KÍGYÓNAK LÁBSÓ avagy utazás a közfoglalkoztatás céljai körül

MUNKAÜGYI SZEMLE STÚDIUM

2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

KULINYI MÁRTON

„KÍGYÓNAK LÁBSÓ” avagy utazás a közfoglalkoztatás céljai körül A közfoglalkoztatás minden eddigi formáját éri, érte számos jogos és kevésbé jogos kritika. Egyszer annak a munkaerő-piacra visszavezető hatását, máskor a szervezés, illetve a dolgozók igen gyenge munka teljesítményét, aztán az éhbér körüli fizetést kifogásolják. Mások a közfoglalkoztatás igen magas állami költségeit, vagy éppen a vállalandó önrész mértékét, vagy az igazgatás folytonos változását támadják. De a sok támadásban az elmúlt 20 évben a közös nevező a költségesség és a perspektíva hiánya volt. A költségességével még lehetne vitatkozni (hiszen mihez képest), de a perspektíva hiánya vitathatatlan. Legalapvetőbb hibának a célok és az azt elérni kívánó eszközök közötti ellentmondásokra kívánom felhívni a figyelmet, amely ciklusokon átívelő jellemzője volt a foglalkoztatáspolitikáknak. S minél nagyobb mértékű az ilyen jellegű állami beavatkozás, annál jobban szembeötlik a társadalomnak is a célok és az ezt szolgálni hivatott eszközök ellentmondása. Az utóbbi évekre már 3.200 önkormányzat 4-5.000 közfeladatot ellátó szervezet, évente 150-250 ezer embernek ad, illetve kellene adjon közfoglalkoztatást, s a kormányfő legújabb célszáma az, hogy „2013-ra már 300 ezer ember végezzen közmunkát”1. De milyen munkát? Értékteremtő munkát, vagy ’workfare’ azaz segélyért munkát, vagy éppen segély helyett munkát? A nyílt munkapiacra visszavezető, vagy éppen „csak” a munkakészség megtartását segítő munkát? A versenyhelyzetet nem sértő, a meglévő munkahelyeket nem veszélyeztető munkát, vagy 100%-os állami szubvencióval, a még épp önfenntartásra képes piaci munkahelyet is kiszorító munkát? Egy nagyon olcsón és gyorsan megszervezhető látszat munkát, vagy ínségmunkát „mely alacsony színvonalon és megalázó körülmények között pótolta a kieső jövedelmet”2, vagy éppen munkakészséget fejlesztő munkát? Vagy összesen: cél orientált, perspektívát kínáló, komplex foglalkoztatási rendszerbe illő, szakszerűen, személy- és térség specifikusan szervezhető, s ezen közben a munka méltóságát is tiszteletben tartó, a hatékonyság elemzés próbáját is kiálló munkát kellene, hogy adjon. Vajon milyen messze vagyunk ettől, vajon erre felé haladunk-e? Manapság közfoglalkoztatásra évi 150-200 milliárd forint kerül elköltésre, figyelembe véve a szükséges önrész és logisztikai költségeket is. Sőt, még több közpénzt emészt fel, hiszen számításba kell vennünk az igénybe vett infrastruktúrát, sőt a leterhelt apparátus költségeit is. Az önkormányzatokban, közfoglalkoztatóknál, munkaügyi központokban, államapparátusban ezzel foglalkozók száma minden bizonnyal meghaladja a húszezer főt. E forrás-szükségletet még növelhetik a felkészületlen munkáltatók ellen indult jogellenes foglalkoztatási körülmények miatti bírságok, munkajogi perek eredményei. Sok helyen már megfogalmazódnak bizalmi, közhangulati veszteségek, melyek a rossz közfoglalkoztatás szervezőkre, önkormányzatokra, hivatalokra, politikusokra hullik vissza. Ezen írásomban két részletben tárgyalom a hazai közfoglalkoztatás politikáját. Az első részben időutazásra invitálom az olvasót az eddigi közfoglalkoztatások céljai körül. E helyen csokorba gyűjtöm a felmerülő célokat és szabályozó eszközöket a közfoglalkoztatás történelmi útján. A második részben egy célt kiemelve a közfoglalkoztatás reintegrációs hatására fókuszálok. Az olykor talán provokatívnak tűnő véleményem igyekszem tényekkel is megalapozni. Kulinyi Márton ügyvezető igazgató, Budapest Esély Nonprofit Kft. http://www.kormany.hu/hu/miniszterelnokseg/hirek/ne-kapjon-segelyt-aki-munkakepes 2 Castel, R. (1998) 1

1


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

Írásom végén pedig ízelítőt kínálok egy készülőben lévő koncepcióról, melyben a közfoglalkoztatást a foglalkoztatáspolitika egy lehetséges, komplex célrendszerébe helyezem, mely megfelel a fejlett országok gyakorlatának és – álláspontom szerint – fokozatosan beilleszthető a hazai státusz quo-hoz. Időutazás a közfoglalkoztatások3 céljai körül A közfoglalkoztatást ideális esetben az állam egy gondosan meghatározott közép és hosszabb távú foglalkoztatás-politikai célrendszer elérése érdekében működteti. Ezen célokat szolgáló eszközrendszert tervez, finanszíroz. Ahol más nem, ott intézményrendszere működteti, s jó esetben ellenőrzi azt, azaz visszacsatolást szerez a beavatkozás eredményességéről. Ilyen céltudatos, szaktudással és tapasztalatokkal megalapozott, kormányzati stratégiai magatartás helyett azonban a magyarországi foglalkoztatás-politikára többnyire az egyes aktuális közhangulatot gyorsan kiszolgálni szándékozó akciók voltak jellemzők. Átgondolt, kiérlelt célrendszer nem látszott, s az alkalmazott eszközök a legritkább esetben segítették a cél felé közeledést. Dologház-ínségmunka (XVIII-XIX. század), korai közmunka (XX. sz. első fele)

A régmúltba vesző dologház, az ínségmunka és az első közmunkák rendszerének fő funkciója az volt, hogy az állam munkára szorítsa azokat, akiket dologtalannak, ingyenélőnek talált. A szlogen akkor: „... a rend fenntartásához a létminimum biztosításán keresztül vezet az út”4 volt. Csoba Judit 1997-ben már itt egy fontos funkcióbeli különbségre hívta fel a figyelmet az ínségmunka és a XX. sz. első felében szervezett közmunka között. A korai közmunka már nem csak szociális és rendvédelmi célokat, hanem érték teremtést is célzott úgy, hogy közben teljesítményfüggő jövedelmet biztosított. „Az eredményorientált foglalkoztatás esetében fontos a teljesítmény, a hatékonyság, a szervezettség. A tevékenység orientált programokban pedig mindezekkel szemben a bevonódás, az érintettség és az alapjövedelem biztosítása áll előtérben” írja. Az akkori gazdasági válsághelyzet idején a közmunka a foglalkoztatás bővítésének egyik eredményes formája volt. Közhasznú foglalkoztatás (1987-2010)

A hetven évvel később, 1987-ben induló, első közhasznú foglalkoztatás célja egyértelműen szociális jellegű volt: az „önhibáján kívül elhelyezkedni nem tudó személy alkalmazható”, vagyis az arra érdemesnek tartott szegények vehettek részt, igaz csak 2 hónapra5. A munkát olyan nehéz fizikai munkakörben szervezték, amelyre alacsony presztízse miatt egyébként is nehezen találtak munkaerőt6. Az aktív eszközök törvényi szabályozása 1991-ben történt meg, válaszként az akkor már érezhető tömeges munkanélküliség megjelenésére. Az 1993 évi III. törvény egy máig is igen hatásos szereplőt vont be a közfoglalkoztatásba, mégpedig a települési önkormányzatokat. Az új szereplő jelentősen sokszínűbbé tette a közfoglalkoztatás céljainak palettáját. Nem volt (és ma sem) önkormányzati feladat a térségi foglalkoztatás fejlesztése, azonban erős ösztönző volt, hogy a munkanélküli ellátásból kikerülők jövedelempótló támogatásának költsége már 50%-ban az önkormányzatokat terhelte. Ez költségvetési érvet adott a „segély helyett munka” helyi politikai szlogenjének. Az önkormányzatokhoz közeli felelősség újabb indulatokat hozott a célok 3

A közfoglalkoztatást itt gyűjtő fogalomként használom, az összes korábbi és mai formára, melyek jogszabályban rögzített, közfeladat ellátására, bértámogatással szervezett, meghatározott idejű és kötelező jellegű munkaviszonyra irányultak. 4 Csoba Judit (1997) 5 Csoba Judit (2010) 6 Nagy Gyula (1989)

