Gemeente Littenseradiel
Onderzoek processen Bouw- en Woningtoezicht in relatie tot het dekkingspercentage van de leges.
Rekenkamercommissie mei 2006
Voorwoord. Raadsleden worden in de gemeente vaak geconfronteerd met vragen over bouwvergunningen. Dit dan vooral gericht op de procedure, de lange termijnen, beperkte bouwmogelijkheden en kosten van de vergunning. Burgers en ondernemers zijn verbaasd en hebben een gevoel van machteloosheid over bepaalde beslissingen. Dit richt zich ook vaak op de, in de ogen van burgers, onduidelijke argumentatie van Welstand. Men heeft dan ook het gevoel dat de processen niet goed lopen en heeft vragen bij de kostendekkendheid. Nergens ter wereld is de wet- en regelgeving op het gebied van bouwen zo uitgebreid als in ons land zo wordt er vaak gedacht door bouwers en architecten. Dat de overheid daarbij de controlerende taak heel serieus neemt wordt als gevoelig ervaren. Hoe actueel deze materie echter is blijkt bijvoorbeeld uit de zorg voor instortende daken van gebouwen en recente branden in uitgaansgelegenheden waardoor dezer dagen onze aandacht wordt bepaald. Uit de vraagstelling van de Rekenkamercommissie is ook af te leiden dat een vermoeden van willekeur en subjectieve beoordeling een rol speelt bij de vergunningverlening. Omdat mede het plaatselijk gemeentelijk ambtelijk apparaat in dit proces een voortrekkerstaak vervult kunnen gevoelens van onbegrip en aversie gevoed worden. Overigens is in dit verband van belang het recente voornemen van de landsregering om de regelgeving sterk terug te dringen. Het is de bedoeling om de regelgeving rond het bouwen te vereenvoudigen door het invoeren van een omgevingsvergunning. Teneinde inzicht in de materie te krijgen is een onderzoek nodig naar de gang van zaken bij hoofdzakelijk de afdeling Vergunningen en Handhaving van de gemeente. Daarbij spelen een aantal facetten een rol zoals controle door andere overheidsinstanties, kundigheid en inlevingsvermogen van medewerkers, werkdruk, communicatie en bestuurlijke en ambtelijke leiding. De onderzoeksopdracht luidt het hebben van inzicht in: a. Het wettelijk kader vergunningen en keuzemogelijkheden daarin. b. De kwaliteit van de werkprocessen. c. De kwaliteit van de dienstverlening. d. Inzicht in de kostendekking via de leges op de vergunningverlening. Het onderzoek is uitgevoerd door ondergetekende in samenwerking met de raadsgriffier de heer J.H.de Jong. Een aparte vermelding verdient de open communicatie en hartelijke medewerking van betrokken bestuurders en ambtelijke leiding en medewerkers in het verstrekken van informatie wat in de kwaliteit van het totale onderzoek is terug te vinden. De onderzoeken werden uitgevoerd aan de hand van een aantal interviews en gesprekken. Belangrijke producties werden geleverd door de medewerker Planning en Control en de leidinggevende van de afdeling Vergunningen en Handhaving. Delen van de verkregen informatie en toelichting dienen in het onderzoeksrapport mede ter verduidelijking van de vaak complexe materie. De beoordeling van de klachten met betrekking tot de lange wachttijden, diffuse besluitvorming en onvoldoende inspraak berust echter grotendeels op dossieronderzoek. Mei 2006, Ing. A.van Diermen. Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
2
Inhoud. De door de rekenkamer op basis van de onderzoeksopdracht geformuleerde onderzoeksvragen zijn: a. Wat zijn de wettelijke kaders voor vergunningverlening bouw- en woningtoezicht. b. Is er sprake van een wettelijke minimale variant en een toegevoegde eigen regelgeving van de gemeente. c. Welke andere organisaties zijn hierbij betrokkenen op grond van welke wetgeving. d. Zijn de interne processen beschreven. e. Wat is de doorlooptijd van een aanvraag opgedeeld in de verschillende soorten aanvragen c.q. vergunningen. f. Is er efficiëntiewinst te boeken in deze processen door een andere benadering van de werkzaamheden. g. Is er onderscheid te maken in de loop van de verschillende procedures en is er een categorisering te maken tussen de verschillende soorten van vergunningen naar omvang en complexiteit van de bouwleges, bijvoorbeeld wel of niet met een procedure ex art. 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. h. Op welke wijze worden de kosten van de interne organisatie aan het product ”bouwvergunningen” toegerekend. i. Wat is de verhouding opbrengst en toegerekende kosten in de jaren 2003, 2004 en 2005. j. Hoe gaan de medewerkers om met vragen van de burger/klant. Teneinde op deze vragen te kunnen antwoorden is het onderzoek op onderstaande wijze ingericht. 1. Onderzoek werkprocessen. a. Beschrijving wet- en regelgeving Bouw- en Woningtoezicht, keuzemogelijkheden. b. Evaluatie Verbeterplan. c. Algemene beschouwing Bouw- en Woningtoezicht.
pag. 4 pag. 9 pag. 16
2. Onderzoek kwaliteit van werkprocessen en dienstverlening. a. b. c. d.
Competentie leiding en medewerkers. Ziekte percentages. Correspondentie en communicatieproces. Normering toetsing bouwvergunningen processen. Informele organisatie.
pag. 19 pag. 20 pag. 21 pag. 21
3. Onderzoek kosten en dekking leges bouwvergunningen. a. b. c. d.
Keuze systeem. Wet -en regelgeving. Kosten en opbrengsten. Vergelijking met andere gemeenten.
4. Onderzoek aantal cases.
pag. 23 pag. 23 pag. 25 pag. 26 pag. 27
a. Het op a-selecte wijze selecteren van een aantal recente dossiers en doorlichten tegen de achtergrond van de onderzoeksopdracht. Het gaat om een 10-tal vergunningen met vrijstelling, met- en zonder bezwaren, een 5-tal reguliere vergunningen en een 5- tal lichte vergunningen. 5. Conclusies en aanbevelingen; beantwoording onderzoeksvragen. Bijlagen 1 tot en met 11. Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
pag. 29 pag. 33
3
1. Onderzoek werkprocessen.
a. -
Korte beschrijving van de meest belangrijke wet- en regelgeving in het kader van de toetsing van bouwaanvragen. Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) Bestemmingsplannen Besluit indieningvereisten. Welstandsnota Woningwet Besluit bouwvergunningvrije en licht - bouwvergunningplichtige bouwwerken. Bouwverordening Bouwbesluit Sloopvergunning Bodemtoets Nota handhavingsbeleid. Monumentenwet.
Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze wet omschrijft het wettelijke kader voor het planologische beleid van de drie centrale overheden Rijk, Provinciën en Gemeenten, evenals de samenhang van de plannen en de voorgeschreven afstemming ervan. Voor de gemeenten worden, al dan niet verplicht, structuurplannen en bestemmingsplannen voorgeschreven. Bestemmingsplannen. Een bestemmingsplan geeft van een bepaald gebied de bestemming van de in het plan begrepen grond evenals voorschriften betreffende het (meest doelmatige) gebruik van de grond en de zich daarop bevindende opstallen. Belangrijke artikelen in de Wet Ruimtelijke Ordening betreffende bestemmingsplannen zijn de art. 15, 17, 19-1, 19-2, 19-3, 19-4 waarin vrijstellingsbepalingen zijn omschreven waarvan in de praktijk veelvuldig gebruik gemaakt wordt. Binnenplanse vrijstellingsbepalingen zijn gebaseerd op art. 15 WRO. Aan afwijkingen van het bestemmingsplan waarvoor de binnenplanse vrijstellingsbepaling niet toereikend is, kan medewerking worden verleend ingevolge de artikelen 17 en 19 WRO. In Littenseradiel worden veel planologische vrijstellingsprocedures gevoerd. Dit wordt veroorzaakt door verouderde bestemmingsplannen en gewijzigde bouwwensen van aanvragers. Bouwwerken worden steeds groter en passen dan vaak niet meer binnen de bebouwingsvoorschriften van jaren geleden. De afdeling Ontwikkeling werkt aan een actualisatie van de bestemmingsplannen. Dat kost echter veel tijd en dit probleem is dus niet op korte termijn opgelost. In 2003 is een verbeteringsslag gemaakt door het vaststellen van het thematische bestemmingsplan Ruimtelijk ondergeschikte gebouwen. Hierdoor zijn, vooruitlopend op de actualisatie, de bijgebouwenregelingen van de afzonderlijke bestemmingsplannen geharmoniseerd. Ook binnen het thematische bestemmingsplan zijn al werkende weg een paar verbeteringspunten geconstateerd. Als te zijner tijd alle bestemmingsplannen actueel zijn zal het aantal vrijstellingsprocedures nog verder kunnen worden verminderd door het voeren van een duidelijk vrijstellingsbeleid. Verder kan meer gebruik worden gemaakt van partiële herzieningen en binnenplanse uitwerkings- bevoegdheden. Vrijstellingsprocedures zullen er echter altijd wel blijven. Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
4
Besluit indieningvereisten aanvraag bouwvergunning (Biab). Controle op ontvankelijkheid Hiervoor is al aangegeven dat BWT een strakke toets voert op de ontvankelijkheid van de aanvraag. Het Besluit indieningvereisten aanvraag bouwvergunningen (Biab) is daarbij bepalend. Veel aanvragen worden onvolledig ingediend. Als dat niet in het begin van de procedure wordt gecorrigeerd, kunnen vaak de daarna volgende toetsen niet of niet goed worden uitgevoerd. Er kan dan geen goede beoordeling worden gemaakt en de bouwvergunning kan niet worden verleend of wordt verleend op foutieve gronden. Het vragen van aanvullende informatie tijdens de procedure kost in het algemeen veel tijd. Die tijd is er dan vaak niet meer omdat de wettelijke termijnen gewoon doorlopen. In de ontvankelijkheids toetsfase schort de termijn op en bestaat er geen, of minder, risico op een van rechtswege verleende vergunning. Daarom is er voor gekozen om de ontvankelijkheid direct in het begin te toetsen. Het Biab geeft duidelijk aan welke informatie bij de aanvraag moet worden ingeleverd. Deze kan zeer uitgebreid zijn. Bij het aanvraagformulier zit een checklist. In het verleden werd wat soepeler omgegaan met de ingediende informatie. In een aantal bezwaar- en beroepszaken en ook bij de controle van bouwwerken heeft dat echter tot problemen geleid. Om problemen in de toekomst te voorkomen en ook de voortgang in de procedure te houden is er dan ook voor gekozen in het begin van de procedure een strakke ontvankelijkheidtoets uit te voeren. Een soepele opstelling van de gemeente naar de aanvrager lijkt wel leuk en klantvriendelijk, maar als het later problemen oplevert is het dat niet meer. Veel gemeenten gaan daar nog soepel mee om. Volgens de afdeling vergunningen en handhaving in Littenseradiel niet meer. Uit het dossieronderzoek blijkt echter een meer genuanceerd beeld, wat overzichtelijk is gemaakt in de Samenvatting van het dossieronderzoek (bijlage 11). Welstandsnota In mei 2004 is er een Welstandsnota door de Raad vastgesteld. Sinds 1 juli 2004 geldt op grond van de Woningwet dat de Gemeenteraad welstandsbeleid vaststelt. Dit beleid vormt het kader waarbinnen de welstandscommissie bouwaanvragen aan redelijke eisen van welstand toetst. In het welstandsbeleid is onderscheid gemaakt in criteria voor licht bouwvergunningplichtige bouwwerken en reguliere bouwwerken. Voor de eerste categorie zijn sneltoets criteria opgesteld. Dit zijn eenvoudige welstandseisen voor veel voorkomenden kleine bouwwerken. Als een bouwwerk voldoet aan de sneltoets criteria, dan voldoet het tevens aan redelijke eisen van welstand. De toets aan de sneltoets criteria wordt door de bwt-ambtenaren zelf uitgevoerd. Bij strijdigheid of twijfel wordt het bouwplan alsnog aan de welstandscommissie voorgelegd. Voor de andere, reguliere, bouwaanvragen geldt het reguliere welstandsbeleid. Dit beleid omvat een indeling van de gemeente in een aantal verschillende welstandsgebieden die zijn gerelateerd aan de bouwperiode en de stedenbouwkundige invulling. Per gebied zijn welstandscriteria geformuleerd, gekoppeld aan o.a. de plaats in de omgeving, vorm en massa van het bouwwerk, materiaalgebruik en detaillering. Verder is aangegeven hoe die criteria geïnterpreteerd moeten worden. Handhaven, respecteren of incidenteel veranderbaar. Verder zijn specifieke criteria gegeven voor boerderijen. De reguliere bouwaanvragen worden voor de welstandstoets voorgelegd aan de welstandscommissie Hûs en Hiem.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
