Kantoren. ruimtegebruik. e omzet. Een van. - Een grondige aanpak van bedrijventerreinen. Gerard Overkamp

Kantoren

Grootschalig e detailhande l, horeca en le isure Productie me t hoge omzet vergeleken m ruimtegebruik et

ie met gemid deld ruimteg ebruik vergele zet ken

Een grondige aanpak van bedrijventerreinen

tendeels in ge bouwen/Prod uctie egebruik verg eleken met d e omzet

in de open lu

11

cht

Gerard Overkamp

- Een grondige aanpak van bedrijventerreinen

Een grondige aanpak van bedrijventerreinen

Gerard Overkamp Eerste druk, april 2012

Colofon © Gerard Overkamp Een grondige aanpak van bedrijventerreinen

www.aanpakbedrijventerreinen.nl www.tointerface.nl

Eerste uitgave: XXXX 2012 ISBN XXX-XX-XXXX-XXX-X NUR XXX (XXXXXXXXXXXXXXXX)

Niets uit deze uitgave mag worden gekopieerd, gefotografeerd, op microfilm gezet, vermenigvuldigd in welke vorm dan ook, inclusief gebruik op internet, cd, eboek, cd-rom, enz., zonder schriftelijke toestemming van de auteur.

44


Inhoudsopgave 1. Wie, wat, waar en vooral: waarom?

3

Een bijdrage aan het maatschappelijk debat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 De taal leren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Ieder zijn eigen probleem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Probleemeigendom: wie heeft (het eerst) het probleem? . . . . . . . . . . . . . . 12 Bestaande terreinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Nieuwe terreinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Alle terreinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2. De match van vraag en aanbod 21 Organiseer de vraag is niet genoeg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 De beste plek voor dat ene bedrijf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 De beste bedrijven voor die ene plek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Sturing op de koppeling van vraag en aanbod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Wie heeft er nou een probleem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Bedrijfsverplaatsingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

3. SMART of smarter? 47 4. Programmeren 52 Wat staat er op het programma? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Bestaande terreinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Nieuwe terreinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

5. Publiek-publieke samenwerking? 59 De regio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

6. Eigenwijs wordt eigen wijze

64

Spelregels voor een grondige aanpak herstructurering . . . . . . . . . . . . . . . . 64 De stappen in een grondige aanpak van herstructurering . . . . . . . . . . . . . . 65 De spelregels voor een grondige aanpak van de ontwikkeling van nieuwe terreinen 67 De stappen in een grondige aanpak van de ontwikkeling van nieuwe terreinen . 70

7. Visie op de toekomst

iviv


73

hoofdstuk 2 2

-

v

v

vivi


hoofdstuk 2 2

vii vii

-

Voorwoord Een visie op een grondige aanpak van bedrijventerreinen. Dat is de rode draad in dit boek. Gegroeid tijdens ruim acht jaren werken aan nieuwe en bestaande bedrijventerreinen. En door het toepassen van ervaringen uit de jaren daarvoor. in een verscheidenheid aan opgaven, fases en rollen in gebiedsontwikkeling en herstructurering. De indrukken. gedachten en denkwijzen die ik daarbij heb opgedaan, zijn de grondstoffen voor dit boek. Veel daarvan zijn niet in het boek zelf opgenomen, maar in de website www.aanpakbedrijventerreinen.nl. Die website is bevat voor aanvullende uitleg en onderbouwing. Met concrete voorbeelden uit de projecten, met prikkelende stellingnames in columns en met een overzicht van begrippen. Het boek geeft een analyse op basis waarvan ik op zoek ben gegaan naar een andere werkwijze. Het laat dus zien welke ervaringen de zoektocht naar een andere werkwijze een impuls gaven. Die analyse is verweven met een aantal concepten en figuren die ik in mijn projecten gebruik om uit te leggen hoe je sturing aan zowel herstructurering als ontwikkeling van bedrijventerreinen kunt geven. Ze zijn door en door in de praktijk getest door alle betrokkenen in die projecten. Zowel overheden, ondernemers, vastgoedeigenaren als ontwikkelaars hebben de meeste al eens in presentaties voorbij zien komen en uitgelegd zien worden. Ik leg ook uit waarom meer gangbare werkwijzen gebaseerd op planvorming door een overheid, meestal een gemeente, mijn voorkeur niet meer heeft. Ik liep tegen gemiste kansen op en tegen frustraties die vooral terug te voeren waren op de werkwijze die ik zelf gekozen had of waaraan ik toch op zijn minst mede invulling had gegeven.

Hoewel elke uitspraak onderbouwd is met ervaringen uit projecten, heb ik nergens gebruik gemaakt van de rapportages voor die opgaven. Daarin was mijn rol anders dan bij het samenstellen van dit boek. Als projectleider, procesbegeleider of brug tussen partijen, spreek en handel je anders dan wanneer je bewust scherper dan gewoon formuleert om een maatschappelijk debat een impuls te geven. Die impuls is het belangrijkste doel van dit boek. Lang niet iedereen waarmee ik in de afgelopen jaren heb mogen samenwerken, was op de hoogte dat dit boek in de maak was. Iedereen die gemerkt of ongemerkt, bewust of onbewust aan de totstandkoming van de hier gepresenteerde ervaringen met de eigenwijze eigen wijze heeft bijgedragen, dank ik oprecht. Niet alleen omdat ik daardoor dit boek heb kunnen schrijven. Maar omdat zij allen hebben bijgedragen aan de overtuiging dat je anders met bedrijventerrein kunt en misschien wel moet omgaan. Boek en website samen beogen vooral een bijdrage te leveren aan het al jaren durende debat over bedrijventerreinen. En daar hoop ik met de hulp van al die anderen een steentje aan bij te dragen. Voor reacties, commentaar, nieuwe inzichten enzovoorts, nodig ik van harte uit op de website om met elkaar verder in contact te komen c.q. te blijven. Bedrijventerreinen zijn te belangrijk om in een verstard debat vooral negatief en defensief benaderd te worden. Er wordt tenslotte een fors deel van ons aller boterham gegenereerd.

In eerste instantie vooral eigenwijs ging ik op zoek naar aanpakken die minstens hetzelfde op zouden leveren en minder publiek geld en minder doorlooptijd zouden kosten. Een grondige aanpak van bedrijventerreinen gaat over de manier waarop je het maximale van overheidsdoelstellingen kunt realiseren. En over hoe en wanneer dat wel en niet lukt. Elke stellingname is gebouwd op ervaringen en inzichten die ik via mijn projecten heb opgedaan. Ik realiseer me dat een aantal daarvan lijnrecht staan tegenover de min of meer gangbare denken werkwijzen. En juist daarom wil ik ze met u delen. Omdat ze allemaal onderbouwd zijn. En omdat ze bewijsbaar tot resultaat leiden dat meer bijdraagt aan die overheidsdoelstellingen dan aanpakken gebaseerd op planvorming en / of resultaatverplichting.

iviv


hoofdstuk 2 2

-

v

v

Samenvatting “Overheden dragen zelf met hun beleid en hun werkwijzen in belangrijke mate bij aan de slechte staat van bestaande bedrijventerreinen die ze zeggen te willen aanpakken. Nieuwe terreinen zuigen bestaande beslist niet leeg. De ontwikkeling van nieuwe terreinen kan juist prima gebruikt worden om een minimum aan ruimtebeslag voor elkaar te krijgen, als je de aanpak maar slim koppelt aan herstructurering. Maar dan moet herstructurering niet “eerst”, zoals de SER-ladder zegt. Hoe meer publiek geld er ter beschikking staat ter ondersteuning van private investeringen, hoe trager herstructurering verloopt. Publiek geld -zo je dat al inzetmoet daarom alleen naar publieke investeringen gaan. Je betaalt als overheid altijd de prijs van je eigen programma van eisen. Partijen die aan de uitvoering van een overheidsplan meewerken, doen dat alleen als hun eigen belang en rendement reeds veilig gesteld zijn. Een te zwaar programma van eisen zal daarom tot een blokkade in de onderhandelingen leiden. Een start van nieuwe terreinen met hoogwaardige bedrijven is niet duurzaam, want het beperkt de levensduur van zowel die nieuwe terreinen als de bestaande. De trend om nieuwe terreinen vol te laten stromen met “hoogwaardige” bedrijven, houdt grote hoeveelheden privaat geld weg bij de herstructurering van bestaande terreinen. Geen enkel bedrijf wil verplaatsen. Als een bedrijf gaat verplaatsen, is dat omdat het moet. De huidige locatie is altijd de nummer 1 op de lijst van eigen locatievoorkeuren. En verhuizen is altijd de laatste optie. Slecht gedrag van ondernemers op bestaande terreinen wordt door overheden beloond en zelfs ongewild uitgelokt, terwijl elke ondernemer die consequent in de kwaliteit van zijn kavel en vastgoed investeert geen cent publiek geld ziet. Collectief beweerd draagvlak is heel wat anders dan individuele bereidheid om bij te dragen aan de uitvoering van een plan. De bedrijventerreinplanning kan door de wijziging van de Wet ruimtelijke ordening van 2008 nu prima bottom-up gebeuren in plaats van het traditionele top-down (van rijk via provincie en regio naar gemeente en individuele locatie).”

iviv


Dat zijn enkele van de uitspraken die beredeneerd en onderbouwd worden in een boek dat acht jaar ervaring met de aanpak van bedrijventerreinen, zowel bestaande (herstructurering) als nieuwe (ontwikkeling), op een rijtje zet. Het beschrijft lessen, verschillende werkwijzen, overdenkt en becommentarieert, om vervolgens een keuze te maken voor een methodiek die inmiddels heeft bewezen goed te passen bij de opgaven waar gemeenten voor staan. Deze ervaringen en bespiegelingen vertellen een verhaal over missers en successen, over verrassende resultaten en geen resultaat. Het ontbreken van zicht op uitvoerbaarheid is een wezenlijke zwakte van werkwijzen waarbij eerst door een een plan door een overheid wordt opgesteld en pas daarna de mogelijkheden tot realisatie hard gemaakt worden. Niet alleen blijken plannen dan slechts deels uitvoerbaar. Belangrijker nog is dat er volop ideeën van ondernemers blijken te zijn die niet in het plan verwerkt zijn, omdat ze niet op tijd gekend werden. De aanpak gaat er zowel bij herstructurering als bij ontwikkeling van een bedrijventerrein van uit dat zo vroeg mogelijk de wensen van de ondernemers in kaart gebracht worden. Bij herstructurering zijn dat de zittende ondernemers, bij ontwikkeling de kandidaat-ondernemers. Met kennis van hun wensen is het mogelijk om als overheid keuzes te maken die ambitie met uitvoerbaarheid combineren. Dan moet je dus als overheid niet eerst zelf eenplan opstellen, maar zo vroeg mogelijk met ondernemers in gesprek gaan. Vragen en luisteren is belangrijker dan beslissen en vertellen. Dat kan altijd nog. Want je behoudt als overheid het recht om nee te zeggen tegen elke ingebrachte wens. Al gebeurt dat in de praktijk zelden. Gewoon omdat ondernemers heel redelijke wensen blijken te hebben. De aanpak ruimt dan derhalve steeds al vroeg in het planproces ruimte in voor individuele gesprekken met ondernemers, gericht op het achterhalen van hun eigen investeringswensen. Pas daarna wordt de aandacht gericht op de plek waar die investeringen zouden moeten landen. Veel meer gericht op het bedrijf en de beslissers in het bedrijf dus, dan op de plek die ontwikkeld of geherstructureerd moet worden. Met als motto van overheidszijde “zo veel mogelijk mogelijk maken”. Dus alleen nee zeggen als het niet anders kan.

hoofdstuk 2 2

-

v

v

Daarbij wordt steeds gekeken naar de plaats die elk bedrijf op de levenscyclus inneemt. Dan begrijp je hun keuzes en overwegingen beter. Daar waar een bedrijf de capaciteit van het kavel in zicht heeft, zal het niet meer duurzaam kunnen en willen investeren. Eenvoudigweg omdat de terugverdientijd te kort is. Verrommeling van terreinen ontstaat daarom voor het overgrote deel in het rood gemarkeerde deel van de cyclus.

Kantoren

Grootschalig e detailhandel, ho

Omvang bedrijfsactiviteiten

Productie met hoge omzet ve rgeleken met ruimtegebruik Productie met gemiddeld ru imtegebruik ve met omzet rgeleken Vervoer en op slag grotende els met omvang rijk ruimtegeb in gebouwen/Productie ruik vergeleken met de omzet

Vervoer en op sla

g voornameli

4 2

3

Tijd 1. betrekken huidig pand 2. capaciteit huidig pand 3. start zoekproces nieuw kavel 4. capaciteit kavel

De aanpak is “grondig” omdat deze van begin tot eind rekening houdt met aspecten van grond: het eigendom, het gebruik en de waarde. Waardestijging is bijvoorbeeld bij nieuwe terreinen evident, omdat het meestal om voormalig agrarische grond gaat die tot ontwikkeling wordt gebracht. Maar bij herstructurering blijkt grondwaarde minstens zo belangrijk om tot uitvoerbare ambities te komen. Daartoe legt het boek het concept grondwaardekubus uit, dat enorm helpt om overheden gemakkelijker tot juiste keuzes te laten komen. En het voorkomt het maken van onuitvoerbare keuzes.


jk in de open

lucht

bouwhoogte

1

vivi

reca en leisure

bebouwingspe rcentage

nc

fu

tie

De grondwaardekubus heeft drie dimensies: bebouwingspercentage, bouwhoogte en functie. Met name de laatste voegt veel nieuw inzicht aan het lopende debat toe. Terwijl velen over “bedrijven” als een ondeelbare categorie spreken, blijken ze in te delen te zijn in minimaal zes grondwaardetrappen, afhankelijk van het type grondgebruik. En de belangrijkste van die trappen zijn prima mogelijk te maken en

hoofdstuk 2 2

vii vii

-

te verbieden door overheden, namelijk door het bestemmingsplan.. Daarbij gaat het met name om de vierde en de zesde laag in de kubus: respectievelijk detailhandel, horeca en leisure (4), en kantoren (6). Grondeigendom bepaalt de verhoudingen tussen private partijen en overheden. In de voorgestelde werkwijze wordt een strikt onderscheid gemaakt tussen de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke rol van met name gemeenten. In hun publiekrechtelijke rol maken ze plannen en beoordelen ze vergunningaanvragen. In hun privaatrechtelijke rol onderhandelen ze met ontwikkelaars en grondeigenaren om te komen tot een uitvoerbare toekomst van een bedrijventerrein of delen ervan. Bewegingen tegen de pijlrichtingen van de kubus in, kosten altijd per definitie (veel) geld. Soms zijn ze te compenseren. En daarin zit een enorm belangrijke sleutel. De levenscyclus van bedrijven zegt immers dat de capaciteit van een kavel vroeger of later geheel benut zal worden. Dan zijn bebouwingshoogte en bebouwingspercentage dus maximaal. Hoe kun je dan nog een nieuwe vastgoedcyclus starten? De kubus geeft het antwoord: een lager bebouwingspercentage kan gecompenseerd worden door een grotere bouwhoogte. Dat betekent sloop en nieuwbouw. En dat duiden we in het jargon aan als herontwikkeling. De praktijk leert echter dat bij herontwikkeling van vastgoed binnen één laag van de kubus minimaal twee keer zoveel inhoud van vastgoed het resultaat moet zijn. Bij halvering van het bebouwingspercentage zou dan een verviervoudiging van de bouwhoogte nodig zijn. Dat is meestal niet realistisch.

Zowel bij nieuwe als bij bestaande terreinen gaat de werkwijze uit van het ontbreken van een resultaatverplichting. Want resultaatverplichtingen werken deadlines in de hand, en zijn uitermate onhandig als je ze openbaar maakt via bijvoorbeeld een startnotitie, terwijl je de onderhandelingen nog in moet. Het gevolg van het ontbreken van een resultaatverplichting blijkt dat er ofwel geen resultaat geboekt wordt, ofwel dat verrassende uitkomsten het gevolg zijn. In de gevallen waarin geen resultaat geboekt werd, was dat ook met een resultaatverplichting of een overheidsplan als stok achter de deur niet gelukt. En de zijn vaak verrassend resultaten omdat geen overheid, adviseur of ontwerper ze had kunnen bedenken. Eenvoudigweg omdat de betreffende voorstellen zijn ingebracht door de partijen die ze moeten uitvoeren: de ontwikkelaars en ondernemers op nieuwe terreinen, en de eigenaren en ondernemers op bestaande terreinen. Zij maken immers uitendelijk écht mogelijk wat overheden aan doelstellingen nastreven. Daarom gaat het boek ook meer over regievoering door overheden, over vraaggericht werken, en in essentie over partnerschap met eigenaren, ontwikkelaars en vooral ondernemers.

Maar verlaging van het bebouwingspercentage in combinatie met een stap naar een hogere functielaag in de kubus werkt wel. Een echt duurzaam bedrijventerrein doorloopt dus zes keer de levenscyclus van een bedrijf, met de bijbehorende vastgoedcyclus! Voor nieuwe terreinen waarvan de grond compleet in handen was van een overheid, is minder aandacht in het boek. De nadruk ligt op genoemde onderhandelingen met private partijen. Hoe kun je sturing geven aan je publieke wensen als de wet -zoals het geval is- je in je publiekrechtelijke rol geen instrumenten in handen geeft om dwingend te sturen?

viii viii


hoofdstuk 2 2

-

ix ix

1.1Hoofdstuk 1

Wie, wat, waar en vooral: waarom? Vele jaren werk ik inmiddels aan allerlei soorten opgaven in gebiedsontwikkeling en herstructurering. Over winkelgebieden, woonwijken en een golfbaan heb ik zo ook al eens mijn licht mogen laten schijnen. En sinds 2003 ben ik ook regelmatig betrokken bij bedrijventerreinen. De lessen uit die verscheidenheid aan ervaringen zijn niet zonder meer bruikbaar op bedrijventerreinen. Maar je leert er wel van dat het verstandig is steeds weer systematisch je gedachten te ordenen, niet te snel anderen achterna te lopen, en tunnelvisie te voorkomen. En elke keer weer is de cruciale startvraag: wat is het probleem eigenlijk?

Een bijdrage aan het maatschappelijk debat We maken beleid voor bedrijventerreinen. Bij het begin beginnen, betekent dan ook je afvragen “waarom?”. Eerst had ik daarop alleen mijn antwoord op de meer generieke vraag: “wanneer maakt een overheid beleid op een willekeurig onderwerp?”. Dat antwoord luidde: “overheidsbeleid maak je als aan twee voorwaarden is voldaan:

1. het vrije spel van maatschappelijke krachten levert voor minstens één partij een onwenselijk resultaat op, én …

2. die partij dat probleem op de agenda van een overheid weet te krijgen. Dat wil zeggen dat die overheid uitspreekt dat sturing van haar kant wenselijk is om het probleem op te lossen.”

Kennelijk heeft minstens een deel van de samenleving een probleem met de uitkomst van dat vrije spel van maatschappelijke krachten op bedrijventerreinen. Welke partijen zijn dat dan? En waarom wensen zij veranderingen te bewerkstelligen ten opzichte van de uitkomsten die het vrije maatschappelijke verkeer zou hebben? Met een uurtje lezen op het internet of in beleidsdocumenten kan iedereen tot de conclusie komen dat het ging over “te veel”, “te vaak” en “niet goed genoeg”. In beleidstermen: het gaat over planning en verhoging van de kwaliteit. Tegelijkertijd was het niet moeilijk om te constateren dat er over de aanpak van de problemen op bedrijventerreinen een enorm debat loopt. Al jaren zelfs. Publicaties, studiedagen, congressen, noem maar op. Allemaal om in essentie te bewijzen dat we nog zoekende zijn naar “de” aanpak.

hoofdstuk 1 Wie, wat, waar en vooral: waarom?

-

3

3

1.2

Geen concepten maar concrete actoren Ik ben iemand van het type “conceptuele grootheden doen niets, beslissen niets, bewegen niet, veroorzaken niets”. En het beleid staat vol met conceptuele begrippen. Om te beginnen “bedrijventerrein” zelf. Bedrijventerreinen zouden verouderen, verrommelen, verpauperen, verloederen. Prima als metafoor, maar niet erg behulpzaam in het echt doorgronden van de sturing die je wel en niet moet geven om je beleid uitgevoerd te krijgen. Het beleid bezigt ook termen als “intensief bouwen”, “ruimtewinst”, “koppeling van oud en nieuw”, “eerst bestaand aanpakken en daarna pas nieuw realiseren” die op bedrijventerreinen betrekking hebben. Terwijl ik er toch echt van overtuigd ben dat alleen individuele actoren beslissingen nemen. en die beslissingen hebben in essentie alleen effect op individuele kavels en stukken openbare ruimte. Hooguit als indirect gevolg bepalen die keuzes ook de situatie op het hogere niveau van terreinen als geheel. Maar die actoren hebben geen van alle het monopolie als het gaat om beslissingen die gevolgen hebben voor de situatie op bedrijventerreinen. Ondernemers, vastgoedeigenaren, overheden en beleggers hebben ieder een eigen gezicht, een eigen insteek, een eigen agenda. Daarin verschillen de genoemde groepen onderling van elkaar. Maar ook binnen elke groep ben ik inmiddels een verscheidenheid tegengekomen die maakt dat ik nog niet alles compleet kan voorspellen, maar veel inmiddels wel doorzie. Al die individuen dragen voor een deel bij aan de situatie die we op bedrijventerreinen aantreffen. Ik zie bedrijventerreinen daarom als optelsom en resultaat van de beslissingen van velen. Niemand die “het bedrijventerrein” als geheel in zijn eentje bestuurt. Bovendien stuurt iedere actor met eigen parameters. En definieert het probleem c.q. de uitdaging ook met die parameters.

44


De taal leren

1.3

Wat kan dit boek, en www.aanpakbedrijventerreinen.nl dan nog toevoegen? Op zijn minst de “andere inzichten,”, de “andere manier van denken”, en de bewezen logica ervan. Dat begint al bij het spraakgebruik omtrent bedrijventerreinen.

Door de jaren heen is me duidelijk geworden dat als het om bedrijventerreinen gaat er slechts een beperkt specifiek jargon is. Maar ik heb ook gemerkt dat gelijke termen verschillende betekenissen konden hebben, en dat gelijke betekenissen regelmatig met verschillende termen werden aangeduid. Ik gebruik niet alle termen die gangbaar zijn, en ik gebruik ze ook niet allemaal in de meest gehanteerde definitie. Mijn set van centrale begrippen:

1. bedrijventerreinen: alle vormen van ruimtelijke concentraties van bedrijvigheid, zowel business-to-business als business-to-consumer, behalve als zodanig aangewezen detailhandelsconcentraties.

