Handhavingnotitie kantoren op bedrijventerreinen
1 | Aanleiding Waarom deze notitie? Verkantorisering en leegstand Op bedrijventerreinen vinden twee belangrijke ontwikkelingen plaats: Verkantorisering en leegstand. Verkantorisering gaat over het ontstaan, of eigenlijk de toename van het aantal kantoren dan wel kantoorhoudende bedrijven, in plaats van andere gebouwen dan wel bedrijven. Het gaat dus zowel om de toename van de zichtbare kantoren als de toename van de kantoorhoudende bedrijven. De huidige bestemmingsplannen bedrijventerreinen laten geen zelfstandige kantoren toe. Uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel blijkt dat ongeveer vijftig bedrijven, gevestigd op bedrijventerreinen, niet in het bestemmingsplan passen. Het gaat met name om kleinschalige kantoren. Daarnaast zorgt de economische crisis voor minder vraag naar bedrijfsruimte en een veranderende vraag op bedrijventerreinen. Door bedrijfseconomische en marktontwikkelingen komen panden leeg te staan en zijn nieuwe gebruikers moeilijker te vinden. Hierdoor neemt de (langdurige) leegstand toe. Huisvesting voor kleine ondernemers Tevens hebben wij geconstateerd, dat in de huidige Kantorennota1 kleinschalige kantoorruimte onderbelicht was. In Doetinchem is de groep zzp‟ers in toenemende mate op zoek naar betaalbare en flexibele ruimtes. Het kantoorlocatiebeleid is als volgt ingedeeld: 1. Grootschalige en kleinschalige kantoorontwikkeling op de stationsomgeving in van Hamburgerbroek en langs de Terborgseweg-Koopmanslaan richting de A18. 2. Beperkte kantoorontwikkeling in het Ei en de Schil. 3. Zeer kleinschalige kantoorontwikkelingen in woonwijken. 4. Geen ruimte voor zelfstandige kantoren op bedrijventerreinen. Doetinchem heeft 66 kleinschalige kantoren tot 500m2. Kleine ondernemers vinden het aanbod dat ze tegenkomen niet aansluitend aan hun behoeften. De ruimtes zijn te groot, te duur en flexibele contracten worden gemist. De ondernemers zitten het liefst op B of C locaties, omdat de huurprijzen lager liggen en de bereikbaarheid vaak optimaal is (aan de rand van centrum of op bedrijventerreinen). Bedrijven van groot tot klein, van zakelijke dienstverlener tot productiebedrijf: alle soorten ondernemers en bedrijven moeten de mogelijkheid krijgen om te groeien (collegeprogramma 2010-2014). Kleine ondernemers zijn betekenisvol voor de gemeente. Zij komen met nieuwe spin-offs en verdienen een kans op een succesvol ondernemerschap zonder zorgen over huisvesting. Het Achterhoekse bedrijfsleven bestaat maar liefst uit ongeveer 55% ZZP‟ers, ongeveer 16.000 mensen. Ook in Doetinchem gaat het om een grote groep. In de kantorennota (2008) heeft de gemeente uitgesproken, dat zij geen directe initiatieven richt op het beïnvloeden van markt voor kleinere kantoorgebruikers. De marktpartijen dienen zelf het voortouw te nemen. De gemeente heeft echter geconstateerd dat grote kantoorgebouwen of bedrijfsverzamelgebouwen hoge huren vragen. De vraag van de kleine ondernemer komt om die reden niet bij het aanbod terecht. Er is een marktprobleem aan het ontstaan. Vandaar dat kleine ondernemers op bedrijventerreinen huisvesting zoeken. Alleen staat het huidige beleid zelfstandige kantoorruimte op bedrijventerreinen niet toe. In overleg met de ondernemersvereniging IG&D en de Kamer van Koophandel heeft de gemeente een notitie opgesteld om duidelijkheid te bieden aan bedrijven (met name kantoren) die illegaal op bedrijventerreinen gevestigd zijn, alsmede een richting te geven voor huisvestingsvragen in de toekomst. Met dit document blijft de visie van het kantorenbeleid 1
Gemeente Doetinchem, Ruimte voor kantoren, 2008.