5
Dit is een intergemeentelijk samenwerkingsverband dat voor 30 Friese gemeenten het welstandstoezicht verzorgt. Een keer per 14 dagen komt de zogenaamde kleine commissie in Wommels bijeen voor het welstandsoverleg. Dit overleg is openbaar en aanvragers kunnen bij de behandeling van hun bouwaanvraag aanwezig zijn. In het overleg worden de binnengekomen bouwaanvragen beoordeeld. De kleine commissie bestaat uit 2 rayon-architecten. De ambtelijke ondersteuning wordt verzorgd door de gemeente. Als de kleine commissie er niet uitkomt of twijfelt, wordt het plan voorgelegd aan de grote commissie in Leeuwarden. Aanvragers krijgen bij een negatief advies, of een voldoet mits-advies, in het algemeen 1 keer de mogelijkheid om de aanvraag aan te passen. Als daarvan geen gebruik wordt gemaakt volgt weigering van de bouwvergunning. Burgemeester en wethouders kunnen echter gemotiveerd afwijken van een negatief welstandsadvies. Dat gebeurt ongeveer 5 keer per jaar op ca 400 aanvragen. Momenteel wordt gewerkt aan een evaluatie van het welstandsbeleid. Het voorstel is om de sneltoets criteria te verruimen omdat nu teveel lichte bouwplannen bij de eerste toets niet passen binnen de criteria. Woningwet De woningwet is een wat oudere wet die op enige afstand van de toetsing zelf staat en werd daarom als toetsinstrument minder gebruikt. De wet is wel oud (1901), maar door voortdurende aanpassingen, in 1992 zeer ingrijpend, springlevend en nu weer zeer belangrijk voor de toetsing. Zij het dat voornamelijk getoetst wordt aan twee AMvB’s van deze wet: het Bouwbesluit en de Bouwverordening. In deze wet wordt voorgeschreven dat de gemeente een bouwverordening vast stelt evenals een Welstandsbeleid en een Vergunningensysteem hanteert. Besluit bouwvergunning vrije en licht bouwvergunningplichtige bouwwerken. Deze regelgeving dateert van 2002 en is bedoeld om in geval van kleine en ondergeschikte bouwwerken van beperkte betekenis zonder vergunning te kunnen werken c.q. een vereenvoudigde vergunning te verkrijgen. De toetsing is dan ook eenvoudiger en kan sneller verlopen dan bij een reguliere vergunning. Bouwverordening. De Bouwverordening omvat steeds minder normen. Veel administratieve en constructieve bepalingen zijn inmiddels door de minister in het kader van rechtseenheid ondergebracht in amvb’s zoals het Bouwbesluit, het Besluit licht bouwvergunningplichtige en bouw-vergunningvrije bouwwerken en het Besluit indieningvereisten aanvraag bouwvergunning. Daarmee wordt het belang van de bouwverordening steeds minder. De Bouwverordening stelt in hoofdzaak nog eisen aan stedenbouwkundige bepalingen als er geen bestemmingsplan van toepassing is, aan het slopen van bouwwerken, het welstandstoezicht, het brandveilige gebruik van bouwwerken (gebruiksvergunning), het gebruik ervan, en het onbewoonbaar verklaren van woningen. Voor wat betreft de bouwvergunningtoets speelt de bouwverordening alleen een rol als er geen bestemmingsplan is.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
6
Bouwbesluit De toets aan het Bouwbesluit spitst zich in Littenseradiel in het algemeen toe op de volgende zaken: • • • • •
de constructie van het bouwwerk, de veiligheid en toegankelijkheid van het bouwwerk de energieprestatie ventilatie en vocht daglichttoetreding.
Niet alle toetspunten van het Bouwbesluit worden uitvoerig bekeken. Dat kan ook niet. Dat doet geen enkele gemeente. Daar is het Bouwbesluit veel te uitvoerig voor. En veel aspecten uit het Bouwbesluit spelen hier door de aard van de aangevraagde bouwwerken ook niet. Hoogbouw en ingewikkelde industriële bebouwing vinden hier bijvoorbeeld niet plaats. Het ministerie van Vrom erkent dat het Bouwbesluit te uitvoerig is, maar past het niet aan. Wel heeft zij een project van de Vereniging BWT Nederland gesubsidieerd, waarbij een uniform toetsprotocol is ontwikkeld op basis van een risico-analyse. Dit CKB-project is inmiddels afgerond en een aantal grote gemeenten werkt er al mee. Voor een kleine gemeente als Littenseradiel lijkt dat nog te uitgebreid en er zal een verdere vereenvoudiging overwogen moeten worden. Voor eenvoudige bouwwerken wordt de bouwbesluittoets zelf gedaan. Voor met name constructieve aspecten wordt de toets uitgevoerd door een constructiebureau in Leeuwarden. Daar heeft BWT niet voldoende kennis voor. Verder is de afdeling te klein om zelf een constructeur in dienst te hebben. De beperkte toets aan het bouwbesluit is inmiddels in de praktijk zo gegroeid, voldoet goed en wordt steeds verder uitgebouwd. Deze manier van werken moet nog wel via een toetsprotocol op basis van een risicoanalyse in het bouwbeleid worden geformaliseerd. Sloopvergunning. In de bouwverordening is een uitgebreide regelgeving opgenomen met betrekking tot slopen. Ook in de woningwet en het Besluit Stads en Dorpsvernieuwing komen bepalingen voor betreffende het slopen. Het betreft voorschriften over veiligheid, bescherming van belendende percelen, gescheiden opslaan van sloopmaterialen alsmede administratieve en procedurele bepalingen. Het belangrijkste oogmerk is het reguleren en gescheiden inzamelen en verwerken van afvalstromen. Niet voor ieder sloopwerk is een vergunning nodig. Voorts is van belang: • • • •
Aanwezigheid van asbest. De veiligheid op en rond de sloopplaats. De afvoer van sloopafval. Of er sprake is van een monument of sloop in een beschermd dorpsgezicht.
In dat geval wordt andere wetgeving van belang zoals de wet op de Stads- en Dorps- vernieuwing. Het proces van de sloopvergunning is beschreven en wordt door Bimas ondersteund.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
7
Bodemtoets. Resultaten bodemtoets. De Bouwverordening bepaalt dat het verboden is om te bouwen op verontreinigde grond. Om te kunnen vaststellen of er sprake is van verontreinigde grond dient de aanvrager afhankelijk van het soort bouwwerk en de omvang daarvan informatie te overleggen over de bodem- kwaliteit. Die bodeminformatie wordt voor beoordeling voorgelegd aan het team milieu. Als er sprake is van ernstige bodemverontreiniging zal er eerst een sanering moeten plaatsvinden voordat de bouwvergunning kan worden verleend. Bij lichtere verontreiniging wordt samen met het team milieu gekeken of er voorzieningen nodig zijn. De bodeminformatie wordt bewaard in het bouwdossier en vastgelegd in het bodem informatiesysteem NAZCA van milieu. Nota handhavingsbeleid. In juni 2004 is door de Raad het Handhavingsbeleid vastgesteld. In dit integrale beleid staat aangegeven hoe de gemeente omgaat met het toezicht op de naleving van regels en de handhaving van overtredingen. Het beleid geeft aan waarom de gemeente toezicht houdt en handhaaft en hoe zij dat doet. Het beleid voorziet in een naleving-, toezicht-, sanctie- en een gedoogstrategie. Er staat o.a. in dat er op een paar uitzonderingen na, niet meer wordt gedoogd en dat overtredingen van voor 1-12003, die niet bij de gemeente bekend waren en die geen gevaar opleveren voor omwonenden of omgeving, worden gelaten voor wat het is. Verder staan er in het beleid handreikingen en stappenplannen voor de te volgen procedures, maatregelen en termijnen. Het beleid voldoet voor wat betreft de opzet aan de eisen die de minister van Vrom heeft gesteld met betrekking tot professioneel handhaven. Op basis van de toezichtsfrequentiematrix is een berekening gemaakt van de benodigde personele capaciteit. Daarbij is uitgegaan van noodzakelijk geachte controles in plaats van verwachte overtredingen. Op basis van die berekening is ook een extra medewerker aangetrokken. In de praktijk begint de uitvoering steeds beter te lopen. Nog niet alle in de matrix genoemde controles worden gehaald. Er worden echter wel meer controles uitgevoerd dan in voorgaande jaren. Vooral gereedmeldingcontroles, controle op illegale bouw (al dan niet in afwijking van een vergunning), uitzetten van bouwwerken en aangeven bouwpeil en nog in beperkte mate cascocontroles. Er worden ook meer bouwstops opgelegd en meer sanctiebesluiten afgegeven. (Zie hiervoor ook: “Hoe om te gaan met een bouwstop”genoemd in c. Algemene beschouwing, blz. 17) De aantallen zijn genoemd in tabel 1 in C Algemene beschouwing. Een gevolg van de verhoogde inzet van toezicht en handhaving is dat ook het aantal bezwaar- en beroepsprocedures stijgt. Uitspraken van de rechtbank of de Raad van State zijn echter in het algemeen positief voor de gemeente. Voor bouwtoezicht kan het handhavingsbeleid in de komende tijd verder worden uitgebouwd met een omgevingsanalyse met daarin een risico- en een nalevinganalyse. Ook een toezichtprotocol, waar wel en waar niet opletten bij een controle, zal worden opgesteld. Dit kan ook gekoppeld worden aan het bouwbeleid. Op die manier kan de inzet voor toezicht en handhaving verder worden verfijnd en is er nog voordeel te behalen in het eerder constateren van afwijkingen. Tijdens de bouw kunnen gemakkelijker aanpassingen worden uitgevoerd dan achteraf na een gereedmeldingcontrole. Dit houdt echter in dat er meer cascocontroles moeten plaatsvinden. Dit jaar wordt het handhavingsbeleid geëvalueerd. De onderzochte dossiers gaven geen positief beeld van de controle uitvoering bouwwerken.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
8
Monumentenwet. De monumentenwet regelt de bescherming van monumenten, terreinen met betrekking tot monumenten, archeologische monumenten, kerkelijke monumenten en de bescherming van stads-en dorpsgezichten. De definitie van een monument is de wet opgenomen. In hoofdstukken wordt de aanwijzing tot monument geregeld evenals Vergunningsprocedures voor wijziging, afbraak of verwijdering. Tenslotte is een schadevergoedings- en subsidieregeling mogelijk en zijn er bepalingen betreffende bestuursdwang handhavings- en strafbepalingen en overgangs- en slotbepalingen. Ten behoeve van de bescherming van gemeentelijke panden is door de Raad een gemeentelijke monumentenregeling aangenomen met overeenkomstige bepalingen. Panden die niet in aanmerking komen voor de status Rijksmonument, maar wel monumentale waarde hebben, kunnen als gevolg van de gemeentelijke monumentenverordening als gemeentelijk monument aangemerkt worden.
b.