2. autonome dynamiek: alle veranderingsprocessen op een bedrijventerrein die zonder actieve sturing van een overheid tot resultaat leiden. Daarbij zijn weten regelgeving en overheidsbeleid wel kader- c.q. randvoorwaardenstellend;

3. revitalisering: investering in de openbare ruimte een bedrijventerrein. Dit is de ruimte die voor iedereen vrij toegankelijk is. Met name wegen, groen, water;

4. herstructurering:

investering in een bedrijventerrein onder regie van een overheid in verbetering van de private ruimte al dan niet in combinatie met aanpak van de publieke (=de openbare) ruimte, met behoud van de functie als bedrijventerrein;

5. transformatie: investering in een bedrijventerrein onder regie van een overheid in verbetering van de publieke en de private ruimte, waarbij de functie als bedrijventerrein (deels) opgegeven wordt;

6. herprofilering: veranderingsproces op een kavel dat eindigt met de vestiging van een ander type bedrijf dan het type dat er als laatste gevestigd was / nu gevestigd is, meestal gepaard gaand met herontwikkeling;

7. herontwikkeling:

sloop en nieuwbouw van vastgoed, of toch op zijn minst een grootschalige verbouwing van bestaand vastgoed, waarbij ook structurele elementen veranderd worden.


-

5

5

Ook de term revitalisering wordt in de praktijk meervoudig uitgelegd. Ik kies dus voor alleen de openbare ruimte, terwijl anderen impliciet of expliciet synoniem maken met “mijn” definitie van herstructurering. En om het nog wat lastiger te maken: in mijn benadering sluit herstructurering in de praktijk revitalisering in, omdat het een gegroeide gewoonte is dat overheid en bedrijfsleven allebei investeren in ieder hun eigen grond en vastgoed. Tenslotte: transformatie is wat mij betreft voorbehouden aan processen waarbij de functie als bedrijventerrein verloren gaat, of kleinschaliger: waarin een of meer kavels hun bedrijfsfunctie verliezen. In de praktijk zal dat vrijwel altijd met herontwikkeling gepaard gaan. Als deze knoop eenmaal ontward is, is het debat over bedrijventerreinen volgens mij tamelijk overzichtelijk. Als hulp in nood dit ezelsbruggetje:

• •

haal verandering van functie en fysieke ingrepen uit elkaar; maak onderscheid tussen aanpassingen in de private en de publieke ruimte.

Herstructurering is dan “op te delen” in: herstructurering

private ruimte

publieke ruimte

functieverandering

herprofilering

revitalisering

fysieke ingreep

herontwikkeling

revitalisering

Ieder zijn eigen probleem

1.4

Let met name goed op de verschillende betekenissen die sprekers en schrijvers blijken te geven (en vaak nog impliciet ook) aan “herstructurering”. Waar ik de term reserveer voor de aanpak van zowel openbare als private ruimte, gebruiken velen de termen louter voor processen die op uitsluitend de openbare of juist alleen de private ruimte betrekking hebben. Maar daarvoor gebruik ik consequent de termen revitalisering van de openbare ruimte respectievelijk herprofilering van de private ruimte (als de verandering functioneel van aard is) of herontwikkeling (als het een fysieke verandering van vastgoed, dus de private ruimte, betreft).

Vervolgens is het tijd om het vergrootglas te leggen op de vraag wat nu het probleem op bedrijventerreinen is. De eerste en makkelijkste insteek is doorgeredeneerd vanuit de notie dat “bedrijventerrein” een conceptueel begrip is, en dus in de letterlijke zin geen probleem kan hebben. Hoe triviaal die stellingname ook lijkt, het is wel de start van een zoektocht naar het antwoord op de wel concrete en meetbare vraag: wie heeft een probleem, en welk probleem is dat dan? Ook hier weer eerst het abstracte antwoord: iedere betrokken heeft zijn eigen definitie en perceptie van “het” probleem. En velen hebben helemaal geen probleem. Ook al wordt door anderen gezegd of gesuggereerd dat zij een probleem zouden moeten hebben. Om maar een extreem voorbeeld te geven: een klein bedrijf dat al tientallen jaren op de zelfde locatie zit, dat nauwelijks meer groeit, waarvan de eigenaar kort voor het pensioen staat en waarvoor geen opvolger is gevonden, zal echt geen probleem hebben met de matige kwaliteit van het eigen vastgoed, en allicht ook niet met dat van de buren. Een stuk inzichtelijker wordt het debat zodra we erkennen dat zeer, zeer veel problemen benoemd worden waarvoor men zelf de oplossing niet kan afdwingen. Ik geef een paar voorbeelden:

• •

ondernemers die zeggen dat het pand van de buurman er niet uitziet;

•

overheden die vinden dat een private pandeigenaar zijn vastgoed moet opknappen;

•

ondernemers die zeggen dat eerst de openbare ruimte opgeknapt moet worden voordat zij zelf eens een keer gaan investeren.

ondernemers die vinden dat er wildgroei aan parkeren in de openbare ruimte optreedt;

In al deze gevallen is degene die moet oplossen niet (alleen) degene die het probleem definieert. Simpelweg omdat de wet geen van hen alleen de mogelijkheid biedt om dwang toe te passen. En het helpt ook wanneer we inzien dat er zich situaties voordoen:

66



-

7

7

ieders perspectief is;

2. waarin de spreker vaak te laat beseft dat degene die een probleem zou moeten oplossen zelf dat probleem in feite helemaal niet heeft;

3. waarin de stukken vol staan van probleemdefinities voor de oplossing waarvan men zelf de prijs niet hoeft te betalen, kan betalen of wil betalen.

Daarom lijkt het me goed om eens uitgebreider stil te staan bij de perspectieven van alle spelers, zowel op bestaande als nieuwe bedrijventerreinen. Dat is gedaan op de beide volgende pagina’s. Algemene les daaruit is dat overheidsplannen wanneer ze onvoldoende inspelen op het gedrag van zowel ondernemers, eigenaren en ontwikkelaars het risico lopen om niet uitgevoerd te worden. De eerste vraag die dan ook opkomt is of daarin de oorzaak besloten ligt van alle debatten over de problemen op bedrijventerreinen en de aanpak ervan. En de tweede vraag is dan voor de hand liggend: hoe kun je zo op het gedrag van die actoren inspelen dat je je eigen overheidsdoelstellingen daadwerkelijk waar kunt maken?

8


Sturing bij herstructurering van een bestaand terrein

1. waarin de spreker niet eens zicht heeft op wat de probleemdefinitie vanuit

RIJK

PROVINCIE

REGIO

GEMEENTE

ONDERNEMER

EIGENAAR rendement vastgoed

waarde vastgoed kwaliteit vastgoed kwaliteit openbare ruimte veiligheid openbare orde vitale lokale economie zorgvuldige besteding overheidsgeld ruimtelijke kwaliteit milieukwaliteit zuinig ruimtegebruik economische groei Terwijl herstructurering van bedrijventerreinen van bovenaf aangestuurd wordt, namelijk door het Rijk, is goed te zien dat in de probleemdefinitie noch in de strategie de parameters een rol spelen die rechthebbenden (ondernemers en vooral vastgoedeigenaren) met de overheid delen: de waarde van en het rendement op vastgoed). Dat alleen al verklaart waarom ondernemers en vastgoedeigenaren allerminst vanzelfsprekend overheidsplannen uitvoeren. Door die plannen gaan ondernemers zich bovendien meer als vastgoedeigenaar gedragen. Als je je pand wilt opknappen, kun je dat nooit goedkoper doen dan wanneer een herstructureringsplan wordt gevolgd door een subsidie of door een herstructureringsbedrijf dat wil participeren of verwerven. Wie kan dan nog de verleiding weerstaan om maar even te wachten tot de overheid zelf aan de deur klopt? Als je dan ook nog eens beseft dat die overheid onder resultaatdruk staat, wordt het wel heel makkelijk onderhandelen. Dat begint al met simpelweg zeggen dat je zelf geen probleem met je eigen vastgoed hebt. Het mag duidelijk zijn: een “betere” aanpak zou meer en beter moeten inspelen op het probleem dat de ondernemer zelf heeft of de kans die hij zij zou willen grijpen. Niet het plan van de overheid maar voorgenomen investeringen van ondernemers zouden daarbij het startpunt moeten zijn.


-

9

9

PROVINCIE

REGIO

GEMEENTE

ONDERNEMER

EIGENAAR uitgifte % uitgifterisico

Sturing bij ontwikkeling van een nieuw terrein

bouwclaim rendement vg waarde vg kwaliteit vastgoed kwaliteit openbare ruimte veiligheid openbare orde vitale lokale economie zorgvuldige besteding overheidsgeld ruimtelijke kwaliteit milieukwaliteit zuinig ruimtegebruik economische groei

Opvallend is dat bij de ontwikkeling van nieuwe terreinen de overheden op precies dezelfde parameters sturen als bij herstructurering. En dat terwijl de eigenaren -die normaal gesproken ook de ontwikkelaars zullen zijn- op duidelijk andere parameters sturen dan bij de aanpak van bestaande terreinenen. In feite richten zij zich op slechts twee factoren: het uitgiftepercentage (hoeveel van de grond kan te gelde gemaakt worden?) en het uitgifterisico (hoe snel kan er verkocht worden zodat renteverliezen tot een minimum beperkt kunnen worden?). Hoe vaak zijn deze twee parameters expliciet onderdeel van de afwegingen die met name Raden maken? Sturen ze hun College niet maar al te vaak op pad met een programma van eisen dat hoog inzet op al die typische overheidsparameters? Terwijl het effect daarvan op het uitgiftepercentage en het uitgifterisico praktisch genegeerd wordt. De derde factor, de bouwclaim die de eigenaar kan laten gelden, kan dan soms nog wel eens bijdragen aan de uitvoerbaarheid. Maar welke overheid begroot die bouwclaim ook? De praktijk is toch dat die bij bedrijventerreinen (in tegenstelling tot bij woonwijken) buiten beschouwing wordt gelaten? Een aanpak die daar vanaf het begin rekening mee houdt, zal op zijn minst tot snellere, en allicht ook tot betere resultaten leiden.

10 10


Problemen definiëren, problemen oplossen

1.5

RIJK

Als er ergens simpel gedaan wordt binnen het debat over bedrijventerreinen, dan is dat wel het definiëren van “het probleem”. Dat de kwaliteit van het vastgoed bijvoorbeeld matig is, kan zo ongeveer elke burger, elke overheid en elke belangenorganisatie letterlijk in een oogwenk opmerken. En dan is de stap naar “het is een probleem” uitermate klein. Voor een oplossing is echter heel wat meer nodig. Ik vat dat samen als de mogelijkheid om te kunnen sturen. Ook voor overheden is het beslist eenvoudig om de kwaliteit van het vastgoed als probleem aan te merken. Maar wat zijn haar sturingsmogelijkheden? De wet geeft overheden alleen in extreme gevallen de mogelijkheid om publiekrechtelijk op te treden. In essentie alleen wanneer gevaarlijke situaties ontstaan. En dus niet wanneer vastgoed onaantrekkelijk is. Publiekrechtelijke dwang is bij de aanpak van bedrijventerreinen nauwelijks toepasbaar. Op bestaande terreinen (herstructurering) ontbreekt daartoe zelfs elke wettelijke mogelijkheid. Onteigening, het zwaarste dwingende middel dat de wet kent, is bijvoorbeeld niet bruikbaar. Een van de eisen om dat instrument te mogen gebruiken is namelijk dat er van functieverandering sprake moet zijn, en dat is bij herstructurering nu juist niet het geval. Bij de ontwikkeling van nieuwe terreinen bestaat onteigening als wettelijk dwangmiddel wel. In de praktijk is het echter zo lastig bruikbaar dat ik nog geen gemeente heb meegemaakt die er bewust voor koos om het in te zetten in een dergelijk ontwikkeltraject. Het private eigendom van vastgoed is goed beschermd. Dus als een overheid vindt dat er een probleem is met het vastgoed op bedrijventerreinen zal zij een aanpak, een vorm van sturen, moeten kiezen die zich per definitie niet direct op dat vastgoed kan richten, omdat ze daar geen zeggenschap over heeft, en hooguit indirect invloed uit kan oefenen. Dat is ook de voornaamste reden waarom er inmiddels aan overheden gelieerde organisaties (met namen zoals ontwikkelingsmaatschappijen of herstructureringsbedrijven) bestaan. De meeste daarvan richten zich (mede) op het verwerven van vastgoedeigendom, zodat wél direct sturing op de kwaliteit van


11 11

-

het vastgoed kan worden gegeven. Concreet kopen zij vastgoed aan, verbeteren het, en zetten het met die hogere kwaliteit weer terug in de markt. Maar dan begeeft de overheid zich op het privaatrechtelijke speelveld, en daar zitten bepaald enkele voetangels en klemmen aan, waardoor het ook geen wondermiddel is. Zoals zo vaak heeft elke oplossing neveneffecten. We zullen gaandeweg zien welke dat zijn.

4. daarna ga je onderhandelen met vastgoedeigenaren c.q. ondernemers: 5. op bestaande terreinen blijkt dan vaak dat uiteindelijk alleen de delen van het

Het onderscheid tussen het privaatrechtelijk en het publiekrechtelijk handelen van overheden loopt als een rode draad door dit boek heen. Als je publiekrechtelijk van de wetgever geen instrumenten en middelen hebt gekregen, moet je dan je doelen via het privaatrechtelijke spoor zien te realiseren? Of is er een andere werkwijze mogelijk? Een werkwijze waarbij je je als overheid beperkt tot je publiekrechtelijke rol, en toch je doeleinden, zij het via niet-dwingende werkwijzen en strategieën weet te verwezenlijken? Het algemene antwoord is: er zijn wel degelijk bruikbare werkwijzen die zich beperken tot die publiekrechtelijke rol.

6. voor nieuw te ontwikkelen terreinen blijkt dat het programma van eisen vaak

In de aanpak van herstructurering of ontwikkeling schuilen vaak reeds de obstakels voor uitvoering. Daarom schets ik eerst de veel gebruikte werkwijze, waarbij de overheid wél een plan opstelt voor een nieuw op bestaand terrein. Een dergelijk plan kan ze alleen dwingend tot uitvoering brengen als ze over alle benodigde gronden beschikt. Op bestaande terreinen is dat nooit het geval. En in mijn eigen projecten heb ik ook bij de ontwikkeling van nieuwe terreinen uitsluitend gewerkt met situaties waarin het grondeigendom niet (geheel) in handen was van de betreffende gemeente. In traditionele aanpakken zal het proces ongeveer zo verlopen:

1. stel als gemeente(n) een programma van eisen op dat de basis vormt voor de ontwikkeling c.q. de herstructurering;

2. maak als gemeente(n) ter operationalisatie van de doelstellingen die met het terrein nagestreefd worden eerst een plan, of definieer toch tenminste een aantal wensbeelden c.q. ambities;

3. laat het plan, de wensbeelden, c.q. de ambities vaststellen, minimaal door het College, en normaal gesproken ook door de Raad;

12 12


wel erg streng is en er enkele daarvan losgelaten moeten worden om tot een acceptabele planexploitatie te kunnen komen.

7. af en toe zal nog eens een bedrijfsverplaatsing worden gerealiseerd waarvan de

betreffende overheid stellig zal beweren dat het haar verdienste was. En soms zal een bedrijf nog eens succesvol een graai in de subsidiepot weten te doen. Maar dat is het dan ook.

Waarom ben ik hier zo hartstochtelijk kritisch over? Door een eigen plan te maken als overheid, word je probleemeigenaar. Dat plan wordt openbaar. Terwijl je geen dwangmiddelen hebt om de uitvoering zeker te stellen. Uitvoering kan dus alleen na en via onderhandelingen geschieden. En dus kan elke partij waarmee je als overheid in de onderhandelingsfase nog om tafel moet, zich perfect voorbereiden. Je geeft je onderhandelingspositie weg door al die openbare stukken, waaronder het plan zelf. Ik ken ook geen andere partij die de eigen gewenste uitkomst van onderhandelingen voorafgaand openbaar maakt. Wat er dan in de uitvoeringsfase gebeurt, hangt af van de vraag of het plan een nieuw of een bestaand terrein betreft. Ik loop vier verschillende situaties na.

De uitvoering van een plan voor een bestaand terrein

1.7

1.6

Probleemeigendom: wie heeft (het eerst) het probleem?

plan die verbetering van de openbare ruimte betreffen daadwerkelijk gerealiseerd worden;

Op het eerste gezicht het vervelendst is de situatie (1) waarin ondernemers zich niet in het plan herkennen. Dat geldt niet alleen voor plannen die door de gemeente op te grote afstand van de spelers op het terrein zijn opgesteld. Ook als ze “collectief” aan het plan bijgedragen hebben, gaat het meestal mis. Want de ondernemer of eigenaar die wel deelneemt aan collectieve werksessies zal zich net zo strategisch en gestuurd vanuit het eigenbelang gedragen als de ondernemer of eigenaar die niet deelneemt. Niemand heeft een probleem met het eigen vastgoed, het eigen


13 13

-

bedrijf. Wel met het vastgoed van een ander, of zelfs de aanwezigheid van bepaalde bedrijven op het terrein. En standaard is ook de klaagzang over de openbare ruimte die ondernemers dan aanheffen. Het draagvlak voor dergelijke plannen wordt dan ook wel met de mond beleden, maar nooit hard gemaakt. Alle intentie-overeenkomsten en convenanten ten spijt. Want iedereen praat in zulke gevallen over problemen die een ander moet oplossen. Wat binnen 2-3 jaar na het vaststellen van op deze wijze opgestelde plannen overblijft, is de oplopende druk van ondernemers richting overheden: “gemeente, doe jullie deel”. Niet zelden ontstaat dan een patstelling: gemeenten op hun beurt antwoorden dat ze dan “de ondernemers” ook wel hun deel willen zien doen. Men wijst dus naar elkaar. Ondanks het beweerde draagvlak. Ik zeg dan: beleden of beweerd draagvlak voor een plan is iets heel anders dan financieel bijdragen aan de uitvoering ervan. Situatie 2 is dan vanzelfsprekend dat ondernemers aangeven dat zij zich wel in het plan herkennen. Zij willen wel meewerken aan de uitvoering, maar door ja te zeggen, snijden zij zichzelf in de vingers. Want nee levert een betere prijs op: ofwel vangen zij meer voor hun vastgoed (als zij verkopen), ofwel krijgen ze zicht op een deel van de subsidiepot (als ze blijven zitten op hun huidige locatie). Kortom: het is niet te voorkomen dat zulke werkwijzen ongewenst gedrag van ondernemers en eigenaren uitlokken, omdat overheden dergelijk gedrag belonen. Volgens mij gaat het vaak al aan de voorkant mis. Sinds ik betrokken ben in de debatten over het uitvoerbaar maken van plannen voor de herstructurering van bedrijventerreinen, heb ik het standpunt ingenomen dat er geen collectieve werksessies met ondernemers moeten worden gehouden. Mijn beweegredenen:

•

niemand gaat zijn eigen rechten en plichten in een collectieve werkvorm transparant op tafel leggen zodat anderen er eens vrij hun licht over kunnen laten schijnen;

•

daarentegen is de verleiding wel groot om wensen te uiten waarvoor men zelf de prijs niet hoeft te betalen. Typisch zijn dat de investeringen die “de buurman” of “de gemeente” zou moeten doen.

14 14


Per saldo hebben we dus twee groepen:

•

een groep deelnemers, die zich strategisch gedraagt en die dus zal zorgen dat ze niet zelf de prijs van hun wensen zullen betalen;

•

een groep niet-deelnemers, die zal zeggen zich niet in het plan te herkennen.

Dit is nog vervelender dan situatie 1, omdat het nodeloos tijdverlies oplevert, en bovendien frustraties over een weer. Wat draagvlak leek, wordt een kar die vastzit in de modder.

De uitvoering van een plan voor een nieuw terrein Op nieuwe terreinen ligt het slechts schijnbaar anders. Ik beperk me even tot terreinen die door ontwikkelaars op de markt worden gebracht. Daar is het effect van een plan van de gemeente, of zelfs al van een programma van eisen voor een plan, in ieder geval niet dat de ontwikkelaar geld afstaat dat tot het eigen rendement zou moeten behoren. Ik stel dus: de gangbare ontwikkelvergoeding is echt niet af te romen. Want dat is de beloning die de ontwikkelaars in redelijkheid mogen verlangen voor het risico dat zijn bereid zijn te lopen. Met andere woorden: uiteindelijk betaal je als gemeente altijd zelf de prijs van je programma van eisen. En in het meest extreme geval kan dat inhouden dat het terrein met vertraging of helemaal niet aangelegd wordt. Want de ontwikkelaar dwingen is praktisch niet te doen, ook al biedt de wet in het geval van nieuwe terreinen wel de mogelijkheid tot onteigening. Dat is echter een traject dat ergens tussen de 7 en 10 jaar lang een consequente harde lijn van de gehele gemeentelijke organisatie vraagt. Dan kun je toch beter onderhandelen. En dat zegt de wet ook: overeenstemming na onderhandeling heeft de voorkeur boven onteigening. Bovendien moet de gemeente in eventuele juridische procedures aantonen dat ze serieus onderhandeld heeft voordat ze ooit -veel later in het proces- mag onteigenen.


15 15

-

Dat wil niet zeggen dat situatie 3 ook weer over niet uitvoerbare overheidswensen gaat. Als er maar voldoende onderhandelingsruimte in het programma van eisen c.q. het plan zit, zullen partijen er vroeger of later heus wel uitkomen. Ik heb wel vertraagde en tijdelijke gestrande onderhandelingstrajecten meegemaakt, maar uiteindelijk werd altijd een onderhandelingsresultaat bereikt waarmee alle partijen uit de voeten konden. Situatie 4 is een utopische: een ontwikkelaar die meteen instemt met een programma van eisen, laat staan met een plan dat op traditionele wijze tot stand is gebracht. Daar ga ik dan ook niet dieper op in.

1.8

Alle terreinen Wat er van een traditioneel opgesteld plan gerealiseerd wordt, hangt in mijn ogen uiteindelijk af van toevalligheden die -wanneer je als adviseur, ontwerper of overheid in de spiegel kijkt- tijdens het opstellen van het plan niet of nauwelijks kon voorzien. Maar ik merkte gaandeweg nog iets anders. Als je -zoals mij enkele keren overkwampas na vaststelling van een plan wordt ingeschakeld bij het bevorderen van realisatie ervan, kom je ook tot de conclusie dat er heel veel kansen gemist worden. Ik kwam steeds weer investeringswensen van ondernemers tegen die best in het plan hadden kunnen worden ingepast. Maar ze waren domweg niet bekend bij het samenstellen van het plan. (zie “Planvorming versus vraaggerichte aanpak” op bladzijde 17). Juist door die inzichten kwam ik steeds meer tot de overtuiging dat het veel belangrijker is om vanaf het begin een realisatiestrategie te hebben dan een plan.

