlen rendelkezései sérülnek-e. Ezzel biztosìtottá válik, hogy az uniós jog alkalmazási elsőbbsége csak a fennmaradó alkotmányos felhatalmazásnál fogva és annak keretei között hatályosuljon. Úgy az ultra vires, mint az identitáskontroll oda vezethet, hogy az uniós jog Németországban nem alkalmazhatóvá válik. A közösségi jogrend funkcionalitásának védelme érdekében az alkotmány Európa-barát alkalmazása megköveteli a GG 100. cikk (1) bekezdésében kifejeződő jogelv tiszteletben tartását, vagyis hogy mind az ultra vires, mind az alkotmányos identitás megsértésének felülvizsgálatára kizárólag az alkotmánybìróság a jogosult.

3.1. 3.1. Kooperáció vagy konfrontáció? Itt érdemes kitérni a kooperáció és a konfrontáció kérdéseire. Az Európai Bìróság megközelìtésmódja a saját európai szemszögéből teljesen legitim, azért igényli az uniós jogi aktusok megsemmisìtésének monopóliumát, mert csak ezáltal biztosìthatja az európai jog egységes alkalmazását. A nemzeti alkotmánybìróság vagy legfelsőbb bìróság álláspontja szintén legitim a saját nézőpontjából: az Unió a korlátozott eseti felhatalmazottság elvén áll, azt teheti meg, amire a tagállamok a saját alkotmányuk keretei között feljogosìtották. Ha azt észleli, hogy a saját alkotmánya nem ad felhatalmazást a Közösség jogi aktusára, akkor saját alkotmánya alapján megtilthatja a közösségi aktus alkalmazását az adott tagállamban.

90 91 92 93 94 95

BVerfGE 89, 155 – Maastricht. BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle Mangold; BVerfGE 123, 267 – Lissabon; BVerfGE 121, 1 – Vorratsdatenspeicherung. BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle, Mangold Lásd 58 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1998), 901–906. old. BVerfGE 123, 267 – Lissabon BVerfGE 123, 267 (353) – Lissabon


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A konfrontációra alapvetően két ok szolgáltathat alapot, melyek végeredményben közös tőről fakadnak: alapjogok megsértése96 vagy hatásköri túllépés.97 Ebben a többszintű alkotmányos szövetségben (Verfassungsverbund), mind a két szint, az európai és a tagállami is metodikailag és dogmatikailag is helytállóan követeli magának a végső döntés meghozatalának jogát. Ez a kérdés természetesen szuverenitási kérdés is: ki határozhatja meg kötelező erővel a norma tartalmát, quis iudicabit? Ez a kérdés a rendelkezésre álló jogi eszköztárral nehezen vagy egyáltalán nem megoldható kérdésekhez vezet. A probléma az ugyanis, hogy a két szint más-más, a kelseni értelemben vett alapnormából indul ki, és emiatt tiszta logikai módszerekkel a kérdés nem feloldható. A probléma megoldására több javaslat is ismert: európai hatásköri bìráskodás bevezetése, melyben mind az európai, mind a nemzeti bìrók részt vesznek, politikai hatásköri kontroll (Tanács, Parlament), illetve az amerikai alkotmánytanból ismert, a tagállami és a szövetségi bìróságok együttműködését biztosìtó eszközök igénybevétele (Political Safeguards of Federalism, Judicial federalism). Mindeddig ezek egyike sem valósult meg. Essen itt néhány szó a konfrontáció előnyeiről, majd a kooperáció szükségességéről. A tagállami és az európai bìrói fórumok közötti konfrontáció nagyon sok előnnyel is jár. Az egyik, és talán legfontosabb, hogy mindkét szint számára állandóan aktualizálja a hatásköri normát, tudatában vannak és kell lenniük annak, hogy hatásköreiket egy másik bìrói fórum is árgus szemmel figyeli, és ez saját hatásköreik gyakorlása során állandó indokolási kényszerbe hozza őket. A konfrontációnak megvannak a gyakorlati következményei is, elsősorban érdemes itt a teljes európai uniós alapjogi jogvédelem kiépülésére gondolni. A kooperáció szükségessége egyértelműen fakad abból, hogy a szuverén döntése volt, hogy csatlakozik a jövőorientált98 Unióhoz, és ezt a bìrói fórumok nem helyettesìthetik saját értékválasztásukkal. Itt külön ki kell emelni, hogy a csatlakozást népszavazás erősìtette meg. A két szint kooperációjának szükségességét az alapìtó szerződések is tartalmazzák, a tagállamok és a Közösség kölcsönös hűségét és lojalitását [EUSZ 4. cikk (3) bek.], és az Unió kötelezettségét, hogy respektálja tagállamai alkotmányos hatásköreit [EUSZ 4. cikk (2) bek.]. Az Unió a tagállamai értékein alapul [EUSZ 4. cikk (2) bek.], ìgy, ahogy ezt a spanyol Alkotmánybìróság is megállapìtotta az értékek különbözőségén alapuló konfliktus alig elképzelhető. Ezen értékek érvényesìtésére intézményesìtett megoldások működnek a Közösségen belül, melyek a tagállamok közös hagyományain alapulnak.99 Mindebből az következik, hogy a közösségi bìrói fórum ìtéleteit a nemzeti szintnek szinte kivétel nélkül tolerálnia kell. A kifejezés megválasztása nem véletlen, nem szükséges teljes mértékben azzal egyetértenie, azonban a jogbéke, a kiszámìtható jogszolgáltatás, az integráció fenntartásának érdekében el kell tűrnie azt, hacsak nem olyan elementáris alkotmányos értékek sérülnek, melyek sérelmét az alkotmányos rend önmaga felszámolása nélkül nem tud elfogadni. Az EUSZ 19. cikke (1) bek. a következő rendelkezést tartalmazza.

EUSZ 19. cikk (1) [...] A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosìtásához szükségesek. Ez az uniós jogból fakadó kötelezettség az alkotmánybìróságokat, és ìgy a magyar Alkotmánybìróságot is arra kötelezné, hogy a hatásköreit oly módon értelmezze, hogy azzal megteremtse a hatékony uniós jogi jogvédelmet, ami magában foglalja szükség esetén az előzetes kérdés előterjesztését is.

Lásd a német Szövetségi Alkotmánybìróság gyakorlatából elsősorban BVerfGE 37, 271 – Solange I., lásd hozzá az Európai Bìróság előtti eljárást, @ 11/70 sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft; BVerfGE 73, 339 – Solange II., BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. Lásd továbbá BVerfGE 52, 187 – Vielleicht, BVerfGE 58, 1 – Eurocontrol I., BVerfGE 59, 63 – Eurocontrol II. 97 Lásd a német Szövetségi Alkotmánybìróság gyakorlatából elsősorban BVerfGE 89, 155 – Maastricht. 98 Vö. EUSz 1. cikk „E szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában […]‖ 99 A közös hagyományok alapjául szolgáló közjogi jogcsaládokhoz lásd Rainer Grote: „Rechtskreise im öffentlichen Recht‖ 126 Archiv des öffentlichen Rechts (2001) 10–59. o. 96



3.2. 3.2. Az Alkotmánybíróság előterjesztési joga – az együttműködés intézményi oldala Az Alkotmánybìróságok előterjesztési joga, illetve kötelezettsége során először is azt a kérdést kell tisztázni, hogy vajon az megfelel-e a bìróságokkal szemben az EUMSZ 267. cikke szerint támasztott követelményeknek. Ahogy azt korábban láttuk, ezek a követelmények a következőek: 1. törvény alapján jött létre, 2. állandó jelleggel működik, 3. hatásköre kötelező jellegű, 4. az eljárása kontradiktórius, 5. jogszabályokat alkalmaz, 6. független. E jellemzők legtöbbje nem vitatható az Alkotmánybìróság esetén, hiszen törvény alapján és állandó jelleggel működik, hatáskörei kötelező jellegűek100, jogszabályokat – elsősorban az Alaptörvényt – alkalmazza és függetlennek is tekinthető. Az eljárás kontradiktórius jellege ugyanakkor kétséges lehet és erre tekintettel egyesek elvetik az előterjesztési jogot101, míg a nemzetközi irodalomban megint mások ugyanakkor azt az álláspontot vallják, hogy az EUMSZ 267. cikke szerinti genuin uniós bìróságfogalom korlátozásmentesen magában foglalja az alkotmánybíróságokat is.102 Ez utóbbi álláspont szerint egyrészt olyan Európai Bìrósági határozatokra alapul, amelyek valamely nemzeti alkotmánybìróság előterjesztésére születtek, és amelyek ennélfogva az előterjesztés jogát legalábbis konkludensen megválaszolják, másrészt olyan nemzeti alkotmánybìróságokra hivatkoznak, amelyek az előterjesztés jogát legalábbis in abstracto elismerték. Az első összefüggésben nagyon gyakran idézik az osztrák alkotmánybìróság gyakorlatát 103, mìg a másodikban a német alkotmánybìróság Solange I határozatát idézik gyakran, mely szerint az előzetes döntéshozatali eljárásban meghozott határozatok a német alkotmánybìróságot is kötnék.104 Ez az érvelés tehát úgy hangzik, hogy mivel egyes alkotmánybìróságok terjesztettek elő kérdéseket, ezért minden alkotmánybìróság terjeszthet elő ilyen kérdést. Ez nagyban leegyszerűsìt, ugyanis gyakran nem veszi figyelembe azokat a bìróságokat, amelyek kategorikusan elzárkóztak az előterjesztés elől (pl. sokáig az olasz Corte Costituzionale)105, és az érvelésben gyakran keverednek a felsőbìróságok az alkotmánybìróságokkal. A német alkotmánybìróság kapcsán pedig az érvek nincsenek arra tekintettel, hogy egyrészt soha nem terjesztett még elő kérdést, másrészt azzal sem foglalkozott a bìróság, hogy pontosan melyik hatáskörének gyakorlása során tartja az előterjesztési jogot gyakorolhatónak. Mivel az EUMSZ 267. cikke szerinti előterjesztési jog az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódik106, mely tevékenységet, ahogy azt a német alkotmánybìróság is egy másik ìtéletében megfogalmazta 107, a konkrét eljárásra tekintettel, vagy materiális jegyekkel kell leírni, és nem elégedhetünk meg formális érvekkel. Ebből kifolyólag az alkotmánybìróságok esetén is azt kell vizsgálni, hogy vajon ténylegesen igazságszolgáltatást Lásd az @ EBH 2001. 556, @ BH 2001. 536, @ BH 2001. 16, a @ BH 1997. 233. @ Chronowski Nóra – Nemessányi Zoltán: „Európai Bìróság – Alkotmánybìróság: felületi feszültség‖ Európai Jog 2004/3. 19–29. o. 102 Charlotte Gaitanides: „Art 234‖ in: Hans von der Groeben – Jürgen Schwarze (szerk.): Kommentar zum EU-/EG-Vertrag (BadenBaden: Nomos, 62003) msz. 43.: „Vorlageberechtigt sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Einrichtungen, die nach dem jeweiligen nationalen Recht als »Gerichte«, d.h. als unabhängige staatliche Instanzen zur Streit- und Sachentscheidung, anerkannt sind. Das umfasst auch die Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten.‖ 103 C-171/01 sz. ügy, Wählergruppe „Gemeinsam Zajedno/Birlikte Alternative und Grüne Gewerkschafterinnen/UG”, az előterjesztő határozat elérhető: http://www.vfgh.gv.at/cms/vfgh-site/attachments/2/0/5/CH0007/CMS1113312165439/w_i-14-17-99.pdf. C-465/00, C-138/01 és C-139/01 sz. egyesített ügyek, Rechnungshof kontra Österreichischer Rundfunk és mások, az előterjesztő határozat elérhető: http://www.vfgh.gv.at/cms/vfgh-site/attachments/4/4/5/CH0007/CMS1113226398381/kr1-6-8-00.pdf. C-143/99 sz. ügy, Adria-Wien Pipeline GmbH und Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH kontra Finanzlandesdirektion für Kärnten, az előterjesztő határozat elérhető: http://www.vfgh.gv.at/cms/vfgh-site/attachments/4/5/1/CH0007/CMS1115813166669/b2251-97.pdf 104 BVerfGE 37, 271 (281–282). 105 Lásd a Corte Costituzionale 536. sz. 1995. december 15/29én hozott határozatát (lásd: Il Foro Italiano 1996., I. kötet, 783. o.). lásd azonban @ C-169/08 sz. ügy, Presidente del Consiglio dei Ministri kontra Regione Sardegna. 106 Lásd C-111/94 sz. ügy, Job Centre; C-178/99 sz. ügy, Salzmann; C-182/ 00 sz. ügy, Lutz. 107 BVerfGE 103, 111 (137). 100 101


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban végez-e vagy sem. Amire ugyanis sem az alkotmánybìróságok elterjesztési jogát támogató, sem az azt ellenző érvek nem helyeznek – sajnos – túl nagy hangsúlyt az, hogy az alkotmánybìróságok számos különböző hatáskörrel rendelkeznek, melyek közül egyesek megfelelnek az igazságszolgáltatási funkciónak, mások pedig nem. Az alkotmánybíróságok ugyanis – az adott jogrendszertől függően – részben, mint legfelső bíróságok ténykednek, pl. Egyesült Államok (Supreme Court),részben, mint állambíróságok (hatásköri bìráskodás, impeachment) részben pedig kizárólagos birtokosai a normamegsemmisítési hatáskörnek. Tekintettel határköreik sokszìnűségére pontosan meg kell vizsgálni azt, hogy melyik hatáskör alapján terjeszthet elő a bìróság és melyik hatáskör gyakorlása során nem. Ha megnézzük a sokat citált osztrák gyakorlatot, akkor bár ténylegesen azzal szembesülünk, hogy az osztrák alkotmánybìróság (Verfassungsgerichtshof) mintha ténylegesen az európai és nemzeti alkotmánybìráskodás közötti kooperáció egyik kiemelkedő példája lenne, az előterjesztések azonban soha nem alkotmánybìrósági minőségében történtek, hanem közigazgatási (Sonderverwaltungsgerichtsbarkeit), állambìrósági vagy választási bìrósági funkcióban, vagyis olyan összefüggésekben, amikor konkrét egyedi jogvita eldöntésében vett részt a bìróság: pl. egy kamarai választás megóvása108, az osztrák számvevőszék és egy osztrák közjogi személy közötti jogvitában109, egy állami támogatás jogszerűségének megìtélése110. Ezek nem olyan hatáskörök voltak, amelyek az alkotmánybìráskodás lényegét, a normamegsemmisìtést nem érintették, ìgy ezekből hibás lenne következtetetést levonni az előterjesztési jogra a klasszikus alkotmánybìrósági hatáskörök tekintetében. Az Európai Bíróság is mindig vizsgálta, hogy vajon az előterjesztő szerv az vajon tényleges bíróság-e vagy csak a nevében: ennek megfelelően elutasìtotta a cégbìróságok bìrósági minősìtését111, ugyanakkor elismerte olyan szervekről, hogy bìróságok – legalábbis az előterjesztési jog tekintetében – amelyek nevében nem voltak azok, ìgy például egy osztrák és egy német támogatásokat ellenőrző szerv, illetve egy finn agráriummal kapcsolatos panaszokat kezelő szerv kapcsán. Az alkotmánybìróságok normamegsemmisìtési hatásköre azonban a legkevésbé tekinthető klasszikus bìrói funkciónak, leginkább negatìv jogalkotásként fogható fel 112, csak a bìrói eljáráshoz hasonlìtó forma, ami megkülönbözteti a parlamenti jogalkotástól. Az absztrakt normakontroll esetén pedig ez az eljárás a legkevésbé bìrósági jellegű, mert a leginkább hiányzik a személyes érdekeltséggel folytatott jogvita. Ez az ok, ami miatt egy absztrakt normakontrollt lefolytató alkotmánybìróság nem is minősül bìróságnak az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikke alapján. Erre tekintettel meg kell vizsgálni, hogy milyen mértékben követeli meg az uniós jog a konkrét egyéni érdekeltséget ahhoz, hogy igazságszolgáltatásról és ezzel előterjesztési jogról beszélhessünk. Már a Politi113 ìtéletben megállapìtotta az Európai Bìróság, hogy akkor is fordulni lehet hozzá, ha hiányzik a jogvita. A konkrét eljárásban az ellenérdekű fél meghallgatása nélkül zajlott az eljárás, kizárólag az indìtványozó részvételével, tehát létezett ellenérdekű fél, az csupán nem vett részt az eljárásban. Darmon főtanácsnok a Corbiau114 ügyben kifejtette, hogy az ellenérdekű fél meghallgatása nélkül zajló eljárásokban a bìró teljes függetlensége és pártatlansága ellensúlyozza ki azt, hogy a másik érintett fél az eljárásban nem vesz részt. A Pretore di Salò115 ìtéletben a nyomozati bìró előterjesztési jogát ismerte el az Európai Bìróság. Ezek az ügyek azt mutatják, hogy nem az a döntő kritérium, hogy vajon az adott eljárásban mind a két érintett fél azonos intenzitással vesz-e részt és gyakorolja-e eljárási jogait, hanem az, hogy van egy olyan eljárás a háttérben, amely konkrét egyéni érdekeket érint, és azokat befolyásolja, vagyis van egy személyes szubsztrátum. Ez azért fontos, mert az igazságszolgáltatás fogalmát is úgy foglalja össze az irodalom is, hogy az alapvetően konkrét egyéni érdekből folytatott jogvitát jelent, mely az érintettek jogi helyzetét legalábbis potenciálisan megváltoztathatja. Ezzel egybecseng az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikke is, mely által védelem csak C-171/01 sz. ügy, Wählergruppe „Gemeinsam Zajedno/Birlikte Alternative und Grüne Gewerkschafterinnen/UG” C-465/00, C-138/01 és C-139/01 sz. egyesített ügyek, Rechnungshof kontra gegen Österreichischer Rundfunk és mások. 110 C-143/99 sz. ügy, Adria-Wien Pipeline GmbH und Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH kontra Finanzlandesdirektion für Kärnten. 111 Lásd C-111/94 sz. ügy, Job Centre; C-178/99 sz. ügy, Salzmann; C-182/ 00 sz. ügy, Lutz. 112 Hans Kelsen: „Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit‖ Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer. Band 5 (Berlin: Walter de Gruyter 1929) 54: „Mivel egy törvény hatályon kìvül helyezése éppoly általános karakterrel bìr, mint egy törvény kibocsátása. A hatályon kìvül helyezés kibocsátás, csupán negatìv előjellel. A törvények hatályon kìvül helyezése ezáltal maga is törvényhozási funkció és egy törvényt hatályon kìvül helyező bìróság maga is törvényhozó hatalommal bìró szerv.‖ 113 43/71 sz. ügy, Politi s.a.s. kontra Olasz Pénzügyminisztérium. 114 24/92 sz. ügy, Pierre Corbiau kontra Administration des contribution 115 14/86 sz. ügy, Pretore di Salò kontra X. 108 109


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban akkor nyìlik meg, ha az eljárás konkrét jogi pozìciókat közvetlenül érint116, amihez távoli összefüggések nem elegendőek.117 Az EEJE 6. cikke az alkotmánybìróságok előtti eljárásokra csak akkor alkalmazandó, ha az eljárás eredménye befolyással lehet egyéni igényekre.118 Ezekre tekintettel, mind az irodalom, mind a gyakorlatvalamilyen személyes szubsztrátumot keres az eljárásban. Ez bizonyosan nincsen meg az actio popularis eljárásokban, melyek valódi személyes érdek nélkül zajlanak. Szintén ez a helyzet valószìnű a preventìv normakontroll esetén is, hiszen amìg a norma hatályba nem lép, addig aligha érintheti bárki érdekét is. Ugyanakkor mindenképpen megvan a szükséges személyes tartalom, ha az eljárás személyes érdekeket érint, ìgy alkotmányjogi panasz vagy bìrói előterjesztés esetén. Az Európai Bíróság újabb gyakorlata azonban ellentmondani látszik ennek és azokban az esetekben is elfogadta az előzetes kérdést, amelyek absztrakt normakontrollra vonatkozó eljárásokban születtek. A Georg Badeck119 ügyet, Hessen tartomány állambìrósága (Staatsgerichtshof des Landes Hessen) egy negyven hesseni tartományi képviselő által indìtványozott normakontroll-eljárásban terjesztett elő kérdést, melyben annak megállapìtását kérték, hogy egy törvény ellentétes a hesseni alkotmánnyal. Sem az Európai Bìróság, sem a főtanácsnok nem foglalkoztak azzal, hogy vajon a tartományi alkotmánybìróság jogosult-e kérdést előterjeszteni, vagyis azt hallgatólagosan elfogadták és az irodalom sem kritizálta a döntés e pontját. 120 A Litván Alkotmánybìróság (Konstitucinis Teismas) által feltett kérdés kapcsán hozott döntésében121 az Európai Bìróság szintén nem nyilatkozott, ugyanakkor a főtanácsnok Juliane Kokott igen.

Juliane Kokott főtanácsnok indítványa C-239/07. sz. ügy Julius Sabatauskas és társai 15 Az állandó ìtélkezési gyakorlat szerint az [EUMSZ 267.] cikkből az következik, hogy a Bìrósághoz kizárólag olyan nemzeti bìróság fordulhat, amely előtt eljárás van folyamatban, és amelyhez igazságszolgáltatási jellegű határozat meghozatalára irányuló eljárás keretében való határozathozatal érdekében fordultak. 16 A Konstitucinis Teismas bìrósági jellegét illetően nem áll fenn kétség. Az EK 234. cikk értelmében az alkotmánybìróságok is beletartoznak a bìróság fogalmába. 17 Ezenkìvül a Konstitucinis Teismasnak az alapeljárásban igazságszolgáltatási jellegű határozatot kell hoznia. Ezért nem annak van döntő jelentősége, hogy a normakontrollrairányuló eljárásnak a Seimas képviselőinek egy csoportja kérelme alapján van-e jogvita jellege. Sokkal inkább annak van döntő jelentősége, hogy egyrészrőlaz eljárás nem közigazgatási eljárás, amelyben az egyén és a hatósági feladatot ellátó bìróság áll egymással szemben. Másrészrőla bíróságnak nem tisztán tanácsadó testületként kell eljárnia. 18 Ennyiben meg kell állapìtani, hogy az alapeljárás már hatályba lépett törvény felülvizsgálatára irányul. Tehát nem az alkotmánybíróságnak a jogalkotási eljárás során történő meghallgatásáról van szó. Ellenkezőleg, a normakontrollra irányuló eljárásban az alkotmánybìróság jogosult a nemzeti törvény alkalmazásának mellőzéséről erga omnes hatállyal rendelkezni, ahogy azt e bìróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében kifejti.

EJEB állandó gyakorlat, lásd pl. Le Calvez kontra Franciaország EJEB Athanassoglou kontra Svájc (App. Nr. 27644/95) 118 EJEB Gast és Popp kontra Németország (App. Nr. 29357/95) Neue Juristische Wochenschrift 2001, 211; EJEB Klein kontra Németország (App. Nr. 33379/96) Neue Juristische Wochenschrift 2001, 313; EJEB Voggenreiter kontra Németország (App. Nr. 47169/99) Neue Juristische Wochenschrift 2005, 41. Per analogiam lásd továbbá BVerwG, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, 87 (88); BVerwG, Neue Juristische Wochenschrift 2003, 2039. 119 C-158/97 sz. ügy, Georg Badeck 120 Wolfram Cremer: „Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 177 EGV und mitgliedstaatliche Verfassungsgerichtsbarkeit – Zum Verhältnis von gemeinschaftsrechtlicher Vorlagepflicht und abstrakter Normenkontrolle‖ Bayerische Verwaltungsblätter 1999 266–270. 121 @ C-239/07. sz. ügy, Julius Sabatauskas és társai. 116 117


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban Az előzetes döntéshozatalra irányuló kérelem ìgy

19 elfogadható.

A főtanácsnok álláspontját alátámasztandó, hivatkozott az osztrák Verfassungsgerichtshof122 és a belga Cour d’arbitrage123 által előterjesztett döntéshozatali kérelmekre, melyekben a Bìróság nem vonta kétségbe ezek bìrósági jellegét. Ahogy arra az osztrák gyakorlat kapcsán már utaltunk, és ahogy ez a belga Cour d’arbitrage esetén is történt, egyik előzetes döntéshozatalra előterjesztett ügy sem volt olyan, amely normakontrollra irányult volna. Az igazságszolgáltatási funkció indokolásaként több megkérdőjelezhető kijelentést tesz a főtanácsnok: 1. nem annak van döntő jelentősége, hogy a normakontrollra irányuló eljárásnak a Seimas (litván parlament) képviselőinek egy csoportja kérelme alapján van-e jogvita jellege. Ennek nyilván azért nincs jelentősége, mert ha lenne, akkor el kellene utasìtani, ezt pedig nem volt érdeke a főtanácsnoknak. 2. Egyrészt annak van döntő jelentősége, hogy az eljárás nem közigazgatási eljárás. Ez ugyanakkor még nem zárja ki, hogy az eljárás jogalkotási jellegű legyen. Az erga omnes hatályú döntés ugyanakkor, amit a főtanácsnok is elismer, sokkal inkább jogalkotási mintsem bìrósági, igazságszolgáltatási jellegű. 3. Másrészről annak van döntő jelentősége, hogy a bìróságnak nem tisztán tanácsadó testületként kell eljárnia. Ez igaz ugyan, de nem dönti el az eredeti kérdést: szükséges, de nem elégséges feltétel. A főtanácsnok érvei alapján az előzetes döntéshozatali kérdés megengedhető, kivéve, ha a kérdést feltevő testület közigazgatási szervként vagy pusztán tanácsadó jelleggel jár el. Az, hogy tényleges jogvita legyen (már) nem szükségszerű feltétel. Az ilyen absztrakt vitákban ugyanis nem azt dönti el a bìróság, hogy mi a jog a konkrét felek közötti konkrét vitában, hanem az minden konkrét esettől függetlenül dől el. Röviddel a litván eset után, az olasz alkotmánybìróság is előterjesztett egy kérdést az Európai Bìróság előtt. Ebben volt lehetősége a főtanácsnoknak az alkotmánybìróságok előterjesztési jogát újra megvizsgálnia.

Juliane Kokott főtanácsnok indítványa C-169/08. sz. ügy Presidente del Consiglio dei Ministri kontra Regione autonoma della Sardegna 21 A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem fordulópontot jelent a Corte costituzionale ítélkezési gyakorlatában. Miután a Corte costituzionale eddig tagadta,hogy saját maga az [EUMSZ 267]. cikk értelmében vett bíróságnak minősülne, most azon nemzeti alkotmánybìróságok körét bővìti, amelyek aktìv együttműködő kapcsolatban állnak a Bìrósággal. 22 A jelen ügy különösen szemléletesen világìt rá arra, hogy a nemzeti alkotmánybìróságok előtti eljárásokban is merülhetnek fel olyan közösségi jogi kérdések, amelyek az érintett alkotmányjogi kérdés eldöntésében mérvadók. Az olasz alkotmány a 117. cikkének (1) bekezdésében kifejezetten arra kötelezi a törvényhozó hatalmat, hogy legyen figyelemmel a közösségi jogból eredő kötelezettségekre. Így lesz a közösségi jog, miként azt az alkotmánybìróság előadja, „az alkotmányossági mérce kiegészìtő eleme‖ a közvetlenül benyújtott keresetek alapján folytatott alkotmányossági vizsgálatok során, és ìgy „konkretizálja‖ az alkotmány által előìrt követelményeket a jogalkotás számára. 23 A közösségi jog ilyen kifejezett inkorporáció hiányában is jelentős lehet az alkotmányjogi viták eldöntése során, például akkor, ha egy

122 123

C-465/00., C-138/01. és C-139/01. sz., Österreichischer Rundfunk és társai egyesìtett ügyek C-212/06. sz., Gouvernement de la Communauté française és társai ügy.


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban alkotmánybìrósági eljárás arra irányul, hogy valamely közösségi jogi aktus milyen hatállyal rendelkezik vagy hogy az a nemzeti jogalkotónak milyen, az alkotmánybìróság által vizsgálandó mozgásteret biztosìt. 24 Végül jelen esetben is az államon belüli jogalkotók ugyanezen mozgástere áll az érdeklődés középpontjában: a Corte costituzionalénak azt kell tisztáznia, hogy Szardìnia tartomány a vitatott tartományi adó bevezetésekor túlléptee a közösségi jog erejénél fogva őt megillető jogalkotási mozgásteret. Azt kell eldönteni, hogy az olyan jogszabály, mint a szardìniai, amely alapján valamely adót kizárólag a nem helyi illetőségű személyek légi járműveinek és kedvtelési célú vìzi járműveinek meghatározott leszállásaira, illetve kikötéseire vetnek ki, összhangban vane a szolgáltatásnyújtás szabadságára és az állami támogatásokra vonatkozó jogszabályokkal. Ez az ügy, amelyben az Európai Bìróság maga szintén nem nyilatkozott az elfogadhatóságról, de a főtanácsnok rávilágított az alkotmánybíróságok és az Európai Bíróság közötti viszonyra. A főtanácsnok ugyanis azért javasolja az indìtvány érdemi tárgyalását, mert Corte costituzionale eddig tagadta, hogy saját maga az EUMSZ 267. cikk értelmében vett bìróságnak minősülne, most azon nemzeti alkotmánybìróságok körét bővìti, amelyek aktìv együttműködő kapcsolatban124 állnak a Bìrósággal. Az Európai Bìróság szempontjából pedig ez a kapcsolat azt jelenti, hogy a hosszú, fáradságos és közel sem egyszerűen kikényszerìthető szerződésszegési eljárás helyett egy egyszerű és hatékony eljárással biztosíthatja az uniós jog érvényesülését. Ha egy tagállam ugyanis nem tesz eleget a kötelezettségeinek, akkor alapvetően a Bizottság (EUMSZ 258.) indìthat szerződésszegés miatt eljárást a tagállammal szemben. A Bizottság ugyanakkor szintén nem köteles minden egyes szerződésszegés esetén a Bìrósághoz fordulni: az EUMSZ 258. cikk ugyanis ezt csak lehetőségként tartja fenn és nem kötelezettségéként ìrja elő. A Bizottság politikai okok alapján mérlegel, hogy érdemes-e egy tagállammal szemben fellépnie, van-e folyamatban olyan ügy, amiben az adott tagállam támogatására számìt, van-e olyan jelentőségű a jogsértés, ami indokolja a fellépést stb. Ha a Bizottság ténylegesen eljárást indìt a tagállam ellen, akkor az ügyről indokolással ellátott véleményt ad a tagállamnak. Ha az érintett állam nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Bìrósághoz fordulhat. Ezt követi egy hosszasabb eljárás, majd ìtélethozatal. Ha az Európai Bìróság a Bizottságnak ad igazat, akkor az adott államnak meg kell tennie az Európai Bìróságnak ìtéletében foglaltak teljesìtéséhez szükséges intézkedéseket. Ha a Bizottság megìtélése szerint az érintett tagállam mégsem teszi meg az Európai Bìróságnak ìtéletében foglaltak teljesìtéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság – miután a tagállamnak lehetőséget biztosìtott észrevételei megtételére – újfent az Európai Unió Bìróságához fordulhat, hogy az a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerìtő bìrság fizetésére kötelezze. Ez szolgálna arra, hogy a tagállamokat a Bìróság ìtéletében foglaltak követésére kényszerìtse: a gond az, hogy az ìtéletek az EUMSZ 280. és 299. cikkeiben foglaltakra tekintettel – és a nemzetközi jogi paradigmának megfelelően – nem végrehajthatóak. Végső soron bármely tagállam blokkolhatja vagy elodázhatja a neki nem tetsző ìtéletek végrehajtását komolyabb jogi konzekvenciák nélkül. A szerződésszegési eljárás, ha el is éri a célját, az csak hosszú idő elteltével fog megtörténni. Ezzel szemben az előzetes döntéshozatallal a kérdés azonnal megoldódik: a nemzeti alkotmánybìróság felterjeszti a kérdést, az európai jogi problémát az Európai Bìróság megoldja, a tagállami alkotmánybìróság pedig erga omnes hatállyal levonja a jogkövetkezményt és ezzel leveszi a végrehajthatóság gondjának terhét a Bizottság és a Bìróság válláról. Chronowski Nóra – Nemessányi Zoltán: „Európai Bìróság – Alkotmánybìróság: felületi feszültség‖ Európai Jog 2004/3. 19–29. o.

3.3. 3.3. Mikor lett volna és lehetett volna helye előzetes kérdésnek? Az Alkotmánybìróság már több ügyben is foglalkozott az európai joggal Magyarország európai uniós tagsága óta. Ezen ügyek többségét ismertettük a jogforrási rendszerrel foglalkozó III. fejezetben (6. pont). Az alábbiakban azt tekintjük át, mikor lett volna helye előzetes kérdésnek ezekben az ügyekben.

3.3.1. a) Termékkészletezés – 17/2004 (V. 25.) AB határozat 124

A kifejezés a német alkotmánybìróság Maastricht-határozatából van BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht.


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban A határozat a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló törvény (a továbbiakban többletkészletezési törvény) kapcsán született. Ez a spekulatìv kereskedelmi tranzakciók elleni átmeneti intézkedések megállapìtásáról rendelkezett, átültetve az 1972/2003/EK és a 60/2004/EK rendeleteket a magyar jogba és a törvény a csatlakozás miatt vált szükségessé. A vonatkozó törvényt 2004. április 5-én fogadta el az Országgyűlés, mely ugyan csak május 25-én lépett volna hatályba, az abban meghatározott kötelezettségek azonban a közösségi rendeleteknek megfelelően május 1jéhez, a csatlakozási szerződés hatálybalépéséhez kapcsolódtak volna. A köztársasági elnök ezt azonban visszaható hatályú jogalkotásnak minősìtette és ezért, mint a jogállam követelményébe ütközőt, alkotmányellenesnek tartotta. Az alkotmánybìróság bár megállapìtotta, hogy a többletkészletezési törvény az Európai Unió rendeleteinek végrehajtását szolgálja, és hogy több helyen utal az Unió rendeleteinek szabályaira, ennek ellenére arra jutott, hogy az indìtványban kifogásolt rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar jogi szabályozás alkotmányossága. Ahogy azt már korábban ìrtuk, az AB érvei nem állták meg a helyüket, a kérdés ugyanis nem annyira tisztán magyar jogi, mint ahogy azt az Alkotmánybìróság látni szerette volna.125 Ebben a konstellációban, amennyiben jogos kétségei voltak, előzetes kérdéssel fordulhatott volna, ahogy azt a Litván Alkotmánybìróság tette aC-239/07. sz. Julius Sabatauskas és társai ügyben. Ł$k00003 Sajó András „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság?‖ Fundamentum2004/3, 89–96. old.

3.3.2. b) Lőfegyvertartás – 744/B/2004 AB határozat Az indìtvány a lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Lft.) 12. § alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kérte, arra hivatkozva, hogy az ellentétes a személyes adatok védelmére vonatkozó alkotmányos szabállyal. Az ügy annyiban volt érdekes, hogy a törvény egy irányelvet ültetett át a magyar jogba, az Európai Közösségek Tanácsának a fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló 91/477/EGK irányelvet. Ez megint csak alkalmas lett volna előzetes kérdés feltételére.

3.3.3. c) Népszavazás az Európai Alkotmányszerződésről – 58/2004 (XII. 14.) AB határozat A Pajzs Szövetség aláìrásgyűjtő ìv mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kìván kezdeményezni a következő kérdésben: „Akarja-e Ön, hogy a Magyar Köztársaság ne ismerje el az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés Magyar Köztársaságra vonatkozó, kötelező érvényű hatályát?‖ Ezt az OVB elutasìtotta, majd az ügy az Alkotmánybìrósághoz került. Ebben a kérdésben, mivel még olyan joganyagról volt szó, amely nem volt hatályos jog, nem lett volna helye előzetes kérdésnek.

3.3.4. d) Szerencsejáték – 1053/E/2005 AB határozat Az indìtványozó beadványában a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvényt (Szerencsejáték tv.) és a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvényt (Reklám tv.) támadta az Alkotmánybìróság előtt és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtását, illetőleg jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének utólagos vizsgálatát kérte. Az Alkotmánybìróság az indìtványt érdemben vizsgálta, ugyanakkor arra jutott, hogy az részben megalapozatlan, részben érdemi elbìrálásra alkalmatlan. Az Alkotmánybìróság érvelése, mint ìrtuk, önellentmondó. Ami minket jelen esetben érdekel, az az előzetes kérdés problémája. Ebben az esetben szintén lehetett volna kérdést feltenni, a litván és az olasz alkotmánybìróságok példáját követve.

3.3.5. e) Orvosi ügyeleti díj – 72/2006 (XII. 15.) AB határozat 125

Sajó András: „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság?‖ Fundamentum 2004/3. 89 (90–91)


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban Az ügy jogilag egyszerű volt: a magyar jogalkotó egyes munkaügyi irányelveket hibásan vett át, ìgy számos olyan szakmában, ahol a túlóra bevett – egészségügy, tűzoltók –, a tényleges helyett alacsonyabb bért fizetett a munkáltató (elsősorban az állam). Ebben az ügyben – ahogy ìrtuk – a rendes bìróságok bebizonyìtották, hogy felkészülten képesek alkalmazni az európai jogot és helyesen levonni a jogkövetkezményeket. Az Alkotmánybìróság ugyanakkor, rekapitulálva korábban sem teljesen következetes gyakorlatát, negligálta a teljes szabályozási keretet, azt a tényt, hogy a szabály egy európai irányelv átültetése. Ez ellentmondott mind az EU alapító szerződéseiből fakadó követelményeknek, amelyekre a Legfelsőbb Bìróság helyesen hivatkozott, mind az Alkotmányban foglalt követelményeknek. A döntés tipikusan alkalmas lett volna előzetes kérdés megfogalmazására, ha nem volt világos, hogy mit követel meg az európai jog. Ennek tisztázása után le kellett volna vonni a jogkövetkezményeket, amelyre sajnálatos módon nem került sor.

3.3.6. f) Európai elfogatóparancs – 32/2008 (III. 12.) AB határozat Az európai elfogatóparancs kapcsán hozott határozatot a könyv hatásköri fejezetében már részletesen ismertettük. Az Alkotmánybìróság itt összefoglalóan szintén megismételte korábbi állásfoglalásait, illetve a fel nem ismert hatásköri probléma miatt további ellentmondásokkal fűszerezte a korábbi korántsem koherens gyakorlatát, ugyanakkor a magyar joghoz való viszonyra fokuszálva szinte semmit nem mondott. Az EUSZ korábbi 35. cikke alapján az Európai Közösségek Bìrósága hatáskörrel rendelkezett a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó cìm alapján létrejött egyezmények értelmezésére és az azokat végrehajtó intézkedések érvényességére és értelmezésére vonatkozó előzetes döntések meghozatalára. Vagyis semmilyen akadálya nem lett volna az előzetes kérdés előterjesztésre ebben az esetben sem. Vincze Attila „Az Alkotmánybìróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel‖ Európai jog 2008/4. sz. 27–34. o.

3.3.7. g) Lisszaboni Szerződés – 143/2010 (VII. 14.) AB határozat Az indìtványozó az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosìtásáról szóló Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisìtését kezdeményezte. Ebben az esetben, bár a Lisszaboni Szerződés érvényességét nem, de annak értelmezését kérhette volna az Alkotmánybìróság, ha európai jogi kérdés merült volna fel. Blutman László: „Reagálás az első szám vitaindìtójára – A Magyar Lisszabon-határozat: Befejezetlen szimfónia Luxemburgi hangnemben‖ Alkotmánybírósági Szemle 2010/2, 90–99. o.

3.3.8. h) Köztisztviselők, kormánytisztviselők – 8/2011 (II. 18.) AB határozat, 29/2011. (IV. 7.) AB határozat Az Alkotmánybìrósághoz több indìtványt nyújtottak be, amelyben az indìtványozók a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, illetve a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kezdeményezték. Ezt az Alkotmánybìróság elutasìtotta. A döntés bár érdemben helyes, csak érvélésében volt gyenge. Az Alapjogi Charta 51. cikke alapján ugyanis a Charta rendelkezéseinek cìmzettjei az Unió intézményei, szervei és hivatalai, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Mivel ez nem állt fenn, a Charta nem volt alkalmazandó, tehát ez alapján és nem az elővezetett érvek alapján kellett volna elutasìtani az indìtványt ebben a tekintetben. Erre tekintettel előzetes kérdésnek sem lett volna helye.

3.3.9. i) Összefoglalás Az Alkotmánybíróság szándékoltan kirekeszti magát az Európai Bírósággal folytatott instrumentalizált – előzetes döntéshozatali eljárás keretében zajló (EUMSZ 267. cikk) – vagy spontán dialógusból. Ezt a szükséges


VII. Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban interaktìv folyamatot hìvhatjuk együttműködő alkotmányosságnak (Sajó) 126 vagy európai alkotmánybìrósági szövetségnek (Vosskuhle)127, az Alkotmánybìróság mindenestre nem akar részt venni benne. Az elsőbbség elismerése csak akkor lehetséges, ha ez egy olyan párbeszéddel párosul, amelyben a nemzeti alkotmányos aggodalmak és preferenciák artikulálhatóak. A magyar Alkotmánybìróságnak vagy nincsenek ilyen aggodalmai, vagy nem hajlandó azokat artikulálni (mind a kettő aggályos). Az elsőbbség nem egy hierarchikus monolitikus szuverenitáskoncepció lecsapódása, illetve ha igen, akkor az összeegyeztethetetlen a tagállami szuverenitással. Az elsőbbség akkor fér meg a tagállami szuverén alkotmányosság mellett, ha az alkotmánybíróság egy interaktív, többpólusú kölcsönös befolyásoláson alapuló hálózatosan kapcsolódó rendszer része lesz. Ehhez pedig nélkülözhetetlen az uniós jog érvényesìtése a nemzeti alkotmánybìráskodásban is, illetve az intézményesìtett párbeszéd folytatása az Európai Bìrósággal.

Sajó András: „Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar Alkotmánybìróság és a közösségi jog elsőbbsége‖ Fundamentum 2004/3, 89–96. old. 127 Andreas Voßkuhle: „Multilevel Cooperation of the European Constitutional Courts – Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund‖ 6 European Constitutional Law Review 2010, 175–198. o. Andreas Voßkuhle: „Der europäische Verfassungsgerichtsverbund‖ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2010, 1–8. old. 126


8. fejezet - VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény „Sehen Sie sich umIn seiner herrlichen Natur! Auf FreiheitIst sie gegründet – und wie reich ist sieDurch Freiheit!‖ – Friedrich Schiller: Don Carlos A fejezet rendeltetése Ahogy a bevezetőben is emlìtettük, a szupranacionális jogalkotással szembeni aggályok legfontosabbjai alapjogiak voltak. E fejezetben ezeket az aggályokat és az Unió alapjogi fejlődését vizsgálva: −

bemutatjuk az Európai Tanácson belüli alapjogvédelmi mechanizmust,

−

áttekintjük az alapszabadságokat, mint sajátos alapjogi jelleggel bìró közjogokat,

−

indokoljuk, miért hiányoztak az alapvető jogok az integrációs folyamat kezdetén,

− áttekintjük azt, ahogy az alapjogok kialakultak az Európai Bìróság gyakorlatában és részeletesen elemezzük ezek dogmatikáját, −

végül pedig megvizsgáljuk az Európai Emberi Jogi Egyezmény és az európai jog kapcsolatát.

1. 1. Bevezetés Az Európai Unió alapjogi fejlődésének megértéséhez nélkülözhetetlen a szorosabban vett európai integráción kìvüli jogfejlődést, különösen az Európa Tanácsot és az Emberi Jogok Európai Egyezményét legalább vázlatosan bemutatni. Ez két okból is fontos: először is alapvető hatást gyakorolt az Európai Unió jogfejlődésére, másrészt napirenden van az Európai Unió csatlakozása az Európai Emberi Jogi Egyezményhez, harmadrészt pedig az Emberi Jogok Európai Bìrósága egyre több olyan ìtéletet hoz, melyek az uniós jogot érintik, és azt vizsgálják, hogy az uniós jogalkotás mennyiben összeegyeztethető az Emberi Jogi Egyezménnyel. Az Unión kìvüli, de a szélesebb értelemben felfogott európai alapjogi jogfejlődés szempontjából további fontos elem, és kormányközi együttműködési fórum a Helsinki Konferencia záróokmánya nyomán (1975) kibontakozott Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, EBESZ (Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE). Ennek keretén belül működik a varsói székhelyűDemokratikus Intézmények és az Emberi Jogok Hivatala, mely a választások demokratikus lebonyolìtásának támogatásával, illetve a demokrácia egyéb kérdéseivel, valamint az emberi jogok és a jogállami elvek megvalósìtásával foglalkozik. Mivel ennek hatása csak áttételes témánk szempontjából, eltekintünk részletesebb bemutatásától. 1 Az uniós alapszabadságok, az áruk, a személyek, a tőke szabad áramlása nemcsak a közös piac létrehozása szempontjából, a gazdasági faktorok hatékony működtetése érdekében fontos, hanem a több évtizedes joggyakorlatban valódi, határokon átnyúló gazdasági alapjogokká váltak, és ezért itt sem tekinthetünk el ezek bemutatásától. Nem kìvánjuk az alapszabadságok, piaci szabadságok minden részletkérdését tárgyalni, hanem a fő hangsúlyt ezek szabályozási logikája, a nemzeti alapjogokkal rokon vonásainak bemutatása kapja. Az uniós alapjogok az alapszabadságokkal szemben sokáig nem nyertek felvételt az Unió ìrott jogforrásaiba. Ezeket az Európai Bíróság dolgozta ki. Ezért bemutatásukat is először a kidolgozásuk történetével és indokaival kezdjük, majd kitérünk arra a módszertanra, amit a Bìróság egy-egy alapjog kialakìtása során egy konkrét esetben alkalmaz.

1

A szervezetről, és működéséről kiválóan lehet tájékozódni annak honlapjáról: http://www.osce.org/odihr/.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Mind az Európai Unió, mind az Európai Emberi Jogi Egyezmény létrehozta saját bìrói fórumait, melyek a tagállamaik számára kötelező döntéseket hoznak. Az Unió tagállamait ìgy az Emberi Jogi Konvenció is köti, amely kettős tagságból természetesen számos jogi probléma fakad. E fejezet végén kitérünk arra, hogy vajon az EU joga, illetve az az alapján hozott egyedi aktusok felülvizsgálhatóak-e az Emberi Jogok Európai Bìrósága előtt, illetve mi a viszony a három jogrend között.

2. 2. Alapjogok az Európa Tanácsban „We must build a kind of United States of Europe... The first step is to form a Council of Europe‖ – Winston Churchill, 1946 Az Európa Tanács nem tévesztendő össze sem a legfontosabb uniós jogalkotó szervvel, a Tanáccsal (EUSZ 16. cikk), sem az EU legbefolyásosabb poltikai szervével, az Európai Tanáccsal (EUSZ 15. cikk), ugyanis nem az Európai Unióhoz tartozó szervezetről van szó. Az Európa Tanács 1949-ben alakult meg, székhelye Strasbourg. Alapszabálya szerint a tagjai közötti szorosabb egység megteremtésére jött létre, előmozdìtandó közös örökségüket, többek között megállapodások megkötésével és közös lépések megtételével. Tevékenysége nagyon sok területre terjed ki, és ezek közül csak az egyik, bár talán a legnagyobb hatást gyakorló az emberi jogok védelme.2 De nem ez a kizárólagos tevékenysége az Európa Tanácsnak: csak példaként emlìtjük az Európa Tanács körében megkötött 170 egyezményből az 1957. évi Európai Egyezményt a viták békés rendezéséről, az 1972. évi Európai Egyezményt az államok immunitásáról, vagy az 1977. évi, a terrorizmus visszaszorìtásáról szóló egyezményt. Az Európa Tanácsnak tagjai az EU-tagállamai, de nem csak ők. Összesen 47 tagja van, és az EU-tagállamokon felül olyan államok is tagjai, mint Azerbajdzsán, Örményország, Törökország vagy Ukrajna. A tagság feltétele, hogy minden állam hitet tegyen a „jog uralmának elve” mellett és elismerje az emberi és szabadságjogokat (Alapszabály 3. cikk első mondat). A Miniszteri Bizottság minden olyan európai államnak felkìnálhatja a csatlakozást, mely teljesìti ezeket az előfeltételeket (Alapszabály 4. cikk első mondat). Az európai állam kifejezést elég tágan értelmezi az Európa Tanács: Azerbajdzsán földrajzi kapcsolódása legalábbis kétségeket ébreszthet. Bár nincs ez másként az Európa Tanács alkotmányos kérdésekben konzultáló testületével, a Velencei Bizottsággal sem, melyben többek között Korea és Mexikó is megfigyelői státussal bìr. Az emberi jogok és jogállamiság alapelveinek súlyos megsértése esetén a tagállamoknak képviseleti joga felfüggeszthető, és felszólìthatóak a szervezetből való kilépésre; illetve ki is zárhatóak (Alapszabály 8. cikk). Az Európa Tanács szervei a Miniszteri Bizottság és a Tanácskozó Közgyűlés (Alapszabály 10. cikk). A Miniszteri Bizottság (Alapszabály 13. skk. cikkek), melyben a tagállamokat vagy külügyminiszter, vagy különmegbìzott képviseli (Alapszabály 14. cikk), végrehajtási feladatokat lát el. A Tanácskozó Közgyűlés a tagállamok parlamentjei delegáltjainak politikai vitafóruma (Alapszabály 22. skk. cikkek) az Európa Tanácsban. Az emberi jogok szempontjából a legkiemelkedőbb szerződés az 1950. november 4-én megkötött Emberi Jogok Európai Egyezménye, és a hozzá kapcsolódó, eddig összesen 14 kiegészìtő jegyzőkönyv. Az egyezménynek részese az Európa Tanács mind a 47 tagállama, a kiegészìtő jegyzőkönyvek tagállami ratifikációja ettől eltér.3 Az egyezmény szerepe kiemelkedő a szélesebb értelemben felfogott európai jogban. Olyan jogokkal ruházza fel a tagállamok polgárait, melyeket azok a szerződést aláìró állam ellen szegezhetnek, és be nem tartásuk esetén nemzetközi fórum előtt kereshetnek jogvédelmet. Ezzel az Egyezmény Európa alapjogi alkotmányává,4 a védelmére rendelt emberi jogi bìróság pedig annak alkotmánybìróságává vált.5 Azonban olyan országokban, melyek nem ismerik a törvények utólagos Lásd összefoglalóan Eckart Klein: „50 Jahre Europarat – Seine Leistungen beim Ausbau des Menschenrechtsschutzes‖ 39 Archiv des Völkerrechts (2001), 121–141. o. 3 A tagállamok listájának naprakész változata megtalálható az Európa Tanács honlapján, angol, francia, német, olasz, valamint orosz nyelven: http://conventions.coe.int/. 4 Lásd Loizidou kontra Törökország: „a constitutional instrument of European public order (ordre public)‖ 2


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény normakontrollját, pl. Franciaországban, a konvenció egy kvázi-alkotmánybírósági funkciót is betölt, ugyanis a francia rendes bìróságok a „contrôle de conventionnalité‖ jegyében vizsgálják a törvények egyezményeknek való megfelelését, és nem alkalmazzák azokat, melyek álláspontjuk szerint nem felelnek meg az Egyezménynek.6 Az Egyezmény kiemelkedő szerepét az Unió joga szempontjából nagyon jól példázza a francia Alkotmánytanács (Conseil Constitutionelle) ìtélete az Európai Alkotmány és annak Alapjogi Chartájának valamint a francia alkotmány összeegyeztethetőségéről.7 Érvelését elsősorban az Emberi Jogi Egyezményre alapìtotta. Az Alapjogi Charta ratifikálásához azért nem tartotta szükségesnek a francia alkotmány módosìtását, mert az Alapjogi Chartát az Alkotmány II-112. cikke (Alapjogi Charta 52. cikke) alapján az Emberi Jogi Egyezmény szellemében és az Emberi Jogi Bìróság gyakorlatára kell értelmezni. Az Emberi Jogi Konvenció kiemelkedő szerepe ellenére sem szabad megfeledkezni az Európa Tanács keretében elfogadott más alapjogi vonatkozású egyezményekről, ìgy az 1961. évi Európai Szociális Kartáról8, az 1987ben elfogadott A kìnzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzéséről szóló egyezményről,9 Az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményekről 10, Az emberi jogokról és a biomedicináról szóló Egyezményről, az Egyezménynek az emberi lény klónozásának tilalmáról szóló Kiegészìtő Jegyzőkönyvéről11, vagy a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájáról12. Mivel a részletes bemutatás egy külön kötetet igényelne, itt csak felsorolásszerűen tekintjük át az Európai Emberi Jogi Egyezmény anyagi jogi13 rendelkezéseit: 1. Élethez való jog (2. cikk); 2. Kìnzás tilalma (3. cikk); 3. Rabszolgaság és kényszermunka tilalma (4. cikk); 4. Szabadsághoz és biztonsághoz való jog (5. cikk); 5. Tisztességes tárgyaláshoz való jog (6. cikk); 6. Büntetés kiszabásának tilalma törvényi rendelkezés nélkül (7. cikk); 7. Magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog (8. cikk); 8. Gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadság (9. cikk); 9. Véleménynyilvánìtás szabadsága (10. cikk); 10.

Gyülekezés és egyesülés szabadsága (11. cikk);

11.

Házasságkötéshez való jog (12. cikk);

12.

