Leidraad fusietoets (voortgezet) speciaal onderwijs omschrijving van de beoordeling door de CFTO van fusies in het onderwijs
Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) 2015
1
Inhoudsopgave 1.
Aanleiding
2.
Totstandkoming leidraad
3.
Doel en doelgroep leidraad
4.
Definitie van het begrip fusie en reikwijdte van de Wet fusietoets
5.
Leidraad fusietoets sector (voortgezet) speciaal onderwijs 5.1 Interne en externe legitimatie Juridisch kader Toelichting op CFTO-toets 5.2 Keuzevrijheid Juridisch kader bestuurlijke fusies Toelichting op CFTO-toets bestuurlijke fusies Juridisch kader institutionele fusies Toelichting op CFTO-toets institutionele fusies 5.3 Fusiedoelen en rechtvaardigingsgronden Juridisch kader Toelichting op CFTO toets 5.4 Menselijke maat en schaalgrootte Juridisch kader Toelichting op CFTO-toets
6.
Samenvatting en slotbeschouwing: afwegingen en maatwerk
Bijlagen: 1. Overzicht belangrijke documentatie voor aanvraag 2. Samenvatting van belangrijkste overwegingen in reeds uitgebrachte adviezen 2
1. Aanleiding 1
In de Wet op de Expertisecentra (WEC) wordt geregeld dat de minister van OCW, voor hij een besluit op een fusieaanvraag neemt, zich laat adviseren door een onafhankelijke commissie, de Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO). De logische vervolgvraag uit het onderwijsveld is dan: ”Hoe beoordeelt de CFTO fusies binnen het (voortgezet) speciaal onderwijs?” De CFTO beoogt met deze leidraad deze vraag zo goed als mogelijk te beantwoorden.
2. Totstandkoming leidraad De CFTO heeft een veldconsultatie uitgevoerd met het oog op ontwikkeling van deze leidraad. Aan de consultatie hebben de volgende partijen meegewerkt:
-
Sectororganisatie besturen Landelijk Expertisecentrum Speciaal Onderwijs / PO-raad
-
Vakbonden Algemene Onderwijsbond CNV Onderwijs
-
Besturen Renn4 Stichting Biezonderwijs Stichting Speciaal Onderwijs Fryslân Stichting Aloysius Odyssee
-
Ouderorganisaties Balans Landelijke Ouderraad
-
Samenwerkingsverbanden SWV Utrecht SWV Unita
Landelijke overheid - Ministerie van OCW, directie WJZ en directie JOZ. Deze consultatie bestond uit de volgende stappen: - Eerste consultatieronde (reactie op concept-leidraad + gerichte vragenlijst); - Verwerken reacties; - Tweede consultatieronde (reactie vragen op bijgestelde leidraad); - Verwerken en vaststellen bijna-definitieve leidraad; - Plenaire bijeenkomst ter bespreking van de leidraad; - Definitieve vaststelling in de CFTO en publicatie op de website www.cfto.nl. De leidraad is slechts relevant voor fusies in het (voortgezet) speciaal onderwijs in cluster 3 en 4 2 3 vanwege de schaalgrootte en spreiding in deze clusters. De clusters 1 en 2 zijn veel minder
1
Artikel 66c, derde lid, van de WEC. Cluster 1 betreft onderwijs aan visueel gehandicapte kinderen dan wel meervoudig gehandicapte kinderen met deze handicap. 3 Cluster 2 betreft onderwijs aan dove kinderen, slechthorende kinderen en kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden dan wel meervoudig gehandicapte kinderen met een van deze handicaps. 2
3
omvangrijk. Voor cluster 2 is expliciet bij de Wet passend onderwijs geregeld dat de Wet fusietoets 4 tijdelijk buiten werking is gesteld. De leidraad is bedoeld voor iedereen die met fusies in het speciaal onderwijs m te maken kan krijgen: - (School)besturen en management in de WEC-sector; - Leden van de medezeggenschapsraad; - Onderwijzend en overig personeel; - Leerlingen; - Externe adviseurs en begeleiders van fusieaanvragen; - Aansluitende onderwijssectoren (po en vo); - Samenwerkingsverbanden; en - Colleges van burgemeester en wethouders, gemeenteambtenaren en provinciebesturen.
4. Definitie van het begrip fusie en reikwijdte van de WEC De WEC omschrijft twee vormen van fusie in artikel 66, aanhef en onder a en b: 1. De institutionele fusie waarbij een school ontstaat door samenvoeging van twee of meer scholen; 2. De bestuurlijke fusie waarbij één of meer rechtspersonen de instandhouding van een school, een school als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs dan wel de Wet op het voortgezet onderwijs, overdragen. Bij een bestuurlijke fusie zijn daarbij twee varianten te onderscheiden: 1. Een bestuurlijke fusie tussen twee bevoegd gezagen die samengaan en het bestuur gaan vormen van twee of meer scholen; 2. De overdracht van één of meer scholen van het ene bestuur naar het andere bestuur, waarbij beide besturen blijven bestaan en iedere één of meer scholen in stand blijven houden.