Evaluatie Verbeterplan.
Een aantal jaren geleden heeft een routine- onderzoek van de VROM inspectie regio noord er toe geleid dat het College van B&W een zogenaamd verbeterplan heeft opgesteld. Het Verbeterplan is 9 december 2003 door het College van B&W vastgesteld en door de betreffende ambtelijke afdelingen Ruimtelijke Ontwikkeling en Vergunning en Handhaving als uitgangspunt ter hand genomen. Het VROM onderzoek, en dus ook het Verbeterrapport, betroffen in hoofdzaak het al of niet goed en voldoende toepassen van wet- en regelgeving en de aanbeveling een aantal VROM taken te verbeteren. Een evaluatie van het Verbeterrapport kan wellicht al op een aantal vragen antwoord geven. In het Verbeterrapport worden tevens een aantal acties aangekondigd die de kwaliteit van werken in dit opzicht van de afdeling Vergunningen en Handhaving moet verbeteren. De Rekenkamercommissie voert een onderzoek uit naar de aspecten van de relatie tussen aanvragers van vergunningen in het kader van Bouw -en Woningtoezicht en de ambtelijke behandelaars c.q. bestuurlijke vergunningverleners. De onderzoeksopdracht is in het voorwoord beschreven. Daaruit valt op te maken dat deze onderzoeksopdracht is weer te vinden in een gedeelte van de verbeterpunten uit de VROM rapportage en het daarvan afgeleide Verbeterplan van de Gemeente. Het gaat daarbij in hoofdzaak om de ambtelijke behandeling van vergunningaanvragen op de afdeling Vergunningen en Handhaving. Het ligt voor de hand om ruim twee jaar na dato bedoelde verbeterpunten te evalueren als onderdeel van de onderzoeksopdracht. De onderzoeksopdracht heeft betrekking op onderstaande onderwerpen uit het Verbeterrapport. Nr. -
8. 9. 12. 14. 15.
-
21. 22. 24. 27. 33.
Volledig in beeld brengen fysieke kwaliteit bebouwde omgeving. Beleid opstellen voor Bouw -en Woningtoezichttaken. Opstellen integraal handhavingsbeleid. Beschrijving van werkprocessen voor Bouw -en Woningtoezichttaken. Verbetering wisselwerking (communicatie) tussen de afdeling Vergunningen en Handhaving en de gemeentelijke Brandweer. Verbeteren archivering. Reservering middelen zichtbaar maken in begroting en meerjarenprogramma. Kennis en vaardigheden medewerkers op peil houden. Toetsing bouwaanvragen en sloopaanvragen nader bezien. Impuls beleidsmatige uitvoering toezicht en intensivering handhaving.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
9
Eén verbeterpunt uit het VROM rapport is niet in het gemeentelijke Verbeterprogramma terug te vinden n.l. het formeel regelen van het tijdelijk bewonen van caravans via vergunningen en eventueel vrijstelling via art. 17 WRO. Door het College van Burgemeester en Wethouders is echter nadrukkelijk besloten een en ander in het handhavingbeleid c.q.traject te regelen. Actuele evaluatie van bovenstaande onderwerpen geeft het volgende beeld: Uitgevoerd. Ad. nr. 12(en 33) Opstellen integraal handhavingsbeleid, inclusief impuls beleidsmatige uitvoering toezicht. In juni 2004 is door de Raad het integrale Handhavingsbeleid vastgesteld. Dit beleid geeft de regels voor het omgaan met toezicht op de naleving van de bouw- en vergunningsvoorschriften en de handhaving bij overtredingen. Het beleid voorziet in een naleving-, toezicht- sanctie- en een gedoogstrategie. Er staat o.a. in dat er niet meer wordt gedoogd maar ook dat overtredingen van voor 1 jan. 2003, die niet bij de gemeente bekend waren en die geen gevaar opleveren voor omwonenden of omgeving, worden gelaten voor wat het is. Verder staan er in dit beleidsplan handreikingen en stappenplannen voor te volgen procedures, maatregelen en termijnen. Op basis van een toezichtsfrequentiematrix is de, voor deze gemeente benodigde personele capaciteit berekend. Op basis hiervan is een extra medewerker aangetrokken. Er worden dan ook veel meer controles uitgevoerd dan in voorgaande jaren. Toch worden nog niet alle, in de matrix genoemde controles uitgevoerd. Als gevolg van de intensivering van de handhaving worden meer bouwstops opgelegd en meer sanctiebesluiten afgegeven. Tevens is een verhoogd aantal bezwaar- en beroepsprocedures het gevolg van de nieuwe werkwijze. Tot nu toe zijn uitspraken van de rechtbank c.q. de Raad van State in het algemeen positief voor de gemeente. Het ontbreekt nog aan een toezichtprotocol teneinde de inzet voor toezicht en handhaving te verfijnen. Met een protocol zullen afwijkingen eerder geconstateerd worden. Voorwaarde is dat er meer en eerder cascocontroles moeten worden uitgevoerd. Het ligt in het voornemen dit jaar het ingezette handhavingsbeleid te evalueren. Ad nr.14 Beschrijving werkprocessen voor Bouw -en Woningtoezichttaken. 1.
Vergunningen.
Het beschrijven van de meest belangrijke werkprocessen heeft inmiddels plaatsgevonden. De beschrijvingen zijn gevisualiseerd in z.g. stroomschema’s. Uit deze schema’s is de complexiteit van de materie duidelijk af te lezen. De stroomschema’s zijn als bijlage nr.1a tot en met e bijgevoegd. Voor alle regelmatig voorkomende vergunningen zijn de werkprocessen beschreven. Formeel moeten de beschrijvingen nog worden vastgesteld door B&W. De processen worden in de tijd beheerst door al dan niet fatale wettelijke termijnen. Omdat voor bouwvergunningen fatale termijnen gelden, bij overschrijding daarvan is de vergunning van rechtswege verleend, worden procedures strak uitgevoerd. Voor een lichte bouwvergunning geldt een termijn van 6 weken. Voor een reguliere vergunning 12 weken. Als een reguliere vergunning in twee fasen wordt aangevraagd is er per fase 6 weken verlenging mogelijk.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
10
Het proces voor een bouwvergunning is in hoofdlijnen als volgt. De aanvraag wordt ingeboekt. Dan volgt de ontvankelijkheidtoets. Dan de bestemmingsplantoets, de welstand toets en de technische toets. Bij de technische toets wordt gekeken naar het Bouwbesluit. Er is een strakke toets op ontvankelijkheid van de aanvraag. Het Besluit indieningvereisten bouwaanvragen is daarbij leidend. Bij het bouwaanvraagformulier zit een checklist voor de aanvrager. Als de aanvraag niet compleet is wordt deze verder buiten behandeling gelaten (dit is een Woningwet term voor niet-ontvankelijk verklaren). Bij de technische toets wordt gekeken naar het Bouwbesluit en de bouwverordening. Daarbij komen o.a. de orde: de constructie van het bouwwerk, energieprestatienorm (EPN), daglichttoetreding, ventilatie, veiligheid en toegankelijkheid van het bouwwerk. In deze fase wordt bij grotere bouwwerken of bedrijfsmatige bouwwerken ook de brandweer om advies gevraagd. Als er geen weigeringgrond is kan er nog een aanhoudingsplicht gelden. Dat kan voorkomen in verband met een aanvraag om een milieuvergunning, de monumentenwet, een bestemmingsplanvrijstelling of een sanering van verontreinigde grond. Door het hele proces geldt dat als er sprake is van een strijdigheid, de aanvrager 1 keer in de gelegenheid wordt gesteld om de aanvraag aan te passen. Wordt daar geen gebruik van gemaakt dan volgt een niet-ontvankelijk verklaring of een weigering afhankelijk van de fase waarin de aanvraag verkeert. Omdat de Woningwet de mogelijkheid biedt om een bouwaanvraag in fasen in te dienen is de gemeente gestopt met de mogelijkheid om een vooroverlegplan in te dienen. Bij een vooroverlegplan of een schetsplan kon een aanvrager zijn plan globaal laten toetsen aan het bestemmingsplan en aan welstand. Deze kon daarmee een indicatie krijgen over de haalbaarheid van het plan. In de praktijk bleven deze plannen vrij lang liggen. Er lag geen fatale termijn op. Er werden wel leges voor geheven en bij een positieve beoordeling moest toch nog een bouwaanvraag ingediend worden. Verder bleek vaak dat de uiteindelijke bouwaanvraag soms lang op zich liet wachten en/of afweek van het schetsplan, zodat de toetsing opnieuw moest gebeuren. De 1e fase aanvraag nu voorziet op een wettelijke basis met een duidelijke termijn (6 weken) in hetzelfde als het eerdere vooroverlegplan en omdat dit nu wettelijke mogelijkheid is geworden, is de gemeente afgestapt van het vooroverlegplan. De potentiële aanvrager weet nu sneller waar hij aan toe is. Dit wil overigens niet zeggen dat er geen vooroverleg meer mogelijk is. In de praktijk gebeurt dat met betrekking tot bijzondere of grote projecten nog wel. De beschrijvingen moeten nog worden vastgelegd door B&W. Een beknopte procesbeschrijving is weer gegeven op bijlage nr. 2. 2.
Vrijstellingsprocedures.
