Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Geen bijzondere bijstand voor vluchtelingen Gemeente Almere Dienst Sociale Zaken
18 april 2008 RA0824576
Samenvatting Een gezin is in 2000 uit Tsjetsjenië gevlucht. In 2004 vestigt het gezin zich in Almere, en vraagt bijzondere bijstand aan voor inrichtingskosten. De aanvraag wordt afgewezen, omdat het echtpaar bij de Stadsbank Midden Nederland in aanmerking komt voor een krediet van € 857. De gemeente acht dit bedrag toereikend. Waarom dit bedrag toereikend is wordt niet gemotiveerd. In de zomer van 2007 verkrijgt het echtpaar de Nederlandse nationaliteit. Om die te behouden moet het afstand doen van de Russische nationaliteit. Voor de kosten daarvan vraagt het echtpaar bijzondere bijstand aan. Deze aanvraag wordt afgewezen. Het echtpaar wendt zich tot de ombudsman. Gedurende zijn onderzoek wordt ook een aanvraag voor bijzondere bijstand voor de kosten van het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit afgewezen. De gemeente deelt de ombudsman mee dat volgens haar beleid voor naturalisatiekosten geen bijzondere bijstand wordt verstrekt. De ombudsman oordeelt dat de afwijzing van bijzondere bijstand voor inrichtingskosten niet deugdelijk is gemotiveerd. Bovendien is, door vast te houden aan haar beleid het redelijkheidsvereiste geschonden bij de afwijzing van de bijstand voor de naturalisatie- en denaturalisatiekosten. De dienst heeft onvoldoende rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van het echtpaar.
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn onbehoorlijk.
Aanbeveling De ombudsman verzoekt het College van Burgemeester en Wethouders te bevorderen dat de afwijzing van bijzondere bijstand voor de naturalisatiekosten wordt heroverwogen, en dat de afwijzing van bijzondere bijstand voor de denaturalisatiekosten wordt heroverwogen zodra de IND de zaak van verzoekers voortzet.
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 2/8
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 30 augustus 2007 op het spreekuur ingediend en betreft de gemeente Almere, Dienst Sociale Zaken. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: • de behandeling van een aanvraag van bijzondere bijstand voor inrichtingskosten, • de behandeling van aanvragen van bijzondere bijstand voor naturalisatie- en denaturalisatiekosten.
Bevindingen voorgeschiedenis Verzoekers zijn in 2000 met hun kinderen vanwege de oorlog gevlucht uit Tsjetsjenië. Ze verblijven eerst in een asielzoekerscentrum in Alkmaar. Daarna wonen ze tijdelijk in een Regeling Opvang Asielzoekers woning (ROA woning) in Purmerend. Een ROA woning wordt volledig gemeubileerd opgeleverd. In 2004 vestigen zij zich in Almere. Verzoekers betrekken een kale woning, die ze zelf moeten inrichten. De tegemoetkoming die ze als asielzoekers ontvangen is niet toereikend om te sparen. De aanvraag voor bijzondere bijstand voor inrichtingskosten wordt afgewezen. In de zomer van 2007 verkrijgt het echtpaar de Nederlandse nationaliteit. Om die te behouden moet men afstand doen van de Russische nationaliteit. Voor de kosten daarvan vraagt het echtpaar bijzondere bijstand aan. Deze aanvraag wordt afgewezen. Het echtpaar wendt zich tot de ombudsman. Alhoewel er nog geen klacht ingediend is bij de gemeente Almere, neemt de ombudsman hun verzoek tot onderzoek in behandeling 1 . Gedurende zijn onderzoek wordt ook een aanvraag voor bijzondere bijstand voor de kosten van het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit afgewezen. achtergrond van het verzoek Tijdens het onderzoek heeft de Gemeentelijke Ombudsman een hoorzitting gehouden. Aanwezig waren verzoekers en de Dienst Sociale Zaken. De resultaten van deze hoorzitting zijn verwerkt in onderstaande bevindingen. De behandeling van een aanvraag van bijzondere bijstand voor inrichtingskosten Verzoekers wenden zich tot de Stadsbank Midden Nederland (hierna: de Stadsbank) om een lening aan te vragen vanwege inrichtingskosten. Ze vragen een bedrag van € 7.000 aan. De lening wordt afgewezen vanwege het bestaan van andere betalingsverplichtingen. Bovendien wordt verzoekers meegedeeld dat het aangevraagde bedrag veel te hoog is. De Stadsbank deelt hen niet mee voor welk bedrag zij wel in aanmerking komen. Zodoende vragen verzoekers in december 2004 bijzondere bijstand aan voor inrichtingskosten bij de gemeente Almere, Dienst Sociale Zaken. Bij de behandeling van deze aanvraag doet de gemeente navraag bij de Stadsbank, waaruit blijkt dat verzoekers tóch in aanmerking kunnen komen voor een krediet. Rekening houdend met een bestaand krediet en de aflossingscapaciteit van verzoekers komt het echtpaar in aanmerking voor een lening van € 857. Bij het bepalen van de hoogte van het te verstrekken krediet heeft de Stadsbank rekening gehouden met het reeds lopende krediet van € 1.627 bij PrimeLine. Verzoekers delen de dienst mee slechts te hebben geïnformeerd naar een krediet bij PrimeLine, maar dit krediet nooit te hebben afgesloten. De dienst oordeelt dat het krediet 1
