Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie
FRONTEX LIBERTAS SECURITAS JUSTITIA
Souhrnná zpráva za rok 2008
Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Frontex)
Strana 1 z 41
Předmluva předsedy správní rady agentury Frontex
Dne 26. listopadu 2004 vstoupilo v platnost nařízení Rady o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie. Následně byly vytvořeny struktury agentury Frontex a ta zahájila svou činnost dne 3. října 2005.
V průběhu vytváření agentury působily členské státy v roli otce a Evropská komise v roli porodní báby odborného střediska pro správu vnějších hranic EU. Dalo by se říci, že po vytvoření právního rámce zavedla Evropská unie nástroj na pomoc členským státům a přidruženým zemím schengenského prostoru při jednotném způsobu provádění schengenského acquis. Frontex má správní radu, jejíž mandát je jasně stanoven v preambuli nařízení: (správní rada) provádí účinnou kontrolu činnosti agentury. K tomuto účelu mezi hlavní úkoly správní rady patří jmenování výkonného ředitele a poskytování poradenství výkonnému řediteli, dále přijetí souhrnné zprávy za předchozí rok a její pracovní program a rozpočet pro následující rok.
Dne 25. dubna 2008 jsem nastoupil do funkce předsedy správní rady agentury Frontex. Od samého počátku jsem tuto funkci pojal jednak jako kontaktní místo pro zájmy, návrhy a připomínky členských států, a jednak jako garant jejich nejlepší možné realizace v kontextu EU za účasti agentury. Svolávání zasedání a předsedání jim nepočítaje. Následně byla práce správní rady v roce 2008 charakterizována jako dobře vyvážená kombinace otevřené výměny názorů s přístupem zaměřeným na výsledek, což vedlo ke zkvalitnění rozhodovacího procesu. Při této příležitosti musím zvlášť poděkovat členům správní rady za jejich aktivní a konstruktivní přístup a pracovníkům agentury za vynikající spolupráci a přípravu zasedání správní rady.
Správní rada též v průběhu předešlého roku přispěla k lepší spolupráci mezi Frontexem a Radou Evropské unie. Toho bylo dosaženo na zasedáních správní rady především díky pravidelné aktualizaci činností pro agenturu relevantních, které prováděli členové zastupující členské státy předsedající Radě Evropské unie. V tomto ohledu bych chtěl zvláště poděkovat členům správní rady, kteří zastupují Slovinsko a Francii.
Strana 2 z 41
Rovněž bych rád zdůraznil, že výborná práce byla vykonána ad hoc pracovní skupinou správní rady se zaměřením na výnosy a řídícím výborem pro hodnocení podle článku 33 a chtěl bych rovněž upřímně poděkovat všem, kdo jejich práci umožnili. Rok 2008 je rokem, ve kterém Frontex disponoval největším rozpočtem i počtem pracovníků od svého založení. Výsledkem toho je, že agentura byla více operativní než kdykoli jindy a poskytovala členským státům též lepší operativní podporu i služby. V tomto ohledu musím zmínit značný pokrok, který byl učiněn v oblasti společných letů za účelem navracení.
V politické rovině je rok 2008 význačný díky dvěma hodnocením agentury. V únoru Komise vydala hodnocení formou sdělení o budoucím vývoji agentury Frontex. Doporučení tohoto sdělení se promítla do závěrů Rady o správě vnějších hranic členských států Evropské unie za slovinského předsednictví i do Evropského paktu o přistěhovalectví a azylu za francouzského předsednictví. Konečně v druhé polovině roku 2008 bylo jednou dánskou společností provedeno nezávislé vnější hodnocení nařízení o agentuře Frontex podle článku 33. Kroky vyplývající z výsledků obou hodnocení budou předmětem příštího jednání správní rady.
Pokud jde o perspektivy na rok 2009, správní rada navrhne, přijme a podá doporučení Evropské komisi týkající se změn nařízení o agentuře Frontex, agentury samé a jejích pracovních postupů. Kromě toho správní rada přijme dlouhodobý plán, který poprvé poslouží k orientaci v činnostech agentury v období 2010–2013.
Ve srovnání s předešlým rokem byla struktura Souhrnné zprávy agentury Frontex za rok 2008 mírně změněna. Je určena pro širokou veřejnost, a proto musí čtenáři poskytnout jasný přehled o činnostech agentury, včetně nejdůležitějších výsledků operativní činnosti a úspěchů. Tento cíl byl úspěšně dosažen. Kromě toho však musím zdůraznit, že Souhrnná zpráva za rok 2008 též úspěšně zachycuje přidanou hodnotu a nezcizitelnost role agentury Frontex v integrovaném řízení hranic v zájmu evropských občanů.
Robert Strondl Předseda (od 25. dubna 2008)
Strana 3 z 41
Úvodní prohlášení výkonného ředitele agentury Frontex
Rok 2008 byl dalším rokem důležitého vývoje agentury Frontex. O agentuře dnes můžeme prohlásit, že po dvou počátečních letech významného rozšíření rozpočtu a zvýšení počtu pracovníků nastoupila na cestu stabilního růstu. V tomto roce jsme vyvinuli snahu stabilizovat růst agentury a naplnit všechny operativní, organizační a politické potřeby. Počet společných operativních činností se snížil, ale jejich délka se výrazně prodloužila s cílem zvýšit účinnost. V období 2007 až 2008 podstatně vzrostl počet odhalených nelegálních přechodů vnějších hranic EU, a sice o 24 %, jak vyplývá ze zpráv členských zemí EU. Tento všeobecný trend byl způsoben vyššími počty odhalení na italském ostrově Lampedusa a řecké hranici s Tureckem, kde se počet odhalení zdvojnásobil, převážně díky zvýšené ostraze. Oproti tomu nedovolené migrace na Kanárské ostrovy, které jsou hlavním vstupním bodem západoafrické cesty do EU, se snížily po úspěšném zavedení opatření sahajících od zesílené kontroly až po dohody o spolupráci se zeměmi odjezdu. Agentura Frontex byla schopna dosáhnout v roce 2008 většího výkonu, neboť členské země ve větší míře zasílaly odborníky a prostředky do zemí vystavených výraznému migračnímu tlaku.