Als de aanvraag niet binnen het geldende bestemmingsplan past dienen nog een aantal stappen te worden gedaan alvorens blijkt dat vrijstellingsprocedures of procedures voor partiële bestemmingsplanwijzigingen moeten worden gevolgd. Ook de Welstandstoets vooraf is nodig omdat er sprake is van een zelfstandige weigeringgrond. Tenslotte kan nog een aanhoudingsplicht volgen bij bijzondere aanvragen. Vrijstellingsprocedures kunnen worden gevolgd overeenkomstig bepalingen uit de WRO ex art. 15, art.17, art. 19. Daarnaast zijn er procedures voor partiële bestemmingsplanwijzigingen en uitwerkingen ex art. 11 van de WRO. De overzichten van de procedures zijn als bijlagen nr. 3a tot en met 3f opgenomen. Per soort vergunningsaanvraag is te zien het aantal stappen dat moet worden genomen met de daarbijbehorende minimale doorlooptijd.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
11
Afhankelijk van de medewerking van instanties en soms ook aanvrager lopen de termijnen uiteen van minimaal 1 week voor een eenvoudige art. 15 procedure tot 33 weken bij een art 19.1/4 procedure met zienswijzen bij bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar. Adviezen en toetsen bij aanpassingen zijn regelmatig niet in één keer positief zodat er dan langere doorlooptijden nodig zijn. De aangegeven termijnen betreffen alleen de extra proceduretijd die nodig is in het kader van vrijstellingsprocedures. Om duidelijk te krijgen of er een vrijstellingsprocedure gevolgd moet worden is er vooraf een aantal stappen nodig die in het overzicht zijn aangegeven. De hiervoor benodigde gegeven proceduretijd is indicatief maar kan incidenteel oplopen tot 12 weken. De meest maximale doorlooptijden komen dan in de buurt van 1,5 jaar. De overzichten die voor Littenseradiel voor het eerst zijn samengesteld kunnen verhelderend werken bij klachten over onduidelijkheid van termijnen. Ad nr. 22. Reservering middelen zichtbaar maken in begroting en meerjarenprogramma. De ambtelijke organisatie ondergaat al enige jaren een veranderingsproces op het gebied van administratief instrumentarium. Dit komt tot uitdrukking in de ontwikkeling en verdere uitbouw van bedrijfsvoeringinstrumenten. Belangrijk in dit verband zijn de programma- begroting van de Raad en de productenraming door het College van B&W. Daarnaast zijn te noemen de invoering van het gemeentelijk bedrijfsvoeringconcept en de budgetteringsregeling. Zeer pragmatisch is de invoering van het afdelingsplan van de afdeling Vergunningen in het afgelopen jaar. Dit plan vormt de basis voor de planning van de werkzaamheden binnen de afdeling met belangrijke relaties naar begrotingen en jaarrekening maar ook naar planningsgesprekken met, en competentiegericht werken van, de leiding en medewerkers. Na het invoeren van de afdelingsplannen staat nog het opzetten van een methodiek van management rapportages op stapel. Al met al geven deze ontwikkelingen een brede opwaardering van de administratieve organisatie te zien. Hiermee wordt belangrijk tegemoet gekomen aan de ter zake gemaakte opmerkingen van VROM. Ad 24 Kennis en vaardigheden medewerkers op peil houden. Het op peil houden van kennis en vaardigheden wordt gewaarborgd door al dan niet verplicht volgen van cursussen op het gebied van bijscholing op vakgebied. In de nota Handhavingsbeleid staan voorschriften met betrekking tot verplichte opleiding en cursussen op vakgebied vermeldt voor medewerkers met bedoelde taak. Daarnaast kent de gemeente een studieregeling voor medewerkers die zich overigens willen ontplooien. Ad nr. 33. Impuls beleidsmatige uitvoering toezicht en handhaving. Dit onderwerp valt samen met het achter punt nr. 12 beschrevene. Behalve de gereedgekomen verbeterplannen, voortkomend uit het VROM rapport en genoemd achter de punten 12, 14, 21, 24 en 33 zijn er tevens een aantal zaken aangepakt en verbeterd. 1. De Welstandsnota Bij wetswijziging per 1 juli 2004 van de Woningwet geldt dat de gemeenteraad welstandsbeleid vaststelt. In mei 2004 is er een Welstandsnota door de Raad vastgesteld.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
12
Deze dient ter beoordeling van reguliere aanvragen. Als onderdeel is erin opgenomen de welstandsnota voor licht vergunningplichtige bouwwerken (kleine bouwwerken), de sneltoets criteria. Dit belangrijke document is het beleidskader waarbinnen de Welstandscommissie de bouwaanvragen aan redelijke eisen van welstand toetst. Tevens vormt ze de grond waarop tegen excessen kan worden opgetreden. Zie verder in het hoofdstuk Beschrijving. 2. Automatisering. Sinds juli 2002 werkt BWT met het systeem BIMAS. Dit systeem voorziet in registratie van gegevens van de aanvrager en het aangevraagde bouwwerk. Het stuurt het bouwvergunningproces, het ondersteunt het aanmaken van correspondentie met behulp van standaardbrieven, bewaakt de procesvoortgang en fatale termijnen. Verder levert het gegevens voor de CBS-statistiek. Voor BIMAS werd gewerkt met Access en Word als losse programma’s naast elkaar. BIMAS is geïntegreerd. BIMAS heeft als voordeel dat het veel vrijheid biedt de werkprocessen naar eigen wensen in te richten. Het wordt echter maar door een klein aantal gemeenten gebruikt en het wordt geleverd en ondersteund door een klein bedrijf en daar is het een kwetsbaar pakket. Het draait niet onder Oracle, maar onder Foxpro en daardoor kan het niet digitaal gegevens uitwisselen met andere systemen binnen de gemeentelijke organisatie. Uitwisseling van documenten met andere systemen binnen de gemeentelijke organisatie is vanwege een afwijkend besturingssysteem niet mogelijk BIMAS is een verouderd systeem dat op termijn, met het oog op de omgevingsvergunning, de gewenste koppeling met andere systemen en eisen met betrekking tot kernapplicaties door het ISZF, vervangen moet worden. Gestreefd wordt om dat gelijktijdig met de invoering van de omgevingsvergunning, nu gepland begin 2008, te doen of mogelijk eerder. Via het automatiseringsplan is daar al budget voor aangevraagd Nog niet uitgevoerd Ad nr. 8. Onderzoek kwaliteit van bestaande bebouwing en volledig in beeld brengen van de fysieke kwaliteit van de bebouwing, incl. beeldbepalende panden. Globaal omschreven moet onderzocht worden of woningen, woonketen en woonwagens voldoende kwaliteit hebben om als woonruimte te dienen en of bouwwerken, standplaatsen en erven conform de bouwverordening worden gebruikt. Zolang een en ander niet formeel is vastgelegd evenals hoe en wanneer de gemeente aanschrijft kan er niet afdoend worden opgetreden. Ervan uitgaande dat er in de praktijk niet veel slechte woningen/gebouwen in de gemeente zijn kan men het gewicht van de maatregel inschatten. Voor wat betreft de opname en beschrijving van de beeldbepalende panden kan verwezen worden naar de Welstandsnota waar monumenten, beschermde dorpsgezichten en dorpskommen evenals beeldbepalende panden (summier) zijn opgenomen. Verdere uitwerking van dit onderwerp wordt geacht in 2006 te worden opgenomen. Ad nr. 9(en 27). Het opstellen van een beleidsplan voor Bouw en WoningtoezichttakenHierin wordt opgenomen een toetsbeleid c.q. protocol voor bouw-en sloopaanvragen c.q. vergunningen. (Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen CKB). Dit laatste zodra operationeel en voorradig. Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
13
Dit onderdeel van het verbeterplan moet als een belangrijk reglement in de organisatie van de afdeling Vergunningverlening en Handhaving worden beschouwd en de totstandkoming ervan dient met de nodige voortvarendheid ter hand worden genomen. Daarnaast dient in het handhavingsbeleid nog nader een toezichtprotocol voor het toezichthouden en controleren op de bouw te worden vastgesteld en ingevoerd. Dit zodra operationeel en voorradig. Ad nr.15. Verbetering communicatie met de Brandweer. Door de afdeling Vergunningen c.a. wordt de communicatie als goed ervaren. De brandweer geeft advies bij bouwaanvragen. Daarnaast stelt zij de gebruiksvergunningen op. De fysieke afstand tussen afdeling en Brandweer is niet groot en overleg is snel gerealiseerd. De handhaving bij overtredingen van gebruiksvergunningen wordt door de afd. Vergunningen uitgevoerd omdat de Brandweer geen juridische medewerkers heeft. Naar het oordeel van VROM dient er in de relatie met de Brandweer verbetering te komen door het beschrijven van werk- en communicatieprocessen evenals van een toetsingsprotocol waaruit blijkt wie wat doet. De noodzaak van deze door VROM genoemde maatregel moet beoordeeld worden tegen het licht van het geringe aantal klachten op dit gebied bij de afdeling Vergunningen en de Brandweer. Ad nr. 21.Archivering en dossiervorming. De voorlopige dossiermappen worden bij de afdeling Vergunningen gehouden tot de bouwvergunningen verleend zijn en op uitvoering zijn gecontroleerd. Tot die tijd ligt de verantwoordelijkheid bij die afdeling. Na afhandeling gaat het dossier naar het archief waar de inhoud getoetst wordt aan de verplicht voorgeschreven inhoud. Deze inhoud is het resultaat van overleg tussen VNG en het Rijk betreffende selectiecriteria en wordt regelmatig geactualiseerd en in de Staatscourant gepubliceerd. Recentelijk nog op 3 februari 2006. De dossiervorming is daardoor verbeterd en er zijn afspraken gemaakt met de afdeling Documentaire Informatievoorziening en Inkoop over de inhoud van het definitieve dossier volgens bovengenoemd voorschrift. Inhoud volgens aftoetsformulier. • • • • • • •
eventueel vrijstellingsbesluit art.19 WRO procedure. welstandsadvies. eventueel bodemrapport. gecontroleerde constructieberekeningen, tekeningen incl. sondering. gestempeld bouwaanvraagformulier, tekeningen en berekeningen, daglicht- en ventilatieberekeningen. correspondentie met in ieder geval de bouwvergunning of weigering. bouwcontroleformulier.
Na selectie wordt wat buiten het geselecteerde valt vernietigd. Ook aanvragen die zijn ingetrokken worden na 3 jaar vernietigd. Een en ander na consultatie van de betreffende afdeling. Men stelt zich soepel op en meer bewaren dan nodig is mag. Bij een steekproef over 21 dossiers bleken diverse onderwerpen niet volledig aanwezig. Hierover meer in 4. Onderzoek aantal cases.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
14
Overige onderwerpen uit het VROM-rapport Behalve bovengenoemde onderwerpen is uit de VROM rapportage nog het volgende te noemen 1.
Er is een gebrek aan interne communicatie naar voren gekomen.