5. Leidraad fusietoets sector (voortgezet) speciaal onderwijs In de beoordeling van een fusieaanvraag door de CFTO staan vier elementen centraal: 1. Interne en externe legitimatie; 2. Keuzevrijheid; 3. Fusiedoelen en rechtvaardigingsgronden, en 4. Menselijke maat en schaalgrootte. In de navolgende paragrafen worden deze elementen nader toegelicht voor het (voortgezet) speciaal onderwijs. Eerst wordt het juridisch kader geschetst. Vervolgens wordt inzicht gegeven in de wijze waarop de CFTO deze elementen beoordeelt en welke vragen daarbij relevant zijn. 5.1. Interne en externe legitimatie Het begrip “legitimiteit” wordt in de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets als volgt 5 gedefinieerd : “Legitimatie houdt in dat bestuur en management draagvlak hebben onder de bij de onderwijsinstelling betrokkenen of belanghebbenden voor de besluiten die ze nemen: - Die betrokkenen zijn primair leerlingen, hun ouders, studenten en onderwijspersoneel. Verder gaat het om externe betrokkenen als het toeleverende en het vervolgonderwijs, maatschappelijke partners, het bedrijfsleven en andere potentiële werkgevers. - Draagvlak betekent verder dat deze betrokkenen of belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen op de dagelijkse praktijk en het beleid.” 4
De huidige scholen cluster 2 zullen worden ontvlochten uit de bestaande besturen en zullen worden overgedragen aan de daarvoor opgerichte instellingen. Met het oog hierop heeft de wetgever de Wet fusietoets buiten werking gesteld voor bestuursoverdrachten of samenvoegingen die samenhangen met de omzetting van cluster 2-scholen naar “instellingen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs aan auditief of communicatief gehandicapte kinderen”. 5 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.1. 4
Juridisch kader Eerst wordt beoordeeld of het proces zorgvuldig is doorlopen; het gaat om de vraag of uit verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen hun instemming met de fusie blijkt. Alvorens een fusie aan de CFTO wordt voorgelegd, wordt door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) vastgesteld dat de aanvraag volledig is. Dit moet blijken uit de instemmende verklaringen van de betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden. Daarbij kijkt DUO of de instemmende verklaring voorzien is van een datum, of uit de verklaring duidelijk de instemming blijkt en of de verklaring ook is ondertekend door degene die bevoegd is de raad te vertegenwoordigen. Nadere voorwaarden zijn aan de verklaringen niet gesteld. Ook voor de verklaringen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente(n) bestaan geen nadere voorschriften. Toelichting op CFTO-toets Verklaring van de medezeggenschapsraad Een doel van de Wet fusietoets is om de legitimiteit van het fusieproces en van daaruit gevormde nieuwe schoolbesturen te vergroten. De CFTO vindt het daarom belangrijk dat bij een fusie de betrokken besturen de medezeggenschap en de ouders en leerkrachten in het algemeen meenemen in het fusieproces om daadwerkelijk draagvlak zeker te stellen. Voorkomen moet worden dat een (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad, door die maar beperkt tijd te gunnen om het verzoek om instemming te behandelen, onder hoge druk komt te staan of feitelijk voor een voldongen feit wordt gesteld. Het heeft de voorkeur dat de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad de ruimte krijgt om de fusie-effectrapportage en de besluitvorming hieromtrent in minstens twee afzonderlijke vergaderingen te laten plaatsvinden. De CFTO stelt het op prijs om inzicht te krijgen in het draagvlak voor de fusie via een gemotiveerde verklaring van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad, die naast inhoudelijke argumenten tevens inzicht biedt in hoe het medezeggenschapsproces is verlopen en welke afwegingen aan de instemming met de fusie ten grondslag liggen. Voor zover beschikbaar, stelt de commissie het op prijs kennis te kunnen nemen van bijvoorbeeld nieuwsbrieven die zijn verstuurd over de fusie of relevante verslagen van besprekingen van de MR, zodat de commissie zich een beeld kan vormen van de wijze waarop draagvlak is verworven. Advies van het college van burgemeester en wethouders over de wenselijkheid van fusie Besturen dienen volgens de Wet fusietoets een advies van het gemeentebestuur van de betrokken gemeente(n) te overleggen. Het advies moet onderdeel uitmaken van de FER. In het advies moet het gemeentebestuur verder ingaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het gemeentebestuur kan onder meer de maatschappelijke impact van de fusie wegen, de gevolgen voor het onderwijsaanbod, de voorzieningen, de huisvesting en het openbaar onderwijs in hun gemeente. Door een gemotiveerde verklaring te overleggen, wordt inzichtelijk gemaakt welke argumenten het college van burgemeester en wethouders bij zijn overwegingen heeft betrokken en hoe deze zijn gewogen. Omdat het advies onderdeel uitmaakt van de FER kan het advies in beginsel niet van een latere datum zijn dan het besluit van de medezeggenschap om in te stemmen met de rapportage én de voorgenomen fusie. In de praktijk blijkt dat het ontbreken van het advies van het gemeentebestuur de medezeggenschap er doorgaans niet van weerhoudt om in te stemmen met het fusievoornemen. Samenwerkingsverband, andere besturen en overige derden Met Wet fusietoets is tevens beoogd dat fusies in het onderwijs alleen plaatsvinden met voldoende draagvlak. Ook het draagvlak voor een fusie in de regio is van belang en dan met name dat bij het samenwerkingsverband passend onderwijs. Met de invoering van passend onderwijs is voorgeschreven dat schoolbesturen zich regionaal organiseren in samenwerkingsverbanden. Er zijn 77 samenwerkingsverbanden ingericht voor primair onderwijs en 75 voor het voortgezet onderwijs. Doel van de samenwerking is voornamelijk de onderwijsvoorzieningen op elkaar en met elkaar af te stemmen. De zienswijze van het samenwerkingsverband of samenwerkingsverbanden waarin het betrokken schoolbestuur of de betrokken schoolbesturen participeren, maar ook de zienswijze van andere vergelijkbare besturen in de regio kan de fusiedoelen inzichtelijker maken en geeft blijk van draagvlak bij andere betrokkenen. Ook verslagen van afstemming over bijvoorbeeld de inzet vanuit andere sectoren uit het jeugddomein kunnen bijdragen aan dit inzicht. De CFTO vraagt bij elke fusie in het speciaal onderwijs de desbetreffende samenwerkingsverbanden hun zienswijze te geven op de 5