Hatékony jogorvoslathoz való jog (13. cikk);

13.

Megkülönböztetés tilalma (14. cikk).

A Német Szövetség Közigazgatási Bìróság az Emberi Jogok Európai Bìrósága ìtéleteiről úgy nyilatkozott, hogy azok az egyedileg eldöntött eseten túl normatìv iránymutatással is szolgálnak a részes államok számára, BVerwG Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, 87. o. Még pregnánsabban lásd a német Szövetségi Alkotmánybìróság BVerfGE 111, 307 – EGMR-Würdigung ìtéletét, mely szerint abba, hogy az állam szervei a joghoz és a törvényhez vannak kötve, abba beletartozik az is, hogy az európai emberi jogi konvenciót figyelembe vegyék. 6 Lásd Christian Walter: „Geschichte und Entwicklung der Europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten‖ in Dirk Ehlers (szerk.): Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten (Berlin: De Gruyter, 2005) § 1, 12. pont. 7 Décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe. 8 Lásd 1999. évi C. törvény. Az Európai Szociális Karta jelentőségét emeli, hogy az EUMSZ 151. cikke szerint az EU és a tagállamai a szociális politkájukat e Kartában foglaltakra tekintettel folytatja. A Bìróság 2007. december 11-én, a C-438/05. sz. az International Transport Workers’ Federation és Finnish Seamen’s Union kontra Viking Line ABP és OÜ Viking Line Eesti ügyben hozott ìtéletében kifejezetten elismeri a Szociális Karta értelmező szerepét. 9 Lásd 1995. évi III. törvény. 10 Lásd 1999. évi XXXIV. törvény. 11 Lásd 2002. évi VI. törvény. 12 Lásd 1999. évi XL. törvény. 13 Az eljárásjogi szabályokkal az „Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban‖ c. VI. fejezetben foglalkozunk. 5


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény A kiegészìtő jegyzőkönyvek további anyagi alapjogokat tartalmaznak: - Az első Kiegészìtő Jegyzőkönyv: 1. Tulajdon védelme (1. cikk); 2. Oktatáshoz való jog (2. cikk); 3. Szabad választásokhoz való jog (3. cikk); - A negyedik Kiegészìtő Jegyzőkönyv: 1. Adósságokért való szabadságelvonás tilalma (1. cikk); 2. Mozgásszabadság (2. cikk); 3. A saját állampolgárok kiutasìtásának tilalma (3. cikk); 4. A külföldiek kollektìv kiutasìtásának tilalma (4. cikk); - A hatodik Kiegészìtő Jegyzőkönyv: 1. Halálbüntetés eltörlése (1. cikk); - A hetedik Kiegészìtő Jegyzőkönyv: 1. Külföldiek kiutasìtásának eljárási garanciái (1. cikk); 2. Fellebbezéshez való jogról büntetőügyekben (2. cikk); 3. Kártalanìtáshoz való jogról bìrói hiba esetén (3. cikk); 4. Kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmáról (4. cikk); 5. Házastársak egyenjogúságáról (5. cikk); - A tizenkettedik Kiegészìtő Jegyzőkönyv: 1. Megkülönböztetés általános tilalma (1. cikk); - A tizenharmadik Kiegészìtő Jegyzőkönyv: 1. a halálbüntetés minden körülmények közötti eltörlése (1. cikk).

Vincent Berger: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata (Budapest: HVG-ORAC, 1999) Grád András – Weller Mónika: Astrasbourgi emberi jogi bíráskodás kézikönyve (Budapest: HVG-ORAC, 42011) Christoph Grabenwarter: Europäische Menschenrechtskonvention (München–Wien, C. H. Beck – Manz, 42009) Francis Jacobs – Robin White – Clare Ovey: The European Convention on Human Rights (Oxford–New York: Oxford University Press, 52010)

3. 3. Alapszabadságok az uniós jogban Az Európai Gazdasági Közösség életre hìvásának célja a közös piac megteremtése volt. Ezt a célkitűzést bővìtette ki az 1986-os Egységes Európai Akta, illetve az 1992-es Maastrichti Szerződés az egységes belső piac megteremtésére irányuló szándékkal.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Ennek a „belső határok nélküli térségnek‖ [EUMSZ 26 cikk (2) bek.] az alapja az áruk,14 a (természetes és jogi) személyek15, a szolgáltatások16 és a tőke17 szabad mozgása. A Közösség alapvető szabadságai18 kezdettől fogva részei voltak az alapìtó szerződéseknek, azonban igazi jelentőségüket az Európai Bìróság joggyakorlatában nyerték el. Ennek révén váltak a kezdeti állampolgárságon alapuló diszkriminációs tilalomból végül az alapjogokkal nagyon sok szempontból hasonlatosságot felmutató gazdasági alapszabadságokká. Az alapszabadságok19 gazdasági értelemben vett célja a gazdasági termelési faktorok hatékony elosztása, allokációja, mely optimális erőforrás-felhasználást eredményez, illetve elősegìti a gazdasági növekedést. Jogi értelemben az államszövetségek tagállamai közötti különbségek problémáját kìvánja megoldani, vagyis, hogy az állampolgárság ne legyen olyan kapcsoló szabály, mely a különbségtételt megalapozhatja.20 Az alapszabadságok mai jogi tartalmának kialakìtása az alábbi mérföldkövekkel jellemezhető: 1. az alapszabadságok alanyi közjogokként való elismerése, a közvetlen alkalmazhatóságuk következményével (2.1.) 2. az alapszabadások által védett tevékenységek kiépìtése, átfogó diszkriminációs tilalommá alakìtása (2.2.) 3. a személyek gazdasági tevékenységtől független szabad mozgásának kialakìtása (2.3.) 4. az alapjogi dogmatikából ismert fogalmak, és módszertani megoldások alkalmazása (2.4.)

3.1. 3.1. Az alapszabadságok mint alanyi közjogok Az alapszabadságok teljes fejlődésére alapvető hatással volt azok alanyi közjogként való elismerése a van Gend en Loos döntésben.21 Ebben a Bìróság elismerte, hogy az uniós jogrendnek nemcsak a tagállamok, de azok állampolgárai is alanyai, mely olyan jogokat keletkeztet, amelyek a jogalanyt megillető jogok összességének részét képezik, alanyi jogok. Itt érdemes felhìvni a figyelmet, hogy a Bìróság az egyébként csak a reflexhatásként az egyént védő rendelkezésekből, ìgy a tagállamokhoz intézett tilalmakból is levezethetőnek tart alanyi jogokat22, ha azok egyértelmű és feltétel nélküli tilalmat fogalmaznak meg. A közvetlen alkalmazhatóság kimondása azzal járt tehát, hogy az alapvető szabadságok elkezdtek olyan jogokként működni és funkcionálni, mint a nemzeti alkotmányokban ismert alapvető jogok, azokra az egyén a tagállami jogalkotással szemben hivatkozhatott, alkalmazási elsőbbséget és eljárásjogi védelmez élveztek. Tartalmukat tekintve részben átfedték a nemzeti alapjogokat, részben attól eltértek, de hatásukat tekintve – az egyén szempontjából – hasonlóan működtek és működnek, mint az alapvető jogok. Martin Nettesheim: „Subjektive Rechte im Unionsrecht‖ 132 Archiv des öffentlichen Rechts (2007) 333– 392. o.

3.2. 3.2. Az alapszabadságok mint a megkülönböztetés tilalma Az alapszabadságok gazdasági alapjoggá válásnak másik fontos összetevője a diszkrimáció tilalma, ez egyrészt kizárja az állampolgárságon alapuló mindenfajta diszkriminációt, de ezenfelül nem enged meg semmilyen olyan intézkedést, mely a tagállamok közötti áru- és személyforgalom korlátozásához vezetne.

EUMSZ 34–37. cikkek. EUMSZ 45–55. cikkek. 16 EUMSZ 56–62. cikkek. 17 EUMSZ 63–66. cikkek. 18 203/80. sz. ügy, Guerrino Casati elleni büntetőeljárás, 8. pont. 19 A kifejezéshez Thorsten Kingreen: „Grundfreiheite‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 631–681. o. 20 Ez nemcsak az EU problémája, hanem a föderalisztikusan szervezett államokban és a szorosabb államszövetségekben közös. Vö. az Egyesült Államok alkotmányát, Art IV. Sec. 2. Section 2. interstate privileges and immunities clause; vö. továbbá GATT Art. III (4), national treatment. 21 @ 26/62 sz. ügy, van Gend en Loos kontra holland adóhatóság. 22 @ 26/62 sz. ügy, van Gend en Loos kontra holland adóhatóság: „Abból a tényből, hogy a cikk a tagállamokat valaminek a megtételétől való tartózkodásra vonatkozó kötelezettség alanyaivá teszi, nem jelenti azt, hogy állampolgáraik nem lehetnek annak kedvezményezettjei.‖ 14 15


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Az egyes alapszabadságok szövegezése között ebből a szempontból nem elhanyagolható különbségek vannak. A tőke- és fizetési műveletek, a szolgáltatásnyújtás, valamint az áruk mozgásának szabadsága mindenfajta korlátozást tilt, a letelepedés szabadsága és a munkavállalók szabad mozgása az állampolgárságon alapuló korlátozást tiltja. Az Európai Bìróság az évek során úgy értelmezte az alapszabadságokat, hogy azok egyrészt mindenfajta korlátozást, másrészt az állampolgárságon alapuló diszkriminációt tiltják, és az egyes alapszabadságokra irányadó szabályok ennek megfelelően konvergálnak egymás irányába. Az alapszabadságok kapcsán azonban az áruk szabad áramlásának mégis kitüntetett szerepe volt, ugyanis az ezzel kapcsolatos joggyakorlat volt az, amely a többi alapszabadság fejlődési irányát is kijelölte. A szabad áruforgalom korlátozásának tilalmát a Bìróság a Dassonville-ügyben mondta ki.

8/74. sz. ügy Procureur Du Roi kontra Benoit és Gustave Dassonville „5 A tagállamok minden olyan kereskedelmi szabályozását, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja a Közösségen belüli kereskedelmet, mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek kell tekinteni.‖ Ez alapján minden korlátozás, függetlenül attól, hogy az diszkriminatìv-e vagy sem, tiltott az Unión belüli áruforgalomban. Ez végeredményben azt jelenti, hogy bármely olyan termék, amit az Unió bármely tagállamában jogszerűen előállìtottak és/vagy forgalomba helyeztek, bármely más tagállamban szintén forgalomba hozható. Ez a tételmondat nagyon messze mutató és nehezen kiszámìtható eredményekkel járó következményeket hordozott magában. Nem véletlen, hogy ezeket a Bìróság igyekezett tompìtani, és a köz bizonyos kényszerítő érdekeit elfogadta a tagállamok közötti forgalom korlátozását igazolandó.

120/78. sz. ügy Rewe-Zentral Ag kontra Bundesmonopolverwaltung Für Branntwein 8 Az alkohol előállìtására és forgalmazására vonatkozó közös szabályozás hiányában [...] a tagállamok feladata, hogy szabályozzák a saját területükön az alkohol és az alkoholtartalmú italok előállìtását és forgalmazását. El kell fogadni a Közösségen belüli mozgásnak a kérdéses termékek forgalmazására vonatkozó nemzeti jogszabályok különbségeiből eredő akadályait, amennyiben elismerhető, hogy ezek az előírások olyan feltétlenül érvényesítendő követelményeknek való megfelelés érdekében szükségesek, mint amilyen különösen az adóellenőrzés hatékonysága, a közegészség védelme, a kereskedelmi ügyletek tisztességessége vagy a fogyasztóvédelem. A Bìróság később tovább pontosìtotta, hogy az értékesìtésre vonatkozó milyen nemzeti szabályokat nem tekint korlátozónak.

C-267/91. és C-268/91. sz. egyesített ügyek Bernard Keck és Daniel Mithouard 16 Ugyanakkor a korábban ìtéltekkel ellentétben az értékesìtés egyes módjait korlátozó vagy megtiltó nemzeti jogszabályok más tagállamokból származó termékekre történő alkalmazása nem alkalmas a Közösségen belüli kereskedelemnek a Dassonville-ìtélet (a 8/74. sz. ügyben 1974. július 11-én hozott ìtélet [EBHT 1974., 837. o.]) értelmében vett közvetlen vagy 223 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény közvetett, tényleges vagy potenciális akadályozására, amennyiben e jogszabályok minden olyan érintett gazdasági szereplőre vonatkoznak, akik az adott állam területén tevékenykednek, és amennyiben mind jogilag, mind ténylegesen ugyanúgy érintik a nemzeti termékek és a más tagállamokból származó termékek forgalmazását. Ebben az értelemben felfogott értékesìtési modalitásokról van szó az pl. üzletek nyitvatartási szabályai esetén ez minden terméket, függetlenül azok eredetétől érintő értékesìtési szabály.23 Ehhez hasonló fejlődés figyelhető meg a többi alapszabadság esetén is. A szolgáltatások szabad áramlásának korlátozását a Bìróság már a korai gyakorlatába az áruforgalommal kapcsolatosan felállìtott tilalomhoz hasonlóan értelmezte24, mely értelmezést a Szerződés szövege is alátámaszt. A Keck és Mithouard ügyekben kimondott, az általános értékesìtési modalitások tanát a Bìróság a szolgáltatások területén is alkalmazandónak tartotta: a szolgáltatások felajánlásának módjára vonatkozó szabályok nem megkülönböztető jellegű intézkedések, amelyek nem tartoznak a szabad szolgáltatásnyújtás és igénybevétel korlátozásának fogalma alá. 25 A Bìróság ezen elvek alkalmazását a munkavállalók szabad mozgására is alkalmazandónak tartotta, és nemcsak a korlátozás tilalma, hanem az azt megszorìtó Keck-formula is átemelhető a Bosman-ügyben hozott ìtélet szerint.26 Ez a joggyakorlat jórészt azonos elvek mentén rendezi az egyes gazdasági faktorok határon átnyúló mozgását, és konvergenciát teremt az alapszabadságok között és dogmatikájuk között.27

3.3. 3.3. A személyek gazdasági tevékenységtől független szabad mozgása Az EUMSZ 21. cikke egy a gazdasági tevékenységtől független szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot konstituál minden uniós polgárnak.28 Ez a rendelkezés minden olyan esetre közvetlenül alkalmazandó uniós alanyi közjogot biztosìt az uniós polgároknak, az általános diszkriminációtilalomra is figyelemmel, amikor más a személyek mozgásához kapcsolódó alapszabadság, a munkavállalók szabad áramlása, a letelepedés szabadsága vagy a szolgáltatások igénybevételének szabadsága (passzìv szolgáltatásnyújtási szabadság), gazdasági tevékenység hiányában nem nyerhet alkalmazást. Ez megnyitja az uniós jogot az uniós polgárok szociális egyenjogúsìtása felé is.29 A Bìróság az ìtéleteiben emlékeztet azonban arra is, hogy a beutazási és tartózkodási jog nem teljesen feltételektől mentes. Az uniós jog által előìrt, illetve megengedett korlátozásokat másodlagos jog szabályozza, és többek között lehetővé teszi, hogy a tagállamok közrendi vagy közbiztonsági okból megtagadják a többi tagállam állampolgárainak a felségterületükre való beléptetését. Amit saját állampolgárral természetesen nem tehetnek meg. A beutazás megtagadása a közrend alapján azonban csak kivételes esetben lehetséges, ha valamely alapvető társadalomi érdek valós és kellően súlyos veszélyeztetése áll fenn. Ferdinand Wollenschläger: Grundfreiheit ohne Markt, Die Herausbildung der Unionsbürgerschaft im unionsrechtlichen Freizügigkeitsregime (Tübingen: Mohr, 2007)

3.4. 3.4. Alapjogi dogmatika – módszertani megoldások Az alapszabadságok átfogó gazdasági alapjogokká alakulását jelzi az is, hogy a Bíróság érvelésében és gyakorlatában egyre több tipikusan alapjogi módszertani megoldás jelent meg: az alapszabadságok

C-69/93. és C-258/93. sz. egyesìtett ügyek, Punto Casa SpA kontra Sindaco del Comune di Capena, 12–15. pontok. 33/74. sz. ügy, Johannes Henricus Maria van Binsbergen kontra Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, 10–17 pontok. 25 C-384/93. sz. ügy, Alpine Investments BV kontra Minister van Financiën, 33–39. pontok. 26 C-415/93. sz. ügy, Union royale belge des sociétés de football association és társai kontra Jean-Marc Bosman és társai, 102–104. pontok. 27 A tőke szabad mozgására a Keck-doktrìna az eddigi esetjog alapján nem tűnik alkalmazandónak, vagy ha igen, akkor csak jelentős korlátozásokkal. Lásd C-98/01 sz. ügy, Bizottság kontra Egyesült Királyság, 45. pont 28 Stefan Kadelbach: „Unionsbürgerschaft‖ „ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 539. (552–553.) o. 29 C-184/99. sz. ügy, Rudy Grzelczyk kontra Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve; C-224/98 sz. ügy, MarieNathalie D’Hoop kontra Office national de l’emploi. 23 24


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény magánszemélyek közötti kötelezettsége(Schutzpflichten).

alkalmazhatósága(Drittwirkung)30,

és

az

állam

védelmi

3.4.1. a) Magánszemélyek közötti alkalmazhatóság A Walrave31 és Bosman32 ügyekben a Bíróság elismerte az uniós alapszabadságok, konkrétan a munkavállalók szabad mozgásának szabadsága gyakorolhatóságát a sportegyesületekkel, vagyis magánjogi szervezetekkel szemben is. Az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés tilalma nemcsak a hatóságok tevékenységére vonatkozik, hanem a munkaviszonyról és a szolgáltatásnyújtásról kollektìv módon rendelkező más jellegű szabályozásra is kiterjed.33 Ennek oka, hogy a „különböző tagállamokban a munkafeltételeket hol törvénnyel vagy rendelettel meghatározott rendelkezések révén szabályozzák, hol magánszemélyek által kötött vagy elfogadott egyezményekkel és más aktusokkal‖; ìgy az uniós jogból fakadó tilalmaknak „hatósági aktusokra történő korlátozása azzal a veszéllyel járna, hogy azokat egyenlőtlenül alkalmaznák‖ 34, vagyis „a tagállamok között a személyek szabad mozgásával kapcsolatos akadályok megszüntetését veszélyeztetné, ha az állami eredetű akadályok lebontását semlegesìthetnék a közjogi jelleggel nem bìró egyesületek és szervezetek jogi autonómiájának gyakorlásából eredő akadályok‖35. Ezek az esetek mind olyanok voltak, amelyekben a munkavállaló egy a szervezettség és a kooperáció folytán hasonló erővel és hatékonysággal tudtak fellépni, mint az állam és a közjogi szervezetek. Ennek megfelelően az irodalom nagyon sokáig csak akkor ismerte el a közösségi alapszabadságok közvetlen alkalmazhatóságát, ha a felek egyike bizonyos társadalmi, szociális erőfölénnyel vagy monopolhelyzettel bìrt. 36 Így további kiterjesztést jelentett az alapszabadságok személyi hatályát tekintve, amikor a Bìróság eltekintett kollektìv módon történő szabályozás előfeltételétől.37 A munkavállalók szabad mozgásának és a diszkrimináció tilalmának „elvét általánosságban fogalmazták meg és ez nem konkrétan a tagállamoknak szól‖ a Bìróság érvelése szerint. 38 Az International Transport Workers’ Federation ügyben39 szintén megerősìtette a Bìróság, hogy a kollektìv fellépések a közösségi jog hatálya alá esnek, és nemcsak a munkavállalókkal szembeniek, hanem a munkadókkal szembeniek is, azzal az eltéréssel, hogy az ő esetükben nem a munkerő, hanem a letelepedés szabadsága a releváns alapszabadság. Az érvelés hasonló, mint korábban:

C-438/05. sz. International Transport Workers’ Federation

„az állandó ìtélkezési gyakorlat értelmében az EK 39. [EUMSZ 45], EK 43. [EUMSZ 49.] és EK 49. [EUMSZ 56.] cikk nem csupán a hatóságok cselekményeit szabályozza, hanem kiterjed olyan, más jellegű szabályozásokra is, amelyek kollektív jelleggel szabályozzák a munkaviszonyt, az önálló vállalkozást és a Lásd hozzá belső magyar alkotmányjogi szempontból @ Vincze Attila: „Az Alkotmány rendelkezéseinek érvényre juttatása a polgári jogviszonyokban‖ Polgári Jogi Kodifikáció 2004/3, 3–13. o. monografikus feldolgozással: Gárdos Orosz Fruzsina: Alkotmányos polgári jog? (Budapest, Dialóg Campus, 2011); Sajó András (szerk.):Alkotmányosság a magánjogban. (Budapest: CompLex, 2006) 31 36/74. sz. ügy, B.N.O. Walrave, L. J. N. Koch kontra Assotiation Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie és Federacion Espanol Ciclismo. 32 C-415/93. sz. ügy, Union royale belge des sociétés de football association és társai kontra Jean-Marc Bosman és társai. Amikam Omer Kranz: „The Bosman Case: The Relationship Between European Union Law and The Transfer System in European Football‖ 5 The Columbia Journal of European Law (1998–1999) 431–459. o. 33 13-76 sz. ügy, Gaetano Donà kontra Mario Mantero , 17. pont. 1976. július 14. 34 36/74. sz. ügy, B.N.O. Walrave, L. J. N. Koch kontra Assotiation Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie és Federacion Espanol Ciclismo, 19. pont. 35 A C-415/93. sz. ügy, az Union royale belge des sociétés de football association ASBL és mások kontra Jean-Marc Bosman, 83–87. pontok. c-281/98. sz. ügy, Roman Angonese kontra Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, 31–32. pontok. 36 Lásd Thorsten Kingreen: „Grundfreiheite‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003), 631. (676–677.) o. 37 C-281/98. sz. ügy, Roman Angonese kontra Cassa di Risparmio di Bolzano SpA. Ehhez lásd Torsten Körber: „Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten? – Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 6.6.2000, Roman Angonese/Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, Rs. c-281/98 –‖ Europarecht 2000, 932. (940–952.) o. 38 C-281/98. sz. ügy, Roman Angonese kontra Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, 29. pont. 39 C-438/05. sz. ügy, International Transport Workers’ Federation és Finnish Seamen’s Union kontra Viking Line ABP és OÜ Viking Line Eesti lásd hozzá @ Vincze Attila: „Az alapszabadságok az alapjogok konfliktusa – az Európai Bìróság C-438/05. számú International Transport Wolkers’ Federation kontra Viking Line ügyben 2007. december 11-én hozott ìtélete‖ Európai jog 2008/1. sz. 15–20. o. 30


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény szolgáltatásnyújtást [...]. Mivel a különböző tagállamokban a munkafeltételeket hol törvénnyel vagy rendelettel meghatározott rendelkezések révén szabályozzák, hol kollektìv szerződésekkel és magánszemélyek által kötött vagy elfogadott más aktusokkal, az emlìtett cikkek szerinti tilalmaknak a hatósági aktusokra történő korlátozása azzal a veszéllyel járna, hogy azokat egyenlőtlenül alkalmazzák […].‖ Ezekre a helyzetekre a Bìróság egy új argumentációs elemet vezetett be, és „kvázi közjogi szervezeteknek‖ titulálja. Ezek jellemzője, hogy: szabályozási szerepet töltenek be és kvázi jogalkotói hatáskörrel rendelkeznek. 40 A „munkavállalók szakszervezetei a szervezkedési szabadság alapján rendelkezésükre álló önálló hatáskör gyakorlásával – amely arra irányul, hogy a munkáltatókkal vagy a szakmai szervezetekkel tárgyalásokat folytassanak a munkavállalók munkakörülményeiről és bérezéséről – részt vesznek a munkaviszony kollektìv rendezésére irányuló szerződések kialakìtásában.‖41 Ez a kollektìv rendezés pedig kvázi jogalkotásnak minősül. Az érvelés sokban hasonlít a nemzeti alkotmányjogi érvekhez. A személyek szabad mozgását gátló akadályok eltörlése a tagállamok között, nem ér semmit, ha ezt a magánjogi szervezetek esetében jogi akadályok hatástalanìthatnák. Mivel a munkafeltételeket nemcsak törvények vagy rendeletek, tehát kötelező érvényű állami aktusok, hanem a magánszemélyek által kötött vagy elfogadott szerződések is szabályozzák, az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmát nem lehet kizárólag az állami hatósági aktusokra korlátozni.42 Az áruk szabad áramlásával kapcsolatban is voltak olyan megállapìtásai a Bìróságnak, melyek a magánfelek közötti alkalmazhatóság benyomását keltették. A Dansk Supermarked ügyben elég egyértelműen kifejezésre jutatta a Bìróság, „hogy magánszemélyek egymás közötti megállapodásai semmilyen körülmények között sem térhetnek el a Szerződésnek az áruk szabad mozgására vonatkozó kötelező rendelkezéseitől‖ 43. Később ezt a megállapìtását a Bìróság felülvizsgálta, és helyesen arra a következtetésre jutott, hogy azért nem alkalmazható ezekre az áruk szabad áramlása, mert ezekre a helyzetekre az EUMSZ külön szabályokat tartalmaz: mégpedig a versenykorlátozó megállapodások, és a piaci erőfölénnyel visszaélés tilalmát. 44 Vincze Attila: „Az alapszabadságok az alapjogok konfliktusa – az Európai Bìróság C-438/05. számú International Transport Wolkers’ Federation kontra Viking Line ügyben 2007. december 11-én hozott ìtélete‖ Európai Jog 2008/1. 15–20. o.

3.4.2. b) Állam objektív védelmi kötelezettsége A magánszemélyek közötti alkalmazhatóság alternatívája az állami védelmi kötelezettség, vagyis, hogy bár egyes alapszabadságokra (illetve alkotmányos alapjogokra a nemzeti dogmatika szerint) nem lehet a magánszemélyekkel szemben hivatkozni, azonban az állammal szemben fennáll az igény arra, hogy a másik, alapjogokat korlátozó személlyel szemben lépjen fel közhatalmi eszközeivel. Az állam védelmi kötelezettségét elismerő ìtélet alapját a francia parasztok tiltakozó mozgalmai alapján kipattant ügy adta.45 A francia mezőgazdasági termelők a más országokból érkező termékekkel szemben hosszú időn keresztül erőszakos tiltakozó mozgalmat folytattak: az ilyen termékeket szállìtó kamionokat feltartóztatták, szállìtmányukat megsemmisìtették, a kamionsofőrök ellen erőszakos cselekményeket követtek el, más tagállamból származó mezőgazdasági termékeket áruló nagy francia szupermarketeket fenyegettek meg, a franciaországi üzletekben kihelyezett külföldi árukat megrongálták, és ez ellen a francia hatóságok nem léptek fel.

C-438/05. sz. ügy, International Transport Workers’ Federation, 64. pont C-438/05. sz. ügy, International Transport Workers’ Federation, 65. pont. C-281/98. sz. ügy, Roman Angonese kontra Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, 32–33. pontok. Az ìtélet természetesen erős kritikát kapott az irodalomban, lásd Christian Walter: „Geschichte und Entwicklung der Europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten‖ in Dirk Ehlers (szerk.): Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten (Berlin: De Gruyter, 2005) § 1, 43. pont. 43 58/80. sz. ügy, Dansk Supermarked A/S kontra A/S Imerco, 17. pont. 44 65/86. sz. ügy, Bayer AG und Maschinefabrik Hennecke GmbH kontra Heinz Suellhoefer,11. pont. 45 C-265/95. sz. ügy, Bizottság kontra Franciaország. Peter Szczekalla: „Grundfreiheitliche Schutzpflichten – eine »neue« Funktion der Grundfreiheiten des Gemeinschaftsrechts‖ Deutsches Verwaltungsblatt 1998, 219–224. old, Jürgen Schwarze: „Zum Anspruch der Gemeinschaft auf polizeiliches Einschreiten der Mitgliedstaaten bei Störungen des grenzüberschreitenden Warenverkehrs durch Private‖ Europarecht 1998, 53–59. o. 40 41 42


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény

C-265/95. sz. ügy Bizottság kontra Francia Köztársaság 28 [Az EUMSZ 36. cikk] arról rendelkezik, hogy a tagállamok között tilos a behozatalra vonatkozó minden mennyiségi korlátozás és azzal azonos hatású intézkedés. 29 Ezt a rendelkezést a szövegösszefüggésben úgy kell értelmezni, hogy meg kell szüntetni a tagállamok közötti behozatal minden közvetlen vagy közvetett, tényleges vagy potenciális akadályát. 30 A belső határok nélküli piac megvalósìtásának elengedhetetlen eszközeként [az EUMSZ 36. cikk] tehát nemcsak az állami intézkedéseket tiltja, amelyek önmagukban korlátozzák a tagállamok közötti kereskedelmet, hanem e cikket abban az esetben is alkalmazni kell, ha egy tagállam nem hozza meg az áruk szabad mozgásának nem állami eredetű akadályai elhárítása érdekében szükséges intézkedéseket. 31 Ugyanis ha egy tagállam nem cselekszik, vagy az áruk szabad mozgását gátló akadályok elhárìtása érdekében nem hozza meg a szükséges intézkedéseket, különösen a területén elkövetett, a magánszemélyek más tagállamokból származó termékek ellen irányuló cselekményeiben megnyilvánuló akadályok elhárìtása érdekében, azzal ugyanúgy akadályozza a Közösségen belüli kereskedelmet, mint bármilyen aktív cselekvéssel. A helyzet hasonló az alapszabadságok közvetlen alkalmazhatóságának kiindulópontjával, az alapszabadságok érvényre jutását nem az állam akadályozza meg, hanem az egy másik magánszemély tevékenységének eredménye, de a Bìróság mégsem ezt a megoldást alkalmazta, hanem kialakìtotta az állami védelmi kötelezettségek doktrínáját. A szabad áruforgalom nemcsak azokat az állami intézkedéseket tiltja a doktrìna alapján, melyek önmagukban közvetlenül a tagállamok közötti kereskedelem akadályozására irányulnak, hanem az akkor is alkalmazandó, ha egy tagállam nem hozza meg az áruk szabad mozgásának nem állami eredetű akadályai elhárìtása érdekében szükséges intézkedéseket, vagyis ha passzivitásával, nem cselekvésével járul hozzá az EU alapìtó szerződései céljainak szabotálásához. Ez ugyanúgy akadályozza a közösségen belüli kereskedelmet, mint bármilyen aktìv cselekvés.46 Ezt megerősìtette a Bìróság a Brennerautópálya lezárása kapcsán hozott ìtéletében is.47 Vagyis nem az alapszabadságok magánszemélyek közötti közvetlen alkalmazhatósága, hanem a közvetett, az állami védelmi kötelezettségen keresztüli hatály irányába mozdult el ebben az esetben a Bíróság. Ezek a nemzeti alkotmányjogi irodalomból és gyakorlatból ismert argumentációs toposzok szintén aláhúzzák, hogy az alapszabadságok gazdasági alapjogokként működnek és funkcionálnak a közösségi jogi architektúrában.

4. 4. Az uniós polgárság „We are not forming coalitions of states, we are uniting men‖ − Jean Monnet A Maastrichti Szerződés által bevezetett uniós polgár státusát az EUMSZ 20. cikk (2) bek. foglalja össze:

EUMSZ 20. cikk C-265/95. sz. ügy, Bizottság kontra Franciaország, 30–36. pontok C-112/00. sz. ügy, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge kontra Republik Österreich, 51–64. pontok. Lásd az ügyhöz , Wolf-Georg Schärf: „Demonstrationen am Brenner – eine Vertragsverletzung?‖ Österreichisches Recht der Wirtschaft 1998, 322– 324. o.; Benjamin Koch: „EuGH: Brenner-Blockade durch Demonstration – Kein Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit durch Unterlassen‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2003, 598–599. o.; Stefan Kadelbach – Niels Petersen: „Europäische Grundrechte als Schranken der Grundfreiheiten‖ Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2003. 693–698. o. 46 47



(2) Az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előìrt kötelezettségek. Ezek a jogok a már emlìtett gazdasági alapszabadságokon és a gazdasági tevékenységtől „megtisztìtott‖ szabad mozgás jogán kìvül az uniós alapjogok, valamint politikai és a közös alkotmányos hagyományokra támaszkodó, de a másodlagos uniós jog által kidolgozott szociális jogok is.

C-184/99. sz. ügy Rudy Grzelczyk kontra a Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve 31 Az uniós polgári jogállásnak ugyanis az a rendeltetése, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen lehetővé téve az azonos helyzetben lévők számára, hogy állampolgárságuktól függetlenül, és az e tekintetben kifejezetten előìrt kivételek sérelme nélkül, ugyanabban a jogi bánásmódban részesüljenek. Az uniós polgárság tehát egy olyan új státus, amelyre a gazdaságilag inaktív uniós polgár is hivatkozhat a legális tartózkodását megalapozandó, ha bizonyos ideje jogszerűen tartózkodik a fogadó tagállamban, vagy rendelkezik tartózkodási engedéllyel48, egy olyan elem, ami a tartózkodási jogok kiterjesztő értelmezését támasztja alá az Európai Bìróság gyakorlata alapján49, ami indokolja az egyetemekre és főiskolákra törénő bejutás esetén az azonos feltételek megteremtését50, alkalmazandó a szakképzésékre való bejutás feltételeivel kapcsolatos helyzetekre51, egy másik tagállamban folytatott egyetemi tanfolyam költségeinek adóból történő levonását52, a saját nyelven történő anyakönyvvezetést53, hivatkozni lehet rá a saját állammal szemben is azt elhagyandó egy másik tagállam területére történő belépés céljával54, sőt arra harmadik ország állampolgárságával rendelkező személy is hivatkozhat, amennyiben az egyik tagállam állampolgárságával rendelkező és általa eltartott kiskorú gyermekei másik államban tartózkodnak és az ő eltartásuk érdekében munkavállalási engedélyért fordul55. Az uniós polgárság sajátos státusz: az Unión belül mozgó polgároknak valódi érték, hiszen pusztán erre hivatkozással tartózkodhatnak, tanulhatnak, dolgozhatnak, élhetnek, és ha megszorulnak, szociális ellátásban is részesülhenek egy másik tagállamban. Ugyanakkor nincs meg a nemzethez tartozás szimbolikus tartalma, a vérségi kapcsolat, a politikai sorsközösséghez tartozás. A német Szövetségi Alkotmánybìróság szintén ezt húzta alá a Lisszabon ìtéletében.56

BVerfGE 123, 267 – Lissabon Az időközben az uniós polgárságnak az uniós jogban egyre erősebben kialakult fogalmát kizárólag a szerződések alapozzák meg. Az uniós polgárság egyedül a tagállamok akaratából vezethető le és nem konstituál semmilyen uniós népet, amely önmagát megalkotó jogalanyként önmaga meghatározására lenne hivatott. Különösen az uniós polgárság bevezetéséből nem lehet egy szövetségi állami föderalizmusra következtetni. A népszuverenitás alapján csak a tagállamok népei rendelkeznek alkotmányozó hatalommal és az állam szuverenitásával. A népek kifejezetten kinyilvánìtott akarata nélkül a választott szervek nem jogosultak az alkotmányos állami kereteiken belül egy új legitimációs szubjektumot létrehozni vagy a meglévőt delegitimálni. Az uniós polgárság sem kulturálisan, sem normatíve nem létezik a hatályos jogot C-456/02. sz. ügy, Michel Trojani kontra Centre public d’aide sociale de Bruxelles (CPAS) 42–46. pontok. C-200/02. sz. ügy, Kunqian Catherine Zhu és Man Lavette Chen kontra Secretary of State for the Home Department, 31. pont: „Ez az értelmezés annál is inkább érvényes, mivel a személyek szabad mozgásának elvéhez hasonló alapvető elveket szentesìtő rendelkezések tágan értelmezendők.‖ 50 C-147/03. sz. ügy Bizottság kontra Osztrák Köztársaság. 51 C-73/08. sz. ügy Nicolas Bressol és társai és Céline Chaverot és társai kontra Gouvernement de la Communauté française. 52 C-56/09. sz. ügy, Emiliano Zanotti kontra Agenzia delle Entrate – Ufficio Roma 2. 53 C-391/09. sz. ügy, Malgožata RunevičVardyn és Łukasz Paweł Wardyn. 54 C-33/07. sz. ügy Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti kontra Gheorghe Jipa. 55 C-34/09. sz. ügy, Gerardo Ruiz Zambrano kontra Office national de l’emploi (ONEm). 56 BVerfGE 123, 267 – Lissabon. 48 49


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény megelőzően, hogy abból alkotmányozó joghatások keletkezhetnének. Az uniós polgárság egy levezetett és a tagállamit kiegészítő státus. A szerződésmódosítások nem vezetnek oda, hogy elsődleges állampolgárság átemelődne az uniós polgárság szintjére. Sem a szóhasználati változások, sem az uniós polgárság emlìtése az Európai Parlament kapcsán, és az európai népi kezdeményezés sem hoz létre egy új legitimációs alanyt. Az uniós polgárság levezetett jellege és a tagállami állampolgárság megóvása adja egyben az uniós polgár jogai fejlődésének határait is, és ekképp továbbra is van lehetőségük a tagállamoknak arra, hogy különbséget tegyenek állampolgárság alapján (pl. választójog vagy egyes szolidaritáson alapuló szociális juttatások kapcsán). Az uniós polgár jogállása a nemzeti állampolgársághoz kapcsolódik, egy uniós tagállami állampolgárság nélkül nincs európai polgárság, és viszont (EUMSZ 20 cikk). Ez azt jelenti, hogy a tagállamok döntenek arról, ki állampolgáruk és ki nem, amit a többi tagállamnak el kell fogadnia. 57 Így azt, hogy ki magyar állampolgár és e jogon ki uniós polgár, az állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény határozza meg. Az állampolgárság vizsgálata esetén a többi tagállam nem támaszthat további jogi feltételt, például, hogy fennáll-e a tényleges kapcsolat (genuine link, genuine connection) az állam és az adott személy között. Az egyetlen feltétel, ami számìt, hogy valamely állam állampolgárának tekinti-e az adott személyt vagy sem. Ezt jól szemlélteti a Micheletti-ügy:58 Tényállás: Micheletti úr argentin és olasz kettős állampolgársággal rendelkezett. Utóbbi állampolgársága azon alapult, hogy olasz állampolgárnak számìtott az, aki olasz apa vagy olasz anya gyermeke. Micheletti úr Argentìnában folytatta egyetemi tanulmányait és szerzett fogorvosi diplomát, melyet a spanyol Oktatási és Tudományos Minisztérium egy spanyol–argentin kulturális együttműködési megállapodásnak megfelelően elismert. Micheletti úr a rosariói (Argentìna) olasz konzulátus által kiállìtott érvényes olasz útlevél alapján kért a spanyol hatóságoktól a közösségi állampolgároknak szóló ideiglenes tartózkodási engedélyt, melyet meg is kapott hat hónapra. Ennek lejárta előtt Micheletti úr a spanyol hatóságoktól egy közösségi állampolgároknak kiadandó végleges tartózkodási engedély kiállìtását is kérte annak érdekében, hogy Spanyolországban fogorvosként letelepedhessen, melyet a spanyol hatóságok elutasìtottak. A spanyol hatóságok döntésüket a spanyol polgári törvénykönyv 9. cikke alapján hozták meg, amely szerint kettős állampolgárság esetén, amennyiben ezek közül egyik sem spanyol állampolgárság, elsőbbséggel bìr azon állampolgárság, amely az érintett személy Spanyolországba való megérkezése előtt a szokásos tartózkodási helyének megfelelt, vagyis jelen esetben ez az argentin állampolgárság volt. Az Európai Bìróság szerint az állampolgárság megszerzésére és elvesztésére vonatkozó feltételek meghatározása a nemzetközi joggal összhangban az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, amelyet azonban a közösségi jog figyelembevételével kell gyakorolni. A tagállamok jogalkotása azonban nem korlátozhatja egy másik tagállam állampolgárságot nyújtó aktusának hatásait azáltal, hogy kiegészìtő feltételt követel ezen állampolgárság elismeréséhez a Szerződésben biztosìtott alapvető szabadságok gyakorlása tekintetében. A Rottman-ügyben az merült fel, hogy vajon mennyire szabadok az államok az állampolgárság visszavonását illetően.59 Tényállás: Az alapügy felperese, Janko Rottman, Grazban (Ausztria) született, és eredetileg – születése réven – az Osztrák Köztársaság állampolgára volt. Foglalkozás körében elkövetett súlyos csalás – általa tagadott – gyanúja miatt megindìtott nyomozás keretében a Landesgericht für Strafsachen Graz (grazi büntetőbìróság) általi kihallgatását követően, 1995ben lakóhelyét Münchenbe (Németország) helyezte át.1997 februárjában a Landesgericht für Strafsachen Graz nemzeti elfogatóparancsot adott ki az alapügy felperese ellen. Janko Rottman úr 1998 februárjában német állampolgárságért folyamodott. A honosìtási eljárás során elmulasztott emlìtést tenni az ellene Ausztriában indìtott büntetőeljárásról. Az 1999. január 25én kelt honosìtási okiratot 1999. február 5én kézbesìtették számára. Németországi honosìtása – az osztrák jognak megfelelően – osztrák állampolgárságának elveszìtését vonta maga után. 1999 augusztusában a grazi önkormányzat tájékoztatta München tartományi fővárost arról, hogy Janko Rottman úr ellen elfogatóparancsot adtak ki és, hogy a Landesgericht für Strafsachen Graz az alapügy felperesét már 1995 júliusában vádlottként hallgatta ki. E körülményekre tekintettel Bajorország Janko Rottman úr meghallgatását követően úgy határozott, hogy a C-179/98. sz. Mesbah-ügy, 29. pontja, a C-200/02. sz., Zhu és Chen ügy 37. pontja. C-369/90. sz. ügy, Mario Vicente Micheletti és társai kontra Delegacìon del Gobierno en Cantabria. 59 C-135/08. sz. ügy, Janko Rottman kontra Freistaat Bayern. Dimitry Kochenov: „Case C-135/08, Janko Rottmann v. Freistaat Bayern, Judgment of the Court (Grand Chamber) of 2 March 2010‖ 48 Common Market Law Review 2010, 1831–1846. o.; Jessurun d’Oliveira: „Decision of 2 March 2010, Case C-135/08, Janko Rottman v. Freistaat Bayern – Case Note I – Decoupling Nationality and Union Citizenship?‖ 7 European Constitutional Law Review 2011, 138–149. o. 57 58


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény honosìtást 2000. július 4i határozatával visszamenőleges hatállyal visszavonja, mivel az alapügy felperese az osztrák nyomozást elhallgatta, és ezáltal csalárd módon szerezte meg a német állampolgárságot.

C-135/08. sz. ügy, Janko Rottman kontra Freistaat Bayern 41 Mindazonáltal az, hogy valamely kérdés a tagállamok hatáskörébe tartozik, nem akadályozza meg, hogy az uniós jog hatálya alá tartozó helyzetekben a vonatkozó nemzeti szabályoknak ez utóbbit tiszteletben kell tartaniuk [...]. 42 Nyilvánvaló, hogy – jellegénél és következményeinél fogva – az uniós jog hatálya alá tartozik a valamely tagállam hatóságai által elfogadott, a honosìtás visszavonására irányuló határozattal szembesülő, az alapügy felpereséhez hasonló uniós polgár helyzete, amely határozat őt – az eredetileg általa birtokolt, valamely másik tagállam állampolgárságának elvesztését követően – az [EUMSZ 20.] cikkben biztosìtott jogállás, valamint az azzal összefüggő jogok elvesztését esetlegesen maga után vonó helyzetbe hozza. 43 Amint azt a Bìróság már több alkalommal megállapìtotta, az uniós polgárság célja, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen [...]. 44 Az [EUMSZ 20.] cikk (2) bekezdése az uniós polgárság jogállásához rendeli az EK-Szerződésben meghatározott jogokat és kötelezettségeket [...]. 45 Így a tagállamoknak – az állampolgárság terén meglévő hatáskörük gyakorlása során – figyelembe kell venniük az uniós jogot [...]. 46 Ilyen körülmények között a Bìróságnak kell döntenie a kérdéseket előterjesztő bìróság által előzetes döntéshozatalra feltett, azokra a feltételekre vonatkozó kérdésekről, amelyek mellett valamely uniós polgár – saját állampolgárságának elvesztése miatt – elvesztheti uniós polgárságát, ennélfogva pedig megfosztható az azzal összefüggő jogoktól. Az alanyi közjogok teljesen önálló dimenzióját nyitja meg a konzuli és diplomáciai védelemhez való jog. Az EUMSZ 23. cikke szerint olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, bármely uniós polgár jogosult bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. A konzuli védelmet, és a konzuli feladatokat a konzuli kapcsolatokról szóló, Bécsben, 1963. április 24-én elfogadott egyezmény 5. cikke ìrja körül. A konzuli védelem ennek megfelelően útlevelek és egyéb úti okmányok kiállìtását, egyéb közigazgatási tevékenységet jelent, magában foglalja a segìtségnyújtást családjogi és hagyatéki, valamint a küldő állam honosai ellen folyó bìrósági eljárásokban stb. Ha ezeket az ügyeket más állam intézi, nemzetközi jogilag nem vet fel különösebb problémákat.60 A diplomáciai védelemezzel szemben a saját állampolgár támogatását jelenti, ha egy másik állam megszegi a nemzetközi jogot. A nemzetközi jogsértés a másik nemzetközi jogalany, annak az államnak a jogai sérelmét jelenti, melynek az adott személy a honosa. Az ebből származó igények az állam saját igényei, az állampolgár csak a jogsértés „tárgya‖, a sértett azonban az állam marad. Az ilyen igényeket más állam nem érvényesìtheti, legfeljebb a sértő állam belegyezésével.61 Ebből következően természetesen nem is lehet joga az EU-polgárnak arra, hogy egy másik tagállam diplomáciai védelmet nyújtson. A szerződés szövege nem is ìgy fogalmaz, hanem más tagállamok diplomáciai vagy konzuli hatóságai általi védelméről van benne szó.62 A nyújtott védelem pedig nem lehet más, mint konzuli természetű.

Lásd a konzuli kapcsolatokról szóló, Bécsben, 1963. április 24-én elfogadott egyezmény 8. cikkét. Stefan Kadelbach: „Unionsbürgerschaft‖ „in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 539. (560.) o. 62 Hasonlóan a francia vagy az angol nyelvi verzióhoz. A német változat azonban diplomáciai védelmet emlìt. Ez azonban nem fogadható el. 60 61



Peter Hilpold: „Uniós polgárság és nyelvjogok az Európai Unióban – Előzetes döntéshozatali eljárás a Bickelés Franz-ügyben‖ Magyar jog 2000, 754–758. o. Stefan Kadelbach: „Unionsbürgerschaft‖ in Armin von Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht (Berlin: Springer, 2003) 539–582. o.; Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: „The Citizens of the Union‖ in Koen Lenaerts – Piet van Nuffel Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004), 539–555. o.

5. 5. Alapjogok kialakulása az Európai Közösségben „az Unió az emberi méltóság, a szabadság, az egyenlőség és a szolidaritás oszthatatlan és egyetemes értékein alapul‖ − Alapjogi Charta Preambulum

5.1. 5.1. Az alapjogok hiánya az alapító szerződésekben A szűken vett európai jogban, az Európai Unió jogában az alapjogok ma már teljes egyértelműséggel részei a joganyagnak. Az újonnan csatlakozott, az Európa Megállapodást aláìrt közép- és kelet-európai országok számára magának a csatlakozásnak a kritériuma (ún. koppenhágai kritériumok) volt többek között a működő demokrácia, a jogállamiságot és az emberi jogok érvényesülését garantáló intézmények stabilitása; a kisebbségi jogok tiszteletben tartása és védelme. Ez azt a hamis érzést keltheti, mintha a szűk értelemben vett európai integráció mindig is a mai viszonyoknak megfelelő módon védte volna az emberi jogokat. A tágabban értelmezett európai jogban, ìgy különösen az Európa Tanácsban, az emberi jogok témája mindig is különösen érzékeny terület volt63, mely, mint nemzetközi jogi eredetű különalkotmány (völkerrechtliche Nebenverfassung) egészìtette ki a közösségi jogot az emberi jogok területén, valahogy úgy, ahogy a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) joga teszi ezt a közös kereskedelempolitika kapcsán. 64 Az EU alapító szerződéseibe – az ESZAK, sem az E[G]K- és Euratom-Szerződésekbe – megkötésük időpontjában, 1951-ben, illetve 1957-ben, mégsem nem kerültek emberi jogi klauzulák. Ez a második világháború és a harmadik birodalom tomboló barbarizmusa után meglepő. 65 Az ESZAK-Szerződés esetén (1951) ez még magyarázható a gazdaságilag és katonailag kulcsfontosságú szektor, Németország és Franciaország szén- és acéltermelése egyesìtésének céljával, mely alapvetően óriáskonszernek regulálását szolgálta. Ez egy nemzetközi gazdasági-igazgatási együttműködési forma volt, szűk tárgyi hatállyal, melynek – legalábbis látszólag – alig volt kapcsolata a klasszikus liberális alapjogokkal. Az E[G]K-Szerződés (1957) esetén az alapjogi érzéketlenség (inszenzibilitás) már nehezebben magyarázható azzal, hogy egy speciá-lis gazdasági ágazat szabályozására hozták volna létre, ugyanis egy számos területet átfogó, jogalkotási hatáskörökkel felruházott nemzetközi szervezet létrehozása volt a cél. Az EGK kapcsán több szempontot kell mérlegelni. Egyrészt a Montánunió megalakulását követően több kezdeményezés is kirajzolódott az átfogóbb politikai integráció érdekében, egyrészt az 1952. évi Európai Védelmi Közösség, illetve az Európai Politikai Közösség 1953-ban kidolgozott szerződéstervezete, mely utóbbi több alapjogilag releváns rendelkezést is tartalmazott. A politikai integráció azonban az adott körülmények Az Európa Tanács által elfogadott egyezmények közül kettő is szó szerint emlìtésre kerül az európai jogban: EUSZ 6. cikk (3) bekezdésben az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-én Rómában aláìrt európai egyezményt, az EUMSZ 151. cikke pedig az 1961. október 18-án Torinóban aláìrt Európai Szociális Kartát. Ezek a cikkek azonban az EK alapìtásakor még nem voltak a szerződés részei. 64 Lásd az EUMSZ 206. cikke és a WTO alapìtó okmánya preambulumának szinte szó szerinti egyezését. 65 A jogi dokumentumok közül itt elegendő csupán az ENSZ Közgyűlése által 1948. december 10-én elfogadott Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatára gondolni, mely saját bevallása szerint arra tekintettel került elfogadásra, „hogy az emberi jogok el nem ismerése és semmibevevése az emberiség lelkiismeretét fellázìtó barbár cselekményekhez vezetett […]‖. 63


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény között nem volt véghezvihető, tekintettel arra, hogy a Francia Nemzetgyűlés elutasìtotta a védelmi és a politikai közösség gondolatát. Ennek konzekvenciájaként az integrációt elsősorban gazdasági területen folytatták, abban a reményben, hogy a „politikamentes” együttműködés később magával hozza a politikai integrációt is. Ez azonban az éremnek csak az egyik fele. Figyelembe kell venni továbbá, hogy az E[G]K-Szerződés jogvédelmi rendszerét – különösen a semmisségi keresetet – alapvetően a hatáskörüket átlépő, ultra vires aktusok elleni védelemre alakìtották ki. Alapvetően a tagállamok kompetenciáinak, és az eseti felhatalmazottság elvének biztosítását és nem az egyéni alapjogok védelmét célozták az alapítók. Ez egyébként részben bizonyos föderális elképzelésekkel egybe is vág, elsősorban a kanadaival, de az Egyesült Államok alkotmányfejlődésétől sem idegen az a koncepció, hogy nincs szükség az alapjogok központi, centrális biztosìtására. A szövetségi hatalmat elég kompetenciái közé szorítani, az alapjogokról jobb, ha helyi, (tag)állami szinten gondoskodnak.66 Az USA első alapjogi kartája csak az alkotmány megalkotása után, 1791ben került elfogadásra. A harmadik ok, hogy nem kerültek be alapjogok a gazdasági közösség alapìtó szerződésébe, hogy senki nem gondolta, hogy az EK-Szerződés az 1990-es évekre egy jogi közösség „alkotmánylevelévé‖ válik (lásd 1/91 sz. szakértői vélemény). A piaci szabadságjogok kibontakozása, az uniós jog elsőbbsége és közvetlen hatálya sem volt a szerződésbe „programozva‖.67

5.2. 5.2. Az Európai Bíróság kezdeti gyakorlata Mivel alapjogok a közösségi szerződésben nem jelentek meg kifejezetten, ezek elismerése, vagy az elismerés megtagadása, az alapjogok kidolgozása mind-mind az Európai Bíróság feladata lett. Az Európai Bìróság gyakorlata a kezdeti időkben nem volt igazán érzékeny az alapjogokra, és érdemi tárgyalásra alkalmatlannak minősítette – adott esetben a főtanácsnoki indìtvány ellenére is – a nemzeti alkotmányokban biztosított alapjogok megszegésére hivatkozó kereseteket, ìgy pl. a Stork és a RuhrkohlenVerkaufsgesellschaft ügyekben.68 A visszautasìtásnak több indoka is volt: 1. Az ESZAK anyagi jogi természete alapvetően zárta ki ezt, nemcsak, hogy nem voltak benne alapjogi rendelkezések, de a szerződés egésze is inkább egy igazgatási együttműködés technikai szabályait taglalta. Ez pedig, szemben az E[G]K-szerződéssel a telelógiai értelmezést is csak nagyon szűk keretek között engedi meg. 2. Az ESZAK klasszikus nemzetközi szervezet volt, melynek éppen alapìtó tagállamaitól való függetlenségét kellett elérnie. Ezzel teljesen ellentétes hatást váltott volna ki, ha a Bìróság elismeri, hogy a Szén- és Acélközösség aktusai a nemzeti jog alapján felülvizsgálhatóak. 3. A harmadik ok, amire maga a Bìróság is hivatkozik, az éppen az, hogy hatásköre csak a közösségi jogra terjed ki, és nem arra, hogy az egyes tagállamok nemzeti jogát alkalmazza. Ha a nemzeti alkotmányok alapján mégis vizsgálná a közösség aktusainak érvényességét, akkor éppen, hogy a számára meg nem engedett territóriumra, a nemzeti jog talajára tévedne.69 Röviden a Bìróság, még mint nemzetközi bìróság járt el, és nem úgy, mint manapság, egy szupranacionális alkotmánybìróságként. A fordulat 1969-ben következett be a Stauder-üggyel.70 Tényállás: A Bizottság 69/71/EGK határozatával lehetővé tette, hogy a közös piacon felhalmozódott vajtöbbletből vajat bizonyos szociális ellátásokra jogosult személyek számára kedvezményes áron adjanak. A határozatot átültető német előìrás szerint, csak akkor vehette át a vajat az erre jogosult, ha felfedte nevét és cìmét az eladónak. A német felperes, Erich Stauder szerint a német alaptörvény által biztosìtott jogaival Lásd Alexander Hamilton: Federalist 84. Certain General and Miscellaneous Objections to the Constitution Considered and Answered. 67 Az okokhoz Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) 1030–1037. msz. 68 1/58 sz. ügy, Friedrich Stork & Cie kontra Főhatóság; 36., 37., 38. és 40–59. sz. egyesített ügyek, Präsident RuhrkolenVerkaufsgesellschaft mbH, Geitling Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft mbH, Mausegatt Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft mbH and I. Nold KG kontra Főhatóság. 69 1/58 sz. ügy, Friedrich Stork & Cie kontra Főhatóság. EBHT 1959, 26. old: „It is not competent to apply the national law of the member states. Similarly, under Article 31 the Court is only required to ensure that in the interpretation and application of the Treaty, and of rules laid down for implementation thereof, the law is observed. It is not normally required to rule on provisions of national law.‖ 70 29/69. sz. ügy, Erich Stauder kontra Ulm városa. 66


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény ellentétes volt, hogy meg kellett adnia személyes adatait az eladónak, és ezért keresetet nyújtott be a Stuttgarti Közigazgatási Bìróság előtt, mely előzetes döntéshozatali kérelemmel fordult az Európai Bìrósághoz. A helyzet tehát lényegében azonos, mint a korábban elemzett Stork döntéssel, a közösségi jogi aktust a nemzeti alapjogokra tekintettel vonta kétségbe a felperes. A záróindìtványt előadó Roemer főtanácsnok szerint a közösségi aktusok alapjogba ütközése esetén két szituációt kell egymástól megkülönböztetni: a közösségi jogi aktusok vizsgálatát a nemzeti alapjogok fényében egyszer, illetve az aktusok felülvizsgálatát abból a szempontból másodszor, hogy azok összhangban állnak-e a közösségi jog általános elveivel. Az előbbi megengedhetetlen, az utóbbi azonban nem. Ezen utóbbiak közé tartozik az EU tagállamai alkotmányainakés különösen alapjogainak közös értéktartalma, melyet értékelő jog-összehasonlìtás útján lehet felfejteni, és amely az uniós jog ìratlan részét képezi.71 Az Európai Bíróság lényegében követte a főtanácsnok érvelését, és elismerte, hogy a személyek alapvető jogai az uniós jog általános elveinek részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja. 72 Végeredményben azonban elutasìtotta a kerestet, mert a határozat különböző nyelvi változatainak összevetésével arra az eredményre jutott, hogy a határozat nem követeli meg a név és cìm felfedését, csak a jogosult azonosìthatóságát, és mint ilyen nem ütközik az alapjogokba. De nem az eredményt, hanem a metodikai újìtást kell ebben az ìtéletben látnunk, melyet egy évvel később az Internationale Handelsgesellschaft ügyben73 a Bìróságnak volt alkalma alaposabban és ékesszólóbban kifejezésre juttatni.