2


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

megfogalmazásába, így jelent meg a szűrés, azaz a munkakészség tesztelése. „Akarnak-e a munkanélküliek dolgozni?” visszhangozta provokatív módon Sziszik Erikával írt cikkünk7, melyben a kérdésfeltevést már önmagában is hibásnak tartottuk. Hiszen, ha egy munkanélküli személy nem vállalja a felajánlott rossz körülményű és rossz presztízsű, nyomott bérű napi 8 órás munkát, az távolról sem biztos, hogy munkakerülői ösztönből fakad. Tapasztalatunk és feltevésünk szerint a tartós munkanélküliek legnagyobb része állandó vagy alkalmi munkában, de dolgozott. „Nagyon kevesen képesek ugyanis oly mértékben leszorítani humán igényeiket, hogy megélhessenek az egyre korlátozóbb állami és az önkormányzati ellátásból” írtuk. Ugyanakkor e sorok írója azt igenis helyesnek tartja, ha a munkanélküli ellátásban részesülő személynek szigorú együttműködési kötelezettséget ír elő az adminisztráció. Azonban az nagyon nem mindegy, hogy ki, hogyan és miben kéri az együttműködést és milyen perspektíva reményében történik mindez. Az évek során egyre több önkormányzat szállt be a közfoglalkoztatásba. A célok között egyre több helyen megjelent a költségkímélő közfeladat ellátása, különösen, ahol a munkaszervezés professzonalizálódott, ahol az önkormányzat a szervezésre, a munkaeszközre, munkahelyre külön forrásokat is mozgósított. Így az önkormányzatok és intézményeik kvalifikáltabb munkakörökben is tudtak fogadni dolgozókat, maximum egy évre. Több helyütt megjelent a közfoglalkoztatás diszpécser-rendszerben8, amelyben a szervező és egyben munkáltató igyekszik a megfelelő jelentkezőt a megfelelő munkakörbe és foglalkoztató helyre (óvoda, művelődési ház, polgármesteri hivatal, stb.) kirendelni, ahol a közalkalmazottak között sokkal könnyebben visszailleszkedhetett a nyílt munkaerőpiacra. Ahol nem volt megfelelő szakszolgálat – s ez az önkormányzatok többségében hiányzott – ott a közfoglalkoztatást csak a közterületek takarítására, segédmunkára szervezték elkülönített brigádokkal. Ilyen helyeken persze alig volt esély a nyílt piaci munkahelyre lépésre (reintegrációra). A közfoglalkoztatáshoz nem volt kapcsolható sem képzési, sem munkaerő-piaci szolgáltatás támogatása, sőt a munkaügyi apparátus bár elvárta volna, de nem is mérte tematikusan9 a reintegráció mértékét. Ugyanakkor egyre erősödött az a szakpolitikai kifogás, hogy a közfoglalkoztatás nem vezet vissza a nyílt munkaerőpiacra, melyet egyes kutatók vizsgálatai is alátámasztottak. Az önkormányzatok érdekeltsége a közfoglalkoztatásban tovább erősödött az 1996-ban belépő új megszorítások hatására. A jogszabály a 24 hónapra korlátozott jövedelempótló támogatást (JPT) legalább 90 nap, majd 180 nap munkaviszony igazolásához kötötte. Azaz, akinek nem volt igazolható munkaviszonya, az elesett a segélytől. Ekkorra már az érintettek egyre többször kérték a helyi politikuson is számon a munka lehetőséget. A helyi szegénység nagyrészt külső forrásból történő kezelése egyre inkább helyi politikai érdek volt. A JPT „megspórolható” volt, ha a segélyezett vállalta a felajánlott (végzettségénél legfeljebb egy szinttel alacsonyabb) munkát, ha pedig nem vállalta, akkor azért (együttműködés hiánya miatt) nem kellett a segélyt kifizetni, sőt az államnak megtakarított JPT-t az önkormányzat vissza is volt igényelhette. Csoba Judit 1997-ben módszertani füzetet készített az önkormányzatok számára a közfoglalkoztatás szervezéséhez. Ebben költség-haszon elemzést és számos gyakorlati tanácsot is adott10. Az önkormányzati közfoglalkoztatás széles körű elterjedése ez időtájára tehető. Sok nagyváros közfoglalkoztatási társasága kiajánlotta szervezési kapacitásait a térség önkormányzatainak (pl. a zalaegerszegi, pécsi, vagy a fővárosi foglalkoztatási Kht.).

7

dr. Sziszik-Kulinyi (1997) Kulinyi Márton (1995) 9 lásd később, az „És hogy állunk a reintegrációval” pontban 10 Csoba Judit (1997) 8

3


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

Új közmunka programok (1996-2010)

Az 1996-ban újrainduló közmunka programok sok hasonlóságot mutattak a századforduló előtt és a két világháború között sikeresen működő közmunkaprogramokkal. Céljait tekintve is megegyezik abban, hogy a munka nélkül lévő személyek számára hasznos, társadalmilag elismert, új értéket teremtő foglalkoztatást igyekezett szervezni. A többszörösen hátrányos helyzetű térségekben igen jó szociális feszültség oldó szerepet töltött be, hiszen munkalehetőséget biztosított 50-100 főnek, és új értéket teremtett a helyi és/vagy állami közcélok megvalósításával. A közmunka keretében foglalkoztatott személyek többsége férfi volt. Ez főként a munka jellege miatt alakult így, hiszen a közmunkák keretében a legtöbb esetben nehéz fizikai munkát kellett végezni.11. A közmunka 14 éven át az állam szezonális foglalkoztatásának bázisát adta (árvízvédelem, katasztrófa elhárítás, közútfenntartás, vasútkarbantartás stb.). A közmunka finanszírozása a 2000-es években évi hatmilliárd forintra állt be, mely az évek során 10-25 ezer főt érintett, 4-8 hónapos foglalkoztatását fedezhette, kisebb mértékű dologi, szervezési költség vállalása mellett. A közmunka átmeneti jövedelemszerző hatását leginkább a depressziós térségekben tudta hatásosan kifejteni a képzetlen férfiak körében. Közcélú munka (1999-2010)

A 2000-es évben belépett közcélú munka konstrukció, kifejezetten a tartós és rossz szociális helyzetű, munkaképes korú, inaktív személyek aktivizálását célozta. Bár eredetileg három hónaposra, majd kétszáz naposra tervezték, azonban nem volt akadálya akár éves, sőt hosszabb foglalkoztatást szervezni. A közcélú foglalkoztatás során a bérköltség támogatási intenzitás a közhasznúhoz képest igen előnyös (90%-os) volt. A foglalkoztatás is sokkal szabadabban volt szervezhető, mint az akkor elterjedt közhasznú munka, a havi elszámolás és egyéb adminisztráció is egyszerűbb volt. Nem volt díjbevétel tiltás és kirendelés sem volt tiltott más intézményi foglalkoztatóhoz. Nem a munkaügyi központ döntött mérlegelési jogkörben a támogatásról, hanem az állami költségvetésben rögzített keret állt az önkormányzatok rendelkezésére. Ezen kereten belül az önkormányzatok, illetve a közfoglalkoztatás szervezők a helyi viszonyokhoz igazíthatták a felkínálható státuszokat. A közcélú foglalkoztatás csúcs értéke évi 15 milliárd forint volt (20062008), mely 15-20 ezer státusz éves bérköltségét volt képes fedezni. A rendszer tehát nagyon is alkalmas lehetett volna az elsődleges munkaerőpiacra való visszavezetés szervezésére, ha nem éppen csak az alig esélyes JPT-re jogosultakat lehetett volna bevonni. Ők a tartósan munka nélkül élő és igazolhatóan alacsony jövedelmi, vagyoni helyzetű támogatottak voltak, akiknek egyébként a helyi családsegítővel is együtt kellett működnie). A reintegráció érvényesüléséhez a szereplők érdekeltsége is hiányzott. Ezzel párhuzamosan országos szinten tovább futott a munkaügyi központtól kérvényezhető közhasznú foglalkoztatás is, mely átlagosan 15-20 ezer státuszon működött. Ebbe az eszközbe bármely regisztrált álláskereső bevonható volt, viszont csak 50-70%-os, és akadozva igényelhető bértámogatással és körülményesen elszámolható módon. Bár ez az eszköz elvileg a munka világához közel lévő álláskeresőket célozta, mégis az eljárásrendek inkább akadályozták, mint segítették volna a reintegrációt (a kirendelés tiltása miatt igen korlátozott munkakör kínálat, a kiszámíthatatlan futamidők, stb.). A támogatási rendszer nem igényelt és nem is támogatott semmiféle munkába segítő, képességfejlesztő szolgáltatást. Azaz a közhasznú munkához rendelt eszközrendszer akadályozta leginkább a reintegrációs céljának érvényesülését. Mit vártak az önkormányzatok az akkori közfoglalkoztatástól? A Budapest Esély Nonprofit Kft. (akkor FKFSZ Kht.) 1998-ban és 2003-ban vizsgálta a fővárosi önkormányzatok, munkaügyi központok és a közfoglalkoztatók attitűdjét, és annak változását.12 2003-ban már egyhangú igen 11 12