2
kantoren overeind. Dit houdt in dat op bedrijventerreinen geen ruimte wordt geboden aan zelfstandige kantoren. In verband met het „marktprobleem‟ voor de vestiging van onder andere kleine ondernemers gaat de gemeente wel het gesprek aan met eigenaren van grote kantoorgebouwen en bedrijfsverzamelgebouwen. Deze gebouwen worden door de hoge huren onvoldoende gebruikt door kleine ondernemers. De gemeente vraagt om een flexibele houding van de eigenaren ten aanzien van de hoogte van de huren. De actualisatie detailhandelsbeleid voorziet in een antwoord op de vestiging van detailhandel op bedrijventerreinen.
3
2 | Wat kunnen we niet doen? Een aantal zaken is heel moeilijk door de overheid te sturen. Het toevoegen en/of sturen van kwaliteit – in welke vorm dan ook – verschilt aan de voor- en achterkant. Aan de voorkant kunnen we sturen door verzoeken voor te leggen aan de Welstandcommissie, te toetsen aan stedenbouwkundige plannen en handhaving van (nieuwe) bouwobjecten. Tegelijkertijd zijn eigenaren in de loop der tijd zelf verantwoordelijk voor investeringen in gebruik, kwaliteit en courantheid van hun pand. Er wordt vaak gedacht dat je alles kunt vastleggen in het bestemmingsplan, maar dat is niet juist. Zeker ten tijde van een economische recessie waarin de werkgelegenheid en bedrijfsresultaten onder druk staan en een snel veranderende marktvraag komt de gemeente voor complexe vergunning- en handhavingverzoeken te staan waarbij ruimtelijke, maatschappelijke en economische ontwikkelingen onderling kunnen conflicteren. De leegstand (Bijlage 1) op de Doetinchemse bedrijventerreinen neemt toe. Dat is een landelijk verschijnsel, maar raakt een krimpende regio als de regio Achterhoek extra hard. Het beperken van de leegstand is in eerste instantie een marktopdracht. Daarbij dienen eigenaren en ontwikkelaars kritisch te kijken naar hun verhuur- en verkoopprijzen en kritisch te kijken naar de courantheid van hun pand (denk aan locatie, multifunctionaliteit van gebruik, onderhoud). Wat kunnen we als gemeente wel doen?
4
3 | Wat kunnen we wel doen? De komende jaren zullen gericht zijn op de ontwikkeling van kwaliteit in plaats van kwantiteit, op nieuwe functies van bestaand vastgoed in plaats van nieuwe functies op nog te ontwikkelen gebieden. Op samenwerking met regiogemeenten en marktpartijen in plaats van concurrentie. Op duurzaamheid van bedrijventerrein, kantoor en bedrijfspand. 34.1 Bestemmingsplan De Wet ruimtelijke ordening (Wro) is vanaf 1 juli 2008 actief en regelt hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden. Zowel het Rijk, provincies als gemeenten hebben de bevoegdheid om ruimtelijke plannen op te stellen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is het enige ruimtelijke plan dat juridisch bindend is. Het is bindend voor iedereen, dus voor burgers, bedrijven, instellingen en overheden. Een bestemmingsplan geeft regels over het gebruik van de grond en de opstallen en het bepaalt de bebouwingsmogelijkheden van de grond. Het gebruik van gronden of het bebouwen van gronden op een wijze die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan is niet toegestaan. Als dit wel gebeurt, ligt er een verantwoordelijkheid bij de gemeentelijke overheid om hier tegen op te treden, i.c. de regelgeving te handhaven. De voorschriften behorende bij de verschillende bestemmingsplannen geven aan welk gebruik en welke bebouwingsmogelijkheden op de betreffende bedrijventerreinen is toegestaan. Doordat de voorschriften voor de verschillende bestemmingsplannen niet gelijkluidend zijn, kan het voorkomen dat op het ene bedrijventerrein een bepaald gebruik is toegestaan, terwijl dit op een ander bedrijventerrein niet het geval is. Veelal ligt het moment waarop het bestemmingsplan is gemaakt en het denken over ruimtelijke ordening en economie op dat moment aan deze verschillen ten grondslag.2 Voor de bedrijventerreinen in Doetinchem gaat het om de volgende bestemmingsplannen (inclusief latere wijzigingen): Bedrijfsterrein De Huet 1994; Bedrijventerrein Wijnbergen 1999; Bedrijventerrein Keppelseweg 2002; Bedrijventerrein Verheulsweide 2008; Wehl 2008; Gaanderen 2008; RBT 2009; De mogelijkheden om als gemeente met behulp van het bestemmingsplan tijdelijke functies of afwijkende functies te faciliteren worden in hoofdstuk 5 nader uitgewerkt.