5.3. 5.3. Az alapjogok elismerése Az alapjogok elismerését tekintve a legfontosabb ügy az Internationale Handelsgesellschaft ügy volt. Tényállás: A Verwaltungsgericht Frankfurt am Main előtt folyó eljárásban az exportengedélyek és a hozzájuk kapcsolódó óvadékok rendszerének érvényességét vitatták, miután az érintett német cég nem tudta kihasználni a 20 000 tonnányi exportengedélyét a teljes terjedelmében, annak ellenére, hogy a teljes mennyiség után ki kellett fizetnie az óvadékot. A Verwaltungsgericht álláspontja szerint az óvadékrendszer ellentétes a német jog bizonyos alkotmányos elveivel, amelyeket a közösségi jog keretei között is védeni kell, ezért a nemzetek fölötti jog elsődlegességének meg kell hajolnia a német alaptörvény elvei előtt. Álláspontja szerint az óvadékrendszer ellentétes a cselekvési és rendelkezési szabadság, a gazdasági szabadság német alaptörvény 2. cikk (1) bekezdésében és a tulajdonnak a német alaptörvény 14. cikkében rögzìtett jogával. Az engedélyek kibocsátásából származó import-, illetve exportkötelezettség, a hozzájuk kapcsolódó óvadékkal együtt túlzott beavatkozást jelent a rendelkezés szabadságába a kereskedelem területén, mivel a rendeletekben lefektetett célt kevésbé súlyos következményekkel járó intervenciós módszerekkel is el lehetett volna érni. A Bìróság a következőket állapìtotta meg:

11/70. sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel 3 A nemzeti jog szabályainak vagy fogalmainak igénybevétele a Közösség intézményei által elfogadott intézkedések érvényességének megìtélésekor hátrányos hatással járna a közösségi jog egységességére és hatékonyságára. Az ilyen intézkedések érvényességét csak a közösségi jog alapján lehet megítélni, mivel az önálló forrásból származó, a Szerződésből eredő joggal szemben, annak eredeti, sajátos természetéből adódóan, bìrói úton nem érvényesìthető semmiféle nemzeti jogszabály anélkül, hogy e jog el ne veszìtené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné. Ennélfogva az alapvető jogok – ahogyan egy tagállam alkotmányában vagy alkotmányos szerkezetének az elveiben megfogalmazzák – megsértésére való hivatkozás nem érintheti a Közösség egy jogi aktusának az érvényességét vagy a hatályát az adott tagállam területén.

A jog-összehasonlìtás módszeréhez a közösségi jogban összefoglalóan lásd Vincze Attila: „Glosszák az EK szerződésen kìvüli felelősségéhez‖ Jogtudományi Közlöny 2005, 271–285. o. Az összehasonlìtás alapját adó közjogi jogcsaládokhoz lásd Rainer Grote: „Rechtskreise im öffentlichen Recht‖ Archiv des öffentlichen Rechts 126 (2001), 10–59. o. 72 29/69. sz. ügy, Erich Stauder kontra Ulm városa, 7. pont. 73 @ 11/70. sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. Megtalálható Dezső Márta – Vincze Attila: A magyar alkotmányosság európai uniós forrásai (Budapest: Osiris, 2004) 216. skk. o. 71



4 Ugyanakkor meg kell vizsgálni, hogy nem hagytak-e figyelmen kívül a közösségi jogban is meglévő hasonló garanciát. Valóban, az alapvető jogok tiszteletben tartása azon általános jogelvek szerves részét képezi, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja. E jogok védelmének a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból kell merítenie, s a védelmet a Közösség szerkezetének és céljainak keretein belül kell biztosítani. Ezért mindenekelőtt meg kell győződni arról, a Verwaltungsgericht által kifejezett kétségek fényében, hogy az óvadékrendszer sért-e olyan alapvető jogokat, amelyeknek a tiszteletben tartását a Közösség jogrendszerének biztosìtania kell. Az Európai Bìróság számára tehát az alapjogok az összeurópai alkotmányfejlődés gyümölcsei, és mint ilyenek, az uniós jog általános ìratlan elveibe tartoznak, melyek érvényre juttatása az Európai Bìróság feladata. Mielőtt az alapjogok metodikai kialakìtásával és dogmatikai struktúrájával foglalkoznánk, meg kell válaszolni azt a kérdést, hogy mi az oka a Strok-ügyhöz képest 180 fokos fordulatnak a joggyakorlatban. Az egyik okként lehet felhozni, hogy az EGK-Szerződés sokkal nagyobb értelmezési játékteret engedett, hogy mást ne emlìtsünk, a szerződésen kìvüli kártérìtés szabályait (EUMSZ 340. cikk), melyek megnyitják az európai jogot a tagállami jogok összehasonlìtása felé. Ez azonban csak a módszer és nem az ok. Az ok máshol keresendő. És még csak nem is az Európai Emberi Jogi Egyezményhez történő csatlakozásban, ennek ötlete ugyanis 1979-ben merült fel először. A döntő ok a nemzeti alkotmánybíróságok, és különösen az olasz és német alkotmánybíróságok tevékenységében keresendő. 74 Az Internationale Handelsgesellschaft ügy ugyanis, miután a keresetet az Európai Bìróság elutasìtotta, a felterjesztő közigazgatási bìróság a német Alaptörvény 100. cikke (1) bek. alapján75 a német Szövetségi Alkotmánybìrósághoz fordult, mely a hìres Solange I. ìtéletében kifejtette, hogy mindaddig (solange), ameddig a Közösség nem rendelkezik egy a német alaptörvény szempontjából megfelelő alapjogi katalógussal, addig a német Alkotmánybìróság fenntartja magának a jogot, hogy a közösségi jogot felülvizsgálja, és ha kell, annak alkalmazását megtiltsa. 76 Érvelését arra alapìtotta, hogy a német jogalkalmazókat mindig is a német alaptörvény köti, és annak materiális tartalmától, az alapjogoktól csak azért nem mentesülnek, mert a Német Szövetségi Köztársaság egy államközi szervezet része lett. Hasonló fenyegetések érkeztek Rómából is, a Corte Costituzionalétól a Frontini ügyben. 77 Ennek meg lett volna természetesen a következménye az európai jog egészére nézve is: Ha a nemzeti alkotmánybìróságok, akár a német, akár az olasz beváltják az ìgéreteiket, az egyes európai jogi aktusok alkalmazása megtiltását illetően, az azt jelentette volna, hogy egyes európai aktusok egész Európában érvényesek lettek volna, kivéve Olaszországot, vagy Németországot. Ez teljesen egyértelműen ásta volna alá az európai jog egységes alkalmazását. Ezt elkerülendő, egyetlen logikus lépés az volt, hogy az EU maga építi ki az alapjogok védelmét. Az uniós jog elsőbbségének és közvetlen alkalmazhatóságának igénye tagállami elismerését, melyeket ekkorra már kimondott a Bìróság, nehezen lehetett volna elvárni, ha mindehhez nem kapcsolódik egy megfelelő alapjogi jogvédelem is uniós szinten. Ennek szükségességét csak tovább fokozta, hogy a Bìróság magának vindikálta az európai jogi aktusok megsemmisìtésének monopóliumát. Vagyis, szemben a tagállamok alkotmányos fejlődésével, sokkal kevésbé az egyén jogai felett érzett aggodalom, mintsem az integráció szétesése miatti félelem motiválta az emberi vagy alapjogok védelmének kialakìtását. Vagyis a Stauder és az Internationale Handelsgesellschaft ügyekben az alapjogok inkább csak az ìtélet felszìnén érdekesek, annak lényegi magvát a Costa kontra ENEL és van Gend en Loos döntésekben megfogalmazott elsőbbség és közvetlen alkalmazhatóság elveinek megkerülhetetlen konzekvenciái adják.78

Nem véletlenül e két alkotmánybìróságtól, ugyanis a náci, illetve fasiszta diktatúra e két államra nyomta rá leginkább bélyegét, és az alkotmánybìróságok is az elnyomott emberi jogokra érkező válaszként jöttek létre. 75 Gyakorlatilag az Alkotmánybìróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 25. § (1) bekezdésének megfelelő rendelkezés. 76 BVerfGE 37, 271 – Solange I. 77 Sentenza 183/1973, Massima numero 6955, Decisione del 27 dicembre 1973, CMLR 1974, 372. skk. o. 78 Lásd Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) 1045–1049. msz.; Akos G. Toth: „The Individual and European Law‖ 24 The International and Comparative Law Quarterly (1975), 659–706. o.; Pierre Pescatore: „Fundamental Rights and Freedoms in the System of the European Communities‖ 18 American Journal of Comparative Law (1970) 343–351. o.; Laurent Marcoux: „The Concept of 74


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Az alapjogvédelem kiépìtésének motìvuma nem azt jelenti, hogy azt végeredményben ne ismerték volna el a leginkább vonakodó olasz és német alkotmánybìróságok olyannak, mint ami lényegében egy a nemzeti jogvédelem szintjével összehasonlìtható jogvédelmet biztosìt.79 Az egységes jogalkalmazás igénye, mint a jogvédelem motìvuma, természetesen konfliktusba kerülhet az egyén érdekeivel, ahogy erre volt már a van Duyn ügyben példa.80 A Bìróság ebben az ügyben a szabad munkavállalást „beáldozta‖ a közösségi jog egységes alkalmazása érdekében.81 Az alapjogok kialakìtása egy további elméleti nézőpontból is igen érdekes, mégpedig abból, hogy mìg nemzeti szinten az alapjogi bìráskodás a bìrói aktivizmussal kapcsolatos vitákra adott okot, ilyen vitára uniós szinten, szemben a közösségi hatáskörök bìrói értelmezésével kapcsolatos tudományos diskurzussal, szinte egyáltalán nem került sor.82 Ennek okait a következőképp foglalhatjuk össze: 1. Az Európai Bìróság által eldöntött ügyek legtöbbje tárgya – adók, engedélyezések – nem olyan volt, szemben a terhességmegszakìtás, halálbüntetés stb. témáival, melyek komoly vitát provokáltak. 2. A bìrói aktivizmus problémája országoktól függetlenül, mindig abban a kontextusban jelent meg, hogy a demokratikusan legitimált jogalkotó értékválasztását a nálánál gyengébb személyi legitimációs bázissal rendelkező bìrák mennyiben és milyen feltételek mellett bìrálhatják felül. 83 Az Európai Közösségen belül azonban magával a közösségi jogalkotóval szemben merül fel állandóan a kielégìtő demokratikus legitimáció hiányának vádja, ami már csìrájában oltja ki a demokráciaelméleti alapokon álló bìrói aktivizmus problémáját.84 3. Az alapjogok a közösségi integrációs mechanizmusban a tagállamok hatásköreinek védelmével jártak, azok ugyanis a brüsszeli gépezet kontrollját szolgálják elsősorban, és nincsenek, vagy csak minimális kihatással vannak a tagállamok hatásköreire, ìgy nem véletlen, hogy az Unió túlkapásai – az eseti felhatalmazottság sérelme – miatt aggódók részéről inkább üdvözlésre talált az alapjogi rendszer kialakìtása. 4. Az pedig csak segìtette ezt az egész folyamatot, hogy a hatvanas–hetvenes évek társadalmi, politikai környezete önmagában kedvező körülményekkel szolgált.85

6. 6. Alapjogi bíráskodás elvei Az Európai Bìróság alapjogi módszertanának rövid bemutatására álljon itt példaként a Hauer-ügy.86 Tényállás: Hauer asszony 1975. június 6-án engedélyt kért Rheinland Pfalz illetékes közigazgatási hatóságától, hogy Bad Dürkheim környékén a tulajdonában lévő földterületen szőlőt telepìthessen, melyet megtagadtak tőle, mivel a borgazdálkodásról szóló törvény (Weinwirtschaftsgesetz) szerint a kérdéses földterületet szőlőtermelésre alkalmatlannak minősìtették. Ez ellen a magyar terminológia szerinti fellebbezéssel élt. Azon idő alatt, mìg fellebbezése folyamatban volt, elfogadták a 1162/76 rendeletet, amely 3 évre megtiltotta új szőlőültetvények telepìtését. Következő év október 21-én a hatóság a fellebbezést két okból utasìtotta el: egyrészt a földterület alkalmatlan volta miatt, másrészt az emlìtett, az új szőlőültetvény telepìtését tiltó közösségi rendeletre hivatkozva. Frau Hauer keresetet indìtott a közigazgatási bìróságnál, mely elismerte ugyan, hogy a földterület Fundamental Rights in European Economic Community Law‖ 13 The Georgia Journal of International and Comparative Law (1983), 667– 713. o. 79 Lásd BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung; Corte Costituzionale, Sentenza 170/1984, Massima numero 9754, SpA Granital/Ministero delle Finanze. A büntetőügyekben folytatott együttműködés kapcsán már nem ennyire megengedő a német gyakorlat, lásd az európai letartóztatási paranccsal kapcsolatos határozatot: BVerfGE 113, 273 – Europäischer Haftbefehl 80 41/74. sz. ügy, van Duyn kontra Home Office. 81 Lásd részletesen Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) 1051–1052. msz. 82 Itt csak utalunk a magyar Alkotmánybìróság szerepfelfogásával kapcsolatos vitákra. Lásd többek között Pokol Béla: „Aktivista alapjogász vagy parlamenti törvénybarát? A magyar alkotmánybìráskodásról‖ Társadalmi Szemle 1992/5, 16–33. o.; Halmai Gábor „Az aktivizmus vége, A Sólyom-bìróság kilenc éve‖ Fundamentum, 1999/2. 5–27. o. 83 A gazdasági jogalkotás területéről lásd a nagy tekintélyű Birodalmi Bìróság gyakorlatából, RGZ 118, 325, RGZ, 139, 177. A német Alkotmánybìróság gyakorlatából: BVerfGE 25, 1, BVerfGE 38, 61. Az Egyesült Államok Legfelső Bìróságának gyakorlatából az elhìresült Lochner v. New York 198 U.S. 45 (1905) – ügyet, overruling Ferguson v. Skurpa – 372 U.S. 726 (1963) , Griswold v. Connecticut – 381 U.S. 479 (1965). 84 Lásd részletesen a „Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete‖ c. V. fejezetet. 85 Gondolunk itt egyrészt az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok valamint a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára, másrészt a 1968-as diákmegmozdulásokra. 86 @ 44/79 sz. ügy Liselotte Hauer kontra Land Rheinland Pfalz. Megtalálható: Dezső Márta – Vincze Attila: A magyar alkotmányosság európai uniós forrásai (Budapest: Osiris, 2004), 296. skk. o.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény alkalmas, azonban a közösségi rendeletre hivatkozva csak a telepìtési moratórium lejártával engedélyezte számára a szőlőtelepìtést. Hauer asszony álláspontja szerint ez azonban sérti a német Alaptörvény 12. és 14. cikke által biztosìtott, a foglalkozás szabad gyakorlásához, illetve a tulajdonhoz való jogát. Nézzük, hogyan érvelt a Bìróság az ügyben:

44/79 sz. ügy Liselotte Hauer kontra Land Rheinland Pfalz 14 Amint azt a Bìróság [már ….] kifejtette, az alapvető jogok közösségi intézmények valamely jogi aktusa általi megsértésének kérdését csak a közösségi jog fényében lehet megítélni. Egy meghatározott tagállam jogszabályain vagy alkotmányos rendjén alapuló különleges értékelési kritériumok bevezetése csökkentené a közösségi jog anyagi egységét és hatékonyságát, ezáltal elkerülhetetlenül megbontaná a közös piac egységét, és veszélyeztetné a Közösség kohézióját. A Bìróság először is abból indul ki, hogy a közösségi jogi aktusok csak és kizárólag a közösségi jog szempontjából vizsgálhatóak felül, és nem a nemzeti jog alapján. Amivel kinyilvánìtja a közösségi jog elsőbbségi igényét, melyet a következő okokra alapìt: az uniós jog egységessége és a hatékonysága, a közös piac sérülne ellenkező esetben. Az uniós jog elsőbbsége az ìtélet meghozatalakor még nem volt olyan dogmatikai egyértelműség, mint manapság. A Német Alkotmánybìróság nem sokkal ez előtt hozta meg Vielleicht-határozatát,87 melyben nyitva hagyta a kérdést, hogy vajon a Solange I döntésben foglalt elvi megállapìtásait továbbra is fennartja-e. A jelen ügyhöz tartozik, hogy az előzetes döntést felterjesztő közigazgatási bìróság (VG Neustadt), az Európai Bìróság ìtélete után a német Szövetségi Alkotmánybìrósághoz fordult, hasonlóan a Solange I. határozat dramaturgiájához. Az ügyben csak azért nem született alkotmánybìrósági verdikt, mert a felek időközben peren kìvül megállapodtak, és a VG Neustadt visszavonta kérelmét. Mindenesetre fennállt annak a veszélye, hogy az Alkotmánybìróság valóra váltja fenyegetéseit. Az egy másik kérdés természetesen, hogy a nemzeti alapjogok alkalmazása mennyiben veszélyezteti a közösségi jog egységes és hatékony végrehajtását. A bìróság ugyan az anyagi jog kapcsán tett nyomatékos – már-már végveszélyt sejtető – megállapìtásait azért érdemes annyiban árnyalni, hogy az egységességhez hozzátartozna az egységes eljárási rendelkezések alkalmazása is, mely – tekintettel a tagállamok eljárási és szervezeti önállóságára – nem annyira egyértelmű, mint, ahogy ebből az ìtéletből kitűnik. Ez természetesen nem változtat semmilyen formában sem azon, hogy a közösségi jog hatékonysága (effet utile) adja a Bíróság kiindulópontját. Ezt követően bontja ki a Bìróság azokat a módszereket, melyeket az alapjogok tartalmának definiálásához használ.

44/79 sz. ügy Liselotte Hauer kontra Land Rheinland Pfalz 15 A Bìróság […] hangsúlyozta, hogy az alapvető jogok azon általános jogelvek szerves részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja. E jogok védelmét biztosìtva a Bìróság kötelessége, hogy a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból merítsen, és nem engedheti meg, hogy a Közösségben az ezen államok alkotmányai által elismert alapvető jogokkal össze nem egyeztethető intézkedések jogosnak minősüljenek. Az emberi jogok védelmére vonatkozó nemzetközi szerződések,amelyek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek, illetve amelyekhez csatlakoztak, szintén tartalmazhatnak olyan iránymutatásokat, amelyeket a közösségi jog keretében szükséges számításba venni. 87

BVerfGE 52, 187 – Vielleicht.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Az alapjogok tehát az általános jogelvek részét képezik: ez a legitimációs normatìv bázis, amin a Bìróság működése alapul, és éppen ezért óriási a szerepük. Az általános elvek, mint jogforrások eredetileg a nemzetközi jogban voltak ismertek. 88 Ezek kidolgozásának módszere a jog-összehasonlìtás.89 Az általános jogelvek helyet kaptak a közösségi jogban a szerződésen kìvüli felelősség módozatainak kidolgozása során is [EUMSZ 340. cikk (2) bek.]. A Bìróság a hivatkozott Hauer-ìtéletben röviden vázolja azt a jogi módszert, mely segìtségével az általa védendő alapjogokat azonosìtja és kialakìtja. Az általános jogelvek kapcsán a Bíróság a közöset keresi, azt a jogi, kulturális, politikai örökséget, melyet az államok magukénak vallanak, és melyek érvényesìtése igényéről feltételezhető, hogy a csatlakozás érdekében nem kìvántak lemondani. Ennek tartalmát két forrásból lehet a Bíróság szerint megismerni: 1. egyrészt a közös alkotmányos hagyományokból, vagyis jog-összehasonlìtással, 2. másrészt azokból az emberi jogok védelmére vonatkozó nemzetközi szerződésekből, amelyek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek, illetve amelyekhez csatlakoztak. Ezekbe a szerződésekbe elsősorban az Európai Emberi Jogi Egyezmény tartozik, de később ide került az Európai Szociális Charta is. Ez a metodikai megoldás több szempontból is érdekes, különösen jól jelzi azt a dilemmát ugyanis, mellyel az Európai Bìróságnak szembe kellett néznie. Szemantikailag egy kötelezettséget, egy imperativust fogalmaz meg egyrészt ésegylehetőséget másrészt: „kötelessége, hogy [...] merítsen […] szükséges számításba venni”. Az angol és a francia változat is jól kifejezi ezt a feszültséget: „bound to draw inspiration”„est tenue de s ’inspirer”. A Bìróság két dolgot jelez ezzel: egyrészt, hogy a tagállamok alkotmányai által elismert alapvető jogokkal össze nem egyeztethető intézkedéseket nem kìván jogosnak elismerni. Ez a kijelentés a nemzeti alkotmánybìróságok „figyelmeztető lövései‖ után90 egyértelműen jelzi a kooperáció szándékát, és azt, hogy tart a Bìróság attól, hogy az alapjogok védelmében az alkotmánybìróságok kijátsszák a szuverenitási adut. Ez az imperativus a mondatban. Másrészt a kötelezettséget kissé fellazìtja, hogy csak merìt a tagállami jogokból, „hagyja magát inspirálni‖, és némi metodikai játékteret alakìt ki magának. Az ugyanis egyértelműen látszik, hogy a Bìróság nem kìvánja magát a tagállamok alapjogi rendszereihez, standardjaihoz egy az egyben kötni. Természetes kérdésként merül fel, hogy mi lehet az oka ennek. A kérdés mögött egy jog-összehasonlítási probléma húzódik meg, mégpedig az, hogy a különböző tagállami megoldások közül melyiket válassza a Bìróság: a legmagasabb vagy a legkisebb közös nevezőt jelentő legalacsonyabb szintű alapjogi megoldást. A legmagasabb szintű védelem mellett jó érvek szólnak: önmagában az alapjogok eszméi, ideái is emellett szólnak, nem beszélve az egyén jogvédelmi érdekeiről. A maximális védelemi megoldás abból a szempontból is kìvánatos lehet, hogy ezzel megakadályozható a „race to the bottom”, vagyis, hogy az államok maguk is leszállìtsák jogvédelmüket erre a minimális szintre. Ez a megoldás a tagállami alkotmányvédő szervek szempontjából is elfogadható, hiszen biztosìtja, hogy semmiképp nem süllyedhet a közösségi jogvédelem a saját nemzeti alkotmányuk által elvárt nìvó alá. Mindezen vonzó érvek ellenére sem kivihető a maximális standard. Az első kifogás az, hogy az egyes államok alapjogi szabályai koncepciózusan felépìtett egységet alkotnak, a klasszikus szabadságjogok és a szociális jogok, a privátszféra és a sajtó nyilvánossága egymásnak feszülő érdekei stb. Ezekből nem lehet „mazsolázgatni‖ anélkül, hogy meg ne törnénk a szabályok koherenciáját. Továbbá, ha a legelőnyösebb nemzeti megoldást választjuk, akkor egy-egy jogrendszer alapvetően határozhatná meg a közösségi jog karakterisztikáját. Ezt tovább bonyolìtja, ha újabb tagállamokkal bővül az Unió, az alapjogi védelem ennek megfelelően minden bővìtés alkalmával emelkedhet. Nyilvánvaló ellentétekkel terhelt a legmagasabb jogvédelem megállapítása. Nehezen egyeztethető össze a görög alkotmány uralkodó egyházra vonatkozó kijelentése a francia szekularizált állam elképzelésével, a magánszféra és a sajtó szabadsága közötti feszültségek, az ìr abortusztilalom és a holland felfogás, mely az 88 89 90

Lásd Állandó Nemzetközi Bìróság Statútuma 38. cikk. (1) bek. c) pontja. Wolfgang Weiß: „Allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts‖ 39 Archiv des Völkerechts (2001) 394. (407.) o. Lásd elsősorban BVerfGE 37, 271 – Solange I.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény önrendelkezést helyezi előtérbe91, vagy az eutanáziával kapcsolatos elképzelések, melyről a magyar Alkotmánybìróságnak is a hollandtól eltérő az álláspontja. 92 Ezekben a komplex helyzetekben (és a példák még hosszasan sorolhatóak lennének), ahol különböző alapjogok, és ezek által védett jogos érdekek, valamint a köz- és magánérdek feszülnek egymásnak, lehetetlen a legmagasabb szintű alapjogvédelem szintjét meghatározni. A különböző jogrendszerek Szküllája és Karübdisze között kell az Európai Bìróságnak manővereznie. A Hauer-ügyben megfogalmazottak tehát logikailag szükségszerű következmények voltak, hiszen az alapjogi bìráskodás az egyes jogok közötti mérlegelést elhárìthatatlanul követeli meg. A Bìróság különbséget tesz egyrészről a tulajdonhoz való jog esetleges megsértése, másrészről a foglalkozás szabad gyakorlásárának esetleges korlátozása között, és először a tulajdonjoggal foglalkozik.

44/79 sz. ügy Liselotte Hauer kontra Land Rheinland Pfalz 17 A tulajdonhoz való jog a közösségi jogrendszerben a tagállamok alkotmányaiban szereplő közös felfogásnak megfelelően biztosított, melyet az emberi jogok védelméről szóló európai egyezmény első jegyzőkönyve is visszatükröz. A Bìróság először idézi az első Kiegészìtő Jegyzőkönyv 1. cikkét, és megállapìtja, hogy az elismeri a tulajdon használata korlátozásának törvényességét, ha ez a „köz érdekében‖ „szükségesnek‖ ìtélt mértéket nem haladja meg. Megállapìtja ugyanakkor, hogy „e rendelkezés nem ad kellően pontos választ a Verwaltungsgericht által felvetett kérdésre‖. E lapidáris kijelentések mögött szintén komoly megfontolások húzódnak meg. Egyrészt a Bíróság elismeri, hogy a Közösséget köti az Európai Emberi Jogi Egyezmény, még annak ellenére is, hogy ahhoz formálisan nem csatlakozott. Ugyanakkor nem elégszik meg a Kiegészìtő Jegyzőkönyvben foglaltakkal, az nem ad megfelelő választ a feltett kérdésekre, az csak egy durva iránymutatást ad, de nem végleges választ. E kijelentés mögött több minden rejlik. Egyrészt a Konvenció csak a legkisebb közös nevező Európában, amivel valószìnűleg a tagállamok alkotmánybìróságai sem lennének megelégedve. Másrészt az Európai Bìróság sem kìvánja saját joggyakorlatát ehhez a szinthez kötni, hanem egy önálló közösségi alapjogvédelmi standardot akar kialakìtani. Harmadrészt nem elhanyagolható az sem, hogy valószìnűleg nem kìvánta magát formálisan az Emberi Jogok Európai Bìróságához kötni. Mivel a Bìróság nem talált megoldást az Egyezményben, a tagállamok jogi megoldásait vizsgálta meg, „…figyelembe kell venni a kilenc tagállam alkotmányos szabályaiból és gyakorlatából eredő következtetéseket‖93. Kitér a német, az olasz és az ìr alkotmányra, illetve arra, hogy minden tagállamban számos jogalkotási aktus nyilvánìtotta ki kifejezetten a tulajdonjog társadalmi szerepét, vagyis a magántulajdon korlátozhatóságát a köz érdekében. Ez alapján megállapìtja, hogy a tagállamok közös alkotmányos felfogásával nem összeegyeztetetlen a magántulajdon korlátozása, ìgy a szőlőtelepìtést megtiltó rendeletben foglaltak sem. Ezen a ponton egy újabb alapvető módszertani elemet emel be a Bìróság, amikor kijelenti, hogy a megállapìtása ugyanakkor nem ad kimerìtő választ a Verwaltungsgericht által felvetett problémára. Azzal, hogy áttekinti a nemzeti alkotmányos szabályokat, és figyelembe veszi az Emberi Jogi Konvenció szabályait, akár meg is elégedhetett volna a Bìróság, teljesìtette a saját mércéjében foglaltakat. Azonban éppen itt kezdi el a vizsgálatot, arra is tekintettel, amit már előre jelezett, mégpedig a tagállamok alkotmányos gyakorlatával kapcsolatosan. Ugyanis egyetlenegy nemzeti fórum sem elégszik meg azzal, hogy lehetőség van a jogkorlátozásra, hanem annak a szemben álló másik köz- vagy magánérdekkel arányosnak kell lennie. Ez a magyar alkotmánybìrósági gyakorlatból is ismert célszerűségi-szükségességi-arányossági teszt. Éppen ennek alkalmazásával hoz be egy új módszertani nézőpontot, és oldja meg a minimális és maximális védelem dilemmáját. 91 92 93

Az abortuszhoz: C-159/90. sz. ügy, Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd kontra Stephen Grogan és társai. Lásd 22/2003. (IV. 28.) AB határozat. 44/79. sz. ügy, Hauer kontra Rheinland-Pflanz, 20. pont.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény A szükségességi-arányossági tesztet a közösségi célok szempontjából vizsgálja, az agrárpolitika céljait elemzi, azt, hogy a bortermelés korlátozására éppen a túltermelési válság megoldása, és a piac újjászervezése érdekében volt szükség. Nem egyes államok, és azok termelőinek érdekeit veszi figyelembe, ahogy ezt egy tagállami fórum tenné, hanem a Közösség egészének, minden termelőjének közös céljai és érdekei alapján orientálódik. Ami azt is jelenti, hogy az alapjogi mérlegelést uniós szinten végzi el, és ez adja meg az alapot arra is, hogy saját, önálló alapjogi standarddal operáljon. Ez megint bìráskodás és az alkotmánybìráskodás immanens tulajdonsága, a figyelembe veendő érdekeket és értékeket mindig az társadalmi közeg adja, amelyben az adott ìtélkező testület működik. Egyes bìróságok megoldásainak, gyakorlatának sematikus átültetése egy másik országra vagy közösségre nem oldható meg anélkül, hogy az ne vezetne torzulásokhoz.94 Ezt a megállapìtást a magyar Alkotmánybìróság gyakorlata is alátámasztja A 13/2000. (V. 12.) AB határozatban a nemzeti jelkép megsértése büntetőjogi tényállásának alkotmányossági vizsgálatakor kitért az ország közelmúltbeli történelmére, mely indokolhatja büntetőjogi védelmet, melyhez „hozzátartozik, hogy 1948-tól az alkotmányos rendszerváltásig az állami függetlenség és a nemzeti szimbólumok szorosan összefüggtek. A független magyar államhoz tartozás, a nemzeti érzés háttérbe szorult az internacionalizmussal szemben, a cìmert megváltoztatták, a nemzeti ünnepen rendszeresen sor került letartóztatásokra és ilyenkor a nemzeti jelkép használata is politikai gyanút keltett.‖ Hasonlóan járt el az Emberi Jogok Európai Bìrósága is, a Rekvényi kontra Magyarország ügyben, mikor a véleménynyilvánìtás szabadságának korlátozását a magyar történelmi sajátosságokra tekintettel bìrálta, és tartotta szükségesnek.95 Ez nem lehet másképp az Európai Unió esetén sem. Ennek Bìrósága is az uniós érdekek figyelembevételével kell eljárjon. A közös uniós érdek – ami a közérdek ebben az esetben – pedig nem az egyes tagállamok érdekeinek matematikai összességének, vagy többségének kìvánalmaiból áll, hanem a közös egész érdekeit kell megjelenìtse. A közösségi jogvédelemnek pedig erre a specifikumra kell tekintettel lennie, ahogy a tagállami alkotmánybìróságoknak a tagállamok sajátosságaira, az Emberi Jogok Európai Bìróságának pedig az Egyezményben részes államok összességére. Ez egyébként az egyik kulcs ahhoz, hogy miért kell tolerálnia egymást a három jogrendszernek: az uniósnak, a nemzetinek és a Konvenció jogának.

7. 7. Az uniós alapjogok alkalmazhatósága Az uniós alapjogok alkalmazására is csak akkor kerülhet sor, amikor a közösségi jog maga egyébként is alkalmazandó lenne. Az uniós jogilag intakt, tisztán a nemzeti jog alapján megìtélendő tényállások esetén, természetszerűen szintén csak a nemzeti alapjogok juthatnak érvényre. Így magától értetődően merül fel a kérdés, hogy milyen konstellációkban alkalmazhatóak az uniós alapjogok.

7.1. 7.1.1. a) A Bizottság végrehajtási cselekményei A végrehajtó hatalom, függetlenül attól, hogy nemzeti alkotmányjogról vagy uniós jogról van szó, alapjogi szempontból érzékeny területen tevékenykedik. Erre kiváló példa a versenyjog, mely a Bizottság számára a versenyellenes magatartás gyanúja esetén helyszìni vizsgálati jogkört biztosìt:

A Tanács 1/2003/EK Rendelete a Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról Lásd Winfield megállapìtását: „judicial legislation or interpretation founded on the current needs of the Community […] The explanation of the paradox is that the courts must certainly weigh the interests of the whole community as well as the interests of a considerable section of it, such as traders; and this is so even where those interests stand passively in the background, and where the actual decision is with respect to some well marked body in the community.‖ Percy H: Winfield: „Public Policy in the English Common Law‖ 42 Harvard Law Review (1928) 76. (92–93.) o. 95 Közzétéve BH 1999/12. 94



20. cikk A Bizottság helyszìni vizsgálati jogköre (1) A Bizottság az e rendeletben ráruházott feladatok teljesìtése érdekében a vállalkozásokkal és a vállalkozások társulásaival kapcsolatos minden szükséges helyszìni vizsgálatot lefolytathat. (2) A Bizottság által a helyszíni vizsgálat lefolytatására felhatalmazott tisztviselők és egyéb kìsérő személyek jogában áll, hogy: a) a vállalkozásoknak és vállalkozások társulásainak bármely helyiségébe, területére és közlekedési eszközébe belépjenek; b) az üzletmenethez kapcsolódó könyveket és más feljegyzéseket megvizsgálják, függetlenül attól, hogy milyen eszközön tárolják ezeket; c) bármilyenformában elkészítsék vagy megszerezzék az ilyen könyvek vagy feljegyzések másolatát vagy kivonatát; d) a helyszíni vizsgálathoz szükséges időre és mértékben lepecsételjenek bármilyen üzlethelyiségeket és könyveket vagy nyilvántartásokat; e) magyarázatot kérjenek a vállalkozás vagy a vállalkozások társulásának bármely képviselőjétől vagy dolgozójától az ellenőrzés céljához és tárgyához kapcsolódó tényről vagy dokumentumról, valamint a választ rögzìtsék. Ezek a rendőrség nyomozati jogkörével megegyező intenzitású jogosultságok és nincsen semmilyen indok azt feltételezni, hogy a Bizottság jogalkalmazása esetén alacsonyabb alapjogi standardot kellene alkalmazzunk, mint a rendőrség kapcsán. Ez a probléma merült fel a Hoechst AG ügyében:96 Tényállás: Miután olyan információk álltak rendelkezésére, melyek a Közösségen belül meghatározott gyártók és szállìtók között a PVC- és polietilén-termékek árát és szállìtási kvótáit rögzìtő megállapodások vagy összehangolt magatartások létezésére engedtek következtetni, a Bizottság úgy döntött, vizsgálatot indìt több vállalkozásnál, köztük a Hoechst AG-nál. A Bizottság megkìsérelte a szóban forgó vizsgálat lefolytatását, azonban a felperes nem volt hajlandó alávetni magát a vizsgálatnak azzal az indokkal, hogy az jogellenes házkutatásnak minősül. A felperes fenntartotta ezen álláspontját azon táviratra adott válaszában, amelyben a Bizottság felszólìtotta, hogy vesse alá magát a vizsgálatnak, és minden késedelmes nap után 1000 ECU kényszerìtő bìrságot állapìtott meg.

46/87. és 227/88. sz. egyesített ügyek, Hoechst AG kontra Bizottság A Bizottság vizsgálati hatásköréről 10 A felperes szerint a vitatott határozat jogellenes, amennyiben az a Bizottság alkalmazottai számára engedélyezi az általa házkutatásnak minősìtett intézkedések végrehajtását, [...] amelyek megsértik a közösségi jog által elismert alapvető jogokat. Hozzáteszi, hogy amennyiben ezt a rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az a Bizottságot házkutatási hatáskörrel ruházza fel, akkor az jogellenes lenne azon oknál fogva, hogy összeegyeztethetetlen az alapvető jogokkal, amelyek védelméhez szükséges, hogy a házkutatást előzetes bìrósági felhatalmazás alapján folytassák le. [...] 12 A Bizottságnak a [...] vizsgálati hatásköre jellegének és terjedelmének megvizsgálása előtt ebben a vitában fontos megemlìteni, hogy e cikk értelmezése nem vezethet 96

@ 46/87. és 227/88. sz. egyesìtett ügyek, Hoechst AG kontra Bizottság.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény olyan eredményre, amely összeegyeztethetetlen a közösségi jog általános elveivel, és különösen az alapvető jogokkal. 13 Az állandó ìtélkezési gyakorlat szerint ugyanis az alapvető jogok azon általános jogelvek szerves részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a Bìróság biztosìtja, a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak, valamint azoknak a nemzetközi megállapodásoknak megfelelően, amelyek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek, illetve amelyekhez csatlakoztak [...]. 14 A [...] rendelet 1[...] értelmezésekor különösen figyelembe kell venni a védelemhez való jog tiszteletben tartásából eredő követelményeket, amely elv alapvető jellegét a Bìróság ìtélkezési gyakorlata számos alkalommal hangsúlyozta [...]. Az Unió ugyanakkor nem rendelkezik kiterjedt végrehajtó apparátussal97, és ezért a végrehajtás, illetve a kényszerintézkedések alkalmazása során rá van utalva a tagállamok szervezetrendszerére, vagyis az emlìtett kényszerintézkedések csak a tagállamok megfelelő szerveinek támogatásával képzelhetőek el. Az uniós alapjogok ezekben az esetekben is relvánsak és a végrehajtásban segédkező nemzeti hatóságokkal szemben is alakalmazandóak.

7.2. 7.2.1. b) Az uniós jog tagállami végrehajtása jogalkotás révén Ilyen helyzet adódik akkor, ha és amennyiben egy tagállam az Unió érdekében vagy nevében lép fel, uniós jogot vagy valamilyen uniós politikát hajt végre, összefoglalóan az Unió szempontjából agent. Ez az uniós jog tagállami közigazgatási végrehajtása esetén világos, de szintén igaz ez a jogalkotásra is, kézenfekvő példaként emlìthető az irányelvek átültetése. Természetszerűen merül fel a kérdés, hogy a tagállamok az irányelvek átültetésekor, kvázi uniós jogalkalmazókként kötve vannak-e az uniós alapjogokhoz? A Bìróság igenlő választ adott erre a dogmatikai kulcskérdésre: az uniós jog nyújtja a tagállam számára a játékteret, és ebből következően annak az eldöntése, hogy a tagállam milyen formában és módon él ezzel a jogalkotói kerettel, uniós jogi kérdés. Ebből az is következik, hogy a tagállam, mint az Unió kinyújtott karja, uniós jogalkalmazó, és ìgy cselekvése az uniós jog, és az ebbe beletartozó uniós alapjogok szerint ìtélendő meg, és ìgy az uniós alapjogokat sem sértheti meg ennek során.98 Ez az elv megjelenik az Alapjogi Chartában is: 99

Alapjogi Charta 51. cikk E Charta rendelkezéseinek cìmzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.

7.3. 7.3.1. c) Az uniós alapszabadságoktól való eltérés Az unió az alapszabadságok, az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke áramlása nem abszolút szabadságok. Az EUMSZ maga ad felhatalmazást több helyen ezek korlátozhatóságára, ìgy például az áruk szabad áramlása az EUMSZ 36. cikke szerint legitim módon korlátozható a közerkölcs, a közrend, a Részeltesen lásd az „Európai közigazgatási jog‖ c. IX. fejezet igazgatási szervezetrendszerrel foglalkozó 1. pontját. 5/88. sz. ügy, Hubert Wachauf kontra Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, 17–24. pontok, különösen 19. pont. C-2/92. sz. ügy, The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Dennis Clifford Bostock, 16. pont. 99 Az Európai Unió Alapjogi Chartája 51. cikk (1) bek. lásd főtanácsnoki indìtvány a C-36/02. sz. OMEGA Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH, kontra Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn ügyben, 55. pont. Lásd hozzá Rudolf Streinz: „Europarecht – Beschränkung der Grundfreiheiten zum Schutz der „öffentlichen Ordnung‖ (Menschenwürde), EuGH, Urt.v.14.10.2004, C36/02 – Omega Spielhallen und Automatenaufstellungs GmbH/Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn –, NVwZ 2004,1471‖ Juristische Schulung 2005, 63–66. o., Josef Franz Lindner: „Anmerkung zum Urt. des EuGH vom 14.10.2004 (Laserdrome)‖ Bayerische Verwaltungsblätter 2005, 206–208. o. 97 98


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény közbiztonság stb. alapján. A Bìróság gyakorlata ezenkìvül is elismerte, hogy a köz bizonyos kényszerìtő érdekei igazolhatják a tagállamok közötti forgalom uniós jogon alapuló korlátozását, különösen az adóellenőrzés hatékonysága, a közegészségügy védelme, vagy a fogyasztóvédelem („rule of reason”).100 Hasonló szabályok minden alapszabadság esetén megtalálhatóak az uniós jogban. Az uniós alapjogok szempontjából úgy merül fel a kérdés, hogy ezekre az esetekre is alkalmazhatóak-e az uniós alapjogok, amikor éppen az uniós jogi szabályoktól való eltérésről, az uniós alapszabadságok által nem szabályozott területről van szó? 1985-ben a Cinéthèque-ügyben a Bìróság egy ilyen helyzetben elutasìtotta a közösségi alapjogokra való hivatkozást. Az ügy kiindulópontját az adta, hogy egy francia jogszabály szerint egyetlen filmszìnházban bemutatott művet sem lehetett a bemutatástól számìtott egy évig videokazettán megjelentetni. A Bìróság álláspontja szerint egy ilyen különbségtétel nélkül alkalmazott rendszer, nem a kereskedelmi forgalom protekcionista korlátozását szolgálja, hanem hogy a filmgyártást önmagában elősegìtse, és ìgy a köz azon kényszerìtő érdekei közé tartozik, melyek az alapszabadságok korlátozását igazolhatja. Abból, hogy az uniós alapszabadságok nem alkalmazandóak az adott esetben, a Bìróság arra következetett, szemben a főtanácsnok álláspontjával, hogy a kivételek kizárólag a nemzeti jogra tartoznak, és ìgy nincs hatásköre arra, hogy a nemzeti jogszabálynak a közösségi alapjogokkal való összeegyeztethetőségét vizsgálja. 101 Az 1991-es ERT-ìtéletében102 a Bìróság változtatott az álláspontján. Tényállás: Görögország egy törvénnyel az Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia (ERT) görög rádiós és televìziós társaságnak kizárólagos jogokat biztosìtott a rádiózás és televìziózás területén a hang- és képsugárzásra. Ugyanezen törvény megtiltotta minden más személynek, hogy az ERT engedélye nélkül olyan tevékenységeket folytasson, amelyekre az ERT kizárólagosan jogosult. Theszaloniki polgármestere egy magántársasággal együtt mégis létrehozott egy televìzióadót, mely megkezdte műsorszórási tevékenységét. Az ERT ideiglenes intézkedésként kérte, hogy a bìróság tiltsa meg az adások sugárzását, és rendelje el a műszaki berendezések lefoglalását. A bìróság előtt a társaság és Theszaloniki polgármestere azzal védekeztek, hogy az állami monopólium sérti a szolgáltatásnyújtás szabadságát, valamint azzal, hogy az ellentétes az Emberi Jogok Európai Egyezménye által garantált szabad véleménynyilvánìtással. A Bìróság megállapìtotta, hogy egy ilyen monopólium a szabad szolgáltatásnyújtás korlátozásának tilalmával összeegyeztethetetlen. Ezzel szemben Görögország a közrendi, közbiztonsági, illetve közegészségügyi okokból kivételeket lehetővé tevő cikkekre hivatkozott. A kérdés az, hogy milyen szempontoknak kell megfelelnie a szabadság korlátozásának? Vannak-e korlátai a korlátozásoknak? És amennyiben igen, akkor az alapszabadságok ebbe a körbe tartoznak-e? A Bìróság szintén kitért erre a problémára, és rögzìtette, hogy nem vizsgálhatja a nemzeti szabályozást, ha az nem az uniós jog keretében helyezkedik el. A Bìróság azonban úgy látta, hogy a kivételek körében hozott szabályozás, a szolgáltatásnyújtás korlátozásának igazolhatósága szintén az uniós jog része,és a piaci alapszabadságoktól való elétérést a jog általános elvei, és ìgy különösen az alapvető jogok fényében kell értelmezni. Vagyis az adott nemzeti szabályozás csak akkor összeegyeztethető az EUMSZ kivételt engedő rendelkezéseivel, ha a kivételekre történő hivatkozás megfelel az uniós jog által támasztott korlátoknak, mely korlátokba az alapvető jogok is beletartoznak.103 Az uniós alapjogok tehát az uniós alapszabadságok korlátozásának korlátaiként működnek(SchrankenSchranken), mégpedig minden alapszabadság esetén, hiszen azok szabályozási logikája nagyon hasonló. A Bìróság megoldása módszertanilag helyes, hiszen annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy egy tagállam magatartása mikor korlátozza az alapszabadságokat, kizárólag az uniós jogra tartozik, mégpedig az alapszabadságokat és azok alól kivételt engedő szabályok összjátékaként. A kivételek engedte játéktér keretei tehát az uniós jog alkalmazásával oldhatóak csak fel, és ez immanens módon az uniós alapjogok általi felülvizsgálhatóságot is magával vonja.

7.4. 100 101 102 103

Lásd @ 120/78. sz. ügy, Rewe-Zentral AG kontra Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, 8. pont. 60. és 61/84. sz. egyesìtett ügyek, Cinéthèque SA és társai kontra Fédération nationale des cinémas français, lásd különösen 26. pont. C-260/89. sz. ügy Elliniki Radiophonia Tileorassi AE kontra Dimotiki Etairia Pliroforissis és Sotirios Kouvelas. C-260/89. sz. ügy Elliniki Radiophonia Tileorassi AE kontra Dimotiki Etairia Pliroforissis és Sotirios Kouvelas, 41–45. pontok.



7.4.1. d) Az alapszabadságok korlátozása Az itt bemutatott eset, vagyis amikor az uniós alapjogok az alapszabadságok korlátainak korlátaiként funkcionálnak, nem tévesztendő össze azzal, amikor az alapjogok maguk korlátozzák az alapszabadságok gyakorolhatóságát. Ennek szemléltetésére álljon itt elsőként a Familiapress eset.104 Tényállás: A Heinrich Bauer Verlag Németországban adta ki a Laura cìműhetilapot, amelyet Ausztriában is terjesztett. Az egyik kiadványuk egy rejtvényt tartalmazott, melynek helyes megfejtői között különböző jelentősebb pénzjutalmat sorsoltak ki, 500 és 5000 német márka közötti értékben. Ez a gyakorlat ellentétes volt az osztrák tisztességtelen versenyellenes szabályokkal, mely tiltotta, hogy a folyóiratok a fogyasztók számára sorsolásos játékot kìnáljanak. E mögött a sajtóorgánumok sokféleségének fenntartására irányuló jogalkotói szándék húzódott meg, mivel az egyre erősödő versenyben egyre magasabb pénzjutalmakat kìnáltak fel, ami a kis kiadók létét veszélyeztette. A tisztességtelen versenyt szabályozó német törvény nem tartalmazott hasonló rendelkezést. A Familapress kiadó a Laura kiadója, a Heinrich Bauer Verlag ellen a Handelsgericht Wien előtt annak érdekében indìtott keresetet, hogy az tiltsa meg a Laura c. lap terjesztését Ausztriában. A Bìróság úgy ìtélte meg, hogy a folyóiratokra vonatkozó tilalom olyan, amely érintheti a Közösségen belüli kereskedelmet, és ezért előzetes döntéshozatal céljából az Európai Bìrósághoz fordult. A Bìróság megállapìtása szerint ez az osztrák tilalom mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül105, és nem olyan általános megkülönböztetés nélkül alkalmazott értékesìtési feltételnek, mely nem tilalmazott.106 Kérdés az, hogy vajon van-e olyan kényszerìtő közérdek, mely igazolhatja az áruk szabad áramlásának korlátozását. A Bìróság elfogadta azt az érvet, hogy a sajtó sokszìnűségének fenntartása ilyen kényszerìtő követelménynek minősülhet, ugyanis ez a sokszìnűség hozzájárul a véleménynyilvánìtás szabadságának védelméhez. Itt két momentumot érdemes kiemelni: egyrészt az uniós alapszabadságok korlátozását igazolhatja az uniós alapjogok védelme. Másrészt a Bìróság az uniós alapjogokat nemcsak, mint alanyi közjogokat ismerte el, hanem azok objektìv tartalmát, az intézményvédelmi kötelezettséget, ahogy ezt a magyar Alkotmánybìróság is ismeri. 107 A Bìróság ezek után vizsgálta, az adott ügyben is, hogy a célját illetően önmagában ugyan legitim korlátozás megfelel-e a szükségesség és az arányosság elveinek: vannak-e korlátai a korlátoknak. Ennek fényében végül mégsem találta az osztrák szabályozást összeegyeztethetőnek a közösségi joggal, mert az aránytalanul korlátozta az áruk szabad áramlását, és a kitűzött jogalkotói cél más, az alapszabadságokat kevésbé korlátozó módon is elérhető lett volna.