Het verbeteren van de interne rapportage is gekoppeld aan het werken met afdelingsplannen. In het najaar van 2005 is gestart met het opstellen van afdelingsplannen voor 2006. Aan die planning is een rapportage gekoppeld. Een keer per 4 maanden zal de voortgang gerapporteerd worden naar het directieoverleg en B&W. Over de voortgang van projecten wordt binnen het aandachtsveld van de adjunct-directeur al langer per 4 maanden gerapporteerd. Zo ook de voortgang van het verbeterplan Vrom-inspectie. De ontwikkeling van het afdelingsplan is nog in een vroeg stadium. Hierin kunnen worden opgenomen scores, kerngegevens en voorgenomen acties voor het komende jaar evenals alle andere relevante gegevens. Dit managementstool vormt een belangrijk communicatiemiddel en het invoeren ervan versterkt de bestuurlijke betrokkenheid van Het ligt in de bedoeling de bovenstaande verbeterpunten in 2006 af te ronden. 2.
Verschil in opvatting tussen RO en Vergunningen en Handhaving
Door de medewerkers van Ruimtelijke ontwikkeling worden de gehele bestemmingsplanwijzigingen en partiële herzieningen voorbereid. Bij de afdeling Vergunningen de zogenaamde vrijstellingsprocedures. Er blijkt in de praktijk tussen behandelaars verschil van opvatting over de aard en invulling van het werk. Dit werkt soms fricties in de hand hetgeen tot vertragingen kan leiden. Samenvatting De onderwerpen achter punt 12 (en 33) 14, 22en 24 zijn uitgevoerd. De onderwerpen achter punt nr. 8,9 (en 27), 15 en 21 zijn nog niet of onvolledig uitgevoerd Hiervan resteert nog: Ad 8. Het verplichte onderzoek ex art 13 van de Woningwet evenals het volledig in beeld brengen van het kwaliteitsbeeld van de bestaande bebouwing. Ad 9 (en 27) Het opstellen van een beleidsplan voor Bouw- en Woningtoezichttaken. Hierin opnemen een toetsbeleid/protocol CKB voor bouw- en sloopaanvragen c.q. vergunningen. (Zodra operationeel en voorhanden) Vaststellen en invoeren van een toezichtprotocol voor toezicht en controle op de bouw. (Zodra operationeel en voorhanden). Ad 15. Verbeteren communicatie met de Brandweer. Beschrijven werkprocessen en opstellen toetsingsprotocol. Ad 21. Archivering en dossiervorming Het verder benutten van het afdelingsplan.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
15
c.
Algemene beschouwing ten aanzien van een aantal onderwerpen bouw- en woningtoezicht.
Het team bouwtoezicht heeft vanaf 2001 tot nu toe regelmatig te kampen gehad met langdurige ziekte van medewerkers, plotseling overlijden van een collega, zwangerschaps- en ouderschapsverlof van medewerkers. Ook voor 2001 liep het al niet optimaal. Daardoor zijn er veel tijdelijke medewerkers op verschillende functies en voor verschillende periodes werkzaam geweest. Dat is niet bevorderlijk geweest voor de efficiënte bedrijfsvoering en de voortgang van de werkzaamheden. Het kost veel afstemmingsverlies en ook zijn ontstane gaten in de formatie vaak niet volledig ingevuld. Zie onder andere de tabel nr.2. In 2002 zijn de taken van bouwtoezicht uitgebreid met de uitvoering van de vrijstelling- procedures. De formatie die tot dan daarvoor bij Ruimtelijke Ontwikkeling was is over- geheveld naar Bouwtoezicht. Na het overlijden van een collega is besloten de controle van constructieberekeningen definitief uit te besteden en daar zelf geen formatie meer voor aan te trekken. De ontstane vacature is ingevuld met een allround bouwtechnisch medewerker op mbo-niveau. In 2003 is door B&W besloten tot uitbreiding van de formatie met een senior medewerker bouwtoezicht. Dit om de juridische en beleidsmatige kwaliteit van het werk te bevorderen en te borgen. Verder is de tijd die vrijgekomen is door efficiënter werken en strakkere procedures o.a. door invoering van Bimas, ingevuld door het buitenwerk op te pakken en de toetsing van bouwaanvragen uit te breiden, zodat beter voldaan wordt aan de ontvankelijkheidtoets en de bouwbesluittoets. De juridische en technische kwaliteit van de besluiten is flink verbeterd. Voorts is bouwtoezicht eind 2000 geconfronteerd met een groot aantal aanvragen en vervolgens met bezwaar- en beroepszaken met betrekking tot windturbines. Dat heeft een forse claim gelegd op de capaciteit van de afdeling. Ook het oppakken van het buitenwerk heeft geleid tot meer bouwstops, sanctiebesluiten en bezwaar- beroepszaken. Daarnaast is het aantal vergunningaanvragen gegroeid van 327 in 2001 naar 446 in 2005. Tabel 1. Jaar
2001
2002
2003
2004
2005
Aanvragen
327
310
299
400
446
Bezwaren
26 (5)
77 (74)
12
22
22 8
Bouwstop Sancties
4
9
De toename in aanvragen wordt deels veroorzaakt door de invoering van de mogelijkheid tot het indienen van de bouwaanvraag in fasen. Daarmee ontstaat de situatie dat er twee keer een aanvraag wordt ingediend voor hetzelfde bouwwerk. Echter behoeft niet twee keer de volledige toetsing te worden uitgevoerd. Veel werkzaamheden, zoals inboeken, ontvankelijkheidtoets, de procedure met bijbehorende correspondentie moeten wel dubbel worden gedaan. Bij het hoge aantal bezwaarschriften in 2001 en 2002 moet worden opgemerkt dat dit hoofdzakelijk bezwaarschriften met betrekking tot windturbines (tussen haakjes vermeld) betrof. Een aantal bezwaarmakers gaat door in beroep en soms in hoger beroep. Dat is in de tabel niet verwerkt. Soms gaat het om beroep, soms alleen om een voorlopige voorziening en soms een combinatie daarvan. Dat is moeilijk te specificeren zonder alle dossiers afzonderlijk te raadplegen. Bijkomend probleem daarbij is dat (hoger) beroep vaak over een lange periode loopt voordat er een uitspraak komt. Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
16
De koppeling met de bovengenoemde bezwaren is in de tabel nr.1 dan niet meer te leggen. Het aantal bouwstops en sanctiebesluiten is in 2004 en 2005 niet goed geregistreerd. Daarom is het aantal bouwstops in 2004 niet weergegeven. Ook het aantal sanctiebesluiten is vermoedelijk niet volledig. Het vraagt te veel dossierstudie om dat nader te specificeren. Voor 2006 is het de bedoeling dit goed en eenduidig te registreren. Hieronder staat aangegeven hoe wordt omgegaan met het opleggen van een bouwstop. Voor het opleggen van sancties is het handhavingsbeleid leidend. Hoe om te gaan met het opleggen van een bouwstop Bij constatering van een overtreding is het is altijd de vraag of er een bouwstop moet worden opgelegd. Meestal wordt dat wel gedaan om vooruitlopend op verder onderzoek, verdere afwijkingen te voorkomen. Het gebeurt vaker dat iemand op eigen risico, in afwachting van een vergunning, maar vast begint. Eigenlijk wordt dan altijd stilgelegd, tenzij het om een paar dagen gaat en er volgens de aanvraag wordt gebouwd. Het kan ook zijn dat het gaat om een minimaal bouwwerkje, een schutting of een standaardhokje. Zonder vergunning mogen beginnen, komt niet voor. Alleen als er ambtelijk een fout is gemaakt in bijv. een procedure, mag een aanvrager eerder beginnen. Dat komt weinig voor. Illegaal bouwen, zonder vergunning en zonder aanvraag, wordt altijd stilgelegd, om verdere afwijkingen te voorkomen en om te kunnen onderzoeken of de bouwactiviteiten wel gelegaliseerd kunnen worden door middel van een vergunning. Dat kun je ter plekke op de bouwplaats niet beoordelen. Wel mogen dan nog maatregelen worden getroffen om onnodige schade te voorkomen. Bijv. het hele dak ligt open en er komt regen. Dan mag het dak wind- en waterdicht worden gemaakt.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
17
Beknopte beschrijving interpretatieruimte toetsingskader bouwtoezicht. Hiervoor is al aangegeven hoe, en waaraan, aanvragen worden getoetst. Bestemmingplannen en het welstandsbeleid geven de meeste interpretatieruimte. De definities zijn voldoende duidelijk. De ruimte zit voor wat betreft planologie in de vrijstellingsmogelijkheden. Wordt er wel of niet meegewerkt aan een vrijstelling en zo ja waarom wel of niet. Als een aanvraag strijdig is met het vigerende bestemmingsplan levert dat een weigeringgrond op. Om een bouwplan toch mogelijk te maken kan een procedure voor vrijstelling worden verleend. Voorbeelden zijn de aanvragen 2006/0036 en 2005/0437. De eerste betreft een uitbreiding van een bedrijfsgebouw waarbij de dakhelling afwijkt. De tweede betreft het plaatsen van een gsm-mast. Voor wat betreft welstand zit de ruimte in de geformuleerde welstandscriteria en de beoordeling van de welstandscommissie van een bouwplan binnen de gestelde criteria van de welstandsnota. Voorbeelden zijn de aanvragen 2005/0132 en 2005/0080. De eerste betreft een aanvraag voor een mestvergistingsinstallatie. De tweede betreft het plaatsen van een dakkapel. Voor wat betreft het Bouwbesluit en Bouwverordening is er minder interpretatieruimte. De onderstaande tekst uit het bouwbesluit geeft wel een ontheffingsmogelijkheid. In de praktijk is daar zo geen voorbeeld bij te vinden. Op elk bouwplan voor het verbouwen en/of uitbreiden van een bouwwerk zijn deze vrijstellingsbepalingen van toepassing. Als B&W niet expliciet vrijstelling verleent, moet het bestaande bouwwerk, hoewel misschien wel honderd jaar oud, voldoen aan de voorschriften van het huidige Bouwbesluit. Artikel 1.11 1.
Burgemeester en wethouders kunnen bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk ontheffing verlenen van een bij of krachtens dit besluit vastgesteld voorschrift over het bouwen van een bouwwerk tot het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk, tenzij bij het voorschrift anders is aangegeven.
2.
Burgemeester en wethouders kunnen, voorzover bij of krachtens dit besluit geen voorschrift is vastgesteld over de staat van een bestaand bouwwerk, bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk ontheffing verlenen van een voorschrift over het bouwen van een bouwwerk tot het rechtens verkregen niveau, tenzij bij het voorschrift anders is aangegeven.
Ten aanzien van de bouwverordening is er recent ontheffing verleend van de verplichting om op een vluchtdeur in een kerk knopcilinders aan te brengen. Met het oog op het behoud van de originaliteit van de betreffende deur is door B&W ontheffing verleend. Dit is vrij zeldzaam. Bij de uitvoering van de bouw wordt er gecontroleerd op vergunningsvoorwaarden door de toetser en voor globale controle door de handhavingambtenaar. Controle door de toetser heeft het voordeel dat alles in één hand blijft. Nadeel is dat er belangenverstrengeling kan optreden. Bij kleinere gemeenten telt het eerstgenoemde argument meestal het zwaarste.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
18
2. Onderzoek kwaliteit werkprocessen en dienstverlening.
a. b. c. d.
Competentie leiding en medewerkers. Ziekte percentages. Correspondentie en communicatieproces. Normering toetsing bouwvergunningen processen. Informele organisatie.