2
Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Nota handhaving bedrijventerreinen, 2006.
5
3.2 Beleidskader In het belang van economische ontwikkeling, het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit en het zorgvuldig omgaan met schaarse ruimte bevordert de provincie samenwerking tussen gemeenten. In de Regio Achterhoek zijn, met behulp van het Regionaal Programma Bedrijventerreinen (RPB), over de volgende onderwerpen specifieke afspraken gemaakt: afstemming vraag en aanbod; regulering aanbod; segmentering bedrijven (voldoende ruimte bieden voor milieuhinderlijke bedrijven); programmering herstructurering (hoe concreet en reëel is de programmering); grondprijs(methodiek); uitwerking van de ladder voor duurzame verstedelijking (zie hieronder 4.2.1); monitoring (bijhouden van IBIS, het monitoringssysteem van de provincie ten aanzien van het uitgeven van kavels). 3.2.1. Ladder voor duurzame verstedelijking Om een goed systeem van ruimtelijke ordening te creëren, is vanuit het ministerie van Infrastructuur en Milieu een Ladder voor duurzame verstedelijking geïntroduceerd. Deze ladder is gebaseerd op de SER-ladder. Dat betekent in de praktijk: kijk eerst of er vraag is naar bepaalde nieuwe ontwikkeling in de gemeente en/of regio, beoordeel vervolgens of het bestaande stedelijk gebied of bestaande bebouwing kan worden hergebruikt (eventueel met een aantal aanpassingen) en mocht nieuwbouw echt nodig zijn, zorg dan altijd voor een optimale inpassing en multimodale bereikbaarheid. 3.2.2 Kantorenbeleid De Kantorennota “Ruimte voor kantoren” is opgesteld in 2008. De belangrijkste bevindingen op het gebied van trends en ontwikkelingen destijds: Doetinchem vergroot in de komende jaren de regionale centrumfunctie voor kantoren; minder kwantitatieve behoefte; meer kwaliteit: flexibele/multifunctionele ruimten (vraaggestuurd en dynamisch); nieuwe werken: digitale omgeving/thuiswerken. In de Kantorennota is de kleinschalige kantoorruimte onderbelicht, terwijl deze ontwikkeling in deze tijd een belangrijke rol speelt in de vraag naar kantoorruimte. Hierover wordt wel gezegd: er is voldoende aanbod, maar deze voldoet veelal niet aan de gestelde kwaliteitseisen (bereikbaarheid en parkeergelegenheid). In Doetinchem is er pas recent een locatie aangewezen voor de ontwikkeling van kleinschalige kantoorpanden, waarin een eigen identiteit (geen groot bedrijfsverzamelgebouw) tot de mogelijkheden behoort. Het gaat hier om de locatie langs de Bedrijvenweg op bedrijventerrein Verheulsweide. Wellicht kan ook ontwikkellocatie Hamburgerbroek-Zuid, als A-locatie, hier een rol in spelen. De ruimtelijke uitwerking (aangewezen locaties) ten aanzien van kantoren in Doetinchem: kantorenlocatie Verheulsweide (Ondernemingscentrum/Terborgseweg); Hamburgerbroek/stationsomgeving ontwikkellocatie kantoren; kleinschalige kantoren beperkt mogelijk Centrum/Ei (bijvoorbeeld Grutstraat, Cultuurcluster Brewinc) en Schil (Terborgseweg bijvoorbeeld); geen ruimte voor kantoren op bedrijventerreinen. Dit is op sommige bedrijventerreinen zeer beperkt toegestaan: de Huet (langs de Liemersweg), Keppelseweg (omgeving DAGO), A18 Bedrijvenpark (zuidwest-hoek), Verheulsweide (Bedrijvenweg ontwikkellocatie, stationsomgeving en de als eerste genoemde kantorenlocatie op Verheulsweide Ondernemingscentrum/ Terborgseweg).