7.5. 7.5.1. e) Alapjogok alkalmazása és az eltérő nemezeti standardok Mint azt már korábban is emlìtettük, az egyes alapjogok védelme különböző intenzitással valósul meg az egyes tagállamokban. Ennek az a praktikus következménye, hogy egyes tevékenységeket egyes tagállamok jogosnak és alkotmányosnak ismernek el, mìg mások nem. Magától értődően merül fel a kérdés, hogy ez a jogvédelem intenzitása, szintje közötti különbözőség mennyiben hathat ki, ha egyáltalán kihathat a tagállamok közötti gazdasági forgalmat, és ìgy a belső piacot konstituáló alapszabadságok korlátozására. Kérdéses az, hogy feltétele-e az alapszabadságok korlátozásának, hogy a korlátozás alapját adó alapjogok által védett jogok tartalmát illetően valamennyi tagállam közös jogi felfogást osszon, jóváhagyható-e a korlátozás, amennyiben bizonyos alapjogok kapcsán közös tagállami jogi felfogás nem mutatható ki. Ezt a problémát jól mutatja be a „Laserdrome‖ ügy.108

C-368/95. sz. ügy, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH kontra Heinrich Bauer Verlag A @ 8/74. sz. Dassonville-ügyben kimondott tétel alapján. 106 C-368/95. sz. ügy, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH kontra Heinrich Bauer Verlag, 6–34. pontjait. 107 Az állam az objektìv intézményvédelmi kötelességéből eredően „úgy alakìtja ki az egyes alapjogok megvalósìtásához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdìtja.‖ Lásd 64/1991. (XII. 17.) AB határozat. 108 @ C-36/02. sz. ügy, OMEGA Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH kontra Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn. 104 105


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Tényállás: Az Omega, egy német jog szerint alapìtott társaság, egy „Laserdrome‖-nak nevezett lövöldözős játékot működtetett Bonnban. A játékban a játékosok golyószórókra emlékeztető lézeres célzókészülékeket, valamint mellényeket kaptak, melyeken sugárérzékelőket helyeztek el. A játékosok a fegyverekkel „lövöldöztek‖ egymásra, a találatokat a speciális mellény érzékelte. Az Omega egy brit társaság által szállìtott felszerelést használt, és a céggel a játékra vonatkozóan franchise-szerződést kötött. A lakosság egy része még a „Laserdrome‖ közönség előtti megnyitása előtt tiltakozott ez ellen, és a bonni hatóság a közrend sérelmére hivatkozva megtiltotta az „öldöklős játékot‖. A tiltó határozat szerint a játék azért veszélyeztette a közrendet, mert a szimulált emberölési cselekmények és az erőszak megszokottá tétele ellentétesek a közvélemény által elfogadott alapvető értékekkel, sérti a német Alaptörvény 1. cikk (1) bek. első mondata által védett emberi méltóságot. Az emberi máltóság a német jogban a legmagasabb szintű alkotmányos érték, mely nem tehető félre egy szórakoztató játék során. Mivel a játékot a franchise-rendszerben üzemeltette a cég, arra kiterjedt a szolgáltatásnyújtás EKSZ 49. cikke szerinti szabadsága. A szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása prima facie megállapìtható, a kérdés az volt, hogy a közrendi klauzulára hivatkozhat-e ebben az esetben Németország, arra, hogy az érintett tevékenység fenyegeti a közrendet, mivel – a közvéleményben uralkodó felfogás szerint – az emberölési cselekmények szimulálása, és annak kereskedelmi hasznosìtása sérti a nemzeti alkotmányban elismert alapvető értéket, az emberi méltóságot.109

C-36/02. sz. ügy OMEGA Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH kontra Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn 34 [A...] közösségi jogrend tagadhatatlanul az emberi méltóság, mint általános jogelv tiszteletben tartásának biztosítása irányába halad. Kétségtelen tehát, hogy az emberi méltóság védelmének célja összeegyeztethető a közösségi joggal akkor is, ha Németországban az emberi méltóság tiszteletben tartásának elve önálló alapjogként sajátos helyzetet élvez. 35 Mivel az alapvető jogok tiszteletben tartása mind a Közösség, mind tagállamai kötelezettsége, az emlìtett jogok védelme olyan jogos érdeket képez, amely elvileg igazolhatja a közösségi jog által megállapìtott kötelezettségek korlátozását még olyan, a Szerződésben biztosìtott alapvető szabadság esetében is, mint amilyen a szolgáltatásnyújtás szabadsága [...]. 36 Ugyanakkor meg kell állapìtani, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések csak akkor igazolhatók a közrendhez kapcsolódó indokokkal, ha az általuk biztosítani kívánt érdekek védelméhez szükségesek, és csak annyiban, amennyiben e célkitűzések kevésbé korlátozó intézkedésekkel nem érhetők el [...]. 37 Nem nélkülözhetetlen e tekintetben, hogy a tagállami hatóságok által kibocsátott korlátozó intézkedés megfeleljen egy, a szóban forgó alapjog vagy jogos érdek védelme módjára vonatkozó, a tagállamok összessége által osztott felfogásnak. Az intézkedések szükségességét és arányosságát tehát nem zárja ki az a puszta körülmény, hogy egy tagállam egy másik állam által felállìtottól eltérő védelmi rendszert választott. A konkrét ügy kapcsán a Bìróság azt állapìtotta meg, hogy a személyek ellen irányuló erőszakos cselekmények szimulálását megvalósìtó, különösen az emberi lényekre irányuló ölési cselekményeket megjelenìtő Lásd az Alapjogi Charta 1. cikkét: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Tiszteletben kell tartani, és védelmezni kell.‖ A C-377/98. sz. Hollandia kontra Európai Parlament és Tanács ügyben hozott ìtéletében a Bìróság megerősìtette, hogy az emberi méltóság alapjoga az uniós jog részét képezi. 109

Ebből következően egyetlen, a Chartában megállapìtott jog sem gyakorolható úgy, hogy az mások emberi méltóságát sértené, továbbá az emberi méltóság az e Chartában megállapìtott jogok lényegi tartalmának része. Ezért akkor is tiszteletben kell tartani, ha az adott jog maga korlátozott terjedelmű.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény szórakoztató játékok kereskedelmi hasznosìtásának tilalma megfelel az emberi méltóságnak a nemzeti alkotmány által a Német Szövetségi Köztársaság területén biztosìtani kìvánt védelmi szintnek. Másrészről azt is megállapìtotta, hogy kizárólag a lézerjáték személyre irányuló „öldöklős játék‖-nak minősülő változatának megtiltásával a vitatott határozat nem lépett túl a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok által kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéken.

7.6. 7.6.1. f) Az EU nemzetközi kötelezettségei Mivel EU egyre intenzìvebben vesz részt a nemzetközi kapcsolatokban, csak idő kérdése volt, hogy mikor merül fel annak a kérdése, hogy vajon az európai alapjogok mennyiben alkalmazhatóak ezen a területen és mennyiben korlátozzák az EU nemzetközi kötelezettségvállalásait. Az ügysorozat, amelyben a nemzetközi jogi kötelzettségek és az európai alapjogok közötti konfliktus kiélesedett, az ENSZ Biztonsági Tanácsa által a Tálibán, illetve Oszama bin Ládennel kapcsolatban álló csoportokkal összefüggésben elfogadott határozatok kapcsán pattantak ki. E határozatok rendelkeztek, hogy minden államnak kötelessége többek között befagyasztani a Tálibán tulajdonában álló – egy speciális bizottság, a Szankcióbizottság, által azonosìtott – pénzkészleteket és egyéb pénzügyi forrásokat. A Tanács úgy ìtélte meg, hogy e határozat végrehajtása érdekében szükséges a Közösség fellépése. Elfogadott egy közös álláspontot, mely szerint: „Az Oszama bin Láden és a – Szankcióbizottság által azonosìtott – vele összeköttetésben lévő személyek és szervezetek pénzkészleteit be kell fagyasztani, és semmilyen követelést vagy egyéb pénzügyi forrást nem lehet Oszama bin Láden, sem pedig a – Szankcióbizottság által azonosìtott – vele összeköttetésben álló személyek és szervezetek rendelkezésére bocsátani, a [1333 (2000) határozat] rendelkezéseinek megfelelően.‖ 2001. március 6-án a Tanács megalkotta a pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról szóló 467/2001/EK tanácsi rendeletet, mely maghatározza, hogy mit kell „pénzkészletek‖ és „pénzkészletek befagyasztása‖ alatt érteni. A Szankcióbizotság határozata ellen az érintettek nem élhettek jogorvoslattal, a pénzügyi eszközök befagyasztása pedig azzal járt – függetlenül attól, hogy az adott személy ténylegesen a Talibánnak dolgozott-e vagy sem –, hogy mind a közvetlenül célzott személynek, mind családjának az élete szó szoros értelemben az egyik napról a másikra ellehetetlenült, ugyanis nem tudott felvenni pénzt a bankszámlájáról, kifizetni a lakbért vagy a számlákat. A Szankcióbizottság felvett egy Kadi nevű személyt a listára, aki megtámadta az EU átültető rendeletét saját vonatkozásában többek között az alapvető jogok megsértésére hivatkozással.110

C-402/05. P. és C-415/05. P. sz. egyesített ügyek Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság

281 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Közösség jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek-e az alkotmányos alapchartának, azaz az EK-Szerződésnek, és Az ügy hatásköri aspektusait lásd a „Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bìráskodás‖ c. V fejezet 7.2. pontjában. A Kadi-ügyhöz. magyarul lásd Chronowski Nóra: „Alapjogvédelem, nem csak uniós fokon‖ Fundamentum 2009/1. sz. 80–88. o. Varjú Márton: „Nemzetközi terrorizmus és az Európai Unió közjogának érettsége‖ Fundamentum 1/2009, 67–79. o. A kiterjedt nemzetközi irodalmból lásd csupán Ulrich Haltern: „Gemeinschaftsgrundrechte und Antiterrormaßnahmen der UNO‖ Juristenzeitung 2007, 537–547. o. Siegbert Alber: „Sanktionsbeschlüsse der Vereinten Nationen im Spannungsfeld mit Grundrechten‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2008, 164–166. o.; Christoph Ohler: „Gemeinschaftsrechtlicher Rechtsschutz gegen personengerichtete Sanktionen des UN-Sicherheitsrats‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2008 630–633. o. Az Elsőfokú Bìróság ìtélete az ügyben: T-315/01, ehhez lásd Andreas von Arnauld: „UN-Sanktionen und gemeinschaftsrechtlicher Grundrechtsschutz‖ 44 Archiv des Völkerrechts 2006, 201–216. o. 110


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény amennyiben ez utóbbi teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, melynek célja, hogy a Bìróságra ruházza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatát [...]. 282 Arra is emlékeztetni kell, hogy egy nemzetközi megállapodás nem sértheti a Szerződések által meghatározott hatásköri rendet, valamint ebből következően a közösségi jogrendszer önállóságát, amelynek tiszteletben tartását az [EUSZ 19.] cikk értelmében a Bìróság biztosìtja, e kizárólagos hatáskört a Bìróság már a Közösség alapját képezőnek minősìtette [...]. 283 Ezenkìvül az állandó ìtélkezési gyakorlat értelmében az alapvető jogok azon általános jogelvek szerves részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja. Ennek során a Bìróság a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból, valamint az emberi jogok védelmére vonatkozó azon nemzetközi szerződések nyújtotta iránymutatásokból merìt, amelyek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek, vagy amelyekhez csatlakoztak. Az EJEE e tekintetben különös jelentőséggel bìr [...].

284 A Bìróság ìtélkezési gyakorlatból az is következik, hogy az emberi jogok tiszteletben tartása a közösségi jogi aktusok jogszerűségének feltétele [...], és nem engedhetők meg olyan intézkedések a Közösségen belül, amelyek összeegyeztethetetlenek ezek tiszteletben tartásával [...]. 285 A fentiek összességéből következik, hogy a nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségek nem sérthetik az EK-Szerződés alkotmányos elveit, köztük azt az elvet, hogy valamennyi közösségi jogi aktusnak tiszteletben kell tartania az alapvető jogokat, mivel e tiszteletben tartás jogszerűségük feltétele, amelyet a Bíróságnak kell felülvizsgálnia az e Szerződés által létrehozott teljes jogorvoslati rendszer keretében. 286 E tekintetben fontos kiemelni, hogy a jelen esetbelihez hasonló körülmények között a közösségi bìróság által biztosìtandó jogszerűségi felülvizsgálat a szóban forgó nemzetközi megállapodás végrehajtására irányuló közösségi jogi aktusra vonatkozik, nem pedig magára a nemzetközi megállapodásra. [...] 326 A fentiekből következik, hogy a közösségi bìróságoknak az EK-Szerződés alapján biztosìtott hatáskörüknek megfelelően biztosìtaniuk kell valamennyi közösségi jogi aktus jogszerűségének a közösségi jog általános elveinek szerves részét képező alapvető jogokra tekintettel történő, főszabály szerint teljes felülvizsgálatát, beleértve az olyan jogi aktusokat is, mint a vitatott rendelet, amelyek a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott határozatainak végrehajtására irányulnak .

7.7. 7.7.1. g) Összefoglalás Az uniós alapjogok tehát korlátját képezik az uniós jog alkalmazásának, mégpedig függetlenül attól, hogy maguk az uniós szervek vagy a tagállamok alkalmazzák az európai jogot, és függetlenül attól is, hogy vajon az Unió intern vagy extern cselekményeket hajt-e végre. Azon túl, hogy az uniós jog, és ezen belül különösen az uniós alapszabadságok korlátozásának indokai lehetnek, fontos szerepet töltenek be a korlátozások korlátaiként is, akár mint alanyi közjogok, akár az általuk védett érték objektìv védelme útján. Az uniós alapjogok védelme vagy általuk meghatározott tilalmak azonban nem általánosìthatóak abban az értelemben, hogy azok az Unió egész területén az egyes tagállamok sajátos körülményeit figyelmen kìvül hagyva érvényesülnek. Nem zárják ki ugyanis, hogy egyes tagállamok bizonyos alapvető értékeik védelemét garantálhassák, ahogy ez a Laserdrome esetben is látható volt. Ez ugyanakkor nem jelenti az uniós alapjogi dogmatikával történő szakìtást.

8. 8. Az uniós alapjogok írásba foglalása „I go further, and affirm that bills of rights, in the sense 246 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény and to the extent in which they are contended for, are not only unnecessary in the proposed Constitution, but would even be dangerous.‖ – Federalist Papers. No. 84

8.1. 8.1. A bírósági gyakorlat hatása Az uniós alapjogok elismerése a Bìróság gyakorlatának eredménye volt, mely a közösségi szervek támogatására talált, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság 1977. április 5-i, az alapvető jogokról szóló együttes nyilatkozatában (HL C 103., 1. old.) öltött testet, melyben az emlìtett szervek hangsúlyozzák az alapvető jogok védelmének, különösen a tagállamok alkotmányaiból és az emberi jogok és alapvető szabadságok európai egyezményéből következő kiemelkedő jelentőségét, és kifejtik, hogy hatáskörük gyakorlása és az Európai Közösségek céljainak megvalósìtása során tiszteletben tartják, és tiszteletben fogják tartani ezeket a jogokat. Erre a nyilatkozatra a Bìróság több alkalommal is hivatkozott gyakorlatában, alátámasztandó alapjogi ìtélkezését.111 A tevékenysége során kialakìtott elvek később felvételt nyertek a szerződések szövegébe is, az EU-Szerződésbe. A Maastrichti Szerződés F. cikke a következőképpen hangzott 1992-ben: EUSZ (1992) F. cikk (1) Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban. (2) Az Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-én Rómában aláìrt európai egyezmény biztosìtja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek. A korábban bemutatott gyakorat alapján nem kell talán különösképpen bizonygatni, hogy ez nem más, mint az esetjog esszenciája. Újdonság volt, hogy az e cikkben foglaltak megsértése esetén a tagállam szerződéses jogai felfüggeszthetőkké váltak. A Lisszaboni Szerződés ezt a cikket alapvetően érintette:

EUSZ 6. cikk (1) Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazìtott szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bìr, mint a Szerződések. A Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit. A Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket a Charta VII. cìmében foglalt, az értelmezést és alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek megfelelően kell értelmezni, kellően figyelembe véve a Chartában emlìtett azon magyarázatokat, amelyek meghatározzák az egyes rendelkezések eredetét. (2) Az Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit. (3) Az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosìtja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek,

111

222/84. sz. ügy, Marguerite Johnston kontra Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, 18. pont.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei. Az Európai Unió alapjogi fejlődése innentől három pilléren áll: egy önálló alapjogi katalóguson, az Alapjogi Chartán,112 az Európai Emberi Jogi Egyezményen, melyhez az EU maga is csatlakozik és végül a tagállamok közös alkotmányos hagyományai, melyek korábban voltak alapvető befolyással az Európai Bìróság gyakorlatára. Szalayné Sándor Erzsébet: „Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról‖ Európai Jog 2003/2 9–16. o.

8.2. 8.2. Az Alapjogi Charta Az alapjogok ìrásba foglalásának egyik legmeghatározóbb eseménye volt eddig az Európai Alapjogi Charta. 113 A német elnökség alatt 1999 júniusában határozta el az Európai Tanács, hogy létrehoz egy testületet az Unió Alapjogi Chartáját kidolgozandó, majd az azt követő finn elnökség alatt, 1999. október 16-án a finnországi Tamperében tartott csúcson állapodtak meg a tervezet kidolgozására hivatott testület összetételéről. Az összesen 62 tagú testületben helyet kapott a tagállamok állam- és kormányfőinek 15 képviselője, az Európai Bizottság elnökének 1 képviselője, az Európai Parlament 16 fővel, a nemzeti parlamentek pedig összesen 30, országonként 2-2 főt delegálhattak. Megfigyelőként vettek részt az Európai Bìróság, illetve az Európa Tanács képviselői. 2000. október másodikára a Konvent elkészìtette tervezetét, melyet a 2000. decemberi nizzai csúcson a Parlament, a Tanács és a Bizottság elnöke bár ünnepélyesen hirdetett ki, de annak jogilag kötelező ereje nem került kimondásra. Az Alapjogi Chartát felvették az új Európai Alkotmányszerződésbe is, annak második részét képezte. Az Alkotmányszerződés csúszásával, a Charta elfogadása is csúszott, és sokáig nem volt hivatalos jogforrás. Ennek elenére az Európai Unió Bìrósága114 és a Törvényszék (korábban Elsőfokú Bìróság),115 valamint a Főtanácsnokok116 is hivatkoztak rá érvelésükben, mint a jog megismerésének forrására (Erkenntnisquelle). Megjegyzendő, hogy még az Emberi Jogok Európai Bìrósága is hivatkozott adott esetben a Chartára, és az Európai Emberi Jogi Konvenció és a Charta szövege közötti különbségeket is figyelembe veszi az érvelésében.117 Az Alapjogi Charta a preambulumból és összesen 53 cikket tartalmazó következő hét fejezetből áll: Méltóság, Szabadságok, Egyenlőség, Szolidaritás, A polgárok jogai, Igazságszolgáltatás, A Charta értelmezésére és alkalmazására vonatkozó általános rendelkezések. Az Alapjogi Charta által biztosìtott, illetve rögzìtett jogok listázására itt nem vállalkozunk, sem az egyes jogok bemutatására, mint ahogy attól is eltekintünk, hogy az Alapjogi Chartát akár pozitìve, akár negatìve minősìtsük.118 Az alapjogok tartalma nagyban függ az inspirációs forrásként szolgáló dokumentumoktól, és ezek közül is legkiemelkedőbb módon az Európai Emberi Jogi Egyezménytől. A Charta kapcsán az egyik legnagyobb probléma, a Chartában rögzített jogok viszonya a nemzeti alkotmányokhoz és az Európai Emberi Jogi Egyezményhez. Az esetleges kollìziót két cikk kìsérli meg feloldani: az Alapjogi Charta 52. és 53. cikkei.

A Charta szövegét az értelmezést segìtő megjegyzésekkel lásd Dezső Márta – Vincze Attila: (szerk.): A magyar alkotmányjog európai uniós forrásai, Budapest, 2004, 391. skk. o. 113 Az Alapjogi Charta kidolgozásához lásd Weller Mónika: „Az alapjogi karta és a polgárok európája‖ Fundamentum 2000/4. szám, 7782. o. 114 A 347/03. sz. ügy, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia és Agenzia regionale per lo sviluppo rurale (ERSA) kontra Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, 118. pont. 115 T-236/01, T-239/01, 244-246/01, T-251/01 és T-252/01 sz. egyesìtett ügyek, Tokai Carbon Co. Ltd és mások kontra Bizottság, 137. pont; T-54/99, max.mobil Telekommunikation Service GmbH, kontra Bizottság, 48. és 57. pont. 116 Pl. M. Poiares Maduro Főtanácsnok indìtványa a C-160/03. sz. Spanyolország kontra Eurojust ügyben, 35. pont, valamint 42. és 47. jegyzet. 117 Christine Goodwin kontra Egyesült Királyság, Application no. 28957/95, 100. pont. 118 Lásd a Alapjogi Chartával kapcsolatos vita összefogalalását Ulrich Haltern: Europarecht (Tübingen, UTB, 22007) 1135–1151. msz. 112



Alapjogi Charta 52. cikk A jogok és elvek hatálya és értelmezése (4) Amennyiben e Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni. (6) A nemzeti jogszabályokat és gyakorlatot az ebben a Chartában meghatározottak szerint teljes mértékben figyelembe kell venni. A tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő jogokra vonatkozó értelmezési parancs bár kiválóan hangzik, gyakorlatilag alig értelmezhető. Egy jelenleg 27 tagú Európai Unióban ugyanis nagyon nehéz a tagállami hagyományok alapján jog-összehasonlìtással valamilyen többlettartalmat adni a jogoknak. Nem nehéz találni egyes alkotmányokat, amelyek bizonyos jogokat kiemelten vagy sajátos tartalommal védenek, ami igazán nehéz, az a 27 tagállam közös hagyományai alapján a jogok pontos tartalmát felfejteni. Ennek a rendelkezésnek inkább szimbolikus, mintsem gyakolrati haszna van.

Alapjogi Charta 52. cikk A jogok és elvek hatálya és értelmezése (3) Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson, mint az Európai Emberi Jogi Egyezmény. E bekezdés nyilvánvaló célja a Charta és az Emberi Jogi Konvenció közötti összhang biztosìtása, ami különösen a jogok korlátozásakor kap hangsúlyt. A Konvenció természetesen az ahhoz csatolt kiegészìtő jegyzőkönyvekkel együtt értendő, mégpedig úgy, ahogy azt az Emberi Jogok Európai Bìrósága is értelmezi.

Alapjogi Charta 53. cikk A védelem szintje E Charta egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, mint amely szűkíti vagy hátrányosan érinti azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, amelyeket – saját alkalmazási területükön – az Unió joga, a nemzetközi jog, a tagállamok alkotmányai, illetve az Unió vagy a tagállamok mindegyikének részességével kötött nemzetközi megállapodások, így különösen az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény elismernek. A Charta 52. cikke (3) bek. és az 53. cikk végeredményben három olyan szabályt tartalmaz, melyek mindegyike alapján egy, az alapjogi standardok közötti ütközés esetén a legnagyobb védelemi szint, a legkiterjedtebb alapjogi garanciák javára kell adott esetben a kollíziót feloldani. E szabályok céljukat tekintve világosak, a lehető legmagasabb szintű jogvédelmet kìvánják garantálni, ez azonban csak a polgár-állam viszonyban értelmezhető, többpólusú, egymással versengő alapjogi jogviszonyok esetén már nagyon komoly aggályokat vet fel: pl. ha a sajtó szabadsága ütközik a személyiségi jogokkal, a magánszféra védelmével. A versengő alapjogok esetén az egyik alapjogot nagyon gyakran csak a másik hátrányára lehet megvalósìtani. Vagy a sajtó, vagy a magánszféra kap nagyobb védelmet, a két versengő alapjog valamelyike kevésbé lesz védett. Az azonos alapjogi katalógusban szereplő, kölcsönösen a legmagasabb szintű védelem érdekében egymás javára lemondó jogvédelmi rendszerek ebben a helyzetben feloldhatatlan dilemmát jelentenek. Tegyük fel, hogy egy 249 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény közéleti szereplőről készült fotó megjelentetése jogszerűségének elbìrálásakor az egyik jogrendszer szerint a sajtószabadság, a másik szerint a magánszféra kap elsőbbséget.119 Ha mindkét jog egymás javára lemond a magasabb szintű alapjogi standard érdekében, egy ördögi kört kapunk. Ez a helyzet nem oldható fel különböző fokozatok felállìtásával: egy fotó vagy cikk megjelentetése vagy jogsértő, vagy nem. Nincs kicsit személyiségsértő és nagyon személyiségsértő cselekmény. Legfeljebb a kártérìtés mértéke változhat, de ez nem oldja meg az alapdilemmát, hogy melyik jogot kell előtérbe helyezni. A másik nehezen feloldható dilemma, hogy mi történjék abban az esetben, ha egy az Egyezmény által nem ismert alapjog védelme érdekében korlátoz az Unió egy, az Egyezmény által ismert alapjogot. Vajon erre is vonatkozik-e a szélesebb védelem tétele, vagy ez nem egyeztethető össze a Chartával. A vázolt helyzet csak akkor oldható meg, ha az egyik jog előnyt élvez a másikkal szemben. Az Alapjogi Charta 53. cikke szerint ugyanakkor a Charta egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, mint amely szűkìti vagy hátrányosan érinti azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, melyeket az Emberi Jogi Konvenció elismer. Mivel ez a szabály az Alapjogi Charta 52. cikkére is alkalmazandó kell legyen, ìgy azt is úgy kell értelmezni, hogy a magasabb szintű védelmet nyújtó jogrend javára történő lemondás nem járhat az Európai Emberi Jogi Egyezmény sérelmével. Ez természetesen azzal is jár, hogy végeredményben az Emberi Jogok Európai Bìrósága mondja ki a végső szót az alapjogok tekintetében az uniós jogban is egyrészt, másrészt az önálló nemzeti értékelésnek is egyre kisebb a területe. Ez átvezet a következő témánkhoz: az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az uniós jog közötti intézményesìtett kapcsolathoz. Ennek kapcsán két részkérdést kell alaposabban kifejteni: az EU csatlakozását a Konvencióhoz, illetve az Emberi Jogok Európai Bìróságának joghatóságát a közösségi jog konvencióellenes alkalmazása esetén. Chronowski Nóra – Drinóczi Tìmea – Kocsis Miklós – Zeller Judit: „Alapjogi Charta‖ in Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződések magyarázata (Budapest: Complex, 2011) 461–577. o.

9. 9. Az EU csatlakozása az emberi jogi konvencióhoz Az emberi jogok ìrásos katalógusának hiányára, melyet a német Szövetségi Alkotmánybìróság a Solange I.120 és Solange II.121 ügyekben kritizált, két megoldás kìnálkozott az Európai Közösség számára: 1. maga kidolgozza az alapvető jogok katalógusát (lásd Alapjogi Charta, 2000), 2. vagy a Közösség (most Unió) – és nem pusztán annak tagállamai – csatlakozik az Európai Emberi Jogi Egyezményhez. Ez utóbbi lehetőséget a Bizottság az alapvető jogok védelméről szóló, 1976. február 4-i jelentésében még kizárta, azonban az 1979. április 4-i memorandumában már kifejezetten javasolta. Ezt az indìtványt később az 1990. november 19-i bizottsági közleményben megismételték. A szándék azonban mindkét oldalról több jogi problémával volt terhelve. Az Európa Tanács szempontjából gondot jelentett, hogy a tagság az Európai Emberi Jogi Egyezmény 59. cikke alapján csak az Európa Tanács tagjai számára állt nyitva aláìrásra. Az Európa Tanács tagjai azonban annak Alapszabálya szerint csak államok lehettek. Ezt az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Kiegészìtő Jegyzőkönyve orvosolta, és az új, 2010. január elseje óta hatályos szöveg szerint: „2. Az Európai Unió csatlakozhat ehhez az Egyezményhez.‖ Az Európai Unió részéről sem volt jogilag világos, hogy csatlakozhat-e az Unió és/vagy a Közösségek az Egyezményhez. A problémát a korlátozott eseti felhatalmazottság elve jelentette első sorban, hiszen a szerződések szövegében egy-két többé-kevésbé homályos utaláson túl, nem szerepelnek az emberi jogok az Unió, illetve Közösségek által megvalósìtandó feladatok között. A csatlakozás kérdése ìgy végül az Európai Bìróság elé került, mely a 2/94. szakvéleményben adta meg az elutasìtó választ a csatlakozás kérdésére:

Ahogy az megtörtént Caroline of Monaco esetében: a német Szövetségi Alkotmánybìróság döntését (BVerfG, 101, 361) a Strasbourgi Emberi Jogok Európai Bìrósága felülbìrálta (von Hannover v. Germany [Application no. 59320/00]). 120 BVerfGE 37, 271 – Solange I. 121 BVerfGE 73, 339 – Solange II. 119



a bíróság 2/94. sz. véleménye 1996. március 28. „A Közösségnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményhez történő csatlakozása” 23 A Szerződés [...] értelmében a Közösség a Szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el, hogy a Közösség csak átruházott hatáskörökkel rendelkezik. 24 Az átruházott hatáskörök ezen elvének tiszteletben tartása a Közösségnek úgy a belső, mint a nemzetközi tevékenysége során kötelező. [...] 27 Meg kell állapìtani, hogy a Szerződés egyetlen rendelkezése sem ruházza fel a közösségi intézményeket olyan általános hatáskörrel, hogy azok az emberi jogok tárgyában jogi aktusokat fogadjanak el, vagy e területen nemzetközi egyezményeket kössenek. 28 Mivel az erre vonatkozó kifejezett vagy implicit hatáskör hiányzik, meg kell vizsgálni, hogy [az EUMSZ 352.] cikke képezhet-e jogalapot a csatlakozáshoz. [...] 32 Először is emlékeztetni kell arra, hogy az emberi jogok tiszteletben tartásának fontosságát a tagállamok és a közösségi intézmények több nyilatkozatban is kiemelték [...]. Az Egységes Európai Okmány preambulumában, valamint az Európai Unióról szóló szerződés preambulumában, F. cikkének [EUSZ 6. cikk] (2) bekezdésében [...] is történik erre utalás. Az F. cikk egyébként előìrja, hogy az Unió tiszteletben tartja az alapvető jogokat, ahogyan azokat – különösen – az egyezmény biztosìtja. [...].

33 Továbbá meg kell emlìteni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az alapvető jogok szerves részét képezik azon általános jogelveknek, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja. E tekintetben a Bìróság a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira, valamint az emberi jogok védelmére vonatkozó olyan nemzetközi okmányokra támaszkodik, amelyek kidolgozásában a tagállamok részt vettek, vagy amelyekhez csatlakoztak. [...] 34 Jóllehet ezek szerint az emberi jogok tiszteletben tartása a közösségi jogi aktusok jogszerűségének feltétele, mégis meg kell állapìtani, hogy az egyezményhez történő csatlakozás az emberi jogok védelmére vonatkozó jelenlegi közösségi rendszer lényegi megváltoztatását kívánná meg, amennyiben a Közösségnek egy különálló nemzetközi intézményrendszerbe kellene beilleszkednie, valamint az egyezmény összes rendelkezését be kellene épìteni a közösségi jogrendbe. 35 Az emberi jogok védelmére vonatkozó közösségi rendszer ilyen mértékű megváltoztatása – amely úgy a Közösség, mint a tagállamok számára egyaránt alapvető intézményi következményeket vonna maga után – alkotmányos jelentőséggel bìrna, és jellegénél fogva túllépné a [EUMSZ 352.] cikk kereteit. Ez csak a Szerződés módosìtásával lenne megvalósìtható. 36 Ennélfogva meg kell állapìtani, hogy a közösségi jog jelen állapotában a Közösségnek nincs hatásköre az egyezményhez történő csatlakozásra. Az alapvető intézményes változások miatt tehát a csatlakozás csak akkor lett volna lehetséges, ha a tagállamok ennek megfelelően módosìtják a Szerződéseket. A csatlakozás elutasìtásában nem lebecsülhető szerepet kellett játszania annak is, hogy amennyiben az EU csatlakozik az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, akkor az Európai Bìróság intézményesen az Emberi Jogok Európai Bìróságának lett volna/lenne alárendelve. Ezt a problémat orvosolja az EUSZ 6. cikk (2) bekezdése:



EUSZ 6. cikk (2) Az Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit. A kijelentő módban megfogalmazott rendelkezés nem csak hatáskört, hanem kötelezően teljesítendő feladatot is adott az Uniónak, ugyanakkor az is világos, hogy az Európai Unió továbbra is rendelkezik olyan sajátosságokkal, ami alapján a tagsága nem teljesen ugyanazon feltételek mellett működhet, mint az államok esetén. Ezért a csatlakozás mikéntjéről szól egy jegyzőköny és egy nyilatkozat is.

2. Nyilatkozat az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének (2) bekezdéséről A Konferencia egyetért abban, hogy az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozására az uniós jog sajátosságainak megőrzése mellett kell, hogy sor kerüljön. Ezzel összefüggésben a Konferencia megállapìtja, hogy az Európai Unió Bìrósága és az Emberi Jogok Európai Bìrósága rendszeresen párbeszédet folytat egymással, amely párbeszéd az Európai Uniónak az emlìtett egyezményhez történő csatlakozásakor megerősìthető. A nyilatkozat megegyezik az Alkotmányszerződéshez fűzött nyilatkozattal és ennek megfelelően kissé homályos tartalmú. A Lisszaboni Szerződéshez fűzött nyilatkozat valamivel pontosabb és rögzìti azt is, hogy mire kell tekintettel lenni.

(8.) Jegyzőkönyv Az Európai Unióról Szóló Szerződés 6. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben az Uniónak az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló Európai Egyezményhez történő csatlakozásáról 1. cikk Az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmérőlszóló európai egyezményhez (a továbbiakban: európai egyezmény) történő, az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének (2) bekezdésében előìrt csatlakozásával kapcsolatos megállapodásnak rendelkeznie kell az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzéséről, különös tekintettel: a) az Uniónak az európai egyezmény ellenőrző szerveiben való esetleges részvételére vonatkozó különleges szabályokra; b) az annak biztosìtásához szükséges mechanizmusokra, hogy a nem tagállamok által benyújtott kereseteket és az egyéni kereseteket megfelelően a tagállamok, illetve – adott esetben – az Unió ellen helyesen nyújtsák be. 2. cikk Az 1. cikkben emlìtett megállapodásnak biztosìtania kell, hogy a csatlakozás nem érinti sem az Unió, sem az Unió intézményeinek hatásköreit. Biztosìtania kell továbbá, hogy az abban foglaltak semmilyen módon nem befolyásolják a tagállamoknak az európai egyezménnyel, és különösen annak jegyzőkönyveivel, továbbá a tagállamok által az európai egyezmény 15. cikkével összhangban tett, az európai egyezménytől eltérő intézkedésekkel és a tagállamok által az európai egyezmény 57. cikkével összhangban tett fenntartásokkal kapcsolatos helyzetét.



Egbert Myjer: „Csatlakozhat-e az Európai Unió az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Tanács-i Egyezményhez‖ Magyar Jog 2007 170–176. o.

10. 10. Az Emberi Jogok Európai Bírósága és az európai jog Az Emberi Jogok Európai Bírósága úgy tűnik, nem várta meg, mìg az EU az Emberi Jogok Európai Egyezményének tagjává válik, hanem már egy ideje különböző módon vizsgálta, hogy az uniós jog megfelel-e az Egyezménynek. Ez nem is véletlen. Mind az EU, mind az Európa Tanács nemzetközi szerződésekkel életre hìvott nemzetközi szervezetek, az EU tagállamai pedig tagjai az Emberi Jogi Egyezménynek is, ami azt is jelenti, hogy az államként nekik betudható122 cselekmények tekintetében az EU tagállamaitmindkét jogrend köti. Természetesen felmerül a kérdés, hogy a konvencióellenes európai jog esetén van-e jogorvoslatnak helye, fennáll-e az Emberi Jogok Európai Bìróságának joghatósága stb.?

10.1. 10.1. Az elsődleges jog és az EJEB, a Matthews-ügy Az első emlìtésre méltó ügy a Matthews kontra Egyesült Királyság ügy 123, melynek alapját az adta, hogy a közvetlen európai parlamenti választásokból a közvetlen választásról szóló okmány kizárta az Egyesült Királyság felségterületéhez tartozó Gibraltár lakóit. Az Emberi Jogok Európai Bìrósága ebben az ügyben hangsúlyozta, hogy az Európai Közösségnek, mint olyannak az aktusait nem vizsgáljafelül, mert az nem tagja a Egyezménynek. Kijelentette ugyanakkor, hogy a Konvenció bár nem zárja ki a nemzeti hatáskörök átadását nemzetközi szervezetek számára, azonban az Egyezményben részes tagállamoknak ekkor is fennáll a felelősségük, hogy az Egyezményben biztosított jogokat betartsák.124 Ezt az ìtéletet sokféleképp lehet értelmezni, azonban kevés szól amellett, hogy ebből általánosan levonható lenne az a következtetés, hogy az Emberi Jogok Európai Bìrósága az uniós jogot felülvizsgálná. Az ügynek voltak ugyanis olyan sajátosságai, melyek kizárják ezt. A képviselők közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány ugyanis az elsődleges jog része, a tagállamok az okmányt egy kvázi nemzetközi szerződést keretében kötötték, és az abban foglalt rendelkezéseket alkotmányos követelményeik szerint elfogadták. Mivel a tagállamok maguk jártak el, és nem az EU szervei, az okmány megkötése eredeti tagállami aktus, és mint ilyen, természetesen a Konvenció hatálya alá esik. Így ebből az esetből semmi nem következik arra nézvést, hogy vajon az EU szerveinek aktusai szintén felülvizsgálhatóak-e az Egyezménybe ütközés szempontjából.

10.2. 10.2. A másodlagos jog és az EJEB A Melchers-ügyben125 az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága szembesült azzal a kérdéssel, hogy vajon az uniós aktusok felülvizsgálhatóak-e a Konvenció alapján. A kérdés abban a formában merült fel, hogy végrehajtható-e egy, az Európai Bizottság által kiszabott bírság Németország területén. Miután az érintett cég a végrehajtás ellen sikertelenül vett igénybe minden nemzeti jogorvoslatot, a Miniszteri Bizottsághoz fordult arra hivatkozva, hogy megsértették az EEJE 6. cikk (2) bek. és 3. cikk c) pontja szerinti tisztességes eljárást garantáló jogait. A Miniszteri Bizottság kifejtette, hogy az EK szerveinek aktusai az EK tagságának hiányában nem vizsgálhatóak felül,ez azonban nem zárja ki, hogy a tagállam azon cselekményei, melyekkel érvényt szerez az uniósjognak, mentesek lennének a kontroll alól. Kifejtette továbbá a Bizottság, hogy a Konvenció nem zárja ki, hogy a tagállamok nemzetközi szervezetekre ruházzák bizonyos hatásköreiket, azonban ha ez meggátolja őket az Egyezmény teljesìtésében, akkor önmagában az a tény, hogy tagjai egy nemzetközi szervezetnek, nem zárja ki a felelősségüket az Egyezmény megszegéséért. Így akkor nem összeegyeztethetetlen a hatáskörök átruházása egy nemzetközi szervezetre, ha az alapvető jogok egyenlő A betudhatóság kérdése az Emberi Jogok Európai Egyezményének 1. cikke alapján dől el, mely szerint „A Magas Szerződő Felek biztosìtják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára a jelen Egyezmény I. fejezetében meghatározott jogokat és szabadságokat‖. A kiterjedt esetjogból lásd Soering v. the United Kingdom, Series A no. 161; Banković and Others v. Belgium and Others, no. 52207/99. 123 Matthews kontra Egyesült Királyság, Application no. 24833/94. 124 Matthews kontra Egyesült Királyság, 32. pont. 125 M. & Co. kontra Németország, Application No. 13258/87. 122


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény védelmet élveznek az adott szervezet keretei között is.126 A Bizottság, miután kimerìtően bemutatja, hogy az alapvető jogokat, különösen a tisztességes eljáráshoz fűződő jogot az uniós jog garantálja, arra a megállapìtásra jut, hogy ellentétes lenne a hatáskörtranszfer gondolatával, ha egy tagállam felelős lenne azért, hogy minden esetben ellenőrizze egy követelés végrehajthatóvá nyilvánìtása előtt, hogy az adott eljárásban betartották-e a konvenció garanciáit.127 Vagyis a Bizottság ratione materiae azért nem tartotta elfogadhatónak az indìtványt, mert általánosságban az alapjogokat az uniós jog biztosìtja. Ebből nem elhamarkodott levonni azt a következtetést, hogy csak akkor vizsgálja a konvenciószegést érdemben, ha a jogvédelem szintje generálisan az Egyezmény által megkövetelt szint alá esne. Ennek a tételnek, melyet később a német Alkotmánybìróság is kimondott az európai jog kapcsán128, az alapja a nemzetközi együttműködés szükségessége. Az Emberi Jogok Európai Bìrósága is végül erre a megállapìtásra jutott, ezelőtt azonban több ügy is megfordult Strasbourgban. A Cantoni-ügy129 kiindulópontja egy a gyógyszerészeti monopólium megsértése miatti büntetőjogi szankció volt. A panaszos azonban ebben az EEJE 7. cikkének megsértése szerinti nulla poena sine lege elvének megsértését látta, ugyanis álláspontja szerint a kérdéses jogszabály nem volt elég világos. Az ügy európai jogi vonulatát az adta, hogy e jogszabály szövege majdnem szó szerint egyezett a 65/65/EGK sz. irányelvével. Az Emberi Jogok Európai Bìróságának álláspontja szerint azonban önmagában ez a körülmény még nem változtat azon, hogy egy nemzeti jogszabályról van szó, és ekképp annak meg kell felelnie a Konvencióban foglaltaknak.130 Az EJEB álláspontja nemzetközi jogilag teljesen helytálló, és nincs mit ellene felhozni. A nemzetközi jogi kötelezettségek teljesìtése vagy nem teljesìtése nem függhet attól, hogy egyes államok egy nemzetközi szervezetnek tagjai-e vagy sem, vagy, hogy egymás között nemzetközi szerződéseket kötnek-e. Ellenkező esetben a Konvenció által kitűzött cél, az emberi jogok hatékony védelme nem lenne elérhető. A Szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény ugyan kimondja, hogy a szerződéses kötelezettségek értelmezése során a szövegösszefüggés mellett figyelembe kell venni a nemzetközi jognak a részes felek viszonyában alkalmazható bármely idevonatkozó szabályát [31. cikk (3) bek. c) pont]. Ez azonban csak akkor alkalmazandó, ha mindkét szerződésnek azonosak a tagjai, ami az EU és az Európa Tanács esetén nem áll fenn. Ez a kettős szerződésteljesìtési kényszer, és az, hogy politkai okokból a kilépés egyik szerződés esetén sem opció, természetesen a tagállamok szempontjából nem mindig vezet egyszerűen megoldható következményekhez, különösen, ha a két fórum, az EJEB és az Európai Bìróság egymásnak ellent mondó határozatokat hoznak.131 Miután az EJEB az Emesa Sugar kontra Hollandia ügyben132nyitva hagyta azt a kérdést, hogy az Európai Közösségek aktusait, itt egy sui generis határozatot felül kíván-e vizsgálni a Konvenció alapján133, a Bosphorus-döntésében már nem tudta megkerülni, hogy világos választ adjon a kérdésre.134 M. & Co. kontra Németország: „Therefore the transfer of powers to an international organisation is not incompatible with the Convention provided that within that organisation fundamental rights will receive an equivalent protection.‖ 127 M. & Co. kontra Németország: „The Commission has also taken into consideration that it would be contrary to the very idea of transferring powers to an international organisation to hold the member States responsible for examining, in each individual case before issuing a writ of execution for a judgment of the European Court of Justice, whether Article 6 (Art. 6) of the Convention was respected in the underlying proceedings.‖ 128 Vö. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. 129 Cantoni kontra Franciaország, Application No. 17862/91 130 Cantoni kontra Franciaország, 30. pont. „The fact, pointed to by the Government, that Article L. 511 of the Public Health Code is based almost word for word on Community Directive 65/65 [...] does not remove it from the ambit of Article 7 of the Convention (art. 7).‖ 131 Pl. 46/87 és 227/88 sz. egyesìtett ügyek, Höchst kontra Bizottság egyrészről, Niemietz kontra Németország másik részről; 374/87. sz. ügy, Orkem kontra Bizottság egyrészről, Funke kontra Franciaország másik részről; C-260/89 sz. ügy, ERT egyrészről, Informationsverein Lentia kontra Ausztria másik részről; C-159/90. sz. ügy, Society for Unborn Children Ireland kontra Grogan egyrészről, Open Door and Dublin Well Woman kontra Írország másik részről. Ehhez lásd sokak helyett Nina Philippi: „Divergenzen im Grundrechtsschutz zwischen EuGH und EGMR‖ Zeitschrift für europarechtliche Studien 2000, 97–126. o. 132 EMESA SUGAR N.V. kontra Hollandia, Application no. 62023/00. Lásd hozzá Marten Breuer: „Offene Fragen im Verhältnis von EGMR und EuGH‖ Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2005, 229–234. o. 133 „The Court notes that the Government argued at the outset that they could not be held responsible for the alleged violation, given that it concerned an act by the ECJ; consequently, the application should be rejected for being incompatible ratione personae with the provisions of the Convention. However, the Court does not find it necessary to deal with this question, since, in the particular circumstances of the present case, it considers it more appropriate to determine first whether the proceedings at issue concerned a »dispute« about »civil rights and obligations« within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention.‖ 134 Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország, Application no. 45036/98; Lásd hozzá: Jürgen Bröhmer: „Die Bosphorus-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte‖ Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2006, 71– 76. o.; Gerrit Schohe: „Das Urteil Bosphorus: Zum Unbehagen gegenüber dem Grundrechtssschutz durch die Gemeinschaft‖, Europäische 126


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény A Bosphorus-ügy tényállása: Az ügy indìtványozója egy török légitársaság, mely Boing 737 tìpusú repülőgépeket lìzingelt 1992-ben a jugoszláv JAT légitársaságtól. A szerződés szerint a repülőgépek tulajdonosa továbbra is a JAT maradt, mìg a gépek felszerelése, személyzettel való ellátása és üzemletetése egyedül a török légitársaságot terhelte. Ennek megfelelően a JAT tulajdonosi pozìciójának elismerése mellett kerültek a repülőgépek a török nyilvántartásba. 1993 januárjában a török cég bizonyos javìtási munkálatok elvégzése végett szerződést kötött egy ìr vállalkozással, és a repülőgépeket Írországba szállìtották, ahol elvégezték a szükséges technikai ellenőrzést és javìtásokat, melyeket a megbìzó ki is fizetett. Mindezek ellenére a repülőgépek nem kaptak felszállási engedélyt, és később az ìr hatóságok lefoglalták a gépeket. Ennek alapját az 1993. április 28-án hatályba lépett 990/93/EK rendelet adta, mely az ENSZ Biztonsági Tanácsának 1993-ban meghozott 820. embargóhatározatát ültette át a közösségi jogba, és mely alapján minden olyan repülőgép lefoglalandó volt, mely jugoszláv tulajdonban vagy irányìtás alatt volt. A lefoglalás ellen természetesen bìrósághoz fordult a török társaság. Az ìr Supreme Court felfüggesztette az előtte folyamatban lévő ügyet, és az Európai Bìrósághoz fordult előzetes döntéshozatalra irányuló kérdéssel, tekintettel az ügyben központi szerepet játszó EK embargórendeletre.135 A Bìróság úgy döntött, hogy a török cég repülőgépei is a rendelet hatálya alá esnek. A Supreme Court ezen ìtéletben foglaltakat magára nézve kötelezőnek tartotta, és ìgy a lefoglalást jogszerűnek nyilvánìtotta. A török társaság azonban az EEJE Első Kiegészìtő Jegyzőkönyve 1. cikke szerint védett tulajdonának sérelmére hivatkozva fordult az EJEB-hez. Az EEJE 1. cikk szerint a Szerződő államok biztosìtják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára a jelen Egyezményben meghatározott jogokat és szabadságokat. Az első kérdés az ügyben az volt, hogy vajon a kérdéses intézkedések az ír állam joghatósága gyakorlásának voltak-e betudhatóak. E kérdés eldöntésében az elsődleges kapcsoló szabály a területiség elve: mindazon állami cselekmények, melyek egy szerződő állam területén fejtik ki joghatásukat. Jelen ügyben az EJEB röviden és tömören arra a megállapìtásra jutott, hogy a repülőgépek lefoglalását az alperes állam szervei az ír állam területén hajtották végre, vagyis a kérdéses aktus ratione loci, personae és materiae az Egyezmény hatálya alá esnek.136 Az a tény, hogy az ìr állam szerveinek az EK-Szerződés megszegésén kìvül nem maradt semmilyen más játékterük sem, hogy végeredményben a közvetlenül alkalmazandó EK-rendelet határozta meg a repülőgépek lefoglalását, nem jelenti azt, hogy emiatt a cselekmény már nem az ìr államnak lenne betudható, és hogy pusztán emiatt az ìr állam mentesülhetne a felelőssége alól.137 Az EJEB előtti legfontosabb kérdés a beavatkozás igazolása volt. Az ugyanis kevéssé vitatható, hogy a dolog használatának elvonása a tulajdon tiszteletben tartásának sérelmét jelenti. Akkor igazolható a tulajdon korlátozása, ha az törvényes alapon történik, és a köz érdekében szükségesnek mutatkozik. A törvényes alap ebben az esetben maga az EK-rendelet volt, ugyanis az ìr állam szerveinek semmilyen játéktere sem volt, hogy a lefoglalást érdemben befolyásolják, hanem cselekményük pusztán a 990/93/EK rendelet végrehajtásának volt betudható.138 A Bìróság elismerte, hogy az ìr állam nemzetközi kötelezettségeinek betartása, a pacta sunt servanda elve, a nemzetközi és a szupranacionális szervezetek működőképessége a beavatkozást igazoló közérdek lehet.139 Kérdés az, hogy milyen mértékű jogkorlátozást igazolhat ez az érdek? Az ezzel kapcsolatos megállapìtások adják az ìtélet lényegi megállapìtásait. A Bìróság kifejti – korábbi gyakorlatára hivatkozva –, hogy az EEJE nem gátolja tagállamait, hogy egyes hatásköreiket nemzetközi szervezetekre ruházzák, még akkor sem, ha azok nem tagjai az EEJE-nek. Viszont az is igaz, hogy a tagállamok nem szabadulhatnak csak azáltal az EEJE által meghatározott kötelezettségeik alól, hogy bizonyos hatásköreik gyakorlásáról lemondanak.

Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 33. o.; Nikolaos Lavranos: „Das So-Lange-Prinzip im Verhältnis von EGMR und EuGH‖ Europarecht 2005, 79–92. o.; A. Hinarejos Parga: „Bosphorus v Ireland and the protection of fundamental rights in Europe‖ European Law Review 2006, 251–259. o.; Sionaidh Douglas-Scott: „Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland, applictaion No. 45036/98, judgment of the European Court of Human Rights (Grand Chamber) of 30 June 2005‖ 43 Common Market Law Review 2006, 243–254. o.; Andreas Haratsch: „Die Solange-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – Das Kooperationsverhältnis zwischen EGMR und EuGH –‖ 66 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (2006), 927–947. o. 135 C-84/95 sz. ügy, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret AS kontra Minister for Transport, Energy and Communications és mások. 136 Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország, 137. pont. 137 Ezzel ellentétes állásponton az UNMIK keretében zajlott békefanntartás kapcsán, Agim BEHRAMI and Bekir BEHRAMI against France Application no. 71412/01, Ruzhdi ARAMATI against France, Germany and Norway Application no. 78166/01 138 Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország, 148. pont. 139 Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország, 150. pont.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Az államoknak a nemzetközi kooperációban való lehető legszabadabb részvételhez fűződő érdekük, valamint az EEJE lehetőség szerinti minden állami tevékenységre kiterjedő kötelező erejének szükségessége között egyensúlyozva alakìtotta ki az EJEB a megoldását. A kérdés a következő: a nemzetközi vagy szupranacionális szervezet, melyben az állam tagként vesz részt, rendelkezik-e maga egy mind anyagi, mind eljárásjogi szempontból összehasonlìtható jogvédelmi rendszerrel. A Bíróság tehát nem azt várja el, hogy a két jogvédelmi mechanizmus azonos(„identical”)legyen, hanem azt, hogy minőségében összehasonlítható(„comparable”);ez esetben azokat egyezőnek(„equivalent”)fogadja el.140 A Bìróság szerint ez az EU esetén vélelmezhető, hogy az egyezménynek megfelelő jogvédelmet biztosìt, és nem állapìtható meg, hogy nyilvánvalóan hiányos („manifestly deficient”) lenne az EU jogvédelmi rendszere141, és ennélfogva a repülőgépek lefoglalása sem tekinthető az EEJE Első Kiegészìtő Jegyzőkönyve szerinti tulajdon sérelmének. Ez utóbbi kritérium természetesen nem minden kritikától mentes. Egyrészt, ahogy ezt az ìtélethez különvéleményt fűző bìrák is kifejtették, nem fogadható el, hogy van egy alapjogi standard a nem integrálódott és van egy az integrálódott államok számára. Másrészt, nehéz értelmezni a nyilvánvalóan hiányos jogvédelem mibenlétét. Az állam és polgár viszonyban ennek még van értelme, azonban versengő alapjogok esetén már kevéssé megfogható kapaszkodót nyújt.