Organizačně byla agentura nově rozdělena do tří divizí: operace, budování kapacit a administrativa/správa. Tato změna vyšla z potřeby zavést strukturovaný a celostní přístup k monitorování stavu bezpečnosti na hranicích a souvisejících otázek. Nová organizační struktura je koncipována tak, aby účinně řešila pravděpodobný budoucí vývoj a aby umožněním lepší koordinace mezi jednotkami zjednodušila vhodné řízení klíčových činností agentury Frontex. Tento krok rovněž zjednodušuje zavedení dlouhodobého strategického myšlení do našeho plánovacího procesu. První kladné výsledky byly zaznamenány v prosinci, již tři měsíce po zavedení nové organizační struktury. Rok 2008 byl navíc rokem jednání o budoucnosti agentury Frontex. Doporučení ohledně budoucnosti agentury Frontex a integrovaného řízení hranic obecně, připravená Evropskou komisí, byla následována závěry Rady a podepsáním Evropského paktu o přistěhovalectví a azylu. Právní a politické prostředí, ve kterém Frontex vykonává své povinnosti, prochází tudíž neustálým vývojem a jsem hrdý na to, že agentura adekvátně reagovala na mnohé nové výzvy, se kterými se střetla.
Celkově mohu shrnout, že poslední rok byl pro Frontex klíčový. Agentura – tak říkajíc – postoupila ze stádia dětství do stadia dospívání, což je vždy riskantní záležitost. Strana 4 z 41
Pozitivní výsledky, kterých agentura Frontex minulý rok dosáhla, by nebyly možné bez silného odhodlání ze strany zaměstnanců agentury, kteří opět prokázali, že úspěchu lze dosáhnout pouze společným úsilím. Je mi ctí vést tento tým angažovaných odborníků a těším se na to, jak se společně postavíme výzvám, které nám přinese příští rok.
Ilkka Laitinen výkonný ředitel
Strana 5 z 41
Obsah 1. Úvod ........................................................................................................................................... 7 1.1. Obecně o agentuře Frontex ................................................................................................ 7 1.2. Účel zprávy .......................................................................................................................... 9 2. Vývoj......................................................................................................................................... 11 2.1. Situace na vnějších hranicích EU...................................................................................... 11 2.2. Vývoj na politické úrovni .................................................................................................... 14 2.3. Vývoj agentury................................................................................................................... 15 3. Shrnutí rozpočtových záležitostí – finance a lidské zdroje ...................................................... 19 3.1. Rozpočtová situace ........................................................................................................... 19 3.2. Rozpočtové prostředky přenesené do roku 2008 (Tabulka: viz Příloha IV)...................... 20 3.3 Prostředky za rozpočtový rok 2008 (Tabulka: viz Příloha IV) ............................................ 21 3.4. Pohled na další aspekty finančního řízení......................................................................... 23 3.5. Lidské zdroje (úplná tabulka: viz Příloha V) ...................................................................... 24 4. Úspěchy ................................................................................................................................... 25 4.1. Společné operace.............................................................................................................. 25 Rámcová společná operace HAMMER ................................................................................ 25 4.2. Analýza rizik ...................................................................................................................... 26 Pilotní projekt FISO – rozvoj analytické kapacity.................................................................. 26 Projekt FronBAC – rozvoj analytických dovedností v agentuře Frontex a v členských zemích .................................................................................................................................. 27 4.3. Odborná příprava .............................................................................................................. 28 Společné hlavní osnovy a další obecné školení ................................................................... 28 Školení letecké posádky – zlepšování bezpečnosti letecké dopravy a posílení úrovně kompetencí ........................................................................................................................... 29 Výcvik v rozpoznávání falšovaných dokumentů – nejmodernější metody ........................... 29 4.4. Sdílené zdroje.................................................................................................................... 30 Dacia 2008 – růst.................................................................................................................. 30 4.5. Výzkum a vývoj.................................................................................................................. 31 Rozvoj vízového informačního systému ............................................................................... 31 Příloha I – Seznam členů správní rady ........................................................................................ 33 Příloha II – Seznam operativních činností v roce 2008 ............................................................... 36 Příloha III – Seznam školení konaných v roce 2008.................................................................... 38 Příloha IV - 2008 Prostředky (včetně účelově vázaných příjmů*)................................................ 39 Příloha V - Počet zaměstnanců.................................................................................................... 41