16 16


Planvorming versus vraaggerichte aanpak

Ook als het gaat om de ontwikkeling van nieuwe terreinen is het meest wezenlijke onderscheid dat tussen een plan met draagvlak en een plan waar ontwikkelaars zich tegen verzetten. Als ze zich verzetten, is dat kennelijk vanwege een te zwaar programma van eisen. Zij kunnen hun rendementseis niet halen, en doen dan helemaal niets (situatie 3). Ben je als gemeente overtuigd dat ontwikkelaars echt veel te veel vergoeding vragen, dan rest je niet anders dan de keuze tussen de onderhandelingen stopzetten (en hoe lang wachten tot partijen weer terugkeren naar de onderhandelingstafel?) en een onteigeningsprocedure (wat zeker een jaren zal duren) starten. Beide zijn weinig aantrekkelijk.

Traditionele planvorming (links) begint met het maken van een plan (cirkel boven). Daarna start de uitvoering. In die fase blijken flinke delen van het plan onuitvoerbaar (bovenste deel cirkel onder). Slechts de overlap tussen wat uitvoerbaar is en in het plan opgenomen is, wordt uiteindelijk gerealiseerd. Bovendien blijken veel ondernemerswensen buiten het plan te vallen, terwijl ze er op zich best in hadden kunnen passen, als ze vroeg genoeg bekend waren (onderste deel onderste cirkel). In vraaggerichte aanpakken (rechts) wordt gestart met een inventarisatie van die wensen (onderste cirkel). Die wensen worden beoordeeld door de gemeente en indien nodig andere overheden. Het plan omvat het positief beoordeelde deel van de wensen. Dit plan bevat alle uitvoerbare inhoud van het traditioneel samengestelde plan plus alle positief beoordeelde wensen van ondernemers en eigenaren die in een traditioneel plan niet opgenomen zouden zijn. Dat is de inhoudelijke winst. Daarnaast kost een vraaggerichte aanpak minder geld en tijd, en is de uitvoering verzekerd, omdat het plan gebaseerd is op de wensen van die partijen die uiteindelijk gaan realiseren: de ondernemers en eigenaren.


17 17

-

Een realisatiestrategie is een set van procesafspraken die erop gericht zijn te komen tot daadwerkelijke verwezenlijking van een door overheden en rechthebbenden gedeeld wensbeeld. Dat wensbeeld moet aan alle publiekrechtelijke juridische en beleidskaders voldoen. En de strategie dient in te spelen op de juridische positie van rechthebbenden, omdat zij expliciet nodig zijn om tot uitvoering te komen. Een realisatiestrategie dient daarom uit te gaan van een reëel inzicht in de sturing die iedere speler in de uitvoering van het project wel en niet wil geven.

•

Wat heeft het voor zin om als overheid tegen eigenaren door middel van een plan te zeggen op welke kavels het vastgoed verbeterd moet worden, als de wet je helemaal geen dwingende middelen ter beschikking stelt om dat te realiseren?

•

Wat heeft het voor zin om bedrijven aan te duiden die zouden moeten verplaatsen, als ook voor deze situaties de wetgever je geen instrumenten heeft gegeven?

Daarnaast dient er in de strategie voldoende rekening gehouden te worden met belanghebbenden. Daarom moet een realisatiestrategie altijd een toets van alle wensen van rechthebbenden op de bestaande weten regelgeving bevatten. En ook aan het beleid van alle overheden dienen ze te worden getoetst.

Wat overblijft is dat er met grote hoeveelheden publiek geld wordt gepoogd om bedrijven en eigenaren in beweging te krijgen, terwijl dat op een andere manier beter, sneller, en beduidend goedkoper kan. Maar dan moet je als overheid nooit probleemeigenaar worden. En dat is een kerngegeven geworden in de aanpak die in dit boek centraal staat. De sleutel ligt in het besef dat bij een overheid aanwezig moet zijn dat wanneer dwingende sturing op de oplossing van een probleem (of chiquer gezegd: in de uitvoering van een plan) onmogelijk is, het ook weinig zin heeft om zelf dat probleem te definiëren (en het bijbehorende plan op te stellen).

Bovendien beperk je het aantal juridische procedures enorm als ook belanghebbenden een volwaardige plaats krijgen in het debat over de wensen. Zodat ze niet alleen hun eigen wensen kunnen inbrengen, maar ook met rechthebbenden kunnen afstemmen. In een van mijn projecten is het gelukt om ondernemers met grondpositie en omwonenden met grondpositie gezamenlijk een plan te laten maken. De omwonenden zonder grondpositie werden daarbij als goede buren betrokken. Het resultaat: een prima ontwerp en een minimale kans op bezwaar. En een grondruil tussen omwonenden en ondernemers. Wat wil je nog meer? Hoe belangrijk inzicht in het gedrag van alle spelers is, wil ik aan de hand van enkele voorbeelden duidelijk maken:

•

•

Veel kleine bedrijven? Of enkele grote? Of een mix? In welke branches? Wat heeft een verkaveling van een nieuw terrein voor zin als je niet zeker weet wat kandidaat-ondernemers willen? Ook de wegenstructuur is net zo goed afhankelijk van goede kennis van de wensen van ondernemers die zich op het nieuwe terrein zouden willen vestigen. Wat heeft het voor zin om een parkeergelegenheid te projecteren op een plek op een bestaand terrein die nu grotendeels bebouwd is? Dan mag die plek op zich prachtig centraal liggen en het wildparkeren helpen oplossen, maar het helpt de huidige eigenaar van dat kavel in een vorstelijke onderhandelingspositie. Die parkeervoorziening wordt zo onmiddellijk onbetaalbaar.;

18 18


Inmiddels kan ik met zekerheid stellen: in die andere werkwijze stuit je als overheden op de meest bijzondere, onvoorspelbare en soms zelfs onvoorstelbare ideeën. Ze zouden nooit in een traditioneel plan terecht zijn gekomen. Gewoon, omdat niemand eraan zou denken. Maar die ene ondernemer bedacht het wel. Die unieke persoon. Dat unieke bedrijf. Voorbeelden van onverwachte kansen die ik ben tegengekomen:

•

grote bedrijfsverplaatsingen (van meer dan een hectare) waarvan de overheid vooraf geen weet had. En dan bedoel ik verplaatsingen waarvoor de betreffende ondernemer geen hulp of vergoeding of steun van de overheid vroeg;

•

een bedrijf dat het eigen vastgoed wil herontwikkelen op hetzelfde kavel. Het resultaat zal een verdubbelde productiecapaciteit hebben. Het zal ervoor zorgen dat het parkeren op eigen terrein opgelost wordt, door het gebouw bij de noodzakelijke herontwikkeling een paar meter op te tillen. Maar er moet wel iets aan de ontsluiting van het terrein gebeuren. Doe je dat als overheid? En laat je de verhoging van de bouwhoogte toe? In ieder geval had je in een traditioneel plan nooit rekening gehouden met een dusdanige vergroting van de productie;


19 19

-

•

een ondernemer die van 200 m2 wil uitbreiden naar 1 ha en daar bovendien met zijn partner samen een zorgconcept aan wil koppelen. Er is niet eens een bestemmingsplancategorie voor dergelijke wensen!

•

een bedrijf dat een substantiële verhoging van de bouwhoogte nodig heeft om nog enkele tientallen arbeidsplaatsen toe te kunnen voegen en enkele honderden te kunnen behouden. Die verhoging zou in een traditioneel plan waarschijnlijk niet zo maar geregeld zijn. Nu werd dat wel gedaan, omdat de gemeente precies de wens kende en die dus ook integraal heeft afgewogen.

•

een bedrijf dat meer dan 150 nieuwe arbeidsplaatsen wil scheppen doordat het een nieuwe markt heeft aangeboord. Het zal daarvoor van 1 naar 3 hectare moeten groeien. Met de eigenaar van de benodigde braakliggende grond is het bedrijf er uit. Maar het bestemmingsplan kent bouwblokken per kadastraal kavel. En de plannen van het bedrijf overschrijden het bouwblok met 200 (!) m2. Plan afwijzen? Een jaar nemen om een nieuw bestemmingsplan op en vast te stellen?

•

een bedrijf dat een testbassin met een oppervlakte van 1 ha wil bouwen onder een bedrijfshal die even groot zal zijn.

Een werkende realisatiestrategie ontbrak in de traditionele werkwijze veelal, of kwam te laat in beeld. En als er al een (eventueel ongeschreven) strategie was, dan was die meestal wel erg naïef. Zoiets als: “met een aansprekende visie ...” (ik hoor die toverformule nog steeds regelmatig) “komt de realisatie vanzelf wel van de grond”. Op zich ben ik het daar nog mee eens ook. Maar waar ik me wel in het debat meng, is met de vraag wie dan bepaalt wat aansprekend is. En voor wie de visie aansprekend zou moeten zijn. Raden te over die enthousiast hun goedkeuring gaven. Maar enkele jaren later is ontnuchtering meer regel dan uitzondering. Wel aansprekend voor de overheid dus, maar kennelijk niet voor de individuele bedrijven. Waar is dan de aansprekendheid voor bedrijven te vinden? In de autonome dynamiek die zij willen doormaken. Dus in de dynamiek die losstaat van elke projectmatige overheidsbemoeienis met bedrijventerreinen. In de groei en het innovatievermogen van die bedrijven. Als je niet dominant kunt en wilt sturen, is inspelen op autonome dynamiek als realisatiestrategie het beste, en enige alternatief.

20 20


Hoofdstuk 2

De match van vraag en aanbod Kennis opbouwen over autonome dynamiek betekent op de keper beschouwd dat je vroegtijdig, diepgaand en per bedrijf informatie verzamelt over de ontwikkeling die hun vraag naar bedrijfsgrond en bedrijfsvastgoed doormaakt. Dergelijke kennis stelt je in staat om wensen van bedrijven te combineren. Bijvoorbeeld tot een op maat gemaakt plan voor een nieuw terrein. Of om de toekomst van een vertreklocatie te koppelen aan de toekomst van de nieuwe vestigingsplaats van een bedrijf. Dan ga je je daadwerkelijk verdiepen in de drijfveren van alle actoren. Zowel op nieuwe terreinen als op bestaande terreinen. Omdat je kennis verzamelt en meerwaarde genereert uit het combineren van weetjes over verschillende bedrijven en hun huidige en toekomstige locaties. Dat duid ik dat aan als “organiseer de vraag”.

2.1

”Organiseer de vraag” is niet genoeg Laat ik meteen elke illusie wegnemen: “organiseer de vraag” is niet genoeg, en al zeker geen garantie, om tot resultaat te komen. Er is tevoren namelijk per definitie geen resultaat te voorspellen. En zelfs als kennis van de vraag zeer veel resultaat heeft, dan nog: uiteindelijk gaat het er ook om welk deel van die vraag past binnen beleid, weten regelgeving. Bedrijventerreinen worden dan dus consequent bezien als de optelsom van de keuzes van alle spelers, inclusief de overheid zelf. Want haar komt exclusief de taak en het recht toe van het toetsen op beleid, en weten regelgeving. Toepassing geven aan beleid, en weten regelgeving kan vanuit twee vertrekpunten: beginnend bij de functie (wat is de beste plek voor het bedrijf?), en beginnend bij de plek (wat is het beste bedrijf voor de plek?). Voor overheden is het in verband met hun eigen investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur ook van belang om aan die twee mogelijke vertrekpunten de tijdsdimensie toe te voegen. Want uiteindelijk komen beide vragen pas aan de orde op het moment dat een bedrijf wil investeren. Zonder dynamiek valt er ook voor de overheden niets te beslissen. Daarom sta ik eerst stil bij de voorspelbaarheid van investeringsbereidheid. Vervolgens komt de beste plek voor een gegeven bedrijf aan bod. En tenslotte het beste bedrijf voor een gegeven plek.

hoofdstuk 2 De match van vraag en aanbod

21 21

-

2.2

Investeringsbereidheid: de aankondiging van autonome dynamiek Plannen moeten betaald worden om uitvoerbaar te zijn. Dat betekent dat een goed inzicht in de overwegingen van investerende bedrijven bijdraagt aan de uitvoering van overheidsambities. Wie investeert wel en wie investeert niet? Wanneer investeert een bedrijf? En wanneer niet? Waar bij voorkeur? Vragen waarop al vele antwoorden gegeven zijn. Ik heb ze geprobeerd in de woorden te vatten die bij bedrijventerreinen passen. Wie investeert in vastgoed? Laten we allereerst stellen dat het nooit, maar dan ook nooit de ondernemer is die dat doet, hoe gek dat ook moge klinken. Het is de eigenaar die investeert in grond en vastgoed! Dat dat vaak de zelfde beslisser betreft erken ik meteen. En toch is het onderscheid cruciaal: omdat een ondernemer anders beslist dan een vastgoedeigenaar. Kijk ook maar naar het onderscheid in rechtspersonen dat heel gewoon is: een BV voor het bedrijf zelf en een BV waarin het vastgoed is ondergebracht. Vervolgens komen we bij de vraag of investeringen gedaan worden. Ik concentreer me daarbij voorlopig op alleen bestaande terreinen. Op de wil om te investeren heb ik het minste zicht op als ik aan een project begin. Tegelijkertijd zijn er enkele eenvoudige indicatoren, die wijzen op investeringsbereidheid. En houd u vast, want het zijn exact de indicatoren die voor verrommeling gebruikt worden:

• • • • • •

ondernemers die klagen;

•

bouwaanvragen voor bouwwerken die een matige kwaliteit en geringe duurzaamheid hebben.

ondernemers die om actie van de overheid vragen; parkeren in de openbare ruimte op plaatsen die daarvoor niet bestemd zijn;

Daarnaast zijn er twee algemene indicatoren, die puur bedrijfseconomisch van aard zijn:

•

een voorgenomen sterke groei, bijvoorbeeld vanwege een succesvolle innovatie, het openbreken van een nieuwe markt, of het vinden van een strategische partner;

•

een voorgenomen of doorgevoerde fusie. Meestal gaat het dan een van drie kanten op: ofwel wordt een vestiging gesloten, ofwel worden vestigingen samengevoegd op een nieuwe locatie, ofwel wordt een van de bestaande vestigingen gebruikt om activiteiten te concentreren. Alle hebben ze direct of indirect met investeringsbereidheid te maken. Van de laatste hoeft dat geen nadere uitleg, neem ik aan. De beide overige opties betekenen niet alleen dat een nieuwe locatie in gebruik genomen zal moeten worden, maar ook dat er een of meer achterlaatlocaties overblijven, waar weer nieuwe investeringen hun weg kunnen vinden. En dat dat veel vaker gebeurt dan uit alle aandacht voor herstructurering blijkt, onderbouw ik in de volgende paragraaf.

Tezamen kondigen dergelijke signalen aanstaande investeringen aan. Zo lang de investeringen binnen de (planologische) capaciteit van het kavel gerealiseerd kunnen worden, heb je als overheid niets te beslissen. Het bestemmingsplan en de milieuregelgeving bepalen die planologische capaciteit, en geven dus het bedrijf de zekerheid dat de investering mag. Overheden hoeven pas iets te beslissen zodra de planologische capaciteit overschreden dreigt te gaan worden. Dan is het bestemmingsplan en de milieuregelgeving per definitie niet meer het juiste kader. Dan komt het echt aan op nadenken over de juiste plek voor het bedrijf en het juiste bedrijf voor de plek.

laden en lossen op de openbare ruimte; wachtende vrachtwagens die hinderlijk opgesteld staan voor het overige verkeer; opslag in de open lucht op plaatsen die die opslag te zichtbaar maken, zowel in de openbare ruimte als op bedrijfskavels;

22 22



23 23

-

De volgorde van locatievoorkeuren

Aankoop van het kavel van de buurman is altijd nummer twee, als het maar op het juiste moment beschikbaar is en tegen een acceptabele prijs. Dan hoeft het bedrijf niet te verplaatsen, en wederom alleen een de marginale investering op te brengen. Zelfs herontwikkeling van het buurkavel kan dan bedrijfseconomisch interessant zijn. Als optie 3 is bijhuren of bijkopen in de buurt aantrekkelijk. Dan is wederom alleen de marginale investering nodig, maar zullen de logistieke kosten relatief hoog zijn omdat er nu eenmaal extra afstand overbrugd moet worden tussen de diverse vestigingen. Pas de laatste keuze van ondernemers is de verhuizing naar een nieuwe locatie, op een bestaand dan wel een nieuw te ontwikkelen terrein. Dat is de duurste mogelijkheid. Niet alleen vereist dat een grote investering en versnelde afschrijvingen op machines en installaties die niet meegenomen kunnen worden. Het vereist ook tijdelijk een extra hoeveelheid vreemd vermogen om de beide locaties te financieren. En locaties op bestaande terreinen zijn daarbij niet per se in het nadeel ten opzichte van nieuwe terreinen. Dat is te verklaren uit twee zaken: • beschikbaarheid van locaties op nieuwe en bestaande terreinen op het moment dat het bedrijf de keuze moet maken; • kosten en opbrengsten op nieuwe en bestaande terreinen. Omdat de huisvestingskosten doorgaans slechts een miniem deel van de totale exploitatiekosten van een bedrijf omvatten, zijn voordelen in logistieke kosten, personele binding, afzetmogelijkheden, lange-termijn-groeimogelijkheden en specifieke productieomstandigheden zeker zo belangrijk als de kosten van verwerving / aankoop van de locatie.

24 24


De beste plek voor dat ene bedrijf

2.3

De huidige locatie is de plek waar elke investering in uitbreiding van de productiecapaciteit de voor het bedrijf laagste integrale kostprijs zal opleveren. Het gaat namelijk alleen om marginale investeringen om de extra productiecapaciteit op te voeren. Een verplaatsing naar een nieuwe locatie betekent dat versneld afgeschreven moet worden, en nieuwe productiemiddelen aangeschaft moeten worden. Bovendien zal de kapitaalslast die met de huisvesting gemoeid is groter zijn op een nieuwe locatie dan op de huidige.

Om te begrijpen waarom de opgesomde indicatoren geen teken van problemen maar van kansen zijn, kijken we waar en wanneer investeringen worden gedaan. De locatie beïnvloedt zowel de opbrengsten als de kosten. En de manier waarop is zo voorspelbaar dat een vaste volgorde van locatievoorkeuren resulteert:

1. de huidige locatie, gevolgd door: 2. kopen van het kavel van de buren; 3. bijkopen of bijhuren in de nabije omgeving; 4. verhuizen naar een nieuwe locatie op een bestaand of nieuw terrein. Deze volgorde is zo robuust en algemeen, dat ik beslist niet meega in de volgende twee hardnekkige mythes:

• •

bedrijven willen verhuizen; nieuwe bedrijventerreinen lokken nieuwe verhuiswensen uit en trekken daarom bestaande bedrijventerreinen leeg.

Beide zijn pertinent onwaar. Bedrijven willen nooit verhuizen. Het is duur, belastend voor de organisatie, leidt tot een extra grote financieringsbehoefte, en tot versnelde afschrijving op kapitaalgoederen die niet mee kunnen verhuizen. Als bedrijven al verhuizen, is dat omdat ze dat moeten om hun bedrijfsdoelstellingen -met name expansie of samenvoeging van vestigingen- te kunnen verwezenlijken. En dat houdt onomstotelijk in dat nieuwe terreinen geen extra verhuiswensen oproepen. De lage kosten van grond op nieuwe terreinen wegen echt niet op tegen de gedane investering op de huidige locatie. Alleen als je moet, verhuis je. En als je verhuist, is dat omdat je moet. Daar zit ook de sleutel voor de opgesomde indicatoren als bepalende factor voor het moment waarop investeringen voor de deur staan, het wanneer dus. Allemaal duiden ze op de wens van ondernemers om te blijven zitten waar ze zitten. Als je wilt blijven, breid je je pand zo lang en zo ver mogelijk uit. Maar wel met steeds minder duurzame oplossingen (zie “De levenscyclus van bedrijven op een locatie”


25 25

-

Er is slechts één uitzondering op die regel: bedrijven die ruim genoeg in hun jasje zitten, bijna niet expanderen en voor hun bedrijfsresultaat nauwelijks afhankelijk zijn van de uitstraling van hun vastgoed. Als zij iets laten verrommelen is dat het eigen kavel. Achterstallig onderhoud is echter heel iets anders dan de verrommeling die zich uit op de manieren die ik in overheidsstukken tegenkom. Maar kunnen we dat bedrijf achteraf dan strengere normen voor de aanblik van het kavel en het gebouw opleggen? De wet is duidelijk. Nee. Dan hadden overheden maar een beeldkwaliteitplan moeten opstellen dat al bij de uitgifte van het terrein geldig was. De wet maakt dat een sterk instrument, maar het kan niet met terugwerkende kracht opgelegd worden. Dus gebruik het in alle nieuwe situaties, en we zullen met een beetje geduld en weinig geld stap voor stap tot verbetering op bedrijventerreinen komen. Want nieuwe investeringen kunnen dan wel aan het beeldkwaliteitplan getoetst worden. Laat het bovendien voor eens en voor altijd duidelijk zijn dat een bedrijf dat van zijn buitenkant afhankelijk is om goed te kunnen draaien, die buitenkant ook altijd zal verzorgen. Dat zullen dus ook niet de panden zijn die verouderen of verloederen. Als ze al een probleem vormen, is dat eerder vanwege een overdaad aan schreeuwerige reclame of verlichting. Maar veel bedrijven zijn niet van hun buitenkant afhankelijk. Het gros verkoopt zich niet met of via zijn pand. Dus als eigenaar heb je geen enkele prikkel om het bedrijf dat in het pand gevestigd is meer “smoel” te laten hebben dan het al heeft. Daarbij maakt het niet uit of je eigenaar / ondernemer of eigenaar / verhuurder bent.

26 26


Omvang bedrijfsactiviteiten

Ja echt, ik zie verrommeling als een zegening. Chaos is het voorstadium van orde. Dat geldt niet alleen voor de bedrijventerreinen zelf, maar ook voor de discussie over de aanpak ervan. Elk bedrijf dat verrommeling veroorzaakt, zegt ook dat het wil blijven. Dat past totaal niet bij de dogma’s die ik in overheidsstukken lees, maar test het zelf maar eens uit.