11. 11. Három úr szolgája? – a közhatalom három jogrend keresztmetszetében Egy szolga sem szolgálhat két úrnak: mert vagy az egyiket gyűlöli és a másikat szereti; vagy az egyikhez ragaszkodik, és a másikat megveti. – Lukács 16,13 A közhatalom gyakorlását három alapjogi jogrendszer köti, melyek anyagi és eljárásjogi szempontból is össze vannak egymással kapcsolódva: a nemzeti, az Európai Unió és az Európai Emberi Jogi Egyezmény jogrendszere. A nemzeti bìrót, illetve köztisztviselőt elsősorban saját alkotmánya köti, ez az alkotmány csatornázza be mind a két másik jogvédelmi mechanizmust. Ez a tétel a kiindulópont minden egyéb megállapìtáshoz és következtetéshez. Az Emberi Jogok Európai Bìróságának legújabb gyakorlata szerint az EU esetén általában vélelmezhető, hogy a Konvenció szempontjából megfelelő jogvédelmet biztosít, az nem tekinthető nyilvánvalóan hiányosnak („manifestly deficient”), ìgy mindaddig nem vizsgálja azokat a kereseteket, melyek közvetlen vagy közvetett tárgya egy EU jogi aktus, amìg az EU által biztosìtott jogvédelem szintje nem süllyed általában az Egyezmény által megkövetelt szint alá. Figyelembe véve az európai jog fejlődési tendenciáját, ez gyakorlatilag kizárja, hogy az Emberi Jogok Európai Bìrósága foglalkozzon európai jogi aktusokkal. A jövőben még bekövetkező eseményektől függően a helyzet változhat. Ez két eseményt jelent elsősorban: az Európai Emberi Jogi Egyezmény14. Kiegészìtő Jegyzőkönyvének hatálybalépését, mely az Egyezmény 35. cikkét akképp módosìtja, hogy a Bíróság az egyéni kérelmeket elfogadhatatlannak nyilvánítja, amennyiben úgy találja, hogy a kérelmező nem szenvedett jelentős hátrányt. Az Európai Uniónak a Konvencióhoz történő csatlakozása. A 14. Kiegészìtő Jegyzőkönyv hatálybalépésével, az uniós aktusok felülvizsgálata csak nagyon korlátozott módon lesz lehetséges. Ennek oka, hogy fennáll a az általános vélelem amellett, hogy az EU megfelelő jogvédelmet biztosìt. Emellett nagyon nehéz bizonyìtani a jelentős joghátrányt. Amennyiben az EU ezek után formálisan is csatlakozik az Egyezményhez, az némileg megkönnyìtheti az egyéni kérelmező helyzetét, azonban az elfogadhatósági feltételek szigorú volta miatt, radikális áttörés nem várható.

140 141

Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország, 155. pont. Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország, 166. pont.


VIII. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény Az európai uniós és a nemzeti alapjogvédelem tendenciaszerűen szintén ebbe az irányba tart, és a nemzeti alapjogvédelmi fórumok, bìróságok, alkotmánybìróságok szintén arra hajlanak, hogy általánosságban elfogadják, hogy az uniós jogvédelem a nemzetivel összehasonlìtható védelmet biztosìt, ìgy általában nem kerülhet sor az uniós jogi aktusok felülvizsgálatára. Azonban az is igaz, ahogy azt a német vagy a cseh alkotmánybìróság példáján is láttuk,142az uniós jog alkotmánykonformitásáról alkotandó végső ítélet meghozatalára vonatkozó jogukról nem mondanak le. Az uniós jog ugyan közvetlenül alkalmazandó, azonban alkalmazása a tagállami jogszolgáltató fórumok feladata, az Unió ugyanis nem rendelkezik sem döntéseinek közvetlen kikényszerìtéséhez szükséges apparátussal, és ami még fontosabb, az ehhez szükséges joghatósággal sem (jurisdiction to enforce).143 Az Egyezmény joga még ilyen hatállyal sem bìr, az Emberi Jogok Európai Bìrósága ìtéletei csupán a nemzetközi jogi kötelezettségek megszegésének megállapìtásában, és adott esetben méltányos kártérìtés megìtélésében kimerülnek. Az ìtéletek nem változtatják meg és nem helyezik hatályon kìvül az egyezményszegésre okot adó tagállami jogszabályt, ìtéletet, határozatot. A konvenciószegésből eredő következményeket a jogsértő államnak magának kell levonnia, a következmények részben poltikai természetűek, részben pedig annak az ódiuma, hogy ugyanazon jogsértés miatt folyamatosan elìtélik. Ezek elegendő okkal szolgálhatnak arra, hogy megtegye a szükségesnek ìtélt, akár egyedi, akár általános lépéseket. Mindebből részben az következik, ami az induló tételünk is volt. A nemzeti jogalkalmazókat elsősorban saját nemzeti alkotmánya köti. Az ezáltal becsatornázott nemzetközi emberi jogi és alapjogi standardok ugyan módosìthatják a nemzeti jog alkalmazását, azonban az alapjogvédelem végső fundamentuma továbbra is a nemzeti jog és jogvédelem marad. Másrészt azonban az is megfigyelhető, hogy kialakul egy többszintű jogvédelmi rendszer, amelyben a nemzeti és nemezetek feletti jogvédelmi mechanizmusok kiegészìtik egymást. A strasbourgi és a luxemburgi bìróságok, valamint a nemzeti alkotmánybìróságok között nem áll fenn hierarchikus rend, a viszonyuk ennélfogva sokkal inkább pluralista.144 Mivel mindegyik fórum megalapozattan követelheti bizonyos – de nem mindegyik – kérdésekben a végső szó jogát, és mivel nincs egy végső fórum, amely eldöntené a konfliktusaikat, ezért az együttélésük és kölcsönhatásuk nem fejezhető ki pusztán jogi normákkal, hanem abban politikai faktorok is szerepet játszanak.145 Ebben az összjátékban kialakul egy dialógus vagy párbeszéd az egyes bírói fórumok között. Ennek az együttműködésnek az intézményesített formája az előzetes döntéshozatal az Európai Unió jogában (EUMSZ 267. cikk),146 ugyanakkor létezik ennek egy spontán formája is: az egyes bìrói fórumok – nemzeti vagy európai – a más nemzeti vagy európai fórumokon hozott ìtéleteket figyelembe veszik147, vagy pedig tudatosan – tehát ismerve azokat és érvelve azok tarthatatlansága mellett – elutasìtják azokban foglaltak alkalmazását.148 A párbeszéd ugyanis ténylegesen csak akkor áll fenn, ha az abban részt vevő felek készek és képesek kifejezni a fenntartásaikat és ugyanakkor elfogadni a meggyőző érveket.149 A különböző bìrói fórumok közötti együttműködés egyben az egyes rendszerek hiányosságait is segìt kiigazìtani: amennyiben a nemzeti alkotmánybìróságok alkalmazzák a nemzetközi standardokat, akkor segìtenek áthidalni a végrehajthatóság problémáit, a nemzetközi szervek pedig joggyakorlatukkal hozzájárulnak ahhoz, hogy a nemzeti jogvédelmi szervek állandóan kénytelenek legyenek igazolni saját gyakorlatukat és egyben lehetőséget kìnálnak annak megváltoztatására is. Lásd „Az uniós jog elsőbbségének tagállami elismerése‖ c. IV. fejezet 2. és 6 pontjait. Lásd a „Nemzetközi kollìziós közjog‖ c. X. fejezet 5.2. pontját. 144 Neil Walker „The Idea of Constitutional Pluralism‖ 65 Modern Law Review 2002, 317. o, Paul Craig: „Constitutions, Constitutionalism and the European Union‖ 7 European Law Journal 2001, 125–150. o. Neil Walker: „The Idea of Constitutional Pluralism‖ (2002) 65 Modern Law Review 317–359. o. 145 Nico Krisch: „The Open Architecture of European Human Rights Law‖ 71 The Modern Law Review 2008, 183–216. o. 146 Részeletesen lásd az „Alkotmánybìróságok és alkotmánybìráskodás az Európai Unióban‖ c. VI. fejezetben. 147 Kiváló példákkal lásd Lech Garlicki: „Cooperation of courts: The role of supranational jurisdictions in Europe‖ 6 International Journal of Constitutional Law 2008, 509–530. o. továbbá Roger Masterman: „Taking the Strasbourg Jurisprudence into Account‖ 54 International and Comparative Law Quarterly (2005) 907–932. o.; Jonathan Lewis: „The European Ceiling on Human Rights‖ Public Law (2007) 720–747. o.; Jane Wright: „Interpreting Section 2 of the Human Rights Act 1998‖ Public Law (2009) 595–616. o. 148 Lásd pl. R v Horncastle and others [2009] UKSC 14, Nr.11 per Lord Phillips: „The requirement to »take into account« the Strasbourg jurisprudence will normally result in this Court applying principles that are clearly established by the Strasbourg Court. There will, however, be rare occasions where this court has concerns as to whether a decision of the Strasbourg Court sufficiently appreciates or accommodates particular aspects of our domestic process. In such circumstances it is open to this court to decline to follow the Strasbourg decision, giving reasons for adopting this course. This is likely to give the Strasbourg Court the opportunity to reconsider the particular aspect of the decision that is in issue, so that there takes place what may prove to be a valuable dialogue between this court and the Strasbourg Court. This is such a case.‖ 149 Alex Latham: „Talking without speaking, hearing without listening? Evictions, the Law Lords and the European Court of Human Rights‖ Public Law 2011, 730. (731.) o. 142 143


9. fejezet - IX. Európai közigazgatási jog „The trouble with Brussels is not internationalism, it’s too much bureaucracy.‖ – Rt. Hon. James Hacker in The Devil You Know A fejezet rendeltetése Az európai jog hatása a nemzeti alkotmányjogra nem érthető meg a közigazgatási jog legalább vázlatos bemutatása nélkül. A követelményei testté válnak. Az európai közigazgatási tér egy többszintű közigazgatási rendszer (multi-level administration – Mehrebenenverwaltung), amelyben az európai és a nemzeti közigazgatási rendszer szoros kölcsönhatásban él. Ez az összefonódás és egymásra hatás megfigyelhető a közigazgatási szervezetrendszer, a közihazgatási eljárások és az alkalmazandó jog esetén is. E fejezetben a nemzeti és az európai közigazgatás kapcsolódásait mutatjuk be, melynek során: −

áttekintjük az igazgatási szervezetrendszert,

−

megvizsgáljuk a transzeurópai eljárási modelleket és a transznacionális közigazgatási aktusokat,

−

elemezzük az európai jog hatását a nemzeti közigazgatási jogra.

1. 1. Az igazgatási szervezetrendszer Az uniós közigazgatást egyrészt az uniós adminisztráció, másrészt a tagállami közigazgatási szervezetrendszer együttesen alkotják. Uniós szinten ez egy relatìve kis, hierarchikusan szervezett, magasan képzett bürokráciát jelent, mìg a tagállami szinten központi és decentralizált, koncentrált és dekoncentrált állami és önkormányzati közigazgatási szervekből áll. Az integráció kezdeti időszakát jellemző alapmodell szerint, az európai jogot vagy az uniós szervek hajtották végre, vagy a nemzeti hatóságok. Ez a modell, amely az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdésében is megjelenik, mely szerint a tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket, egyben a szubszidiaritási eszme megjelenése is. A szubszidiaritás elvének megfelelően az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben az adott feladatot a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégìtően megvalósìtani. Az uniós jog végrehajtása esetén az uniós szintű végrehajtás csak kivételesen indokolt. Bár az uniós és a tagállami közigazgatási szervezetrendszer szétválasztása alapvető szervező elve az európai közigazgatásnak, a két szint közötti koordináció megkerülhetetlen a hatékony feladatellátás érdekében. 1 Ugyanakkor már az integrációs folyamat elején is voltak olyan területek, ìgy elsősorban a közös agrárpolitika, amely szorosabb együttműködést, összekapcsolódó igazgatást követelt.2 Mára ugyanakkor az európai és nemzeti végrehajtás elválasztására alapìtott modell más területeken is meghaladottá vált, és sokkal inkább egy hálózatos együttműködés figyelhető meg az európai és a nemzeti szervezetrendszer között. Ł$k00004 Eberhard Schmidt-Aßmann: „Az európai közigazgatás együttműködési és alá-fölé rendeltségi modellje‖ Európai Jog 2003/3, 9–18. o. 1 2

Eberhard Schmidt-Aßmann: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee (Berlin: Springer, 22004) msz. 7/6. Lásd Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) 57–97. o.


IX. Európai közigazgatási jog

Ł$k00003 Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) Thomas von Danwitz: Europäisches Verwaltungsrecht (Berlin: Springer, 2008) Matthias Ruffert: „Von der Europäisierung des Verwaltungsrechts zum Europäischen Verwaltungsverbund‖ Die Öffentliche Verwaltung 2007, 761–770. o.

1.1. 1.1. Az európai adminisztráció Bár uniós szinten nehéz a tagállamok hatalommegosztási elveinek megfelelően egyes funkciókat egyes szervekhez társìtani, pl. a jogalkotás mind a Tanács, mind a Parlament hatáskörébe tartozik – az EU végrehajtási, adminisztratìv feladatainak zöme, súlypontja mégis a Bizottsághoz tartozik. A Bizottság amellett, hogy részt vesz a jogalkotásban3 és kormányzati – feladatkitűző – funkciókat is ellát, mégis a közigazgatás legfőbb szerveaz integrációban.4 Ezeket a feladatokat foglalja össze az EUSZ 17. cikk.

EUSZ 17. cikk (1) A Bizottság előmozdìtja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket. A Bizottság gondoskodik a Szerződések, valamint az intézmények által a Szerződések alapján elfogadott intézkedéseknek az alkalmazásáról. Az Európai Unió Bìróságának ellenőrzése mellett felügyeli az uniós jog alkalmazását. Végrehajtja a költségvetést és irányìtja a programokat. A Szerződésekben meghatározott feltételek szerint koordinatív, végrehajtó és igazgatási feladatokat lát el. A kollegiálisan szervezett, jelenleg 27 tagú Bizottság feladatainak ellátása, tevékenysége előkészìtése és végrehajtása érdekében egy kb. 20–23 ezer hierarchikusan működő igazgatási szervezetrendszert tart fenn, amit további kb. 10 000 főnyi szerződéses és más ideiglenes státusú személy egészìt ki.5 A Bizottság szervezeti felépìtését a Bizottság eljárási szabályzata tartalmazza:6

2010/138/EU, Euratom határozat II. FEJEZET A BIZOTTSÁG SZERVEZETI EGYSÉGEI 21. cikk A szervezeti egységek felépìtése A Bizottság – hivatali tevékenységének, valamint az elnök által meghatározott prioritásainak és politikai iránymutatásainak előkészìtése és végrehajtása érdekében – főigazgatóságokból és azokkal egyenrangú szolgálatokból álló szervezeti egységet hoz létre. A főigazgatóságok és az azokkal egyenrangú szolgálatok általában igazgatóságokból, az igazgatóságok pedig csoportokból állnak. 22. cikk

Lásd „Demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete‖ c. V. fejezet, 2.2. Eberhard Schmidt-Aßmann: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee (Berlin: Springer, 22004) msz. 7/4. Christoph Möllers: „Durchführung des Gemeinschaftsrechts – Vertragliche Dogmatik und theoretische Implikationen –‖ Europarecht 2002, 483–516. o. 5 http://ec.europa.eu/civil_service/docs/hr_key_figures_en.pdf 6 @ 2010/138/EU, Euratom határozat. 3 4



Különleges tisztségek és igazgatási szervezetek létrehozása Annak érdekében, hogy speciális követelményeknek megfeleljen, az elnök meghatározott feladatok ellátására különleges tisztségeket ésigazgatási szervezeteket hozhat létre, és meghatározza ezek hatáskörét és működésük módját. Az Európai Unió számos decentralizált szervezettel, ún. ügynökséggel is bìr, melyek közül több önálló jogképességgel is rendelkezik. Ezek általában egy-egy speciális szaktudást igénylő feladat ellátására jöttek létre, és az ügynökség jellegétől függően technikai,tudományos, illetve irányìtási (regulatív)feladatok ellátása érdekében hozzák őket létre. Ilyenek például az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA), Belső Piaci Harmonizációs Hivatal (védjegyek és formatervezési Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség (OSHA), Közösségi Élelmiszer-biztonsági Hatóság (EFSA), Európai Tengerbiztonsági Repülésbiztonsági Ügynökség (AESA).

Európai Gyógyszerügynökség (EMEA), minták) (OHIM), Európai Munkahelyi Növényfajta-hivatal (CPVO), Európai Ügynökség (EMSA) vagy az Európai

Az ügynökségek egy másik csoportja nem állandó jelleggel jönlétre, hanem azokat egy vagy több közösségi program irányìtásához kapcsolódó konkrét feladatokkal ruháznak fel, mint a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatala, melynek megbìzatása 2015. december 31-ig szól, feladata pedig, hogy irányìtsa a közlekedési infrastruktúra fejlesztését célzó legfontosabb projektek megvalósìtását. Az ügynökségek egy további csoportja felügyeleti feladatokat lát. Ezeket a pénzügyi rendszer stabilitását fenyegető veszélyek megelőzésére hozták létre: Európai Bankhatóság, Európai Értékpapìr-piaci Hatóság, Európai Biztosìtás- és Foglalkoztatóinyugdìj-hatóság, illetve az Európai Rendszerkockázati Testület. Bár talán az elnevezésük mást sugall, ezeknek az ügynökségeknek csupán egy része az, amely a Bizottsághoz képest másodlagos szerepet tölt be. A fontosabbak, az ún. szabályozási ügynökségek, független hatóságok, melyek vezetésében a tagállami közigazgatási szervek által delegált tagok a Bizottság delegáltjait számszerűen meghaladják. Ezen intézmények száma az elmúlt években ugrásszerűen megnövekedett, és ennek hatására az uniós igazgatási szervezetrendszer is egyre nagyobb mértékben decentralizálódik. Bár az ügynökségek egy része az egyénekkel szemben is önálló döntési kompetenciával bìr – pl. az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség7 –, de a legtöbbjük feladata az információgyűjtés, a megfigyelés a szakmai tanácsadás. Ezeket a feladatokat azonban nem szabad lebecsülni, hiszen bármilyen igazgatási döntés előfeltételezi a tényállás felderìtését, ami pedig információkat igényel. Így nem véletlenül az információgyűjtés és -továbbìtás az európai közigazgatási együttműködés egyik legfontosabb területe. Az európai közigazgatás egyik sajátossága az ún. komitológia, a bizottsági rendszer. 8 Ennek jellemzője, hogy az egyes meghatározott közigazgatási, végrehajtási feladatok ellátására – pl. gyógyszer-engedélyezés, hitelintézeti tevékenység engedélyezése – létrejött bizottságokban a tagállamok képviselői, és adott esetben külső szakértők, illetve társadalmi szervezetek is részt vesznek. Ezek a bizottságok egyrészt az információcserét, másrészt a nemzeti közigazgatási szervek közötti kooperációt szolgálják.

1.2. 1.2. A tagállami igazgatási szervezet Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése alapján a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően megteszik a Szerződésből fakadó kötelezettségek végrehajtása érdekében a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. Az EUMSZ 291. cikke ezt részben megismétli, részben pedig specifikálja, amikor úgy fogalmaz, hogy a tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. Ez arra kötelezi őket, hogy az uniós jog végrehajtására alkalmas rendezett közigazgatásiszervezetrendszerrel bìrjanak, de annak felépítése, kialakítása továbbra is a tagállamok hatáskörében marad.9 A föderalisztikusan Lásd hozzá Daniel Riedel: Die Gemeinschaftszulassung für Luftfahrtgerät. Europäisches Verwalten durch Agenturen am Beispiel der EASA (Berlin: Duncker & Humblot, 2006). 8 A Tanács 1999. június 28-i 1999/468/EK határozata a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapìtásáról. Lásd hozzá részletesen Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) 98–142. o. 9 Ez alól kivétel, ha egyes másodlagos jogforrások bizonyos szervek létesìtését kifejzetten előìrják: ilyen például a közös agrárpolitika finanszìrozásáról szóló 1290/2005/EK rendelet 6. cikke, mely kifizető ügynökségek létrehozásását írja elő; vagy a belső piaci 7



szervezett államok ennek során sajátságos problémákkal néznek szembe annak folytán, hogy belső alkotmányos struktúrájuk folytán bizonyos uniós feladatokat szövetségi, másokat tartományi szinten látnak el, de az Unióval szemben a szövetségi állam felel az uniós jog nem megfelelő végrehajtásáért. Az uniós jog általában egyik tagállamban sem önálló végrehajtási feladat, hanem az egyes közösségi szakpolitikák által érintett belső igazgatási szervezetrendszer végzi azt. Ha egy agrárpolitikai rendeletet kell végrehajtani, akkor azt az adott állam agrárigazgatása végzi, ha a vámkódexet, akkor azt a vámigazgatási szervek stb. Ha egy uniós irányelv belső átültetésre kerül, akkor az egy tagállami jogforrás formájában jelenik meg, de ez az uniós joggal konform végrehajtás kötelezettségén túl, önmagában általában semmilyen további kötelezettséget nem jelent arra, hogy valamilyen speciális végrehajtási szervezetet is létrehozzanak a tagállamok. A Bizottság bár alapvetően nem bìr formális utasìtási joggal a tagállami közigazgatással szemben, mégis több gyakorlati eszköze van annak befolyásolására. Így pl. a közösségi agrárpolitika finanszìrozásáról szóló 1258/1999/EK rendelettel kapcsolatos gyakorlatra érdemes utalni. Ennek 7. cikk (4) bekezdése alapján, a Bizottság dönthet úgy, hogy nem térìti meg a tagállamnak azokat a kifizetéseket, melyek a közösségi joggal ellentétesek. Ez azzal, jár, hogy különböző informális utakon, a jogszerű kifizetésre vonatkozó ajánlások, iránymutatások segìtségével, gyakorlatban egységesìteni tudja a tagállamok gyakorlatát, és ténylegesen irányìtani tudja azokat.10

1.3. 1.3. Igazgatási hálózatok A nemzeti és európai közigazgatás hálozatos összekapcsolódására a legjobb példa a versenyszabályok végrehajtásáról szóló rendelet11, illetve a szolgáltatási irányelv12, de emlìthető lenne a tagállamok fogyasztóvédelmi hatóságai közötti hálózat kiépìtése a 2006/2004/EK rendelet alapján vagy a pénzügyi eszközök piaca is.13

1.3.1. a) Az 1/2003/EK rendelet Az 1/2003 rendelet preambuluma is úgy fogalmaz, hogy a Bizottságnak és a tagállamok versenyhatóságainak együttesen ki kell alakìtaniuk az uniós versenyszabályokat szoros együttműködésben alkalmazó hatóságok hálózatát, melyen belül lehetővé kell tenni az információcserét és az ilyen információk bizonyìtékként történő felhasználását, valamint egy olyan eljárásrendet kell kialakìtani, hogy az ügyekkel mindig a legmegfelelőbb hatóság foglalkozzon. A versenyjog tipikusan az a terület, különös tekintettel az Európai Unión belüli egyre szorosabb gazdasági integrációra, hogy sem a nemzeti közigazgatások önmagukban, sem az Európai Bizottság önmagában nem képes a hatékony végrehajtásra: a nemzeti versenyhatóságok esetén a legkézenfekvőbb probléma az eljárásuk territoriális kötöttsége, nem tudnak – kifejezett hozzájárulás nélkül – más államban eljárni, ott információkat, illetve bizonyìtékot beszerezni, az Európai versenyhatóság, a Versenypolitikai Főigazgatóság, pedig nem rendelkezik a szükséges erőforrásokkal, hogy minden, az európai piacot érintő jogsértéssel szemben fellépjen. Ez a helyzet szükségessé teszi, hogy a feladatokat a nemzeti és európai szervezetrendszer lazán összekapcsolódva, de nem hierarchikus szervezetté válva lássa el. Ennek megfelelően az 1/2003/EK rendelet 11. cikk (1) bek. alapján a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai a közösségi versenyjog szabályait szoros együttműködésben alkalmazzák. Ez a szoros együttműködés jelenti az információk cseréjét (12. cikk), konzultációt a Bizottsággal a közösségi jog alkalmazásával járó bármely ügyben [11. cikk (5) bek.].

1.3.2. b) 2006/123/EK irányelv

szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelve 6. cikke, mely egyablakos ügyintézési pontok létesìtését ìrja elő, amelyeknél a tagállamoknak biztosìtaniuk kell, hogy a szolgáltatók minden a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsághoz szükséges eljárást és alaki követelményt teljesìthessenek. 10 Ehhez az Európai Bìróság is aktìv támogatást nyújtott, lásd részletesen Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) 66– 68. o. 11 1/2003/EK rendelet a Szerződés 81. és 82. cikkében [EUMSZ 101. és 102. cikk] meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról. 12 2006/123/EK irányelv a belső piaci szolgáltatásokról. 13 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/39/EK irányelve a pénzügyi eszközök piacairól, 56–62. cikkek.



A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv („szolgáltatási irányelv‖) egyik célja volt az akadálymentes, határon átnyúló belsőpiaci szolgáltatásnyújtás megteremtése, ami ugyanakkor nem járhatott azzal, hogy a szolgáltatásnyújtók ellenőrzése lazuljon. A szolgáltatási irányelv szerinti liberalizálás ugyanis csak a tagállamok hatóságai közötti szoros együttműködéssel valósìtható meg, melynek az eszköze az irányelv 28. cikkében szabályozott (közigazgatási) jogsegély intézménye. A jogsegély kiegészìti az alapszabadságok nyújtotta szabadságot: mìg ugyanis ezek lehetővé teszik, hogy a szolgáltatást nyújtó egyik tagállamból a másikba menjen, ugyanakkor az állami felügyeleti jogok a végrehajtási joghatóság („jurisdiction to enforce”)14 államterületre történő korlátozódása miatt nem „követik‖ a gazdasági szereplőt a határon túlra. Ugyan van lehetőség számára magatartási szabályokat előìrni megfelelő kapcsoló elv alapján („jurisdiction to prescribe”),15 ez azonban nem teszi lehetővé, hogy ezeket végre is tudja hajtani az adott állam, ha a szabály cìmzettje egy másik állam területén tartózkodik. Ezt a hiányt áthidalandó alkalmazzák a jogsegélyt. Ezzel ugyanis megakadályozható a szabályok elburjánzása és a határokon átnyúló tevékenységek ellenőrzésének párhuzamossága is. A jogsegély egyben a tagállami szuverenitást is védi, hiszen az egyik tagállam szervei nem közvetlenül gyakorolnak közhatalmat a másik állam területén, hanem ebbe megkeresés útján bekapcsolják a joghatósággal rendelkező tagállam illetékes hatóságait. Ez a jogsegély közvetlen, vagyis az egyes hatóságok közvetlenül lépnek kapcsolatba egymással meghatározott eljárási cselekmények lefolytatása érdekében [vö. Ket. 27. § (3) bek.] és nem a külpolitikáért felelős miniszteren keresztül zajlik a jogsegély. Ez még akkor is ìgy van, ha az irányelv szövege szerint a tagállamok nyújtanak segìtséget. Látható, hogy horizontális jogsegélyről van szó, vagyis nem az EU szervei és a tagállamok közötti (vertikális), hanem az egyenrangú tagállamok közötti segìtségnyújtásról van szó. Az irányelv nem határozza meg, hogy pontosan mit ért jogsegély alatt, azonban ennek egyes fogalmi elemi rekonstruálhatóak az irányelv alapján: a 28. cikk (3) bek. és a 29. cikk (2) bek. egyránt tájékoztatást, ellenőrzéseket és vizsgálatokat emlìt, mint a jogsegély lehetséges tárgyát. Ez nem kimerìtő (taxatìv) felsorolás, hanem a legfontosabb példák, és egyértelmű, hogy tágìtható a jogsegély által érintett eljárási cselekmények köre, azonban minőségileg más lényegű eljárási cselekményekre nem lehet kiterjeszteni a jogsegélyt. A szolgáltatási irányelv 28. cikk (2) bek. szerinti kapcsolattartó pontok segìtségével egy a nemzeti hatóságok közötti „hatósági hálózat‖ jön létre. Christian Callies – Domahidi Ákos: „Az európai belső piac és az európai demokrácia: a szolgáltatások alapszabadságától a szolgáltatási irányelvig – és vissza?‖ Európai jog 2008/3, 3–16. o.

2. 2. Az eljárási típusok Az uniós jog végrehajtásának eredeti modellje szerint az uniós jogot vagy az Unió szervei, vagy a tagállamok hajtották, illetve hajtják végre. Ezt egészìti, illetve váltja fel egyre növekvő arányban egy több szintű kooperatìv eljárási modell, melyben mind a tagállam(ok), mind az Unió részt vesznek (vagy vehetnek) az eljárásban. Ezeket az eljárásokat tekintjük át az alábbiakban.

2.1. 2.1. A közvetlen uniós végrehajtás A közvetlen uniós végrehajtás esetén az uniós jogotmaguk az uniós szervek hajtják végre a tagállami szervek közreműködése nélkül. Ez azonban a kivétel, és csak akkor kerülhet rá sor, ha ezt az elsődleges uniós jog előírja, akár abban a formában, hogy ezt a végrehajtási tìpust magában a szerződésekben rendezi, akár úgy, hogy ennek érdekében másodlagos jog megalkotására hatalmaz fel. E végrehajtási tìpus alá esik az Unió önigazgatása16, ìgy a Bizottság működését és felépìtését szabályozó rendelkezések (EUMSZ 244–250. cikkek), a személyzeti ügyek (EUMSZ 336. cikk), az Unió költségvetésének végrehajtása (EUMSZ 317. cikk) vagy belső eljárási szabályzatok elfogadása [pl. EUMSZ 15. cikk (3) bek., 249. cikk (1) bek., 287. cikk (4) bek.].

14 15 16

Lásd a „Nemzetközi kollìziós közjog‖ c. X. fejezet 5.2. pontját. Lásd a „Nemzetközi kollìziós közjog‖ c. X. fejezet 5.1. pontját. Eberhard Schmidt-Aßmann: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee (Berlin: Springer, 22004) msz. 7/14–16. o.



A közvetlen uniós végrehajtás körébe tartoznak egyes szakpolitikák, melyek végrehajtása során az Unió közvetlenül – határozatot17 intézve – lép fel a tagállamokkal vagy az egyénekkel szemben, ilyen pl. az állami támogatások felügyelete (EUMSZ 107–109. cikkek) vagy a versenyjog egyes fejezetei (EUMSZ 101–106. cikkek).18

2.2. 2.2. Tagállami végrehajtás Az uniós jogot túlnyomórészt a tagállamok hajtják végre: ez tekinthető főszabálynak a kivételes közvetlen uniós végrehajtással szemben.19 A tagállami végrehajtás alapkoncepcióját a Lisszaboni Szerződés is megerősìti (EUSZ 5. cikk, EUMSZ 197. és 291. cikkek, Alapjogi Charta 51. cikk). A tagállami végrehajtáson belül megkülönböztethető a közvetlen, illetve a közvetett tagállami végrehajtás. A közvetlen tagállami végrehajtásról akkor beszélünk, ha a közvetlenül alkalmazandó uniós jog végrehajtását jelenti, ami kiterjed mind az elsődleges, mind másodlagos közvetlenül alkalmazandó uniós jog végrehajtására. Közvetett tagállami végrehajtás a nemzeti, belső jogba átültetett európai jogforrások (elsősorban irányelvek) tagállami közigazgatási szervek útján történő végrehajtást jelenti. Ez utóbbi esetben nem szabad megfeledkezni arról, hogy a közigazgatási eljárás alapját képező tagállami jogszabály európai jogi „eredetű‖, ìgy azt minden esetben az alapját képező európai irányelv fényében kell értelmezni.20 Az uniós jog hatékony végrehajtása ugyanakkor nem mellőzheti a tagállami közigazgatások valamilyen összekapcsolását: egyébként ugyanis 27 egymás mellett létező jog- és közigazgatási rendszerrel lenne dolgunk, nem pedig egy, a transzeurópai igényeket hatékonyan szolgáló rendszerrel. Az egyes tagállamok közigazgatási önállósága ugyanis addig biztosìtja a feladatok hatékony elvégézését, ameddig a tényállás pusztán egyetlen tagállamot érint. Ez azonban sok esetben nem áll fenn, számos olyan eset van, például termékengedélyezési eljárásokban, ahol a kérelmező egyértelmű célja, hogy az adott terméket az EU teljes területén forgalomba hozza. Az előbbiekre tekintettel az uniós jog tagállami végrehajtása több formában történhet, attól függően, hogy az adott eljárás, csak egyetlen tagállamot érint-e [a)] vagy a nemzeti közigazgatási rendszerek között valamiféle koordináció valósul meg [b) és c)].21

2.2.1. a) „minden tagállam maga” az európai közigazgatás tagállami alapmodellje A végrehajtási föderalizmus alapmodellje szerint a tagállamok hajtják végre a jogot, igazgatnak és döntenek oly módon, hogy a közigazgatási döntés, határozat joghatása az adott tagállam keretein belül marad, és nem kerül sor közigazgatási kooperációra a tagállamok között. Az Unió e koncepció szerint egy jogalkotási közösség: Az európai jogot a tagállamok átültetik saját jogukba, és a saját igazgatási apparátus azt végrehajtja, és ennek során általában azt sem érzékelik igazán, hogy európai jog által determinált tagállami joggal van dolguk. Ennek megvannak az előnyei: a szubszidiaritás biztosìtása, az egyénekre vonatkozó döntéseket saját államapparátusuk hozza meg, ami növeli az átláthatóságot, a döntések „polgárokhoz közeli” meghozatalát,22 és a demokratikus kontrollt. Ugyanakkor számos hátulütője is van: egy 27 tagállamból álló Unióban az egyes engedélyezési eljárások párhuzamosan folynak, ami jelentősen kumulálja a közigazgatás munka- és erőforrásráfordítását egyrészt, másrészt fennáll annak a veszélye, hogy az egyes tagállamok azonos tényállás alapján, azonos anyagi jogi normákat alkalmazva (európaizált jogalkotásukra tekintettel) mégis eltérő döntéseket hoznak mérlegelési jogkörükben. Ez ellen egyrészt a Bizottság csak nagyon időrabló és komplikált módon, szerződésszegési eljárással (EUMSZ 258. cikk) tud fellépni, másrészt kiszámìthatatlanná teszi (teheti) a jogalkalmazást, ami indokolja, hogy ezt a végrehajtási tìpust egyre inkább más megoldások kezdik felváltani.

2.2.2. b) „egy tagállam először” – a tagállamok elismerési kötelezettsége Lásd a jogforrasi rendszerről szóló III. fejezet 4.3 pontját. Lásd hozzá az e cikkek végrehajtására született 1/2003/EK rendeltet 19 Eberhard Schmidt-Aßmann: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee (Berlin: Springer, 22004) msz. 7/8–9. o. 20 Lásd a jogforrási rendszerről szóló III. fejezet 5.1 e) pontját. 21 Lásd Gernot Sydow: „Vollzug des europäischen Unionsrechts im Wege der Kooperation nationaler und europäischer Behörde‖ Die Öffentliche Verwaltung 2006, 66–71. o. 22 Vö. EUSZ 1. cikk „E szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg.‖ 17 18



Egy másik eljárási tìpus azon alapul, hogy az egyes tagállamok más uniós tagállamok hatóságainak döntéseit elismerik. Ennek bemutatására álljon itt a gyógyszer-engedélyezés, melynek alapja az egységesìtett gyógyszerengedélyezési eljárás.23 2.2.2.1. ba) Referenciaengedélyezés egy tagállamban A tagállami referenciaengedélyezés egy tagállami közigazgatási határozat, mely a gyógyszernek az adott tagállami forgalomba helyezését teszi lehetővé. Ettől még az adott termék nem válik az Unió egész területén forgalomképessé, szemben azokkal a termékekkel, melyek az áruk szabad áramlására hivatkozással, további adminisztratìv engedélyezés nélkül minden tagállamban forgalmazhatóak. 24 A gyógyszerek esetén a többi tagállam engedélyezése is szükséges, azonban a további engedélyek kiállìtása során erre a referenciaengedélyre fognak hivatkozni. Az első engedély kiállìtásának országa szabadon megválasztható, ez történhet Magyarországon is. Ha itt nyújtják be a kérelmet, akkor ez a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet (GYEMSZI) hatáskörébe tartozik, mely a vonatkozó magyar jogszabályok25 alapján kiállìtja az engedélyt, amely azonban csak a magyarországi forgalomba hozatalra jogosìt. 2.2.2.2. bb) Elismerési eljárás más tagállamokban Az egyik tagállamban meghozott határozat nem elegendő, hogy pusztán az alapján más tagállamokban is forgalomba lehessen hozni az adott készìtményt, ehhez a többi tagállamban szintén egy hatósági eljárás szükséges, mely egy, a magyar közigazgatási határozatnak megfelelő aktus formájában történik, ìgy Németországban ez Verwaltungsakt, Franciaországban acte administratif. Ennek az elismerő döntésnek az alapja a referencia-tagállamban kiállìtott értékelő jelentés. A másik tagállam – pl. Németország – ezen értékelő jelentés alapján állìtja ki a forgalomba hozatali engedélyt, ami jelentősen korlátozza a mérlegelését. 26 Pl. a gyógyszer hatékonyságát nem ellenőrzik újólag, hanem azt az értékelő jelentés alapján bizonyìtottnak veszik. A másik tagállamban csak akkor tagadható meg a forgalomba hozatal engedélyezése, ha az úgy ìtéli meg, hogy a szóban forgó gyógyszer közegészségügyi kockázatot jelenthet. Ennek eredményeképp a gyógyszerek engedélyezése sokkal kevésbé körülményes. 2.2.2.3. bc) Tisztázási eljárás Ha másik tagállam hatósága – pl. a német Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte – úgy értékeli, hogy az adott készìtmény közegészségügyi kockázatot jelent, és ez alapján meg kìvánja tagadni a forgalomba hozatalt, akkor ennek megvannak az eljárásjogi következményei is, és az egyes nemzeti hatóságok közötti véleménykülönbséget egy köztes eljárásban lehet tisztázni. Vagyis a referenciaengedélyt kiállìtótól eltérő másik tagállam nem tagadhatja meg pusztán a forgalomba hozatalt, hanem a referencia-tagállam hatóságával együtt meg kell kìsérelnie egy közös álláspontot kidolgozni. Ha és amennyiben ez nem sikerülne, akkor az érintett hatóságok az ügyet az Európai Gyógyszerügynökség elé utalják, részletesen felsorolva azokat a pontokat, amelyekkel kapcsolatban nem tudtak megállapodni és ismertetve a nézeteltérés okait. Az Ügynökség 90 napon belül indoklással ellátott véleményt ad ki, mely alapján a Bizottság komitológiaeljárásban a gyógyszerészeti állandó bizottság bevonásával hoz határozatot.27 Ez a határozat még nem engedélyezési határozat, hanem egy a tagállamok felé intézett határozat 28, melynek végrehajtására a nézeteltérésben lévő tagállami hatóságok kötelezettek, melyek vagy kiállìtják, vagy visszavonják a forgalomba hozatali engedélyt, illetve módosìtják a forgalomba hozatali engedély feltételeit annak érdekében, hogy azok megfeleljenek a határozatnak. Lásd Az Európai Parlament és a Tanács 2001/83/EK sz. irányelve az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexéről, az Európai Parlament és a Tanács 2001/82/EK irányelve az állatgyógyászati készìtmények közösségi kódexéről. Ennek átültetése a magyar jogban: 2005. évi XCV. törvény az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerekről és egyéb, a gyógyszerpiacot szabályozó törvények módosìtásáról, 52/2005. (XI. 18.) EüM rendelet az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerek forgalomba hozataláról, illetve 88/2004. (V. 15.) FVM rendelet az állatgyógyászati készìtményekről. 24 Lásd hozzá Franz C. Mayer: „Die Warenverkehrsfreiheit im Europarecht – eine Rekonstruktion‖ Europarecht 2003, 793–824. o. 25 2005. évi XCV. törvény az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerekről és egyéb, a gyógyszerpiacot szabályozó törvények módosìtásáról, 52/2005. (XI. 18.) EüM rendelet az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerek forgalomba hozataláról, illetve 88/2004. (V. 15.) FVM rendelet az állatgyógyászati készìtményekről, 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. 26 2001/83/EK sz. irányelv. 28. cikke. 27 2001/83/EK sz. irányelv. 33., 34 cikkei a 121. cikkel közösen alkalmazva, melyek az 1999/468/EK határozat 5. és 7. cikke szerinti eljárás alkalmazását rendelik el. 28 Lásd részletesen a jogforrasi rendszerről szóló III. fejezet 4.3. pontját. 23



Vagyis ebben az esetben az ügy érdemi elbìrálása a Bizottságnál történik, de a kérelmezővel szemben hatályos határozatot a tagállami hatóságok hozzák meg. Az itt vázolt eljárási mód biztosítja az egyes tagállamok döntési kompetenciáit, és ezzel a szubszidiaritás elvének gyakorlati megvalósulását. Továbbá lehetőséget nyújt az egyes tagállamok közötti koordinációra, és ennek révén az egymásnak ellentmondó közigazgatási határozatok megakadályozására, ami végeredményben az irányelv végrehajtásának egységességét szolgálja. Az elismerési eljárások azonban nem szüntetik meg azt, hogy minden tagállam igazgatási apparátusa foglalkozik a kérdéssel, vagyis az igazgatási ráfordítás így is jelentős. Ezt csak azzal lehet kiváltani, ha egy nemzeti hatóság dönt oly módon, hogy a határozata minden más tagállamban is alkalmazandó, vagyis valamely nemzeti szinten, horizontálisan koncentrálódik az eljárás.

2.2.3. c) „egy tagállam mindenki helyett” – transznacionális eljárások Az előbb vázolt problémára, a tagállamok döntési hatásköreinek horizontális centralizációjára nyújt megoldást a tagállamoknak nyújtott transznacionális hatályú döntéshozatal, melynek központi eleme a transznacionális közigazgatási határozat.29 A transznacionális hatályú indirekt tagállami végrehajtást példázandó álljon itt a géntechnológiával módosìtott szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló 2001/18/EK irányelv. Az irányelvben szabályozott eljárás szerint egyetlen tagállam jár el, oly módon, hogy eljárásába uniós szintű grémiumok is bekapcsolódhatnak, és adott esetben meghatározhatják a tagállami döntés tartalmát. A géntechnológiával módosìtott szervezetek (GMO) forgalomba helyezése engedélyköteles, mely engedélyt annak a tagállamnak a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságától kell beszerezni, amely területén azt első alkalommal forgalomba hozzák. Ez a hatóság köteles a többi tagállam illetékes hatóságait, valamint a Bizottságot informálni.30 E hatóságok, valamint a Bizottság további információkat kérhet, illetve ellenvetést fogalmazhat meg a termék forgalomba helyezését illetően.31 Amennyiben ezt az illetékes szervek nem tudják tisztázni, akkor egy a fentebb ismertetett gyógyszerengedélyezi eljáráshoz hasonló bizottsági komitológiaeljárást folytatnak le. Ekkor a forgalomba helyezést ez a tagállamok képviselőiből álló bizottság fogja eldönteni. 32 Ez a határozat egy tagállamokhoz intézett határozat lesz, mely alapján az illetékes nemzeti hatóság fogja a kérelmező felé, az őt jogilag kötő határozatot meghozni. E határozat alapján válhat az adott termék forgalomképessé a közösség egész területén.33 Itt tűnik ki ezen eljárás sajátossága. Egy nemzeti hatóság előtt folyik az eljárás, melybe ugyan bekapcsolódhatnak más nemzeti hatóságok, illetve a Bizottság, de ez az egy tagállam fog a teljes Unió területén hatályosuló döntést hozni. Ez az eljárás egyrészt biztosítja az egységes anyagi jog egységes végrehajtását azáltal, hogy az eljárásba bekapcsolódhatnak más tagállamok illetékes hatóságai, illetve a Bizottság is, ami javítja a határozat elismerését más tagállamokban, másrészt az engedélyezés igazgatási ráfordítását is minimalizálja, hiszen csupán egyetlen tagállam előtt folyik az eljárás, és nincs szükség arra, hogy az e hatóság által meghozott határozatot a többi tagállam külön aktussal azt saját területén is joghatással ruházza fel. Kérdéses azonban a közigazgatási „forum shopping”, vagyis, hogy elutasìtó határozat esetén nem zárja ki az irányelv, hogy más tagállamban újra kérelmezni lehessen a forgalomba hozatalt. 34 További problémákat vet fel a jogvédelemszempontjából a Bizottság jogosìtványa, hogy ellenvetésével magához vonhat bizonyos kérdéseket: bár a Bizottság döntése fogja meghatározni az eljárás végső kimenetélét, ez ellen a határozat ellen nincs jogorvoslat, csak a tagállami ellenhatározat van, amely azonban tartalmilag kötve van a Bizottság határozatához. Ennek az lehet az eredménye, hogy a tagállam és az EU egymásra mutogatnak és senki nem lesz felelős semmiért. Hatásköri szempontból további aggályok merülnek fel, ugyanis az EU végrehajtási hatáskörei sokkal korlátozottabbak, mint a jogalkotásiak.

2.3. 2.3. Párhuzamos végrehajtás 29 30 31 32 33 34

A transznacionális közigazgatási határozathoz lásd a 3. pontot. 2001/18/EK irányelv 13. cikke. 2001/18/EK irányelv 15. cikke. 2001/18/EK irányelv 30. cikke 2001/18/EK irányelv 22. cikke Wolfgang Weiß: „Schnittstellenprobleme des europäischen Mehrebenenverwaltungsrechts‖ Die Verwaltung 2005, 517. (525.) o.



Az uniós és a tagállami végrehajtás összefonódását jól példázta a gyógyszerek, illetve a genetikailag módosìtott termékek engedélyezése. Az uniós jog tagállami végrehajtásának van ezenkìvül egy további modellje, amelyben a két szint egymásra hatása ugyancsak megfigyelhető, azonban az eljárásra inkább a párhuzamosság jellemző. Ennek szemléltetésére álljon itt az EUMSZ 101. és 102. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló 1/2003/EK rendelet („kartellrendelet‖) 35. Az EUMSZ 101. cikke a versenykorlátozó megállapodásokat, az EUMSZ 102. cikke a piaci erőfölénnyel történő visszaélést tilalmazza. E rendelkezések közvetlenül alkalmazandó anyagi szabályok, melyeket a nemzeti hatóságok, ìgy Magyarországon a Gazdasági Versenyhivatal alkalmaz. Az EUMSZ 101. cikk (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy bizonyos önmagukban versenytorzìtó hatású megállapodásokkal, döntésekkel, összehangolt magatartásokkal szemben ne kerüljön sor versenyjogi szankciók kiszabására, ha az társadalmi, gazdasági szempontból bizonyos előnyökkel jár, és a hasznok a verseny torzulásával arányban állnak. Erre a mentesìtésre korábban csak az Európai Bizottság volt jogosult. Az új – 1/2003/EK – rendelettel a tagállamok versenyhatóságai és bìróságai szintén felhatalmazást nyernek a mentesìtés megadására. Vagyis a nemzeti versenyhatóság – Gazdasági Versenyhivatal – és a Bizottság a rendelet alapján (1/2003/EK rendelet 4. és 5. cikkek) közel azonos hatáskörökkel rendelkezik, a közösségi versenyjog alkalmazása mellőzésének kivételével. A hatáskörök megkétszerezése több problémát is felvet, de a legnyilvánvalóbb gond a decentralizáció miatt a közösségi versenyszabályok egységes alkalmazásának nehézsége. Erre utal az 1/2003/EK rendelet (22) preambulumbekezdése is, mely szerint a jogbiztonság elvének érvényesìtése és a közösségi versenyszabályok egységes alkalmazásának biztosìtása érdekében párhuzamos jogkörök rendszerében el kell kerülni az ellentmondó határozatokat. Ennek orvoslására a rendelet a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságainak szoros együttműködését (11. cikk), a kölcsönös konzultációt és információcserét (12. cikk) ìrja elő, és ennek révén a hatóságok hálózata jön létre. Ez a hálózat az egyenrangúságon és a függetlenségen alapul, azonban a Bizottság egyenlőbb az egyenlőknél, ugyanis joga van a nemzeti hatóságok előtt folyamatban lévő ügyet magához vonni. A hatásköri decentralizáció másik problémája a hatáskörök pontos elhatárolása, vagyis, hogy egy versenyellenes magatartást megvalósìtó vállalkozással szemben, melyik szint – uniós vagy tagállami – járjon-e el, illetve ha a tagállam jár el, akkor ezek közül melyik. A rendelet 13. cikke szerint, ha két vagy több tagállam versenyhatósága elé ugyanazon tényállás folytán terjesztenek elő panaszt, vagy jár el saját kezdeményezésre, úgy az a tény, hogy az egyik hatóság foglalkozik az üggyel, elegendő indokot szolgáltat arra, hogy a többi hatóság az előttük folyó eljárást felfüggessze vagy a panaszt elutasìtsa. Hasonlóképpen a Bizottság is elutasìthatja a panaszt azzal az indokkal, hogy az üggyel valamely tagállam versenyhatósága foglalkozik. Ez a megoldás azonban könnyen vezet egy közigazgatási forum shoppinghoz, vagyis a panaszos ott igyekszik megindìtani az eljárást, ahol nagyobb valószìnűsége van az elmarasztaló határozatnak. Ez az érintett hatóság szempontjából az elintézendő ügyek növekedéséhez vezethet. A másik nem elhanyagolható probléma az egyes tagállami hatóság, pl. a magyar Gazdasági Versenyhivatal határozatának kötőereje. A rendelet 16. cikke (2) bek. szerint a tagállamok versenyhatóságai nem hozhatnak a Bizottság által elfogadott határozattal ellentétes határozatot. A Bizottságnak joga van arra, hogy ügyeket magához vonjon, és ennek eldöntése során nem köti a tagállami hatóság határozata. 36 Ami azt jelenti, hogy vertikálisan a határozatok jogereje tisztázott. Nem ez a helyzet azonban az egymásnak ellentmondó tagállami határozatok esetén. A rendelet 13. cikke alapján ugyanis az a tény, hogy ugyanazon tényállás alapján, már egy másik tagállam is eljár, nem vonja kényszerìtően maga után, hogy a másik tagállam hatósága az eljárását felfüggessze, ez csak lehetőség. Ami nem zárja ki az egymásnak ellentmondó határozatok meghozatalát, hiszen nincsenek olyan intézményesìtett és adott esetben kötelező döntést hozó egyeztető fórumok, mint a gyógyszerengedélyezés esetén a komitológiaeljárás. Egyetlen lehetséges megoldás képzelhető el a divergencia elkerülésére, az, hogy a Bizottság az ügyet magához vonja. Ennek hiányában könnyen előfordulhatnak

Lásd hozzá Wolfgang Weiß: „Schnittstellenprobleme des europäischen Mehrebenenverwaltungsrechts‖ Die Verwaltung 2005, 517. (526–545.) o. 36 A Bìróság esetjoga alapján ugyanis a Bizottságot nem kötik a nemzeti bíróságok határozatai, amiből következik a maiore ad minus, hogy ez a közigazgatási határozatok esetén sem állhat fenn. Lásd C-344/98. sz. ügy Masterfoods Ltd. kontra HB Ice Cream Ltd. és HB Ice Cream Ltd kontra „Mars Ireland” kereskedelmi név alatt eljáró Masterfoods Ltd, 48. pont: „E hatáskörmegosztás ellenére a Bizottságot – a Szerződés által rábízott feladat teljesítése érdekében – nem köti a valamely nemzeti bíróság által a Szerződés [101.] cikk (1) bekezdése és [102.] cikk alkalmazásával hozott határozat. A Bizottság tehát minden esetben jogosult egyedi határozatokat hozni [...], akkor is, ha egy megállapodás vagy gyakorlat már egy nemzeti bíróság határozatának tárgyát képezi, és a Bizottság által meghozni kívánt határozat ellentétes a fenti bírósági határozattal.” 35



egymásnak ellentmondó határozatok, ami a jogbiztonság szempontjából aggályos, és nem áll összhangban a más eljárástìpusoknál megismert transznacionális hatályú döntések koncepciójával sem.