Csoba Judit (2010/1) Kulinyi-Debreceni-Komka (2003)

4


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

választ kaptak arra az állításra, hogy a közfoglalkoztatás „lehetőséget teremt legális jövedelem megszerzésére”. Az öt év alatt legjobban emelkedett az igenek aránya a „költségkímélő munkaerőt kínál önkormányzati/intézményi feladatok ellátására” állításra. Azaz a fővárosi önkormányzatok egyre jobban felismerték a közfoglalkoztatás értékteremtő képességét. Az általános célok közül a „csökkenti a munkanélküliek számát” állításra 88%, a „csökkenti a segélyezettek számát” állításra pedig a fővárosi kerületek önkormányzatainak kissé alacsonyabb része, 63%-a mondott igent. A „munkavégző képességek regenerálódását” minden közfoglalkoztató érvényesnek tartotta, bár a legtöbb igen választ az „önértékelés javulása” kapta. A reintegráció alacsony voltát leginkább a munkaügyi központok vetették fel. Út a munkához program (2009-2010)

A 2008. évi gazdasági válság felfutására beindított „Út a munkához program” radikálisan felpörgette a közfoglalkoztatás rendszerét. A közcélú foglalkoztatás adott teret ezen közfoglalkoztatási expanziónak, melybe az akkor frissen bevezetett (korábbi jövedelem pótló támogatással nagyjából azonos) rendelkezésre állási támogatásra (RÁT) jogosultak voltak bevonhatóak. A foglalkoztatók/önkormányzatok számára a bérköltség támogatás igen magas: 95%-os volt – és igen értékes módon – egy évre előre kiszámítható státusz számú volt. A finanszírozási keret pedig egy-egy önkormányzat részére nem volt korlátozva. Ilyen kondíciók mellett a csaknem egy év alatt teljesen felfutó rendszerben már 3.200 önkormányzat fogadó kapacitása elérte a százezer főt. A forrás szükséglet pedig 2010-re meghaladta a 110 milliárd forintot. Az egyre több embert munkanélkülivé tevő gazdasági válság idejére a program gyorsan táguló munkaerő pufferként jól csökkentette a szegénységet, jól szolgálta a munkakészségek szinten tartását. Viszont a rohamosan emelkedő regisztrált álláskeresői létszám miatt két év alatt 38%-kal (45 ezer fővel) nőtt az álláskeresési ellátásban lévők száma. A szociális jellegű ellátottak száma 11%-kal (16 ezer fővel) nőtt, az ellátatlanok száma szintén intenzíven 46%-kal (69 ezer fővel) nőtt. Az út a munkához az első olyan program volt, mely valóban arra késztette az önkormányzatokat és a munkaügyi központokat, hogy a két ágazat (szociális és a foglalkozatási) közös tervet készítsen. A segélyezettek „együttműködési kötelezettsége” még mindig csak a megfelelő felkínált állás elfogadására vonatkozott, azaz a szakképzettsége szerinti, vagy egyel alacsonyabb végzettséget igénylő munkakör elutasítása járhatott szankcióval, bár ebben az önkormányzatok kevéssé volt érdekeltek. A robbanásszerű létszámnövekedést a közszféra csak ott tudta befogadni, ahol megfelelő szakapparátus állt rendelkezésre. Az ország legtöbb településén az infrastrukturális és módszertani fejlesztés hiányában, óhatatlanul csak a „lézengők százaival” találkozhattak az elégedetlenkedők.13. „A program hivatalos dokumentációjában nem, a politikai kommentárokban azonban nyilvánosan is megjelent az a látens cél, hogy az Út a munkához program a helyi társadalmi feszültségek enyhítését és a szociális kiadások visszafogását, segélyezés helyett a termelő munka támogatását is szolgálja.”14. Ennek érdekében inkább a bevont létszám növekedését, mint a hosszabb idejű foglalkoztatást szorgalmazták. Bár a program a segély-közfoglalkoztatás-segély ördögi köréből való kivezetés lehetőségét sugallta, az eredmények ezt abszolút nem igazolták. Az erősen támogatott foglalkoztatás minden résztvevője határozottan ellenérdekelt volt a reintegrációban. Az akkor bevezetett RÁT-ban már 167.825-en voltak.15. Azaz a válság első évében inkább nőtt a segélyezettek száma, miközben már 2011 nyarán már 94.732 fő dolgozott közcélú munkán. A jobb munkaerő-piaci pozíciójú (nem tartósan munkanélküli és/vagy nem nagyon rossz anyagi helyzetű) személyeknek még nyitott közhasznú foglalkoztatás támogatási forrását fokozatosan leépítették. Így 2010-re már csak pár ezer közhasznú státusz maradt. E két 13

Scharle Ágota (2011) Scharle Ágota (2011) 15 Csoba Judit (2011/01) 14

5


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

közfoglalkoztatás típussal párhuzamosan még tovább élt a közmunka is, így már teljesen elmosódott a három párhuzamos közfoglalkoztatási forma célrendszere és elvárt eredményei. Azonban 2009-2011-ben igen nagy szakapparátus vizsgálta országos szinten e program hatását. Nemzeti Közfoglalkoztatási Program (2011-)

A 2010-ben felálló új kormány 2011. január 1-jével megszűntette – az akkor már 110.000 főt foglalkoztató – Út a munkához programot, s helyette bevezette a Nemzeti Közfoglalkoztatási Programot. A program deklarált célja az „értékteremtő közfoglalkoztatás jogi kereteinek megteremtése és a munkaképes lakosság munkához juttatása, az álláskeresők foglalkoztatásának elősegítése.”16 A különböző nyilatkozatokban kimondott célok továbbá, hogy a kormány „mindenkinek adjon munkát, aki dolgozni akar”,17 továbbá hogy radikálisan leszorítsa segélyezettek számát. A szabályozási rendszer egy merőben új – és általam üdvözölt – tulajdonsággal gazdagodott: céltudatos rendszerbe igyekezett szervezni a közfoglalkoztatások különböző formáit, mert az új közfoglalkoztatás egységes jogszabályban, összehangoltan kívánt négy, egymást kiegészítő célt szolgálni. Ezekhez különböző eszközöket, különböző támogatási kondíciókat rendelt. 1. A rövid idejű (4 órás, 2-4 hónapos) közfoglalkoztatás célja a munkateszt, az együttműködési kötelezettség lerovása, a foglalkoztatottak számának növelése (a közcélú munkához hasonlóan). 2. A hosszú idejű (6-8 órás, 4-8 hónapos) közfoglalkoztatás célja a hasznos munkába vonás, munkajövedelem biztosítása (a közhasznú munkához hasonlóan). 3. Az Országos közfoglalkoztatási program célja munkajövedelem biztosítása (a közmunkához hasonlóan).

az

értékteremtő

munka,

4. Vállalkozások részére közvetített személyek után nyújtható bértámogatás deklarált célja a nyílt, piaci munkába vezetés volt (a korábbi bérköltség támogatáshoz hasonlóan). A program márciusig késlekedő, majd a rohamszerűen bevezetett finanszírozási rendszere az önkormányzatoknak és a foglalkoztatás szervezőknek nem tette lehetővé egy korrekt átállás és új típusú foglalkoztatás megtervezését. Ezt a támogatási keretek és lehetséges futamidők bizonytalansága is nehezítette. A 4 órás foglalkoztatás hatalmas fajlagos szervezési és adminisztrációs költség mellett, oly alacsony termelési hatékonysággal járt, hogy mind a dolgozók, mind a foglalkoztatók, mind a szervezők azt büntetésként élték meg. Minden segélyezettet – a segély neve már keresetpótló juttatás lett – felül kellett vizsgálni. Ez több mint 230 ezer fő felülvizsgálatát jelentette pár hónap alatt. A számukra felajánlott munkának már nem kellett a jogszabály szerint megfelelőnek lennie, azaz végzettségtől függetlenül kellett azt elfogadni (akár diplomásnak az árokásást is napi négy órában, havi nettó 28.500 Ft-ért). Ez a méltatlan forma a XIX. századbeli ínségmunka ismérveit elégítette ki, hatalmas társadalmi felháborodást keltve. Azonban a segélyezettek kiszorítására, sok településen pedig a bevontak megregulázására alkalmas volt. Ezen kívül kissé szépítette a foglalkoztatási statisztikákat is. Miközben az illetékes minisztérium az érintettek számát kétszázötvenezerre tartotta, azon közben a KSH gyorsjelentése18 a havi alkalmazásban állók létszámát mutatta ki, s ez 2011-ben a januári 13 ezerről az év során mindössze 60-70 ezer főre futott fel. A csúcsidőben

16

2011. évi CVI. törvény a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról. 17 Orbán Viktor nyilatkozatai számos médiában. 18 KSH 114 sz. gyorstájékoztatója 2012. július 19. A költségvetési intézményeknél közfoglalkoztatás (a rövid időtartamú, a hosszabb időtartamú és az országos közfoglalkoztatási program) keretében foglalkoztatottak.