Ad a. Competentieprofielen leiding en medewerkers; Ziektepercentages. Uitgaande van de bestuurlijke visie op de ambtelijke organisatie is er voor de functies van de medewerkers een systeem van zogenaamde competentieprofielen opgezet. Het systeem dient onder meer ten behoeve van het aantrekken, motiveren en behouden van succesvolle medewerkers evenals om het ziekteverzuim terug te dringen. De organisatie streeft naar een grote medewerker tevredenheid maar ook naar een goede klantgerichtheid en dienstverlening. Het systeem past bij het leggen van verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie. Begrippen als integriteit, geloofwaardigheid en betrouwbaarheid zijn in het geding, terwijl ook het verbeteren van de communicatie een speerpunt is. In het competentiewoordenboek worden, in een aantal categorieën onderverdeeld, van een 34-tal competenties de definities en voorbeelden van gedragsindicatoren gegeven. Zo kunnen, per functie verschillend, veelal meerdere competenties gelden. Voor iedere medewerker gelden tenminste twee competenties, namelijk klantgericht en dienstverlenend handelen en communicatie. Het ligt in het voornemen het competentiewoordenboek regelmatig te actualiseren. Van de afdeling Vergunningen is het competentieoverzicht als bijlage nr. 4 bijgevoegd. Ziektepercentages. Een overzicht van de stafafdeling Personeelszaken geeft het volgende beeld.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
19
Tabel 2 Verzuimpercentage*
Meldingsfrequentie*
Gemiddeld verzuim in dagen per ziektegeval.*
* * * *
Totale organisatie Afd. vergunningen Referentie gemeente* Totale organisatie Afd. vergunningen. Referentie gemeenten* Totale organisatie Afd. vergunningen Referentie gemeenten
2002 9,72 10,97
2003 6,35 12,68
2004 6,12 15,85
5,90
5,50
5,50
1,32 1,49
1,38 1,55
1,03 1,99
1,50
1,50
1,40
30 27
13 10
19 12
15
14
13
2005 7.52 15,39 Niet bekend 1,10 1,77 Niet bekend 3 90 Niet bekend
Verzuimpercentage= verzuimdagen/beschikbare dagen x 100. Referentiegetal van gemeenten tussen 10.000 en 20.000 inwoners. Meldingsfrequentie= aantal begonnen ziektegevallen/totale personeelssterkte x 100 Gemiddelde verzuimduur= aantal verzuimdagen/de beëindigde ziektegevallen x 100
Uit tabel 2 is het volgende op te maken: -
De verzuimpercentages liggen alle jaren ver boven het referentiegetal en dat van de gehele organisatie.
-
De meldingsfrequentie ligt in 2002 nog rond de gemiddelden maar loopt in 2005 behoorlijk op.
-
Het gemiddelde verzuim kent een uitschieter in 2005. Dit kan betekenen dat het aantal verzuimdagen hoger lag of het aantal beëindigde ziektegevallen lager. Of een combinatie daarvan. Langdurige ziektegevallen kunnen hier een rol spelen.
-
De indicatoren geven voor de afdeling vergunningen in het algemeen (veel) hogere waarden dan vergelijkbaar. Volgens Personeelszaken spelen enkele langdurige ziekte gevallen hier een rol. Of dit het gehele beeld verklaart kan nader onderzoek uitwijzen. Sociale factoren spelen soms (ook) een rol. Ook de aard van het werk kan van invloed zijn. De omgang met publiek met betrekking tot begrip vragen tot overtuigen kan belastend zijn.
-
Men moet bedenken dat bovenmatige ziekte percentages negatief van invloed zijn op het totale functioneren van de afdeling.
Ad B. Correspondentie en communicatie procedures. De kwaliteit van de werkprocessen en dienstverlening kan ook worden afgelezen uit de mate van (mondelinge) toegankelijkheid en adequate(voorgeschreven) correspondentie van de medewerkers. Mondelinge toegankelijkheid wordt gewaarborgd doordat het gemeentehuis elke ochtend geopend is evenals ook het loket van de afdeling Vergunningen terwijl daarnaast de medewerkers gedurende kantoorwerktijden telefonisch bereikbaar zijn. Bij ieder traject van de vergunningverlening wordt de bijbehorende correspondentie gevoerd op grond waarvan tegen een juridische achtergrond met de aanvragers gecommuniceerd wordt. De gehele mondelinge en schriftelijke communicatie is in het kader van dit onderzoek doorgelicht.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
20
Ad C. Normering en Collectieve kwaliteitsnormen Bouwvergunningen CKB inclusief Toezichtprotocol. Door de Vereniging Bouw-en Woningtoezicht Nederland wordt momenteel een Collectief Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen (toetsingsprotocol CKB) ontworpen. Het is de bedoeling dat dit systeem landelijke toepassing gaat krijgen. Het protocol richt zich geheel en alleen op de bouwbesluittoets. Een voorbeeldpagina is bijgevoegd. Zie bijlage nr.5 Een ander onderwerp betreft het ontwikkelen van een toezichtprotocol. Het toezicht protocol beschrijft op heldere wijze wat een toezichthouder moet controleren op de bouw. Hiervoor worden objectieve criteria gegeven en de resultaten van de controle worden traceerbaar vastgelegd. Kenmerkend is de transparante keuze voor prioriteiten, zodat met een efficiënte tijdinzet een adequaat toezicht wordt bereikt. Het ligt in het voornemen dit protocol als onderdeel in het bouwbeleidsplan op te nemen. Een voorbeeldpagina is bijgevoegd. Zie bijlage nr.6. Ad D. Informele organisatie. Bekend uit de organisatieleer is het begrip “informele organisatie”. Hiermee wordt bedoeld het gegeven in hoeverre medewerkers en collega’s, clientèle, etc. in hun contacten elkaar goed aanvoelen, helpen, voor elkaar inspringen, elkaar opvangen, kunnen samenwerken enz. Dit is in een hiërarchische organisatie niet vanzelfsprekend. De formele organisatie is er juist voor bedoeld regels te stellen als die natuurlijke goede samenwerking al of niet ontbreekt. Het is dan ook van cruciaal belang dat de informele organisatie “kwaliteit” bezit. In de praktijk staan veel cursussen trainingen en opleidingen, maar ook brainstorming op de hei, uitjes en personeelsactiviteiten en ander gedachtegoed uit Human Resources in het teken van die informele organisatie. In hoeverre de informele organisatie van de afdeling een voldoende scoort valt buiten de doelstelling van dit onderzoek. Wel bleek er in het algemeen zorg over het hoge ziektepercentage. Daarnaast een enkele opmerking over een tekort aan bestuurlijk invoelvermogen. Niet bekend is de opvatting van clientèle met betrekking tot de door hen ervaren klantvriendelijkheid. Een gericht klantonderzoek kan hier desgewenst meer inzicht verschaffen. In dit kader wordt verwezen naar een lezing van Prof. Dr. Ton Wentink voor de VNG in maart 2005. Hij stelt dat klantwaarde de som is van de voordelen die een klant geniet door de verkrijging van een product of dienst minus de daarvoor te maken kosten. Uitgedrukt in formule:
Resultaat ( wat krijg ik) + Afhandeling ( hoe krijg ik het) + Emotie (wat voel ik erbij) Klantwaarde = Prijs ( wat kost het) + Moeite (wat moet ik er voor doen)
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
21
Ook bij de vergunningverlening kan de klantwaarde aan de hand van bovengenoemde items getoetst worden. Daarnaast stelt hij dat kwaliteitsmanagement er op gericht moet zijn om voortdurend en systematisch hogere waarde voor de burger te leveren. Uit gedrukt in formule: Waarde = Kwaliteit / Prijs, oftewel, hoe hoger de kwaliteit/prijs verhouding hoe hoger de waarde van het product. Onder kwaliteit wordt in dit verband verstaan: -
Productkwaliteit (functioneel, technisch, relationeel.) Beschikkingsmogelijkheden Verwervingsmogelijkheden Tijd.
Onder prijs wordt verstaan: -
Verwervingsprijs = productprijs. Transactiekosten Gebruikskosten.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
22
3. Onderzoek kosten leges en kostendekkendheid.
a. b. c. d.
Keuze systeem. Wet -en regelgeving. Kosten en opbrengsten. Vergelijking met andere gemeenten.