De levenscyclus van bedrijven op een locatie

op bladzijde 27. Omdat de terugverdientijd stelselmatig korter wordt. Je gaat zo veel mogelijk de openbare ruimte zien als oplossing voor het ruimtegebrek dat op je eigen kavel ontstaat. Dat is een teken van binding aan het terrein.

1

4 2

3

Tijd 1. betrekken huidig pand 2. capaciteit huidig pand 3. start zoekproces nieuw kavel 4. capaciteit kavel

De levenscyclus van bedrijven op een locatie laat zien hoe bedrijven niet alleen ruimte, maar ook en vooral tijd kopen. Hoe groter de tijdspanne is tussen het moment van vestiging (1) en het moment van noodgedwongen vertrek (4), hoe duurzamer investeringen zullen zijn. Omdat de terugverdientijd lang is, zal er aandacht zijn voor kwaliteit. Die aandacht neemt af nadat punt 2 gepasseerd is: het oorspronkelijke pand is te klein geworden, maar door aan- en bijbouwen kan het bedrijf groeien op de plek waar het nu gevestigd is. Verhuizen is onzinnig, maar de terugverdientijden nemen nu wel zienderogen af. Langzamerhand nadert het punt (4) waarop de capaciteit van het kavel bereikt wordt. Parkeren wordt in de openbare ruimte opgelost. En het stallen van aanhangers en containers volgt. Het kavel en de openbare ruimte verrommelen. Tijd om uit te kijken naar een nieuwe locatie (3). Liefst het kavel van de buren (zie “De volgorde van locatievoorkeuren” op bladzijde 24)


27 27

-

En het personeel loopt ook heus niet weg omdat er van een kwalitatief matig “werklandschap” sprake is. Hoewel ik meteen erken dat het omgekeerde wel geldt: een kwalitatief goed werklandschap trekt goed personeel aan, en is een impuls voor de arbeidsproductiviteit. Ook dat kan ik empirisch voldoende onderbouwen. Daar komt nog een effect bij dat zowel voor eigenaar / gebruiker als verhuurder van belang is. Stel, je wilt op zich wel in kwaliteit (hoe die dan ook gedefinieerd is) investeren. Dan nog kijk je naar terugverdientijd. En die wordt altijd korter en korter, omdat de verblijfstijd van een groeiend bedrijf op een gegeven locatie per definitie eindig is. Al met al kun je de investeringen in een aantal fases onderscheiden. Ze vinden natuurlijk allereerst plaats op het moment dat een bedrijf zich vestigt. Dat is de start van een cyclus die in “De levenscyclus van bedrijven op een locatie” op bladzijde 27 al aan de orde is geweest, en die een geheel eigen licht werpt op verrommeling: Bedrijven kopen niet zo zeer ruimte, hoe gek dat ook moge klinken. Natuurlijk kopen ze ruimte. Maar het is lang niet zo belangrijk als tijd. Tijd om de investering te doen en -vooral- terug te verdienen. De tijd tussen het moment van vestiging en het moment van -noodzakelijk (!)- vertrek is de tijd voor duurzaamheid. Tijd om te investeren en terug te verdienen. Naarmate de tijd om terug te verdienen afneemt, zullen de investeringen minder duurzaam zijn. Investeringen in vastgoed en in kapitaalgoederen (machines)die niet mee kunnen verhuizen, zullen niet of heel voorzichtig worden gedaan.. Bij voortgaande expansie is er aanvankelijk weinig aan de hand. Het pand biedt vooralsnog voldoende ruimte. En anders kan er vast nog wel bij- of aangebouwd worden, omdat het pand weliswaar te klein is geworden, maar het kavel nog niet. Alleen: de terugverdientijd op elke investering, dus ook die in vastgoed, loopt stelselmatig terug. Daarmee neemt ook de duurzaamheid van de investeringen af en is ook de prikkel voor groot onderhoud steeds kleiner. Maar de huidige locatie is ontegenzeglijk nog steeds de nummer 1 op de lijst van locatievoorkeuren van het bedrijf. De investeringen bewijzen het. Hoe dan ook, in de laatste fase van een bedrijf op het huidige kavel worden gemeenten uiteindelijk geconfronteerd met bouwaanvragen die uitgaan van terugverdientijden van 3 -5 jaar. Ja, er wordt wél min of meer permanent geïnvesteerd

28 28


in bedrijfsvastgoed. Alleen niet steeds op de zelfde “hoogwaardige” manier als de overheid met haar laat opgestelde en vage normen wil, en niet overal in het tempo en met de omvang die de overheid wil. Uiteindelijk komt de fase waarin de capaciteit van het kavel volledig benut is. Dan sta je voor de keuze: blijven of weggaan? Kun je dan wel blijven, vraagt u zich dan misschien af? Bedrijven moeten dan toch wel verhuizen? Nee. Ze hebben nog minstens vijf andere opties die ze veel liever kiezen:

• • • • •

maximaal gebruik van de vrijstellingsmogelijkheden in het bestemmingsplan; gebruik of bebouwing in strijd met het bestemmingsplan; maximaal gebruik maken van de openbare ruimte; ruimte bijhuren of bijkopen in de directe omgeving; de buurman aankopen.

De keuze wordt gemaakt uit de opties die op het moment dat de ondernemer moet investeren ook daadwerkelijk beschikbaar zijn. De goedkoopste is dan altijd het gebruik van de openbare ruimte. En de buurman aankopen is dan wel duur, maar in principe aantrekkelijker dan het bijhuren of bijkopen van ruimte elders op het terrein, omdat het kavel van de buren de grootste efficiency in de bedrijfsvoering mogelijk maakt. Daarmee is het ook de meest structurele oplossing. Per saldo dus de beste optie na “investeren op eigen kavel”. Hoe dwars het ook moge klinken: de bedrijven die de verrommeling veroorzaken zijn je beste partners bij herstructurering. Juist omdat zij de capaciteit van hun kavel bereikt hebben. Dat klinkt als een paradox, maar de realiteit is dat zij de plekken gaan opleveren waar nieuwe investeringen kunnen landen. Ofwel vertrekken ze op termijn, en dan verschaffen zij de schuifruimte die de buren kan helpen expanderen. Ofwel ze breiden ter plekke uit en zijn de ideale financier van de herstructurering, omdat zij het liefst het kavel van de buurman aankopen. Statistieken die de bedrijven zo classificeren, hebben we echter niet. We houden (helaas!) geen registraties bij van de nog resterende verblijfstijd van bedrijven. Terwijl het in het voordeel van zowel de ondernemers, de eigenaren als de overheid is wanneer gemeenten dat inzicht wel hebben. Zo kan de sturing op nieuwe en


29 29

-

bestaande bedrijventerreinen namelijk veel beter geschieden. Dan heb je de vraag maximaal in beeld, en wordt het organiseren ervan veel eenvoudiger. Nu moet het via ad hoc acties gebeuren, zoals ik in al mijn projecten meemaak. Dat is niet per se slechter, maar verklaart wel waarom ik niet vooraf kan voorspellen of en wat het resultaat van elk project zal zijn. Ik weet namelijk niet bij de start van het project welk bedrijf bereid is te investeren en welk bedrijf op het punt staat te vertrekken. En evenmin welk bedrijf zodanig tegen de grenzen van de planologische capaciteit gaat aanlopen dat het binnenkort waarschijnlijk verrommeling zal veroorzaken. Daarvoor is inzicht in de nog overgebleven verblijfstijd onontbeerlijk. Als je eenmaal weet dat de verblijfstijd van een bedrijf op de huidige locatie ten einde loopt, hoef je vanaf dat moment natuurlijk geen investeringen in het bestaande pand te verwachten. En dan kun je als overheid samen met dat bedrijf je voorbereiden op de volgende stap: verhuizen naar een nieuwe locatie (dat is een prima manier om ook de planning van nieuwe terreinen te onderbouwen) of aankopen van de buurman (en de herstructurering een zet in de goede richting geven).

2.4

De beste bedrijven voor die ene plek

En de terugverdientijd van welke investering dan ook is op een bestaand terrein niet per se slechter dan op een nieuw terrein. Ook al staat als een paal boven water dat locaties op bestaande terreinen duurder zijn dan op nieuwe. Maar dat is niet de afweging die de ondernemer maakt! Er spelen in de locatie-afwegingen van ondernemers veel meer factoren een rol. Het gaat hen immers om winst op korte termijn en om continuïteit op lange termijn. Als het verschil in huisvestingskosten van nieuwe en bestaande locaties geen doorslaande factor is bij de locatiekeuze, concurreren bestaande locaties wel degelijk met nieuwe. En dat dat zo is, is zeer eenvoudig te bewijzen: anders zou elk bedrijventerrein er nu nog uitzien zoals het bij oorspronkelijke uitgifte bebouwd was. Nog dezelfde bedrijven, misschien wel in een groter jasje. Om uit te leggen waarom bestaande locaties echt wel interessant kunnen zijn, moeten we twee bewijzen leveren:

1. de

huisvestingslasten moeten een niet te substantieel deel van de totale bedrijfskosten vormen. Anders zouden de qua huisvesting duurdere bestaande locaties nooit kunnen concurreren met nieuwe terreinen. Zeker niet als er ook nog herontwikkeld moet worden;

De kern lijkt tot zover allicht te zitten in alleen de verruiming van de capaciteit van het kavel. Maar dat is niet waar. Elke capaciteit is eindig, en je kunt jezelf als gemeente moeilijk meer serieus nemen als je elke door een ondernemer of verhuurder gewenste aanpassing van het bebouwingspercentage of bouwhoogte toe gaat staan.

2. er moeten trappen van toegevoegde waarde te onderscheiden zijn om ook

Cruciaal is dat de capaciteit, en dus ook de eindigheid van de levensduur, van een kavel (en daarmee van een terrein als geheel) niet door de eigenaar bepaald wordt, maar door de overheden. Ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en (ten tijde van de uitgifte) het grondbedrijf hebben hier allemaal invloed op. Gemeenten sturen dus altijd, ook al beseffen ze misschien niet altijd op welke manier precies en met welke gevolgen. Want ik heb nog geen overheid zelf spontaan over terugverdientijden van investeringen in het vastgoed horen praten, noch over het kopen van verblijfstijd. Hoewel ze, daarop gewezen, wel vaak meteen erkennen dat dat onmiskenbaar belangrijke factoren voor ondernemers zijn.

Het eerste is het snelst teruggevonden. De literatuur spreekt over gemiddeld niet meer dan 2% die de huisvestingslasten uitmaken van de totale bedrijfskosten. Inmiddels weet ik dat soms ook substantieel hogere percentages een feit zijn: tot aan 10% ben ik tegengekomen. Maar nooit worden de huisvestingslasten zelf een doorslaande overweging als de locatie zelf op de andere posten in de bedrijfsstrategie maar gunstig scoort. Het gaat er dus om elke locatie vanuit het perspectief van de ondernemer te beoordelen. Daarbij spelen slechts ten dele parameters een rol die de overheid ook in beeld neemt bij het opstellen van regels voor ruimtelijke ordening, milieu, welstand, verkeer e.d..

30 30


trappen in de waarde van vastgoed te kunnen betalen. De grondwaardetheorie leert namelijk dat een duurdere locatie (door sloop en nieuwbouw van vastgoed) mogelijk is als er meer toegevoegde waarde per vierkante meter gegenereerd wordt.


31 31

-

Locaties onderling verschillen in de praktijk voor ondernemers essentieel op:

• • • • • • • • •

lange-termijn-groeimogelijkheden; de opbrengsten c.q. afzetmogelijkheden; de verkrijgbaarheid van personeel; de binding van personeel (het arbeidsethos); de specifieke productieomstandigheden; de logistieke kosten; de bereikbaarheid; de zichtbaarheid de risico’s van veranderende regels van de overheid.

Met dit eerste bewijs hebben we weer een sleutel voor succesvolle herstructurering gevonden! Het heeft weinig zin om bedrijven te subsidiëren bij herontwikkeling: zij investeren toch alleen maar op plekken waar die andere 90 - 98 % van de kosten goed voor hen uitvallen. In vergelijking met de bedragen die daarmee gemoeid zijn, is elke subsidie voor het bedrijf mooi meegenomen, maar geen overweging in de uiteindelijke beslissing. Sterker nog: herstructurering door “gedwongen” bedrijfsverplaatsingen is op basis van deze redenering ook zinloos. Je kunt als overheid de gewenste situatie wel proberen te definiëren (“bedrijf X moet daar weg”, of erger nog “bedrijf X moet van de huidige locatie naar locatie B verhuizen”), maar dat zal nooit, echt nooit, gebeuren als de nieuwe locatie op basis van die 90-98% andere bedrijfskosten dan de huisvestingskosten niet gunstig genoeg scoort. Het omgekeerde is veel eerder waar, maar net zo goed weinig zinvol: door bewust, concreet en actief een echt gunstige locatie te bieden, is eerder een verplaatsing uit te lokken dan door het ongewenst verklaren van de huidige locatie. Het is alleen jammer dat elke ondernemer ook die strategie zal aanzien als: “ze willen me hier weg hebben, dan betalen ze ook maar”. Ook als het bedrijf helemaal gecharmeerd is van de locatie op zich.

32 32


Maar dan is het voor elke overheid toch de de simpelste stap om die locatie wel bewust en concreet te hebben, en niet actief aan het bedrijf aan te bieden? Ja! Doe dat dan ook. En houd verder je mond, en wacht rustig af tot het bedrijf ver genoeg is in zijn levenscyclus. Dan zal het vrijwillig verplaatsen, en naar de enige plek waar dat door een goed voorbereide overheid toegelaten wordt …. Bedenk als overheid te allen tijde dat dit inzicht ook betekent dat een plek op twee manieren geld vertegenwoordigt:

• •

de waarde van de grond en het vastgoed; de gekapitaliseerde winst over een reeks van jaren.

En die laatste factor is vele malen belangrijker en interessanter voor de ondernemer dan de eerste. Jazeker, in dit opzicht is het beter de ondernemer ook echt als ondernemer te beschouwen en niet als vastgoedeigenaar. Als vastgoedeigenaar gaat hij zich pas gedragen zodra een overheid bij hem aanklopt met wensen ten aanzien van de locatie of de kwaliteit van het vastgoed van het bedrijf. Overheidssubsidies ter verplaatsing van bedrijven zijn ten opzichte van de huisvestings- of verplaatsingskosten misschien nog wel substantieel te noemen, ten opzichte van de gekapitaliseerde bedrijfswinsten zijn ze dat zeker niet. Anders gezegd: het bedrijf gaat alleen naar een andere locatie als die aanstaat vanwege de kwaliteit van die locatie en niet vanwege de subsidie. De implicaties van die constatering zijn verreikend (en verrijkend). Autonome dynamiek op bestaande terreinen is er volop. Dat houdt dus in dat bestaande terreinen bij bedrijfsbeslissingen wel degelijk regelmatig winnen van nieuwe terreinen. En dat er volop vrijwillige verhuizingen plaatsvinden. Alles draait om marktpositie van locaties, met name de ligging in de markt van een bedrijf en de specifieke kosten en opbrengsten. Een bedrijf met een vooral lokale markt moet je dus niet proberen naar een (sub)regionaal terrein 10 - 15 kilometer verderop te krijgen. Het zal je niet lukken. Het is niet “maar” 10-15 kilometer, want het impliceert bij elke logistieke handeling terugkerende kosten. Een bedrijf kiest altijd de beste locatie, hoe slecht die ook is. Dan liever de bestaande plek met al zijn beperkingen, dan een nieuwe locatie waar je bedrijfseconomisch jezelf verschrikkelijk in de staart zou bijten.


33 33

-

Blijft over de tweede bewijsfactor: verschil in toegevoegde waarde per hectare voor verschillende typen bedrijven. Een echte doorbraak kwam in deze context bij mij tijdens het lezen van een boek. De BBR, de ondernemersvereniging Rijswijk, gaf het me tijdens het project voor het masterplan Plaspoelpolder, waar ik in 2003 aan mocht werken.. De titel: Vijftig jaar Plaspoelpolder. Het voegde een nieuw inzicht toe aan al het denken over financiële haalbaarheid en over de aanpak van herstructurering. Met name de vele foto’s van toen en nu waren een rijke bron. Het boek bevestigde dat een algemeen inzicht dat al langer leefde. Namelijk dat er drie bepalende factoren zijn voor financiële haalbaarheid van ruimtelijke plannen: bebouwingspercentage, bebouwingshoogte en functie. Het boek concretiseerde dat inzicht. En het bewees dat er geen andere bepalende factoren zijn. De eerste conclusie na lezing van het boek was al fundamenteel: het bewijs was geleverd dat bestaande locaties sowieso en ten principale kunnen concurreren met nieuwe locaties. Anders had de Plaspoelpolder er nu nog steeds uitgezien zoals bij aanvankelijke uitgifte. Of het had compleet leeggestaan. Definitief weg dus met de these dat nieuwe terreinen bestaande terreinen leegtrekken. Autonoom zal dat sowieso al niet gebeuren. En als je dan toch als overheid nog niet overtuigd bent, is er een eenvoudige remedie: je legt pas nieuwe bedrijventerreinen aan als je op grond van kennis over bedrijven en hun levenscyclus weet dat er daadwerkelijk verplaatsingsbehoefte is. Verder was duidelijk dat de ontwikkeling op het terrein nog nooit anders was gestuurd dan door verlegging van de entree naar wat tot dan toe de achterzijde was. De Plaspoelpolder was in 50 jaar nooit eerder geherstructureerd. Alles wat je in het boek en de huidige Plaspoelpolder ziet, is het resultaat van autonome dynamiek plus een investering in de ontsluiting. Dan ook maar eens kijken of dat inzicht generiek te onderbouwen is. Het CBS bood daar uitkomst. Inderdaad blijken bedrijven in een reeks trappen in toegevoegde waarde per oppervlakte-eenheid te onderscheiden. En toen ik het boek Vijftig jaar Plaspoelpolder er weer bij pakte, bleek het op zijn minst voor dat terrein keurig te kloppen:. De grondwaardekubus voor bedrijventerreinen was geboren (zie “De grondwaardekubus” op bladzijde 36).

34 34


Het concept grondwaardekubus geeft toepassing aan de basisregel van de grondwaardetheorie: de waarde van grond en vastgoed wordt bepaald door de toegevoegde waarde van hetgeen erop geproduceerd wordt. In mijn projecten ga ik dus telkens op zoek naar de vraag / de functie / het (type) bedrijf die de juiste toegevoegde waarde kan genereren om de door de overheid gewenste kwaliteit van ruimte en vastgoed te helpen realiseren. Is die vraag er niet, of wil je die niet op de te herstructureren locaties hebben, dan houdt het echt op. Ook grote hoeveelheden publiek geld helpen je dan echt niet. Als we al willen regisseren als publieke partijen, zullen we nooit meer dynamiek uitlokken dan er autonoom in bedrijven ontstaat! Elk functievlak in de kubus kan gecombineerd worden met de levenscyclus van elk bedrijf (“De levenscyclus van bedrijven op een locatie” op bladzijde 27). Daarvan zijn er maximaal 6 mogelijk voordat een kavel aan het eind van zijn levensduur is. De kubus onderscheidt daarom 6 van dergelijke vlakken, elk met een eigen functiecategorie, of eigenlijk een trap in toegevoegde waarde per hectare of vierkante meter. Het tempo waarin elke cyclus doorlopen wordt, is afhankelijk van de snelheid waarmee het gevestigde bedrijf expandeert. In de Plaspoelpolder hebben de goede delen inmiddels, de hoogste trap, trede 6: kantoren, bereikt. En de slechte delen zitten weliswaar in maximaal trede 3, maar ze zijn voor kantoren niet interessant genoeg, terwijl detailhandel en andere consumentgerichte voorzieningen (trede 4) daar ongewenst zijn. Ze liggen te veel naar binnen. De kavels zijn te klein. De zichtbaarheid is problematisch. En trede 5, productiebedrijven met een hoge toegevoegde waarde per hectare, omvat alleen de voedings- en genotmiddelenindustrie. En die beweegt nauwelijks. Dus die naar de PLaspoelpolder lokken was ook al geen optie. Maar wat was nu de doorbraak? Nou, eenvoudig gezegd lag nu niet alleen het bewijs op tafel dat je vertrouwen mag hebben in autonome dynamiek, maar was ook aangetoond dat er niet zo in stereotypen over “het bedrijfsleven” moet worden gedacht, gepraat en beslist. Bovendien werd bewezen dat de grote delen van de Plaspoelpolder aan het eind van zijn functie als bedrijventerrein was aanbeland. Herstructurering is niet meer te financieren. Rest de uitdaging om een proces van


35 35

-

Kantoren lange naam

Productie 3 orzieningen

Productie 2 Logistiek 2 en

Productie 1

bouwhoogte

bebouwingsp

ercentage

f

c un

tie

Kerngegevens 2009 bron, IBIS, www.bedrijfslocaties.nl

De grondwaardekubus

Logistiek 1

De grondwaardekubus laat zien welke drie factoren bepalend zijn voor de waarde van vastgoed op bedrijventerreinen. Die waarde blijkt niet alleen met de fysieke omvang te maken (bebouwingspercentage en bebouwingshoogte), maar ook met de functie. Bedrijven zijn er in 6 trappen van toegevoegde waarde. Die trappen zijn:

36 36


Assen en lagen in de grondwaardekubus

Consumentv o

korte naam

1. Vervoer en opslag voornamelijk in de open lucht

Logistiek 1

2. Vervoer en opslag grotendeels in gebouwen

Logistiek 2 en Productie 1

Productie met omvangrijk ruimtegebruik vergeleken met de omzet 3. Productie met gemiddeld ruimtegebruik vergeleken met omzet

Productie 2

4. Grootschalige detailhandel, horeca en leisure

Consumentvoorzieningen

5. Productie met hoge omzet vergeleken met ruimtegebruik

Productie 3

6. Kantoren tot en met 5 bouwlagen

Kantoren 1

Bedrijfsverzamelgebouwen

De drie assen werken in een bepaalde volgorde: een bedrijf zal zich eerst uitbreiden op de begane grond. Het bebouwingspercentage stijgt. Als dat niet meer kan, gaat het bedrijf de hoogte in. De bouwhoogte neemt toe. Als ook die maximaal benut is, vertrekt het bedrijf en begint de fysieke cyclus opnieuw. Het kavel is dan volledig benut en alleen nog interessant voor een bedrijf dat het zich kan veroorloven om het bestaande pand te herontwikkelen. Daarvoor moet het in een hogere toegevoegde-waardetrap (functie) zitten.