6


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

(júniusban) is csak 77,8 ezer fő volt a foglalkoztatottak száma, ráadásul 70%-uk részmunkaidőben dolgozott, azaz munkában lévők száma messze nem érte el az előző évi szintet. A hosszabb idejű közfoglalkoztatás már alkalmas volt az átmeneti munkajövedelem biztosítására, bár csak 4-8 hónapra volt igényelhető, és csak a minimálbér erejéig. Az erre előirányzott keret viszont alig érte el az előző évi 15-20%-át. A hasznos munkába vonás lehetőségét gyengítette az a jogszabályban előírt szervezési korlát, hogy a munkaköröket már nem lehetett kirendeléses formában szervezni. Minden foglalkoztató intézménynek magának kellett volna kérelmet beadni és várni a pozitív visszajelzést, majd „szűrnie” a munkaügyi központból oda vezényelteket. Ez komoly, speciális szakirányú felkészültséget és aránytalanul nagy adminisztratív terhet jelentett volna az egyes intézményekre. Így az önkormányzatok többsége megmaradt a csapatos kommunális munka szervezésénél, jellemzően fizikai segédmunka körökben. Ezen feltételek mellett az értékteremtő munka és különösen a visszailleszkedés esélye továbbra is illúzió maradt. A rohamszerűen bevezetett rendszer kikerülte a korábbi 10-15 évben csaknem minden önkormányzatnál megerősödő közfoglalkoztatási szervezeteket, s elsősorban az amúgy is túlterhelt és szétforgácsolt munkaügyi központokra rótta a közfoglalkoztatás szervezését. A kiszámíthatatlan támogatási keretek, a munkakörre közvetített bármilyen személy felvételi kényszere, a hatalmasra növő adminisztráció, továbbá a gyenge hatékonyságú 4 órás foglalkoztatás igen rossz hatása már az első féléven világos volt. Erre reagálva augusztusra már el is készült az új koncepció, melynek karmestere már a Belügyminisztérium volt. A Nemzeti Közfoglalkoztatási Program harmadik közfoglalkoztatási formája az Országos közfoglalkoztatási program volt. Ez 2011. második félévétől indult, s 2012-re már „Start munka mintaprogramok” címen szervezte a belügyminisztérium. E programok egyedi elbírálásúak, melyek gyakran szolgáltak/szolgálnak egyéb célokat is. A 26 kistérségben és 5 kiemelt településen indított mintaprogramok egy része helyi szociális feszültségek átmeneti kezelését, mások egy helyi termelési ötlet kipróbálását kívánták kiszolgálni. (Például ilyen volt a három hónapos, 400 főt érintő „Fűtött utca program”, mellyel a fővárosi hajléktalanok elhelyezésében kívántak gyors segítséget adni. De a vízi társulatok által megpályázott támogatási programok, vagy az elhíresült Gyöngyöspatai mezőgazdasági program is ezek közé a modellek közé tartozik). Sok program jó segítség lehet országos közfeladatok segítésére, mint az állami erdészetek, nemzeti parkok, környezetvédelmi társulások, stb. feladatainak ellátása. Ezen esetekben az eredményorientált foglalkoztatási cél egyértelmű. Azonban az igen nyomott és nem teljesítménytől független bér, a rövid futamidők és előre nem kiszámítható támogatás gyakran eredményez ad hoc szervezést és igen kevéssé operatív munkacsapatokat. A bérköltségek támogatásán kívül, annak 20%-áig lehet gépet, szerszámot vásárolni, nem ritkán több tízmilliós tételben. Van olyan program, mely magántulajdon gondozásával kapcsolatos közjóléti célú tevékenységhez adott (és ad ma is) bér-és egyéb támogatást. Ezen a jelentős mértékű állami szubvenciók esetében fontos lenne mérlegelni, hogy azok nem sérthetik-e a helyi piaci versenyhelyzetet. A negyedik közfoglalkoztatási forma vállalkozások részére szervezhető foglalkoztatás tipikus fából vaskarika. Bár a cél a reintegráció, azaz a munkára kész személyek fokozatos, támogatás nélküli munkahelyének létrehozása igen szükséges lenne. Azonban e munkakörökre csak azokat közvetítheti a munkaügyi központ, akik már igen távol vannak a munka világától (foglalkoztatás helyettesítő támogatásra jogosultak). Továbbá a támogatás intenzitása a versenyhelyzetet sértő támogatások19 Európai Uniós korlátjánál is sokkal szigorúbbak. Pedig az megengedne akár 100%os támogatást is, 3 évi összes támogatási korlát mellett, melyet egy kisvállalkozó néhány fős foglalkoztatás mellett biztosan nem lépne át. Ezzel szemben itt20 támogatási korlát a minimálbér (illetve garantált bérminimum) legfeljebb 70%-a és az maximum 8 hónapra adható. A rendelet a támogatási idő feléig továbbfoglalkoztatási kötelezettséget követel (már támogatás nélkül), 19 Csoportmentességi rendelet: 800/2008 EK rendelet ill. de minimis szabályozás 1998/2006 EK rendelet 20 375/2010 (XII.31.) Korm. rendelet 5§

7


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

minden foglalkoztatottra vonatkoztatva. Továbbá csak az a vállalkozó kaphat támogatást, amely előtte és utána egy évig nem épített, és nem fog leépíteni dolgozót. Sőt kötelezettséget vállal arra, hogy a támogatással érintett munkavállaló munkaviszonya közös megegyezéssel sem szűnik meg (még, ha nem is válik be, még, ha a dolgozó maga akarná sem.) Ezt, – különösen válság idején – nagyon kevés kis-középvállalkozás meri vállalni. Magyar Munka Terv21 (2011. szeptember -)

A 2011. év legjelentősebb változását a közfoglalkoztatási munkaviszony Munka Törvénykönyve alóli22 kiemelése hozta. Ez a közfoglalkoztatási bért a minimálbér alá süllyesztette bruttó 71.800 Ft-ra, mely a 2012. januári rendes minimálbér (93.000 Ft) 77%-a lett. Ezen bértől eltérni még akkor sem lehet, ha a dolgozó képzettsége, vagy munkateljesítménye ezt megalapozná. Ezen közben a keresetpótló juttatás 23.200 Ft-ra csökkent, melynek feltétele az előző évben legalább 30 munkanap munkaviszony, vagy önkéntes munka, munkaerő-piaci képzés igazolása. E feltételek egyértelműen tovább erősítették a közfoglalkoztatás „segély helyett munkát” funkcióját, nem pedig az értékteremtést, vagy a reintegrációt. Hiszen az eszközrendszer a tevékenységet és nem a munka eredményességét szolgálja. A felajánlott munkát az álláskeresőnek továbbra is végzettségétől függetlenül el kell fogadnia, akkor is, ha az ároktisztítás napi 6 órában, havi nettó 35.290 Ft bérért, gyakran igen méltatlan munkakörülmények és anarchikus munkaszervezés mellett folyik. A napi 8 órás munkára adható 47.025 Ft alig több mint a létminimumként megállapított összeg fele. Az Országos közfoglalkoztatási program szabályin belül 2012-re felerősödött a start-munka belügyminisztériumi generálása, továbbá nevesítésre került a kistérségi közfoglalkoztatási mintaprogram.23 Ezek összesen 94 hátrányos helyzetű kistérség településein indultak, de nem kizárólag ott. A Kormány egyes településeket rendkívül indokolt esetben kiemelt településekké nyilváníthat. A beruházási és dologi költségek és kiadások már jelentősen (akár 70%-ban is) támogathatók. A foglalkoztatás mellé sok dolgozó, elsősorban mezőgazdasági betanítói képzést is kaphat, de csak az adott munkavégzéshez szükséges ismeretek megszerzése (növénytermesztés, állattartás). Amennyiben e mintaprogramok a támogatások melletti garanciális feltételekkel valamiféle szociális vállalkozás, szociális gazdaság létrejöttét, inkubálását támogatnák, esetleg generálnák, akkor az nagyon is értékes, üdvözlendő cél lehetne. Ehhez azonban olyan termék, vagy szolgáltatás kifejlesztése, s a termelés középtávú finanszírozása kell, melynek egy garanciális feltétel az üzleti terve, költség-haszon elemzése. A kistérségi támogatások viszont ilyet nem kérnek, sőt a rendelet szerint maximum egy évesek lehetnek. Így persze nincs esély az önfenntartóvá fejlődésre, de fennáll annak a veszélye, hogy a jelentős állami támogatással elinduló kisüzem egy rövid időre ellehetetleníti a környék a hasonló profilú, még megélni képes kisvállalkozót. Ha a sebtében összetákolt, rövid időn belül önfenntartóvá válni nem képes közcélú vállalkozás további finanszírozására a támogatott (pl. önkormányzat) nem vállal több éves fenntartási kötelezettséget, akkor bizony a program nagyon sok csalódott álláskeresőt és politikust teremt nagyos sok állami és önkormányzati támogatásból. A Türr István Képző és Kutató Intézet (TKKI) hivatalosan belépett az országos közfoglalkoztatási programok szervezésébe. A TKKI 2012 nyaráig 750 önkormányzattal kötött együttműködési megállapodást a Belügyminisztérium által koordinált közmunkaprogramokhoz kapcsolódóan.24 „E programok tovább növelik az értékteremtő munkahelyek fogadó kapacitását, helyi szociális feszültségek átmeneti kezelését” tudósított az MTI. 21

http://www.kormany.hu/download/e/a7/40000/Magyar_Munka_Terv.pdf 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelete a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról 23 375/2010 (XII.31) Korm. rendelet 7/B 24 MTI 2012. július 19. 22