Strana 6 z 41
1. Úvod 1.1. Obecně o agentuře Frontex Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Frontex) byla zřízena nařízením Rady (ES) 2007/2004 ze dne 26. října 2004 (Úř. věst. L 349, 25.11.2004). Agentura Frontex koordinuje operativní spolupráci mezi členskými státy v oblasti řízení vnějších hranic, pomáhá členským státům v oblasti odborné přípravy vnitrostátní pohraniční stráže, včetně vytváření společných standardů pro přípravu, provádí analýzu rizik, sleduje výsledky výzkumu významného pro kontrolu a ostrahu vnějších hranic, napomáhá členským státům za okolností, které vyžadují zvýšenou technickou a operativní pomoc na vnějších hranicích a poskytuje členským státům nezbytnou podporu při organizaci společných návratových operací. S cílem podpořit celkovou soudržnost agentura Frontex těsně spolupracuje s dalšími partnery Společenství a EU odpovědnými za bezpečnost vnějších hranic, jako je EUROPOL, CEPOL, OLAF, za celní spolupráci a za spolupráci při rostlinolékařských a veterinárních kontrolách. Agentura Frontex posiluje zajištění hranic pomocí koordinace činnosti členských států při zavádění opatření Společenství souvisejících s řízením vnějších hranic členských států EU. Nařízení o agentuře Frontex1 stanoví jako její cíl, „usnadňovat a zefektivňovat uplatňovaní stávajících a budoucích opatření Společenství týkajících se řízení vnějších hranic.“ Činí tak zajištěním koordinace činností členských států při provádění těchto opatření a tím přispívá k účinné, vysoké a jednotné úrovni kontroly osob a ostrahy na vnějších hranicích členských států.“2
1
Nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 ze dne 26. října 2004 o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie, Úř. věst. L 349, s. 1 (nařízení Stranao7agentuře z 41 Frontex) 2 Článek 1 nařízení o agentuře Frontex
Vize agentury Frontex: „Agentura Frontex tvoří základ evropské koncepce integrovaného řízení hranic, přičemž se vyznačuje nejvyšší úrovní odbornosti, interoperability, integrity a vzájemné úcty zúčastněných stran.“
Pro naplnění této vize agentura Frontex potřebuje dosáhnout čtyř cílů ve shodě se svým posláním:
POVĚDOMÍ Cílem
agentury
Frontex
je
shromažďovat
situační
obrázky
získané
pomocí
zpravodajské činnosti a na základě analýzy situace vyhodnocovat změny, rizika a nebezpečí, která by mohla mít dopad na bezpečnost vnějších hranic EU. Agentura bude nadále sledovat vývoj technologií a řešení pro zesílení bezpečnosti hranic. K tomu rozvine iniciativy a uskuteční operativní činnosti a zajistí technickou podporu na evropské úrovni tak, aby byl posílen legitimní přeshraniční provoz;
REAKCE Cílem agentury Frontex je hrát klíčovou roli při zavádění konceptu EU pro IBM, zejména v oblasti opatření kontroly hranic, iniciovat společné činnosti a koordinovat pravidelná opatření pro zajištění bezpečnosti hranic na úrovni EU s maximální účinností. Kromě toho musí agentura být připravena účinně podporovat členské státy při zvládání mimořádných situací a zajistit bezpečnost na vnějších hranicích EU i ve výjimečných případech;
INTEROPERABILITA Účinné řízení vnějších hranic vyžaduje interoperabilitu na národní, evropské a mezinárodní úrovni. Cílem agentury Frontex je sehrát klíčovou roli při prosazování harmonizace doktrín, potřeb, operativních a administrativních procedur a technických řešení podporujících efektivní řízení vnějších hranic EU;
VÝKONNOST Agentura Frontex bude usilovat o dosažení výsledků v souladu s pracovními programy pomocí zvýšené efektivity využívání zdrojů, zlepšení pracovního procesu a dosahování stanovených cílů. Pro agenturu Frontex jsou LIDSKOST, OTEVŘENÁ KOMUNIKACE, ODBORNOST, Strana 8 z 41
TÝMOVÁ PRÁCE a DŮVĚRYHODNOST základními hodnotami, které musí sdílet a uskutečňovat každý její zaměstnanec a které musí být respektovány partnery agentury Frontex. Těchto pět hodnot je základem činností agentury Frontex na všech úrovních. Úplné respektování a prosazování základních práv je součástí pojmu "lidskost". Ta je nejdůležitějším základním kamenem moderního řízení evropských hranic.
1.2. Účel zprávy Souhrnná zpráva agentury Frontex je adresována především široké veřejnosti. Z tohoto hlediska byla struktura Souhrnné zprávy agentury Frontex za rok 2008 poněkud změněna tak, že ve srovnání se Souhrnnou zprávou agentury Frontex za rok 2007 zachází v menší míře do podrobností. Souhrnná zpráva agentury Frontex za rok 2008 vychází z pracovního programu pro rok 2008, avšak neklade si za cíl vyčerpávajícím způsobem popisovat realizaci všech cílů stanovených v pracovním programu. Čtenáři poskytne široký přehled činností realizovaných během roku 2008 a podtrhuje nejdůležitější výsledky operativní činnosti i dosažené úspěchy. Tyto informace jsou doloženy obecnými a snadno srozumitelnými finančními údaji.
Přestože agentura Frontex očekává, že integrace komplexní srovnávací analýzy operativních činností uskutečněných během roku bude obsažena v Souhrnné správě, je třeba si uvědomit, že současný systém hodnocení neumožňuje porovnání všech shromážděných informací a jejich analýzu. Operativní činnosti agentury Frontex jsou značně rozmanité co do rozsahu, vstupů, výstupů a dosažených dopadů již při pohledu do jedné operační oblasti, jakou jsou např. „společné operace“.
Proto je v současné době nemožné porovnávat informace shromážděné v rámci každé jednotlivé operativní činnosti. Hlavní výzvou není hodnocení jednotlivých činností, které jsou prováděny pravidelně podle závazného postupu, ale porovnávat je a na základě těchto informací vytvářet hypotézy. K tomuto závěru dospělo též vyhodnocení podle článku 333 vypracované konzultační skupinou COWI v roce 2008.