37 37

-

Downgrading is een beweging tegen de gewoonlijke weg door de grondwaardekubus heen. Kenmerkend is dat het vorige gebruik een hogere toegevoegde waarde per m2 genereert dan de nieuwe activiteit. Aan downgrading zitten enkele kanten die gemakkelijk over het hoofd gezien worden. Een verhuurder zal bijvoorbeeld nog steeds upgrading nastreven, ook al heeft hij nu “goedkoop” verhuurd. Een potentieel goede partner voor herstructurering dus, en niet alleen maar iemand die problemen veroorzaakt. Downgrading is daarom normaal gesproken tijdelijk. Het gaat meestal gepaard met kortlopende contracten. Dat betekent dat als er ook maar één beter geschikte gebruiker of koper kan worden gevonden, upgrading de volgende stap zal zijn. Downgrading alleen aan de oppervlakte waarnemen zonder door te pakken in gesprekken met de verhuurder om de dieperliggende oorzaak te achterhalen, is dan ook een gemiste kans.

Downgrading

Downgrading is ook de verklaring achter het opduiken van hennepkwekerijen in dergelijke panden. Er wordt aan schijnbaar oirbare bedrijven verhuurd door eigenaren die ik het voordeel van de goede trouw wens te geven. Maar het gebruik is niet conform de afspraken met de eigenaar. Die partijen hebben bovendien de neiging zich voor te doen als inderdaad laag in de markt, zoals kunstenaars, onderhoudsbedrijven en ambachtelijke productiebedrijven. Dus lage huur en hoge opbrengst voor de crimineel, en de eigenaar in de luren gelegd. Het criminele deel van het gedrag dient natuurlijk via het strafrecht aangepakt te worden. Tegelijkertijd is een echt structurele oplossing voor het betreffende pand misschien wel een verruiming van de gebruiksregels in het bestemmingsplan. En dan bedoel ik niet het legaliseren van hennepteelt. Wel bijvoorbeeld door consumentgerichte vormen van ondernemen (anders dan detailhandel) toe te staan. En wat als de leegstand structureel is? Dan houdt dat in dat er geen huurder meer te vinden is die binnen de regels van het bestemmingsplan en de milieuregelgeving helpt om voldoende huuropbrengst te genereren. Dan zal het pand ook niet herontwikkeld worden. Want de verhuurder zal nooit de stap naar bouwen op risico maken. Om twee redenen: het leegstaan van het pand kost hem weinig, en de duur van de leegstand leert hem dat er inderdaad van een flink risico sprake is als je vooruitlopend op een huurcontract gaat bouwen.

38 38


transformatie op gang te brengen. Ook dat is overigens geen eenvoudige opgave, omdat de ligging, samenstelling en schaal van het bedrijventerrein nog heel wat obstakels zullen opleveren. Bedrijfsleven is er dus in wel zes verschillende trappen van toegevoegde waarde per hectare. Weer een nieuwe manier om te categoriseren! Ik begrijp het als u nu het hoofd schudt. Maar ons -mijn opdrachtgevers, mijn collega’s en mijzelf- hielp en helpt hij geweldig. Misschien -zoals iemand me ooit tijdens een presentatie voorhield- is “vastgoedwaardekubus” als etiket meer passend. En misschien beschrijft hij wel meer de vastgoedcycli dan de grondwaardeontwikkeling. Maar ik heb het toch maar bij de eerste en oorspronkelijke naam gehouden. En ik beken dat dat allicht meer te maken heeft met overheden die gemakkelijker met grondwaarde dan met vastgoedwaarde om kunnen gaan, simpelweg omdat ze daar meer kennis van hebben. Per saldo zijn bedrijven geschikt voor een gegeven locatie als aan twee voorwaarden is voldaan:

•

ze voldoen aan alle eisen uit beleid- wet- en regelgeving die op die plek gelden en;

•

-a- ze zitten in een hogere grondwaardetrap dan het voorgaande bedrijf op diezelfde plek of

•

-b- ze zitten in de zelfde grondwaardetrap en zijn bereid en in staat om twee keer zoveel vastgoed te realiseren dan er aanwezig is op het moment dat zij zich vestigen of

•

-c- ze zitten in de zelfde grondwaardetrap en ze kunnen het bestaande pand praktisch ongewijzigd gebruiken.

Plannen die geen rekening houden met de eerste eis zijn politiek, juridisch en / of maatschappelijk niet haalbaar. Plannen die geen rekening houden met de (drieledige) tweede eis, zijn financieel onuitvoerbaar. Situatie -a- doet zich veelvuldig voor op bedrijventerreinen, alleen kennelijk hebben overheden dat zelden scherp op het netvlies.


39 39

-

Situatie -b-, het verdubbelen van het volume vastgoed, betekent in de praktijk vaak “de hoogte in”, omdat vrijkomende panden meestal gecombineerd gaan met hoge bebouwingspercentages. Het vorige bedrijf heeft immers meestal omdat de capaciteit niet meer toereikend was het kavel verlaten. De hoogte in kan in de praktijk vooral bij kantoren. Een kantoor kan dus door een hoger kantoor vervangen worden. Vaak houdt dat ook de realisatie van een gebouwde parkeervoorziening in. Anders blijft het bebouwingspercentage te laag. Dan zou er dus nog hoger (=duurder gebouwd zou moeten worden om aan het vereiste aantal kubieke meters kantor te komen om de herontwikkeling rendabel te maken. Situatie -c-, het bijna ongewijzigd in gebruik nemen van een vrijgekomen pand, is waarneembaar bij panden die courant zijn en achtergelaten werden door bedrijven die failliet zijn gegaan of die na een fusie verplaatst zijn. Ook in de logistieke sector komt situatie -c- langzamerhand vaker voor, omdat daar min of meer standaarden zijn ontstaan voor de maatvoering van de dozen die gebruikt worden. Daardoor is in die sector ook de belegger in bedrijfsvastgoed nu inmiddels regelmatig te vinden: de belegging is relatief veilig omdat het pand courant blijft en niet voor slechts één gebruiker op maat gemaakt is.

2.5

Sturing op de koppeling van vraag en aanbod Planologische sturing op de grondwaardekubus is eenvoudig door middel van het bestemmingsplan:

•

bebouwingspercentage en bouwhoogte zijn een traditioneel onderdeel van elk bestemmingsplan;

•

afzonderlijke vlakken (functies) in de kubus kunnen zowel uitgesloten als mogelijk gemaakt worden. Met name voor detailhandel en kantoren is dit zelfs gebruikelijk;

•

te grote sprongen in de kubus kunnen ook voorkomen worden door functies die hoger in de kubus liggen voorlopig planologisch onmogelijk te maken.

Twee opmerkingen daarbij:

•

timing is cruciaal. Verruiming van de planologische capaciteit heeft alleen zin voor een volgende investeringsronde. Dus als we verruiming willen bieden, moeten we dat bij voorkeur doen vóórdat het probleem van verrommeling

40 40


ontstaat. Dan zullen de investeringen aanmerkelijk duurzamer zijn. Want zonder die verruiming in het vooruitzicht zal de ondernemer er van uitgaan dat zijn terugverdientijd maar kort is. We moeten dus nooit meer herstructureren! Of permanent herstructureren, maar dan wel met een betere timing. We moeten investeren in kennis van investeringsbeslissingen die vallen net voordat verrommeling optreedt. En dat is prima mogelijk. Door structureel goed en open contact met ondernemers te hebben;

•

dit laat onverlet dat elk bedrijfskavel en dus uiteindelijk elk bedrijventerrein een eindige levensduur heeft. Soms is er geen haalbaar plan meer te bedenken en is transformatie de enige optie. Het is aan te raden om dit op tijd te communiceren als gemeente naar ondernemers. Zeg waar de flexibiliteit van het bestemmingsplan eindigt, zodat ondernemers een verhuizing kunnen voorbereiden. Zo voorkom je verrommeling, of beperkt haar tenminste tot het minimum. En pas daarna ook geen vrijstellingen of dergelijke meer toe die over de grens gaan die je gecommuniceerd hebt. Daarmee zeg ik tevens dat ik opteer voor alleszins doordachte keuzes voor bebouwingshoogte en bebouwingspercentage, waarop daarna geen vrijstelling meer mogelijk is.

Maar misschien nog wel belangrijker is de les die de grondwaardekubus ook leert: sturing tegen de richtingen in waarin de markt voor bedrijfsvastgoed op bedrijventerreinen zich natuurlijkerwijze beweegt, kost heel veel geld. Geld dat private partijen kennelijk niet op tafel blijken te leggen op de plaatsen waar je als overheid zou willen ingrijpen. Waarom zou je dat als publieke partij dan wel doen? Vooral omdat je als overheid een alternatief hebt: slim inspelen en sturen op autonome dynamiek. In autonome dynamiek zit een vast patroon:

1. bebouwingspercentage neemt toe, functie blijft gelijk; 2. bebouwingshoogte neemt toe, functie blijft gelijk; 3. bebouwingspercentage neemt na herontwikkeling weer gaat

af (er wordt ruimte voor toekomstige groei gemaakt) en de functie minimaal één trede in de grondwaardekubus omhoog.


41 41

-

Veel overheden eisen het tegenovergestelde: intensivering bij herstructurering. Maar dat is dus echt de dood in de pot: eerst zal extensivering het resultaat zijn van herstructurering, zodat ruimte ontstaat voor een nieuwe cyclus.

4. De grondwaardekubus helpt ook bij de

koppeling tussen bestaande en nieuwe terreinen. Bedrijven zullen zelden een bestaand pand in gebruik nemen dat in was van een bedrijf in dezelfde trede van de kubus. En als een bestaand pand gebruikt werd door een bedrijf op een hogere trede was, is aankoop door een bedrijf uit een lagere trede helemaal uitgesloten. Alleen als er kavels en panden beschikbaar zijn die zijn achtergelaten door bedrijven met een lagere toegevoegde waarde, is aankoop van een bestaand kavel interessant.

5. Als twee buren allebei aan de grens van de capaciteit van hun kavel zitten, zal

meestal het bedrijf met de lagere toegevoegde waarde vertrekken (maar niet per se naar een nieuw terrein), terwijl de buren met een hogere toegevoegde waarde het pand van de buren zullen kopen en herontwikkelen. Dat is een gouden kans voor herstructurering!

Een bedrijf dat heeft besloten om te verhuizen, maakt daarna de keuze tussen voor een nieuwe locatie. Als er zowel op een nieuwe terrein als op een of meerdere bestaande terreinen mogelijkheden voor het bedrijf zijn, wordt de voorkeur bepaald op basis van:

•

beschikbaarheid: als een van beide niet beschikbaar is, is de keuze snel gemaakt. Schaarste aan geschikt nieuw terrein is dus wel een sturingsmiddel, maar dan moet nog altijd ook naar de volgende parameters gekeken worden:

•

kennis: veel ondernemers die echt op zoek gaan, kennen hun omgeving erg goed, maar nooit perfect. Tegelijkertijd zijn er volop zoekende ondernemers die haast hebben en maar beperkt kennis van de beschikbaarheid van geschikte panden. Dat komt mede doordat er nogal vaak panden stil in de verkoop zijn, en ook bij makelaars niet bekend zijn, bijvoorbeeld omdat vertrekkende bedrijven hun aanstaande verhuizing niet graag vroeg bekend maken in verband met de gevolgen bij het personeel, de toeleveranciers en / of de klanten;

42 42


•

doorlooptijd: als er planologische procedures en nieuwbouw (op bestaande locaties bovendien nog in combinatie met sloop) nodig zijn, moeten die zaken wel snel genoeg geregeld kunnen worden om die locatie niet af te laten vallen. Dat kan zowel een bestaand als een nieuw kavel overkomen;

•

waarde van het te herontwikkelen vastgoed. Op nieuwe terreinen wordt grond bouwrijp opgeleverd en is de waarde van het te slopen vastgoed dus nul. Op een bestaande locatie kan dat best hoog zijn, maar dat wil nog niet zeggen dat de locatie daardoor uit beeld is. Dat heeft alles met de laatste factor te maken:

•

relatieve ligging: uiteindelijk zijn het niet de huisvestingskosten maar de totale kosten en opbrengsten op elke locatie die bepalend zijn voor de keuze die de ondernemer maakt. In de relatieve ligging spelen alle factoren een rol die bovenaan bladzijde 32 zijn opgesomd: van groeimogelijkheden tot risico’s van veranderende overheidsregels..

Resteert nog één -hopelijk inmiddels niet meer controversiële- stellingname: hoogwaardige (ik bedoel daarmee: “met een hoge toegevoegde waarde”) bedrijven moeten niet naar nieuwe maar naar bestaande terreinen worden geleid. Zij kunnen daar de beweging maken die in autonome dynamiek gewoon is. Zonder hen is er onvoldoende private financiering voor de herstructurering van bestaande terreinen beschikbaar. Ze naar nieuwe terreinen leiden is juist per se niet duurzaam. Als we laagwaardige bedrijven geen voorrangspositie geven op nieuwe terreinen, zullen die nieuwe en de bestaande terreinen uiteindelijk allebei decennia korter meegaan! Het nieuwe terrein zal immers de eerste lagen in de grondwaardekubus nooit meemaken, en het bestaande terrein zal de hoogste lagen nooit bereiken. Misschien moeten we de regels voor zelfstandige kantoren ook eens onder de loep nemen. Want ook zij kunnen bijdragen aan herstructurering. Niet meer (alleen) de locatie nabij een OV-knooppunt zou leidend moeten zijn. In dat verband zouden we nog eens een keer na moeten denken over het volgende voorbeeld. Een bedrijf wil van een bestaand leegstaand kavel het kantoorgebouw in gebruik nemen en aanpassen aan deze tijd. Gratis herstructurering voor de overheid dus. Maar op hetzelfde kavel staat ook nog een groot bedrijfsgebouw leeg. Het kantoor was oorspronkelijk het kantoor van het bedrijf dat op hetzelfde kavel gevestigd was. Het was dus niet zelfstandig en zou dat in dit geval wel worden. Willen we dan echt


43 43

-

dat nieuwe gebruik tegenhouden? Moet dat bedrijf dan maar een nieuw kantoor elders neer gaan zetten? Is dat ruimtewinst en zuinig ruimtegebruik? Is dat slim werken aan herstructurering?

•

In het geval dat ik hier bedoel is er serieus door een overheid stelling genomen dat het nieuwe bedrijf daar ongewenst is. En niet vanwege de ligging te ver van een OV-knooppunt, maar vanwege het verbod op zelfstandige kantoren op dat terrein sec. Bedenk: het alternatief is leegstand! Want vraag naar een kavel met een zo groot bedrijfspand en zo groot kantoor op deze locatie is er al jaren niet. En herontwikkeling voor een bedrijf in de zelfde categorie als de vorige gebruiker kan niet, leert de grondwaardekubus.

Overheden die een probleem hebben in of met de openbare ruimte, kunnen dat zelf oplossen. Revitalisering is niet zo lastig, met andere woorden. Want de gemeente heeft normaal gesproken als wegen groenbeheerder zeggenschap over de delen van de openbare ruimte die het meest problematisch zijn.

2.6

Wie heeft er nou een probleem? Autonome dynamiek is verreweg de belangrijkste oorzaak van alle “problemen” die door “herstructurering” opgelost zouden moeten worden. Maar wie heeft nu uiteindelijk die problemen? Niet degene die de verrommeling veroorzaakt, al is hij wel een belangrijke partner bij de oplossing. Wie dan wel? Ik kom op de volgende groepen:

•

overheden die vinden dat de openbare ruimte fysiek tekort schiet. Bijvoorbeeld door onduidelijke overgangen tussen publieke en private ruimte;

•

overheden die vinden dat het gebruik van de openbare ruimte deels onwenselijk is. Daarbij valt te denken aan parkeren, stallen en laden en lossen op plekken die daarvoor niet bedoeld zijn, en mogelijk ook gevaar opleveren;

•

overheden die vinden dat de kwaliteit van (delen van) het vastgoed ondermaats is;

•

ondernemers die hinder ondervinden van de manier waarop (een deel van) de openbare ruimte gebruikt wordt;

44 44


Ondernemers die een probleem hebben met de openbare ruimte zullen dat probleem op de agenda van de overheid moeten zien te krijgen. Daarvoor dienen zij hun lobby goed te organiseren. En ondernemers of overheden die vinden dat er een probleem is met het vastgoed, zullen vooral in moeten spelen op autonome dynamiek bij de bedrijven die de problemen veroorzaken. Bedenk daarbij altijd: private investeringen zijn door publieke sturing nooit te versnellen, alleen maar te vertragen. Dus “rustig afwachten” en “niets doen” kunnen de goedkoopste en snelste strategieën zijn. Laten we eens kijken wat er anders gebeurt, met name bij bedrijfsverplaatsingen.

Bedrijfsverplaatsingen

2.7

Het bestemmingsplan werd in dit geval als randvoorwaarde gebruikt. En bestemmingsplannen wegen geen herstructureringen af. Ze bewaken alleen einden wensbeelden en geen processen.

ondernemers die vinden dat de uitstraling van panden op de route naar hun bedrijf een negatief effect heeft op hun bedrijfsvoering. Dat geldt vanzelfsprekend in versterkte mate voor de directe buren.

Bedrijfsverplaatsing is de in mijn ogen de meest ingrijpende vorm van sturing om een probleem op te lossen. Verreweg de meeste verhuizingen worden op vrijwillige basis, dus als uitkomst van autonome dynamiek, gerealiseerd. Maar er is in elke provincie en regio wel een voorbeeld te vinden van bedrijfsverplaatsingen die door een overheid gewenst worden. Daar ligt dus op zijn minst de suggestie onder dat investeringen wel te versnellen zijn (anders is “niets doen” een betere, effectievere strategie). In dergelijke processen kun je er als overheid voor kiezen het bedrijf dat je weg wilt hebben een flinke buidel met publiek geld te geven. Nu merk ik dat de neiging bij overheden bestaat om elk bedrijf dat van een overheid een verplaatsingsbonus krijgt in welke vorm dan ook, als succes van een overheidsstrategie te presenteren. Is dat wel terecht? En is dat wel echt slim?


45 45

-

Denk dan maar eens aan de gemeente die ik sprak die onder druk van publieke opinie, Raad en hogere overheden veel geld had neergeteld voor een verplaatsing. Het bedrijf ging uiteindelijk weg. Succes? Vraag het die gemeente. Zelf zegt ze: nooit meer! De bedrijven die onder zulke voorwaarden ook wel wilden verplaatsen, stonden in een dikke rij op de stoep van het gemeentehuis. Zo lang ze geen geld kregen, deden ze niets. Niets aan het opknappen van de huidige locatie, en niets aan een verplaatsing, Niet alleen de herstructurering, maar ook de transformatie stagneerde zo. En waarom had dat ene bedrijf nou uiteindelijk ja gezegd? Waarom zou de subsidie de doorslag hebben gegeven? De onderbouwing voor mijn uitdrukkelijke twijfel is:

•

•

het moment van vertrek wordt altijd door de levenscyclus (zie “De levenscyclus van bedrijven op een locatie” op bladzijde 27) bepaald. En daarna gaat de volgorde van locatievoorkeuren (zie “De volgorde van locatievoorkeuren” op bladzijde 24) gelden. De huidige locatie is altijd nummer 1 en verreweg het goedkoopst. Een subsidie verandert daar niets aan. Daardoor worden andere locaties niet opeens financieel aantrekkelijk genoeg. Een bedrijf wil alleen maar weg als de bedrijfsactiviteiten dusdanig omvangrijk zijn geworden dat doorgaan op de huidige locatie niet meer aantrekkelijk is. Dat wil niet zeggen dat per se de maximale hoeveelheid vastgoed is gebouwd die het bestemmingsplan toelaat. Het kan ook goed zijn dat de milieuregels verdere groei op de huidige locatie onmogelijk maken; de nieuwe locatie zal nooit geaccepteerd worden als dit niet de best mogelijke locatie is. De rekensom van het bedrijf zelf zal gewoon moeten kloppen. Ook een miljoenensubsidie legt daarbij weinig gewicht in de schaal. Een verkeerd gekozen locatie leidt elke dag tot hogere productie- en / of logistieke kosten of tot omzetverlies. Daarom is het effect van de subsidie niet doorslaggevend voor de bedrijfsbeslissing. Bedenk nogmaals: de huisvestingskosten zijn zelden meer dan 2% en nooit meer dan 10% van de totale bedrijfskosten.

ondernemer zijn rekensom maken: als ik zoveel miljoen van de overheid in het vooruitzicht heb, hoeveel langer kan ik dan op de huidige -kennelijk suboptimalelocatie doorgaan zonder dat ik daar financieel pijn van heb? Want straks zal de overheid me compenseren zonder dat ze dat zelf beseft. En ondertussen schrijft hij keurig af op de waarde van zijn vastgoed en bedrijfsmiddelen. Met aftrek, als het een beetje meezit. Alweer zal de vraag zijn: maar wat doe je dan als overheid in plaats van het aanwijzen van bedrijven die zouden moeten verplaatsen Je hebt immers als overheid al bepaald dat het bedrijf weg moet. Het antwoord: de capaciteit van het kavel niet vergroten. Als het bedrijf groeit, zal het uiteindelijk weg moeten. Het zal geen keuze hebben. En als het niet groeit, vergeet het dan maar: het bedrijf zal nooit willen verplaatsen. Dus bedenk voordat je als overheid een dergelijke keuze naar buiten brengt, dat het wijs is eerst eens een analyse te maken van het groeipad dat het bedrijf heeft doorgemaakt en naar verwachting nog door zal maken. Kijk ook naar de leeftijd van de beslissers en de continuïteit van hun betrokkenheid. Een bedrijf dat in handen is van een investeringsmaatschappij handelt anders dan een bedrijf in handen van jonge ondernemers. En een familiebedrijf anders dan een beursgenoteerde onderneming. De tegenwerping tegen “niets doen en geduld opbrengen totdat een bedrijf zelf moet vertrekken” is voor de hand liggend dat de verhuizing dan te lang op zich kan laten wachten en te veel verloedering kan opleveren. Meer dan Raad en publieke opinie aankunnen, zullen we maar zeggen. Maar is het dan echt niet mogelijk om uit te leggen dat je als overheid geen miljoenen neer wilt tellen om slecht gedrag te belonen en er een enorm precedent mee te scheppen? Ik ben geen politicus, maar durf wel te stellen dat dat toch echt eenvoudig is. Al is het maar omdat het vooruitzicht van een zak met publiek geld een verhuizing wel eens zou kunnen vertragen. Praat anders eens met die gemeente die nooit meer publiek geld aan een bedrijfsverplaatsing zal uitgeven.