8


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

A nagyüzemi szintű, állami munkahelyteremtés „mintaprogramjaitól” nem várható, hogy valaha is önfenntartó legyen. Hiszen a személyek kiválasztásánál nem a legjobb rátermettség, hanem a leghátrányosabb helyzet a cél. A közfoglalkoztatottak csak a minimálbér alatti bért kaphatnak. Ez havi nettó 47.025 Ft, és középfokú, szakképzettséget (nem csak érettségit) igénylő munkakör esetében nettó 60.600 Ft. Ettől a foglalkoztató nem térhet el, azaz nem differenciálhat jól és rosszul teljesítő munkavállaló között. A 2012 augusztusában hatályba lépő 2011. évi CVI. törvény számos újabb, jelentős munkavállalói jogszűkítést vezetett be a Munka törvénykönyvéhez képest (pl. mindenkinek 20 nap szabadság/év jár). A közmunka által létrehozott, megtermelt értékről semmilyen ismeretünk nincsen. Így semmit nem tudhatunk a közmunka produktivitásáról, hatékonyságáról. Általában a költséget szokás a megtermelt értéknek is tekinteni (pl. más közkiadáshoz hasonlóan így számítódik be a közmunka a GDP-be, hozzáadott érték nélkül.) Mivel e programok által nyújtott, közjóléti célú termékek és szolgáltatások megrendelője az állam, vagy önkormányzat, így az igen költségkímélő módon próbálhatja ellátni közfeladatait. A professzionizmus és az érdekeltség kikapcsolása miatt viszont igen kockázatos a termelés hatékonysága, a termék, vagy szolgáltatás minősége, (akár a korábbi szocialista vállalatoknál). Ha mind a megrendelő, mind a munka kivitelezője állam, vagy önkormányzat, akkor az a saját minőségének kontrolljában ellenérdekelt. Az így létrehozott közjó értéke gyorsan devalválódik, például egy park gondozása esetében. Ezért jobb szétválasztani a megrendelő önkormányzatot és a térségi közfoglalkoztatót. Még két fából vaskarika

A foglalkoztatási szövetkezet 150 éves gondolata nagyon előremutató. Ez a konstrukció vagy középtávon önfenntartó vállalkozások/munkahelyek létrehozását, vagy az egyes dolgozók fejlesztése után az ő piaci munkahelyre történő tranzitálását szolgálja. Az Európában sok éve működő „szociális vállalkozás” jellemzően 5-10 álláskeresőt aktivál 1,5-3 éves programban, átlag résztvevőnként 2-4 millió forint ráfordítással. A 2012 tavaszán elfogadott jogszabály szerint viszont a magyar foglalkoztatási szövetkezet olyan, „amelynek legalább 500 természetes személy és legalább egy országos nemzetiségi önkormányzat a tagja. A hátrányos helyzetű tagjainak ad munkát, ezt – elsősorban – közhasznú munkaerő kölcsönzéssel, és munkaközvetítéssel teszi” 25. A működő képtelenség záloga maga az előírt szervezeti forma. Hiszen itt a legkevésbé célravezető a szövetkezeti forma, amelyről maga a törvény előterjesztője azt írja annak indoklásában: „ezen együttműködési forma” „…jelenleg nem tudja betölteni a neki szánt társadalmi-gazdasági szerepét.” „…egy része a támogatási programok kifutásával megszűnt, illetve a bejegyzett (293 db) szövetkezetek fele ténylegesen nem is működik.” A legnagyobb működési kockázat az, hogy a társadalom perifériájára sodródott tagjai egyszerre a döntésekben részt vevő tulajdonosok és közfoglalkoztatott alkalmazottak is lennének. Az 500 fős alsó határ ezt a kockázatot még sokszorosítja. Ezen óriás foglalkoztatási szövetkezetek esetében egyáltalán nem várható az önfenntartóvá válás (különösen, ha eddig a 7-10 fős szociális szövetkezetek sem voltak erre képesek). Az igen szerény infrastruktúrával, és menedzsment kapacitással rendelkező nemzetiségi önkormányzatok részvételétől pedig miért lenne elvárható a gazdasági, igazgatási, pénzügyi, munkaügyi kockázatok radikális csökkentése. Másik fából vaskarika az Országos ROMA közfoglalkoztatási program, mely hosszas előkészítés után 2012. május 15-ével indult és 2013. március. 31-ével le is zárul. Ennek keretében az Országos Roma Önkormányzat közfoglalkoztatási jogviszonyban átlagosan 360 főt foglalkoztat heti 40 órában. Feladata 30.000 roma ember felkutatása, munkaerőpiacon történő megjelenésének támogatása.26. A program koordinátorai, munkaügyi szakemberei, mentorai, és 25

2012. évi XXXVII. törvény a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény és a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény módosításáról. 26 Országos Roma Önkormányzat honlapja (www.oronk.hu/hirek/32)

9


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

a szociális segítői munkaköröket betöltő személyek korábbi munkanélküliek lehetek. Ők nyomott bérű közfoglalkoztatási jogviszonyban állnak, elsősorban roma identitásúak, de többségüknek nincs szakirányú képzettsége. Az egész országot behálózni szándékozó program a jelenlegi Országos Roma Önkormányzat irodai infrastruktúrájára kíván támaszkodni. Tehát ezen országosra tervezett apparátusnak szűk tíz hónap alatt kellene felállnia, a dolgozóknak betanulnia, majd 3.200 településen 30.000 romát kellene szakszerűen és jogszerűen bevonnia a munka világába. A technikai és humán infrastruktúra szinte teljes hiánya, a szervezeti és szakmódszertani megalapozatlanság, a lehetetlenül szűkre szabott futamidő ezen programot is a biztos kudarcba sodorja. Pedig az Országos Roma Önkormányzattól valóban több tízezer roma várja, hogy becsületesen dolgozhasson a család megélhetéséért. 1. ábra Regisztrált álláskeresők számának változása ellátások szerint 2008-2012 között27

A közfoglalkoztatás átalakulóban lévő rendszere azon célját, hogy minél többen dolgozzanak segély helyett, eddig nem érte el. 2012 nyaráig nem növelte a közfoglalkoztatott státuszok számát, nem csökkentette a szociális jellegű ellátást kapó munkanélküliek számát. Májusban a közfoglalkoztatotti létszám 104.800 fő volt, s ezzel a közfoglalkoztatás két év után csaknem elérte az oly sokat szidott „Út a munkához” program foglalkoztatási szintjét. A szociális jellegű ellátottak (RÁT-BPJ-FHT) száma pedig 2010 júniusa és 2012 júniusa között 19%-kal (31 ezer fővel) növekedett. A három hónapra lerövidített álláskeresési ellátás viszont igen eredményesen szorította le ezen ellátásban részesülők számát. A 2010. júniusi 165 ezer főről számuk harmadára csökkent. Eközben az ellátatlanok száma 61 ezer fővel nőtt, s így 2012 júniusában már 280 ezer álláskereső nem kapott semmilyen ellátást. A nyílt munkaerőpiacra történő kivezetés esélye helyett, kizárólagos jelleggel létrehozta a Munka Törvénykönyvén kívüli „fapados állami munkát”. Ez a forma a munkateljesítmény figyelembe venni nem képes, erősen létminimum alatti bérmeghatározásával, leginkább az ínségmunkának felel meg. A munkaügyi hivatalba már nem járókról, az ellátásból kiesőkről joggal feltételezhető, hogy ők családjuk a segély rendszeréből kiszorulva, teljesen elvesztik önfenntartó képességüket. Így még reménytelenebbül távol kerülnek a munka világától, s a gyermekeik pedig a tisztes felnőtté válás esélyétől.

27

NFSZ havi gyorsjelentések.