3
Článek 33 nařízení o agentuře Frontex zní: „ … do tří let ode dne, kdy agentura zahájí svou činnost, a každých pět let poté zadá správní rada nezávislé externí hodnocení uplatňování tohoto nařízení.“
Strana 9 z 41
V důsledku toho bylo v roce 2009 stanoveno jako priorita zavedení normalizovaného systému posuzování a hodnocení operativních činností. Vývoj tohoto systému též vezme v úvahu navrhovaný posun od měření zaměřeného na vstup – výstup k hodnocení a analýze orientované na vstup – dopad (výsledek). Kromě toho informace shromážděné během roku 2009 poslouží jako základ a soubor norem pro operativní činnosti, které mohou být posuzovány a hodnoceny v příštích letech.
Strana 10 z 41
2. Vývoj 2.1. Situace na vnějších hranicích EU V roce 2008 agentura Frontex zpracovala a analyzovala mimo jiné informace vztahující se k 175 0004 odhaleným nelegálním přechodům na vnějších námořních a pozemních hranicích EU nahlášeným členskými státy. To představuje 20% nárůst oproti roku 2007. Tento nárůst byl převážně způsoben zvýšením počtu odhalení v Itálii a Řecku. Ačkoli počet odhalení byl poněkud vyšší na námořních hranicích, na počtu odhalených nelegálních přechodů se námořní a pozemní hranice podílejí téměř rovným dílem. Avšak zatímco na námořních hranic počet odhalení prudce vzrostl (okolo 69 %), počet odhalení na pozemních hranicích se mírně snížil. Podobně jako v roce 2007 počet odhalení na řeckých námořních a pozemních hranicích s Tureckem a na pozemních hranicích s Albánií představoval téměř 50 % z celkového počtu odhalení v EU. V této oblasti se také uskutečnila společná operace Poseidon koordinovaná agenturou Frontex.
Na námořních hranicích byla většina odhalení k dalšímu vyhodnocení a analýze hlášena Itálií (37 000, resp. 41 % z celkového počtu překročení námořních hranic) a to převážně v oblasti kolem ostrova Lampedusa (31 300), ale též z hlavního sicilského ostrova (3 300), Sardinie (1 600) a pevninské Itálie (800). Na ostrově Lampedusa se příliv nelegálních přistěhovalců více než zdvojnásobil v období od roku 2007 do roku 2008. Z důvodu vzrůstu na ostrově Lampedusa rovněž vzrostl příliv na sousední Maltu, a to z 1 700 v roce 2007 na 2 800 odhalení v roce 2008 (+ 55 %). Agenturou Frontex koordinované společné operace Nautilus a EPN-Hermes byly realizovány v oblasti středního Středomoří.
V Řecku na námořní hranici podél tureckého pobřeží se rovněž zdvojnásobil počet odhalení v období 2007 až 2008 na 29 100 nelegálních přechodů hranic. Odhalení byla převážně zaregistrována na šesti ostrovech poblíž tureckého pobřeží: Lesvos, Chios, Samos, Patmos, Leros a Kos. Španělsko na svých námořních hranicích nahlásilo odhalení 16 200 nelegálních přechodů hranic. Ve srovnání s rokem 2007 se příliv nelegálních přistěhovalců na Kanárské ostrovy snížil na 9 200 (- 26 %), přičemž počet odhalení podél španělského poloostrova a Baleárských ostrovů se rovněž snížil (- 23 %). Agentura Frontex 4
V době přípravy tohoto přehledu nebylo ještě zcela dokončeno ověřování údajů členských států o nelegálních přechodech hranic.
Strana 11 z 41
uskutečnila společnou operaci Hera 2008 v Atlantickém oceánu poblíž západoafrického pobřeží. Společné operace Minerva 2008 a EPN-Indalo 2008 se uskutečnily v západním Středomoří. V úseku pozemní hranice mezi Řeckem a Albánií byl zaznamenán největší podíl nelegálních přechodů hranic počtem 38 600 odhalení, avšak ve srovnání s rokem 2007 se počet odhalení snížil o 10 %. Je třeba poznamenat, že většina nelegálních přistěhovalců odhalených na tomto úseku hranic, zejména státní příslušníci Albánie, je urychleně navracena do Albánie na základě dlouhodobé a účinné readmisní dohody. Avšak i přes tuto dobrou spolupráci mají lidé, kteří byli navráceni, tendenci brzy nelegálně hranice opět překročit. Celkem 14 500 nelegálních přechodů hranic bylo odhaleno na řecko-turecké pozemní hranici. Narozdíl od řecko-albánské pozemní hranice nejsou nelegální přistěhovalci navraceni ani rychle, ani ve velkém počtu. Ve srovnání s rokem 2007 poklesly počty odhalených nelegálních přechodů na tomto úseku hranice o 14 %. Na tuto oblast se soustředila kombinovaná (kombinující námořní a pozemské hranice) společná operace Poseidon 2008.
Počty odhalených nelegálních přechodů na vnějších hranicích EU s Marokem ve městech Ceuta a Melilla se s počtem 7 500 nelegálních přechodů hranic umístily v pořadí na třetím místě mezi pozemními hraničními úseky EU. Počet odhalení na východních pozemních hranicích (Finsko, Estonsko, Lotyšsko, Litva, Polsko, Slovensko, Maďarsko a Rumunsko) dosáhl celkem 6 200 nelegálních přechodů hranic. Samotné Polsko nahlásilo 3 298 případů, což spolu se Slovenskem (978), Maďarskem (877) a Rumunskem (756) představuje 95 % nelegálních přechodů hranic nahlášených na východních pozemních hranicích. Společné operace Ariadne, Five Borders, Gordius a Lynx 2008 se zaměřily na východní pozemní hranice.
V roce 2008 členské státy vydaly na vnějších hranicích EU přibližně 140 000 odmítnutí vstupu. To představuje pokles o 11 % ve srovnání s rokem 2007. Analýza ukazuje, že tento pokles je způsoben menším počtem odmítnutí vstupu na polsko-ukrajinské a polsko-běloruské pozemní hranici, které následovalo po poklesu pravidelné dopravy v důsledku zavedení přísnějších požadavků kladených na víza po připojení Polska k schengenskému prostoru v prosinci 2007. Celkový počet odmítnutí vstupu na východních pozemních hranicích EU dosáhl 30 000.