3. 3. Transznacionális közigazgatási aktus Egy közigazgatási határozat általában csak abban az államban fejt ki joghatást, amely államban azt meghozták, ìgy egy magyar közigazgatási szerv magyarországi határozata főszabály szerint csak Magyarországon, illetve a magyar joghatóság alatt állókkal szemben bìr jogi hatással. Ezen az alapképleten az sem változtat, ha egy külföldi hatóság aktusa alapján hoz a magyar szerv határozatot, vagyis a külföldi határozatot elismeri. Ebben az esetben is születik egy magyar hatósági határozat és ez alapján fogják a magyar hatóságok a külföldi határozatban fogalaltakat végrehajtani, a külföldi határozat önmagában nem alkalmas joghatások kiváltására. Ehhez képest jelentős eltérést mutatnak a transznacionális határozatok, melyek külön egyedi elismerő aktus hiányában is – ilyen vagy olyan – határon átnyúló hatállyal bírnak. Az uniós jogban kialakult transznacionális vagy határon átnyúló közigazgatási aktusoknak több tìpusa ismert: 1. a kiváltott joghatás alapján transznacionális (3.1.), 2. a cìmzetti kör alapján transznacionális (3.2.), 3. a határon átnyúló hatósági tevékenység alapján transznacionális (3.3.). Az alábbiakban csak a transznacionális közigazgatási határozatok különböző konstellációit tekintjük át, a különböző közjogok ütközésének problémáira máshol térünk ki. 37

3.1. 3.1. A kiváltott joghatás alapján transznacionális aktusok A határon átnyúló közigazgatási aktusok első csoportját azok a közigazgatási határozatok alkotják, melyeknek joghatásai nem korlátozódnak az azokat kibocsátó állam területére. Ezekre számos példa van az uniós jogban. Az áruk szabad áramlása körében ilyen a genetikailag módosìtott szervezetek már fentebb ismertetett engedélyezésén túl, az új élelmiszerek és élelmiszer-összetevők engedélyezése38, a közösségi vámkódex alapján hozott vámhatározat39, vagy a kettős felhasználású termékek, illetve technológiák kivitelének engedélyezése40. A letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadsága körében kiemelkedő jelentőségű a hitelintézeti 41, illetve a biztosìtási tevékenység42, a befektetési szolgáltatások43 a közösség egész területére kiterjedő hatályú engedélyezése, melyekkel kapcsolatosan részletes anyagi-gazdasági jogi szabályok vannak a közösségi jogban. A hitelintézeti és biztosìtási területen a transznacionalitás az intézetek felügyeletére is kiterjed, a székhely szerinti felügyeleti szerv törvényességi felügyeleti határozatai a nem jogképes fióktelepekkel szemben is kifejthetnek joghatást. Transznacionális hatálya van az egységes, ún. schengeni vìzumnak is44, mely az Egyesült Királyságon és Írországon kìvül a Közösség egész területén érvényes.

Lásd a „Nemzetközi kollìziós közjog‖ c. X. fejezetet. 258/97/EK rendelet az új élelmiszerekről és az új élelmiszer-összetevőkről, 4. skk. cikkek. 39 2913/92/EGK rendelet a Közösségi Vámkódex létrehozásáról, 250. cikk, a 4. cikk 5. pontjára tekintettel, mely definiálja a „Határozat‖ fogalmát. Ez a vámhatóságoknak a vámjogszabályokkal kapcsolatos bármely olyan hivatalos aktusa, amellyel valamely konkrét esetben döntést hoznak, és amely egy vagy több meghatározott, illetve azonosìtható személyre joghatással van. A közösségi definìció nem véletlen, ugyanis mìg a magyar jog szerint a konkrét személyekkel szembeni egyedi döntés per definitonem a közigazgatási határozat fogalmi eleme, más jogrendszerek, ìgy a francia adott esetben normatìv hatályú közigazgatási döntést is az acte administratif fogalma alá sorol. 40 1334/2000/EK rendelet a kettős felhasználású termékek és technológia kivitelére vonatkozó közösségi ellenőrzési rendszer kialakìtásáról, 6. cikk. 41 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/48/EK irányelve a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról, 7–14. cikkek. 42 Az Európai Parlament és a Tanács 2009/138/EK irányelve a biztosìtási és viszontbiztosìtási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról, 14–15. cikkek; 2002/83/EK irányelv az életbiztosìtásról, 4–5. cikkek. 43 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/39/EK irányelve a pénzügyi eszközök piacairól, 5–6 cikkek; Az Európai Parlament és a Tanács 2009/65/EK irányelve az átruházható értékpapìrokkal foglalkozó kollektìv befektetési vállalkozásokra (ÁÉKBV) vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, 5. cikk. 44 Az ún. schengeni vìvmányok a beutazással kapcsolatos intézkedéseket érintik, a Schengen II egyezmény szerint [2. cikk (1) bek.]: „A belső határokat bármely ponton személyellenőrzés nélkül lehet átlépni‖. 37 38



Az itt emlìtett határozatok mindegyikének közös jellemzője, hogy közvetlenül, külön elismerő aktus hiányában is a kibocsátó állam határain kívül (is) bizonyos tevékenységre jogosítja vagy kötelezi az egyéneket. Ezek a valódi transznacionális közigazgatási határozatok. Ezzel szemben vannak olyan közigazgatási határozatok, melyek ugyan bìrnak bizonyos hatással a kibocsátó állam határain túl is, azonban az egyének javára vagy terhére csak akkor válta(hat)nak ki joghatást, ha azt a másik állam saját aktusával elismeri (pl. a korábban elemzett gyógyszer-engedélyezés). Ezek a nem valódi transznacionális közigazgatási határozatok.45 Azonban ezek is bìrhatnak különböző fokú kötőerővel pl. a tényállás megállapìtása során. Így pl. egy gyógyszer hatékonyságát már nem, csak egészségügyi kockázatát vizsgál(hat)ja felül a határozatot hozóhoz képest másik tagállam közigazgatási szerve. A közigazgatási határozat elismerése során az utólagos felülvizsgálat terjedelme a viszonylag szűk körtől az igen széles döntési kompetenciáig terjedhet, és akár a teljes közigazgatási hatósági eljárás felülbìrálatát is magában foglalhatja, ami azzal is járhat, hogy a kérdéses eljárás végén megszülető határozat tartalmát már sokkal inkább az elismerő állam alakìtja ki, mint az elismerendő hatósági aktus. A közigazgatási határozatok felülvizsgálhatósága az elsődleges uniós jog szabályai szerint sem kizárt, a közrendi, közbiztonsági záradékok erre lehetőséget teremtenek.46 A transznacionális határozatok e csoportja esetén a hatóság által kibocsátott határozat célzott joghatásának kell határokon átnyúló természetűnek lennie. Ezért pl. nem transznacionális hatályú egy külföldit kiutasìtó határozat, mert ahhoz más államok hatóságai nincsenek kötve, nem ìgy az állampolgárság megadása esetén, az minden más állammal szemben is kifejti joghatását. Ki kell emelni, hogy a transznacionális közigazgatási határozat jogi hatásának kell a határokon átnyúlnia, és nem pusztán a ténylegesen gyakorolt hatásának, ìgy pl. egy államhatár környékére tervezett környezetet befolyásoló tevékenység (pl. erőmű) engedélyezése kifejthet hatást a szomszédos államokra, ez azonban nem az engedély mint közigazgatási határozat hatása, hanem az engedélyezett tevékenységé.

3.2. 3.2. A címzetti kör alapján transznacionális aktusok A transznacionális aktusok e csoportjának fogalomképző sajátosságát az adja, hogy a hatósági határozat kibocsátója, illetve annak címzettje egymástól eltérő államokban vannak. Ez azonban még önmagában nem elegendő. Így egy nagykövetség által kibocsátott vìzum nem lesz transznacionális aktus, mert nem határon átnyúló hatás kiváltására irányul. Hasonlóan külföldi hivatalos úton lévő köztársasági elnök által aláìrt kinevezési okmány sem lesz transznacionális aktus, jóllehet a kiállìtó és a cìmzett eltérő államokban vannak.

A schengeni rendszer az 1985-ös, a közös határokon történő ellenőrzések leépìtéséről szóló Megállapodásból – Schengen I – és ahhoz 1990-ben megszületett, a végrehajtást rendező Egyezményből áll (Schengen II). A Schengen II Egyezmény szabályozza a rövid tartózkodásra szóló beutazási engedélyek elismerését, a vìzumpolitika harmonizálását (9. skk. cikkek), valamint a harmadik országokból érkező külföldiek be-, valamint kiutazását (19. skk. cikkek). Az egységes „schengeni vìzum‖ három hónapos tartózkodásra jogosìt a schengeni térség teljes területén. Hosszabb tartózkodási idő esetén külön nemzeti vìzumot kell kérvényezni a fő tartózkodási országba. A Schnegen II rögzìti a menedékjogi kérelmek kezelésének hatáskörét (28. skk. cikkek). A személyellenőrzés megszüntetését kiegyensúlyozandó, megnyìltak rendőri együttműködés intenzìvebb formái (39. skk. cikkek), mint a határon átnyúló forró nyomon üldözés (41. cikk). A Schengen II része egy Információs Rendszer kiépìtése is (92. skk. cikkek). Az Amszterdami Szerződés külön jegyzőkönyve gondoskodott a a schengeni vìvmányok beillesztéséről az Európai Unió jogába, azok a részt vevő EU-tagállamok számára közvetlenül alkalmazandóak. 45 A közösségi jogon kìvül nehéz találni példákat a transznacionális közigazgatási határozatokra, a WTO (Világkereskedelmi Szervezet) jogában mégis van ilyen. A WTO keretében megkötött 1994. évi Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezményhez (GATT 1994) csatolt, az állat- és növény-egészségügyi intézkedések alkalmazásáról szóló megállapodás 4. cikke szerint a termékek biztonságát érintő közigazgatási határozatok bìrnak némi határon átnyúló hatállyal. Ezeket a határozatokat azonban a többi WTO-tagállam felülvizsgálhatja abból a szempontból, hogy megfelelnek-e egy objektìv mércének, és ez utóbbi nagyban csökkenti a határozatok transznacionális hatásait, azok legfeljebb közvetve, nem valódi transznacionális hatással bìrnak. A hivatkozott cikk kimondja: „1. A Tagok egyenértékűnek fogadják el más Tagok állat- vagy növény-egészségügyi intézkedéseit még akkor is, ha azok különböznek a sajátjaiktól vagy más, ugyanezen termékkel kereskedő, Tagok által használt intézkedésektől, ha az exportáló Tag objektìven bemutatja az importáló Tag számára, hogy intézkedései valóra váltják az importáló Tag állat- vagy növény-egészségügyi védelmének megfelelő szintjét. E célból, kérés esetén, vizsgálathoz, teszteléshez vagy más megfelelő eljáráshoz ésszerű hozzáférést kell biztosìtani az importáló Tag számára.‖ 46 Lásd EUMSZ 36. cikk, 45. cikk (3) bek., 52. cikk, 62. cikk a 52. cikkel együttesen alkalmazva, 65. cikk. Lásd az Európai bìróság gyakorlatából ehhez inter alia C-36/02 sz. ügy Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH kontra Bonn főpolgármestere, ehhez Rudolf Streinz: „Europarecht – Rahmenbeschluss – Nichtigkeitsklage bei fehlender Kompetenz (»Dritte Säule«) wegen Kompetenz der EG (»Erste Säule«) – Anordnungskompetenz der EG für strafrechtliche Sanktionen im Bereich des Umweltschutzes, EuGH, Urt. v. 13.9.2005, C-176/03, Kommission/Rat, EuZW 2005, 632‖ Juristische Schulung 2006, 164–167. o.



A cìmzett alapján transznacionális közigazgatási határozat szemléltetésére álljon itt a hulladékszállìtásról szóló 1013/2006/EK rendelet.47 Hulladék szállìtása az egyik tagállamból a másikba csak engedéllyel lehetséges. Az ez iránti kérelmet a rendeltetési ország illetékes hatóságától kell kérni, mely a küldő és a tranzitállamok hatóságainak részvételével állìtja ki a saját államának joghatóságán kìvüli cìmzett számára az engedélyt.

3.3. 3.3. A határon átnyúló hatósági tevékenység alapján transznacionális A transznacionális hatósági tevékenység egyik esete, ha maga a közigazgatási hatóság lépi át az államhatárt annak érdekében, hogy ott közigazgatási tevékenységet végezzen. Ekkor – szemben az előző esetekkel, nem arról van szó, hogy – képesen szólva – a közigazgatási aktus lépi át a határt, hanem a kibocsátó hatóság „viszi azt át‖ a határon. Ennek egyik legjobb példája a schengeni vìvmányok48 körébe tartozó határon átnyúló megfigyelés és üldözés. 49 Az EUMSZ 89. cikke ad jogalapot arra, hogy a Tanács különleges jogalkotási eljárás keretében meghatározza azokat a feltételeket és korlátokat, amelyek mellett a tagállamok rendőrségei, vámhatóságai és a bűncselekmények megelőzésére és felderìtésére szakosodott egyéb bűnüldöző szolgálatai egy másik tagállam területén – annak hatóságaival kapcsolatot tartva és velük egyetértésben – intézkedéseket foganatosìthatnak. A határon átnyúló megfigyelés esetén a külföldi hatóság a saját területén folytatott bűnüldöző tevékenysége során a gyanúsìtott megfigyelését Magyarország területén is folytathatja, melyhez adott esetben még előzetes engedélyt sem köteles kérni (ha az a bűnüldözés érdekeit sértené), csupán a megfigyelés tényét köteles az illetékes magyar hatósággal közölni. A forró nyomon üldözés esetén a külföldi hatóság tagja előzetes jóváhagyás nélkül is folytathatja Magyarország területén a saját országában megkezdett üldözést, ahogy erre a magyar bűnüldöző szervek is jogosultak. Ehhez hasonló, a hatóságok határátlépésével járó transznacionális közigazgatási aktusokra van példa a közös piac jogában is: a hitelintézetek, illetve a biztosìtók fióktelepeinek törvényességi felügyelete körében. A fióktelepeket a székhely szerinti tagállam hatóságai felügyelik, melyek a fióktelep szerinti tagállam illetékes hatóságainak előzetes tájékoztatását követően maguk végezhetnek el helyszìni ellenőrzéseket. 50 Ł$k00003 Joachim Becker: „Der transnationale Verwaltungsakt, Übergreifendes europäisches Rechtsinstitut oder Anstoß zur Entwicklung mitgliedstaatlicher Verwaltungskooperationsgesetze?‖ Das Deutsche Verwaltungsblatt 2001, 855–866. o. Mattias Ruffert: „Der transnationale Verwaltungsakt‖ Die Verwaltung 2001, 453–485. o. Volker Neßler: „Der transnationale Verwaltungsakt‖ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1995, 863–866. o. Andreas Fischer-Lescano: „Transnationales Verwaltungsrecht – Privatverwaltungsrecht, Verbandsklage und Kollisionsrecht nach der Arhus-Konvention‖ Juristenzeitung 2008, 373–383. o.

4. 4. Az európai közigazgatási jog komponensei A közigazgatás európai és a nemzeti szintjeinek összefonódása és egymásra hatása nemcsak a szervezetrendszerre és az eljárások lefolyására igaz, hanem a jogforrásokra is; ezeket is az egymást befolyásoló nemzeti (4.1.) és uniós (4.2.) jog adja, melyeket egy egyre intenzìvebb kooperációs jog fog össze (4.3.), amelyet az Európai Emberi Jogi Egyezmény garanciális jellegű szabályai egészìtenek ki.

Az Európai Parlament és a Tanács 1013/2006/EK rendelete a hulladékszállìtásról, 4–10. cikkek. Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról, 39. skk. cikkek. 49 Lásd a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény, 24., 27–32. cikkek. 50 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/48/EK irányelve a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról 24. cikke; Az Európai Parlament és a Tanács 2009/138/EK irányelve a biztosìtási és viszontbiztosìtási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról, 30. és 33. cikkek. 47 48



Ł$k00003 Paul Craig: EU Adminsitrative Law (Oxford: OUP, 2006) Thomas von Danwitz: Europäisches Verwaltungsrecht (Berlin: Springer, 2008)

4.1. 4.1. A nemzeti közigazgatási jog 4.1.1. a) A tagállami közigazgatási autonómia elve Az uniós közigazgatás alapkoncepciója szerint a jogalkotás európai szinten történik, a végrehajtás a tagállamok szintjén, melyek a végrehajtás során eljárási és intézményi autonómiát élveznek, vagyis közösségi jogi előìrások hìján minden tagállam belső jogrendje jelöli ki a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási hatóságot (illetve bìróságot), valamint határozza meg az anyagi jog érvényesìtését szolgáló közigazgatási eljárási szabályokat. Ez a tagállamok eljárási autonómiájának elve, mely már mintegy harminc éve gerince az Európai Bìróság gyakorlatának.

205/82-215/82. sz. egyesített ügyek Deutsche Milchkontor GmbH kontra Németországi Szövetségi Köztársaság 17 A Közösség intézményi rendszerének alapját képező, a Közösség és a tagállamok közötti kapcsolatokat szabályozó általános elvekkel összhangban, az [EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének] megfelelően a tagállamok feladata biztosítani területükön a közösségi szabályozások végrehajtását, [...]. Amennyiben a közösségi jog – ideértve annak általános elveit is – a közösségi szabályozások végrehajtásakor másképp nem rendelkezik, a nemzeti hatóságok a nemzeti anyagi és eljárásjog alapján járnak el, figyelembe véve azt is, hogy – [...] – ennek a szabálynak összhangban kell lennie a közösségi jog egységes alkalmazásának követelményével, amely szükséges a gazdasági szereplőkkel kapcsolatos egyenlő bánásmód biztosìtásához.

4.1.2. b) A tagállami autonómia határai A tagállami autonómiának ott van a határa, ahol ez gátolná az európai jog hatékony érvényesülését.

205/82-215/82. sz. egyesített ügyek Deutsche Milchkontor GmbH kontra Németországi Szövetségi Köztársaság 19 Ezen elvekkel összhangban a Bìróság ismételten megállapìtotta [...], hogy a közösségi jog alapján jogosulatlanul nyújtott összegek visszakövetelésével kapcsolatos jogvitákban – közösségi rendelkezések hiányában – a nemzeti bìróságoknak kell dönteniük, saját nemzeti joguk szerint, tekintettel azonban a közösségi jog által előìrt korlátokra is, vagyis, hogy a nemzeti jogszabályok nem lehetnek olyanok,hogy gyakorlatilag lehetetlenné tegyék a közösségi szabályozás végrehajtását,valaminta nemzeti jog alkalmazásának a hasonló,de tisztán belső jellegű jogviták eldöntésére szolgáló eljárásokhoz viszonyítva, megkülönböztetéstől mentesen kell történnie. Ebben az ìtéletben az Európai Bìróság két elvet fektetett le: 1. Egyfelől, a nemzeti szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló nemzeti keresetekre vonatkoznak (egyenértékűség elve),



2. Másfelől, a nemzeti szabályok nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkìvül nehézzé a közösségi jogrend által biztosìtott jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve)51. A hivatkozott Deutsche Milchkontor ügyben ez a következőket jelentette: mivel az alkalmazandó uniós jog nem szabályozta a nemzeti hatóságok számára a jogosulatlanul nyújtott támogatások visszatérìtésére irányuló eljárások lefolytatását, ez a nemzeti jog hatálya alá tartozott. Az Európai Bìróság elismerte, hogy a nemzeti jogra történő ilyen visszautalás oda vezethet, hogy a jogosulatlanul nyújtott támogatások visszakövetelésének feltételei tagállamonként bizonyos mértékben különböznek. Ezen eltérések mértékét csökkentik azok a korlátok, amelyeknek a Bìróság a nemzeti jog alkalmazását feltételül szabta (egyenértékűség és tényleges érvényesülés elve). A nemzeti jog alkalmazása tehát nem sértheti az uniós jog hatékonyságát. Mégpedig ez lett volna a helyzet különösen akkor, ha a nemzeti jog alkalmazása gyakorlatilag lehetetlenné tette volna a jogosulatlanul teljesìtett kifizetések megtérìtését (tényleges érvényesülés elve). Az Európai Bìróság azt is elvárja, hogy a nemzeti jog alkalmazásának a hasonló, de tisztán belső jellegű jogviták eldöntésére szolgáló eljárásokhoz viszonyìtva megkülönböztetéstől mentesen kell történnie: a nemzeti hatóságoknak az adott területen ugyanolyan gondossággal kell eljárniuk, mint azokban az összehasonlìtható esetekben, amikor kizárólag a megfelelő nemzeti jogszabályokat alkalmazzák, illetve nem alkalmazhatnak olyan szabályokat, amelyek megnehezìtik a szóban forgó összegek visszakövetelését. Továbbá, a nemzeti jogszabályok által azon vállalkozások számára előìrt kötelezettségek, amelyek javára szabálytalanul kerültek odaìtélésre a közösségi jogon alapuló pénzügyi előnyök, nem lehetnek szigorúbbak, mint a nemzeti jogon alapuló, hasonló pénzügyi előnyökben szabálytalanul részesülő vállalkozások számára előìrtak, feltételezve, hogy a két kedvezményezett csoport összehasonlìtható helyzetben van, és következésképpen objektìve nem indokolt az eltérő bánásmód.52 Az egyenértékűség és tényleges érvényesülés elve ugyanakkor jelentős befolyással van a nemzeti közigazgatási jogra is, mely ezek hatására változik, egyes jogintézmények átalakulnak, illetve módosult formában kerülhetnek csak alkalmazásra. Vincze Attila: „Az Európai Bìróság ìtéleteinek processzuális hatályához‖ Magyar Jog 2008, 819–826. o.

4.1.3. c) A tagállami jog, mint az európai közigazgatási jog forrása Az európai közigazgatási jog nem egy egységes eljárási kódexre épül, mint például a magyar, melynek az alapja a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, és amely minden esetben alkalmazandó, ha a különös rendelkezések nem szabályozzák az adott kérdést. Ilyen általános kódex az európai jogban nincsen, ugyanakkor felmerülnek azok a kérdések, hogy mit kell tenni egy olyan kérdésben, amit nem rendeznek az egyes eljárásokra vonatkozó speciális szabályok. Ilyenkor a tagállami jogok alapján – jog-összehasonlìtással – dolgoz(ott) ki a Bìroság választ a felmerült kérdésre. Ilyen kérdés volt például a közigazgatási aktusok visszavonhatósága és ennek feltételei.53

4.2. 4.2. Az uniós jog 4.2.1. a) Az uniós önigazgatás joga Az európai központi és a tagállami végrehajtás elválasztása az uniós végrehajtási előìrásokra is kihat. A közvetlen uniós végrehajtás esetén az EU-adminisztráció saját közigazgatási jogát alkalmazza, ez kiterjed a belső szervezeti kérdésekre, ìgy az egyes szervek működésének belső eljárási szabályaira, a személyzeti ügyek (EUMSZ 336. cikk), a költségvetés végrehajtására (EUMSZ 317. cikk), mind az egyes szakpolitikák centralizált végrehajtásának jogára is.54

Különösen a C-432/05. sz. Unibet-ügy, 43. pont, a C-222/05–C-225/05. sz., van der Weerd ügy, 28. pont. 205/82–215/82. sz. egyesìtett ügyek Deutsche Milchkontor GmbH kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, 20–24. pontok 53 7/56, 3/57–7/57 sz. egyesìtett ügyek Dineke Algera, Giacomo Cicconardi, Simone Couturaud, Ignazio Genuardi, Félicie Steichen kontra ESZAK Főhatóság. 54 Lásd pl. az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökség létrehozásáról szóló 2309/93/EGK rendeletet, a közösségi védjegyről szóló 40/94/EK rendeletet, az új élelmiszerekről és az új élelmiszer-összetevőkről szóló 258/97/EK rendeletet. 51 52



Az európai adminisztráció jogának kialakulásában nagy szerepet játszottak a puszta szabályozási igények is: ìgy például az akták növekvő száma természetszerűen vonta maga után az adatvédelmi kérdések rendezését. 55

4.2.2. b) Uniós követelmének a tagállami joggal szemben Az Európai Bìróság állandó ìtélkezési gyakorlata értelmében az uniós alapvető jogokra akkor (és csak akkor) lehet hivatkozni, ha a kifogásolt intézkedés az uniós jog hatálya alá tartozik56, ami vonatkozik a tagállamok által az uniós jog szerinti, vagy – még általánosabban – az uniós jog hatálya alá tartozó kötelezettségeik végrehajtása során elfogadott jogi aktusokra is.57 Ez az aspektus egyben azt is jelenti, hogy egyes uniós szintű követelmények a tagállamokkal szemben is érvényesìthetőek, ha azok uniós jogot hajtanak végre. Ilyen követelmény fogalmazódik meg többek között az Európai Unió Alapjogi Chartájában.

Az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikk A megfelelő ügyintézéshez való jog (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. (2) Ez a jog magában foglalja: a) mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, b) mindenkinek a jogát arra, hogy a személyére vonatkozó iratokba a bizalmas adatkezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett betekintsen, c) az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják. (3) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az Unió a tagállamok jogában foglalt közös általános elvek alapján megtérìtse számára az intézményei és alkalmazottai által feladatuk teljesìtése során neki okozott károkat. (4) Mindenkinek lehetősége van arra, hogy a Szerződések nyelveinek valamelyikén ìrásban forduljon az Unió intézményeihez, és ugyanazon a nyelven kapjon választ.

4.3. 4.3. A kooperációs jog Az uniós közigazgatási jog további komponensét adja a szintén európai jogi alapú (jórészt irányelveken nyugvó) közigazgatási kooperációs jog. Az elsődleges jog egyre több kifejezett hatásköri szabályt tartalmaz a tagállamok közötti közigazgatási kooperációhoz szükséges másodlagos normák kibocsátására. Az EUMSZ 33. cikke a tagállamok közötti, valamint a tagállamok és a Bizottság közötti vámügyi együttműködés erősìtésére ad jogalapot, a büntetőügyekben folytatott kormányközi rendőrségi együttműködésre az EUMSZ 89. cikke nyújt hatáskört, mìg az EUMSZ 74. cikke a tagállamok szervezeti egységei közötti, illetve az ezen egységek és a Bizottság közötti igazgatási együttműködés biztosìtására szolgáló intézkedések elfogadását teszi lehetővé a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozóan (belső határokon történő ellenőrzések alóli mentesség, menekültügy, bevándorlás és a külső határok ellenőrzése). A speciális közigazgatási kooerációs felhatalmazó normákon túl az általános hatáskörök alapján is el lehet olyan másodlagos jogi aktusokat fogadni, melyek a közigazgatási együttműködésre irányulnak, ìgy például a belső piaci hatáskörön, az EUMSZ 114. cikke alapján, amely a belső piac megteremtése érdekében lehetőséget nyújt a A személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló 45/2001/EK rendelet. 56 36/75. sz. ügy, Rutili, 26. pont; 222/84. sz ügy, Johnston, 17–19. pontok; 222/86. sz. ügy, Heylens és társai, 14. és 15. pontok. 57 Lásd többek között 201/85. és 202/85. sz. egyesìtett ügyek, Klensch és társai, 10–11. pontok; 5/88. sz. ügy, Wachauf, 22. pont; C2/92. sz. ügy, Bostock, 16. pont, C-20/00. és C-64/00. sz. egyesìtett ügy, Booker Aquaculture és Hydro Seafood, 68. pont. 55



tagállamok közigazgatási rendelkezéseinek közelìtésére. Az EUMSZ 114. cikke alapján fogadták el az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 10-i 460/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet.58 Bizonyos cikkek összehangolását.59

ugyanakkor

egyenesen

kizárják

a

tagállamok

közigazgatási

rendelkezéseinek

4.4. 4.4. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény Minden EU-tagállam egyben tagja az Európai Emberi Jogi Egyezménynek (EEJE) is – valamint az Európai Unió csatlakozása is küszöbönáll –, ìgy az Egyezmény egyes cikkei szintén befolyással voltak és vannak a közigazgatási joganyag alakulására. Ilyen rendelkezések a magánélethez való jog pl. a házkutatások esetén (EEJE 8. cikk), a tulajdonhoz való jog a kisajátìtások kapcsán (első Kiegészìtő Jegyzőkönyv 1. cikk), 60 vagy a hetedik Kiegészìtő Jegyzőkönyv 1. cikk, mely a külföldiek kiutasìtásának eljárási garanciáit rögzìti. Az egyik legjelentősebb hatással valószìnűleg az EEJE 6. cikke, mely a tisztességes eljárás követelményeit rögzìti: ìgy a bìróhoz fordulás jogát, a független és pártatlan hatóság követelményét, az eljárások ésszerű időtartamát, a nyilvános tárgyaláshoz való jogot stb. Az EJEE 6. cikke alapján a „polgári jogi igények és kötelezettségek tárgyában‖ folyó eljárásokban biztosìtandó tisztességes és fair eljárás követelményeit a gyakorlat kiterjesztette a közigazgatási hatóságok olyan döntéseivel szemben is, melyek tárgya gazdasági tevékenység: pl. egy klinika üzemeltetése, orvosi gyakorlat folytatása61, egy üzemanyagtöltő állomás62 vagy hulladéklerakás engedélyezése63. Az érintettek gyakran hivatkoztak a Bizottság eljárásaival szemben is arra, hogy azok beleütköznek az Európai Emberi Jogi Egyezmény garanciáiba. A Hoechst AG példának okáért azért indìtott keresetet a Bizottság egyes határozatainak megsemmisìtése iránt, mert az eljárás, amiben azt kiszabták, beleütközött az Egyezménybe: egyrészt azzal, hogy a Bizottság alkalmazottai számára engedélyezi a házkutatásnak minősìthető intézkedések végrehajtását, amelyek megsértik az alapvető jogokat, különösen az Európai Emberi Jogi Egyezmény 8. cikkét, amely kimondja, hogy „mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák‖; másrészt az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikke által garantált tisztességes eljárás követelményeibe.

46/87 és 227/88. sz. egyesített ügyek Hoechst AG kontra Bizottság 12 A Bizottság [...] vizsgálati hatásköre jellegének és terjedelmének megvizsgálása előtt ebben a vitában fontos megemlìteni, hogy e cikk értelmezése nem vezethet olyan eredményre, amely összeegyeztethetetlen a közösségi jog általános elveivel, és különösen az alapvető jogokkal. 13 Az állandó ìtélkezési gyakorlat szerint ugyanis az alapvető jogok azon általános jogelvek szerves részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a Bìróság biztosìtja, a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak, valamint azoknak a nemzetközi megállapodásoknak megfelelően, amelyek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek, illetve amelyekhez csatlakoztak [...]. 14 A [...] rendelet [...] értelmezésekor különösen figyelembe kell venni a védelemhez való jog tiszteletben tartásából eredő követelményeket, amely elv alapvető jellegét a Bìróság ìtélkezési gyakorlata számos alkalommal hangsúlyozta [...].

A jogalaphoz lásd C217/04. sz. ügy, Egyesült Királyság kontra Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa, 46–67. pontok. Lásd pl. EUMSZ 165. cikk (4) bek. első francia bek.; 166. cikk (4) bek.; 167. cikk (5) bek. első francia bek. 60 Pl. C84/95. sz. ügy, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret AS kontra Minister for Transport, Energy and Communications és mások. 61 König kontra Németország, A sorozat 27. szám. 62 Benthem kontra Hollandia A sorozat 97. szám 63 Zander kontra Svédország, A sorozat 279-B. szám. 58 59



15 Pontosìtani kell, hogy bár ebben az ìtéletben a Bìróság megállapìtotta, hogy a védelemhez való jogot tiszteletben kell tartani azon közigazgatási eljárások során, amelyek szankciók kiszabásához vezethetnek, ugyanakkor el kell kerülni e jogoknak az előzetes vizsgálati eljárások keretében való orvosolhatatlan sérelmét, beleértve különösen azon vizsgálatokat, amelyek meghatározó jellegűek lehetnek a vállalkozások olyan magatartásainak jogellenességére vonatkozó bizonyìtás szempontjából, amely megalapozhatja felelősségüket. 16 Ezért, mìg a védelemhez való jog egyes elemei csak a kifogások közlését követő kontradiktórius eljárásokra vonatkoznak, addig más jogokat, mint például a jogi képviselethez való jog és az ügyvéd és ügyfele közötti levelezés bizalmas jellegének megőrzése [...] már az előzetes vizsgálati szakasztól kezdve tiszteletben kell tartani. 17 Miután a felperes a magánlakás sérthetetlenségéhez fűződő alapvető jogból eredő követelményekre is hivatkozott, meg kell jegyezni, hogy mìg e jog elismerése a természetes személyek magánlakhelye tekintetében a közösségi jogrend részét képezi, mint a tagállamok jogának közös alapelve, addig ugyanez nem igaz a vállalkozásokra, mivel a tagállamok jogrendszerei nem elhanyagolható eltéréseket mutatnak az üzlethelyiségek hatósági beavatkozásokkal szembeni védelmének jellegét és mértékét tekintve. [...] 19 Mindazonáltal, valamennyi tagállam jogrendszerében bármely személy – legyen szó természetes vagy jogi személyről – magántevékenységeibe történő közhatalmi beavatkozásnak jogilag megalapozottnak kell lennie, és azt törvény által előírt indokokkal kell igazolni, és következésképpen ezek a rendszerek bár különböző módon, de előìrják az önkényes vagy aránytalan beavatkozásokkal szembeni védelmet. Az ilyen védelem követelményét tehát a közösségi jog általános elveként kell elismerni.

5. 5. A közösségi közigazgatás hatásai és problémái Az uniós közigazgatási tér kialakulásának legfontosabb hatása, hogy megszűnt a közigazgatás államterülethez kapcsolódása. Ez igaz mind a közvetlen uniós végrehajtásra, mind a tagállamira. A nemzeti közigazgatás cselekvése ennek megfelelően elválik attól az államterülettől, melyhez szervezetileg a hatóság egyébként tartozik, akár az államok közötti közigazgatási kooperáció, akár a nemzeti igazgatási eljárás közösségiesìtése révén, akár a közigazgatási aktusok kölcsönös elismerése, akár valódi transznacionális aktusok révén. A közigazgatás eloldása az objektìv territorialitás elvétől64, számos megoldatlan problémát hoz magával. Az egyik probléma az uniós jog egységes végrehajtása. Ez kiválóan biztosìtható a centralizált eljárásokban, függetlenül attól, hogy a Bizottságnál vagy egy tagállamnál összpontosul az eljárás, azonban ez a másik oldalról megkérdőjelezhető akár a szubszidiaritás, akár a polgárokhoz közeli döntéshozatal, akár a tagállamok felségjogainak horizontális (tagállamok közötti) átengedése szempontjából. Ezekhez járul természetesen, hogy a Bizottságnál vagy szerveinél lefolytatott egységes eljárások esetén a munkateher sem fokozható a végtelenségig, mìg a tagállamoknál koncentrált eljárások mind a jogvédelem, mind a hatóságokkal anyanyelven történő érintkezés jogának sérelmén túl felveti a közigazgatási forum shopping kérdéseit is. Az eljárások decentralizációja választ ad a központosìtás legtöbb fent emlìtett problémájára, azonban a különböző tagállamokban egymás mellett vagy egymás után folyó eljárások sem az egységes jogalkalmazás, sem az eljárások összidő-ráfordìtása és munka szempontjából nem ideális. Az uniós közigazgatás elvárásai, vagyis az alapvetően a hatékony és egységes végrehajtás követelményei több ponton is beavatkoznak a nemzeti közigazgatási jogba, egyrészt annak kialakult rendszerébe, mely rendszer önmagában kritizálható, de lényegesen strukturáltabb, mint a punktuális jogalkotással létrehozott uniós joganyag. Ez érinti természetesen azokat a mércéket is, amelyeket a közigazgatás mérlegelési jogkörében alkalmaz. A decentralizált eljárások koordinációja, illetve a közösségi érdekek biztosìtása sok esetben vezet nehezen megoldható hatásköri elhatárolási kérdésekhez, mint pl. a kartellrendelet esetén. A hatalommegosztás elvi 64

A kifejezéshez 30/1998 (VI. 25.) AB határozat.



szempontjából sem becsülhető le a Bizottság jogköre, hiszen a Bìróság esetjoga alapján ugyanis a Bizottságot versenyjogi kérdésekben nem kötik a nemzeti bìróságok határozatai. 65

Lásd C-344/98. sz. ügy Masterfoods Ltd. kontra HB Ice Cream Ltd. és HB Ice Cream Ltd kontra „Mars Ireland” kereskedelmi név alatt eljáró Masterfoods Ltd, 48. pont 65


10. fejezet - X. Nemzetközi közjogi kollízió That the laws of any State cannot, by any inherent authority, be entitled to respect exterritorially, or beyond the jurisdiction of the State which enacts them, is the necessary result of the independence of distinct sovereignties. − Blanchard v. Russell 13 Mass. 1, 1816 WL 436 (Mass.) A fejezet rendeltetése A könyv előző fejezetei különböző közjogi rendszerek ütközésével voltak tele. Az alábbiakban a közjogi rendszerek ütközésének általános kérdéseit tekintjük át: −

definiáljuk, mit értünk kollìzió alatt,

−

vázoljuk a lehetséges kollìziós helyzeteket,

− tárgyaljuk a nemzetközi közjogi kollìzió sajátosságait, miért és mennyiben tér el ez a jogterület a nemzetközi kollìziós magánjogtól, − megvizsgáljuk, hogy milyen elvek alapján igényelheti egy állam a joghatóságát, mivel a kollìzió feltétele, hogy egy adott tényállásra elvben több állam joga is alkalmazható legyen, − ezek után arra térünk ki, hogy milyen feltételek fennállása esetén számìt be egy cselekmény egy államnak, tehát mikor tekinthető egy hatósági eljárás egy meghatározott állam hatósági eljárásának, − végül arra a kérdésre keressük a választ, hogy a közhatalom törvényi kötöttségéből milyen következmények fakadnak a kollìziós norma tartalmára, illetve arra, hogy a közhatalom feltétlen alkalmazást kìvánó szabályai hogyan módosìt(hat)ják az alkalmazandó jogot.

1. 1. Bevezetés A magyar állam szervei, hatóságai alapvetően, illetve elsődlegesen a magyar területi joghatóság keretein belül, a magyar jog alapján járnak el. Az alapvetően és elsődlegesen kifejezések alatt azt értjük, hogy a szuverenitás megnyitása előtt, az államok közötti forgalomba történő bekapcsolódást megelőzően ez a helyzet áll fenn. Az állam érdekei, melyek végső soron – ideális esetben – az államot alkotó állampolgárok érdeinek eredői, azt igénylik, hogy bekapcsolódjon az államok közötti nemzetközi együttműködésbe. Ilyen érdekek lehetnek gazdaságpolitikaiak, mint pl. az állampolgárok jobb, magasabb szintű, vagy költséghatékonyabb ellátása a szükséges anyagi javakkal, vagy biztonságpolitikaiak, a kollektìv védelem, vagy értékelköteleződésen alapulóak, mint az emberi jogok védelme. Ezen közös érdekek és értékek megvalósìtására nemzetközi együttműködési formák, nemzetközi szervezetek jöttek létre. Az együttműködés elve általánosságban a reciprocitás valamilyen megvalósulását követeli meg, melynek jellege természetesen az adott szervezet jellegétől függően változik, jelentősen eltér a Világkereskedelmi Szervezet (WTO) és az Európai Unió esetén. A közös érdekek megvalósìtására létrehozott szervezetekben való részvétel érdekében az adott állam gyakran lemond vagy lemondani kényszerül arról, hogy saját területén, kizárólag saját hatóságai, illetve saját szervei, saját maga alkotta jogát alkalmazza, hanem hozzájárul ahhoz, hogy a területén idegen jog is alkalmazandó 276 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

X. Nemzetközi közjogi kollìzió

legyen, illetve idegen, külföldi hatóság is eljárhasson. Ez azzal következménnyel jár, hogy egy adott kérdésre több több állam, vagy nemzetközi szervezet joga lehet irányadó, ami természetesen felveti a kérdést, hogy amennyiben ezek esetlegesen ütköznek, illetve konkurálnak, melyik jog alkalmazandó a több esetlegesen szóba jövő szabály közül, melyik hatóság járhat el, illetve kell eljárnia, és nem utolsósorban, hogy az adott hatósági cselekmény mely állam cselekményének tekintendő, és ennek megfelelően mely állam felel az adott hatósági eljárásért. A magyar Alkotmánybìróság a 30/1998. (VI. 25.) sz. határozatában rámutatott arra, hogy a közjog a magyar állam kizárólagos joghatósága alá tartozik, mely jogterület szabályai az objektìv territorialitás elvén nyugszanak. A territorialitáshoz kötődő állami főhatalom kizárólagossága azt is jelenti, hogy az állam nemzetközi kapcsolataiban a főhatalmi jogosìtványairól rendelkezhet ugyan, azonban kifejezett alkotmányi felhatalmazás nélkül a territorialitás elvén nemzetközi szerződésben sem lehet túlterjeszkedni. Az idegen, külföldi közjogi szabályok, amelyek megalkotására a Magyar Köztársaságnak semmilyen befolyása nincs, a szuverenitás sérelme nélkül nem jelenhetnek meg külön alkotmányi felhatalmazás nélkül alkalmazási kötelezettséggel a magyar jogalkalmazó szervek gyakorlatában. Teljesen más ugyanis – az alkotmánybìrósági érvelés szerint – egy nemzetközi szerződésben történt konkrét és pontos állami kötelezettségvállalás, és megint más egy másik közhatalmi rendszernek történő alávetése bizonyos jogterületnek. Egy nemzetközi szerződés megkötésével, illetőleg kihirdetésével az Országgyűlés nem tehet burkolt alkotmánymódosìtást, vagyis nem érvényesülhet a magyar jogban olyan nemzetközi kötelezettségvállalás, amelynek tartalma következtében az alkotmány sérelme bekövetkezne. Röviden összefoglalva: Magyarország területén a magyar közjogot a magyar hatóságok közjogi jogalkalmazó tevékenysége által kell végrehajtani. Ezzel szemben több olyan esetet is láttunk e kötet előző fejezeteiben, melyekben azzal szembesültünk, hogy vagy nem a magyar jog alapján, vagy nem a magyar hatóságok jogalkalmazó tevékenysége nyomán keletkeznek közjogi jogviszonyok. Igaz ez fordìtva is: láttuk, hogy magyar hatóságok külföldi jogalkalmazása is elképzelhető. Az Alkotmánybìróság érvelése természetesen megkérdőjelezhető, hiszen a territorialitás nem az egyetlen kapcsoló szabály, még a közjogban sem, azonban kétségkìvül kiemelkedő jelentőséggel bìr. Abból, hogy nem az egyetlen kapcsoló szabály, illetve abból, hogy vannak olyan esetek, amikor a közjogi alapképlet, vagyis, hogy magyar hatóság, magyar joghatóság alá eső területen magyar jogot alkalmaz, nem valósul meg a maga teljességében, nyilvánvalóan több kérdés is fakad: először is az, hogy ez az Alaptörvénnyel mennyiben egyeztethető össze. Másodsorban, ha összeegyeztethető, akkor melyik jog alkalmazandó, és az adott cselekmény mely államnak tudható be, vagyis melyik állam felel a jogsértésért, és melyik állam fórumai előtt lehet jogorvoslatért folyamodni. További kézenfekvő kérdésként merül fel, hogy a különböző jogok ütközése esetén vannak-e a magyar jognak olyan szabályai, melyek feltétlen alkalmazást igényelnek, és amelyektől nem lehet eltérni a nemzetközi együttműködés érdekében sem. Ezekre a kérdésekre keressük az alábbiakban a válaszokat, illetve azokat az elveket, melyek alapján e kérdések megválaszolhatóak. Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) Christian Tietje: Internationalisiertes Verwaltungshandeln (Berlin, Duncker & Humblot, 2001) Franz C. Mayer: „Internationalisierung des Verwaltungsrechts?‖ in: Christoph Möllers – Andreas Vosskuhle – Christian Walter (szerk.): Internationales Verwaltungsrecht (Tübingen: Mohr, 2007) 49–71. o. Jörg Menzel: Internationales Öffentliches Recht (Tübingen: Mohr, 2011)

2. 2. A kollízió fogalma, a nemzetközi közjogi kollízió A kollíziós jog dönti el, hogy egy tényállásra elvben szóba jöhető, alkalmazható anyagi jogi normák közül melyik az, amelyik ténylegesen alkalmazásra kell hogy kerüljön. A kollìziós jog tehát nem anyagi jog, nem az adott élethelyzet jogi minősìtésére, megìtélésére hivatott, hanem annak eldöntésére utaló szabályok összessége, melyek segìtségével eldönthető, hogy melyik anyagi norma szerint ìtélendő meg az adott élethelyzet. Ez előfeltételezi, hogy az adott tényállást elméletileg több, a jogkövetkezmények tekintetében 277 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


egymásnak ténylegesen vagy potenciálisan ellentmondó anyagi norma szerint is meg lehessen ìtélni. Mikor merülhetnek fel kollìziós helyzetek?1 1. Nemzetközi kollìzió áll fenn, ha egy adott tényállás jogi megìtélésekor több szuverén állam anyagi joga is alkalmazható, vagyis külföldi elem merül fel a tényállásban, mely lehet külföldi fél, dolog, vagy külföldön tanúsìtott magatartás. 2. Interlokális vagy területközi kollìzióról akkor beszélhetünk, ha ugyanazon állam különböző területi egységein belül eltérő jogot kell alkalmazni, ilyenek pl. a szövetségi államok egyes viszonylag önálló területi egységeinek saját közjogai lehetnek. 3. A személyközi kollìzió azt jelenti, hogy a személyek egy csoportjára bizonyos jellemzőiknél fogva eltérő szabályok alkalmazandóak, pl. az állami foglalkoztatásban állókra eltérő munkajogi szabályok vonatkoznak, mint a magánmunkavállalókra. 4. Időközi vagy intertemporális kollìziós jog szabályai azt döntik el, hogy melyik jog alkalmazandó, ha a jogalkotó az adott jogviszonyra irányadó jogszabályokat időközben megváltoztatja. 5. A rangkollìzió akkor áll fenn, ha ugyanazt a tényállást ugyan több jog is rendezi, de ezek nem egyenrangúak, mint a nemzetközi kollìzió esetén, hanem egy hierarchikus viszony áll fenn, mint pl. az európai és a nemzeti jog kapcsolatában. 6. Tárgyi kollìzióról akkor beszélhetünk, ha ugyanazon tényállásra egy területi egységen belül, azonos személyi körre, azonos időben több norma is vonatkozhat. Ezek feloldása vagy ìrott, vagy ìratlan normák, mint pl. a lex specialis derogat legi generali alapján történik. E helyzet vitatható, hogy kollìziós vagy anyagi jogi norma, itt csak a teljesség kedvéért kapott helyett. A vázolt kollìziós helyzetek minden jogágon belül elképzelhetőek. Így beszélhetünk magánjogi, közjogi, közigazgatási, büntetőjogi stb. kollìzióról. Az alábbiakban a közjogi, közigazgatási normák nemzetközi kollíziójáról lesz szó.2 A kollíziós norma az adott tényállásra alkalmazandó anyagi normát határozza meg, ami alatt azonban az ügy érdemi eldöntése céljából valamely állam alkalmazandó jogát kell érteni, beleértve az eljárási szabályokat is. Az érdemi döntéshez értelemszerűen mind a kollìziós, mind az anyagi jogi normára szükség van, a kétféle norma fogalmilag feltételezi, szervesen kiegészìti egymást. Nemzetközi kollìziós tényállás esetén a kétféle norma egymás nélkül nem értelmezhető. A nemzetközi kollìziós norma önmagában nem dönti el egy ügy kimenetelét, csak meghatározza, hogy mely szabályokat kell alkalmazni úgy a nemzetközi magán-, mint kollìziós közjogban. Tényállásként nem egy konkrét életviszonyra, nem ténybeli körülményekre hivatkozik, pl. közigazgatási károkozás, hanem bizonyos anyagi jogi intézmények szolgálnak alapul, ìgy pl. szolgálati jogviszony a külföldön szolgálatot teljesìtő katonák esetén. A norma rendelkező részébenaz adott jogviszonyra, mint olyanra alkalmazandó állami jogra utal, azt jelöli meg. Az utaló szabály az, amely normatìv kapcsolatot biztosìt egy absztrakt értelemben vett jogviszony és valamely állam joga között. A jogviszonynak azt az elemét, amelyhez a rendelkezés az alkalmazandó jogrendszert kapcsolja, kapcsoló elvnek nevezzük. Több kapcsoló elv is ismert, pl. területen tartózkodás, személyi kapcsolat, mint állampolgárság vagy közszolgálati viszony. Az összefüggés megteremtése egy absztrakt jogviszony és egy jogrendszer között a kapcsolás. A kollíziós szabály jogkövetkezménye, hogy a jogalkalmazónak a kapcsoló szabály által felhívott jogot kell alkalmaznia.

3. 3. A közjogi kollízió létrejötte A közjogi kollìzió több szempontból különbözik a nemzetközi magánjogitól. A nemzetközi magánjogi kollìzió alapját az adja, hogy polgárok a szabadságukkal élve, mely a polgári jogállamban alapvetően korlátlan, és csak törvényekkel korlátozható, gazdasági és magánviszonyaikban a külfölddel érintkeznek, szerződéseket kötnek,

1 2

Lásd hozzá: Gerhard Kegel – Klaus Schurig: Internationales Privatrecht (München: C.H.Beck, 92004) 26. o. Az európai és a magyar jog rangkollìziójának kérdéseit tárgyalja a jogforrásokról szóló III. fejezetet 5.1 és 5.2 pontjai.



megházasodnak, balesetet szenvednek stb. A polgári bìróság előtt felmerülő kérdés az, hogy a létrejött jogviszonyokat, vagy azok egyes elemeit mely jog szerint kell elbìrálni. A közjogi kollìzió ezzel szemben egészen más körülmények között jön létre. A közhatalom törvényekhez kötöttségének elve alapján az állam szervei csak akkor és abban a mértékben tevékenykedhetnek, ha és amennyiben erre külön jogszabály őket felhatalmazza. Vagyis, ha a törvényhozó alkotmányosan nem teszi lehetővé, hogy szervei külföldön is eljárjanak, idegen jogot alkalmazzanak, vagy, hogy más állam hatóságai a felségterületén eljárjanak, akkor ez nem fog megtörténni. Ebből az is következik, hogy közjogi kollíziós helyzet csak akkor állhat elő, ha ezt a törvényhozó életre hívja azáltal, hogy külföldi hatóságot enged eljárni, vagy idegen jogot alkalmazni, egyszóval külföldi elemet visz a jogviszonyba. A jogalkotó döntését természetesen a gazdasági, politikai tényezők határozzák meg, ìgy a határon átnyúló biztosìtásfelügyelet, vagy az idegen katonák állomásoztatása jól meghatározható gazdaság-, illetve biztonságpolitikai döntésekre vezethetőek vissza. Az e döntések mögött meghúzódó kényszerűség azonban önmagában még nem elegendő a közjogi kollìziós helyzet létrejöttéhez, ahhoz szükséges annak a jogszabálynak a meghozatala is, mely a lehetséges ütközést életre hìvja.3

4. 4. Közjogi kollíziós tényállások4 4.1. 4.1. Látszólagos nemzetközi kollíziós helyzetek Számos olyan jogi konstelláció van a magyar közjogban, melyben ugyan szerepel idegen jogi elem, azonban mégsem beszélhetünk nemzetközi kollìzióról. Az európai jog, elsősorban az EUMSZ 288. cikk (2) bek. szerinti rendeletek számos esetben közjogi szabályokat tartalmaznak, melyek Magyarország területén közvetlenül alkalmazandóak, ìgy pl. a közösségi vámkódex 5. Ebben az esetben azonban nem beszélhetünk valós nemzetközi közjogi kollìzióról, ugyanis itt nem két azonos rangú jog ütközik, hanem egy magasabb egy alacsonyabb rangúval. E helyzet rendezésére az Alaptörvény E. cikke hivatott, ahogy azt az Alkotmánybìróság az 1053/E/2005 AB határozatban is kifejtette, mely szerint az Alaptörvény E. cikkébe foglalt, ún. csatlakozási klauzula az uniós jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg. Az uniós rendeletek akkor bìrhatnak nemzetközi kollìziós relevanciával, ha ezek alapján határokon átìvelő joghatással rendelkező közigazgatási aktusok, határozatok jönnek létre. Egy másik látszólagos nemzetközi kollìziós konstelláció, ha a magyar jog alkalmazása során előkérdésként merül fel külföldi elem. Ilyen például idegen állampolgárság megìtélése, mely csak azon állam szabályai alapján történhet, melynek az adott személy állampolgára. Az idegen állampolgársághoz kapcsolódó hazai jogkövetkezmények azonban nem nemzetközi kollìziós kérdések.