10


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

És hogy állunk a reintegrációval? A nyílt, vagy elsődleges munkaerő-piacnak mondjuk azt a munkahelyet, melyek a versenyszférában működnek, illetve a közszféra azon intézményei és nonprofit szervezetei, amelyek nem kifejezetten integrációs célra jöttek létre. Elsődleges céljuk nem a hátrányos helyzetű emberek foglalkoztatása, hanem termékek előállítása, szolgáltatások nyújtása; illetve ahol a foglalkoztatottak döntő hányada nem hátrányos helyzetű. E piacon a foglakoztatás elsődleges motivációja a gazdasági haszon szerzése, a profit maximalizálása.28 E szférában a munkáltató már bértámogatás nélkül is képes kitermelni a dolgozók bérköltségeit, azok adóterheivel. Nyilvánvaló, hogy egy foglalkoztatáspolitika elsődleges célja kellene, hogy legyen, hogy minél több álláskereső tudjon be, illetve visszakerülni a nyílt munkaerőpiacra, azaz reintegrálódjon. Azonban olyan gazdasági dekonjunkturális időszakokban, illetve, depressziós térségekben ahol nem, vagy alig jön létre új munkahely, ott e cél nem reális, vagy csak más dolgozók pótlása/kiszorítása árán lehet reintegrálni a munkaerőpiactól távol lévő álláskeresőket. A KSH Munkaerő-felmérés adatbázisa alapján ilyen helyzet az elmúlt 10 évben alig volt. Különösen, ha figyelembe vesszük, hogy a munkaerő felmérés maximum 2%-os relatív standard hibával dolgozik. A foglalkoztatottak adataira a mintavételi hiba 2010-ben 31,5 ezer fős volt.29 Ez persze eltakar belső lehetőségeket, amelyek egy-egy térségben, egy-egy időszakban dinamikusabb gazdasági mutatókat produkálhat. 1. táblázat A foglalkoztatottak számának alakulása 2003-2012 15-64 éves 2003 2004 2005 2006 2007 2008 népességen belül Foglalkoztatottak 3.897 3.875 3.879 3.906 3.897 3.849 száma** (ezer fő) Éves változás (%) -0,56 0,10 0,70 -0,23 -1,23 Éves változás -22 4 27 -9 -48 (ezer fő) * A 4 órás közfoglalkoztatottakkal, a 2012. évben április-júniusi adatok

2009

2010

2011*

2012

3.751

3.750

3.779

3.840

-2,55

-0,03

0,77

1,61

-98

-1

29

61

Válság időszakában elsődleges cél általában a szociális jövedelem biztosítása, lehetőleg munka ellenében. A leszakadás folyamata a szociális veszteségeken túl, jelentős makrogazdasági többletköltségekkel és társadalompolitikai károkkal is jár.30. Ilyenek a munkakészségek széleskörű leépülése, megbetegedések, bűnözés súlyosbodása, társadalmi, politikai konfliktusok, stb. Ezért dekonjunktúra idején a támogatott foglalkoztatás legfőbb célja a munkakészség leépülésének megakadályozása. A reintegráció esélye ilyenkor valóban minimális (bár igen adekvát munkaerő-piaci támogatás mellett akár 15-20%-ban is sikerülhet).31 Nem válság idején azonban teljesen jogos társadalmi, szakpolitikai elvárás a közfoglalkoztatással szemben, hogy az segítse a munka világához közelebb állókat a nyílt munkaerőpiacra. Ez az elvárás rendre megjelent a közfoglalkoztatás különböző formáival szemben, csaknem függetlenül attól, hogy konjunktúra, vagy dekonjunktúra (esetleg éppen válság ideje volt). Az elvárás megjelent attól is függetlenül, hogy az adott szabályozás és finanszírozás segítette, vagy akadályozta a reintegráció érvényesülését. 28

Szellő János (2009) KSH honlap, Munkaerő-piaci részvétel/adatminőség. 30 Didier Fouarge: „A nem szociálpolitika költségei”, DG EMPL, 2003. 31 Munkaerő-piaci szolgáltatások nyílt munkapiacra felvétel indikátora a Budapest Esélynél 2011-2012. évben Budapesten 18%-os volt 1.800 ügyféllel. 29

11


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

Mennyi a reintegrációs arány? Szakértők és a munkaügyi központok különböző időszakokban, különböző módszerekkel szondázták az egyes közfoglalkoztatások reintegráló hatását. A munkaügyi központ monitoring rendszere32 mintegy tizenöt éven át azt a személyt regisztrálta, akit az utolsó közfoglalkoztatási munkahelye megtartott és erről a hivatalt is értesítette. Ez hosszú távon a kilépők közül 1-2% közötti arányban volt, miközben a rendszerből minden második kilépő nem jelent meg újra a kirendeltségen. Az ő pozíciójukról nem volt információ. Frey Mária 2004-2009 között vizsgálva az aktív eszközök hatását,33 hasonló 0,8-1,2%-os adatokat írt. A legkevésbé nyílt piaci elhelyezkedésre ösztönző „Út a munkához” program első felében, 2009-ben Csoba Judit34 számítása szerint a segélyezett tartós munkanélküliek 1,4%-a lépett ki elhelyezkedés miatt. A Budapest Intézet és a Hétfa Kutató Intézet35 által vizsgált 2009-2010-es időszakban „a KSH Munkaerő-felmérések adatai szerint a támogatott foglalkoztatásban (közcélú, közhasznú, közmunka is) rövid határidejű szerződéssel dolgozók közül az egyes negyedévek között nagyon kevesen, 1-5% helyezkednek el nem támogatott állásban”. A Belügyminisztérium munkatársa egy interjúban36 úgy nyilatkozott, a minisztérium 2012 évi adatai szerint az idei első félévben a közfoglalkoztatásból kilépő 63.000 fő közül 8.000 fő (13%) tudott a munkaerőpiacon elhelyezkedni. Az évek során azonban, egyes kutatások regisztráltak ennél nagyságrendileg magasabb reintegrációs arányokat is. Frey Mária fenti kutatása például egy Somogy megyében készült vizsgálatra hivatkozva37 15%-os reintegrációt ír a közfoglalkoztatási támogatás lejárta után, és három hónappal később már 27%-ot mértek. A fővárosban – ahol széles körben alkalmazták a diszpécser rendszerű közfoglalkoztatást – 2001-ben egy OFA által támogatott kutatás38 húsz budapesti kerület 3.200 előző évi közfoglalkoztatott 150 fős mintájából 19%-os reintegrációs arányt mutatott ki. Ebből a „korábbi közhasznú munkahely átvette” esetek aránya itt is alacsony (4%) volt. A megkérdezettek 16%-a viszont „az ugródeszkaként használt közfoglalkoztatás” után más, piaci munkahelyen tudott elhelyezkedni. Bár a jellemzően igen alacsony reintegrációt természetesnek tartom, de nem szabadna figyelmen kívül hagyni a kiugró eredményeket, tanulmányozni az alkalmazott módszereket, motivációkat. Minden eddigi közfoglalkoztatás jogszabályi és jogalkalmazói kényszerpályája, az ebből következő ösztönző-segítő, ellenőrző elemek elmaradása, a közfoglalkoztatáshoz rendelhető eszközök hiánya, a személyre és szituációra hangolás lehetetlensége, mind gátolta és ma is gátolja a közfoglalkoztatás reintegrációs képességét. Az alábbiakban a reintegrációt segítető és akadályozó legfőbb eszközökből és korlátokból mutatok szubjektív csokrot. Korlátok és lehetőségek a reintegrációra Milyen tényezők befolyásolják a reintegrációt? Három elemet tartok kiemelendőnek: ezek a képességek, a lehetőségek és a motivációk. Amennyiben ezek fejlesztéséhez nincs az adott személy számára adekvát eszköz a közfoglalkoztatás mellett, amennyiben a szervezést szabályozó és ösztönző eszközök nem segítik, hanem hátráltatják a reintegrációt, úgy alaptalan azt számon 32

Országos Munkaügyi Módszertani Központ (OMMK): Az 1994-1998. évben befejezett munkaerő-piaci programok hatékonyságának értékelése a monitoring módszer alkalmazásával, 33 Frey Mária (2010) 34 Csoba Judit (2010/1) 35 Budapest Intézet és Hétfa Kutató Intézet: A közcélú foglalkoztatás kibővülésének célzottsága, igénybevétele és hatása a tartós munkanélküliségre 2011. 36 Lőrinc Leó Interjú Mandiner 2012. aug.23. 37 Vörös Tamás, 2006.: Közhasznú foglalkoztatás – avagy az egyéni elhelyezkedés esélyének növelése, Szakdolgozat, Budapesti Corvinus Egyetem, Emberi Erőforrások Tanszék, Budapest 38 Orsovai Szilvia – Palotai Ilona – Pálinkó Éva: A közhasznú foglalkoztatotti státusz reintegráló hatása OFA 2000.