Případy odmítnutí vstupu se rozdělují přibližně na dva stejné díly: pozemní hranice (kolem 60 000) a vzdušné hranice (přibližně 65 000), zatímco námořní hranice zaujímají Strana 12 z 41
mnohem méně (6 700). Kromě toho Španělsko nahlásilo 400 000 případů odmítnutí povolit vstup skrze své pozemní hranice s Marokem ve městech Ceuta a Melilla. Míra odmítnutí vstupu ve městech Ceuta a Melilla odráží unikátní situaci na této vnější pozemní hranici EU.
Hraničním úsekem, který zaznamenal nejvyšší počet případů odmítnutí vstupu, byla vzdušná hranice Spojeného království počtem 17 600 odmítnutí, resp. 13 % celku. Údaje Spojeného království však zahrnují odmítnutí vstupu z letů v rámci EU i z letů ze třetích zemí. Španělská vzdušná hranice zaznamenala druhý nejvyšší počet odmítnutí vstupu na vzdušné hranici s počtem 13 600.
Odhalení nelegálního pobytu nabízejí určitý přehled o cílových místech a sekundárním pohybu nelegálních přistěhovalců do EU. Ve srovnání s rokem 2007 data členských států naznačují, že počet osob, u kterých bylo zjištěno, že pobývají neoprávněně v EU, se zvýšil přibližně na 15 %. Devadesát procent odhalení nelegálního pobytu bylo nahlášeno jen v osmi členských státech. V horní části žebříčku je Francie (81 200) a Španělsko (77 000), které dohromady představují 40 % všech odhalení a které zaznamenaly největší vzrůst v období 2007 až 2008. Druhá skupina členských států sestávající z Itálie a Řecka - nahlásila v obou případech něco málo pod 50 000 odhalení. Třetí skupina - Portugalsko, Spojené království, Belgie a Švédsko - ohlásila pouze nelegální pobyt pohybující se mezi 20 000 a 30 000. Každý z ostatních členských států nahlásil méně než 10 000.
S ohledem na sběr informací dopadá na spolehlivost získaných informací riziko „šedých“ a „tmavých čísel“. To bylo vzato v úvahu při vyhodnocování analýzy vycházející z těchto informací a byla přijata opatření, aby se dopad tohoto rizika snížil na přijatelnou úroveň.
V roce 2008 agentura Frontex poprvé shromáždila a analyzovala informace o obchodu s lidmi. Celkem 22 členských států zaznamenalo v průběhu roku 2007 více než 10 000 obětí obchodu s lidmi. Německo (3 345) a Rumunsko (2 492) nahlásily nejvyšší počet obětí obchodu s lidmi, po nich následuje Španělsko (1 490) a Francie (1 002). Bylo zjištěno celkem 4 565 osob napomáhajících při obchodu s lidmi v roce 2007 celkem 17 členskými státy. Rumunsko (1 509) a Německo (1,282) nahlásily nejvyšší počty, po nich následuje Itálie (863) a Španělsko (691).
Strana 13 z 41
2.2. Vývoj na politické úrovni V oblasti správy hranic byl v roce 2008 zaznamenán vývoj na politické úrovni, který již měl anebo teprve bude mít výrazný vliv na agenturu Frontex. Závěry Rady o správě vnějších hranic členských států Evropské unie5 vydané za slovinského předsednictví a Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu6 vydaný za francouzského předsednictví, stejně tak jako zpráva Evropského parlamentu o hodnocení a dalším vývoji agentury Frontex a Evropského systému kontroly hranic (EUROSUR)7 obsahují důležité politické směrnice pro budoucí vývoj správy hranic v EU.
Některé z nich se zabývají přímo agenturou Frontex, a to vymezením krátkodobých a dlouhodobých priorit pro agenturu, jiné definují budoucí kroky týkající se správy hranic, zejména kontrolu (EUROSUR) a používání nových systémů informačních a komunikačních technologiích (IKT) (např. systémy vstup/výstup, program „Registered Traveller“ a cestování s pomocí Elektronického systém cestovních povolení (ESTA)). Existují též některé právní a politické iniciativy v oblasti migrace a azylu (navržené doplňky k 2. dublinskému nařízení, společný evropský azylový systém a nařízení Eurodac).
Po zveřejnění závěrů Rady zlepšila agentura Frontex proces plánování společných operací i kvalitu analýzy rizik. Probíhající přechod několika společných operací na programy a stálé operace s sebou v souladu s existujícími pracovními ujednáními přináší opatření k zesílení meziagenturní spolupráce a operativní spolupráce se třetími zeměmi.
Rozšíření schengenského prostoru (o Švýcarsko), diskuse o Lisabonské smlouvě, a zvýšená pozornost věnovaná národními orgány a Evropským parlamentem problémům souvisejícím s nedovoleným přistěhovalectvím vyžadují na politické úrovni dlouhodobý přístup.
Globální
hospodářský
a
politický
vývoj
vyvolal
zvýšenou
potřebu
strukturovaného a celostního přístupu k monitorování bezpečnosti na hranicích a souvisejícím otázkám.
Nové možnosti spolupráce byly vytvořeny uzavřením pracovních ujednání s důležitými mezinárodními hráči v oblasti migrace a základních práv, stejně tak jako s příslušnými
5
Závěry Rady o správě vnějších hranic členských států Evropské unie, 2873. zasedání Rady „Spravedlnost a vnitřní věci“, které se konalo v Lucemburku ve dnech 5. a 6. června 2008 6 Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu 13440/08 7 zpráva Evropského parlamentu o hodnocení a dalším vývoji agentury Frontex a Evropského systému kontroly hranic A6-0437/2008
Strana 14 z 41
orgány relevantních třetích zemí8.