6
Voor de komende jaren is de A-locatie Hamburgerbroek/Stationsomgeving de ontwikkellocatie nabij het station en ontsluitingswegen. Naast de Rabobank, Belastingdienst, KroeseWevers en het politiebureau zetten we in om de toekomstige vraag naar representatieve kantoorruimte op deze plek te accommoderen. De productiegerelateerde kantorenpercentages die in de huidige bestemmingsplannen staan opgenomen blijven het uitgangspunt. Zelfstandige kantoren op bedrijfsbestemmingen worden in principe niet gelegaliseerd. 3.3 Parkmanagement: samenwerking ondernemers en gemeente Op de Doetinchemse bedrijventerreinen zijn parkmanagement organisaties actief, die sinds 2012 via de inkomsten van reclameheffing (ondernemersfonds) zorgen voor een modern, duurzaam, schoon, heel en veilig bedrijventerreinen. Ondernemers, IG&D en gemeente werken samen om dit te bereiken. De parkmanagement organisaties zijn de ogen en oren van de bedrijventerreinen. De verantwoordelijkheden voor en uitvoering van bijvoorbeeld groenonderhoud, beveiliging en gladheidbestrijding van niet-hoofdwegen liggen daarbij bij de ondernemers zelf. Ook de leegstand is een terugkerend thema binnen de parkmanagement organisaties. De gemeente Doetinchem (Team Economie) is als adviseur aan de verschillende besturen verbonden.
7
4 | Handhaving: concrete richtingen voor de komende jaren De gemeente wil duidelijkheid bieden aan bedrijven (met name kantoren) die al illegaal gevestigd zijn, alsmede een richting geven voor huisvestingsvragen in de toekomst. 4.1 Werkwijze De gemeente Doetinchem schrijft de bedrijven aan die op basis van het huidige bestemmingsplan illegaal zijn gevestigd. De pilot start op bedrijventerrein Wijnbergen, omdat daar de behoefte aan handhaving het grootst is. De ondernemer is na het ontvangen van de brief aan zet: Hij/zij laat binnen 8 weken3 aan het Team Handhaving weten, dat hij/zij actief (naar het oordeel van de gemeente) op zoek is naar een geschikte (ook bestemmingsplantechnisch) bedrijfslocatie of dat zij beschikt over een vergunning. In dit stadium vindt de ondernemer een andere geschikte locatie en verplaatst ofwel de ondernemer geeft onderbouwd aan geen andere locatie te kunnen vinden. In het laatste geval gaat de gemeente actief het gesprek met de ondernemer aan over zijn/haar huisvestingsbehoefte. Bij het uitblijven van een reactie, zal de gemeente een handhavingtraject inzetten. De parkmanagementorganisatie Wijnbergen en IG&D zullen op de hoogte gesteld worden van de start van de handhaving. De pilot wordt na Wijnbergen geëvalueerd. Na Wijnbergen volgen Verheulsweide, Keppelseweg, De Huet, Gaanderen en Wehl. Het A18 Bedrijvenpark behoeft vanwege de fase waarin de uitgifte zich bevindt geen nader onderzoek. 4.2 Handhaven Als een functie wordt uitgeoefend die in strijd is met het bestemmingsplan en waar het bedrijf niet naar een andere locatie wenst te vertrekken, treed de gemeente handhavend op. De gemeente heeft een beginselplicht tot handhaven. Indien sprake is van illegaal gebruik of bebouwing, dan staat optreden van gemeentewege hiertegen open op basis van een drietal wegen: Bestuurlijke handhaving Toezicht op de naleving wordt uitgeoefend en indien niet naleving wordt vastgesteld kunnen sancties worden opgelegd door bestuursorganen (zie hiervoor hoofdstuk 5 van de Awb). Bestuursrechtelijke instrumenten worden ingezet door de gemeente met als primair doel het herstellen van de ongewenste situatie of het beëindigen/ongedaan maken van de overtreding. De bestuursrechtelijke instrumenten die hiervoor worden ingezet zijn: een bestuursrechtelijke sanctiebeschikking: - last onder dwangsom; - last onder bestuursdwang. intrekken van de vergunning of de ontheffing; een bouwstop (stilleggen van de activiteiten); bestuurlijke boete. De gemeente voert ook bedrijfsmatige activiteiten uit waarvoor zij formeel tevens de handhavende organisatie is. Omdat hier „de slager zijn eigen vlees keurt‟ is het nodig de handhaving hiervan zichtbaar en transparant te maken. Dit geschiedt door de bevindingen van het toezicht altijd schriftelijk ter kennis te stellen van degene die het beheer of de directie voert over de gecontroleerde activiteit. In de gevallen waarin een overtreding wordt geconstateerd wordt dezelfde sanctiestrategie gehanteerd als bij overtredingen van „ externen‟. Indien overtredingen door andere overheden wordt begaan, dan wordt eveneens opgetreden als tegen ieder ander.