voorgenomen fusie, vanwege de belangrijke rol van de verbanden bij de spreiding van de onderwijsvoorzieningen in een regio. Deze zienswijzen kunnen ook zowel vooraf worden gevraagd door de betrokken schoolbesturen, als door de commissie achteraf. 5.2. Keuzevrijheid Keuzevrijheid houdt in het algemeen in dat leerlingen en hun ouders kunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs, hun capaciteiten en ambities. Daarvoor is een pluriform onderwijsaanbod nodig, met een variatie in identiteit naar richting, pedagogisch-didactisch aanpak, schoolgrootte en cultuur. Binnen het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn aanzienlijk minder onderwijsaanbieders dan bijvoorbeeld in het primair of voortgezet onderwijs. Hierdoor speelt keuzevrijheid een andere rol binnen dit type onderwijs. Bij fusies binnen het speciaal onderwijs wordt daarom gekeken naar de gevolgen van de fusies voor de spreiding van de voorzieningen: onder meer wordt gekeken naar het verdwijnen van locaties of juist of er extra voorzieningen gecreëerd worden en welke gevolgen de fusie dan heeft voor de reisafstand (qua afstand en tijd) van leerlingen naar de onderwijslocatie. Wordt met de fusie het behoud van een voorziening veiliggesteld of kan door de fusie een nieuwe voorziening worden gerealiseerd, zodat iedere leerling dichtbij huis onderwijs kan volgen, het zogenaamde thuis nabij-onderwijs? Een fusie leidt per definitie tot een afname van de variatie in het aanbod en houdt zo een belemmering voor de variatie in. Of de afname leidt tot een belemmering op significante wijze wordt onder meer beoordeeld door de commissie aan de hand van het effect op de alternatieven die ouders resteren en (dus) de keuze voor de voorziening die het beste bij de behoefte van hun kinderen aansluit. Aan de hand van de volgende kaders wordt steeds door de commissie beoordeeld of sprake is van een significante belemmering. Juridisch kader bestuurlijke fusie De toets die vooraf gaat aan het besluit van de minister een fusie goed te keuren, staat voor het (voortgezet) speciaal onderwijs in artikel 66c, eerste lid, van de WEC omschreven. Met het artikel wordt voorgeschreven dat de minister goedkeuring kan onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, in het bijzonder ten aanzien van de evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen binnen het voedingsgebied, op significante wijze wordt belemmerd. Artikel 66c, eerste lid, van de WEC is nader uitgewerkt in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (de Regeling). Met betrekking tot de bestuurlijke fusie staat in artikel 12 van de Regeling dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering als bedoeld in artikel 66c, eerste lid, van de WEC, indien een marktpositie ontstaat waarbij de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon meer dan 50% van het onderwijsaanbod van de betreffende onderwijssoort in het speciaal onderwijs respectievelijk het voortgezet speciaal onderwijs in Nederland verzorgt, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. In de toelichting op deze bepaling staat: ‘Gezien de schaal en spreiding van het (voortgezet) speciaal onderwijs is niet gekozen voor een toetsdrempel als in het basisonderwijs. De belemmering voor fusie is in ieder geval significant indien als gevolg van de bestuurlijke fusie een marktpositie ontstaat die meer dan 50% van het onderwijsaanbod van de betreffende onderwijssoort in Nederland beslaat. […] Het percentage van 50% wordt gehanteerd, omdat op deze wijze voorkomen wordt dat één bestuur als gevolg van de fusie meer dan de helft van het onderwijs in Nederland in handen heeft. Dit wordt van belang geacht om de kwaliteit van het onderwijs voldoende te borgen’. Toelichting op CFTO-toets bestuurlijke fusie Voor de beoordeling van het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid van bestuurlijke fusies in het speciaal onderwijs wordt met de Regeling aangesloten bij het aandeel in het onderwijsaanbod op landelijke niveau. Uit een beoordeling van dit aandeel kan maar beperkt het effect van een voorgenomen fusie voor de belangrijkste belanghebbenden bij het onderwijs - de ouders en de leerlingen; het effect vanuit een meer lokaal perspectief - worden afgeleid. Daarom zal de commissie bij haar beoordeling ook een berekening van het aandeel in het aanbod op lokaal of 6
regionaal niveau maken. De CFTO kijkt in breder perspectief naar een fusievoornemen en zal zelf zo nodig ook daartoe informatie verzamelen door bijvoorbeeld met ouders, leerkrachten en bestuurders ter plaatse te praten. De commissie zal daarom eerst het relevante fusiegebied bepalen. Bepaling relevant fusiegebied De vaststelling van een relevant fusiegebied, het gebied waar de fusie haar voornaamste effect sorteert, is van meerdere factoren afhankelijk. Factoren die steeds per geval verschillen en in onderlinge samenhang moeten worden beoordeeld: 1. Allereerst wordt gekeken naar het gebied dat het samenwerkingsverband, of de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs, beslaat waaraan aanvragers deelnemen, en 2. tevens is relevant waar een overwegend deel van de leerlingen die de scholen bezoeken vandaan komen. Vergelijkbaar met de bepaling van het fusiegebied in het voortgezet onderwijs worden als relevant aangemerkt die gemeenten waarin op zijn minst 10% van het aantal leerlingen woonachtig is. Dat kan betekenen dat het voedingsgebied groter is dan het samenwerkingsverband wanneer meer dan 10% van de betrokken leerlingen woonachtig zijn in een gemeente buiten het samenwerkingsverband waarin de scholen participeren. Bepaling aandeel in het aanbod Voor het dit relevante fusiegebied wordt bepaald hoeveel schoolbesturen daar zijn gevestigd die speciaal onderwijs aanbieden en wat voor onderwijs zij aanbieden. Vervolgens wordt aan de hand van een vergelijking van het aantal leerlingen dat de scholen gevestigd in het relevante fusiegebied bezoekt een aandeel in het onderwijsaanbod per schoolbestuur berekend. Wanneer aanvragers samen een aandeel in het aanbod van 50% overschrijden, is dit een aanwijzing dat sprake is van een significante belemmering. Voor dit oordeel weegt de commissie tevens mee hoe groot de toename is van het aanbod boven de 50% en welk effect de verandering daadwerkelijk heeft op, enerzijds de machtsverhoudingen in het fusiegebied en anderzijds het effect dat de fusie daadwerkelijk heeft op de keuzevrijheid van ouders. Voor haar oordeel over het effect op de machtsverhoudingen en bestuursmacht beschouwt de commissie de verhouding tussen andere aanbieders en aanvragers binnen het vastgestelde relevante fusiegebied. De commissie zal daarbij wegen hoe groot de andere deelnemers zijn en of zij robuust en voldoende toekomstbestendig zijn. Voor haar oordeel over de keuzevrijheid weegt zij onder meer mee het (voort)bestaan van een reëel alternatief voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit. De 50% norm is ontleend aan de norm die de minister gemotiveerd toepast op basis van de Regeling; met een aandeel in het onderwijsaanbod van meer dan 50% krijgt een schoolbestuur meer dan de helft van het aanbod in handen en krijgt het een dominante marktpositie. De 35% norm die de minister heeft geïntroduceerd in de meest recente wijziging van de Regeling voor het primair onderwijs in (zeer) stedelijk gebied wordt voor de sector speciaal onderwijs door de commissie niet overgenomen. De onderwijssectoren verschillen hiervoor te veel van elkaar. Juridisch kader institutionele fusie Artikel 66c, eerste lid, van de WEC is ten aanzien van de institutionele fusie nader uitgewerkt in artikel 13 van de Regeling. In de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien er door de voorgenomen institutionele fusie niet langer sprake is van een evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen ten behoeve van een bepaalde onderwijssoort in het (voortgezet) speciaal onderwijs in het gebied dat gelet op de betreffende onderwijssoort op een maatschappelijk aanvaarde afstand voor de leerlingen is gelegen, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. In de toelichting op de Regeling staat: ‘In vergelijking met het aantal reguliere scholen, is het aantal scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs beperkt. Daarbij is de spreiding over het land ongelijk. Een institutionele fusie kan dan ook al snel leiden tot een vermindering van de keuzevrijheid van ouders, het onderwijsaanbod en het aantal aanbieders. Een belemmering is significant indien het aantal voorzieningen voor (voortgezet) speciaal onderwijs afneemt zonder dat is voorzien in een 6 volwaardig alternatief’. In de memorie van toelichting staat vervolgens dat ‘In de beoordeling wordt 6