4.2. 4.2. Külföldi határozatok elismerése Külföldi közjog alkalmazására kerülhet sor külföldi közigazgatási aktusok elismerésekor is, pl. külföldi szakképesìtés, diplomák hazai elismerésével.6 Egy közigazgatási határozat, hasonlóan egy törvényhez, bìrósági döntéshez, általában nem rendelkezik joghatással azon ország határain kìvül, ahol azt meghozták. Ahhoz, hogy az egy másik államban is joghatással bìrjon, általában az aktus elismerése szükségeltetik.7

Lásd ebben az értelemben EJEB Bankovič kontra Belgium és mások (Application no. 52207/99) „59. As to the »ordinary meaning« of the relevant term in Article 1 of the Convention, the Court is satisfied that, from the standpoint of public international law, the jurisdictional competence of a State is primarily territorial. While international law does not exclude a State’s exercise of jurisdiction extra-territorially, the suggested bases of such jurisdiction (including nationality, flag, diplomatic and consular relations, effect, protection, passive personality and universality) are, as a general rule, defined and limited by the sovereign territorial rights of the other relevant States […]. 60. Accordingly, for example, a State’s competence to exercise jurisdiction over its own nationals abroad is subordinate to that State’s and other States’ territorial competence […]. In addition, a State may not actually exercise jurisdiction on the territory of another without the latter’s consent, invitation or acquiescence, unless the former is an occupying State in which case it can be found to exercise jurisdiction in that territory, at least in certain respects […].‖ 4 Lásd hozzá részletesen Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 48–86. o. 5 2913/92/EGK rendelet a Közösségi Vámkódex létrehozásáról. 6 Lásd a külföldi bizonyìtványok és oklevelek elismeréséről szóló 2001. évi C. törvényt. 7 Lásd a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. törvényerejű rendelet 70–74/A. §§. 3



Ez alól vannak bizonyos nemzetközi jogilag elismert kivételek, melyek egy személy jogi státusát érintik. Ilyenek például az állampolgárság megadása, vagy főhatalmi funkciókat betöltő személyek meg-, kiválasztása. Ennek az az oka, hogy az adott államnak kizárólagos joghatósága van a kérdésben, ugyanis egyedül ennek az államnak van értékelhető jogi kapcsolata a meghozott döntéssel. Azonban a legtöbb esetben több állam is – akár személyi, akár területi alapon – kapcsolatba hozható a saját területén kìvül alkalmazandó döntéssel, ìgy kizárólagos joghatóságról nem beszélhetünk, és egy elismerési kötelezettség, illetve a döntés joghatásainak kiterjesztése egy másik állam területére, annak hozzájárulása nélkül sértené a szuverén államok egyenlőségét, és a más államok belügyeibe való beavatkozás tilalmát. Így nem áll fenn egy általános nemzetközi jogi kötelezettség arra nézvést, hogy egy másik állam az adott határozatot elismerje, illetve, hogy milyen formában ismerje azt el. Természetesen az államok közötti együttműködés zavartalansága, a nemzetközi gazdasági forgalom szükségessé teszi egymás jogi aktusainak elismerését, például különböző engedélyekét, jogosìtványokét, de azt jogilag nem követeli meg. Ez természetesen nem zárja ki, hogy egy állam autonóm módon, vagyis önálló szabályozásával, vagy nemzetközi szerződés alapján előìrja, hogy meghatározott külföldi határozatoknak biztosìt-e belső elismerést, és hogy azt milyen formában teszi. Az elismerés általánosságban két módon történhet meg: a belső jog ugyanazokkal a joghatásokkal ruházza fel az idegen jogi aktust, mint amellyel az eredetileg a kibocsátása helyén bìrt, vagy úgy kezeli joghatásaiban, mintha belső jogi aktusról lenne szó, és csak azokkal a joghatásokkal bìrhat, mint egy azonos hazai. A közjogban és a közigazgatási jogban az előbbi megoldásról nem lehet szó. Ennek az az oka, hogy az elismerés egy hazai, belső jogi aktus, mely nem bìrhat olyan joghatásokkal, melyek az elismerő közigazgatási szerv jogában ismeretlenek. Mivel az elismerés, ahogy azt már emlìtettük, egy belső, nemzeti aktus, ìgy ebben az esetben sem beszélhetünk valódi nemzetközi kollìzióról. Az elismeréssel a nemzeti hatóság ugyan figyelembe veszi a külföldi határozatot a döntése során, de csak tényállási elemként, és a külföldi határozat nem bìr semmilyen közvetlen belső hatállyal.

4.3. 4.3. Transznacionális jogi hatású közigazgatási aktusok Mìg a fentebb bemutatott két helyzetre az Alkotmánybìróság 30/1998 (VI. 25.) határozat érvelésével összhangban álló közjogi válaszok voltak adhatóak, addig a transznacionális hatályú közigazgatási aktusokra sem az egyoldalú kollìziós normák, sem anyagi jogi alapú érvelések nem adnak kielégìtő választ. A transznacionális hatályú közigazgatási határozatok esetén ugyanis, nem kerül sor állami elismerésre, hanem valamely állam közigazgatási határozata enélkül is közvetlen jogi hatással bìr egy másik államban. 8 Ez csak akkor fordulhat elő, ha azt az adott, a határozat joghatályát elismerő jog előìrja. Utóbbi feltétel még nem válasz arra a kérdésre, hogy azt a jogalkotó elő is ìrhatja-e, ha arra nincs alkotmányjogi felhatalmazása. A határon átnyúló hatályú közigazgatási határozatokra számos példát láttunk már, pl. a genetikailag módosìtott szervezetek valamint az új élelmiszerek és élelmiszer-összetevők engedélyezését9, vagy a közösségi vámkódex alapján hozott vámhatározatot10. Azonban a transznacionális aktusok nem korlátozódnak az uniós jogra. Az 1997. évi XLIX. törvénnyel kihirdetett, a Magyar Köztársaság Kormánya és az Egyesült Államok Kormánya közötti, az Egyesült Államok Fegyveres Erőinek a Magyar Köztársaság területén történő tevékenységéről szóló Megállapodás 11 18. cikk előìrja, hogy „a magyar hatóságok érvényesnek tekintik az Egyesült Államok megfelelő hatóságai által az Egyesült Államok Személyi Állományának a gépjárművek igénybevételére kiadott gépjárművezetői engedélyt vagy jogosìtványt, a gépjárművezetői vizsga ismételt letétele és illeték fizetése nélkül‖. Ebben az esetben sem történik külön egyedi elismerés, hanem törvényi szinten kiterjeszti a jogalkotó ezek hatályát a Magyar Köztársaság területére is. A transznacionális közigazgatási aktusok problémája abban áll, hogy megszüntetik az államok (az EU esetén a tagállamok) közigazgatási eljárási autonómiáját, és az egyes államok közigazgatási tevékenységére vonatkozó hatásköri és területi illetékességi szabályok alkalmazását gyakorlatilag felfüggesztik, és ez természetesen a szuverenitásból fakadó jogok sérelmével is jár. Ebből kifolyólag a transznacionális aktus az EU-n belül is,

Részletesen lásd az „Európai közigazgatási jog‖ cìmű VIII. fejezet 3. pontját. 258/97/EK rendelet az új élelmiszerekről és az új élelmiszer-összetevőkről, 4. skk. cikkek. 10 2913/92/EGK rendelet a Közösségi Vámkódex létrehozásáról, 250. cikk, a 4. cikk 5. pontjára tekintettel, mely definiálja a „Határozat‖ fogalmát. Ez a vámhatóságoknak a vámjogszabályokkal kapcsolatos bármely olyan hivatalos aktusa, amellyel valamely konkrét esetben döntést hoznak, és amely egy vagy több meghatározott, illetve azonosìtható személyre joghatással van. 11 Ennek külön érdekessége, hogy hatálybalépésekor Magyarország még nem volt a NATO tagja. 8 9



minden esetben a kivétel, mely külön igazolást igényel. Ilyen igazolási ok lehet a közös vámhatár, és az egységes külkereskedelemi politika érdekében az egységes és minden országra kiterjedő vámengedélyezés. A kivétel igazolásának szükségességéből fakad, hogy egy határozat transznacionális joghatását minden esetben kifejezetten elő kell ìrnia a jogalkotónak.

4.4. 4.4. Az idegen jog hatásainak részleges elismerése Az uniós jog, különösen az alapszabadságok és a belső piac szabályainak gyakorlati alkalmazása azzal jár, hogy több területen is nem egyes közigazgatási határozatok, hanem egész szabályozási rendszerek elismerése történik meg. Az idegen jog elismerését legegyszerűbb egy példán bemutatni.12 A sörre vonatkozó német nemzeti jogszabályok, a Biersteuergesetz rögzìti a sör előállìtására alkalmazandó szabályokat, illetve a „Bier‖ (sör) elnevezés használatára vonatkozóan tartalmaz előìrásokat, amelyek egyaránt alkalmazandóak a Németországi Szövetségi Köztársaság területén előállìtott és az importált sörök tekintetében. Ennek értelmében a „Bier‖ elnevezés, vagy más név, illetve figuratìv ábrázolás, amely arra enged következtetni, hogy sörről van szó, kereskedelmi forgalomban csak azon erjesztett italok vonatkozásában használható, amelyek megfelelnek a német Biersteuergesetz előìrásainak. Ennek megfelelően ez a törvény értelemszerűen kizárta a más tagállamokban jogszerűen, bár a némethez képest más tradìció szerint vagy más nyersanyagok felhasználásával főzött sör Németországba történő importját, illetve forgalomba hozatalát. Az Európai Bìróság szerint egy ilyen szabályozás sérti az áruk áramlásának szabadságát, és Németországban szabadon forgalomba hozhatónak kell lennie mindenféle sörnek, melyet a Közösségek területén jogszerűen előállìtottak. Ez azt jelenti, hogy amennyiben egy ital teljesìti származási országában a sörre vonatkozó előìrásokat, akkor úgy kell arra tekinteni, mintha a nemzeti előìrásoknak is megfelelne. Ebben az esetben gyakorlatilag arról van szó, hogy a magyar jog rendelkezési nem, vagy csak módosult formában kerülnek alkalmazásra, és a magyar hatóságok magyar jogkövetkezményt alkalmaznak az alapján, hogy a tényállási elemek az idegen jog által támasztott követelményeknek megfelelnek. Ez a konstrukció természetesen átemelhető valamennyi alapszabadságra.

4.5. 4.5. Idegen jog belföldi végrehajtása külföldi hatóság által Ezen esetcsoportba esik a külföldi katonák belföldi állomásoztatása például a NATO keretében, a rendőrség határon átnyúló tevékenysége, ìgy a schengeni vìvmányok13 körébe tartozó határon átnyúló megfigyelés és üldözés14, és szintén itt emlìthető a közös piac jogából a hitelintézetek, illetve a biztosìtók fióktelepeinek törvényességi felügyelete, melyet a székhely szerinti tagállam hatóságai maguk végeznek a fióktelep szerinti tagállam illetékes hatóságainak előzetes tájékoztatását követően.15 E körben a problémák a hatóságok saját joga és a területiség elvéből következően alkalmazandó belföldi jog közötti ütközésekből adódhatnak. Kérdés, hogy a belföldi jog tolerálhatja-e külföldi hatóságok jelenlétét, azok jogának alkalmazását, illetve hogy ezt milyen mértékben teheti meg.

4.6. 4.6. Magyar jog alkalmazása külföldön Az előbb ismertetett konstelláció természetesen meg is fordìtható, és joggal tehető fel a kérdés, hogy a magyar hatóságok mennyiben kötelesek figyelembe venni annak az országnak a területi szabályait, ahol eljárnak, és mi a teendő ezek ütközésekor, illetve hogy vannak-e olyan jogviszonyok – elsősorban ilyen lehet az állam szolgálatában álló tisztségviselő, katona személyes joga kapcsán –, melyekre nem alkalmazható a területi állam joga.

4.7. 4.7. Belföldi jog extraterritoriális alkalmazása Vö. 178/84. sz. ügy, Bizottság kontra Németország. Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról, 39. skk. cikkek. 14 Lásd a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény, 24., 27–32. cikkek. 15 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/48/EK irányelve a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról 24. cikke; Az Európai Parlament és a Tanács 2009/138/EK irányelve a biztosìtási és viszontbiztosìtási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról, 30. és 33. cikkek. 12 13



Ezen esetcsoportba azok a kollìziós kérdések tartoznak, melyek akkor merülnek fel, amikor a hazai, magyar jogot magyar hatóság alkalmazza olyan tényállásra, melynek minden eleme külföldön valósul meg, azonban értékelhető kapcsolata van a belfölddel, hatást gyakorol a belföldre pl. a versenyjogban. Ez kérdés egyrészt arra terjed ki, hogy mikor áll fenn a magyar joghatóság, azonban van egy másik vonulata is, mégpedig, hogy relativizálandó-e a magyar joghatósági igény arra tekintettel, hogy az ütközhet más államok joghatóságával. Ez utóbbira jó példa az 1/2003/EK rendelet (a kartellrendelet) 13. cikke, mely szerint, ha két vagy több tagállam versenyhatósága elé ugyanazon tényállás folytán terjesztenek elő panaszt, vagy jár el saját kezdeményezésre, úgy az a tény, hogy az egyik hatóság foglalkozik az üggyel, elegendő indokot szolgáltat arra, hogy a többi hatóság az előttük folyó eljárást felfüggessze vagy a panaszt elutasìtsa.

5. 5. Egy- és többoldalú kollíziós normák A kollìziós szabályoknak alapvetően két fajtája van: az egyoldalú és a többoldalú kollìziós szabály. Az egyoldalú kollíziós szabály nem több jogrendszer közötti választást határozza meg, hanem azt rögzìti, hogy az adott állam joga, a hazai jog mikor és meddig alkalmazható. Vagyis az adott állam joga nem arra keresi a választ, hogy mikor alkalmazható esetleg más jog, hanem azt, hogy mikor a sajátja. Többoldalú kollíziós szabály az, amely nemcsak azt mondja meg, mikor alkalmazható a saját jog, hanem azt is, hogy mikor a külföldi. A közjogban, ahogy erre az 30/1998. (VI. 25.) AB határozatból is következtetni lehet, vagy a kollìziós normák hiányáról kell beszéljünk, vagy enyhébb esetben egyoldalú kollìziós normákról. Tehát magyar közjogi szerv, hatóság magyar jogot alkalmaz, idegen jog alkalmazása ugyanis alkotmányimmanensen – külön felhatalmazás hiányában – kizárt. Ez azt jelenti, hogy a közjog esetén csak a norma területi hatálya és alkalmazhatósága lehet kérdés, kollìzió azonban nem merülhet fel, hiszen elvileg kizárt, hogy magyar joghatóság alá eső területen ne magyar jog alkalmazására kerülne sor. Természetesen több olyan helyzet is elképzelhető, amikor mégis külföldi elem merül fel. Ilyen pl. külföldi közokiratok bizonyìtó erejének elismerése közigazgatási eljárásban, vagy külföldi hivatalos személyek látogatása. Ezeket a helyzeteket az AB-határozatból fakadóan két módon lehet értékelni, vagy olyan külföldi jogi tényekként, melyeket a magyar jogalkalmazó figyelembe vesz, pl. X személy megválasztását valamely állam államfőjének, vagy külön magyar elismerő aktus útján joghatással ruházza fel a külföldi aktust, pl. a külföldi közokiratot. A probléma azonban az, hogy számos kérdésre ez nem ad választ. A 30/1998. (VI. 25.) AB határozat megszületésekor is voltak már az Alkotmányban olyan szabályok, melyek megkérdőjelezik az Alkotmánybìróság érvelését. Az Alkotmány (akkori) 40/C. § (1) bekezdése szerint„[é]rvényes nemzetközi szerződés eltérő rendelkezése hiányában idegen fegyveres erők az Országgyűlés előzetes hozzájárulása nélkül az ország területén nem vonulhatnak át, nem használhatók fel és nem állomásozhatnak‖. Ami azt jelenti, hogy bizonyos esetekben lehetséges pl. külföldi katonák állomásoztatása (pl. NATO). Az Alaptörvény szintén ismeri ezt a lehetőséget, és a 47. cikkben szabályozza a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozását, illetve a 45. cikkben azt, hogy nemzetközi szerződés alapján a Magyar Honvédség irányìtására az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány, valamint a feladat- és hatáskörrel rendelkezõ miniszter jogosult Kérdés az, hogy e Magyarországon állomásozó idegen katonákra milyen jog lesz az irányadó? Az alkotmánybìrósági érvelésből az következne, hogy Magyarországon csak magyar közjog alkalmazható. Igaz lenne ez a külföldi katonák szolgálati szabályaira is, nekik is e szabályok alapján kellene kötelezettségeiket teljesìteni? Hogyan illeszkedne ez az Alaptörvény Q. cikke szerint minősülő általános nemzetközi elvbe, a más állam ügyeibe való beavatkozás tilalmába? Álláspontunk szerint az AB- határozatban foglaltak szerint vagy magyar jog lenne alkalmazandó, ami nemzetközi jogilag, tekintettel a katona és az állam között fennálló személyes kapcsolatra kizárt, vagy magából az Alkotmányból következik az, hogy a magyar közjogban is vannak többoldalú kollìziós normák, és idegen közjog alkalmazása is lehetséges. Hogy milyen feltételek mellett, az természetesen egy másik kérdés. Itt lehetne még sorolni a példákat a transznacionális közigazgatási aktusok, 16 a határon túli rendőrségi üldözés17, vagy a bankfelügyeleti jog18 mind olyanok, melyek az egyoldalú kollìziós normákkal nem feloldható helyzetet teremtenek.

16 17

Részletesen lásd az „Európai közigazgatási jog‖ cìmű VIII. fejezet 3. pontját. Lásd a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény, 24., 27–32. cikkek.



Mindazonáltal ez nem ellentétes önmagában sem az Alaptörvény R. cikkével, 19 sem az Alaptörvény B. cikkébe foglalt demokratikus jogállami hatalomgyakorlás elvével. Ha magyar jogszabály ìrja elő, vagy teszi lehetővé a külföldi jog alkalmazását, akkor az egy magyar kollìziós szabály lesz, vagyis végeredményben magyar jog kerül alkalmazásra.20 Az, hogy egyes jogviszonyokra általában külföldi jog alkalmazása megengedhető lehet, nem azt jelenti, hogy bármilyen tartalmú külföldi jog alkalmazására mód lenne. Ha az a magyar közrendbe (ordre public) ütközne, vagyis a gazdasági, társadalmi rend alapjainak sérelmét jelentené 21, akkor természetesen le kell vonni ennek kollìziós jogi konzekvenciáit, és az adott idegen jogot vagy csak módosìtott formában, vagy egyáltalán nem lehet alkalmazni. Mindamellett igazat kell adni az Alkotmánybìróságnak abban, hogy az idegen jog alkalmazhatósága csak akkor megengedett, ha erre alkotmányos alap van. Ezt mindig vizsgálni kell, az azonban nem állìtható, hogy a Magyar Köztársaság területén kizárólag csak a magyar jog alkalmazható. Hogy mikor engedhető meg külföldi jog alkalmazása, milyen esetekben csak módosított formában, mikor tiltott ez, mennyiben kötött a magyar jogalkalmazó a magyar jogrendhez, ha idegen joghatóság alá eső területen jár el, ez mind a magyar közjogi kollíziós jogra tartozó kérdések.

6. 6. Joghatóság és főbb kapcsoló elvek A kollìziós jog alapeleme a joghatóság, melyről két értelemben is beszélhetünk. Az első a „jurisdiction to prescribe‖, a második a „jurisdiction to enforce‖. A „jurisdiction to prescribe”22 alatt azt értjük, hogy mikor van egy államnak joghatósága egy kérdéstszabályozni. Ez azonban nemzetközi jogi értelemben nem szűkül az absztrakt-általános szabályok megalkotására, hanem magában foglalja egyes konkrét esetekre szóló szabályozást is, a bìrósági ìtéletek vagy közigazgatási határozatok meghozatalát. A „jurisdiction to enforce”23 ezzel szemben a főhatalom gyakorlásával járó fizikai aspektusokat fogja át, vagyis az állami döntések kikényszerítését, testi manifesztálását, függetlenül attól, hogy egy reálaktusról vagy egy határozat végrehajtásáról van-e szó. A „jurisdiction to prescribe” mindaddig adott, ameddig egy állam a szabályozandó életviszonnyal kapcsolatban legitim kapcsolatban áll, amìg tehát ésszerűen felmutatható az összefüggés az adott szuverén főhatalom és a szabályozás alá vont életviszony között. Ennek természetesen vannak nemzetközi jogi korlátai, a másik állam belügyeibe történő beavatkozás tilalma.24 A legtöbb joghatóságot megalapozó kapcsoló elv, és a mögötte megbúvó állami érdek azonban olyan, hogy ezek sorrendiség vagy fontosság alapján nagyon nehezen osztályozhatóak, és nagyon sok esetben tud több állam is értékelhető kapcsolatot felmutatni egy konkrét szituáció és a kapcsoló szabályok ruhájába bújtatott érdeke között, és ìgy a joghatóság kérdését eldöntő ésszerű kapcsolás szabálya nagyon nagy mértékben helyzetfüggő. Lássuk a következő példát erre. Egy A ország állampolgárainak tulajdonában lévő, azonban B országban bejegyzett cég C államban működő leányvállalatának D állam érdekeit sértő tevékenysége esetén mind a négy emlìtett állam ésszerűen hivatkozhat arra, hogy az adott kérdés rendezése joghatósága alá tartozik.

6.1. 6.1. Jursidiction to prescribe 6.1.1. a) Kapcsoló elvek25 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/48/EK irányelve a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról 40. cikke; Az Európai Parlament és a Tanács 2009/138/EK irányelve a biztosìtási és viszontbiztosìtási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról, 30. és 33. cikkek. 19 Alaptörvény R. (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. (2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek. 20 Az egy- és többoldalú kollìziós normákhoz a közjogban Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 33–43. o. 21 Vö. a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. tvr. 7. §, valamint a BH2003. 127, BH 1997. 489. sz. alatt közzétett jogeseteket. Kecskés László – Nemessányi Zoltán: „Magyar közrend – nemzetközi közrend – közösségi közrend‖ Európai jog 2007/3. sz. 21–38. o. 22 Lásd Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 327–352. o. 23 Lásd hozzá Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 353–368. o. 24 Ami a magyar szabályozás végső alkotmányos korlátja is az Alaptörvény Q. cikke szerinti általános nemzetközi jogi elvekre tekintettel. 25 Lásd hozzá Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 331–333. o. 18



A kapcsoló elvek azok az elvek, amelyek összefüggést hoznak létre tényállás és az arra alkalmazandó jogrendszer között. Az alábbiakban áttekintjük a legfontosabb kapcsoló elveket. 6.1.1.1. aa) Területi elv A területi elv szerint az állam joghatósága azért állapìtható meg, mert egy személy cselekménye, dolog fekvése, egy cselekmény eredményének bekövetkezése az adott állam területén van. E kapcsoló elv szerint minden olyan személyre is kiterjed a joghatóság, mely az állam területén tartózkodik, függetlenül annak állampolgárságától.26 Ez a terület egyszerű földrajzi megközelìtésben a Föld felszìnének az államhatárokkal körülvett egy darabja, egy háromdimenziós, az állam földfelszìni területének – a felszìni vìzterületeket is beleértve – megfelelő formájú gömbcikk, mely átfogja mind a földfelszìn alatti területet, mind a légteret. 27 Itt röviden ki kell térnünk az Unióra is. Az Európai Unió esetén nem beszélhetünk olyan önálló államterületről, mely felett korlátlan területi főhatalmat vagy territoriális szuverenitást fejthetne ki, csupán a szerződéseknek az EUSZ 52. és az EUMSZ 355. cikkében definiált, alapvetően a tagállamok területének összességével megegyező területi hatályáról beszélhetünk.28 Bár egyesek képviselik azt a nézetet, hogy ez a területiség klasszikus alkotmányjogi intézményének megfeleltethető lenne29, ezt el kell vessük. A terület követelménye ugyanis nem pusztán egy lehatárolt földrajzi egységet jelent, hanem azt, hogy az adott területen a főhatalmat eredeti, saját jogon gyakorolják. Az EU területe azonban nem ilyen. Egyrészt a főhatalom maga sem korlátlan és eredeti, hanem a korlátozott eseti felhatalmazás elvének megfelelően az alapìtó szerződésektől függ mind létét, mind terjedelmét tekintve. Másrészt, ahogy ez Ciprus példáján is látható30, ezen területekre csak annyiban terjed ki pl. az EU-Szerződés hatálya, amennyiben a tagállam az adott területen felségjogokat gyakorol, tehát az EU területe, amennyiben egyáltalán beszélhetünk erről, a tagállamoktól származik. 6.1.1.2. ab) Személyi elv A személyi elv az állammal személyes kapcsolatban állókra vonatkozó joghatóságot alapozza meg, ìgy az állampolgárokét, a székhely szerinti jogi személyekét, illetve a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságokét. A személyi elvnek két aspektusa van: az aktív és a passzív személyi elv. Az aktìv személyi elv szerint azok a személyek, akik állampolgárságuk, vagy tartózkodásuk, vagy jogi személyek esetén székhelyük szerint valamely jogrendhez tartoznak, akkor is kapcsolatban állnak és maradnak az adott állam jogával, ha adott esetben nem is tartózkodnak annak területén, vagy annak területén kìvül tevékenykednek. Ez az elv tehát bizonyos kötelezettségek fenntartását, fennmaradását teszi lehetővé. A passzìv személyi elv ezzel szemben bár azonos személyi kört érint, más célt szolgál, mégpedig azt, hogy biztosìtsa az állam azon jogát, hogy védelmébe vehesse őket akkor is, ha az államterületen kìvül tartózkodnak.

Lásd a Ket. joghatóságról szóló 18. §-át. „(1) Magyar állampolgár, Magyarországon nyilvántartásba vett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet ügyfél hatósági ügyében – amennyiben az Unió jogi aktusa, törvény vagy nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik – a Magyar Köztársaság területén a magyar hatóság jár el. 26

(2) Ha az ügyfél nem magyar állampolgár, illetve külföldön nyilvántartásba vett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akkor hatósági ügyében – amennyiben nemzetközi szerződés vagy az adott ügyfajtára irányadó különös eljárási szabály eltérően nem rendelkezik – a Magyar Köztársaság területén magyar hatóság jár el, feltéve hogy az eljárásban az Unió jogi aktusát, illetve magyar jogszabályt kell alkalmazni.‖ 27 Lásd az államterülethez részletesen Kay Hailbronner, in Wolfgang Graf Vitzthum (szerk.): Völkerrecht (Berlin: De Gruyter, 32004) 3. Abschn. 136–143. pontok. 28 Vannak ez alól ugyanakkor kivételek, ìgy azon nem EU-tag európai államok viszonylatában melyek külkapcsolataiért valamely tagállam felel [EUMSZ 355. cikk (3) bek.], ìgy például Monaco és San Marino a vámunió tagjai. Egyes tagállamok tengeren túli területei szintén az Unióhoz tartozónak számìtanak, ìgy például Franciaország tengerentúli megyéi. 29 Lásd összefoglalóan és kritikusan Christian Storost: Diplomatischer Schutz durch EG und EU? Die Berücksichtigung von Individualinteressen in der europäischen Außenpolitik (Berlin: Duncker & Humblot, 2005) 30. o. 30 Ciprus vonatkozásában a közösség elsődleges jogának számìtó Csatlakozási Okmányhoz fűzött 10. jegyzőkönyv rögzìti, hogy a közösségi szabályok Ciprusnak csak azon területein alkalmazandóak, amelyek felett a Ciprusi Köztársaság kormánya tényleges ellenőrzést gyakorol. Ennek megfelelően a nemzetközi jogilag el nem ismert Észak-ciprusi Török Köztársaság a Ciprus egyesìtését célzó népszavazás sikertelensége után gyakorlatilag az Európai Unión kìvül áll mindaddig, mìg azon vagy a Ciprusi Köztársaság nem gyakorolja az ellenőrzést, vagy az ellenőrzést gyakorló Törökország nem lesz tagja az Uniónak.



A személyi elv alkalmazása a konszernstruktúrában működő, összekapcsolt vállalkozások esetén egyáltalán nem tekinthető kialakultnak, inkább tendenciák figyelhetőek meg. Ha egy vállalkozás egy másik államban egy fióktelepet működtet, akkor fennállhat efelett az eredeti vállalkozás székhelye szerinti állam joghatósága, mivel fióktelep a vállalkozás közvetlenül kapcsolódó elemének tekinthető. Figyelemmel kell lenni azonban arra is, hogy a fióktelep működési helye szerinti állam joghatósága alá is tartozik a területi elv alapján. A kérdés még összetettebb, ha a vállalkozás egy jogilag független leányvállalatot alapìt külföldön. Ekkor a joghatóság azon az alapon állhat fenn, hogy a leányvállalat feletti kontrollt a tulajdonon keresztül az anyacég gyakorolja. A leányvállalat feletti joghatóság természetesen megilleti azt az államot is, melynek területén azt alapìtották. Az anyavállalat állama szerinti joghatóság azonban nagymértékben függhet attól, hogy pontosan milyen mértékű tulajdona és/vagy befolyásolási lehetőségei állnak fenn a leányvállalattal szemben. Egy biztosan állìtható, hogy az anyavállalat államának joghatósága nem terjedhet ki arra, hogy olyan szabályokat ìrjon elő, amely a fióktelep, vagy leányvállalat feletti területi joghatóságot gyakorló állam jogával összeegyeztethetetlen. Az európai hitelintézeti felügyeleti jog, bár irányelvi úton egységesìtve, abból indul ki, hogy egy vállalkozás és annak fióktelepe közötti jogi kapcsolat kielégìtő intenzitású ahhoz, hogy a vállalkozás székhelye szerinti állam hatóságai felügyeleti jogokat gyakorolhassanak a fióktelep felett is.31 6.1.1.3. ac) Univerzalitás elve Az univerzalitás elve kiemelkedő fontosságú, általánosan elismert jogi tárgyak védelmét szolgáló kapcsoló elv, amelynek a pozitìv elismerése elsősorban a büntetőjogban történt meg. Az univerzalitás alapgondolata, hogy minden állam jogosult olyan tevékenységeket megtiltani, melyek az államok közösségére, mint olyanra jelentenek veszélyt, illetve olyan jogi tárgyakat védeni, melyek sértetlenségében minden állam érdekelt. Az államok ilyenkor is saját önálló joghatóságukkal élnek. A magyar jogban az univerzalitás elve a Btk. 4. § (1) bek. c) pontjában jelenik meg, mely szerint a magyar joghatóság fennáll a nem magyar állampolgár által külföldön elkövetett emberiség elleni bűncselekmények esetén is. A közigazgatási jogban az univerzalitás elve mindeddig nem nyert alkalmazást. 6.1.1.4. ad) Védelmi elv A védelmi elv joghatóságot biztosìt egy államnak, hogy fontos belföldi jogi tárgyait megóvhassa, ha azokkal kapcsolatban más joghatósági kapcsoló szabály, területiség, személyi elv nem nyújtana elég jogalapot a szabályozásra. Ilyen jogi tárgyak lehetnek az állam közjogi, politikai, gazdasági, illetve társadalmi érdekei. A közigazgatási jogban példaként emlìthető a pénzügyi szervezetek felügyeletének joga, mivel a befektetők érdekére, a valuta és a pénzügyi rendszer stabilitására hivatkozva megalapozható az állami joghatóság. Ha a védelmi elvet szélesen értelmezzük, akkor elvileg majdnem korlátlan joghatósági igényeknek adhat alapot. Ezért érdemes azt leszűkìteni, mégpedig két szempontból is: egyrészt a védett jogi tárgyak szempontjából, melyek csak tényleg jelentős belföldi jogi tárgyak lehetnek, illetve a védelmi elvre alapìtott norma cìmzettjei csak olyan személyek, akik közvetlenül hátrányosan befolyásolják e jogi tárgyakat. 6.1.1.5. ae) Hatáselv A hatáselv a kartelljogban alakult ki, és lényege, hogy a külföldi gazdasági alanyok olyan, a verseny szempontjából releváns cselekményei, melyek a belföldi versenyre hatással vannak, a belföldi jog alapján kerülnek megìtélésre, és adott esetben tiltásra. A joghatóság terjedelme attól függ, hogy mit értünk hatás alatt, ennek milyen mértékűnek kell lennie a belföldre. Minél szélesebben értjük ezt, annál inkább kitágul az állam joghatósága, és annál nagyobb a valószìnűsége annak, hogy a különböző államok joghatósági igényei ütköznek. A joghatóság korlátozására szóba jöhető elvek a belföldi hatás közvetlensége, súlyossága, előreláthatósága, illetve ezek kombinációja is. A hatáselv jellegénél fogva szoros kapcsolatban áll a már emlìtett védelmi elvvel, annak anyagi értelemben vett felfogásának formális oldala, és ehhez hasonlóan összefügg a területi elvvel is. A hatáselv több esetben is alkalmazásra kerül. A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 1. § (1) bek. második mondata szerint a törvény hatálya alá tartoznak a vállalkozások külföldön tanúsìtott piaci magatartásai is, ha annak hatása a Magyar Köztársaság területén érvényesülhet. 31

Lásd a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló 2006/48/EK irányelv 40. cikke.



Ehhez hasonlóan a hatáselv megjelenéseként tekinthető a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 32/H. § (2) bekezdése, mely szerint a pénzügyi felügyelet köteles a székhely szerinti illetékes felügyeleti hatóságot is értesìteni, ha olyan információk állnak rendelkezésére, amelyek szerint az Európai Unió másik tagállamában székhellyel rendelkező pénzforgalmi intézmény fióktelepe létesìtésével kapcsolatban felmerül a pénzmosás és a terrorizmus finanszìrozása megelőzésére és megakadályozására vonatkozó szabályok megsértése. 6.1.1.6. af) Főhatalmi elv A főhatalmi elv azt fejezi ki, hogy a közfeladatok ellátása, és az ezzel összefüggésben álló főhatalmi jogosìtványok megìtélésére annak az államnak a joga alkalmazandó, amelynek tisztviselői eljárnak, függetlenül attól, hogy hol fejtik ki a tevékenységüket. Ez az alapja a konzuli jogviszonynak, a határokon átnyúló rendőri tevékenység esetén a rendőr jogállására, a külföldön állomásozó katonákra, ha nemzetközi szerződésből más nem következik, vagy a transznacionális pénzügyi felügyelet során a tisztségviselők tevékenységére irányadó jogra. Ez az elv bár ismert és elfogadott, nincs rá egységes terminológia. 32 Az eredetét tekintve egyrészt a lajstromozási állam elvére vezethető vissza, vagyis arra, hogy annak az államnak a kvázi-territoriális joghatósága áll fenn azokon a hajókon és repülőgépeken is, melyek az ő zászlaja alatt hajóznak, illetve amelyeket ebben az államban lajstromoztak; másrészt azonban, és inkább ez az elem irányadó, az állami immunitás alapjául szolgáló acta iure imperii tanából eredeztethető. Ez utóbbi tan szerint az állam állami minőségében, a főhatalom hordozójaként megvalósìtott cselekményei menetesek más államok joghatósága alól. Ez az elv a köz alkalmazásában állók jogállását és a számukra tárgyi értelemben biztosìtott, és állami immunitással védett jogkörök közötti összhangot biztosìtja. Ebből következően a jogállásra és az abból fakadó valamennyi jogra és kötelezettségre egyedül az alkalmazó állam joga irányadó. Ez egyébként nyilvánvaló: ha egy meghatározott állam biztosìtja a főhatalmi jogosìtványokat, akkor semelyik másik államnak nem lenne ésszerű indoka ezt szabályozni. Ez természetesen csak az alapelv, amit két megjegyzéssel kell kiegészìtsünk. Egyrészt az az állam, melynek a területén az adott szerv eljár, legitim alapon követeli meg a területiség elve alapján, hogy jogát betartsák, figyelembe vegyék. Ez azonban nem módosìt azon, hogy elsősorban a tisztségviselő és az őt alkalmazó állam között áll fenn jogviszony, még akkor is, ha a területi joghatóság tiszteletben tartását nemzetközi szerződés szavatol(hat)-ja. Másrészt, szintén nem módosìt a tisztségviselő és állama közötti jogviszonyon az a tény sem, hogy esetleg az adott tisztviselő akár a nemzetközi, akár a területi állam jogával ellentétesen járt el. Sőt éppen az alkalmazó állam felelősségét alapozza meg, hogy az adott személy cselekményei a főhatalmi elv alapján az alkalmazó államnak róhatóak fel.33

6.1.2. 6.1.1. A joghatósági elvek ütközése 34 A fentebb bemutatott a „jurisdiction to prescribe” alapját adó kapcsoló elvek igénybevétele azzal jár(hat), hogy az államok joghatósági igényei ütköz(het)nek egymással, ez különösen a védelmi, illetve a hatáselv excesszìv alkalmazása esetén szinte elkerülhetetlen. Kérdés az, hogyan lehet feloldani ezeket az ütközéseket, illetve, hogy egyáltalán fel kell-e őket oldani. A joghatósági igények ütközésének feloldására van néhány módszer, illetve elv, melyek közül a legfontosabb a másik ország belügyeibe való beavatkozás tilalma, mely azonban csak ritkán vezet a joghatóság egyértelmű elhatárolásához. A különböző elvek közötti mérlegelésnél, olyan szempontok jönnek számìtásba, mint a belfölddel való kapcsolat foka, illetve intenzitása, az előìrás céljának jelentősége a szabályozó állam, illetve a nemzetközi közösség szempontjából, a szabályozási ütközés valószìnűsége és intenzitása. A gyakran legjelentősebb szempont a territorialitásra alapìtott érvelés, azonban az nem jelenthető ki, hogy ez kényszerìtően minden más igényt maga mögé utasìt. Nyilvánvalóan szerepe van annak, hogy az adott jogviszony alapjául szolgáló élethelyzet, melyik államhoz kötődik a leginkább, hol van a jogviszony súlypontja. Ezek az elvek azonban csak szempontok, melyeket egy konkrét helyzet elbìrálásakor, annak minden körülményére figyelemmel mérlegelni kell, de nem jelentik feltétlenül, hogy valamely állam kizárólagos joghatósága mindig meg is állapìtható. A különböző szempontok ütközésére jó példa a 987/2009/EK rendelet a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapìtásáról. Az Unión belül

32 33 34

Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 338–339. o. Lásd mutatis mutandis Al-Skeini and Others v. the United Kingdom, no. 55721/07, Al-Jedda v. the United Kingdom (no. 27021/08) Lásd Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 339–351. o.



elvileg nem indokolt, hogy a szociális biztonsági jogokat az érintett személy lakóhelyétől tegyék függővé, ugyanakkor bizonyos esetekben figyelembe vehető a lakóhely, ami azonban a migráns, több államhoz is kapcsolódó személyek esetén nem egyszerű. A 987/2009/EK rendelet 11. cikke szabályozza a lakóhely maghatározásának szabályait.

987/2009/EK rendelet 11. cikk A lakóhely meghatározásának elemei (1) Amennyiben két vagy több tagállam intézményeinek álláspontja eltér az alaprendelet hatálya alá tartozó személy lakóhelyének meghatározását illetően, ezen intézmények közös megegyezéssel meghatározzák az érintett személy érdekeltségeinek központját, a releváns tényekre vonatkozóan rendelkezésre álló összes információ átfogó értékelése alapján, amely adott esetben az alábbiakat tartalmazhatja: a) az érintett tagállamok területén való jelenlét időtartama és folyamatossága; b) a személy helyzete, beleértve az alábbiakat: i. a személy által gyakorolt bármely tevékenység jellege és sajátos jellemzői, különösen a tevékenység gyakorlásának szokásos helye, a tevékenység stabilitása és a munkaszerződés időtartama; ii. a személy családi állapota és családi kötelékei; iii. nem jövedelemszerző tevékenységek gyakorlása; iv. tanulók esetében a jövedelmük forrása; v. a személy lakhatási körülményei, különösen a lakás állandósága; vi. a tagállam, amelyben a személy adózási szempontból lakóhellyel rendelkezik. (2) Amennyiben az (1) bekezdésben szereplő, releváns tényeken alapuló különböző ismérvek figyelembevétele nem vezet az intézmények közötti megállapodáshoz, a személynek az e tényekből és körülményekből, különösen a személy adott területre költözésének indokaiból kikövetkeztethető szándékát kell meghatározónak tekinteni a tényleges lakóhelyének megállapìtása tekintetében. Ha több állam is ésszerű indokok alapján tart igényt az adott viszony rendezésére, akkor a szuverén államok egyenlőségének szintén nemzetközi jogilag garantált elve alapján nem lehet megállapìtani, hogy mely államnak kellene saját igényéről lemondani. Ezek a konfliktusok mind a két fél számára megnyugtatóan általában csak a két állam együttműködésével, pl. nemzetközi szerződés megkötésével oldhatóak meg (ahogy erre utal például a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet 8. cikke is). Kérdés, hogy milyen alkotmányos követelmények fakadnak ebből a magyar jogalkotó, bìró, közigazgatási szerv számára. Meg kell állapìtanunk, hogy semmilyen alkotmányos akadálya nincs annak, hogy extraterritorriális hatállyal jogot lehessen alkotni, vagy egy konkrét kérdést közigazgatási határozattal vagy bìrói döntéssel szabályozni lehessen, azzal a feltétellel, hogy egy ésszerű, nemzetközi jogilag elfogadható kapcsolat mutatható fel az adott élethelyzet és a szabályozási, rendezési igény között mind általánosságban, mind a konkrét esetben. Az Alaptörvény Q. cikkében rögzìtett elvek ezt némileg módosìtják ugyanakkor. A Q. cikk (1) bek. szerint Magyarország a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. Ebből az alkotmányos parancsból az következik elsősorban, hogy a joghatóság gyakorlása során lehetőség szerint kerülni kell a konfliktusokat, de nem következik sem az, hogy arról le kell mondani, ha a konfliktus oldására tett erőfeszìtések nem vezetnek sikerre, ahogy nem fakad semmilyen konkrét követelmény az együttműködés konkrét formájára sem. Az Alaptörvény E. cikk (1) bekezdése megerősìti ezt az Európa vonatkozásában: Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység 287 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


megteremtésében. Ebből, és különösen az egység megteremtésének alkotmányos programjából következik, hogy a Q. cikk (1) bekezdéséhez képest intenzìvebb együttműködés és kompromisszumkeresés várható el, azonban szintén nem következik semmi annak konkrét megvalósìtásának feltételeire, sem arra, hogy ez a joghatósági igények egyoldalú, önkéntes feladásával kell hogy megtörténjen. Az Alaptörvény D. cikkébe felvett – az Alkotmány korábbi 6. § (3) bek. szerinti felelősségi klauzula utódja –, a határon túli magyarok sorsáért viselt felelősség éppen az, ami egy esetleges joghatósági konfliktusnál szerepet játszhat, és amely a Q. és E. cikkek szerinti kompromisszumos megoldások keresésének határt szab, és azok megszorìtó értelmezését kényszerìti ki.

6.2. 6.2. Jurisdiction to enforce A végrehajtásra, a közhatalom fizikai megvalósítására vonatkozó nemzetközi joghatóság feltétele, hogy az adott szerv területileg jogosult legyen eljárni, mely a saját állam esetén mindig (az egyes törvényi szabályokra tekintettel), más állam esetén azonban csak akkor lehetséges, ha ehhez a másik állam kifejezetten hozzájárul. A „jurisdiction to enforce” tehát a klasszikus területiség elvének legtisztább megvalósulása. A közigazgatás, az állam szervei természetesen törvényekhez vannak kötve, tehát csak akkor járhatnak el, ha erre külön törvényi előìrás lehetőséget teremt. Ebből a követelményből az is fakad, hogy a közigazgatási tevékenységhez szükséges törvénynek is alkalmazhatónak kell lennie a másik állam területén, vagyis a jurisdition to prescribe megfelelő belföldi kapcsolattal kell bìrjon. Ez a követelmény igaz a konkrét ügyben meghozott egyedi döntésre is. Vagyis nem elegendő, hogy az absztrakt törvényi tényállás esetén fennáll az extraterritorriális alkalmazhatóság, ennek konkrét egyedi esetben is megállapìthatónak kell lennie. Ez utóbbi követelmény annál fontosabb, és annál inkább vizsgálandó körülmény, minél általánosabb a törvényi szabály. Itt ki kell még emelni egy további tényezőt. Az a tény, hogy egy állam lehetőséget biztosìt egy másik állam szerveinek, hogy területén eljárjanak, azáltal, hogy megnyitja joghatóságát, még nem jelenti azt, hogy ezzel a területi joghatóság által meglapozott felelőssége alól mentesülne. Ha elmulasztja a területén eljáró másik állam szerveinek felügyeltét, kontrollját, akkor közösen felel a joghatóság megnyitása alapján eljáró másik, külföldi állammal együtt. Így a magyar állam felelőssége fennáll a joghatóságának megnyitása esetén is. A joghatóság megnyitása legfeljebb azzal az eredménnyel járhat, hogy az állam lemond az elsődleges joghatóságának gyakorlásáról, azonban a területiségen alapuló jogai és kötelezettségei, az objektìv jogrend, az állampolgárok és a területén tartózkodók jogainak védelme továbbra is fennállnak, ami egy szubszidiáriusan mindig is gyakorolható territoriális joghatóságot jelent. A joghatóságot, vagyis az adott tárgyi kérdésben eljárni jogosult szervet, függetlenül a nemzetközi kérdésfeltevéstől, elsősorban a nemzeti jog határozza meg. Így a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 19. §-a szerint a hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály, értsd belföldi magyar jogszabály állapìtja meg. Ez a megállapìtás nem zárja ki azt, hogy esetleg magasabb rendű normák, pl. uniós jogszabályok, vagy nemzetközi szerződések alapján szintén lehetőség legyen hatásköri és joghatósági szabályokat megállapìtani. A joghatóság szerint kell megìtélni a bìrósági jogvédelmet is. Az Alaptörvény 25. cikk (2) bek. b) pontja és a XXVIII. cikk (7) bek. valamint az R. cikk (2) bek. együttes alkalmazásából következik a közigazgatási határozatok elleni bìrósági felülvizsgálat joga. A magyar bìróságok joghatósága a következőkből fakad. A magyar alapjogok által biztosìtott védelem kiterjed mindazokra, akiket a magyar főhatalom gyakorlása érint, ìgy a Magyarországon tartózkodó külföldiekre (amennyiben az alapjog nem kifejezetten a magyar állampolgársághoz kötött tartalmú), és azokra is, akikre a külföldön eljáró magyar szerv tevékenysége kihat. Ezt azzal összefüggésben kell látni, hogy a bìrósági felülvizsgálat a közigazgatás törvényekhez kötöttségének kontrollja, mégpedig az adott magyar szerv hatósági jogosìtványait megállapìtó magyar jogszabály betartásának ellenőrzését szolgálja. Ezt egészìti ki az az érv, hogy a közhatalmi tevékenységek az ún. acta iure imperii kategóriájába esnek, vagyis olyan, a főhatalommal járó tevékenységek, melyek kapcsán más államnak, mint az eljáró államénak, nincs joghatósága. 35 Vagyis a magyar hatóságok külföldi cselekményei jogszerűségének megìtélésére a magyar bìróságok fognak eljárni magyar perjogot alkalmazva. Ez az elv nem zárja ki azt, hogy a bìróság alkalmazza az adott külföldi állam anyagi jogát, melyet a hatóságnak a területi elv, és adott esetben az ezt szavatoló nemzetközi szerződés vagy szupranacionális aktus alapján figyelembe kellett volna vennie.

35

Vö. Pp. 130. § (1) bek. a) pont; Nmjtvr. 62/E. §.



A végrehajtásra vonatkozó joghatóságnak van egy közvetett aspektusa is, mely a külföldi határozat végrehajtásakor kap elsősorban szerepet.36 A külföldi határozatok végrehajtása egyébként is jól példázza, hogyan válik el a jurisdiction to prescribe és a jurisdiction to enforce. Ha ugyanis nincs lehetősége az egyik államnak a másik területén közvetlenül eljárni, akkor kénytelen megkeresni a másik állam illetékes szerveit a jurisdiction to prescribe alapján hozott határozatainak végrehajtása érdekében, vagyis a jurisdiction to enforce-t ez utóbbi állam gyakorolja. Ekkor a végrehajtást lefolytató állam jogosult felülvizsgálni, hogy a végrehajtást kérő államnak volt-e nemzetközi joghatósága, illetve az alkalmazott joghatósági elv nem ütközik-e saját államának ésszerű joghatósági igényeivel. Ez utóbbi esetben államérdek alapján, sokkal szélesebb körben, mint a polgári peres ìtéletek végrehajtása során, legitim módon zárkózhat el a végrehajtásra felkért állam attól, hogy a kérelemben foglaltaknak eleget tegyen.

7. 7. A betudhatóság37 A betudhatóság alatt azt értjük, hogy egy cselekmény, egy tevékenység mikor, és milyen feltételek mellett tekintendő egy meghatározott főhatalom hordozója cselekményének, illetve intézkedésének. A betudhatóságnak mindig van egy objektuma és egy szubjektuma. Az objektum alatt a tevékenységet, intézkedést, cselekményt értjük, a szubjektum az a jogi vagy természetes személy, aki/amely jogok, illetve kötelezettségek alanya, hordozója lehet. A betudhatóság az objektum és a szubjektum közötti jogi kapcsolat, melynél fogva egy tevékenység egy meghatározott szubjektum tevékenységévé válik. Ennek egyrészt van egy felelősségi vonatkozása, az a főhatalom kell az adott cselekményért helytálljon, melynek az betudható, mind az elsődleges jogvédelmi igények (határozatok bìrósági felülvizsgálata), mind a másodlagos igények szempontjából (kártérìtés), mind pedig nemzetközi jogilag. Másrészt, van ennek a kérdésnek egy az alkalmazandó jogra vonatkozó vetülete is, mindaddig, ameddig egy hatóság, mint magyar hatóság jár el, nem mentesülhet az Alaptörvény R. cikk (2) bek. és I. cikk (1) bek. szerinti kötelezettsége alól, hogy a magyar alkotmányos rendet és a magyar Alkotmány szerinti alapvető jogokat betartsa. Ezek a kérdések az egyre kiterjedtebb nemzetközi kooperációban nagyon gyakran merülnek fel, pl. az Európai Unióban a magyar közigazgatási szervek egyben közösségi jogalkalmazók is, természetes kérdésként merül fel, hogy mikor számìt egy cselekmény az Unió és mikor a tagállam cselekményének. Magyar katonák külföldi, a NATO keretében történő alkalmazása során, az általuk végbevitt cselekmények vajon a magyar államnak, a NATO-nak, vagy pl. egy többnemzetiségű hadtest esetén a hadtest parancsnokságát ellátó államnak tudhatóak-e be.38 A betudhatóság kérdésére az elsődleges választ a nemzetközi joghatóság adja meg. Ez a válasz azonban csak azon tiszta közjogi helyzetek esetén egyértelmű, amikor magyar szerv, magyar területi joghatóságon, magyar jogot alkalmaz, és kérdésessé válik a szuverenitáshoz tartozó jogok átengedése, illetve korlátozása esetén. A betudhatóság ilyenkor is azt célozza, hogy az egyes közhatalmi jogosìtványok gyakorlása és a közhatalom közötti világos kapcsolatot megteremtse, vagyis hogy egyes cselekményeket, legyenek bármilyen kusza kooperációs forma gyümölcsei is, pontosan és lehetőleg egyértelműen lehessen egyes, meghatározott szuverénhez hozzárendelni.