Al met al zijn dergelijke subsidies dus van geen enkele meerwaarde voor het doel dat we als maatschappij zeggen na te streven. Het bedrijf zou toch wel verplaatst hebben. Misschien iets later, maar mogelijk ook wel vroeger. Het vooruitzicht van veel publiek geld kan ook hier namelijk best vertragend werken. Wederom kan de

46 46



47 47

-

Hoofdstuk 3

SMART of smarter? Wat is nu werkelijk de toegevoegde waarde van het vastleggen in doelstellingen van uiteindelijk toch min of meer willekeurig gekozen getallen, datums etc? Sterker nog: kunnen overheden niet zonder deze uit de theorieën voor het management voor productieprocessen overgewaaide modes? Herstructurering is geen productieproces, maar een onderhandelingsspel. En uit die theorie is nu juist bekend dat wie de meeste haast heeft de hoogste prijs betaalt. Het lijkt zo eenvoudig: maak nooit de gewenste uitkomst kenbaar. Dus als je al SMART wilt werken, doe het dan in stilte. Maar dan nog: wat als je inspanning op “slechts” 10 hectare herstructurering en 10% ruimtewinst is gericht? Span je je dan ook nog in als je 50 hectare en 50% kunt halen, terwijl je dan vrijwel zeker over de gestelde projectdeadline heen zult gaan? Er is ook hiervoor een alternatief!

In een tijd waarin elke doelstelling SMART schijnt te moeten zijn, er afgerekend moet kunnen worden, en controle op deelparameters belangrijker is dan de kwaliteit van het geheel, durf ik uit volle overtuiging te zeggen: doe dit nou alsjeblieft niet bij ruimtelijke ontwikkelingen waarbij je als overheid zelf over onvoldoende sturingsmogelijkheden beschikt. Bij de ontwikkeling van een nieuw terrein waarvan de grond geheel in handen is van de overheid kan ik SMART begrijpen. En dan is een lijst van SMART-doelstellingen allicht zelfs voordelig voor iedere betrokkene aan overheidszijde: bestuurder, politicus en ambtenaar. Want ze scheppen duidelijkheid. Maar duidelijkheid is niet voordelig in onderhandelingen. Want ze geven ook weinig speelruimte. En als het dan ook nog eens de SMART-doelstellingen van een overheid zijn die ze openbaar maakt omdat ze in de Raad vastgesteld zijn, leg je feitelijk al je kaarten al voor de start van de gesprekken met rechthebbenden (eigenaren en ontwikkelaars) open op tafel. En onderhandelingen zijn onontkoombaar in alle trajecten waarin het eigendom geheel of gedeeltelijk in handen is van private partijen. Op dat punt is er geen verschil tussen ontwikkeling van nieuwe terreinen en herstructurering van bestaande terreinen. Als er maar een deel van de te (her)ontwikkelen grond in private handen is, is SMART gewoon contraproductief. Iedere grondeigenaar kan immers kennisnemen van de parameters waar de onderhandelende partij aan de overkant van de tafel,

48 48


meestal de gemeente, op stuurt. Dus vergeet SMART bij alle herstructureringen en bij de vele ontwikkelingen van nieuwe terreinen waarin private ontwikkelaars grondpositie hebben. Publieke sturing op resultaat terwijl er privaatrechtelijk onderhandeld moet worden, is anders een weg waarbij die lokale overheid onherroepelijk zelf de prijs voor haar eigen ambities betaalt. Begin daar dan ook alleen aan als je als gemeente bereid bent om dat geld op te brengen. En reken dat ook vooraf eens door. Want dat zie ik nooit gebeuren. Zeker niet voorafgaand aan de vaststelling van de doelstellingen, SMART of niet. Datzelfde geldt voor beperkingen die we aan te vestigen bedrijven opleggen. Profilering noemen we dat. Wat zijn de gevolgen van het sturen op “hoogwaardig”, “arbeidsintensief”, “lokaal of regionaal gebonden”? Het betekent altijd dat de in aanmerking komende kandidaten geringer in getal zijn dan de daadwerkelijke vraag. Zulke richtlijnen sluiten een deel van de vraag uit. Alleen als de overblijvende vraag groot genoeg is, betekent dat dat er geen verhoging van het uitgifterisico uit voortvloeit. In alle andere gevallen zal dus het risico wel toenemen en daarmee ook het rendement dat private partijen zullen eisen. Wil je dat? Maak die keuze in ieder geval pas na een grondige analyse van de financiële implicaties. Bovendien beperkt profilering de levensduur van een terrein. Bij uitgifte kan nog wel de hand worden gehouden aan een strenge beperking. Maar hoe zit dat na uitgifte? Zelfs al is het profiel door een kettingbeding privaatrechtelijk geborgd, dan nog is het de vraag of je zo de grondwaardekubus voor die specifieke locatie niet erg klein maakt. Want welke weg zal elk kavel gaan? Dezelfde als overal elders: groei van het bedrijf, groei van het vastgoed, en uiteindelijk vertrek van het oorspronkelijke bedrijf onder achterlating van een vol bebouwd kavel. Dan moet er nog voldoende vraag in hogere lagen van de kubus toegelaten kunnen worden om tot herontwikkeling te kunnen komen. Loslating van de profilering is dan al gauw de enige remedie. Specifiek voor provincies en rijk: weet in welke positie je gemeenten manoeuvreert op het moment dat je hen verantwoordelijk maakt voor de uitvoering van je eigen beleidsdoelen. Provincies en Rijk hebben zowel de resultaatverplichting als de maximale prijs die betaald gaat worden wel heel erg duidelijk gemaakt door

hoofdstuk 3 SMART of smarter?

49 49

-

convenanten, budgetten, economische ontwikkelingsprogramma’s et cetera. Het feit dat de gemeenten die convenanten bij hun volle verstand getekend hebben, wil niet zeggen dat daarmee de juiste weg is ingeslagen. Er zijn dus voor mij twee overwegingen om overheden aan te raden om geen eigen probleemdefinitie en dus ook om geen eigen agenda op te stellen:

•

het publiekelijk vastleggen van de privaatrechtelijke onderhandelingspositie is onverstandig;

•

als je als overheid enerzijds en grondeigenaar anderzijds geen gezamenlijke probleemdefinitie hebt, is het uitvoeren van een overheidsplan om dat probleem op te lossen, trekken aan een dood paard.

En er zijn regels in beleid die maken dat sommige bedrijven groen (gewenst) of ongewenst (rood) zijn. Is dat niet allemaal wat al te gemakkelijk? Niet alleen is het gemiddelde naar mijn mening een wel erg gemakkelijke en willekeurige norm. Principieel vind ik veel belangrijker dat alle bedrijven bijdragen aan het functioneren van de economie. Het doet er niet toe of een bedrijf in milieucategorie 4 of hoger zit. De wet geeft bij milieucategorie 4 de richtlijn dat 200 meter afstand gehouden moet worden tot gevoelige functies, en meer niet. Dat is heel wat anders dan die bedrijven vervolgens beleidsmatig op het gehele terrein ongewenst verklaren, zoals maar al te vaak gebeurt. Het is ook weinig productief om te praten over bedrijven die minimaal honderd arbeidsplaatsen per hectare op moeten leveren. En zo zijn er nog een hele reeks voorbeelden: hoogwaardig versus laagwaardig, toegevoegde waarde per hectare, verkeersaantrekkende werking enzovoorts. Ze onder uit de lijst schrappen, levert letterlijk een heel ander beeld op dan ze uit een netwerk schrappen. En de economie is een netwerk. Hoe zou dat netwerk functioneren als alle rode bedrijven geen plek meer geboden wordt?

Kerngegevens 2009 bron, IBIS, www.bedrijfslocaties.nl

De terreur van gemidddelden

In plaats daarvan pleit ik vurig voor een procesaanpak, waarbij geen resultaatparameters vooraf worden gedefinieerd.

50 50


Maar dan zijn we toch als gemeente en overige overheden de regie kwijt? Echt niet!! Wat willen we nou? Een plan dat door een dominante gemeente in eigen huis -al dan niet met een externe adviseur en een ontwerper- wordt bedacht, maar niet wordt uitgevoerd? Of een plan dat we als overheid nooit hadden kunnen bedenken, maar meer en beter dan ooit verwacht kon worden, past bij de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, lokale economie, milieu, verkeer en natuur? Want geloof me, dat zou het resultaat zijn: ofwel helemaal niets, ofwel een serie onverwachte en ongedachte investeringen. Elke keer weer overkomt me dat. Geweldige initiatieven van ondernemers, die nog uitgevoerd worden ook, Investeringen die de gemeente weinig inspanning kosten, die draagvlak hebben onder zowel ondernemers, eigenaren, omwonenden als natuur- en milieuorganisaties. En ik kan elke keer zeggen: ik heb het plan niet gemaakt, maar het is een feest om eraan bijgedragen te hebben door bruggen te slaan tussen al deze partijen. Dure grap? De invulling van de brugfunctie heeft in mijn eigen geval nog nooit meer gekost dan het opstellen van plannen op de klassieke manier waar ik ook aan meegedaan heb. En de private investeringen die ermee gefaciliteerd (ik zeg bewust niet: uitgelokt, want dat is gewoon niet waar) werden, beliepen per project steeds ruim meer dan 10 miljoen.

hoofdstuk 3 SMART of smarter?

51 51

-

Maar is het inventariseren en combineren van ideeën van ondernemers en eigenaren dan genoeg om tot een plan te komen? Beslist niet. Na een fase waarin het vooral aan alle spelers met grondpositie, vastgoedeigendom of een ander gevestigd belang is om tot gezamenlijkheid te komen, is het nog steeds de gemeente die het laatste woord heeft als bevoegd gezag. En daarom verlies je nooit de regie! Dan resulteert dus het risico dat alles wat in die eerste fase bedacht is, alsnog door de gemeente afgeschoten wordt? Ja, dat is zo. Maar dat is ook eenvoudig te voorkomen. De brugfunctie behelst namelijk ook dat je als procesbegeleider private partijen, instellingen en lobby’s duidelijk maakt wat de kans is dat hun voorstellen de goedkeuring van alle betrokken overheden zullen kunnen wegdragen. Een vierdeling is genoeg:

• • • •

voorstellen die zonder meer goedkeuring weg zullen krijgen; voorstellen die kansloos zijn; voorstellen die met enige aanpassing goedgekeurd zullen kunnen worden; voorstellen waarvoor nader overleg met de betreffende overheden noodzakelijk is om tot bepaling van de aanvaardbaarheid en wenselijkheid te komen.

Ik merk aan het begin van mijn projecten regelmatig dat ondernemers, ontwikkelaars en eigenaren enerzijds, en overheden anderzijds, in stereotypen over elkaar denken. Anekdotes zijn over eerdere ervaringen met elkaar zijn dan vaak zwaar ingekleurd. Het rechtzetten van die beelden kan een weldadige uitwerking hebben op alle betrokkenen. Ondernemers en eigenaren die een terecht vertrouwen stellen in een overheid die weliswaar een eigen beleidsagenda heeft maar geen eigen projectagenda, kan op veel waardering rekenen. Ook als er -gegrond natuurlijknee wordt gezegd. En overheden gaan ontwikkelaars, eigenaren, en vooral de uiteindelijke eindgebruikers (en investeerders!) dan als partners voor het behalen van politieke en maatschappelijke doelen zien. In mijn projecten ben ik mede daardoor zelden tegengekomen dat kansloze wensen door ondernemers werden geuit. Wel ken ik inmiddels volop ideeën waarvan ondernemers aanvankelijk ingeschat hadden dat ze voor overheden onaanvaardbaar waren, terwijl dat niet het geval bleek. Als procesbegeleider doe je heel wat zendingswerk, zullen we maar zeggen.

52 52


Hoofdstuk 4

Programmeren en subsidiëren Programmeren gebeurt gebeurt tussen overheden die elkaars gevangene zijn. Lagere overheden hebben de programma’s zelf nodig om zicht te houden op subsidie. Rijk en provincies omdat ze zelf nauwelijks iets aan de uitvoering van het bedrijventerreinenbeleid doen. Daar hebben ze de gemeenten voor nodig. En als de uitvoering van een programma stokt, bereikt niet alleen de gemeente de vooraf vastgelegde doelstellingen niet, maar zitten ook Rijk en provincies met een probleem. En volgt er dan een sanctie? Zelden! Wat gebeurt er dan? Het programma wordt aangepast, geactualiseerd, herijkt of iets dergelijks. Terwijl programmeren helemaal niet nodig is om resultaat te bereiken. Daar heb je goed toegeruste gemeenten voor nodig. En die moeten dan niet onder prestatiedrang of -dwang staan van hun collega-overheden.

4.1

Wat staat er op het programma? Er zijn in overheidsland nogal wat lijsten gemaakt van terreinen die volgens de diverse overheden aangelegd of geherstructureerd zouden moeten worden. Ik ben allesbehalve een fan van programmeren. Door zulke publiek-publieke afspraken worden met name gemeenten, en soms ook provincies, gedwongen in privaatrechtelijke onderhandelingen te scoren, terwijl andere partijen alleen maar profiteren van de resultaatdruk die op de overheid rust. In zoverre is alles wat over “SMART” is gezegd in het vorige hoofdstuk ook op programmeren van toepassing. Toch is het goed om ook op programmeren nog wat dieper in te gaan.

4.2

Bestaande terreinen Wederom kijken we eerst naar bestaande terreinen. Met programma’s worden niet alleen terreinen aangewezen. Er komt ook geld beschikbaar. Of toch in ieder geval: als je niet geprogrammeerd bent, krijg je als gemeente waarschijnlijk geen geld. En dat is nou ook wel weer wat benepen. Waarom is het niet genoeg om een goede onderbouwing te geven op het moment dat geld wordt gevraagd? Volgens mij alleen maar omdat er prestatieafspraken tussen rijk en provincies zijn gemaakt,

hoofdstuk 4 Programmeren en subsidiëren

53 53

-

terwijl die alleen door gemeenten waargemaakt kunnen worden. Ik vind dat een heel bijzondere manier van elkaar opjagen, als je beseft dat de wet elk van die overheden onvoldoende dwingende sturingsmiddelen toekent. Herstructurering kan goed zonder publiek geld ter ondersteuning van private investeringen. Maar voor publieke investeringen kan subsidie heel nuttig zijn. Alleen, waarom moet de beschikbaarstelling van dat geld dan aan termijnen gekoppeld zijn? Kennelijk is vertrouwen niet de basis van het handelen van overheidslagen onderling.

Dan gebeurt meestal het volgende:

•

de hoeveelheid geld stijgt niet, dus het aantal locaties waarop de gelden ingezet wordt neemt af, om op die overblijvende locaties de maximale prikkel voor de ondernemers ter beschikking te hebben. Niet zelden betreft het locaties die als een symbool voor het succes van de totale herstructurering worden opgevat. Maar in feite wordt zo consequent prijsstijging uitgelokt;

•

de gelden worden compleet ingezet voor een opknapbeurt van de openbare ruimte. Ook daar heb ik principieel problemen mee. De zorg voor de openbare ruimte is een reguliere taak van gemeenten die door het Gemeentefonds wordt gefinancierd. Het structurele probleem dat de gelden daarin tekort zouden schieten, kun je niet oplossen met eenmalige projectsubsidies van andere overheden. De fundamentele discussie zou moeten gaan over een verhoging van de gemeentelijke prioriteit om beschikbare gelden meer voor de openbare ruimte op bedrijventerreinen in te zetten.

•

daaraan gekoppeld is een debat op zijn plaats waarin wordt erkend dat de feitelijke afschrijvingstermijnen op de openbare ruimte in gemeentelijke begrotingen in geen verhouding meer staan tot de kwaliteitswensen die we na 20 tot 30 jaar op diezelfde ruimte loslaten. We zullen kortom ofwel veel duurzamer moeten investeren in de openbare ruimte bij de realisatie van een terrein, ofwel regelmatig bereid moeten zijn op te knappen, en dus te investeren met adequaat geplande budgetten.

Al dat programmeren is de speeltuin van louter publieke partijen. Maar het beloont maatschappelijk zonder meer ongewenst gedrag, namelijk bewust niet investeren in ruimtelijke kwaliteit. Ik neem aan dat geen overheid dat zo bedoeld heeft. Maar daarmee is het effect van programmeren nog niet minder ernstig. Wie op een geprogrammeerd terrein zijn bedrijf heeft, weet vanaf publicatie van het programma dat er subsidiegeld beschikbaar kan komen. Stop met investeren, is de eerste reactie van ieder bedrijf dat dit inziet. Weer een mechanisme dat de verrommeling in de hand werkt! Alleen al door het vooruitzicht van subsidies leveren vertragingstactieken van ondernemers veel geld op. En goed gedrag wordt door het subsidiemechanisme juist niet beloond. Ondernemers die buiten een publiek programma of plan om wel investeren, zullen juist geen steun uit de subsidiepot krijgen. Je zult maar ondernemer zijn en je pand opgeknapt hebben net een jaar voordat de gemeente met een herstructureringsplan komt. Dan heb je een probleem voor de gemeente voorkomen, maar gesteund worden door subsidiegeld, dat kun je vergeten. Gemeenten, en met name bestuurders die de resultaatverplichting op zich nemen (namelijk het op tijd besteden van de subsidiegelden aan de uitvoering van een goedgekeurd plan), komen bij gebrek aan dwingende publiekrechtelijke instrumenten vroeger of later en expliciet of impliciet onder druk te staan om te grijpen naar het algemene smeermiddel: (nog) meer (subsidie)geld. En naarmate de afrekendatum nadert, wordt die druk -en daarmee de bereidheid om het geld “toch maar” in te zetten- steeds groter.

54 54


Een ander principieel punt rond de beschikbaarstelling van publiek geld is dat het steeds, zo is de praktijk, toegekend wordt aan een collectief concept genaamd bedrijventerrein. Een bedrijventerrein is geen actor, geen onderhandelingspartner. Ook niet als de ondernemers er goed georganiseerd zijn. Dat hebben we in hoofdstuk 1 al uitgelegd. Binnen dat collectief gaan de meest vaardige individuele actoren onder de ondernemers en eigenaren vervolgens het pad op van “zoveel mogelijk geld uit de publieke ruif halen”. En geef ze eens ongelijk. Het is zelfs wat de overheden in min of meer open termen feitelijk vragen: kom maar met uw voorstellen. Maar dat zijn nooit “nieuwe” voorstellen. Dat zijn investeringswensen die vroeger of later toch wel los gekomen waren als gevolg van autonome dynamiek!


55 55

-

Ik zou zelf ook niet weten wat goede regels zouden zijn voor een dergelijke verdeling. En de reden is wat mijzelf betreft ongelooflijk simpel: elke verdeling is altijd onrechtvaardig ten opzichte van die ondernemers die hebben meegeholpen om het probleem te voorkomen door steeds keurig hun pand en hun kavel op orde te houden. Ik heb nog nooit een dergelijk verdeelmodel geadviseerd, en zou het als ik ervoor gevraagd werd ook weigeren. Programmeren van geld en resultaatdoelstellingen op conceptuele grootheden en niet op actoren werkt in mijn ogen driedubbel nadelig:

•

•

vertraging brengt je als overheid verder weg van de resultaatdoelstelling. En steeds meer kom je in de klem waarin de druk oploopt om fout ondernemersgedrag (namelijk bewust niet investeren in kwaliteit van hun kavel) te belonen. Niet alleen de Raad wil tenslotte resultaat zien, maar de verantwoording van de besteding van de subsidiegelden aan hogere overheden wil je ook niet tot een probleem apart laten uitgroeien; hoe kom je in hemelsnaam van een macropot met geld naar een goede verdeling over individuele bedrijven? Wie wel en wie niet? En hoeveel voor elk? Elke verdeling is betwistbaar. Soms juridisch, maar zeker politiek. En al helemaal door de overige ondernemers (die zullen zeggen dat ze “te weinig” krijgen zonder dat ze een “betere” verdelingsmaatstaf kunnen aandragen). Bovendien: zelfs wanneer er vooraf politieke rugdekking is voor een verdeelmodel, wil dat nog niet zeggen dat die over de jaren heen (uitvoering geschiedt vrijwel altijd in meer dan één raadsperiode) blijft bestaan. En een “goed” verdeelmodel betekent evenmin dat vertragingstactieken niet meer effectief blijven.

• Leg bovendien aan bedrijven die geen geld krijgen maar eens uit waarom je dat als gemeente weigert. Of vertel bedrijven die wel netjes geïnvesteerd maar eens waarom zij geen beloning krijgen voor hun goede gedrag;

•

bij elk volgend bedrijventerrein zal geen ondernemer iets doen totdat duidelijk is dat er publiek geld beschikbaar komt. Zo wordt de verpaupering en verrommeling uitgelokt en bevorderd. Door te wachten is het label “te herstructureren bedrijventerrein” te verwerven, en komt er het perspectief van een wagonlading met publiek geld. En dat voor investeringen die naar mijn volle overtuiging toch wel gedaan zouden worden. Van nog geen cent publiek geld

56 56


die uitgegeven is ter ondersteuning van een private investering is in mijn ogen hard genoeg aangetoond dat die private investering zonder dat publieke geld niet gedaan zou zijn. Dat geldt net zo goed voor door overheden “afgedwongen” of “bewerkstelligde” bedrijfsverplaatsingen. Waarom is programmeren dan toch gemeengoed? Ik kan op geen ander antwoord komen dan sturing op resultaat tussen overheden in deze kwestie de overhand heeft gekregen. Het publieke planstelsel van de ruimtelijke ordening is na de wetswijziging beduidend centralistischer geworden. Inclusief de slogan “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Inmiddels bewijzen de structuurvisies, AmvB’s, verordeningen en de eerste (dreigingen met) inpassingsplannen dat eerst centraal bepaald wordt wat daar moet. De kennelijke wens tot meer sturing van bovenaf vertaalt zich ook in het steeds dwingender gebruiken van uitvoeringsgelden. Maar is dat wel het juiste pad? Zijn publiek-publieke verhoudingen niet te zeer bepalend geworden in de afweging die aan dit sturingsmodel ten grondslag ligt? Uiteindelijk zijn het gemeenten die de kolen in de onderhandelingen met gronden vastgoedeigenaren uit het vuur moeten slepen. En worden die beter van het achter de hand hebben van, of toegang hebben tot grote hoeveelheden subsidiegeld of financieringskapitaal? Of anders gezegd: kan niet minstens evenveel en even snel resultaat geboekt worden zonder dat die gelden beschikbaar zijn? Begrijp me goed, ik zie best nut in subsidiegeld om publieke investeringen te ondersteunen. Daar is niets mis mee. Zulke aanvragen heb ik ook al mede opgesteld. De rechtvaardiging moet dan zitten in een structurele verbetering van de marktpositie van een terrein of terreindeel, zodat autonome dynamiek daarna beter en langer zijn werk kan doen. En ook dat subsidiegeld zou dan niet geprogrammeerd moeten worden. Ik gebruik de kans op publiek geld voor publieke investeringen altijd als een soort bonus op voorgenomen private investeringen. En dat werkt prima. Ondernemers spelen daar dan echt wel slim en slagvaardig op in. Want die publieke investeringen dragen er uiteindelijk ook toe bij dat de private investeringen meer zullen renderen, bijvoorbeeld omdat de logistieke kosten door een betere infrastructuur gedrukt kunnen worden.