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 7
nagegaan of er na de fusie in de regio nog voldoende (v)so-voorzieningen zijn voor leerlingen die overwegend zijn aangewezen op orthopedagogische ondersteuning. Hiervoor wordt de situatie voor fusie vergeleken met de te verwachten situatie erna. Als het aanbod door de fusie verschraalt, weegt dat zwaar bij het oordeel over de fusie. Onder verschralen wordt verstaan dat de afstand tot een vsovoorziening zo groot wordt dat het uitgangspunt “thuis-nabij-onderwijs” in gevaar komt’. Ten aanzien van keuzevrijheid in het (voortgezet) speciaal onderwijs wordt in de toelichting op de Regeling opgemerkt dat ‘de denominatie van een school in het (voortgezet) speciaal onderwijs een veel kleinere rol speelt dan in het reguliere onderwijs. Veel scholen in het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn algemeen bijzonder. Keuzevrijheid heeft dan ook vooral betrekking op de spreiding van onderwijsvoorzieningen ten behoeve van de betreffende onderwijssoort in het (voortgezet) speciaal onderwijs. De beoordeling van de redelijke afstand is mede afhankelijk van de onderwijssoort waar de leerling op aan is gewezen’. Toelichting op CFTO-toets institutionele fusie Bij institutionele fusies kijkt de CFTO naar de evenwichtige spreiding van alle voorzieningen binnen de regio, waarin de bij de fusie betrokken besturen hun scholen in stand houden. De CFTO zal beoordelen of er (qua schoolsoort) een volwaardig alternatief op een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand is. Of naar het oordeel van de commissie sprake is van een volwaardig alternatief, hangt samen met de robuustheid en de toekomstbestendigheid van een vergelijkbaar onderwijsaanbod. Hierbij wordt ook rekening gehouden met onder meer het aanbod van verschillende onderwijssoorten, 7 al dan niet gecombineerd. Binnen cluster 3 bestaan bijvoorbeeld scholen voor leerlingen met een verstandelijke en/of lichamelijke handicap en voor langdurige zieke leerlingen. En binnen cluster 4 zijn er bijvoorbeeld scholen voor leerlingen met ernstige gedragsstoornissen en/of psychiatrische problematiek (zeer moeilijk opvoedbare kinderen), maar ook scholen verbonden aan een pedologisch instituut of een gesloten jeugdinrichting. Niet elke school voor het (voortgezet) speciaal onderwijs zal daarom een volwaardig alternatief vormen voor het verdwijnen van een andere school voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Voor wat betreft de maatschappelijk aanvaardbare reisafstand zal de CFTO kijken wat de afstand in zowel tijd als kilometers is tot het volwaardig alternatief. Niet alleen de absolute afstand wordt beoordeeld, ook de relatieve afstand. De CFTO zal kijken naar de gevolgen van de voorgenomen fusie voor de spreiding van voorzieningen. Wanneer de gevolgen voor de spreiding van de voorzieningen van dien aard zijn dat sprake is van een significante belemmering die kan leiden tot een negatief advies, zal de commissie beoordelen of de negatieve effecten gerechtvaardigd zijn. Dan komt de vraag aan de orde of de fusie meerwaarde kan hebben en wat de positieve gevolgen kunnen zijn voor het onderwijsaanbod. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat door een fusie voorzieningen kunnen worden uitgebreid, waardoor deze voorziening voor meer kinderen toegankelijk is en zij wellicht dichterbij huis onderwijs kunnen volgen. Het antwoord op deze vraag en andere vragen zal mede zijn gelegen in de fusiedoelen en motieven. Door deze te beoordelen kan de CFTO immers maatwerk leveren en alle specifieke omstandigheden meewegen. Het is uiteraard aan de aanvragers om die omstandigheden aan te dragen, te onderbouwen en aldus inzichtelijk te maken wat maakt dat het noodzakelijk is om de onomkeerbare stap van een fusie te zetten. De CFTO zal dan aan het betrokken bestuur tevens vragen waarom samenwerking (met andere besturen binnen al dan niet met het reguliere onderwijs) in dat specifieke geval geen uitkomst kan bieden. 5.3. Fusiedoelen en rechtvaardigingsgronden In het algemeen zijn er velerlei doelen die met een fusie kunnen worden nagestreefd. Belangrijk is dat om de juiste redenen een fusie wordt aangegaan.
7
Zie ook artikel 2, tweede lid, van de WEC. 8
Juridisch kader Indien sprake is van een significante belemmering als gevolg van een voorgenomen fusie, wordt bezien of zich een rechtvaardigingsgrond voordoet. In artikel 19 van de Regeling staat dat de voorgenomen fusie, althans het effect daarvan op de variatie in het aanbod, kan zijn gerechtvaardigd in de volgden situaties: - de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, hetgeen onder meer kan blijken uit een daling of binnen vijf jaar te verwachten daling van het aantal leerlingen, deelnemers of studenten; - de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden; en - de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Dit is geen limitatieve opsomming. Aanvragers kunnen daarom elk doel aandragen dat zij van belang voor de voorgenomen fusie achten. De CFTO heeft de opdracht die doelen te onderzoeken en te boordelen of deze doelen de significante belemmering die ontstaat, rechtvaardigt. Het is aan aanvragers dit aannemelijk te maken. In de toelichting op de Regeling staat ten aanzien van het speciaal onderwijs als rechtvaardigingsgrond nog het volgende: “Met ingang van 1 augustus 2012 wordt beoogd te starten met de invoering van passend onderwijs. De invoering van passend onderwijs kan voor scholen aanleiding zijn voor een fusie, bijvoorbeeld om te kunnen garanderen dat leerlingen die speciale onderwijsvoorzieningen nodig hebben daar ook onderwijs kunnen volgen of om een grotere schaal te hebben om zo een breder aanbod te kunnen bieden. Een fusie met als doel om vooruit te lopen op de invoering van passend onderwijs kan een rechtvaardigingsgrond zijn als bedoeld in artikel 19, onder a.” Toelichting op CFTO-toets Als vaststaat dat sprake is van een significante belemmering, als bedoeld in artikel 66c, eerste lid, van de WEC, betekent dit niet zonder meer dat de fusie geen doorgang kan vinden. Dit vormt in ieder geval aanleiding voor nader onderzoek naar de fusiedoelen en of deze de voorgenomen fusie kunnen rechtvaardigen. De situatie kan zich immers voordoen dat een fusie gewenst is, omdat anders bijvoorbeeld (onderwijs)voorzieningen moeten worden gesloten. Ook kan de situatie zich voordoen dat zonder de fusie juist een uitgebreider aanbod niet kan worden gerealiseerd. De in artikel 19 van de Regeling genoemde rechtvaardigingsgronden laten zien dat goede gronden nodig zijn om goedkeuring voor de fusie te krijgen, als is komen vast te staan dat sprake is van een significante belemmering. De rechtvaardigingsgronden zijn niet limitatief omschreven in artikel 19 van de Regeling. Dit betekent dat ook andere fusiemotieven de negatieve gevolgen voor bijvoorbeeld de keuzevrijheid kunnen rechtvaardigen. De CFTO let bij haar beoordeling tevens op de belangen van leerlingen en ouders bij het overige aanbod aan voorzieningen, zonder daarbij de menselijke maat uit het oog te verliezen. Van belang bij het beoordelen van de aanwezigheid van rechtvaardigingsgronden is een kwalitatief goede fusie-effectrapportage (FER). De FER moet onder meer inzichtelijk maken hoe het proces is verlopen, wat de motieven zijn en waarom met andere samenwerkingsvormen de beoogde doelen niet kunnen worden gerealiseerd. Bij het ontbreken van deugdelijke onderbouwing in de FER, zal de CFTO bij de verzoekers nadere informatie opvragen. Daarnaast zal de CFTO in een dergelijke situatie eventueel door middel van een hoorzitting, schouw ter plaatse, of beide, zich een beeld kunnen vormen van de achterliggende drijfveren voor de fusie. Bij haar onderzoek naar de rechtvaardigingsgronden zal de commissie ook het bestuur van het samenwerkingsverband om hun zienswijze vragen. De zienswijze zal worden gevraagd op onder meer de volgende punten: draagt de fusie bij aan de realisering van geïntegreerde voorzieningen (speciaal en regulier onderwijs)? Draagt de fusie bij aan de doelstelling te komen tot een dekkend thuis-nabij onderwijsaanbod? Is fusie de enige mogelijkheid daartoe of zijn er vormen van samenwerking mogelijk die hetzelfde kunnen bewerkstelligen? Bij het onderzoek door de CFTO betrekt zij kwantitatieve gegevens uit openbare informatie en de gegevens die doorbesturen zijn aangeleverd. In het geval dat de gegevens onduidelijk zijn of de gegevens duiden op een andere situatie dan de situatie waarop de fusiemotieven 9
zijn gebaseerd, kan het nodig zijn om expertise in te huren van één of meer deskundigen (bijvoorbeeld ten aanzien van financiële aspecten of de kwaliteit van het onderwijs). Omdat de toets door de CFTO ook op dit punt steeds maatwerk is, zijn op voorhand geen in het algemeen geldende normen te formuleren. De CFTO merkt op dat de invoering van passend onderwijs een rechtvaardigingsgrond kan zijn, mits schoolbesturen kunnen onderbouwen of én hoe de invoering van passend onderwijs consequenties voor aanvragers heeft. Het is dus aan aanvragers om aan te tonen dat de invoering van passend onderwijs een continuïteitsdreiging oplevert die niet anders dan door middel van een fusie kan worden afgewend. Deze onderbouwing van de noodzaak tot fusie is niet alleen voor de beoordeling van de aanvraag door de commissie relevant maar juist voor de interne stakeholders, zoals ouders en leerkrachten die in moeten stemmen met de fusie, en voor de externe stakeholders, zoals de samenwerkingsverbanden passend onderwijs en gemeentebesturen. Uit onderzoek door de commissie kan volgen dat de doelen van de voorgenomen fusie, vaak het afwenden van een bedreiging van de continuïteit van de school of het schoolbestuur, de (negatieve) effecten van de fusie rechtvaardigen. Aanvragers zullen evenwel ook aannemelijk moeten maken dat er naast fusie geen alternatieven zijn om die doelen te realiseren. Dit geldt eveneens ten aanzien van een beroep op de grond dat een fusie nodig is ten behoeve van de invoering van het passend onderwijs. 5.4. Menselijke maat en schaalgrootte 8
In de brief van de minister van OCW van 28 november 2008 wordt het begrip menselijke maat als volgt gedefinieerd: ‘De menselijke maat houdt in dat een instelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de school en de lijnen van besluitvorming kort zijn’. De taak van de commissie is het effect van de voorgenomen fusie op de menselijke maat in het onderwijs te toetsen. 9 In de brief van de minister van OCW van 19 april 2013 over bestuurskracht bevestigt de minister de actualiteit van deze invulling: ’Het begrip ´menselijke maat´ kan en moet op verschillende niveaus binnen de instelling worden ingevuld. […] Het gaat erom hoe de instelling intern is georganiseerd en hoe de menselijke maat wordt gerealiseerd binnen onderwijskundige eenheden, vestigingen of afdelingen. Leerlingen en studenten moeten gekend en herkend worden en gemist worden als ze er niet zijn. Bovendien moeten leerlingen, studenten en ouders de schoolleiding en het bestuur kunnen vinden en kunnen aanspreken als daar behoefte toe bestaat. Ook voor leraren en docenten is herkenbaar onderwijs belangrijk. Alleen dan kan een professionele gemeenschap ontstaan die gericht is op goed onderwijs’. Verder betoogt de minister: ‘Niet sec een grote bestuurlijke schaal is het probleem, maar grote schaal gecombineerd met een grote complexiteit kan dat wel worden. Uiteenlopende factoren spelen daarin een rol zoals diversiteit van het onderwijsaanbod (een variëteit aan onderwijs typen), de heterogeniteit van de leerlingenpopulatie, de specifieke behoeften van de omgeving en een grote regionale spreiding. Zo’n grote complexiteit brengt risico’s met zich mee en vergt extra bestuurskracht en alertheid op de zichtbaarheid en aanspreekbaarheid van bestuur en schoolleiding.’ Juridisch kader In de Wet en de Regeling is het begrip menselijke maat verder uitgewerkt via de reeds hiervoor beschreven juridische kaders voor legitimiteit, keuzevrijheid en rechtvaardigingsgronden. Toelichting op CFTO-toets De CFTO zal bij fusieaanvragen altijd in beeld brengen wat de gevolgen zijn van een voorgenomen fusie voor de schaalgrootte in termen van de instellings- en bestuursomvang. Daarbij zal in voorkomende gevallen en voor zover de situatie van aanvragers zich hiervoor leent, een vergelijking worden gemaakt met een landelijk gemiddelde omvang van een bestuur en/of school. Momenteel zijn 8 9
Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16 ‘Plan van scholen’, p. 2. Zie noot 8. 10
er binnen het speciaal onderwijs (inclusief cluster 1 en 2) bijna 140 besturen actief, waarvan de vijftien besturen met het grootste (v)so aanbod tussen de 1200 en 3300 leerlingen op hun scholen hebben. Het gemiddeld aantal scholen (brinnummers) onder deze besturen ligt tussen de zeven of acht scholen (vaak met meerdere vestigingen). De gemiddelde bestuursomvang binnen de gehele WECsector is twee of drie scholen (vaak met meerdere vestigingen). Omdat een vergelijking met het gemiddelde maar een beperkt inzicht geeft in het effect van de voorgenomen fusie op de menselijke maat zal de CFTO ook andere factoren meewegen bij haar beoordeling van de aanvraag. Het is steeds een combinatie van factoren die kan zorgen voor een grote toename van de complexiteit van de onderwijsorganisatie. Dit kan, in samenhang met een relatief grote schaal, mogelijk een risico vormen voor de menselijke maat waarop de organisatie is georganiseerd.