Zie Bijlage: bevoegdheid ombudsman
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 3/8
van € 857 bij de stadsbank een toereikende voorliggende voorziening is en wijst de aanvraag af. Het bedrag van € 857 wordt toereikend geacht, omdat de dienst tijdens een huisbezoek in december 2004 in het kader van de aanvraag heeft geconstateerd dat de woning van verzoekers gedeeltelijk was ingericht. Uit het verslag van het huisbezoek blijkt dat verzoekers en hun kinderen op matrassen op de grond slapen. In één kamer ontbreekt vloerbedekking, in een andere kamer is deze ingescheurd. Het behang in de slaapkamers is op sommige muren gescheurd. Tot slot is de bank in het midden doorgezakt en wordt deze ondersteund door een plank. De dienst geeft niet aan waarop het bedrag van € 857 is gebaseerd. de behandeling van aanvragen van bijzondere bijstand voor naturalisatie- en denaturalisatiekosten In de zomer van 2007 krijgen verzoekers de Nederlandse nationaliteit (naturalisatie), op voorwaarde dat zij afstand doen van de Russische nationaliteit (denaturalisatie). Aan zowel de naturalisatie als aan de denaturalisatie zijn hoge kosten verbonden. Voor de naturalisatie hebben verzoekers ongeveer € 2.000 moeten lenen van vrienden. Verzoekers vragen in september 2007 bijzondere bijstand aan voor de naturalisatiekosten en de kosten van een Nederlands paspoort. De aanvraag wordt afgewezen, omdat geen sprake zou zijn van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten, de eis uit artikel 35 Wet werk en bijstand (Wwb). De kosten behoren tot de algemene kosten van het bestaan. Nader gemotiveerd wordt dit niet. Daarnaast hebben verzoekers een medewerker van de gemeente gevraagd, of zij in aanmerking komen voor bijzondere bijstand voor denaturalisatiekosten. De medewerker deelt hen mee dat zij hier op grond van artikel 35 van de Wwb geen recht op hebben. De medewerker vertelt verzoekers niet dat het indienen van een officiële aanvraag de enige manier is om uitsluitsel te krijgen. In september 2007 vragen verzoekers toch bijzondere bijstand aan voor het afstand doen van de Russische nationaliteit. Als zij niet al het mogelijke doen om afstand te doen van de Russische nationaliteit, zullen zij de Nederlandse nationaliteit verliezen, heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) hen schriftelijk bericht. Over Russische paspoorten beschikken verzoekers niet meer, deze zijn tijdens de oorlog verloren gegaan. Ook de kosten van denaturalisatie bedragen enkele duizenden euro’s. Deze aanvraag wordt eveneens afgewezen omdat geen sprake zou zijn van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten, de eis uit artikel 35 Wwb. De kosten behoren tot de algemene kosten van het bestaan. Nader gemotiveerd wordt dit niet. Overigens heeft de IND aan verzoekers laten weten dat hun dossier tijdelijk geen prioriteit heeft. reactie van de Dienst Sociale Zaken De behandeling van een aanvraag van bijzondere bijstand voor inrichtingskosten De aanvraag is afgewezen, omdat een toereikende voorliggende voorziening bestaat. Een krediet van € 857 is in het geval van verzoekers toereikend geacht omdat tijdens het huisbezoek al is geconstateerd dat de woning bijna volledig was ingericht. Desgevraagd deelt de dienst mee dat een verslag van bevindingen van een huisbezoek niet aan klanten wordt overgelegd. Verzoekers hebben echter kunnen reageren op de constateringen van het huisbezoek, omdat de dienst in het afwijzende besluit meedeelt dat in hun geval € 857 toereikend is. Het feit dat de stadsbank bij het vaststellen van de hoogte van het te verstrekken krediet haar beslissing mogelijk op onjuiste gegevens over de kredietpositie van verzoekers heeft gebaseerd, doet niet af aan het afwijzende besluit van de gemeente. Dit betekent slechts dat de stadsbank een hoger krediet zou hebben verstrekt.