Ad a. Keuze systeem. Als maatstaven voor de totstandkoming van een tarieven systeem kunnen genoemd worden: 1. De inhoud van een bouwwerk. 2. Werkelijke kosten. 3. De geschatte bouwsom. Ad 1. Als de inhoud van een gebouw als maatstaf gehanteerd wordt kunnen er onbillijkheden optreden. Bijvoorbeeld een vergunning of vrijstelling voor een grote of een kleine loods of schuur vergen in het algemeen eenzelfde inspanning in tijd en kosten maar zouden een verschil in legeskostenberekening te zien geven. Ad 2. De werkelijke kosten in rekening brengen kan eveneens onbillijkheden opleveren. Immers in de praktijk blijken de procedures van lichte vergunningen, reguliere vergunningen en vrijstellingen onwillekeurig verschillende resultaten opleveren als het gaat om de investering in tijd en geld. De mogelijkheden tot het toerekenen van de werkelijke kosten zijn wel toegenomen met de invoering van tijdschrijven en de digitalisering van de bureau- administratie. Het invoeren van een toerekening van werkelijke kosten zal wellicht kostenverhogend werken maar misschien wel ingevoerd gaan worden. Ad 3. Uit navraag blijkt dat het systeem van een percentage van de geschatte bouwkosten nog algemeen in den lande wordt toegepast. Niet zozeer vanwege grote kwaliteit maar omdat er (nog) niets beters is. Bovendien blijkt uit onderzoek dat er in grote lijnen een verband bestaat tussen de toename van de kosten van een bouwproject en de gemeentelijk kosten. Ad b. Wet- en regelgeving. 1. de Gemeentewet. Leges kunnen worden geheven als er kan worden gesproken van dienstverlening in de zin van art. 229, eerste lid, onderdeel b van de gemeentewet. Het betreft een vergoeding voor van gemeentewege verstrekte diensten; een zogenaamde genotretributie. Voor de opbrengst van de leges geldt dat deze maximaal 100% kostendekkend mag zijn. Zie bijlage nr. 7. 2. De Wet materiële belastingbepalingen uit 1995 als opvolger van de vroegere comptabiliteitsvoorschriften. In deze wet werd o.a. aan art. 219 van de Gemeentewet een tweede lid toegevoegd dat inhoud dat gemeenten vrij zijn bij de keuze van de heffingsmaatstaf van hun belastingen, mits deze niet wettelijk is voorgeschreven of ertoe leidt dat de heffing afhankelijk is van het inkomen, de winst of het vermogen. 3. de Gemeentelijke legesverordening met een tarievensysteem welke jaarlijks bij de begrotingsbehandelingen worden aangepast.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
23
De tarieven zijn gebaseerd op de geschatte bouwkosten als heffingsmaatstaf gecombineerd met een gedifferentieerd tariefsysteem op basis van een relatie met de hoogte van de heffingsmaatstaf en de soort van vergunning. Van belang is een recente uitgave van het Erasmus Studiecentrum Belastingen Lokale overheden. Het betreft een fiscaaljuridische kijk op bouwgerelateerde leges. Deel II, 2005. Een aantal behartenswaardige opmerkingen uit dit geschrift. 1. Eerdere onderzoeken geven de gemeenten de aanbeveling de informatie aan aanvragers te verbeteren door het ontwikkelen van een bijsluiter met daarin achtergrond en onderbouwing van de bouwleges. 2. Gemeenten zijn verplicht inzicht te verschaffen in de lasten en baten van de verschillende soorten van dienstverlening. Daarbij zou volstaan kunnen worden met het overleggen van een overzicht uit de gemeentebegroting met bijbehorende toelichting en een kosten verdeelstaat. 3. De burger ervaart een gebrek aan transparantie van tarieven en kostenopbouw als zeer negatief en vindt de verschillen in, en totstandkoming van, de tarieven niet verklaarbaar. 4. Voor een sloopmelding zou geen leges geheven mogen worden omdat hiermee eerder een algemeen belang dan een individueel belang wordt gediend. 5. De jurisprudentie inzake 100% kostendekking is niet duidelijk of dat nu gaat over sec bouwleges of over het totaal van in de gehele legesverordening genoemde retributies. Ook de Wet materiële belastingbepalingen geeft hierover geen uitsluitsel. 6. De kosten van het (partieel) wijzigen van een bestemmingsplan kunnen worden verhaald indien de wijziging uitsluitend ten behoeve van de aanvrager plaatsvindt. 7. Bij het in behandeling nemen van aanvullende gegevens zou een opslag van de legeskosten in rekening gebracht kunnen worden. 8. Woningbouwverenigingen moeten ook leges betalen als hun bouwplannen niet de sociale woningbouwtaak betreffen.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
24
Ad c. Kosten en opbrengsten. Berekening dekkingspercentages in 2004 en 2005, zowel in raming als in rekeningcijfers. Overzicht aan de hand van bijlage nr.8a en 8b. Begroting
2002
2003
2004
2005
Uitgaven
302.961
511.921
593.139
627.976
Inkomsten leges
134.747
137.227
155.626
222.635
26,8 %
26,2%
35.45%
Dekkingspercentage 44,5% Rekening Uitgaven
592.111
646.946
640.851
868.379
Inkomsten leges
153.701
184.044
179.164
225.749
28,4%
28,0%
26.0%
Dekkingspercentage 26,0%
Hieruit blijkt dat de gerealiseerde dekkingspercentages laag zijn en zelfs belangrijk beneden de 30%. Dit kan het gevolg zijn van een te groot bedrag aan kosten, een te lage legesopbrengst, of een combinatie van beiden. De hoge kosten worden veroorzaakt door het leveren van een kwalitatief hoogwaardig, en gedeeltelijk een specialistisch, product. Het werk wordt grotendeels gedaan door middelbaar en hoger opgeleid personeel en extern advieswerk door architecten en ingenieursbureaus. De personele bezetting is normaal te noemen in vergelijking met gemeenten van gelijke omvang. Aan de kostenkant is in personele zin weinig te besparen. Het lage dekkingspercentage houdt in dat de niet bouwende belastingbetalers via de algemene middelen het leeuwendeel van de overheidskosten voor de bouwers betalen. Voor de beoordeling van de legeskosten is nog het overzicht op bijlage nr. 9 van belang. Het overzicht betreft voornamelijk gegevens over bouwsommen en legeskosten. Hierop is het volgende te zien: -
Behoudens een terugval in 2003 loopt het totaal aan bouwsommen vanaf 2003 sterk op naar een verdubbeling in 2005.
-
Vanaf 2002 loopt de gemiddelde bouwsom sterk terug en daarmee ook de gemiddelde leges per aanvraag. Er is sprake van een sterke toename van bouwactiviteiten van geringere omvang.
-
De legesinkomsten lopen navenant op.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
25
Ad d. Vergelijking met andere gemeenten. Op basis van de legesverordeningen van een drietal vergelijkbare gemeenten met die van Littenseradiel zijn de legeskosten van 8 meest voorkomende aanvragen doorgerekend. Bijlage 10 geeft hiervan een beeld. Te zien is dat -
Bij de meest eenvoudige vergunningsaanvraag de legeskosten van Littenseradiel rond het gemiddelde van de drie andere gemeenten ligt.
-
bij de twee volgende lichte vergunningaanvragen de legeskosten van Littenseradiel en Het Bildt lager liggen dan beide andere gemeenten.
-
bij de drie reguliere vergunningsaanvragen de legeskosten van Littenseradiel fors lager zijn dan die van de drie andere gemeenten.
-
bij de twee reguliere vergunningen in twee fasen de legeskosten van Littenseradiel rond het gemiddelde van de drie andere gemeenten liggen.
In grote lijnen zijn de legeskosten in Littenseradiel gelijk aan of lager dan in de vergelijkbare gemeenten.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
26
4. Onderzoek aantal cases. Op a-selecte wijze zijn een aantal dossiers doorgenomen op volledigheid. A. 5 lichte vergunningen B. 6 reguliere zonder vrijstelling. C. 10 vergunningen met vrijstelling.
Getoetst is op de volgende onderwerpen. -
Aanwezigheid aftoetsformulier. Ontvankelijkheidtoets. Toetsing aan bestemmingsplan. Toetsing aan milieuwetgeving, bodemtoets. Welstandsadvies. Toetsing aan bouwbesluit; controle constructie (tekeningen en berekeningen.) Toetsing aan de bouwverordening. Correspondentie. Beslissing, al dan niet gedelegeerd. Bouwcontrole.
De volgende dossiers zijn op volledigheid doorgenomen. Lichte bouwvergunningen. 2004/0228 2004/0286 2004/0242 2005/0246 2005/0241
uitbreiding woning achter. veranderen kozijn. bouw garage. dakkapel. garage.
Reguliere vergunningen. 2004/0251 2004/0258 2004/0199 2005/0315 2005/0163 2004/0007
vernieuwen walbeschoeiing. vernieuwen berging. plaatsen 4 dakkapellen. Ingetrokken voor welstandsadvies. vernieuwen damwand. plaatsen damwand. sloop school. .
Vergunningen strijdig met bestemmingsplan. 2004/0137 2004/0072 2004/0194 2004/0254 2003/0214 2005/0021 2005/0253 2003/0210 2003/0041 2003/0019
serre; gebouwd zonder vergunning. Geen toetsing bouw bedrijfsgebouw. plaatsen infobord. oprichten woning. woning met garage. vergroten woning. vergroten garage. plaatsen erker. vergroten woning met praktijkruimte. vergroten woning.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
27
Veel en soms alle dossiers vertoonden de volgende tekortkomingen: 1
De dossiers bevatten een formulier uitsluitend voor de toetsing aan het bestemmingsplan. In de meeste gevallen wordt alleen de betreffende bestemming aangegeven. Niet aangegeven worden de criteria waaraan binnen die bestemming getoetst moet worden en hoe het bouwwerk zich daarmee verhoudt. Met andere worden: het resultaat van de toetsing blijft in het ongewisse. Dit geldt ook voor alle andere toetsingscriteria, zoals ontvankelijkheid, welstand, het Bouwbesluit, de Bouwverordening, de relatie met de milieuwetgeving en de Monumentenwet. Een integraal toetsingsformulier, analoog of digitaal geproduceerd, waarop de bevindingen van de toetsing zelf terug te vinden zijn, evenals relevante opmerkingen t.a.v. het bouwplan, zou alle twijfel die nu heerst weg kunnen nemen.
2
In de dossiers is geen enkel door de aanvrager gewaarmerkt document aangetroffen (waarmerking ingevolge de Nota van Toelichting van het Besluit Indieningvereisten Bouwvergunning).
3.
Het meestal aanwezige bouwcontroleformulier duidt in meerdere gevallen op een eerste controle op het moment dat de bouw praktisch gereed was. Dan valt er niet veel meer te handhaven als dat nodig zou blijken.
Algemeen gesteld is veel van het werk van de binnendienst niet terug te vinden zodat de reproduceerbaarheid van het toetsingsproces onvoldoende is. De controle op de uitvoering schiet tekort (zie bijlage 11, Samenvatting dossieronderzoek). Ten aanzien van de bovenbeschreven opmerkingen nog het volgende. Ad 2 Toetsing aan milieuwetgeving en bodemtoets komt weinig voor. In het geval van wat bovengronds gebouwd wordt of bij nieuwbouw op grond die van de gemeente gekocht is komen deze toetsen niet voor. Algemene opmerking: Uit het onderzoek bleek dat er in 3 dossiers werd vermeld dat er gebouwd was in afwijking van de bouwvergunning. Bij navraag op de afdeling werd geschat dat wel 90% in afwijking wordt gebouwd. Deze kwalijke zaak houdt wellicht verband met een tekort aan toezicht op de bouw en tekortschietende handhaving van de vergunningsvoorschriften. Uit het bovenstaande kan niet worden afgeleid dat de gesignaleerde tekortkomingen het gevolg zijn van kwalitatief onvoldoende handelen in het gehele toetsproces. Het dossieronderzoek behelst alleen de schriftelijke verslaglegging die in het dossier is weer te vinden. In het algemeen is de noodzakelijke zorgvuldige behandeling wel min of meer uit de dossierinhoud op te maken.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
28
5. Conclusies en aanbevelingen. 1. Onderzoek werkprocessen en onderzoek kwaliteit van werkprocessen en dienstverlening. A. Conclusies. Ontbreken van: -
Het verplichte onderzoek ex art. 13 Woningwet evenals het volledig in kaart brengen van het kwaliteitsbeeld van de bestaande bebouwing, Een beleidsplan voor Bouw- en Woningtoezichttaken. Beschrijven werkproces/communicatie met de Brandweer. Het meer gaan benutten van het afdelingsplan. Afstemming verbeteren tussen RO medewerkers inzake vrijstellingsprocedures/bestemmingsplanwijzigingen.
Plus punten. -
In het algemeen ijverig en prestatiegericht werken. Toegankelijk en communicatief. Vergunningverlening op tijd. Het inlopen van een achterstand in het administratieve instrumentarium.
B. Aanbevelingen. 1. 2. 3. 4.
Het ter harte nemen van de als negatief genoemde onderwerpen. Onderzoek doen naar oorzaken overmatig ziektepercentage. Het houden van een tevredenheidonderzoek onder clientèle. Het invoeren van een toetsbeleid/protocol voor bouw- en sloop aanvragen c.q. vergunningen (CKB) zodra voorhanden. 5. Het invoeren van een toezichtprotocol voor toezicht en controle op de bouw zodra voorhanden.