6. Samenvatting en slotbeschouwing: afweging en maatwerk Fusies binnen de WEC-sector zijn in beginsel altijd toetsplichtig, nu wettelijk niet is voorzien in vrijstelling van de goedkeuring door de minister en dus de fusietoets. Bij de CFTO-toets staan vier elementen centraal, namelijk (a) legitimatie, (b) keuzevrijheid, (c) rechtvaardigingsgronden en fusiemotieven en (d) de menselijke maat en schaalgrootte. In de voorgaande paragraven is uiteengezet wat deze begrippen betekenen, wat de juridische kaders zijn en hoe de CFTO haar adviestaak vorm geeft. Kort samengevat komt dit op het volgende neer: a) Een doel van de Wet fusietoets is om de legitimiteit van het fusieproces en van daaruit gevormde nieuwe schoolbesturen te vergroten. De CFTO vindt het daarom belangrijk dat bij een fusie de betrokken besturen de medezeggenschap en de ouders en leerkrachten in het algemeen meenemen in het fusieproces om daadwerkelijk draagvlak zeker te stellen. Besturen dienen volgens de Wet tevens een advies van het gemeentebestuur van de betrokken gemeente(n) te overleggen. Met Wet fusietoets is tevens beoogd dat fusies in het onderwijs alleen plaatsvinden met voldoende draagvlak. Ook het draagvlak voor een fusie bij het samenwerkingsverband passend onderwijs. De zienswijze van het samenwerkingsverband of samenwerkingsverbanden waarin het betrokken schoolbestuur of de betrokken schoolbesturen participeren, maar ook de zienswijze van andere vergelijkbare besturen in de regio kan de fusiedoelen inzichtelijker maken en geeft blijk van draagvlak bij andere betrokkenen. In ieder geval van de zienswijzen van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs wil de commissie kennis nemen. b) Keuzevrijheid houdt in het algemeen in dat leerlingen en hun ouders kunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs, hun capaciteiten en ambities. Binnen het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn aanzienlijk minder onderwijsaanbieders dan bijvoorbeeld in het primair of voortgezet onderwijs. Hierdoor speelt keuzevrijheid een andere rol binnen dit type onderwijs. Voor de beoordeling van het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid van bestuurlijke fusies zal de commissie bij haar beoordeling een berekening van het aandeel in het aanbod op lokaal of regionaal niveau betrekken. Bij institutionele fusies kijkt de CFTO naar de evenwichtige spreiding van alle voorzieningen binnen de regio, waarin de bij de fusie betrokken besturen hun scholen in stand houden. De CFTO zal beoordelen of er (qua schoolsoort) een volwaardig alternatief op een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand is. c) Als vaststaat dat sprake is van een significante belemmering betekent dit niet zonder meer dat de fusie geen doorgang kan vinden. Dit vormt in ieder geval aanleiding voor nader onderzoek naar de fusiedoelen en of deze de negatieve gevolgen van de voorgenomen fusie kunnen rechtvaardigen. De invoering van passend onderwijs kan een rechtvaardigingsgrond zijn, mits schoolbesturen kunnen onderbouwen of én hoe de invoering van passend onderwijs consequenties voor aanvragers heeft. d) De CFTO zal bij fusieaanvragen altijd in beeld brengen wat de gevolgen zijn van een voorgenomen fusie voor de schaalgrootte in termen van de instellings- en bestuursomvang. Omdat een vergelijking met het gemiddelde maar een beperkt inzicht geeft in het effect van de voorgenomen fusie op de menselijke maat zal de CFTO ook andere factoren meewegen bij haar beoordeling van de aanvraag. Het is steeds een combinatie van factoren die kan zorgen voor een grote toename van de complexiteit van de onderwijsorganisatie. In deze leidraad geeft de commissie zo veel als mogelijk inzicht voor wat de betreft de overwegingen die zij bij haar beoordeling betrekt, door iedere stap in de beoordeling nader uit te werken. De leidraad 11
kan evenwel maar beperkt inzicht geven in concrete normen die wanneer zij worden overschreden kunnen of zelfs moeten, leiden tot een advies aan de minister om diens goedkeuring te onthouden. De adviezen van de commissie zijn naar hun aard steeds maatwerk en dus zeer casuïstisch; de aanvraag zal dan ook steeds worden beoordeeld naar alle omstandigheden van het geval.