Do nové fáze vstoupila spolupráce s Europolem, Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Mezinárodní organizací pro migraci (IOM), Evropskou agenturou pro námořní bezpečnost (EMSA), Interpolem, Mezinárodním centrem pro rozvoj migračních politik (ICMPD), Evropskou policejní akademií (EPA) a dalšími. Externí spolupráce agentury Frontex s agenturami EU a mezinárodními organizacemi se posunula k „síťovému“ přístupu, přičemž se hledají strategičtí partneři v různých oblastech souvisejících se správou hranic, kteří mohou přispět ke zlepšení integrovaného řízení hranic. Tito partneři působí v oblastech jako je bezpečnost, přistěhovalectví a azyl, celní služba, námořní záležitosti, doprava, technologie a krizové řízení. V roce 2008 se agentura Frontex výrazně soustředila na oblast západního Balkánu a správní rada pověřila výkonného ředitele, aby vyjednal pracovní ujednání s příslušnými orgány Albánie, Bosny a Hercegoviny, Černé Hory a Srbska. Pověření byla vydána též ve vztahu ke Spojeným státům a Brazílii. Pracovní ujednání byla podepsána s chorvatskými, gruzínskými a moldavskými orgány.
Pracovní ujednání se třetími zeměmi, jako jsou země západního Balkánu, a navázání spolupráce s Ruskou federací, Moldávií a Ukrajinou, ovlivnilo pozitivně metodologii agentury Frontex při vypracovávání analýzy rizik a přispělo k zapojení výše uvedených třetích zemí do operativních činností koordinovaných agenturou Frontex.
2.3. Vývoj agentury S cílem reagovat na měnící se vnější okolí agentury Frontex a usnadnit správné řízení jejích klíčových činností byla změněna struktura agentury tak, aby umožnila lepší spolupráci mezi různými jejími složkami. Byl zaveden nový systém řízení a vytvořena další strukturální úroveň s cílem lépe reagovat na poptávku po obecnějším přístupu s důrazem na jeho horizontální povahu. Nová struktura zjednodušuje rozhodovací procesy a koordinaci zaměřenou na postupy, čímž se zajistí účinnost a podpoří řádné řízení jako základ pro dlouhodobý přístup (programování) i cesta směrem k maticové organizaci.
8
Instituce: IOM – 01.07.2008; UNHCR – 13.6.2008; Europol – 28.3.2008; generální sekretariát Rady Strana 15 z 41 (Sitcen) – 19.12.2008; EMSA – 15.12.2008; Třetí země: Chorvatsko 15.4.2008; Moldávie 12.8.2008; Gruzie 4.12.2008
ORGANIZACE AGENTURY FRONTEX SPRÁVNÍ RADA VÝKONNÝ ŘEDITEL VNITŘNÍ AUDIT
NÁMĚSTEK VÝKONNÉHO ŘEDITELE
ODDĚLENÍ OPERACÍ
OPERACE
SITUAČNÍ STŘEDISKO FRONTEXU
ANALÝZA RIZIK
ODBOR BUDOVÁNÍ KAPACIT
VÝZKUM A VÝVOJ
ODBORNÁ PŘÍPRAVA
SDÍLENÉ ZDROJE
PODPORA VÝKONNÉHO VEDENÍ VOJENSKÝ POBOČNÍK VNĚJŠÍ VZTAHY STYČNÉ MÍSTO AGENTURY FRONTEX PLÁNOVÁNÍ & KONTROLA ŘÍZENÍ JAKOSTI INFORMACE & PRŮHLEDNOST
SPRÁVNÍ ODDĚLENÍ
SPRÁVNÍ SLUŽBY
FINANCE A ZAKÁZKY
PRÁVNÍ ODDĚLENÍ
Kromě změn ve struktuře vedení zavedla agentura Frontex další organizační změny s cílem uspokojit zvyšující nároky na zpracování informací.
Situační středisko agentury Frontex (FSC z angl. Frontex Situation Centre) bylo vytvořeno jako oddělená jednotka schopná poradit si s úkoly vzešlými z operativních potřeb agentury. FSC klade tudíž důraz na průběžné monitorování situace na vnějších hranicích EU a jeho zpřístupnění zúčastněným stranám. Jakmile situace začne být kritická a vyžaduje vysokou míru pozornosti, spustí se mechanismy reakce na nouzové stavy 24/7 a zapojí se vnitřní a vnější partneři. K tomu, aby byl zohledněn právní rámec agentury Frontex, musí Situační středisko agentury Frontex zajistit dostupnost, důvěrnost a integritu informační výměny. K posílení plné funkčnosti tohoto útvaru je třeba vyřešit některé vnitřní problémy, zmobilizovat obchodní aplikace a upevnit spolupráci s partnery na úrovni EU. FSC je jediným (ústředním) uzlem v agentuře Frontex pro správu a směrování veškerých příchozích a odchozích formálních informací. Zatímco oddělení analýzy rizik (RAU z angl. Risk Analysis Unit) se během roku 2008 příliš nezvětšilo, objem práce vzrostl exponenciálně. Po tomto růstu následovalo zvýšené očekávání hlavních zákazníků ohledně činností, produktů a služeb poskytovaných oddělením RAU. Rostoucí schopnost uspokojit většinu požadavků znamenala větší diverzifikaci ve způsobu a rozsahu analytické práce oddělení RAU. Ruku v ruce s tímto vývojem se zvýšil počet klíčových produktů a vzrostl význam Strana 16 z 41
oddělení při plánování činností koordinovaných agenturou Frontex, zejména po zavedení půlročního hodnocení rizik, analytického čtvrtletníku FRAN a taktického cíleného posouzení (TFA). Pod vedením agentury Frontex a při vědomí, že analýza rizik je základem a hnací silou všech operativních činností, bylo vyvinuto značné úsilí k tomu, aby byla naplněna očekávání především co do kvality. Míra pracovní zátěže a požadované produkty však měly negativní dopad; rozšíření stavu zaměstnanců by mohlo tuto situaci napravit a odpovídalo by doporučením učiněným ve zprávě (Zpráva COWI) o vnějším vyhodnocení agentury Frontex.