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 4/8
Indien geen voorliggende voorziening bestaat, verstrekt de gemeente € 6.433,92 aan bijzondere bijstand voor inrichtingskosten voor een gezin met twee kinderen, als de woning in zijn geheel niet is ingericht. Omdat verzoekers in Purmerend al een bijstandsuitkering ontvingen en in een gemeubileerde woning woonden, zijn zij in Almere niet in de doelgroep ex-asielzoekers ingedeeld, een groep die extra aandacht krijgt. Bovendien is geconstateerd dat verzoekers de Nederlandse taal goed beheersen. Wanneer de ombudsman vraagt of verzoekers - nu zij niet in een bijzondere aandachtsgroep zijn geplaatst - wel een eigen contactpersoon hebben, antwoordt de dienst tijdens de hoorzitting dat iedere klant een contactpersoon heeft. In het geval van verzoekers is dit degene geweest met wie zij in februari 2005, enige tijd na het toekennen van de uitkering, een gesprek hebben gehad. Dat gesprek betrof met name het re-integratietraject van verzoeker. de behandeling van aanvragen van bijzondere bijstand voor naturalisatie- en denaturalisatiekosten In haar reactie op het informatieverzoek van de ombudsman deelt de gemeente mee dat de aanvraag voor denaturalisatiekosten is afgewezen op grond van het gemeentelijke beleid. Beleidsregels geven aan dat deze kosten tot de algemene kosten van het bestaan behoren. Tijdens de hoorzitting deelt de gemeente mee dat de aanvraag is afgewezen op grond van artikel 35 Wwb. Wat betreft de invulling van dit artikel volgt de gemeente de lijn van de Centrale Raad van Beroep, die bepaalt dat het gaat om algemene kosten. Ook indien vast staat dat een aanvrager niet heeft kunnen reserveren voor de kosten, verstrekt de gemeente geen bijzondere bijstand. In dat geval dient een lening te worden afgesloten. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekers en naar de dienst gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. De dienst heeft hiervan gebruik gemaakt. De reactie is, voor zover relevant, in bovenstaande bevindingen verwerkt.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan het motiveringsvereiste, het redelijkheidsvereiste en het vereiste van correcte bejegening (dienstbaarheid).
Overwegingen bijzondere bijstand voor inrichtingskosten Het motiveringsvereiste houdt in dat de motivering op de individuele zaak is toegesneden, feitelijk juist is, logisch voortvloeit uit het overheidshandelen en kenbaar is. Dit geldt bij uitstek voor beschikkingen waarbij een aanvraag wordt afgewezen. In deze zaak werd een aanvraag van bijzondere bijstand afgewezen, omdat een toereikende voorliggende voorziening zou bestaan. Waarom een bedrag van € 857 toereikend wordt geacht, gelet op de inrichting van de woning van verzoekers, wordt in de afwijzing niet nader gemotiveerd. Evenmin hebben verzoekers gelegenheid gekregen te reageren op het verslag van het huisbezoek en daarmee om - indien daartoe aanleiding was - aan te tonen dat het bedrag op onjuiste constateringen was gebaseerd. Een deugdelijke motivering brengt
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 5/8
mee dat, wanneer een voorliggende voorziening toereikend wordt geacht en de aanvraag om deze reden wordt afgewezen, wordt aangegeven waarom deze voorziening toereikend is. Dit kan betekenen dat een raming wordt gemaakt van de kosten van de nog niet aanwezige of defecte inrichting. Van een dergelijke raming, die inzicht geeft in de conclusie dat de voorziening al dan niet toereikend is, is niet gebleken. Het uitgangspunt bij de vaststelling van het bedrag van € 857 lijkt te zijn de aflossingscapaciteit en een bestaand krediet, en niet de inrichting van de woning van verzoekers. Zodoende geeft de gemeente geen blijk van een kenbare en op de individuele zaak