12


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

kérni. A negyedik s egyben a legmeghatározóbb tényezőként a céltudatos, összehangolt szabályozást és a célokat szolgáló beavatkozási eszközöket tartom. Ezekkel minden eddigi foglalkoztatáspolitika adós volt, ha nem is mindig egyforma mértékben. De haladjunk sorban. •

A munkavállalási képesség alatt nem csak a szellemi, fizikai, mentális kondíciót értjük, de az alkalmazkodási (váltási), továbbá a beilleszkedési és megfelelési képességet is. Már 1989-ben felhívta a figyelmet Borisza Gyula39 arra, hogy elengedhetetlen a közhasznú foglalkoztatás kombinálása más eszközökkel, mert ebben a formában lehet csak esély az elsődleges munkaerőpiacon való elhelyezkedésre. A képességek fejlesztésére számos módszer, jó példa, protokoll került kidolgozásra. Csoba Judit már 1997-ben készített módszertani füzetében40 számos részcélt és eszközt megfogalmazott a reintegráció esélyének növelésére. Ezek mind a mentális képességek fejlesztését, a motiváltság erősítése, mind a képzettség és munkatapasztalatok fejlesztését célozták. De napjainkban is szinte minden elemzés utáni ajánlás hasonló feladatokat fogalmaz meg. A Budapest Intézet és a Hétfa Kutató Intézet 2011-es tanulmányának egyik ajánlása szerint is elsődleges a „tartós munkanélküliek ellátásában a szociális és munkapiaci szolgáltatások kombinálása”. Azonban a közfoglalkoztatási rendszerrel eddig még egyik eszköz sem volt „kompatibilis”, azaz nem lehetett összehangoltan szervezni, támogatni a munkaerő-piaci szolgáltatásokat. Szakképzéssel kombinált közmunka korábban, majd a 2012. évi mintaprogramok esetében is, igen szűk és egyedi esetekben valósult meg. A képzések többnyire az adott – kevéssé piacképes – munkakör betöltéséhez szükséges rutinok megszerzésére irányult (kertészeti betanított munkás, kisgép kezelő, stb.). Azonban a közfoglalkoztatás alatti munkatanácsadásra, mentorálásra, munkakompetenciák fejlesztésére, munkaerő-közvetítésre, kölcsönzésre és egyéb, a személy és környezete számára szükséges kompenzációs szolgáltatásokra sosem volt sem igazgatási, sem pénzügyi lehetőség.

•

A lehetőség a nyílt piaci munkahelyre való átlépésre, átvezetésre szintén soktényezős elem. A teljes munkaerő-piaci politika egyik legnagyobb bajának annak rettentő rugalmatlanságát tartom. Jellemzően óriási a szakadék a támogatott munka és a nyílt piaci munka között. Természetesen a legnagyobb akadály a helyi munkaerő kereslet hiánya és a mobilitási korlátok. A munkaerő kínálat részéről pedig az alkalmasság, a megfelelő képesség, rugalmasság, költséghatékonyság, de nagyon sok munkáltató esetében a belépő iránti bizalom41 hiánya stb. E tényezőket több tanulmány is vizsgálta,42, de e helyen csak a közfoglalkoztatás keretein belüli lehetőségek és korlátok szintjén maradnék. Nincs híd az 50-100 fős, brigádokban szervezett ároktakarítás és a piaci munkahely között. Azonban lehet úgy szervezni a közfoglalkoztatást, hogy a felkínálható munkakörök változatossága közelebb vigyen az esetleges nyílt piaci munkakörülményekhez. A korábban említett diszpécser rendszerű közfoglalkoztatásszervezési modell még néhány önkormányzatnál működik.43 Egy 2000-ben készült vizsgálatban budapesti foglalkoztatottak 50-70%-a intézményekben dolgozott és a szakképzettséggel, érettségivel rendelkezők aránya is 64% volt. Ez jelentősen eltért a megyék átlagaitól ahol ez 10-25% volt. Az itt mért reintegrációs arány 19%-volt.44. A

39

Borisza Gyula (1989/11) Csoba Judit (1997) 41 HÉTFA Kutatóintézet 2012. 42 Köllő János (2009-07). 43 Budapest VIII. kerület, XIV. kerület, Zalaegerszeg 44 Orsovai Szilvia–Palotai Ilona-Pálinkó Éva (2000) 40

13


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

diszpécser funkció lényege – mint azt feljebb jeleztem –, hogy a foglalkoztatást szervező szakszolgálat (nonprofit társaság) rendelkezik 50-200 közfoglalkoztatotti státusszal, 1050 foglalkoztatónál, számos közfeladatot segítő munkakörrel. A hozzá közvetített álláskeresővel folytatott interjú után a „megfelelő embert a megfelelő helyre” irányítja, mely lehet egy, vagy több önkormányzati, civil, vagy állami foglalkoztató szervezet. Így oktatási, szociális, egészségügyi, kulturális intézményekbe, polgármesteri hivatalokba, múzeumokba, stb. pedagógiai, szociális asszisztens, ügyviteli dolgozó, kézbesítő, portás, dadus, konyhai kisegítő, udvaros, karbantartó, stb. számos munkakörbe, foglalkoztatható, egy-két dolgozó. Természetesen ezek mellett, a kevésbé kivezető hatású foglalkoztatás is működik azok számára, akik e munkaköröknek felelnek meg. Ilyenek a közterületi munkák az utcák, közparkok, árkok, erdő szélek, stb. rendben tartása. A kirendelés tiltása és a közfoglalkoztatás kölcsönzéses formájának be nem vezetése ebben súlyos korlát. A közfoglalkoztatásra irányuló munkaerő-kölcsönzésre45 már van elvi jogszabályi lehetőség. Azonban az alap konstrukció igen rossz, annak mai részletszabályozása (kondíciói) alig vállalhatóan magas szakmai és pénzügyi kockázatokat jelent. Továbbá a támogatás igényléséhez szükséges eljárásrendek még egy év után sem ismertek. A közfoglalkoztatás szervezése kulcskérdés a lehetőségek megteremtésére. Csoba Judit módszertani füzetében erről ezt írta: „A foglalkoztatáspolitikában is, éppúgy, mint a sakkjátékban csak az vezet eredményre, ha rugalmasan és a körülményekhez nem konvencionális módon alkalmazkodni tudók vagyunk.”46. Bár a közfeladatokat ellátó munkahelyeken inkább a leépítés a jellemző, mint szabad munkahelyek kínálata, mégis, sokéves tapasztalatom szerint sokkal nagyobb a visszailleszkedés esélye egy intézményi környezetből, mint az erdő szélére szervezett közmunkából. Különösen, ha a foglalkoztatás szervező a munka mellett, erre kondicionáló adekvát eszközöket is tud biztosítani. Szintén jelentős szakadékot képez a személyes pénzügyi kondíció hiánya, ha a közfoglalkoztatásba jellemzően a tartósan elszegényedett emberek kerülhetnek. Ők már rég felélték mind pénzügyi, mind kapcsolati tartalékaikat. A piaci munkába járáshoz azonban bizony számukra jelentős befektetésre volna szükség. A munkába járás költségei igen magasak, de nem csak az utazás, hanem a mindig megfelelő megjelenés, ruházat biztosítása is gyakori akadály. Sok esetben ezt is figyelembe vevő, kompenzáló segítő háttérre van szükség. •

Harmadik feltételként a motivációt tartom, mely nem csak a munkába vont részéről szükséges, hanem a foglalkoztatás szervező, sőt az igazgatási apparátus részéről is elengedhetetlen. Egy részről az „Út a munkához” program megengedte a diszpécser rendszerű foglalkoztatás szervezést, sőt az „éves foglalkoztatási terv” kötelezettségével ösztönözte is a szervezőket a „megfelelő” munkakörök szervezésére. Azonban a rendszer egyetlen résztvevője sem volt érdekelt a reintegrációban a kapcsolódó kondíciók miatt. A viszonylag megfelelő és toleráns légkörű munkáért garantált, adózott minimálbér, fix munkaidő, táppénz, szabadság járt a lakóhely közelében, ráadásul akár egy évnél hosszabb ideig is. Így az akkori közfoglalkoztatás sokkal jobb feltételt kínált, mint amit a válság idején a környék vállalkozói ajánlottak volna (különösen a megkopott munkaképességű személyeknek). A foglalkoztató motivációja szintén hiányzott. Az intézmény örült, ha megtalálta és betanította a megfelelő, és igen olcsó személyt, bolond lett volna őt elereszteni. Az igazgatási apparátus (munkaügyi központ, önkormányzat

45

118/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet a munkaerő-kölcsönzési és a magán-munkaközvetítői tevékenység nyilvántartásba vételéről és folytatásának feltételeiről 17/A-17/D§ 46 Csoba (1997)