57 57

-

4.3

Nieuwe terreinen De modellen voor de ramingen van bedrijventerreinbehoefte zijn in de kern doorrekeningen van tijdreeksen. De scenario’s ontstaan door historische cijfers te koppelen aan verschillende sets van verwachtingen die men over de wereldeconomie kan hebben. En het zijn dus in essentie uiteindelijk allemaal voortzettingen van statistieken over het verleden in combinatie met sets van aannames over de toekomst. Dat is voor het doel waarvoor ze gebruikt op nationaal niveau gebruikt worden (het bepalen van de totale ruimtebehoefte aan bedrijventerreinen) ook de meest zinvolle en bruikbare methode. Het wordt tevens verondersteld de best denkbare van de betaalbare methodiek te zijn. “Want ondernemers vragen om hun wensen kenbaar te maken en dan die wensen optellen, dat leidt evident tot veel te hoge aantallen.” Top-down is dus beter dan bottom-up. Maar is dat wel altijd zo? De geschiedenis bewijst in ieder geval één ongewenst effect van deze werkwijze: er ontstaat een varkenscyclus in de bedrijventerreinenplanning. Als de conjunctuur oppikt, worden investeringen geremd door een tekort aan beschikbaar bedrijventerrein. En zodra de conjunctuur een neergaande beweging vertoont, komen er consequent overschotten uit de nieuwe ramingen rollen, met als gevolg dat gemeentelijke begrotingen gevoelige klappen oplopen. Het minste dat je zou willen, is dat de planning volgens een methodiek zou geschieden dat beide ongewenste effecten uit zouden blijven. Dat kan door juist wel naar individuele bedrijven te kijken. Bottom-up bedrijventerreinen plannen kan wel degelijk. Vraag het maar eens aan ontwikkelaars. Alleen individuele ondernemers die daadwerkelijk willen betalen voor de grond die zij bouwrijp op de markt brengen, tellen voor hen mee. Keiharde, bewezen vraag dus. En dat is een zowel denkbare, zinvolle als werkbare benadering van het planningsvraagstuk, vind ik. Ik neem u bovendien mee op weg naar de onderbouwing van mijn overtuiging dat er sinds de nieuwe wet Ruimtelijke ordening helemaal geen gevaar meer dreigt van een overdaad aan op de markt gebrachte nieuwe terreinen.

58 58


Alle voorbeelden die daarover nu nog de rondte doen in welk debat dan ook, zijn voor zover ik heb kunnen nagaan allemaal terug te voeren op het regime van de oude wet, die in 2008 nu eenmaal op cruciale onderdelen aangepast is. De crux zit in het feit dat sinds de nieuwe wet uitvoerbaarheid bewezen moet worden. Dan is overdaad uitgesloten. Want overdaad is per definitie niet uitvoerbaar, omdat voldoende concrete vraag zal ontbreken. Maar dan moet je dus niet in geraamde (macro)behoefte denken. Ik leg de wet zo uit dat concrete (micro) vraag van individuele bedrijven bewezen moet zijn. Anders is het uitgifterisico te groot, en de uitvoerbaarheid dus een probleem. En elke keer wil ik dus ook bewijzen dat er voldoende concrete vraag is. Desnoods door kandidaat-bedrijven een voorlopig koopcontract te laten tekenen in een vroeg stadium van de planvorming voor een nieuw terrein. Dan hebben we al die behoefteramingen op lokaal en regionaal niveau niet meer nodig. Dan kunnen we een fundamenteel andere richting inslaan met bedrijventerreinenplanning. En die richting kiest voor relatief grote ruimtelijke reserveringen op plekken die daarvoor het meest geschikt zijn. Elke kern een bedrijventerrein. Ja, ik ben keihard tegen de stroom aan het oproeien, ik weet het. Maar wat is daar nou eigenlijk tegen? Ruimtelijke reserveringen zijn aanduidingen van toekomstige bedrijventerreinen die nog niet juridisch bindend geregeld zijn. Via structuurvisies. Ze kijken ver vooruit. Misschien wel 40-50 jaar, en in ieder geval beduidend langer dan de 10-15 jaar die nu gemeengoed zijn. Dan ben je de conjunctuureffecten die een varkenscyclus veroorzaken ook meteen kwijt. Reserveringen moeten daar worden gedaan waar ze het best in de ruimtelijke structuur passen. Het tempo waarin die gereserveerde gronden via bestemmingsplannen uitgeefbaar worden gemaakt, kan met de wet in de hand perfect geregeld worden. En voorlopige koopcontracten zijn een veel betere onderbouwing van uitvoerbaarheid dan elke behoefteraming. Het is ook feitelijk dezelfde onderbouwing als die een ontwikkelaar vraagt voordat hij bereid zal zijn de grond uitgeefbaar te maken. En versnippering wordt zo voorkomen, sociale binding en vitaliteit worden gemaximaliseerd, het indirecte ruimtebeslag van bedrijventerreinen geminimaliseerd, de mobiliteit beperkt, de modal split zo veel mogelijk richting de fiets verschoven, en de lokale leefbaarheid geoptimaliseerd.


59 59

-

Hoofdstuk 5

Publiek-publieke samenwerking? De debatten over bedrijventerreinen hebben elementen in zich die sterk NIMBYgekleurd zijn. Bedrijventerreinen, die moet je niet willen, zien er niet uit, zijn er te veel, schuif ze mar weg en hou ze buiten de deur. Paradoxaal genoeg zie ik echter ook volop krachten die zeggen: kom maar! Functioneel en macro gezien zijn we het gauw eens: er moet ruimte zijn om te ondernemen. De discussie gaat alleen maar over waar (en waar niet) en met welke kwaliteit. Publiek-publiek samenwerken is daarbij een door met name provincies gekozen (en door het Rijk min of meer opgelegd) antwoord om aan publieke doelstellingen te voldoen. Maar ook op dit vlak zijn wel enkele noten te kraken.

Ik weet wat overheden repliceren. “Ze moeten naar het (sub)regionale terrein een paar kilometer verderop”. “Een paar kilometer” misschien als je in Haagse ruimtelijke schalen denkt. Een paar kilometer kan voor een bedrijf de doodsteek zijn. Enkele voorbeelden uit mijn praktijk:

•

de aannemerswereld wordt misschien wel gedomineerd door grote bouwbedrijven en hun lobby, maar het aantal kleine aannemers is substantieel. En ze werken volgens een onuitgesproken en ook niet georganiseerde marktverdeling. In principe zoiets als” “ieder zijn eigen stukje Nederland”. Er is niet de volledig vrije concurrentie die stiekem als aanname zit onder de stellingname dat ze zich best op een regionaal terrein kunnen hervestigen. Dat betekent binnendringen in het marktgebied van anderen. Daar heb je geen netwerk. En door de afstand tot het oorspronkelijke dorp maar enkele kilometers verder raak je concurrentiepositie kwijt. Want er zijn in dat dorp genoeg kapers op de kust die in dezelfde branche werkzaam zijn. En die goedkoper zijn omdat ze lagere logistieke kosten hebben;

•

lokale economieën kunnen enorm hecht en krachtig zijn. Maar ze zijn dat alleen maar zo lang als het kostenplaatje ook blijft kloppen. Wie te duur wordt, verliest marktaandeel. Van een lokaal terrein met veel onderlinge leveringen verhuizen naar een regionaal terrein kan een lokaal werkzaam bedrijf zich niet veroorloven.

Het rijks-, provinciaal, en regionaal beleid ten aanzien van bedrijventerreinen snap ik en billijk ik, laat daar geen misverstand over bestaan. Toch wil ik ook op dit punt het debat een impuls geven. Ik begin met regionaal beleid. Soms werkt het zijn eigen doelstellingen tegen. En zodra het om uitvoering van beleid gaat, zie ik Raden alleen maar een stukje van hun soevereiniteit afstaan als daar een geldelijke beloning tegenover staat die nog groter is. Of wanneer een strategisch doel gediend wordt. Uitwerking aan het beleid wordt gegeven door het aanwijzen van (sub)regionale terreinen op bepaalde plekken die dan kennelijk meer mogen huisvesten dan er aan strikt lokale behoefte zou zijn. Maar dan moet die ook wel goed ingeschat zijn! Want het effect van slechte behoefteramingen is groot. Bedrijven blijven bij gebrek aan nieuwvestigingsmogelijkheden in de eigen gemeente zitten waar ze zitten. Terwijl dat eigenlijk voor niemand aantrekkelijk is. Bedrijven die niet investeren zijn de oorzaak van de verrommeling. Maar ze zijn ook een sleutel voor de oplossing, zo heb ik nu hopelijk duidelijk gemaakt. Als ze niet meer kunnen investeren op het huidige kavel, slaat de verrommeling vroeger of later toe. En als ze niet kunnen investeren in een nieuwe locatie of een de aankoop van het kavel van de buurman, is dat vanwege het eigen restrictieve beleid van de overheden: door een gebrek aan schuifruimte zal verrommeling in de hand gewerkt worden.

60 60


Ik heb gezien hoe twee subregionale terreinen daadwerkelijk praktisch geheel uitgegeven worden aan lokale bedrijven. En niet omdat die voorrang krijgen. Er is simpelweg geen vraag uit de andere gemeenten in de subregio. De ramingen sloegen dus op twee punten de plank mis:

•

de subregionale vraag was veel te laag ingeschat. Een simpel bestuurlijk of afstandscriterium (centrale gemeente) is echt onvoldoende om bedrijven die op zich wel willen verhuizen naar aangewezen subregionale terreinen te bewegen;

•

de lokale vraag was veel te laag ingeschat. Gellukkig maar, want anders was het complete terrein niet ontwikkeld, en was ook de in de ramingen wel opgenomen lokale vraag met een kater achtergebleven.

hoofdstuk 5 Publiek-publieke samenwerking?

61 61

-

De gevolgen op de huidige terreinen in de andere gemeenten zijn groot. Daar zal niemand verhuizen. Daar zal geen bedrijf het kavel van de buurman kunnen kopen. Want allemaal zijn ze elkaars gevangene. Daar beweegt praktisch niets.

is groot. Maar staat nu wel leeg. Te verpauperen. Kortom: is dit nu de ruimtelijke kwaliteit, de ruimtelijke structuur en het intensieve ruimtegebruik dat het beleid voorstaat?

Dit lijkt natuurlijk in tegenspraak met het idee dat elk bedrijf op zijn kavel eindig is. En in tegenspraak met de stellingname dat elk expanderend bedrijf vroeger of later moet verplaatsen. Maar kijk nog eens naar de rangorde van locaties (zie “De volgorde van locatievoorkeuren” op bladzijde 24): dan gaat men nog eerder bijhuren of bijkopen in de omgeving dan verhuizen naar een nieuw terrein dat te ver weg ligt. En dat bijhuren en bijkopen zie ik dus in de gemeenten en kernen zonder eigen uitgeefbaar terrein volop gebeuren.

Het concept “(sub)regionaal bedrijventerrein” is dan ook meer het product van planologen, stedenbouwkundigen en landschaparchitecten dan van ondernemers. Overal, in of aan elke kern, een bedrijventerrein realiseren c.q. instandhouden (onder andere via herstructurering) roept een beeld op van versnippering. En versnippering heeft een negatieve bijklank.

Hoe evident onwenselijk de gevolgen kunnen zijn van een regionaal vastgesteld, gedragen en ook afgedwongen beleid, bleek ook in een andere regio. Het betrof de verplaatsing van een transportbedrijf vanuit een kleine kern. Het bedrijf was op die locatie uit zijn jasje gegroeid. Fysiek waren er weliswaar uitbreidingsmogelijkheden (er was geschikte grond voor handen in aansluiting op het bestaande kavel), maar planologisch en op grond van het regionale beleidsconvenant bedrijventerreinen niet. Dat overheidsdocument zei dat het bedrijf gezien zijn grootte (dat was echt het enige criterium!!) naar minstens een subregionaal terrein zou moeten verplaatsen. En zo is uiteindelijk ook min of meer tegen de wens van het bedrijf in geschied. Het was namelijk een transportbedrijf. En dat kon zich het bijhuren of bijkopen van pandjes niet veroorloven, omdat dat een groter probleem veroorzaakte dan een verhuizing. De achtergebleven locatie kan echter niet heringevuld worden. Er is onvoldoende vraag van lokale bedrijven, en bedrijven van vergelijkbare grootte moeten zich conform het convenant ook op minimaal een subregionaal terrein vestigen. Herstructurering is daardoor uitgesloten. Transformatie zal evenmin lukken omdat de kern en de bijbehorende gemeente daarvoor onvoldoende woningen mogen bouwen, en niemand in de regio woningaantallen af wil staan om alsnog een financieringsbasis te verschaffen. Los daarvan is de vraag wat het effect van transformatie voor de verhoudingen op de woningmarkt en voor de ruimtelijke structuur zou zijn. Want het achtergelaten kavel

62 62


Het is echter de korte termijn waarover de behoeftebepaling geschiedt die tot versnippering leidt, en niet de kleine schaal van de op zich zeer ondernemende gemeenschappen. Als nooit verder vooruit wordt gekeken dan 15 jaar zal een lokale behoefte zelden meer dan 10 hectaren omvatten. Tenminste niet in de vele kleine gemeenschappen die nu praktisch in geen enkele provincie nog ruimte voor lokale ondernemers toegemeten krijgen. Maar als bij de behoeftebepaling een veel verder weg liggende horizon zou worden aangehouden zouden de “snippers” duidelijke, goed gelegen en begrensde ruimtelijke eenheden kunnen worden. Waarom lossen we versnippering dan op met een vorm van centralisatie en schaalvergroting in de ruimte: door regionalisering van bedrijventerreinen? Waarom gunnen we ook kleinere gemeenten en kernen geen eigen bedrijventerrein, waarbij versnippering wordt voorkomen door een veel, maar dan ook veel, langere uitgiftetermijn te hanteren, dan de 10-15 jaar die de planning nu vooruit kijkt? Anders gezegd: als je kleine kernen maar genoeg tijd geeft, zullen ook daar concentraties van bedrijven kunnen ontstaan die aan alle eisen voldoen die we momenteel aan (sub)regionale terreinen stellen, terwijl ze ook nog eens bijdragen aan de sociale binding en de lokale economie. Die notie is gebaseerd op het feit dat de grondwaardekubus leert dat elke bedrijvenlocatie in de tijd eindig is, en dus uiteindelijk verplaatsingen aan de orde komen. Als dan een “eigen” terrein voor elke kern beschikbaar is, kan het indirecte ruimtebeslag beperkt worden, blijft de gemeenschap vitaal en zullen onderlinge leveringen een bijdrage leveren aan de lokale economie, en de lokale salarissen zullen uitgegevens aan het verenigingsleven, de horeca en de detailhandel.

hoofdstuk 5 Publiek-publieke samenwerking?

63 63

-

Denk daarbij ook aan bijkomende, maar desalniettemin strategische voordelen, zoals de sanering van locaties in de kernen die vaak al zeer lang op de nominatie staan om getransformeerd te worden. En dan heb ik het nog niet over de voordelen in termen van het woon-werkverkeer. Dat kan in omvang beperkt worden, veel meer gericht worden op gebieden die geen files kennen, en bovendien vaker plaatsvinden met de fiets. Dit pleidooi houd ik met des te meer passie nu, omdat ook voor herinvulling van achterlaatlocaties geld in de vorm van nieuw te realiseren vastgoed beschikbaar moet zijn om de ruimtelijke kwaliteit op lange termijn veilig te stellen. Dat kunnen gezien de ligging in de kernen en de prijs van het achtergelaten bedrijfsvastgoed meestal louter woningen zijn, maar die behoefte is gezien de demografische ontwikkelingen (stabiliserende of zelfs krimpende (beroeps-)bevolking) ook niet oneindig. Dus als we een dergelijke lange-termijnstrategie voor bedrijventerreinen zouden omarmen, is daar nu nog de tijd voor.

64 64


Hoofdstuk 6

Eigenwijs wordt eigen wijze Na zoveel allengs opgedane inzichten is het tijd om de overstap te maken naar de werkwijzen die mijn voorkeur hebben. Omdat anderen er mogelijk hun voordeel mee zullen doen. Of erdoor bevestigd worden. Of het debat verder verrijken door kritiek en verbetervoorstellen. Zodat we stap voor stap nog dichter komen bij een breed gedeelde werkwijze waarbij input, output en risico’s in redelijke verhouding tot elkaar staan. Aanvankelijk stond het gedachtengoed achter “een grondige aanpak” natuurlijk te boek als “eigenwijs”. Inmiddels heeft het het stadium bereikt van “eigen wijze”. En hopelijk draagt het bij aan een werkwijze die maatschappelijk positieve effecten zal hebben.

6.1

Spelregels voor een grondige aanpak herstructurering Beginnend met de probleemdefinitie en eindigend bij de sturingsmogelijkheden in de uitvoeringsfase, kom ik op een aanpak voor bestaande bedrijventerreinen die in ieder geval op de volgende punten contrair gaat op wat op dit moment het meest gangbaar is:

1. wordt als overheid nooit en te nimmer probleemeigenaar. De norm waaraan

je verpauperd, verloederd, verrommeld of verouderd vastgoed afmeet is per definitie hoger dan de norm van de eigenaar. Die heeft dus geen of een kleiner probleem, en heeft dan ook geen prikkel om het probleem voor of namens jou op te lossen;

2. geen macro-aanpak die praat in termen van bedrijventerreinen maar een microbenadering die uitgaat van kavels en daarop aanwezig vastgoed enerzijds, en individuele eindgebruikers - bedrijven en ondernemers- anderzijds;

3. precies onderscheiden wie ondernemer is, wie eigenaar, en wie beiden; 4. geen publiekrechtelijke plannen vooraf. In plaats daarvan starten

met privaatrechtelijke onderhandelingsstrategieën die de publieke ambities dienen. Maak pas een bestemmingsplan en een beeldkwaliteitplan op het moment dat inhoudelijk en financieel overeenstemming is bereikt met de eigenaren die de uitvoering ter hand gaan nemen;

5. geen focus op locaties, maar op actoren en hun drijfveren;

hoofdstuk 6 Eigenwijs wordt eigen wijze

65 65

-

6. geen publiek geld voor de verbetering of herontwikkeling van privaat vastgoed>.

Wel publiek geld voor publieke investeringen die het terrein als geheel ten goede komen. Dan wordt de marktpositie van het terrein duurzaam veiliggesteld, of toch minstens verlengd;

7. geen projectgeld van rijk en provincies voor gemeentelijke taken die door de uitkeringen uit het Gemeentefonds gefinancierd worden;

8. geen

resultaatverantwoordelijkheid en geen deadlines voor ambtelijk projectleiders en bestuurders. Je hebt als overheid simpelweg geen sturingsmodel voorhanden waardoor de aanpak van een bestaand bedrijventerrein SMART gemaakt mag worden. Zet onafhankelijke procesbegeleiders in zonder eigen budgetten en zonder uitzicht op een bonus. Hun taak is tussen de partijen in te opereren en het traject te organiseren waarin wensen van ondernemers, eigenaren en overheden met elkaar gekoppeld worden.

6.2

De stappen in een grondige aanpak van herstructurering Op basis van de spelregels is de grondige aanpak in de volgende stappen uiteen te leggen:

1. nodig alle ondernemers en vastgoedeigenaren op het terrein uit voor een startbijeenkomst. Dat wordt beslist geen werksessie, want collectieve werksessies zijn taboe. De bijeenkomst wordt gebruikt om de aanpak uit de doeken te doen en de spelregels duidelijk te maken. Twee daarvan zijn voor de aanwezigen essentieel: de gemeente heeft geen eigen agenda, en er komt geen geld ter ondersteuning van private investeringen. De eerste maakt duidelijk dat er geen bedreiging uitgaat van de werkwijze. De tweede is om geen verwachtingen te wekken. Daarna wordt elke ondernemer en eigenaar uitgenodigd om zelf kenbaar te maken of en individueel gesprek wenselijk is. Dat gesprek wordt gevoerd met een onafhankelijk procesbegeleider. De gesprekeken zijn vertrouwelijk, en alleen wat de gesprekspartner zelf wil, wordt darvaan aan de gemeente gerapporteerd. De gesprekken zijn dus slechts ten dele bedoeld om informatie op te halen die met de gemeente gedeeld gaat worden. Belangrijker is het nog om de ondernemers en eigenaren zelf aan het denken te zetten over hun stukje Nederland. Vaak hebben ze al ideeën op het moment dat ze binnenstappen, maar dan nog: ik

66 66


maak zeer frequent mee dat gedurende gesprekken nieuwe inzichten ontstaan. En bovendien kan er meerwaarde ontstaan door ondernemers en eigenaren met elkaar in contact te brengen om hun wensen samen te voegen. Door de vertrouwelijkheid kunnen zowel de procesbegeleider als de gesprekspartners praktisch vrijuit praten en ontstaat er maximale synergie om te komen tot uitdagende oplossingen.

2. voer de gesprekken vanuit de vraag wat de toekomst van het bedrijf zal zijn en welke beslissingen er voor de deur staan. Niet de locatie staat centraal, maar de actor! Zo kun je zicht krijgen op zaken waar de ondernemer c.q. eigenaar nog niet bij had stilgestaan. Bijvoorbeeld omdat deze niet zeer ervaren is met de manier waarop overheden denken. Zo kun je inspelen op reacties als “wat ik wil zal toch wel niet kunnen” terwijl er wel degelijk kansen blijken te zijn. En net zo goed op “dat moet toch kunnen”, terwijl er wel degelijk een obstakel in beleid, wet- of regelgeving is waardoor de wens kansloos is. En dan kom ik op een ander belangrijk voordeel van deze werkwijze: met ondernemers en eigenaren kun je dan altijd praten over een plan B.