2.Onderzoek kostendekkendheid leges. A. Conclusies. 1. Het kostenpatroon evenals de legesinkomsten geven de laatste jaren een forse stijging te zien. 2. Het dekkingspercentage ligt ver beneden het wettelijk toegestane 100%. 3. De inkomsten uit leges liggen in Littenseradiel in vergelijking met gelijkwaardige gemeenten globaal gelijk of lager. B. Aanbevelingen. 1. Overwogen moet worden om voor de begroting 2007 de modelverordening leges van de VNG 2005 toe te passen ten einde meer uniformiteit met andere gemeenten aan te brengen in de te hanteren heffingsgrondslagen, tariefstructuur, tariefdifferentiatie en kostentoerekening. 2. Onderzocht kan worden of door (verdergaande) samenwerking met andere gemeenten c.q. instanties kostenbesparing kan worden bereikt.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
29
3. Onderzoek aantal cases. A. Conclusies. 1. Met de door VROM aanbevolen verbetering van de dossiervorming is nog weinig vordering gemaakt. Aan de nu geconstateerde situatie kan niet voldoende status worden toegekend. B. Aanbevelingen. 1. Consequent hanteren van een aftoetsformulier. 2. Volledige verslaglegging van het vergunningverleningproces nastreven zodat dit uit het dossier te reconstrueren valt. 3. Ernst maken met de controle op de bouw en op de naleving van de vergunningvoorwaarden.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
30
De beantwoording van de onderzoeksvragen. a. Wat zijn de wettelijke kaders voor vergunningverlening bouw-en woningtoezicht. Antw. De meest van belang zijnde wet- en gevelregel staat kort beschreven in 1.Onderzoek werkprocessen achter A. De wet- en regelgeving van toepassing op de leges staat beschreven onder 3. Onderzoek kosten en dekking leges bouwvergunningen. b. Is er sprake van een wettelijk minimale variant en een toegevoegde eigen regelgeving van de gemeente. Antw. De gemeentelijke regelgeving zoals Bouwverordening, Bestemmingsplannen, Welstandsnota, Nota handhavingsbeleid stoelen op landelijke wetgeving en zijn door de Raad vastgesteld. Tegen de uitwerking van de wet- en regelgeving kan bezwaar- en beroep aangetekend worden tot bij de onafhankelijke rechter. De kwaliteit van het toepassen van wet- en regelgeving wordt periodiek beoordeeld door het ministerie van VROM. c. Welke andere organisaties zijn hierbij betrokken op grond van welke wetgeving. Antw. Bij sommige vrijstellingsprocedures wordt verplicht goedkeuring gevraagd aan het College van Gedeputeerde staten van Friesland. Het welstandstoezicht wordt in eerste instantie verricht door Hûs en Hiem, een intergemeentelijke Welstandscommissie. De uiteindelijke beslissingsbevoegdheid ligt bij het gemeentebestuur. d. Zijn de interne processen beschreven. Antw. Ja; de bijlagen nr.1a tot en met 1e en 2 geven inzicht in de vergunningverlening procedures. De bijlage nr.3 geeft een overzicht van de verschillende vrijstellingsprocedures. Uit de tabellen spreekt de grote mate van uitgebreidheid en complexiteit van de processen. e. Wat is de doorlooptijd van een aanvraag; eventueel opgedeeld in de verschillende Soorten aanvragen c.q. vergunningen. Antw. Een lichte bouwaanvraag 6 weken. Een reguliere aanvraag 12 weken; Een reguliere aanvragen in 2 fasen 6 weken per fase welke met 6 weken kan worden verlengd. De extra te tellen doorlooptijd van de vrijstellingsprocedures zijn in de bijlage nr.3a tot en met 3f af te lezen en kan oplopen tot 1,5 jaar. f.
Is er efficiëntiewinst te boeken in deze processen door een andere benadering van de werkzaamheden. Antw. Niet bekend. De materie is eenduidig en deels specialistisch. Er zijn (landelijk) geen voorbeelden van bekend. De Vereniging Van BWT Nederland is het platform voor de afdelingen BWT in ons land. Als er efficiëntie winst ergens te halen is zijn zij er als de kippen bij.
g. Is er onderscheid te maken in de loop van de verschillende procedures en is er een categorisering te maken tussen de verschillende soorten van vergunningen naar omvang en complexiteit van de bouwleges, bijvoorbeeld wel of niet met een procedure ex art. 17 of 19 WRO. Antw. Er is onderscheid te maken tussen de verschillende soorten procedures en in de legesverordening is voor verschillende categorieën zoals in verband met bestemmingsplanwijzigingen dan ook aparte bedragen opgenomen. Overigens geldt het volgende: Als maatstaven voor de totstandkoming van een tarieven systeem kunnen genoemd worden: - De inhoud van een bouwwerk. -Werkelijke bouwkosten. - De geschatte hoogte van de bouwsom. Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
31
Als de inhoud van een gebouw als maatstaf gehanteerd wordt kunnen er onbillijkheden optreden. Bijvoorbeeld een vergunning of vrijstelling voor een grote of een kleine loods of schuur vergen in het algemeen een zelfde inspanning in tijd en kosten maar zouden een verschillende legeskostenberekening te zien geven.
De werkelijke bouwkosten in rekening brengen kan eveneens onbillijkheden opleveren. Immers in de praktijk blijken de procedures van lichte vergunningen, reguliere vergunningen en vrijstellingen onwillekeurig verschillende resultaten op te leveren als het gaat om de investering in tijd en geld. De mogelijkheden tot het toerekenen van de werkelijke kosten zijn wel toegenomen met de invoering van tijdschrijven en de digitalisering van de bureauadministratie. Het invoeren van een toerekening van werkelijke kosten zal wellicht kostenverhogend werken. Uit navraag blijkt dat het systeem van een percentage van de geschatte bouwkosten algemeen in den lande wordt toegepast. Niet zozeer vanwege grote kwaliteit maar omdat er (nog) niets beters is. h. Op welke wijze worden de kosten van de interne organisatie aan het product “bouwvergunningen” toegerekend. Antw. De toerekening van interne kosten gebeurt overeenkomstig het BBV( Besluit Begroting en Verantwoording.) Op de bijlage nr.8a en 8b zijn voor 2002 tot en met 2005 de doorberekeningen te zien zowel in begroting als in rekening. i.
Wat is de verhouding opbrengst en toegerekende kosten in de jaren 2002, 2003, 2004 en 2005. Antw. De dekkingspercentages zijn in het hoofdstuk 3 uitvoerig behandeld. Zij bedragen respectievelijk 26%, 28,4%, 28%, 26%.
j.
Hoe gaan de medewerkers om met vragen van de burger/klant. Antw. Er wordt door de medewerkers waar mogelijk invulling gegeven aan de wensen en verlangens van de burger/aanvrager. De omvang en complexiteit van de wet- en regelgeving, evenals de lange duur van termijnen (zie de vrijstellingsprocedures) geven soms de indruk dat er bij de medewerkers sprake is van willekeur, persoonlijke voorkeuren en verschil in interpretatiemogelijkheden. De praktijk geeft bij onderzoek een ander beeld. Afgezien van persoonlijkheidsfactoren wordt van medewerkers invoelvermogen en soepelheid verwacht en gegeven. Er zijn bij de medewerkers geen noemenswaardige klachten bekend. Voor een overwogen oordeel zou een tevredenheidonderzoek onder clientèle nuttig zijn.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
32
Bijlagen. 1.
Procesbeschrijvingen diverse soorten vergunningaanvragen 1a tot en met 1e
2.
Procesbeschrijving bouwvergunning zeer beknopte weergave.
3.
Procesoverzicht WRO vrijstellingsprocedures, partiële herzieningen en art. 11 uitwerkingen 3a tot en met 3f
4.
Competentieoverzichten medewerkers afdeling Vergunningen en Handhaving gemeente Littenseradiel.
5.
Voorblad nieuwsbrief Vereniging Bouw-en Woningtoezicht Nederland betreffende toetsingsprotocol CKB.
6.
Voorlichting Vereniging BWT Nederland inzake ontwerp toezichtprotocol buitentoezicht.
7.
Blad Gemeentewet art. 229.
8.
Uittreksel toerekening kosten leges.
9.
Overzicht trends bouwsommen en legesopbrengsten.
10.
Overzicht kostenvergelijking leges van drie gemeenten in vergelijking met Littenseradiel.
11.
Samenvatting van het dossieronderzoek.
Literatuur. 1
Onderzoeksplan rekenkamercommissie.
2.
Vrom-Inspectierapport 2003.
3.
Verbeterrapport gemeente Littenseradiel 2003.
4.
Legesverordening gemeente Littenseradiel.
5.
Competentiewoordenboek.
6.
Artikel De toekomst van Kwaliteitsmanagement bij de Overheid.
7.
Rapport Bouwleges; Erasmus Studiecentrum Belastingen Lokale overheden.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
33
Uittreksel Besluit indieningvereisten aanvraag bouwvergunnning; Nota van Toelichting. Artikel 2 Ij het indienen van de aanvraag om een bouwvergunning moet de aanvrager gebruik maken van het door de Minister van VROM voorgeschreven aanvraagformulier. Op het aanvraagformulier moet door de aanvrager of diens gemachtigde zijn aangegeven of de aanvraag betrekking heeft op een reguliervergunningplichtig (inclusief een eventuele verlening in fasen) of een licht-vergunningplichtig bouwwerk. Het aanvraagformulier moet in de Nederlandse taal zijn ingevuld en door de aanvrager of diens eventuele gemachtigde ondertekend zijn (artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht). Ingeval de aanvraag om een bouwvergunning betrekking heeft op een licht-bouwvergunningplichtig bouwwerk verklaart de aanvrager of diens gemachtigde met de ondertekening van het aanvraagformulier tevens dat het geplande bouwwerk ook voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 waaraan in de lichte procedure niet getoetst wordt. Alle aangeleverde gegevens en bescheiden moeten door de aanvrager of diens gemachtigde gewaarmerkt zijn. De aanvraag en de bijbehorende gegevens en bescheiden moeten in het Nederlands gesteld zijn en in een door de burgemeester en wethouders te bepalen aantal dat ten hoogste zes bedraagt worden aangeleverd. Bij langs elektronische weg indienen van gegevens en bescheiden vervalt de eis om die gegevens en bescheiden in zesvoud in te dienen. De digitale indiening van de gegevens en bescheiden moet vergezeld gaan van een op papier aangeleverd aanvraagformulier dat door de aanvrager of diens gemachtigde ondertekend is. Ingeval de aanvraag geschiedt door een gemachtigde dient ook de machtiging bij de aanvraag te worden overgelegd. De aanvrager krijgt namens burgemeester en wethouders een bewijs van ontvangst toegezonden/uitgereikt, waarin de datum van ontvangst is vermeld. Op deze wijze weet de aanvrager op welk tijdstip de aanvraag formeel in behandeling is genomen en dus ook op welk tijdstip de wettelijke termijn voor het afhandelen van die aanvraag is verstreken. Artikel 3. Dit artikel maakt het mogelijk om gegevens en bescheiden die ingevolge dit besluit, bij een aanvraag om een bouwvergunning, moeten worden verstrekt, langs elektronische weg te verstrekken. De aanvraag om een bouwvergunning moet altijd schriftelijk op het daarvoor voorgeschreven formulier worden ingediend en ondertekend worden.
Lokale Rekenkamercommissie Littenseradiel – onderzoek Bouw – en Woningtoezicht – mei 2006
34