12
Bijlage 1 Op verzoek van de geconsulteerde schoolbesturen treft u tevens aan een overzicht van de documenten die de commissie betrekt bij haar beoordeling. Deels zijn deze voorgeschreven en moeten zij onderdeel uitmaken van de aanvraag of fusie-effectrapportage (FER). Deels zijn het documenten met belangrijke informatie die de commissie betrekt bij haar beoordeling. Verplicht zijn: 1. Een volledig ingevuld aanvraagformulier. Van belang is dat: a. de aanvraag is voorzien van: i. een datum; ii. de handtekening of handtekeningen van degene die bevoegd is of zijn namens het bevoegd gezag de aanvraag in te dienen, en b. alle velden zijn ingevuld waaronder de keuze voor institutionele of bestuurlijke fusie, duiding van de betrokken school (of scholen) en bestuur (of besturen). 2. Een instemmende verklaring van de betrokken medezeggenschapsraden waaruit de instemming met de voorgenomen fusie en de FER ondubbelzinnig kan worden afgeleid. Ook deze moeten zijn ondertekend door bevoegden en voorzien van een datum. 3. Een volledig ingevulde fusie-effectrapportage. Hiervan moet onderdeel uitmaken het advies (of de adviezen) van het bij de fusie betrokken gemeentebestuur (of gemeentebesturen). De betrokken gemeenten zijn niet per se al de gemeenten waarin aanvragers scholen in stand houden of de gemeenten waaruit zij leerlingen betrekken. Afhankelijk van het relevante fusiegebied kan worden volstaan met het advies van één of enkele gemeenten waarin de fusie daadwerkelijk haar effect sorteert. Teneinde te voorkomen dat van een onevenredig groot aantal gemeentebesturen advies moet worden gevraagd, kunnen (potentiële) aanvragers in overleg met het secretariaat bepalen welke gemeenten moeten worden aangezocht en welke niet. Voor de oordeelsvorming door zowel de interne medezeggenschap, het gemeentebestuur als de CFTO kan het verder behulpzaam zijn als fuserende schoolbesturen via bijlagen het volgende inzichtelijk maken: 4. Door aanvragers zelf opgestelde fusiedocumenten en rapportages waaronder tevens begrepen communicatie richting ouders e.a. over de voorgenomen fusie in de vorm van fusiebulletins of anderszins. 5. Gegevens over demografische ontwikkelingen die het voornemen te fuseren nader kunnen onderbouwen. 6. Documenten, bijvoorbeeld verslagen, waaruit de betrokkenheid en zienswijze over de voorgenomen fusie van het samenwerkingsverband(en) passend onderwijs blijk(t)(en). 7. Het Ondersteungingsplan in het kader van het passend onderwijs wanneer daar bijvoorbeeld afspraken uit blijken over verwijzingspercentages en bekostiging. 8. Het Zorgplan, of vergelijkbaar, van de WSNS-verbanden die ook na de invoering van passend onderwijs nog een rol houden bij bijvoorbeeld verwijzing naar of indicatie voor het speciaal basisonderwijs. 9. Voorgestelde wijzigingen van statuten van de betrokken rechtspersonen. 10. Wanneer één van aanvragers of beide de verenigingsvorm heeft: een afschrift uit de notulen waaruit blijkt dat de algemene ledenvergadering eveneens instemt met de voorgenomen fusie.
13
Bijlage 2 AFO31: institutionele fusie in het speciaal onderwijs Op 2 juli 2012 adviseert de commissie de minister om zijn goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen institutionele fusie tussen De Poarte en G. N. Gerritsmaschool voor Meervoudig Gehandicapte Kinderen, die vallen onder de Stichting scholengemeenschap speciaal onderwijs Fryslân. Beide scholen verzorgden cluster 3 onderwijs. De voorgenomen fusie was het resultaat van een reeds langlopend fusietraject dat er reeds toe had geleid dat de scholen reeds waren gehuisvest in één gebouw. De spreiding van voorzieningen wijzigde daardoor niet. De commissie overweegt:
Doordat beide scholen nu al op dezelfde locatie zijn gevestigd, verandert er niets ten aanzien van de spreiding van de onderwijsvoorzieningen. De fuserende scholen bieden allebei algemeen bijzonder onderwijs aan. De derde so-school binnen cluster 3 in de gemeente Smallingerland, De Rank, is protestants-christelijk en valt onder hetzelfde bevoegd gezag. Zowel voor als na de fusie hebben de ouders dus de keuze uit twee richtingen, waardoor er voor de ouders binnen cluster 3 en binnen de gemeente Smallingerland een keuzemogelijkheid blijft bestaan op institutioneel niveau.
14
AFO60: bestuurlijke fusie in het speciaal onderwijs. Eén van de aanvragers heeft tevens praktijkonderwijs en primair onderwijs onder zich. Op 24 mei 2013 adviseert de commissie de minister diens goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen Stichting Speciaal Onderwijs Tilburg te Tilburg en Stichting scholengemeenschap De Keyzer voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs te Goirle. Het laatste bevoegd gezag is behalve verantwoordelijk voor het onderwijs aan drie scholen voor speciaal (voortgezet) onderwijs, ook verantwoordelijk voor het onderwijs aan één praktijkschool en drie speciale scholen voor basisonderwijs. Een belangrijk onderdeel van het oordeel van de commissie is het effect van de voorgenomen fusie op de variatie in het aanbod in het speciaal onderwijs. De commissie onderscheidt voor het eerst in haar oordeel drie niveaus in het aanbod van speciaal onderwijs. De commissie concludeert op basis van haar onderzoek dat er als gevolg van de fusie een aanzienlijke concentratie van het onderwijsaanbod in het (v)so onder één bestuur plaatsvindt en dat dit gelet op het traditioneel kleinschalige karakter van de WEC-sector in beginsel onwenselijk is. Vanuit het perspectief van de effecten op het aanbod van de onderscheidenlijke onderwijssoorten in het voedingsgebied constateert de CFTO dat de keuzemogelijkheid van ouders en leerlingen ten aanzien van de onderwijssoorten niet wordt beperkt als gevolg van de fusie. De fusie heeft immers geen gevolgen voor het aantal en de spreiding van de (v)so-voorzieningen binnen het voedingsgebied en de keuzevrijheid wordt niet beïnvloed. Ouders en leerlingen hebben ook vóór de fusie maar één keuze voor onderwijs aan langdurig zieke kinderen. De drie niveaus in samenhang bezien brengen de CFTO tot het oordeel dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod in het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs in Midden-Brabant. De commissie beschrijft de niveaus als volgt:
1. Op bestuurlijk niveau (het aandeel van de fusiebesturen in het totale aanbod speciaal onderwijs in Midden-Brabant) (…); 2. Op clusterniveau heeft de voorgenomen fusie alleen effect op het marktaandeel van de fusiebesturen in cluster 4. (…), en 3. (…) het niveau van het aanbod van onderwijssoorten, is het beeld dat de WEC-besturen in het gebied elk een specifieke doelgroep bedienen. Er is sprake van een gedifferentieerd onderwijsaanbod dat slechts op enkele punten overlap vertoont. Hierin treedt als gevolg van de fusie geen verandering op. Het marktaandeel van 100% dat Sg. De Keyzer thans heeft als het gaat om onderwijs aan langdurig zieke kinderen, wordt als gevolg van de fusie overgenomen door SSOT.