7.1. 7.1. A szuverenitási jogok átengedése – a szuverenitás vertikális megnyitása A főhatalmi jogosìtványok átengedése, vagy gyakorlásukról való lemondás a magyar Alaptörvény E. cikkében nyert szabályozást, mely az Európai Unió, illetve az Európai Közösségek javára vált lehetségessé a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban megfogalmazottakra tekintettel. A főhatalmi jogosìtványoknak ebben az értelemben vett korlátozását, átengedését azért tekintjük a szuverenitás vertikális megnyitásának, mert a szuverenitással járó jogokat egy magasabb szint gyakorolja az állam helyett. A főhatalmi jogosìtványok ebben az értelemben vett átengedése az átengedő és az átengedés jogosultja között egy szervezeti-intézményesìtett különválasztást jelent. Az Unió által meghozott jog idegen jog, mert az nem a

Lásd Ket. 144–146. §§. Lásd Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005), 171–266. o. 38 Ez a kérdés számos eljárásban merült fel az Emberi Jogi Európai Bìrósága előtt. Lásd Banković and Others v. Belgium and Others (no. 52207/99) Al-Adsani v. the United Kingdom, (no. 35763/97) Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland (no. 45036/98), Al-Jedda v. The United Kingdom (no. 27021/08) Al-Skeini and others v. The United Kingdom (no. 55721/07) 36 37



magyar közhatalom gyakorlásából fakad.39 Az Unió szervei szintén idegen (külföldi) szervek, mert azok nincsenek a magyar államszervezetbe integrálva. Ez még a Tanácsra is igaz, melynek tevékenységében bár a magyar Kormány valamely tagja részt vesz, azonban a Tanács továbbra is az Európai Unió szerve marad, és annak döntései nem tekinthetőek a magyar Kormányon keresztül kifejtett magyar állami cselekményeknek. 40 A két szféra, az uniós és a tagállami, elválasztása jól megfigyelhető a bìrósági jogvédelemben. Az Európai Bìróság nem vizsgálja a nemzeti jog értelmezését41, mint ahogy a nemzeti bìróság sem vizsgálja az európai jog érvényességét42. Attól azonban, hogy a magyar szervek idegen, közösségi jogot alkalmaznak, még önmagában nem válik a tevékenységük az Unió intézkedésévé. Ez jól látható az uniós jog megsértésért viselt állami felelősségben. Ha a tagállam a közösségi előìrások megszegésével az egyénnek kárt okoz, akkor a tagállam felel és nem a közösség. Ez alól az az alábbiakban még bemutatandó konstelláció képez kivételt, melyben ugyan a tagállamok szervei járnak el, de tevékenységüket teljes mértékben az uniós előìrások határozzák meg, és ekképp az Unió szerveinek minősülnek.43

7.2. 7.2. A szuverenitási jogok korlátozása – a szuverenitás horizontális megnyitása44 A szuverenitási jogok korlátozása a főhatalmi jogosìtványoknak nem egy szupranacionális szervezet javára, és ilyen értelemben vertikálisan történő átruházását, átengedését vagy korlátozását jelenti, hanem azt, hogy egyes főhatalmi jogosìtványokat más, azonban egyenrangú szuverének gyakorolnak. Így az államhatalom gyakorlásának és az államterületnek a kongruenciája horizontális értelemben válik viszonylagossá. Erre több példát is emlìthetünk: a közös piac körében a hitelintézetek illetve a biztosìtók fióktelepeinek törvényességi felügyeletét, melyeket a székhely szerinti tagállam hatóságai felügyelik, és a fióktelep szerinti tagállam illetékes hatóságainak előzetes tájékoztatását követően maguk végezhetnek helyszìni ellenőrzéseket 45, illetve a schengeni vìvmányok46 közül a határon átnyúló megfigyelést és üldözést47. Hasonló tulajdonságokkal bìr a magyar katonák külföldi, illetve a külföldi katonák magyar állomásoztatása is. Ezek közös jellemzője, hogy a külföldi szervek, hatóságok a belföldiektől jogilag függetlenül járnak el, és alapvetően csak saját közhatalmi, közigazgatási feladataikat látják el, mely feladatellátás átfoghat bármilyen közfeladatot. Az első kérdés természetesen a külföldi államhatalom gyakorlása tűrésének alkotmányjogi igazolhatósága. Ennek megválaszolásához szükséges a szuverenitás páncéljának horizontális megnyitásának fogalmi tisztázása. Ez a főhatalmi jogosìtványok vertikális korlátozásával bizonyos hasonlóságokat mutat, ugyanis mindkét esetben nemzetközi szerződés alapján, a nemzetközi együttműködés érdekében történik a főhatalomból eredő jogosìtványok korlátozása. További hasonlóság, hogy mindkét esetben változás történik a területiségen alapuló nemzetközi joghatóságban. Különbség azonban az, hogy mìg a vertikális szuverenitáskorlátozás esetén, ennek jogosultja új, korábban nem létező hatásköröket kap, a horizontális szuverenitáskorlátozás esetén a korlátozás kedvezményezettje nem kap új hatásköröket, hanem a már fennálló jogosìtványait gyakorolhatja az ő javára magát korlátozó állam területén is. Egy további, ezzel összefüggő különbség, hogy mìg a főhatalommal járó jogok (vertikális) átengedése esetén az Unió által alkotott jog Magyarország területén is érvényes és

Még akkor sem, ha közvetetten a magyar szuverén által legitimált nemzetközi, szupranacionális szervezetről van szó, ugyanis bár van a magyar állam képviselőinek alakìtó joga a megalkotásra kerülő jog kapcsán, azonban ez a jog távolról sem kizárólagos, és a legerősebb jogosìtvány is legfeljebb a vétó, azonban nem a szabály egyoldalú tartalmi meghatározása. 40 Lásd részletesen a demokratikus legitimációról szóló V. fejezetben. 41 C-292/92. sz. ügy, Ruth Hünermund és társai kontra Landesapothekerkammer Baden-Württemberg, 8. pont. 42 Ezen az sem változtat, ha a nemzeti (alkotmány)bìró kivételes esetben úgy határoz, hogy az európai jogot azért nem alkalmazza, mert álláspontja szerint az átruházott (átengedett) hatáskörök alkotmányjogilag meg nem engedett túllépését jelenti. Ebben az esetben tisztán belső alkotmányos szabályokat alkalmaz, az Alkotmány európai jogi klauzuláját értelmezi és alkalmazza. 43 C-146/91. sz. ügy, Koinopraxia Enoseon Georgikon Synetairismon Diacheiriseos Enchorion Proionton Syn. PE (KYDEP) kontra Tanács és Bizottság, 26. skk. pontok; T-185/94. sz. ügy, Geotronics SA kontra Bizottság. 44 Lásd hozzá Jan Hecker: „Grundgesetz und horizontale Öffnung des Staates‖ 127 Archiv des öffentlichen Rechts (2002), 291–322. o. Lásd továbbá osphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Şirketi kontra Írország (no. 45036/98). 45 2000/12/EK irányelv 29. cikk; 93/22/EGK irányelv 24. cikk; 73/239/EGK irányelv 14. cikk; 2002/83/EK irányelv 11. cikk. 46 Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról, 39. skk. cikkek. 47 Lásd a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény, 27. skk. §§. 39



alkalmazandó hatályos jog48, a főhatalmi jogok horizontális megnyitása esetén a másik szuverén aktusai bár kötelező erővel bìrnak a belföldön tartózkodó és ìgy a területi joghatóság alá eső személyek számára, azok nem a belföldi joggal hasonló módon érvényesek. A külföldi szuverén nem terjesztheti ki jogát a belföldre, nem alkothat jogot a belföld számára. A magát korlátozó szuverén csupán a másik javára lehetővé teszi, engedélyezi, hogy az saját joga alkalmazását extraterritoriális hatállyal kiterjessze, mely alapján a kedvezményezett szuverén akár közigazgatási végrehajtási intézkedéseket is foganatosíthat az engedélyező állam területén. Ezek az intézkedések lehetnek akár közigazgatási határozatok, akár reálcselekmények, akár kényszerintézkedések is, melyek a cìmzettekkel szembeni kötelező erejük ellenére sem bìrnak a belső jog érvényességi tartományával, csupán alkalmazandó jogot jelentenek. Ebből az is következik, hogy nem bìrhat elsőbbséggel a külföldi jog a belföldivel szemben, illetve hogy annak alkalmazhatósága, illetve az alkalmazhatóság mértéke minden esetben a konkrét kollìziós szabály adta keretektől függ. A külföldi jog alkalmazása természetesen a belföldi jog alkalmazásának mellőzésével jár. Ez azonban csak a kollìzió feloldása miatt szükséges, és nem jelent semmilyen hierarchikus viszonyt a két jog között, szemben az uniós joggal. Ez a megállapìtás az uniós jogon alapuló, határokon átnyúló közigazgatási kooperációra is igaz; függetlenül attól ugyanis, hogy az idegen jog egy irányelven alapul-e vagy sem, attól az még külföldi nemzeti jog marad, és nem válik uniós joggá. Az Unió nem is alkothatna olyan szabályokat, mellyel bármely tagállama jogának elsőbbséget adna egy másik államával szemben, ez ugyanis sértené a szuverén tagállamok közötti nemzetközi jogilag garantált egyenlőség elvét. Azt azonban nem zárja ki semmi, hogy az Unió a számára fenntartott jogalkotási kompetenciáival élve kollìziós szabályokat alkosson, az ütköző tagállami joghatósági igények, és alkalmazandó jogok közötti összhangot megteremtendő. A fentiek alapján a főhatalmi jogosìtványok átruházása, átengedése azt jelenti, hogy az idegen jog érvényes Magyarország területén is. Erre a magyar Alaptörvény csak egyetlen esetet ismer, az Európai Unió által alkotott jogot. Ha azonban pusztán főhatalmi tevékenységek kifejtése történik (közjogi jogalkalmazás), anélkül, hogy az azok alapját adó közjogi norma érvényessége kiterjedne Magyarországra is, akkor a főhatalmi jogosìtványok horizontális korlátozásáról beszélünk. Ez egy jogi aliud a vertikális szuverenitáshoz képest, és ennélfogva más alkotmányos szabályok alapján kell azokat megìtélni. Az alkotmányjogi legitimáció kapcsán a következő normák jöhetnek szóba: Alaptörvény E. cikk (Európaklauzula), Q. cikk (nemzetközi jog és magyar jog viszonya), valamint a rendőrség és a hadsereg jogállását rendező 45–47. cikkek Az Alkotmánybìróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata alapján a Q. cikk önmagában nem elegendő nemzetközi kollìziós szabályként, csak ha más rendelkezések a kizárólagos magyar területi joghatóság korlátozását szintén lehetővé teszik. Az európai jogra, mind a közösségi, mind az uniós jogra visszavezethető kollìziószabályok esetén ilyen funkciója van a E. cikknek és elegendő alapot adhat a schengeni vìvmányok, ìgy pl. a határon átnyúló üldözés alkotmányosságához is. A hadseregre vonatkozó szabályok azonban már nem ennyire egyértelműek, különösen ami a NATO keretein belül történő együttműködést illeti. Az Alaptörvény 45. cikke (1) bek. szerint a Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésből eredő kollektìv védelmi feladatok ellátása. Ennek megfelelően a 45. cikk (2) bekezdés lehetővé teszi, hogy a Magyar Honvédség irányìtására nemzetközi szerződés eltéréseket állapìtson meg, ami alkotmányos alapot ad arra, hogy a Magyar Honvédség kötelékében szolgáló katonák parancsokat fogadhassanak el nem magyar elöljáróktól, és azokat teljesìteni legyenek kötelesek többek között a NATO keretei között működve. A Kormánynak az Alaptörvény 47. cikke (1) és (3) bekezdésében foglalt jogosìtványai semmilyen relevanciával nem bìrnak a kollìziós kérdésre nézvést, az ugyanis csak az Országgyűlés általános döntési kompetenciájához képest eljárási egyszerűsìtést jelent. Az Országgyűlés dönt ugyanis a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, a Magyar Honvédség békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról.

Abból, hogy az uniós jognak alkalmazási és nem érvényességi elsőbbsége van, még nem következik, hogy ne lenne Magyarországon is érvényes, csak az, hogy a magyar jog nem válik érvénytelenné. 48



Az alkotmányos problémát a külföldi csapatok magyarországi állomásoztatása, magyarországi alkalmazása jelenti. A magyar katonák külföldi alkalmazása azért nem gond, mert arra a Honvédség jogállását meghatározó 45. cikk (1) bekezdése lehetőséget ad. Az előbbi esetre a külföldi katonák belföldi állomásoztatására lássunk egy példát: az 1997. évi XLIX. törvénnyel kihirdetett a Magyar Köztársaság Kormánya és az Egyesült Államok Kormánya közötti, az Egyesült Államok Fegyveres Erőinek a Magyar Köztársaság területén történő tevékenységéről szóló Megállapodást. E szerződés 7.1. cikke alapján „a Magyar Köztársaság Kormánya egyetért azzal, hogy ilyen esetekben lemond az elsődleges büntető joghatóság gyakorlásának jogáról‖. 49 Ugyanezen Egyezmény a közlekedési bűncselekményekre és szabálysértésekre vonatkozó 9.3. cikke szerint: „A magyar rendőrség nem szabhat ki sem bìrságot, sem figyelmeztetést, sem más büntetést az Egyesült Államok Fegyveres Erőinek tagjai által szolgálatteljesìtés közben elkövetett cselekményekkel kapcsolatban.‖ A 14.2. cikk alapján az „Egyesült Államok Fegyveres Erői hatóságainak az Egyesült Államok Személyi Állománya esetében kizárólagos joga van, a megfelelő magyar hatóságok kérése esetén a magyar egészségügyi hatóságok jelenlétében, az orvosi, nyomozási vagy más célból szükséges vizsgálatok elvégzésére, beleértve a halott azonosìtását, valamint a szükséges boncolás elvégzését.‖ A 18. cikk alapján „a magyar hatóságok érvényesnek tekintik az Egyesült Államok megfelelő hatóságai által az Egyesült Államok Személyi Állományának a gépjárművek igénybevételére kiadott gépjárművezetői engedélyt vagy jogosìtványt, a gépjárművezetői vizsga ismételt letétele és illeték fizetése nélkül‖. A 19. cikk szerint postahivatalokat üzemeltethetnek az Egyesült Államok fegyveres erői, mìg a 21. cikk a műsorszórás jogát adta meg a fegyveres erőknek, holott ez sem az akkor hatályos, a postáról szóló 1992. évi XLV. törvény szerint (vö. 12. skk. §§) nem volt lehetséges, sem a rádiózásról és televìziózásról szóló 1996. évi I. törvény szerint (85. §). Az ez utóbbihoz kapcsolódó hatósági ellenőrzési jogosultságok, és a vonatkozó közigazgatási eljárás szabályai is érdekesek. A nem hivatalos posta felügyeletét „a magyar hatóságoknak a Szerződő Felek meghatalmazott képviselői által közösen kidolgozott eljárás szerint kell végeznie‖ 50, mìg a műsorszórásra vonatozóan az Egyesült Államok Fegyveres Erői egyszerűen „megtesznek minden indokolt erőfeszìtést, hogy a frekvenciák használatát koordinálják az illetékes magyar hatóságokkal‖. A megállapodás természetesen tartalmazza, hogy az Egyesült Államok Fegyveres Erői a lehető legnagyobb mértékben együttműködnek a magyar hatóságokkal, illetve tiszteletben tarják a magyar jogszabályokat, de sem egyik, sem másik nem jelenti sem az alávetésüket a magyar joghatóságnak, sem a két jog közötti ütközés feloldásának módszereit. A legnagyobb probléma, hogy a magyar Alkotmány nem ad általános felhatalmazást az olyan nemzetközi szervezetekben való részvételre, mely a területi joghatósággal járó főhatalmi jogosìtványok korlátozásával jár. Ez egyértelműen következik a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatból, hiszen ilyen konstellációkra nem ad választ a döntés szerint az Alaptörvény Q. cikke (Alkotmány 7. §). A személyi állományra vonatkozó amerikai, személyi joghatósági igényeket (hiv. egyezmény 14.2. cikke) ugyan lehet alapozni az Alaptörvény Q. cikkére és a nemzetközi együttműködés elvére, ugyanis az Amerikai Egyesült Államok az egyetlen olyan állam, mely ésszerű kapcsoló elvet (főhatalmi elv) tud felmutatni a joghatósága és az adott személy tevékenysége között, azonban a joghatóság többi emlìtett, az állomásoztatással együtt járó korlátozására nem lehet magyar alkotmányos felhatalmazást találni. Itt ki kell emelni, hogy az idegen, szövetséges katonák állomásoztatása önmagában nem összeegyeztethetetlen a magyar Alaptörvénnyel, azonban annak konkrét kialakìtása, az alkotmányos felhatalmazás hiányában már kétségeket ébreszt. A szuverenitás horizontális megnyitásából fakadó, nem európai jogi eredetű, kollìziós helyzetek kezelése már csak ezért is fontos lenne, mert az Alaptörvény R. cikke inkább egy megszorìtó értelmezést támaszt alá, vagyis azt, hogy külön alkotmányos felhatalmazás nélkül nem lehet a territoriálitásból fakadó jogokról lemondani, ugyanis e cikkből eltérő rendelkezése hìján mindenkire kiterjedő magyar joghatóság következik. A szuverenitás horizontális megnyitása azzal jár, hogy a külföldi szervek jogilag önállóan járnak el, ami azt is jelenti, hogy cselekményeik az adott külföldi államnak számìtanak be, és bìrósági jogvédelmet is ezen állam illetékes bìróságai előtt lehet keresni. Ezt erősìti meg, hogy főhatalmi tevékenységekről lévén szó, a területi joghatóságát korlátozó állam bìróságainak nincs is nemzetközi joghatósága eljárni. 49 50

Amit visszavonhat természetesen különlegesen súlyos esetekben szintén e cikk alapján. Gyakorlatilag kormányzati szinten történő megállapodásokkal lehet az Országgyűlés által hozott jogszabályoktól eltérni.



7.3. 7.3. Az eljárás feletti uralom és az eljárásért viselt felelősség51 A beszámìtás kérdésének megválaszolására bizonyos tartalmi kritériumokra van szükség. Két ilyen jellemző az eljárás feletti uralom és az eljárásért viselt felelősség. Az eljárás feletti uralom alatt azt értjük, hogy egy közigazgatási eljárás lefolytatását és különösen „végeredményét”, a konkrét intézkedést, határozatot jogilag és ténylegesen ki határozza meg. Az eljárás feletti uralom mindig a törvényhozó konkrét döntésétől függ, és nagyon sok jogi eszköz áll rendelkezésre: engedélyezés, jóváhagyás, felügyeleti jogosìtványok kialakìtása, melyek segìtségével az egy-egy eljárás feletti uralmat kialakìthatja. Az eljárásért viselt felelősség azt határozza meg, hogy egy adott eljárás, annak lefolytatása, az abban született konkrét intézkedés, határozat a tételes jog alapján kinek a felelősségi körébe tartozik. Az eljárás feletti tényleges uralom, lefolyásának meghatározása és a felelősség közötti eltérésre jó példa az alapszabadságok esetén az állam védelmi kötelezettsége, vagyis egy EU-tagállam felel azért, ha egy, az alapszabadságokat korlátozó személlyel szemben nem lép fel közhatalmi eszközeivel. 52 Másik ilyen példa a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény 43. cikke, mely szerint ha egy külföldi állam hatóságai egy másik állam területén folytatott tevékenységük során kárt okoznak, akkor a kárt az az állam térìti meg a saját joga alapján, melynek területén az adott hatóság eljárt. Bár ezt az összeget a másik állam teljes mértékben megtérìteni köteles, ez mégsem változtat azon, hogy a polgár felé a területi állam viseli a tevékenységért a kártérìtési következményeket. Ez a felelősségi konstrukció a polgárok védelmét szolgálja azzal, hogy belföldi bìróság előtt, saját joga alapján igényelheti a kártérìtést. A területi joghatóságát korlátozó, és más, külföldi főhatalom tevékenységét engedélyező állam felelőssége – legalább szubszidiáriusan – azonban nem pusztán „kényelmi‖ szempontok, hanem alapjogi dogmatikai okoknál fogva is kényszerìtően szükséges. A már más fejezetekben is idézett Matthews döntés53 ratio decidendijéből is következően egyetlen állam sem szabadulhat alapjogi kötöttségeitől pusztán azáltal, hogy a nemzetközi együttműködés érdekében korlátozza a főhatalommal járó jogosìtványainak gyakorlását, és más szuverén tevékenységét engedélyezi területi joghatóságán. Az államnak alapjogi kötelezettségéből fakadóan garantálnia kell azt, hogy a közhatalom gyakorlása a területén minden esetben az alkotmánya által garantált alapjogi keretek között marad. Az alapjogok korlátozásának alkotmányjogilag ugyan legitim célja lehet a nemzetközi együttműködés, azonban ez nem járhat azzal, hogy az alapjogok kiüresednek, azok lényeges tartalma sérül (vö. Alaptörvény I. cikk.). Ezért, bár az idegen közhatalomé az eljárás feletti uralom, és ebből fakadóan elsődlegesen az ezért viselt felelősség is, ha az adott idegen jog nem nyújt egy a magyar jogvédelmi szinttel összehasonlìtható (nem szükségképpen azonos) védelmet, akkor az alapjogokkal össze nem egyeztethető szuverenitásgyakorlás, itt szuverenitáskorlátozás miatt, az alapjogok garantálójának, az államnak legalább másodlagosan helyt kell állnia, és orvosolnia kell az okozott alapjogi sérelmet. Az a tény, hogy egy hatóság által alkalmazott jog nem belföldi eredetű, nincs semmilyen hatással arra, hogy az adott hatóságot magyar vagy nem magyar hatóságnak kell-e tekinteni. A betudhatóság és az alkalmazandó jog kérdése elválik egymástól. Ez teljesen egyértelmű az uniós jog indirekt nemzeti végrehajtása esetén, a nemzeti hatóságok az európai szervektől függetlenül járnak el, önálló szervezeti kereteik között és nem tagozódnak be az Európai Unió szervei közé, még akkor sem, ha a közös európai jog végrehajtása során élvezett tagállami eljárási és szervezeti autonómia elvét54 az uniós jog hatékony és a belföldivel azonos módon történő végrehajtásának követelménye viszonylagossá teszi.55 A tagállami hatóságok intézkedései csak akkor tudhatóak be az Uniónak, ha betagozódnak közvetlenül az uniós szervezeti rendszerbe, az, hogy funkcionálisan az unió javára járnak el, a betudhatósághoz nem elegendő. Megválaszolandó kérdés, hogy módosìtja-e a tagállami és az uniós eljárási és szervezeti rendszer különállását az, hogy az újabb közösségi jogalkotás egyre kiterjedtebb eszközöket nyújt a Bizottság számára, hogy a tagállamok illetékes szervei előtt folyó közigazgatási eljárásokat érdemben befolyásolja. Itt elegendő pl. a gyógyszerek vagy a genetikailag módosìtott szervezetek engedélyezésére gondolni; mindkét esetben igaz, hogy amennyiben az engedélyezés kérdésében a tagállamok hatóságai között nézeteltérés lenne, akkor a Bizottság ezt végső soron egy komitológiaeljárásban meghozott, a tagállamokhoz intézett határozatban oldja fel, mely az 51 52 53 54

Lásd Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 203–266. o. C-265/95. sz. ügy, Bizottság kontra Franciaország. Lásd az alapjogokról szóló VIII. fejezet, 2.4 b) pontját. EJEB, Matthews kontra Egyesült Királyság, Application no. 24833/94. Lásd az alapjogokról szóló VIII. Fejezet, 9.1 pontját Lásd az európai közigazgatási jogot tárgyaló 4.1. pontját. 205/82–215/82. sz., Deutsche Milchkontor és társai egyesìtett ügyek,17.

pont. 55

Lásd az európai közigazgatási jogot tárgyaló 4.1. pontját. 205/82–215/82. sz., Deutsche Milchkontor és társai egyesìtett ügyek,19.

pont.



adott kérdésekben köti a tagállamok szerveit. Ez a modell világosan áttöri a tagállami és az uniós végrehajtás szétválasztásának klasszikus modelljét, kérdés azonban az, hogy ez befolyással van-e a betudhatóságra. Azt a formalizált választ, hogy jóllehet a Bizottság kötelező erejű döntése a kooperáció érdekében ugyan áthidalja, de nem szünteti meg a két végrehajtási szervezet közötti elhatárolást, mivel a polgár felé kötelező erejű döntést a tagállami szerv hoz,56 egyáltalán nem tartjuk követendőnek. A külvilág számára megjelenő, a polgárra nézve kötelező határozat anyagi jog rendelkezéseit a Bizottság hozta meg, legalábbis abban a mértékben57, amilyenben ezt felterjesztették elé. Az, hogy az anyagi jogviszonyt a Bizottság határozza meg, még ha csak közvetetten is, az Európai Bìróságnak több esetben elegendő volt a Közösség felelősségének megállapìtásához, vagyis a beszámìtás kérdésére adandó igenlő válaszhoz, 58 és ez a logika a komitológiaeljárásokban hozott határozatokra is ki kell, hogy terjedjen. Ezt csak alátámasztja, hogy amennyiben a szerv nem tesz eleget a határozatban foglaltaknak, akkor egyrészt az EKSZ 226. cikke szerinti szerződésszegési eljárásnak, illetve a kérelmező részéről a közösségi jogmegsértése miatt kártérìtési keresetnek lehet helye. Azonban itt fel kell hìvjuk a figyelmet a következőkre: egyrészt a komitológia eljárás nem feltétlenül magát az engedélyezési kérelmet fogja át, hanem annak egyes olyan részkérdéseit, mely megìtélésében az egyes tagállami hatóságok nem tudtak megegyezni. Minél kevesebb aspektust fog át a bizottsági eljárás és határozat, annál nagyobb döntési hatáskörrel és felelősséggel bìr a tagállam. Mivel a beszámìtás kérdése nemcsak tényleges oksági folyamatokat, hanem normatìv értékeléseket is jelent, és mivel e kérdésre lehetőség szerint világos választ kell adni, vagyis pontosan meg kell tudni határozni, hogy mely intézkedés, mely főhatalomnak számìt be, az eljárás még akkor is az aktuálisan eljáró tagállamnak kell beszámìtson, ha a végső döntés egyes aspektusait a Bizottság határozta meg. Ez nem azt jelenti, hogy a polgár meg lenne fosztva a jogvédelemtől, a Bizottság döntését, mint harmadik személyhez cìmzett, de rá hatással bìrót, az Európai Bìróság előtt megtámadatja stb. A beszámìtásra természetesen alapvető hatással van, ha egy belföldi hatóság egy külföldi főhatalom igazgatási szervezetrendszerébe szervezetileg betagozódik. Ehhez nem elegendő sem az, hogy külföldi jogot alkalmazzon vagy hogy pusztán a külföldi főhatalom javára járjon el, hanem az szükséges, hogy szervesen a másik főhatalom szerveként, annak főhatalmát gyakorolva, és annak utasìtásait követve járjon el. Ez az ún. nemzetközi szervkölcsönzés (Organleihe). Ez akkor is megvalósul, ha csak rövid időre, egyes meghatározott cselekmények lefolytatása, intézkedések meghozatala érdekében kapcsolódik be a másik főhatalom szervezetrendszerébe, és egyébként saját államának szerveként jár el. Ilyennek minősìthető, ha francia, illetve spanyol bìrák az andorrai bìróság bìráiként járnak el, e cselekmények kizárólag Andorra cselekményeinek minősülnek és sem Franciaországénak, sem Spanyolországénak.59 Ezt a követelményt nem elégìti ki pl. a nemzetközi békefenntartás, vagyis amikor egyes államok más, politikailag meggyengült államok számára, rendfenntartó, katonai egységeket bocsátanak rendelkezésre. Ezen állam átmenetileg nincs abban a helyzetben, személyzeti vagy más okoknál fogva, hogy főhatalmi feladatit ellássa, azonban a rendelkezésére bocsátott egységek nem vállnak ezen állam szervezetrendszerének elemeivé, abban az értelemben, ahogy ezt az Organleihe kapcsán értelmeztük, mert többé-kevésbé megőrzik önállóságukat, és nem áll fenn a direkt utasìtásadási jog. Ez a konstrukció leginkább egy nemzetközi jogi alapú megbìzási jogviszony, ahol a megbìzott állam a megbìzó javára látja el annak bizonyos főhatalmi funkcióit.60 Az a tény, hogy egy belföldi szerv egy külföldi szerv javára, vagy érdekében jár el, még nem lesz a külföldi szervezetrendszer része, és képviseletről sem beszélhetünk, hanem alapvetően nemzetközi jogsegélyről van szó ebben az esetben. Ilyenként kell értelmezni – az értelemzavaró fogalmazás ellenére is – az EK 1/2003 kartellrendelete 22. cikkét, mely szerint a tagállamok versenyhatóságai saját területükön, saját nemzeti joguk Christoph Ohler: Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts (Tübingen: Mohr, 2005) 216. o. Így pl. a gyógyszer-engedélyezés esetén ez csupán a közegészségügyi kockázatra terjed ki, hiszen ebben alakulhat ki vita a referenciaállam és a további államok hatóságai között, lásd 2001/83/EK sz. irányelv. 29 cikkét. 58 C-146/91. sz. ügy, Koinopraxia Enoseon Georgikon Synetairismon Diacheiriseos Enchorion Proionton Syn. PE (KYDEP) kontra Tanács és Bizottság, 26–27. pontok; T-185/94. sz. ügy, Geotronics SA kontra Bizottság. 59 Ld. EJEB Drozd és Janousek kontra Franciaország és Spanyolország (Application no. 12747/87) „96. The Court, like the Commission, accepts the arguments of the Governments. Whilst it is true that judges from France and Spain sit as members of Andorran courts, they do not do so in their capacity as French or Spanish judges. Those courts, in particular the Tribunal de Corts, exercise their functions in an autonomous manner; their judgments are not subject to supervision by the authorities of France or Spain. 56 57

Moreover, there is nothing in the case-file which suggests that the French or Spanish authorities attempted to interfere with the applicants’ trial.‖ 60 Lásd az afganisztáni 99/2003. (X. 10.) OGY határozat az afganisztáni Nemzetközi Biztonsági Közreműködő Erők (ISAF) műveleteiben való magyar katonai részvételről, 2191/2004. (VII. 29.) Korm. határozat az afganisztáni Nemzetközi Biztonsági Közreműködő Erők (ISAF) műveleteiben történő magyar katonai részvételről



alapján bármely vizsgálatot vagy ténymegállapìtó intézkedést elvégezhetnek egy másik tagállam versenyhatósága „nevében és költségére‖ annak megállapìtása érdekében, hogy megsértették-e az EUMSZ 106. vagy 107. cikkét. Szintén nemzetközi jogsegély az információk cseréje ugyancsak a már emlìtett 1/2003/EK rendelet 12. cikke alapján, vagy a nemzetközi rendőri együttműködés keretében. 61 A nemzetközi jogsegély közös jellemzője, hogy a nemzeti hatóságok saját nemzeti joguk alapján, az állam területi joghatóságán, hatásköri és illetékességi szabályait betartva járnak el, ìgy a cselekményeik is saját államuknak tudhatók be, annak számìt be, ez az állam köteles a jogállami normáknak megfelelő jogvédelmet biztosìtani, és felel az esetleges jogsértésekért.62 Hasonló igaz a külföldi határozatok végrehajtására is63, azzal a különbséggel, hogy ebben az esetben súlyosabb beavatkozás történik a magánszférába. Ennek az a következménye, hogy a végrehajthatásra csak akkor lehet mód, ha a végrehajtást kérő állam joga megfelel a bìrósági jogvédelemmel és a tisztességes eljárással kapcsolatos alapvető kritériumoknak úgy általában, mint a konkrét ügyben. Ellenkező esetben a végrehajtási kérelemnek csak abban a (kizárható) esetben lehetne eleget tenni, ha a Magyar Köztársaság feladná az Alaptörvény objektìv értékelkötelezettségét. A leìrtak természetesen abból is következnek, hogy végrehajtási cselekmények a magyar közhatalom cselekményeinek számìtanak. Ez nem változtat azon, hogy a végrehajtás alapjául szolgáló külföldi határozat az adott külföldi, végrehajtást kérő államnak tudható be. A beszámìtás egy további problémás konstellációja a vegyes nemzeti összetételű hatóságok, illetve egységek felállìtása. Ezt több példával is szemléltethetjük. A piaci visszaélésről szóló 2003/6/EK irányelv 16. cikk (4) bekezdése például lehetővé teszi, hogy az egyik tagállam illetékes hatósága megkeresse egy másik tagállam illetékes hatóságát, hogy az a saját területén vizsgálatot folytasson le. Kérheti továbbá, hogy engedélyezzék a megkereső hatóság tisztviselői számára, hogy a vizsgálat során elkìsérhessék a másik tagállam illetékes hatóságának tisztviselőit. Ez a megoldás nem változtatja meg a nemzetközi hatáskört, és a betudhatóságot, ugyanis az irányelv szerint a vizsgálat mindvégig annak a tagállamnak az általános ellenőrzése alá tartozik, amelynek a területén lefolytatják. Tehát az eljárás ezen állam eljárásának minősül, ezen állam nyújt jogvédelmet, illetve felel az esetleges jogsértésekért. Hasonló igaz 515/97/EK rendeletre is 64, melynek 9. cikke lehetővé teszi, hogy a vám- és mezőgazdasági jogszabályokat sértő vagy a megkereső hatóság számára sértőnek látszó tevékenységek tekintetében az egyik állam hatóságai megkeressenek egy másik tagállamot, hogy az bizonyos eljárásokat folytasson le.65 A 9. cikk (2) bek. szerint azonban a megkereső hatóság és a megkeresett hatóság közötti megállapodás alapján a megkereső hatóság által kijelölt tisztviselők jelen lehetnek az (1) bekezdésben emlìtett közigazgatási vizsgálat során. Ez a jelenlét azonban nem változtat a nemzetközi joghatóságon és a betudhatóságon, mert a közigazgatási vizsgálatot mindig a megkeresett hatóság tisztviselői végzik, és a megkereső hatóság tisztviselői saját kezdeményezésre nem vehetik át a megkeresett hatóság tisztviselőinek ellenőrzési hatáskörét. Bár beléphetnek ugyanazokba a helyiségekbe, és megkaphatják ugyanazokat a dokumentumokat, mint a megkeresett hatóság tisztviselői, de csak azok közvetìtése révén. Ehhez hasonló szabályokat tartalmaz a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény a közös bűnfelderìtő csoport létrehozására vonatkozó szabályaiban (20. skk. §§). A közös bűnfelderìtő csoport mindig a magyar központi vagy területi bűnüldöző szerv és a külföldi hatóság közötti eseti megállapodással jön létre, mely megállapodás mindig tartalmazza a közös bűnfelderìtő csoport vezetőjét is [21. § (2) bek. d) pont], azzal, hogy a Magyarországon működő közös bűnfelderìtő csoportot mindig a magyar bűnüldöző szerv kijelölt tagja vezeti [22. § (1) bek.]. A vezetésből következik, hogy e személy jogosult parancsokat adni, melyeket a közös felderìtőcsoport tagjai követni kötelesek. Ez azzal is együtt jár, hogy a vezetésre jogosult személytől függ a csoport tevékenysége, vagyis az a magyar államnak lesz betudható, még akkor is, ha adott esetben a csoport egyes tagjai azokat nem követik. A magyar állam köteles az alapjogok megsértésért, a magánszférába történő beavatkozásért helytállni, az intézkedések neki lesznek betudva. Ez természetesen nincsen hatással a másik állam nemzetközi jogi felelősségére, mely a megállapodásban foglalt vezetési jogok megsértése miatt keletkezik. A beszámìtás az állampolgár szempontjait veszi figyelembe, az ő szempontjából a vegyes összetételű egység magyar közhatalmat gyakorló hatóságnak számìt.

8. 8. A törvényi fenntartás elve Lásd a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény 14. skk. §§. Lásd a Ket. nemzetközi jogsegélyről szóló 27. §-át. 63 Ket. 144–146. §§. 64 A Tanács 515/97/EK rendelte (1997. március 13.) a tagállamok közigazgatási hatóságai közötti kölcsönös segìtségnyújtásról, valamint a vám- és mezőgazdasági jogszabályok helyes alkalmazásának biztosìtása érdekében e hatóságok és a Bizottság együttműködéséről. 65 Ez egyszerű nemzetközi jogsegély. 61 62



A törvényi fenntartás elve66 a polgári jogállam egyik alapelve, mely abból indul ki, hogy az egyén szabadsága elméletileg korlátozatlan, mìg az állam beavatkozási joga elméletileg korlátozott 67, és ebben az értelemben a polgári jogállam a hatalom államának (Machtsstaat) az ellentéte. Ennek az elméleti tételnek a gyakorlati konzekvenciája, hogy az egyén szabadságszférájába csak törvényi, mégpedig alkotmányos törvény alapján lehet csak beavatkozni. A törvényi kötöttség elve egyrészt jogállami követelmény68, másrészt a demokratikus hatalomgyakorlás elvéből69 is az következik, hogy a közhatalom cselekvése, mely minden esetben az alapjogok valamilyen korlátozását is jelenti, a demokratikusan legitimált törvényhozó akaratára legyen visszavezethető, és ebben az értelemben a jogalkotási hatáskörök delegálásának tilalmát is magában foglalja. 70 Ez utóbbi szempont esetén ki kell emelni, hogy a törvényhozónak magának csak a legfontosabb, a politikailag legérzékenyebb döntéseket kell meghoznia, és a végrehajtással kapcsolatos technikai szabályokat delegálhatja. A jogalkotással szemben azonban fennáll egy a jogállamiság elvéből következő parancs, mégpedig a lehetőség szerint világos és érthető szabályozás, mely követelmény esetenként azonban ellentétben lehet a normáktól elvárt általánossággal. A Rekvényi-ügyben kifejtésre került ez a probléma. A Bìróság szerint csak akkor tekinthető az egyezmény szempontjából valami „törvénynek‖, „ha elegendő pontossággal van megfogalmazva ahhoz, hogy lehetővé tegye az állampolgár számára, hogy magatartását a törvényhez igazìtsa: képesnek kell lennie – hogyha szükséges, jogi tanácsadó segìtségével – arra, hogy a körülmények által indokolt ésszerű mértékben előre láthassa, milyen következményekkel járhat magatartása. Ez nem azt jelenti, hogy a körülményeknek teljes bizonyossággal kell előreláthatónak lenniük: a tapasztalat azt mutatja, hogy ez a célkitűzés elérhetetlen. Habár a bizonyosság nagyban kìvánatos volna, megvalósìtása a szabályozás végletes merevségét eredményezhetné, holott a törvénynek tartania kell az iramot a mindig változó körülményekkel. Ezért sok törvényt kikerülhetetlenül csak olyan kifejezések használatával lehet megalkotni, amelyek többé-kevésbé homályosak, és amelyek értelmezése és alkalmazása a gyakorlatra vár. […] A törvényektől – amelyek eleve sem rendelkezhetnek minden lehetőségről – megkìvánt pontosság szintje jelentős mértékben függ a szóban forgó jogszabály tartalmától, a szabályozni kìvánt területtől, a jogszabály cìmzettjeinek számától és jogállásától.‖ A törvényalkotás az absztrakt-általános szabályok megalkotásának terepe, és ennek alkotmányjogi konzekvenciáit is le kell vonni. A magyar Alkotmánybìróság az 1160/B/1992. AB határozatban kifejtette, hogy a jogalkotó dönt arról, milyen részletesen kìván szabályozni, de a norma sem túlontúl részletes nem lehet, sem túlságosan általános.71 A túl széles mérlegelési jogkör adását bìrálja a 49/1995 (VI. 30.) AB határozat. 72 Ez nem jelenti természetesen azt, hogy a nem teljesen pontos jogfogalmak alkalmazása, vagy a generálklauzulák alkalmazása kizárt lenne, ezt sem az alkotmány, sem a jogállamiság elve nem tiltja. Két olyan terület van, ahol a legnagyobb mérvű pontosságra van szükség: a büntető-, illetve az adójog kapcsán.73

A magyar jogi terminológiában ugyan nehéz pontos kifejezést találni arra a jelenségre, amit a német jogi szaknyelv a Vorbehalt des Gesetzes fogalma alatt tárgyal. Az Alkotmánybìróság is alkalmazza ezt az elvet, külön kifejezést azonban nem alkotott, egyszerűen körülìrja ezt a követelményt, lásd először 64/1991. (XII. 17.) AB határozatot. 67 Lásd pl. a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatot: „A jogállamiság egyik fontos tartalmi eleme a jogbiztonság, amelynek szintén több komponense van. Ezek egyike az állami beavatkozás korlátok közé szorìtása, mivel a korlátlan állami beavatkozás lehetősége a jogalanyokat – a természetes és jogi személyeket egyaránt – szüntelen jogbizonytalanságban tartja, s ìgy összeegyeztethetetlen a jogállam fogalom lényegével.‖ 68 Vö. Alaptörvény B cikk. (1) bek. 69 Vö. Alaptörvény B cikk. (3)–(4) bek. 70 Lásd 56/1993. (X. 28.) AB határozatot, melyben az Alkotmánybìróság megerősìtette a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatban kifejtett véleményét, hogy valamely alapjog tartalmának meghatározása, lényeges garanciáinak megállapìtása kizárólag törvényben történhet. Törvényi szinten lehet továbbá az alapjogokat közvetlenül és jelentős mértékben korlátozni. Az alapjogokkal való közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szintű szabályozás is. Az Alkotmánybìróság álláspontja szerint annak eldöntése, hogy az adott szabályozás a tárgykörhöz tartozó alapjoghoz közvetlenül vagy közvetett módon kapcsolódik-e, mindig csak a konkrét esetben állapìtható meg. Ugyanezt mondja ki, az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, továbbá a jogalkotási törvény, mely szerint alapvető jogok és kötelezettségek esetén nem adható felhatalmazás a jogalkotásra [lásd Jat. 15. § (2) bekezdés]. 71 „Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezìti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. 66

Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkìthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektìv jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbìtja a jogbiztonságot. A jogszabálynak ezért az életviszonyok tipikus vonásait kell figyelembe vennie.‖ 1160/B/1992 AB határozat. 72 „A hatósági jogkör gyakorlójának adott korlátlan mérlegelési jog ugyanis kiszámìthatatlanná teszi, hogy milyen egyéb célra kell engedélykérelmet benyújtani, vagy az egyéb indokból elutasìtott kérelmet milyen alapon lehet jogorvoslattal megtámadni.‖ 49/1995. (VI. 30.) AB határozat. 73 Lásd 30/1992. (V. 26.) AB határozatot: „Az alkotmányos büntetőjog követelményei szerint a büntetőjogi szankció kilátásba helyezésével tilalmazott magatartást leìró diszpozìciónak határozottnak, körülhatároltnak, világosan megfogalmazottnak kell lennie. Alkotmányossági követelmény a védett jogtárgyra és az elkövetési magatartásra vonatkozó törvényhozói akarat világos kifejezésre juttatása. Egyértelmű üzenetet kell tartalmaznia, hogy az egyén mikor követ el büntetőjogilag szankcionált jogsértést. Ugyanakkor korlátoznia kell az önkényes jogértelmezés lehetőségét a jogalkalmazók részéről. Vigyázni kell tehát, hogy a tényállás a büntetendő magatartások körét nem túl szélesen jelöli-e ki és elég határozott-e.‖ Lásd még a 11/1992 (III. 5.), illetve a 18/2000 (VI. 6.) AB határozatokat.



A törvényi fenntartás elve alapvetően két szempontból bír kollíziós jogi relevanciával: egyrészt mivel maga a törvényalkotó hívja életre a közjogi kollíziós tényállást, magának a jogalkotónak kell a világos normatartalom követelményére is tekintettel pontosan meghatároznia azt, hogy a külföldi elem mikor és milyen mértékben vehető figyelembe a közjogi jogviszonyban. Ezt természetesen az Alaptörvénnyel, és annak Q. cikke által közvetìtett nemzetközi jogi elvekkel összhangban kell elvégeznie. A második szempont ezzel összefüggésben az, hogy mely alkotmányos követelmények azok, melyek érvényesítéséről nem mondhat le még akkor sem a jogalkotó, ha külföldi elem van a jogviszonyban. Ez utóbbi az ordre public fenntartás, mely egyrészt hatással van arra, hogy a magyar területi joghatóságon milyen tartalmú idegen jog hatályosulhat, illetve, hogy a magyar közhatalmi szervek milyen szabályokhoz vannak kötve akkor is, ha tevékenységüket nemzetközi kooperációban, nem magyar joghatóság alá eső területen végzik. Az első kérdésre, a világos és pontos szabályozás követelményére mindig csak a konkrét eset fényében lehet választ adni, figyelemmel a nemzetközi együttműködés területére, mértékére, formájára. Ez azonban nem jelenti, hogy bizonyos a tisztán belső jogi konstellációkból ismert követelmények ne lennének átemelhetőek a kollìziós tényállásokra. Elsősorban ilyen a büntetőjogi, illetve adójogi együttműködés esetén a lehető legpontosabb és legvilágosabb normatartalom iránti követelmény, mivel ezek olyan szabályok, amelyek a polgár szabadságszféráját a leginkább korlátozzák. A másik követelmény, hogy világosan meghatározható legyen, milyen esetekben és milyen mértékben kerül sor a főhatalomból eredő jogosultságok korlátozására. Itt elsősorban azokra a kérdésekre kell legalább közvetett módon választ kapjunk, hogy mely hatóság, mely jog alapján jár el, és mely államnak számìt be a cselekmény. A közrendi – ordre public – klauzula ismert a nemzetközi magánjogból is, mely a külföldi jog magyar alkalmazásának mellőzését, illetve a külföldi ìtéletek magyarországi elismerésének/végrehajtásának megtagadását, továbbá a jogsegély megtagadását ìrja elő, ha az a magyar közrendbe ütközne. 74 A közrend fogalmát sem a nemzetközi magánjogról szóló tvr., sem a fogalmat szintén használó választottbìrósági törvény nem definiálja. A közrend sérelmét akkor lehet megállapìtani a nemzetközi magánjogban, ha a meghozott vagy meghozandó ìtélet az alkotmányban meghatározott garanciális szabályba ütközik, vagy az az alkotmányos alapjogok és kötelezettségek sérelmét jelenti. A közrend fogalma azonban nem szűkìthető le pusztán az alkotmányban meghatározott garanciális szabályokra, illetve az alkotmányos alapjogokra, hanem feltétlen érvényesülést kìvánó törvényekben is megfogalmazásra kerülhet. 75 A nemzetközi magánjog közrendi klauzulája azonban csak a végső határpontot jelentheti, amit a közjogi kollìzió során sem lehet átlépni, és ezért csak korlátozottan vihető át ennek tartalma a közjogra. Ennek oka éppen a magán- és a közjog közötti különbségben rejlik, abban, hogy a közhatalomnak mindig törvényekhez kötötten kell működnie, és nem élvezhet olyan széles diszpozìciót jogviszonyai alakìtásában, mint a saját boldogságát önálló módszereivel kereső magánjogi alany.76 A közrend szerepe abban áll elsősorban, és ebből a szempontból sok hasonlóságot mutat a nemzetközi magánjogi értelmű ordre public fenntartással, hogy biztosìtsa az alkotmány objektìv és abszolút tartalmát. A nemzetközi együttműködés ugyan legitim indoka lehet az alapjogok és az alkotmányos elvek korlátozásának, ha és amennyiben ez a kooperáció az alkotmány által megvalósìtani kìvánt vagy elfogadott értékek között szerepel, azonban nem jelentheti, hogy ennek megvalósìtására hivatkozással teljes mértékben mentesülhetne bármely közhatalmi szerv az alapjogi, alkotmányos kötelezettségei alól. A közrendi fenntartás tehát elsősorban, mint minden alkotmányjogi kérdés, szükségességi-arányossági mérlegelést jelent, melyet alapvetően két módon tehetünk fel: egységesen, a kollìziót létrehozó norma kapcsán vagy esetileg, az egyes közhatalmi intézkedésekre tekintettel. Jóllehet a nemzetközi közjogi kollìziót mindig egy közhatalmi aktus, normaalkotás hozza létre, és ennélfoga ez is alapjogilag, alkotmányosan kötött, azonban nem korlátozható az alkotmányos felülvizsgálat pusztán az általános kérdésfeltevésre, hanem azt minden egyes intézkedés kapcsán el kell végezni. Ez következik abból is, hogy az Alaptörvény annak R. cikke alapján nem csupán a törvényhozót, hanem a közigazgatást és a bìróságot is köti. Ez a nemzetközi magánjogból is következik: a közrendbe ütközés miatti felülvizsgálat e területen is esetről esetre történik.

Lásd 1979. évi 11. tvr. a nemzetközi magánjogról 7. § (1) bek., 67. § (2) bek., 68. § (4) bek., 72. § (2) bek. a) pont. A közrend fogalmához lásd @ BH. 2003. 127, BH 1997. 489. Lásd továbbá ehhez Burián László: „Gondolatok a közrend szerepéről‖ in Kiss Daisy – Varga István (szerk.): Magister artis boni et aequi. Studia in honorem Németh János (Budapest: ELTE Eötvös Kiadó, 2003) 97–123. o. @ Kecskés László – Nemessányi Zoltán: „Magyar közrend – nemzetközi közrend – közösségi közrend‖ Európai Jog 2007/3, 21– 38. o. 76 Lásd inter alia 64/1991 (XII. 17.) AB határozat. 74 75



A kollìziót élete hìvó norma alapjogi szempontú vizsgálatát is a klasszikus séma szerint kell elvégezni. Az első kérdés, hogy egyáltalán van-e tárgyi és személyes értelemben olyan alkotmányos alapjog, mely az adott életviszonyt védi. A második, hogy az adott közhatalmi intézkedés beavatkozást jelent-e ebbe az alkotmányosan védett szférába. A harmadik kérdés, hogy ez a beavatkozás alkotmányosan igazolható-e. Az igazolhatóság kapcsán, eltekintve az Alaptörvényben tételesen rögzìtett formális feltételektől, alapvetően a korlátozás célszerűsége, szükségessége és arányossága a kérdés. Az alapjogok korlátozásának végső határa természetesen azok lényeges tartalma [Alaptörvény I. cikk (3) bek.], ennek sérelme semmilyen elérni kìvánt célhoz nem lehet szükséges és azzal arányos, az ezekkel kapcsolatos jogalkotói diszpozìció a nemzetközi együttműködés érdekében sem lehetséges. A célszerűség kérdése arra irányul, hogy az alapjog-korlátozás alkotmányosan legitim cél érdekében történik-e, ezt minden egyes nemzetközi kooperáció kapcsán fel kell tenni. Az Európai Unió kapcsán ez világosan fakad az Alaptörvény E. cikkéből, más együttműködési formák esetén ezt vizsgálni kell, ìgy például kétséges lehet egyes meghatározott katonai, biztonságpolitikai együttműködési formák esetén. A szükségesség kérdése arra irányul ebben az esetben is, hogy elérhető-e a kìvánt cél esetleg az alapjogokra, vagy más alkotmányos értékre kevésbé hátrányos módon is, mìg az arányosság kapcsán arra keressük a választ, hogy az adott korlátozó intézkedéssel elérni kìvánt eredmény arányban áll-e a korlátozással. A kollìziós jog szempontjából kiemelkedő jelentősége van annak, hogy az a tény, hogy külföldi jog alkalmazására kerül sor, még nem jelenti, hogy a külföldi jog Magyarországon érvényes jog lenne. Ez azt is jelenti, hogy érvényességi szempontból a külföldi norma sem formális, sem materiális értelemben nem vizsgálható felül, a magyar jogalkalmazó nem dönthet erről, csak annak alkalmazásáról. A magyar alkotmányjog közrendi fenntartásai ìgy nem magát a külföldi normát érintik, hanem azt, hogy annak konkrét élethelyzetre történő alkalmazása esetén fennállandó helyzetet a magyar jogrend tudja-e tolerálni vagy sem. Ez azt jelenti, hogy a külföldi jognak legfeljebb közvetett felülvizsgálatáról beszélhetünk, ami azt is magában foglalja, hogy a kontroll során alkalmazott mérce sem lehet azonos. Az alkotmányjogi, alapjogi fenntartások esetén három releváns konstellációt lehet és kell megkülönböztetni. Az első, amikor külföldi hatóság Magyarországon jár el, és cselekménye a külföldi állam cselekményének számìt be.77 Ekkor a kérdés az, hogy ez az állam a magyar alapjogi rendszerrel mind anyagi, mind eljárásjogi szempontból összehasonlìtható jogvédelemmel bìr. Ez áll fenn akkor is, ha egy a magyar joghatósággal szemben immunitást élvező nemzetközi szervezet jár el Magyarországon. Az Európai Emberi Jogi Bìróság is elismerte ugyanis, hogy egy konvenciós tagállam nem sérti meg az Emberi Jogi Egyezményt, amennyiben egy, a nemzeti joghatóság alól immunitást élvező nemzetközi szervezet aktusai ellen nem biztosìt jogorvoslatot, feltéve, hogy e szervezet saját keretei között egy megfelelő, összehasonlìtható jogorvoslatot biztosìt, és ìgy a jogvédelem szintje általánosságban nem csökken az Egyezmény által megkövetelt szint alá.78 Ilyenkor az eventuálisan bekövetkező alapjogsérelem akképp igazolható, hogy az legitim cél – nemzetközi kooperáció érdekében – történik, annak szükségessége, a külföldi jog alkalmazása általában vélelmezhető, tekintettel arra, hogy a jogalkotónak széles mérlegelési lehetősége van a nemzetközi együttműködés konkrét megvalósìtásában, és arányosnak is tekinthető, mert megfelelő, a magyar elvárásokkal összehasonlìtható jogvédelmet biztosìt a másik állam, szervezet joga. A második eset, amikor magyar hatóság külföldi jogot alkalmaz, ekkor az a kérdés, hogy a jogalkalmazás során a konkrét döntés összeegyeztethető-e a magyar közrenddel. Ebben az esetben sem lehet direkt módon alkalmazni a magyar alapjogi rendszert, de ha az adott állam joga, illetve az adott állam által elfogadott és alkalmazandó nemzetközi emberi jogi egyezmények megfelelő alapjogi garanciát jelentenek, vagyis az alapjogok védelmi szintje nem csökken a magyar Alaptörvényben megfogalmazott lényeges tartalom szintje alá, vélelmezhető, hogy nem áll fenn a közrend sérelme, de ennek konkrét megválaszolása mindig eseti mérlegelést igényel. A harmadik eset, ha magyar hatóság külföldön jár el. Ekkor a territorialitás elve alapján figyelembe kell vennie az adott állam jogát, tekintettel az Alaptörvény E. és Q. cikkében is szereplő nemzetközi együttműködési elvre, ennek konkrét feltételeit egyrészt nemzetközi szerződésben, vagy szupranacionális aktusban kell rendezni, másrészt azonban nem vezethet oda, hogy a magyar hatóság ne lenne kötve a magyar alapjogok lényeges tartalmához, függetlenül attól, hogy hol jár el.

Ha magyar hatóságnak kell tekinteni, akkor semmilyen probléma nem merül fel, eljárására a magyar előìrások alkalmazandóak, az alapjogok minden, az együttműködésből fakadó korlátozása nélkül. 78 Waite and Kennedy kontra Németország, Appl. Nr. 26083/94, 1999. február 18. Lásd Christian Walter: „Grundrechtsschutz gegen Hoheitsakte internationaler Organisationen‖ 129 Archiv des öffentlichen Rechts (2004) 39. (54–80.) o. 77



A legtöbb európai, és minden európai uniós állam esetén vélelmezhető, hogy megfelelnek a magyar közrend által elvárt minimális alapjogvédelmi szintnek. Ez két okra vezethető vissza, egyrészt mindannyian tagjai az Európai Emberi Jogi Egyezménynek, másrészt az Európai Unióról szóló Szerződésből is következik, hogy bizonyos alapértékek közösek a tagállamokban, ìgy a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvei. Ha a közrendbe ütközés megállapìtható, akkor fel kell tenni azt a kérdést, hogy ennek milyen hatása van. Az ordre publickel ellentétes jogot nem lehet alkalmazni, a kapcsolás révén felhìvott jog nem fejthet ki belföldi joghatást az ütközés mértékében. Ha a közrenddel ellentétes szabály hiányában az adott külföldi jog továbbra is ésszerűen alkalmazható, figyelemmel a külföldi jog esetleges más szabályaira is, melyekkel a szabályozási űr kitölthető, akkor továbbra is igyekezni kell a külföldi jogot alkalmazni, tekintettel a nemzetközi együttműködés és a konfliktusok lehetséges elkerülésének elvére. Amennyiben erre nincs lehetőség, akkor természetesen a magyar jog szabályai nyernek alkalmazást.


Magyar alkotmányosság az európai integrációban Dezső, Márta Vincze, Attila

Recommend Documents