toegesneden motivering. Derhalve is het motiveringsvereiste geschonden. Dit is des te klemmender nu ook het bedrag van € 857 door de Stadsbank op onjuiste gronden is bepaald. bijzondere bijstand voor naturalisatie en denaturalisatie Het redelijkheidsvereiste houdt in dat het bestuursorgaan bij elk handelen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen) alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afweegt. De uitkomst van die belangenafweging mag niet onredelijk zijn. Dat houdt ook in dat de persoonlijke omstandigheden van aanvragers van bijzondere bijstand, moeten kunnen leiden tot het bieden van maatwerk. Vast staat dat de Dienst Sociale Zaken de aanvragen heeft afgewezen met een beroep op artikel 35 Wwb. De gemeente oordeelt dat geen sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten; het betreft algemene kosten van het bestaan. Bovendien geeft de gemeente in haar beleid invulling aan artikel 35 Wwb, waarbij zij vasthoudt aan de in de jurisprudentie ontwikkelde ondergrens. De algemene lijn ervan is dat legeskosten incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan zijn, waarvoor geen bijzondere bijstand wordt verstrekt. De dienst geeft in zijn afweging geen blijk van het feit dat de jurisprudentie dit als uitgangspunt hanteert, maar dat uitzonderingen mogelijk zijn. Zo kunnen bijzondere omstandigheden bestaan indien iemand niet heeft kunnen reserveren én geen lening heeft kunnen afsluiten. Bovendien blijkt uit de Memorie van Toelichting dat artikel 35 Wwb bij uitstek een kwestie van maatwerk betreft; welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen hangt af van de omstandigheden van het individuele geval en kan dan ook slechts van geval tot geval worden beoordeeld. Bepalend is dat sprake is van kosten die uit bijzondere individuele omstandigheden voortkomen en die in het concrete geval als noodzakelijk moeten worden aangemerkt. De dienst geeft er geen blijk van het dreigende verlies van de Nederlandse nationaliteit in zijn afweging te hebben betrokken. Door vast te houden aan de in de jurisprudentie ontwikkelde ondergrens en door de Memorie van Toelichting op de Wwb geen rol te laten spelen in zijn belangenafweging, heeft de dienst het redelijkheidsvereiste geschonden. Het vereiste van correcte bejegening omvat het dienstbaarheidsvereiste. Dit vereiste houdt in dat bestuursorganen zich tegenover burgers hulpvaardig opstellen. Dit brengt mee dat van een gemeente een meedenkende houding kan worden verwacht, met name bij nieuwkomers. Vast staat dat de gemeente verzoekers geen bijzondere begeleiding heeft geboden, omdat zij formeel niet tot de aandachtsgroep ex asielzoekers behoorden toen zij naar Almere kwamen. Zij ontvingen in hun vorige woonplaats namelijk al een bijstandsuitkering. Materieel gezien verkeerden zij echter in dezelfde positie, komend uit een tijdelijk opvanghuis zonder eigen meubels. Gelet op de ambitie die de dienst heeft om al haar cliënten actief te informeren over recht op bijstand en bijzondere bijstand, had een meer persoonlijke, meedenkende benadering van verzoekers niet misstaan. Nu de gemeente op grond van een formalistisch standpunt verzoekers geen bijzondere begeleiding heeft geboden, is genoemd vereiste geschonden.
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 6/8
Het bovenstaande geeft de ombudsman aanleiding een aanbeveling aan zijn oordeel te verbinden.
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn onbehoorlijk.
Aanbeveling De ombudsman verzoekt het College van Burgemeester en Wethouders te bevorderen dat de afwijzing van bijzondere bijstand voor de naturalisatiekosten wordt heroverwogen, en dat de afwijzing voor de denaturalisatiekosten wordt heroverwogen zodra de IND de zaak van verzoekers voortzet.