3. voer eventueel vervolggesprekken of probeer ad hoc coalities te laten vormen

van ondernemers en eigenaren die door hun wensen te combineren een beter, sterker verhaal naar de overheden hebben. Daardoor is met name winst te boeken met wensen die op zichzelf gezien misschien wel strijdig zouden zijn met enig beleid, maar in het grotere geheel van een gezamenlijke wens wel geaccepteerd worden door de overheden.

4. laat de wensen zodra de tijd daarvoor rijp is door de betreffende overheden beoordelen. Dat kan soms heel klein en informeel, bijvoorbeeld door een korte mondelinge samenvatting van het gesprek naar de ambtelijk projectleider die je als procesbegeleider altijd nodig zult hebben. Maar het kan ook de meer formele volgende stap zijn:

5. houdt een beoordelingssessie van alle ingebrachte wensen. Zorg dat daarbij

zowel alle ambtelijk als alle bestuurlijk verantwoordelijken aanwezig zijn. NIet alleen uit de gemeentelijke organisatie, maar ook uit de provincie, van de brandweer, de politie, de welstand, het waterbeheer etc.


67 67

-

6. koppel de uitkomsten van de beoordeling terug. De kans dat daar puur negatieve

reacties tussen zitten is in de praktijk uitermate klein. Dus veelal zal het goed nieuws zijn. En in sommige gevallen is er “ja” gezegd onder voorwaarden. Dan is het zaak om daarover verder te praten met de indiener van de wens.

7. zodra ook over de voorwaarden waaronder wensen gerealiseerd mogen worden overeenstemming is bereikt, stel je als procesbegeleider de eindrapportage op.

8. daarna

kan ofwel zeer informeel verder gewerkt worden aan uitwerking van de ideeën, ofwel meteen verder onderhandeld worden over een samenwerkingsovereenkomst.

9. zodra de onderhandelingen over een samenwerkingsovereenkomst ver genoeg gevorderd zijn, kan het werk aan een aangepast bestemmingsplan gestart worden, indien dat noodzakelijk is om de ontwikkeling mogelijk te maken.

6.3

De spelregels voor een grondige aanpak van de ontwikkeling van nieuwe terreinen Terwijl bij herstructurering het niet hebben van een eigen gemeentelijke agenda een basisvoorwaarde is, is het bij de ontwikkeling van een nieuw terrein juist wel essentieel dat je als overheid een eigen agenda hebt. Alleen moet die agenda zich wel tot de hoofdlijnen beperken. Daarbij dient expliciet rekening gehouden te worden met de sturing die ontwikkelaars geven: op uitgiftepercentage en uitgifterisico. Op de agenda die het uitgiftepercentage kan beïnvloeden behoren de normen ten aanzien van groen, water en dwarsprofielen van wegen. Tezamen vormen zij de openbare ruimte. En hoe groter die moet zijn, hoe lager het uitgiftepercentage zal zijn. Met name de dwarsprofielen van wegen zullen altijd een discussie apart opleveren. Gescheiden rijbanen kosten uitgeefbare ruimte. Elke meter breedte in het asfalt ook. Net zoals parkeerstroken. Die laatste zijn daarom vaak het eenvoudigst weg te geven: het is voor zowel de ontwikkelaar als de gemeente aantrekkelijk om het parkeren uitsluitend op eigen erf, of eventueel in privaat geëxploiteerde parkeervoorzieningen plaats te laten vinden.

68 68


Parameters die het uitgifterisico vergroten, zijn voor de grootheden die de vraag verkleinen. Elke eis werkt mogelijk vraagbeperkend, maar niet per se. Berucht in dit verband zijn beeldkwaliteitseisen. Ze kunnen de vraag beperken, maar net zo goed ook stimuleren. Om zeker te weten dat ze niet zullen beperken, is er een eenvoudige spelregel: de beeldkwaliteit wordt tezamen met de kandidaat-ondernemers bepaald. In de volgende paragraaf leg ik uit hoe dit snel en goed kan. De andere berucht vraagbeperkende eis is profilering. Daar hebben we in het hoofdstuk “SMART of smarter?” op bladzijde 48 al uitgebreid bij stilgestaan. Verder kan de bouwhoogte tot vraaguitval leiden. Het bedrijfsoptimum voor de bouwhoogte is in elke regio anders, en afhankelijk van de grondprijs, de draagkracht van de grond en het bedrijfstype. Stapelen wordt interessanter naarmate de grondprijs hoger is. In de projecten waaraan ik meegewerkt heb, hebben we een extra prikkel ingebouwd door in het bestemmingsplan op te nemen dat bij het realiseren van een gebouwde parkeervoorziening onder of bovenop een pand een extra bouwhoogte van 3 meter wordt toegestaan. Of daarvan gebruik gemaakt wordt, hangt ook weer van de genoemde drie factoren af. Maar stapelen kan betekenen dat er minder grond uitgegeven kan worden. Positief daaraan is dat bij voldoende vraag meer bedrijven een plek kunnen krijgen op het nieuwe terrein. Al deze zaken wijzen uiteindelijk naar de belangrijkste spelregel van allemaal: zorg dat je als gemeente en ontwikkelaars (liefst tezamen) zo vroeg mogelijk in het proces goed zicht krijgt op de concrete vraag. Laat kandidaat-ondernemers zich melden, en deel de kennis van hun wensen. Zo heb je noch over de omvang van de vraag, noch over de gewenste kwaliteiten van het terrein discussie. Van beeldkwaliteit tot kavelmaten, van bouwhoogte tot milieubelasting: je hoeft niet meer vanuit programma’s en aannames te redeneren, en dat bespoedigt de onderhandelingen enorm. En dan het heikelste punt: het geld. Naar mijn mening heeft de Grondexploitatiewet minstens één effect gehad dat gemeenten niet wensten: ze kunnen geen winst meer maken uit de planexploitatie van ruimtelijke ontwikkelingen als ze binnen die ontwikkeling zelf geen grondpositie hebben. Het is dus ofwel grond hebben,


69 69

-

• • •

de hoogte van alle kostensoorten die verhaald gaan worden; de uitgifteprijs van de grond; de inbrengwaarde van de grond die nog net een sluitende exploitatie mogelijk zou maken.

Zo toegerust kun je je als overheid tot louter je publiekrechtelijke rol beperken en toch een heel goed resultaat uit de onderhandelingen halen. Per saldo heb je als onderhandelingskader vooraf maar enkele uitspraken nodig die door het College en meestal ook door de Raad vastgesteld zullen worden:

•

de gewenste en noodzakelijke publieke investeringen in met name infrastructuur (verkeer, kabels en leidingen), groen en water;

• •

de maximale gemeentelijke bijdrage in die investeringen; de normeringen voor de openbare ruimte.

Alle andere denkbare parameters hoeven niet tevoren vastgelegd te worden. Dus ook niet de maximale milieucategorie, de herkomst van de bedrijven, hun omvang, hun toegevoegde waarde, hun aantal arbeidskrachten en hun sector. Als ze van belang zouden zijn, kunnen ze bij de beoordeling van het onderhandelingsresultaat nog een rol spelen. Ze vooraf vaststellen heeft direct invloed op de onderhandelingsruimte en meestal ook op het (financieel) onderhandelingsresultaat. Hoe groot dat effect is, is echter te tijde van het Raadsbesluit over de startnotitie vooraf meestal niet adequaat in te schatten. Dan kun je het beter achteraf beoordelen. Of tussentijds. Na de inventarisatie van de daadwerkelijke vraag bijvoorbeeld. Stel er ontstaat bijvoorbeeld een discussie over de wenselijkheid van bedrijfswoningen. De politie is hier meestal voor, vanwege vergroting van de veiligheid. Terwijl de milieudienst tegen zal zijn vanwege de beperkingen die ze aan de omgeving opleggen. Dan kun je de discussie vooraf eindeloos voeren, maar als er geen enkele kandidaat zich meldt met de wens om een bedrijfswoning te realiseren, ben je snel klaar.

70 70


De stappen in een grondige aanpak van de ontwikkeling van nieuwe terreinen

6.4

risico lopen en in de winst delen, ofwel geen grondpositie hebben en alleen kosten kunnen verhalen. Er van uitgaande dat je geen grondpositie hebt, is het daarom van groot belang om vroegtijdig inzicht te hebben in drie zaken:

De stap die het meest verschilt met planvormingsaanpakken is het vroegtijdig in kaart brengen van de concrete vraag naar bedrijventerrein. Een echte inventarisatie van kandidaten en hun wensen dus. Hoe vroeger, hoe beter. Er zijn enkele voorwaarden waaraan bij de start van de peiling reeds dient te zijn voldaan:

•

het project moet formeel gestart zijn door een beslissing van in ieder geval het College, en liefst ook de Raad. In de praktijk betekent dat vooral de vaststelling van een startnotitie of een plan van aanpak;

•

de onderhandelingen met de ontwikkelende partijen moeten gestart zijn. Want het heeft verreweg de voorkeur om de vraagbepaling samen met hen uit te voeren, zodat aan beide kanten van de onderhandelingstafel over dezelfde gegevens kan worden beschikt. Dat scheelt veel discussie;

• • •

de uitgifteprijs; de termijn waarop de grond bouwrijp zal worden opgeleverd; eventueel inzicht in de ontsluiting. Soms is dit geen kritische factor, bijvoorbeeld omdat al een evident sterke ontsluiting beschikbaar is (een directe aansluiting op een provinciale weg bijvoorbeeld die al aanwezig is of als extra aftakking aan een bestaande rotonde vlot kan worden gerealiseerd).

In deze voorwaarden zijn twee stappen verwerkt die aan de vraaginventarisatie vooraf dienen te gaan: de besluitvorming in College en Raad, en de start van de onderhandelingen met de ontwikkelende partijen. Als al deze drie gezet zijn, kan een verder gezamenlijk proces gelopen worden om te komen tot een inrichtingsplan van het nieuwe terrein. Daarin spelen alle stappen een rol die ook in traditionele aanpakken tot het maken van een inrichtingsplan behoren, zoals het doen van alle verplichte onderzoeken (flora en fauna, archeologie, bodem, water, fijnstof, geluid, veiligheid, verkeer etc.) en nalopen van mogelijke obstakels en randvoorwaarden (zoals kabeks en leidingen),


71 71

-

Een verkavelingsplan is in dergelijke gevallen niet van toegevoegde waarde. Het inrichtingsplan hoeft geen kavelverdeling te bevatten, omdat het uitgifterisico bij de ontwikkelende partijen ligt en er geen publiekrechtelijk steekhoudende reden kan zijn om voor een bepaalde kavelmaat te kiezen. Daarop geldt één uitzondering: het kan zijn dat de vraaginventarisatie voorkeuren voor kavelmaten heeft opgeleverd. Maar dan heeft verkaveling geen effect meer op het uitgifterisico, omdat het dan gaat om het honoreren van bekende wensen. In de praktijk zie ik dat ondernemers vooral een gemeenschappelijke mening over de kaveldiepte hebben. In de gevallen die ik ben tegengekomen, lag die tussen 50 en 60 meter. Dat heeft gevolgen voor de stramienmaat waarop de wegen geprojecteerd kunnen worden. Die moet dus ergens tussen de 100 en 120 meter liggen. En de hoofdwegenstructuur is vanzelfsprekend wel een publiekrechtelijk belang. Dus daarbij kan van de resultaten uit de vraaginventarisatie goed gebruik gemaakt worden.

Blijft over het bestemmingsplan. Dat kan in procedure worden gebracht zodra er met de ontwikkelaars overeenstemming is. Verwacht niet dat de vertaling van het onderhandelingsresultaat naar een formeel plan plus een anterieure overeenkomst een fluitje van een cent is. Zodra er geformaliseerd wordt, wordt ook op elke formulering en op elk risico nog een keer opnieuw het vergrootglas gelegd. Maar al met al is met een dergelijke aanpak binnen 3 jaar vanaf vaststelling van de startnotitie een vastgesteld plan en overeenstemming met de ontwikkelaars te bereiken. Terwijl bij traditionele aanpakken met gemiddeld 8 jaar die hiervoor gerekend wordt,

Behalve een inrichtingsplan is ook een beeldkwaliteitplan een belangrijke stap in de totale planvorming. Omdat de kandidaten voor de uitgifte vroeg bekend zijn, kunnen ze prima bij de opstelling van het beeldkwaliteitplan betrokken worden. Ik heb alleen maar positieve ervaringen met sessies waarbij ontwikkelaars, ambtenaren, instanties zoals brandweer, politie, waterbeheerder, welstandscommissie en een vertegenwoordiging van de kandidaten in gezamenlijkheid een beeldkwaliteitplan opstellen. De uitkomsten doorbreken beslist de mythe dat ondernemers alleen maar een zo laag mogelijke kwaliteit willen. In de gevallen die ik meegemaakt heb, was juist een vlotte overeenstemming over hoge kwaliteit op zichtlocaties en functionele kwaliteit aan de binnenzijde van de terreinen het resultaat. En ondernemers wilden best meewerken aan het beschermen van kwetsbare landschappen door bijvoorbeeld een groenstrook of een zeer hoge beeldkwaliteit van de gebouwen. De winst is duidelijk: enorme versnelling van de onderhandelingen met de ontwikkelaars. Die hebben namelijk niets meer om zich tegen te verzetten. En draagvlak onder ondernemers. En waardering van omwonenden, heemschutsen historische verenigingen, en natuur- en milieuorganisaties. Onder andere tot uitdrukking komende in een minimum aan zienswijzen en juridische procedures.

72 72



73 73

-

Visie op de toekomst voorgenomen investeringen van ondernemers voordoen en beleidsambities die er in eigen huis leven. Dus beslist geen zendeling, bewaker, duwer of trekker, maar iemand die smeerolie is.

Mijn eerste verwachting is dat aan de bescherming van het eigendomsrecht niet veel zal veranderen. Dat is in mijn ogen ook niet nodig. Ook met niet-dwingende strategieën is immers volop en voldoende goed resultaat te bereiken. Alleen niet altijd op het moment dat overheden graag zouden wensen. Maar ik zie geen wettelijke ingreep tot stand komen waardoor overheden de investeringen van private partijen (ontwikkelaars van nieuwe terreinen en eigenaren op bestaande terreinen) kunnen afdwingen en / of versnellen.

Is er dan nog wel geld nodig? Als je de sturing op tijd serieus neemt, is er in ieder geval veel minder geld nodig. Geduldig zijn, geen grote beloningen in het vooruitzicht stellen voor fout gedrag en geen frustratie veroorzaken bij partijen die hun zaakjes keurig voor elkaar hebben. Dat scheelt al heel wat.

Hoofdstuk 7

Uiteindelijk resulteert de vraag wat de toekomst van de aanpak van bedrijventerreinen zal zijn. Gaan we de planning van nieuwe terreinen inderdaad van onderaf doen? Wordt herstructurering nog steeds geprogrammeerd? Blijven het vooral projecten? Zal de wetgeving veranderen om de sturing van overheden dwingender te maken? Komt de uitvoering van beleid geheel in handen van de overheden zelf, of blijven ze uitvoeringsorganisaties zoals ontwikkelingsmaatschappijen en herstructureringsbedrijven inzetten? Wordt er met een vaste bezetting van de organisatie gewerkt? Met alle lessen van de voorgaande pagina’s in het achterhoofd zijn wel enkele voorspellingen te doen en voorkeuren uit te spreken.

De essentie zit dus in het spelen met tijd, met geduld. In het uitgaan van actoren en hun sturingsmodellen, hun beslissingen. Waar gaan bedrijven heen en wat laten zij achter? In plaats van een apart project waar de vertreklocatie binnen valt en een apart project waar de nieuwe locatie binnen valt. Bedrijventerreinen verdienen een ambtenaar en een portefeuillehouder die op strategisch niveau mee weten te spelen en tijd in hun voordeel weten te gebruiken. Die ambtelijke functie moet geen projectleider zijn. Want die is begrensd in vooral tijd. En dat moet je nu juist niet zijn. En die is resultaatverantwoordelijk, en dat is eerder hinderlijk dan voordelig. Die ambtelijk strateeg dient organisatorisch niet aan slechts één discipline gekoppeld te zijn. Bedrijventerreinen vereisen kennis van ruimtelijke ordening, verkeer, milieu, economische zaken, bedrijfseconomie en financiën. De aandacht voor bedrijventerreinen zou die vakgebieden moeten verbinden en geen tijdsdrukmoeten hebben. Een staffunctie in de lijn zonder resultaatverantwoordelijkheid dus. Het moet de persoon zijn die de brug weet te slaan tussen de kansen die zich door

74 74


Geld voor bedrijventerreinen blijft een heikel punt. Ik ben ervan overtuigd dat de projecten waarin ik een rol heb mogen spelen twee zaken aangetoond hebben:

•

op de ontwikkeling van nieuwe terreinen boek je echt geen enorme winsten meer als gemeente als je zelf geen grondpositie hebt;

•

bij de aanpak van bestaande terreinen is publiek geld ter ondersteuning van private investeringen een perverse, contraproductieve en vertragende prikkel.

Die staffunctie op strategisch niveau in de ambtelijke organisatie kost natuurlijk wel geld. En dat zal ook niet altijd de persoon kunnen zijn die de vertrouwelijke gesprekken met ondernemers kan voeren. Maar het kan wel de persoon zijn die aangeeft wanneer een onafhankelijke derde als interviewer meerwaarde kan hebben. En daar moet dan ook wel geld voor beschikbaar zijn. De planning van bedrijventerreinen kan en moet in mijn ogen in de toekomst van onderaf gaan geschieden. Er zijn veel te veel en grote missers gevolgd op de planning van bovenaf. Terreinen die niet uitgegeven bleken te kunnen worden omdat de geraamde behoefte de feitelijke vraag ver te boven bleek te gaan. En gevallen waarin complete lokale economieën praktisch op slot gingen vanwege een te restrictief beleid. Lokale overheden zullen vanzelf de samenwerking zoeken als de oplossing voor hun bedrijventerrein opgave niet (alleen) binnen eigen grenzen gevonden kan worden. Bijvoorbeeld omdat dat toch tot versnippering leidt. Daarvoor is geen sturing van bovenaf nodig. En de aanpak van bestaande terreinen? Mijn voorstel is om geheel van “herstructurering” af te stappen. Tenminste als projectmatige, door een overheid geïnitieerde en geregisseerde activiteit. De aanpak van bestaande bedrijventerreinen moet een combinatie worden van:

hoofdstuk 7 Visie op de toekomst

75 75

-

• •

gedoseerd en verstandig inspelen op kansen zodra die zich voordoen;

•

het structureel verbeteren van de planning en financiering van het onderhoud van de openbare ruimte;

•

nee zeggen wanneer dat niet anders kan. Met andere woorden: zo veel mogelijk mogelijk maken.

het combineren van ondernemerswensen als die zich kort na elkaar aandienen en waaruit meerwaarde kan ontstaan;

Aparte uitvoeringsorganisaties zijn niet nodig. Zijn ze dan ook overbodig? Dat zal ik niet beweren. In ieder geval moeten het organisaties zijn die vooral ingericht zijn op strategisch onderhandelen. Niet op zelf scoren om aan resultaatverplichtingen te voldoen en daarmee je bestaansrecht te bewijzen. Het inzicht in de wensen van ondernemers is uiteindelijk veel wezenlijker dan de kennis van beleid en locaties. Ondernemers bepalen het tempo waarmee en de richting waarin de economie zich ontwikkelt: functioneel, financieel en fysiek. Daarop inspelen vereist helemaal geen grote sommen geld, processen die vele jaren duren, maar iets dat veel bepalender is voor kwaliteit: voortdurend toegewijde aandacht.

76 76


nerotnaK Over het boek Dit boek beschrijft de denken werkwijze van iemand die wekelijks aan de totstandkoming van een nieuw bedrijventerrein of de herstructurering van een bestaand terrein bijdraagt. Het gaat over aanvankelijke mislukkingen en over de lessen die daaruit geleerd konden worden. Het gaat over verrassingen die niemand had zien aankomen. Het gaat over resultaat en over de weg daar naar toe.

udorP c t i e m e t h o g tezmo e v e r r g e l e k e n tem kiurbegetmiu

Het boek is bevat geen anekdotes of projectbeschrijvingen, maar slechts de hoofdlijnen die uit zijn praktijkervaringen zijn voortgevloeid.. Het geeft een persoonlijke kijk op de werken besluitvormingsprocessen. De nadruk ligt op terreinen waar gemeenten of andere overheden geen grondpositie hebben.

cstoorG h a l i g e d e t a i l h ,lednahPraktisch alle tekst is speciaal o r e c a e n l e i s Het is geen knipselkrant op basis eerdere projectrapportages. eru voor dit boek geschreven. Het zet op basis van die projectervaringen een aantal concepten uiteen die voor iedereen bruikbaar kunnen zijn. Zo komen wetmatigheden aan bod in de sturing die elke speler in het spel op en rondom bedrijventerreinen wenst te geven. Het concept grondwaardekubus wordt uiteengezet. De voordelen van werken zonder een plan maar met een proces. En de nadelen. De levenscyclus die op elk bedrijf en bedrijfskavel van toepassing is, krijgt ruim aandacht. En er blijkt ook een vaste volgorde van locatievoorkeuren te zijn, die duidelijk afwijkt van de stereotypen die over ondernemers in het beleid van overheden een centrale plaats innemen.

em e t g e m i d d e l d egetmiur b r u i k te v e r g e l neke

De ontwikkeling van nieuwe terreinen en herstructurering van bestaande is een permanente opgave. Bovendien zijn de ervaringen van auteur beperkt tot alleen de projecten waar hij zelf aan heeft gewerkt. Om het debat over wel en niet werkzame aanpakken, over risico’s, over besluitvorming etc voort te kunnen zetten, is er een website waarop iedere lezer zijn inbreng kan leveren: www.aanpakbedrijventerreinen.nl

ni sleedne g e b o u w e n / eitcudorP urbeg i k v e r g e l e k Over de auteur e mo ed tem n z e t Gerard Overkamp (1959) is planoloog, en heeft sinds 1983 functies bekleed in met name ruimtelijk beleid, gebiedsontwikkeling en herstructurering. Hij is werkzaam bij To Interface Projects, na eerder gewerkt te hebben voor het Ministerie van VROM, de Erasmus Universiteit, de NHTV en BRO. Hij speelt al jaren een variëteit aan rollen in projecten voor opdrachtgevers die meestal overheden zijn. Centraal staan opgaven waarin hij opereert binnen het spanningsveld tussen die overheden, vastgoedeigenaren, ontwikkelaars en ondernemers.

i

n thcul nepo ed

www.tointerface.nl www.aanpakbedrijventerreinen.nl ISBN

Kantoren. ruimtegebruik. e omzet. Een van. - Een grondige aanpak van bedrijventerreinen. Gerard Overkamp

Recommend Documents