Díky navýšení rozpočtu bylo možné otevřít oddělení operací (OPS z angl. Operations Unit), což umožnilo oproti minulosti značně rozšířit počet a časový rozsah činností. Doba trvání dlouhodobých společných operací, jako je Hera nebo Poseidon, byla podstatně prodloužena, čímž se z nich vlastně staly trvalé operace. Většina operačních činností koordinovaných agenturou Frontex by zasloužila další posílení zejména co do doby trvání, počtu pracovníků a finančních prostředků.
V roce 2008 byl zaznamenán vývoj projektů napomáhajících rozvoji struktur pro spolupráci (kanceláře kontaktních míst) a posílení flexibilní odezvy (rámcová společná operace Hammer podle článku 4.1). Obě oblasti byly značně podporovány členskými státy, pokud jde o zajištění potřebného počtu zaměstnanců. Kromě toho se též do operativních činností se zvýšenou měrou zapojily pohraniční orgány a zúčastnily se navíc i partnerské agentury a instituce, jako je Europol nebo UNHCR. Nový výklad článku 9 nařízení o agentuře Frontex umožnil finančně podporovat pět (z celkem 15) společných návratových operací (JRO z angl. joint return operations). Tento nový vývoj v oblasti nuceného navracení byl členskými státy vřele přijat a přispěl k aktivnější účasti na organizování společných návratových operací. Zajišťování rostoucích potřeb operativních subjektů se týká několika poskytovatelů služeb agentury Frontex, které zahrnují správu, finance a lidské zdroje. Pro tyto části agentury byl v roce 2008 nejdůležitější rostoucí počet zaměstnanců, a tudíž potřeba zvládnout větší pracovní zátěž se stejnými zdroji jako v roce 2007. Oproti roku 2007 rozpočet vzrostl téměř o 70 % a počet zaměstnanců se zvýšil o více než téměř 40 % - ze 128 na 181. Uskutečnilo se celkem 48 výběrových řízení, ve kterých bylo vybráno 201 kandidátů z 1776 uchazečů. Finanční systém byl přizpůsoben podle doporučení auditorů, nicméně nevyhnul se nedostatkům, jako je Strana 17 z 41
příliš vysoký počet finančních výjimek i prodlení s platbou ve vztahu k operativním činnostem. Agentura Frontex již koncem roku 2008 započala s vylepšováním plánovacího procesu, přičemž agentura učiní další vnitřní kroky k zajištění řádného finančního řízení i v budoucnu. Kromě toho agentura doporučí členským státům, aby využívaly nástroj předběžného financování, který během účetního roku umožní snazší řízení rozpočtu.
V oblasti odborné přípravy se hlavní pozornost v roce 2008 soustředila na další harmonizaci národní odborné přípravy a vzdělávacích/výcvikových programů. Rok 2008 přinesl podstatný nárůst počtu uskutečňovaných činností (ze 114 na 197) i počtu účastníků (z 1 200 na 2 100). Důležitost odborné přípravy se projevila v rozpočtu na rok 2008, ve kterém bylo na odbornou přípravu přiděleno 8 % prostředků.
Mezitím se oblast výzkumu a vývoje soustředila na konsolidaci pevné pozice agentury v evropském výzkumu bezpečnosti a na podporu vývoje v oblasti Evropského systému kontroly hranic (EUROSUR) a systému vstup/výstup. Agentura Frontex těsně spolupracovala s Komisí ve snaze nasměrovat výzkum bezpečnosti EU tak, aby uspokojoval potřeby hraničních kontrol.
Kromě Situačního střediska agentury Frontex bylo v roce 2008 vytvořeno též oddělení sdílených zdrojů. Tato reorganizace odráží rostoucí důležitost schopnosti agentury Frontex reagovat operativně. Agentura rozšířila možnosti členských států využívat odborníků a technického vybavení, a to tím, že založila společné podpůrné týmy agentury Frontex (FJST z angl. Frontex Joint Support Teams) a specifikovala pravidla pro způsob vytváření pohraničních jednotek rychlé reakce (RABIT z angl. Rapid Border Intervention Teams). S cílem zajistit, aby členové jednotek RABIT byli vždy připraveni k zásahu, se v roce 2008 konalo několik výcvikových kurzů spolu s nacvičováním reálných situací. Během cvičení, které se minulý rok konalo v Rumunsku, se zkoušely možnosti vybavení pro kontrolu hranic v případě nečekaných a naléhavě potřebných nasazení.
Strana 18 z 41
3. Shrnutí rozpočtových záležitostí – finance a lidské zdroje 3.1. Rozpočtová situace Po stránce finanční může být rok 2008 charakterizován jako další rok rychlého růstu. Rozpočet na rok 2008 ve srovnání s rokem 2007 vzrostl o 68 % a dosáhl 70,4 milionu EUR.
Vývoj rozpočtu
Ve srovnání s rokem 2006 by vzrůst dosahoval 367 % při porovnání konečných rozpočtů. Takový rychlý růst následně vybízí ke zvažování možností spotřeby, neboť každoroční finanční proces se liší od operativního finančního procesu. Využití prostředků uvolněných pro agenturu Frontex v minulém roce vzrostl, avšak je doposud na relativně nízké úrovni.