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 7/8
Bijlage Bevoegdheid ombudsman De Algemene wet bestuursrecht regelt de bevoegdheid van de ombudsman. Artikel 9:20 lid 1 bepaalt dat een verzoeker, alvorens een verzoek te doen aan een ombudsman, over de gedraging een klacht moet indienen bij het betrokken bestuursorgaan, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd. In deze zaak is niet eerst een klacht ingediend bij de gemeente. In dit verband is aan de orde of dit (nog) gevergd kan worden van verzoekers. In een situatie waarin verzoekers zich wenden tot de ombudsman zonder een klacht te hebben ingediend bij het bestuursorgaan, is de ombudsman niet verplicht, maar wel bevoegd een onderzoek in te stellen. Deze omstandigheid acht de ombudsman aanwezig nu verzoekers bij herhaling zijn geconfronteerd met afwijzende beslissingen op hun verzoeken en daarmee geen vertrouwen bij hen meer bestaat in de klachtbehandeling door de gemeente. De ombudsman heeft hierom, mede gelet op hun peniebele situatie, ervoor gekozen verzoekers niet door te verwijzen naar de gemeente, maar de zaak direct in behandeling te nemen. Tot slot merkt de ombudsman het volgende op. De interne klachtenregeling van Almere en de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat klachten die een jaar na ontstaan van de klachtwaardige gebeurtenis zijn ingediend, niet in behandeling hoeven te worden genomen. Dit voert de dienst verschillende malen aan. De gemeente beschouwt de termijn van een jaar kennelijk, maar ten onrechte als een verhinderinggrond om een klacht, die betrekking heeft op een gebeurtenis van langer dan een jaar geleden, in behandeling te nemen. Artikel 9.8 lid 1 onder b Awb bepaalt slechts dat de gemeente in dergelijke omstandigheden niet verplicht is de klacht te behandelen. De bevoegdheid blijft evenwel bestaan en er was in deze situatie voldoende aanleiding om het gebruik hiervan te overwegen. De ombudsman maakt hieruit op dat de dienst de klacht wellicht niet in behandeling had genomen, indien verzoekers waren terugverwezen naar de interne klachtenregeling. Dit maakt het dat het, achteraf beziend, ook om deze reden niet van verzoekers gevergd kon worden eerst een klacht in te dienen bij de dienst.
Wetgeving, jurisprudentie en beleid van de gemeente Almere wetgeving Artikel 35 lid 1 Wwb luidt: -1. Onverminderd paragraaf 2.2 heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan [cursivering ombudsman] en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
Rapportnummer: RA0824576 Datum : 18 april 2008 Aantal pagina’s : 8/8
In de Memorie van Toelichting 2 wordt het volgende geschreven. “Welke kosten daarvoor in aanmerking komen hangt af van de omstandigheden van het individuele geval en kan dan ook slechts van geval tot geval worden beoordeeld. Het kan hierbij om zeer diverse kostensoorten gaan, temeer daar het recht op bijzondere bijstand, behoudens het gestelde in artikel 15, niet naar kostensoort is begrensd. Bepalend is dat sprake is van kosten die uit bijzondere individuele omstandigheden voortkomen en die in het concrete geval als noodzakelijk moeten worden aangemerkt. Het betreft hier dus bij uitstek een kwestie van maatwerk.” jurisprudentie De algemene lijn van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is dat legeskosten moeten worden gerekend tot de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. In zijn uitspraak van 24 januari 2006 (LJN: AV6305) overweegt de Raad dat het bijstandsverlenend orgaan met een dergelijke algemene constatering echter niet kan volstaan. Zeker indien een beroep op bijzondere omstandigheden wordt gedaan, zal moeten worden bezien of in het voorliggende geval sprake is van zodanige feiten en omstandigheden dat reservering dan wel het afsluiten van een lening voor die kosten niet mogelijk was. Het Handboek Wwb 3 legt deze uitspraak aldus uit dat de afwezigheid van de mogelijkheid om voor deze kosten te reserveren en de mogelijkheid om voor deze kosten een lening af te sluiten, wel bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 35 lid 1 Wwb kunnen vormen. beleid De gemeente Almere heeft vastgesteld dat kosten van een verblijfsvergunning (legeskosten) of voor naturalisatie behoren tot de algemene kosten van het bestaan. Om deze reden wordt geen bijzondere bijstand verstrekt voor deze kosten. 4 In het Handboek Wwb worden naturalisatiekosten echter als niet noodzakelijke kosten aangemerkt, zodat reeds om die reden verlening van bijzondere bijstand onmogelijk is. 5 De kosten zijn niet noodzakelijk, omdat ook niet Nederlanders in aanmerking kunnen komen voor bijstand. De gemeente Almere verstrekt bijzondere bijstand met terugwerkende kracht tot één jaar. Kosten die tot een jaar geleden zijn gemaakt kunnen nog worden vergoed via bijzondere bijstand.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 870, nr.3, pagina 64 Schulinck Handboek Wwb gemeente Almere, Hoofdstuk 3, paragraaf 3.6, onder 14 4 Beleidsgegeven richtlijn B012, in werking getreden op 1 januari 2005 5 Schulinck Handboek Wwb gemeente Almere, Beleidswijzer B012 2
3