15
AFO75: bestuurlijke fusie in het speciaal onderwijs Op 3 oktober 2013 adviseert de commissie de minister zijn goedkeuring niet te onthouden aan de fusie tussen SGSO, Lyndensteyn en ZMLO Noordwest Friesland. Met de fusie is een bestuur ontstaan verantwoordelijk voor zeven (v)so-scholen met in totaal 1057 leerlingen, de grootste aanbieder van speciaal onderwijs in Friesland. In het oordeel werkt de commissie de drie niveaus waarop zij het aandeel in het aanbod beschouwt opnieuw uit. Voor het eerst werkt zij de bepaling van het relevante voedingsgebied nader uit. De besturen hadden namelijk aangegeven dat zij door verkeer over de provinciegrenzen van leerlingen ook de aangrenzende provincies als hun voedingsgebied beschouwden. De commissie volgt aanvragers hier niet in en overweegt hierbij:
Weliswaar betrekken de scholen van SGSO en Lyndensteyn ook een aantal leerlingen uit deze twee provincies (Drenthe en Groningen), maar vanuit het perspectief van bestuursmacht en keuzevrijheid is het niet redelijk dit grote geografische gebied als uitgangspunt te nemen bij het bepalen van de effecten van de onderhavige fusie. De CFTO hanteert daarom – parallel aan de wijze waarop bijvoorbeeld voedingsgebieden voor fusies in het voortgezet onderwijs worden bepaald – als stelregel dat als relevant voedingsgebied moet worden beschouwd het gebied waaruit minstens 10% van de leerlingen afkomstig is. 4% van de leerlingen van Lyndensteyn en 3% van de leerlingen van SGSO is afkomstig uit de provincie Groningen. 0,5% van de leerlingen van SGSO en 4% van de leerlingen van Lyndensteyn is afkomstig uit Drenthe. Tezamen genomen bestaat de leerlingenpopulatie van de fusiebesturen voor 2% uit Groningse leerlingen en voor 1,5% Drentse leerlingen. Gelet hierop, laat de CFTO deze leerlingen buiten beschouwing bij het bepalen van het relevante voedingsgebied. Daarmee wordt in de onderhavige casus het relevante voedingsgebied bepaald op de provincie Friesland. Deze benadering wordt onderstreept door het feit dat de scholen van aanvragers alleen participeren aan de vier samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs in de provincie Friesland.
Hoewel de commissie oordeelt dat het aandeel in het aanbod van aanvragers tezamen leidt tot een “aanzienlijke concentratie” waarbij een aandeel in het aanbod naar cluster en onderwijssoort de 50% overschrijdt, is er volgens haar geen sprake van een significante belemmering. Voor de commissie is hierbij van belang dat Friesland maar een beperkt aantal voorzieningen voor speciaal onderwijs heeft en dat er naast de organisatie die ontstaat nog twee robuuste besturen over blijven met een deels vergelijkbaar aanbod.
16
AFO92: bestuurlijke fusie in het speciaal onderwijs. Eén van de aanvragers heeft behalve één school voor (v)so, een praktijkschool en twee speciale scholen voor basisonderwijs onder zich. De commissie adviseert de minister op 4 december 2013 om goedkeuring niet te onthouden ten aanzien van de bestuurlijke fusie tussen stichting Educare en stichting De Wingerd. De verkrijgende stichting Educare, is voor de fusie verantwoordelijk voor het onderwijs aan twee scholen voor speciaal basisonderwijs, een praktijkschool en een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs. De Wingerd is verantwoordelijk voor het onderwijs aan een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs. In het oordeel overweegt de commissie dat het relevante voedingsgebied gelijk is aan het gebied dat het samenwerkingsverband passend onderwijs bestrijkt. Opnieuw beoordeelt de commissie de aanvraag op de toename in het aandeel in het aanbod op drie niveaus: bestuurlijk, cluster en onderwijssoort. Op het niveau van het aanbod in het speciaal onderwijs krijgen aanvragers een aandeel niet groter dan 21%. Aanvragers krijgen we een aandeel in het aanbod van cluster 3 onderwijs van 100% in het gebied. De commissie oordeelt dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het aanbod. Het relevante fusiegebied is weinig tot matig stedelijk en het aanbod van speciaal onderwijs is in de regio beperkt. Daarenboven is sprake van een relatief kleine fusiebeweging, het bestuur dat ontstaat vormt het bevoegd gezag over vijf scholen, waarvan er maar twee speciaal onderwijs verzorgen, en wordt met de voorgenomen fusie geen afbreuk gedaan aan de spreiding van het voorzieningen aanbod in het gebied.
17
AFO108: een institutionele fusie in het speciaal onderwijs. De commissie adviseert op 18 juli 2014 de minister om goedkeuring niet te onthouden aan de institutionele fusie tussen ‘De Blije Gaarde’, ‘De Dordtse Buitenschool’ en ‘Mytylschool De Vlij’. De scholen vallen allen onder het bestuur van Stichting Speciaal Onderwijs Drechtsteden e.o. Aanvragers hadden de fusie reeds geconsumeerd en met ingang van schooljaar 2013-2014 nieuwbouw betrokken. Omdat voor een institutionele fusie met name van belang is wat het gevolg van de fusie is voor een evenwichtige spreiding in een gebied waarbinnen nog sprake is van een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand werd de beoordeling door de commissie van de effecten van deze fusie welhaast onmogelijk. Aanvragers hadden reeds met de drie scholen hun intrek genomen in één gebouw waardoor niet langer (relevant) kon worden beoordeeld wat het effect was op de maatschappelijk aanvaardbare reisafstand én lastig kon worden volgehouden dat door de voorgenomen fusie ook daadwerkelijk een voorziening zou verdwijnen, althans die alsnog kon worden tegengegaan. De commissie oordeelt de (evenwichtige) spreiding van de onderwijsvoorzieningen hetzelfde blijft, nu de voorzieningen maar een zeer beperkte overlap in hun aanbod hadden en dit aanbod, zij het op één school, blijft gehandhaafd. De commissie overweegt hiertoe:
Ter zitting is gebleken dat de drie scholen onderwijs verzorgden voor verschillende type leerlingen en dat er maar voor een klein deel sprake was van een overlap in het onderwijsaanbod. Aangezien het merendeel van de leerlingen van de Mytylschool De Vlij zijn aangewezen op een revalidatiecentrum, en zij dus specifieke voorzieningen nodig hebben, is het gebied waar de leerlingen uit afkomstig zijn omvangrijker dan het gebied waar zeer moeilijk lerende kinderen vandaan komen. Voor die groep leerlingen zijn immers veel meer voorzieningen aanwezig. Voor langdurig zieke kinderen geldt evenals bij de Mytylschool dat zij speciale zorg behoeven, die niet op elke school voor (voortgezet) speciaal onderwijs wordt geboden. (…) Door het geringe overlap in het aanbod voor leerlingen binnen dezelfde onderwijssoort kon ook vóór fusie niet worden gesproken van een reëel alternatief van meer of minder vergelijkbare scholen. Evenmin hadden ouders in Dordrecht de keuze voor onderwijs in cluster 3 uit verschillende richtingen.
18