14


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

szociális iroda, családsegítő) pedig örült, hogy az adott ember problémáját átmenetileg kezelte. A személyek „forgatása” jelentős többlet adminisztrációt, nyűgöt jelentett volna. Így senki nem volt érdekelt abban, hogy többletforrásokból, kivezető eszközöket (munkaerő-piaci szolgáltatásokat) rendeljen a közfoglalkoztatás mellé. Ez volt az oka annak, hogy hatalmasra nőtt a tartósan bevontak száma, miközben a nyílt munkaerőpiacra kilépők aránya minimális (1-2%-os) volt. Megjegyzem, a foglalkoztató érdeke sem a korábbi, sem a későbbi közfoglalkoztatási konstrukcióban nem állt/áll fenn a reintegrációra. A Nemzeti Közfoglalkoztatás a maga 4 órás, 2-3 hónapos rendszerével valóban nem volt versenytársa a nyílt piaci munkahelynek (bár addigra már szinte nem is volt elérhető szabad státusz). A 2011. szeptemberben bevezetett közfoglalkoztatási minimálbér, az igen gyakran méltatlanul rossz munkakörök és munkakörülmények szintén növelnék a közfoglalkoztatásból való „kimenekülés” szándékát. Saját, fővárosi adataink47 ma már azonban épp az ellenkező tendenciát mutatják. Túljelentkezést, sorban állást tapasztalunk a megüresedő státuszokra, s alig van a támogatási idő lejárta előtt kilépő. Ennek jellemző okát az egyik itt dolgozó segítő szakember a következőképpen fogalmazta meg: „A negyvenhétezer még mindig több, mint a huszonháromezer, azaz inkább eljönnek napi nyolc órában éhbérért dolgozni, közösségben lenni, értelmes dolgot csinálni, mint a még lejjebb szorított keresetpótló juttatásra várni”. Piaci munkahely, mint alternatíva alig merül fel. Ez a közfoglalkoztatási forma inkább erősíti a reményvesztettséget, minthogy bárkit a kilépésre ambicionálna. Ne csodálkozzunk tehát, hogy a közfoglalkoztatás egymagában nem teljesítette az eszközök összehangolt rendszerét. Ne csodálkozzunk, ha a legtöbbször ad hoc akciók, beavatkozások nem eredményeztek hatásos foglalkoztatás- fejlesztést. A perspektívát kínáló, aktivizálást célzó varázseszköz álláspontom szerint csak egy komplex, foglalkoztatás-fejlesztő rendszer. E rendszerben a szociális ellátás és a nyílt munkaerőpiac között sokoldalú és könnyen átjárható utak, lépcsők vannak. Az aktivizálást segítő eszközök játékszabályai céltudatosan és alkalmazkodni képes módon vannak meghatározva. A rendszer szabályozásának pedig segítenie kell az összehangolt eszközök közötti rugalmas átjárást. Végezetül pedig felvillantanék egy – szerintem ilyen – rendszer modelljét, melynek csak egyegy része a közfoglalkoztatás. E rendszer állomásai a passzív ellátástól fokozatosan az önfenntartó, piaci munkahely felé vezeti a munka világától távollévőket. Teszi ezt személyhez és térséghez illeszthető rugalmassággal és igen sok, részcélokat szolgáló eszközök rendszerének segítségével. Állomásai pedig az együttműködést szolgáló – rövid időközönkénti – önkéntes munka, a munkakészség fenntartását szolgáló befogadó célú közfoglalkoztatás. A munkakészséget erősítő (munkaerő kínálati oldalát) erősítő első lépcsőfok a tranzit funkciójú kivezető célú közfoglalkoztatás, majd a keresletet és kínálatot közvetítő szolgáltatások, az átmeneti elhelyezkedést segítő nonprofit kölcsönzés, a beilleszkedést segítő (mentori, patrónusi) szolgáltatások. A fejlesztő rendszer beavatkozásainak a munkaerő keresleti oldalán is összehangoltnak kell lennie. Itt a piaci munkaerő igényt erősítő szociális vállalkozások rendszerét, az önfoglalkoztatást segítő inkubációs szolgáltatásokat, aztán az adó és adminisztrációs terheket „könnyített” piaci foglalkoztatások rendszerét kell megtervezni, kidolgozni. E piaci munkaerő igényt erősítő rendszer kifejlesztése összhangban áll az Európa 2020 stratégiával, amely az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés céljain nyugszik. Az EGBSZ 2011 októberében a szociális vállalkozásokról elfogadott48 dokumentuma az ERFA és az 47

Budapest Esély Nonprofit Kft. 2012. I. félévben 540 státuszra már csak 620 munkaszerződést kötött. Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye - Szociális vállalkozói szellem és szociális vállalkozás (Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2012/C 24/01) 48

15


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

ESZA számára 2014-2020 közötti időszakra olyan prioritásokat és szabályokat javasol, melyekkel a tagállamok fejleszthetik munkahely teremtő képességeiket a szociális vállalkozások területén.

2. ábra A foglalkoztatásfejlesztés komplex struktúrája

Mindezen út sikeres megtételéhez Magyarországon is a sok szereplő összehangolt érdekeltsége, egyeztetett stratégiája és metodikája, de leginkább rugalmassága szükséges. Egy hatékony, sikerre számot tartható beavatkozási rendszer kifejlesztése, céltudatos és kellően széles látókörrel, továbbá visszacsatolással rendelkező szakpolitika mellett fejlődhet ki. Ennek hiányában továbbra is csak a szakértők tanulhatnak a közfoglalkoztatás történelmének hibáiból Irodalomjegyzék: Borisza Gyula: A munkavégzés perifériáján- Epizódok a közhasznú munka munkásairól Ipargazdaság 1989/11 (28-35.old.) Castel, R. (1998): A szociális kérdés alakváltozásai. A bérmunka krónikája. Budapest:A Szociálpolitikai Értesítő Könyvtára – Max Weber Alapítvány – Wesley Zsuzsanna Alapítvány – Kávé Kiadó. Csite András, Czaller László, Geambasu Réka, Kiss Norbert, Mike Károly, Kutatás az alacsonyan képzettek iránti munkaerő-kereslet növekedését segítő kormányzati megoldások feltárására HÉTFA Kutatóintézet 2012. Csoba Judit: Ajánlások a közhasznú foglalkoztatás szervezésére, kiterjesztésére BM Kiadó -1997. Csoba Judit: A közfoglalkoztatás régi/új rendszere Esély 2011.01. Csoba Judit: „Segély helyett munka.” A közfoglalkoztatás formái és sajátosságai Szociológiai Szemle, 2010/1 Didier Fouarge: „A nem szociálpolitika költségei”, European Commission Employment, Social Affairs & Inclusion , 2003. dr. Sziszik Erika – Kulinyi Márton: Akarnak-e a munkanélküliek dolgozni? Munkaügyi Szemle 1997/1. Frey Mária: Aktív munkaerő-piaci politikák komplex értékelése 2010. OFA kutatások.

16


2012. NOVEMBER

___________________________________________________________________

Köllő János: A tudáshiány következményei - Köllő János közgazdász a munkanélküliségről Magyar Narancs XXI. évf. 31. szám- 2009-07. Kulinyi Márton Közhasznú foglalkoztatás szervezése diszpécser rendszerben Munkaügyi Szemle 1995/1. Kulinyi- Debreceni- Komka: A közfoglalkoztatás és a reintegráció Budapesten FEMI módszertani kiadvány Fővárosi Önkormányzat, 2003. Nagy Gyula: Közhasznú munka egy városban Szociálpolitikai Értesítő 1989/1. Orsovai Szilvia–Palotai Ilona-Pálinkó Éva: A közhasznú foglalkoztatotti státusz reintegráló hatása OFA 2000. Radnai Rita, Tóth Ágnes és Vígvári Dorottya Kutatás az alacsonyan képzettek iránti munkaerő kereslet növekedését segítő kormányzati megoldások feltárására 2012. Hétfa Kutatóintézet. Scharle Ágota (szerk): A közcélú foglalkoztatás kibővülésének célzottsága, igénybevétele és hatása a tartós munkanélküliségre azaz: Út a munkához program értékelése” 2010-2011, Budapest Intézet –Hétfa Kutató Intézet 2011. Szellő János a foglalkozási rehabilitáció elmélete és gyakorlata Eötvös Loránd Tudományegyetem Bárczi Gusztáv Gyógypedagógiai Kar Budapest, 2009. Vörös Tamás, 2006.: Közhasznú foglalkoztatás – avagy az egyéni elhelyezkedés esélyének növelése. Szakdolgozat, Budapesti Corvinus Egyetem, Emberi Erőforrások Tanszék, Budapest.

17

KÍGYÓNAK LÁBSÓ avagy utazás a közfoglalkoztatás céljai körül

Recommend Documents