3
De gemeente heeft een beginselplicht tot handhaven. Als er een handhavingverzoek binnenkomt, geldt in de regel een termijn van 8 weken.
8
Handhaving via privaatrecht Bij deze vorm gaat erom dat de gemeente als eigenaar van een grond of een pand de gebruiker c.q. huurder aanspreekt op het niet voldoen aan de privaatrechtelijke afspraken en/of regels. Strafrechtelijke sancties Deze worden opgelegd door de strafrechter krachtens de wet met strafvordering belast. Uitsluitend de politie en het Openbaar Ministerie hebben de bevoegdheid om strafrechtelijk op te treden. De strafrechtelijke instrumenten worden vooral gehanteerd door het Openbaar Ministerie, de politie en de Bijzondere opsporingsambtenaren (BOA‟s). Deze zijn gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van de wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. De belangrijkste strafrechtelijke instrumenten zijn: bestuurlijke strafbeschikking; proces verbaal; voorlopige maatregel.
9
Bijlage 1 Begrippenlijst Bedrijf Een zelfstandige productie-eenheid. Bestaand - bouwwerk: bestaand ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan; - gebruik: bestaand ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmginsplan. Dienstverlening (commerciële) Het bedrijfsmatig en tegen betaling aanbieden en verlenen van op publieke gerichte, al dan niet maatschappelijk en/of medische diensten, niet zijnde goederen, aan personen die deze diensten aanwenden anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Kantoor (zelfstandig) Het bedrijfsmatig verlenen van diensten waarbij het publiek niet of slechts in ondergeschikte mate rechtstreeks te woord wordt gestaan en geholpen en waar allerlei administratieve handelingen worden uitgevoerd. Leegstand Leegstand is het gedeelte van het aanbod dat momenteel daadwerkelijk leegstaat en onmiddellijk beschikbaar is voor derden. Er is daarbij een onderscheid tussen frictie- en langdurige leegstand. Frictieleegstand bestaat uit ruimten die minder dan een jaar leegstaan, langdurige leegstand betreft panden die langer dan een jaar leegstaan.
10
Bijlage 2 Literatuurlijst Gemeente Arnhem, Herijking kantorenbeleid 2008-2020, 2007. Gemeente Doetinchem, Handhavingbeleidsplan, 2011. Gemeente Doetinchem, Ruimte voor kantoren, 2008. Gemeente Doetinchem, Actualisatie detailhandelsbeleid, 2012. Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Nota handhaving bedrijventerreinen, 2006. Nationaal Programma Herbestemming, www.herbestemming.nu Taskforce (her)ontwikkeling bedrijventerreinen, Kansen voor kwaliteit, 2009. VNG, Handreiking Leegstand te lijf, 2011.
11
Bijlage 3 Overzicht leegstand Doetinchemse niet-woningen 2003-2012 25,0
20,0
15,0
leegstand niet-woningen
kantoren bedrijven detailhandel
10,0
horeca praktijkruimten 5,0
0,0 2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