2006
Rozpočet přijatý rozpočtovým orgánem
Změny během roku
Konečný rozpočet
Oddělení správní /operativní (v %)
Využití (v %)
15 700 000
3 466 300
19 166 300
31,8/68,2
27,4 31,7
2007
22 200 000
19 780 000
41 980 000
35/65
2008
39 721 000
30 711 000
70 432 000
28,1/71,9
51,3
* Výpočet míry užitku nezahrnuje převody
Strana 19 z 41
3.2. Rozpočtové prostředky přenesené do roku 2008 (Tabulka: viz Příloha IV)
Po uzavření finančního roku 2008 je agentura Frontex schopna vykázat celkové využití položek plateb obdržených v roce 2007. Tyto prostředky musí být využity před 31. prosincem 2008, a to buď přímo v roce 2007, nebo po převedení do roku 2008. Agentura byla schopna využít 64 % položek plateb v roce 2007, přibližně rovnoměrně rozdělených na platby v roce 2007 a 2008.
Tato úroveň čerpání položek plateb je očividně nízká. Je však třeba vzít v úvahu, že agentura Frontex byla a nadále je ovlivňována řadou vnějších faktorů, na které nemůže mít vliv. V druhé polovině roku 2007 se rozpočet agentury Frontex zvýšil o 7 milionů EUR (20 %). V důsledku zásady, že rozpočet se stanoví vždy na rok, se ukázalo, že je obtížné začínat a dokončovat schválené projekty ve zbývající části roku.
Kromě toho odhady rozpočtů projektů bez dostatečných historických dat o úrovni výše uznatelných nákladů každého příjemce a využívání stropů EU pro denní diety a ubytování hostujících pracovníků vedlo k nadhodnocení rozpočtů grantů. Obecně se ukázalo, že skutečné náklady byly podstatně nižší. Toto zjištění je podpořeno rozdílem ve způsobu používání prostředků na platby na operace na pozemních a vzdušných hranicích na jedné straně a na námořních hranicích na straně druhé. Díky využívání nákladných operativních prostředků, jako jsou plavidla a letadla, při námořních operacích je vliv nadhodnocení „osobních“ nákladů mnohem menší, což vede k používání prostředků na platby v míře dvojnásobné oproti operacím na pozemských i vzdušných hranicích. Jiný aspekt se vztahuje ke schopnosti příjemců grantů plnit termíny stanovené v grantových dohodách pro zasílání jejich žádostí o konečnou platbu. Tento termín je stanoven na 45 dní po skončení operace, avšak praxe ukazuje, že mnohé žádosti rovněž a zejména o vyšší částky - jsou obdrženy mnohem později, někdy dokonce 6 až 9 měsíců po skončení operace.
Strana 20 z 41
Prostředky automaticky převáděné z roku 2007 k vyplacení v roce 2008 Rozpočtová položka
Převedeno do následujícího období
Provedené platby
(Má být) zrušeno (C)
(A)
(B)
Zaměstnanci:
1 434 742
117 256
8%
1 317 486
Ostatní administrativní výdaje: Operativní činnosti: 3000 Operace a projekty, pozemní hranice
2 252 116
1 892 554
84 %
359 563
18 413 193
11 747 928
64 %
6 750 503
2 110 719 12 025 097
562 858 9 425 282
27 % 78 %
1 547 861 2 599 815
656 238 287 458
315 615 131 881
48 % 46 %
340 623 155 577
146 112 555 506 2 144 577 269 455
39 336 164 169 898 017 77 979
27 % 30 % 42 % 29 %
106 777 391 337 1 246 560 191 477
188 889 14 571
103 650 14 571
55 % 100 %
85 238 85 238
22 100 051
13 757 738
62 %
8 427 552
3010 Operace a projekty, námořní hranice 3020 Operace a projekty, vzdušné hranice Operace a pilotní projekty, atd. 3030 kombinované 3050 Spolupráce při návratových operacích 3100 Analýza rizik 3200 Odborná příprava 3300 Výzkum a vývoj 3400 Správa technického vybavení 3500 Různé operativní činnosti Celkový součet
Prostředky převáděné z roku 2007 k vyplacení v roce 2008 na základě rozhodnutí správní rady Rozpočtová položka
Převedeno
Provedeno
(A) Titul 1 Zaměstnanci:
-
Titul 2 Další administrativní výdaje: Titul 3 Operativní činnosti: Celkový součet
(B)
(C)
340 000
-
333 169
98 %
340 000
(Má být) zrušeno
6 831 -
333 169
98 %
6 831
Agentura Frontex byla schopna zaplatit pouze 62 % celkových prostředků převedených do dalšího období. V důsledku toho nebylo 8,5 milionu EUR využito. Tato částka bude vrácena Komisi.
3.3 Prostředky za rozpočtový rok 2008 (Tabulka: viz Příloha IV) Rozpočet dostupný v roce 2008 byl pro činnosti agentury Frontex dostačující, přičemž pouze 7 % rozpočtu nemohlo být „použito“. Původně předpokládané přidělení prostředků bylo méně přesné, což je vidět z převodů v pravomoci výkonného ředitele. Je však třeba zdůraznit, že tato skutečnost rovněž odráží změny politiky, např. rozpočet na politiku návratových operací se během finančního roku zpětinásobil. Rozdělení rozpočtu ukazuje důležitost, která je připisována operativním činnostem. Více než 70 % rozpočtových prostředků v roce 2008 bylo alokováno na společné operativní činnosti.
Strana 21 z 41
Strana 22 z 41
