Evropská strategie zaměstnanosti a vybrané trendy v ČR Analýza Mgr. Marek Havrda, M.A. Listopad 2002
Přes značné společné úsilí a dílčí úspěchy především v druhé polovině devadesátých let se Evropské unie potýká s vyšší nezaměstnaností ve srovnání s jinými vyspělými zeměmi, jako jsou Spojené státy či Japonsko. Ve snaze bojovat s touto nepříznivou situací členské státy přijaly v roce 1997 Evropskou strategii zaměstnanosti (ESZ). ESZ je založena na čtyřech hlavních pilířích: 1. zaměstnatelnost 2. podnikání 3. adaptabilita 4. rovné příležitosti ESZ se tedy orientuje jak na poptávku, tak i nabídku na trhu práce. Očekává se, že Česká republika přistoupí k Evropské unii v roce 2004, a bude muset tedy Evropskou strategii zaměstnanosti formálně aplikovat. Ale už v roce 2000 bylo podepsán Joint Assessment Paper (JAP), společné hodnocení politiky zaměstnanosti, které Česká republika podepsala jako první z kandidátských zemí. Evropská komise a vláda ČR v JAP formulovaly 1
priority
politiky
zaměstnanosti
v České
republice.
Autor
se
nechce
dopodrobna zabývat všemi aspekty trhu práce v ČR ani problematikou Evropské strategie zaměstnanosti. Zaměřuje se pouze na některé klíčové trendy a nástin jejich možných řešení. I když JAP správně pojmenovává nejdůležitější úkoly – reformu daňové soustavy, systému sociálních dávek, důchodového systému, zajištění územní mobility a modernizaci vzdělávacího systému – v praxi dochází především k hledání a realizaci zástupných řešení.# Hospodářská situace V minulém roce se České republice podařilo udržet hospodářský růst odpovídající 3,6%, a to i přes nepříznivou situaci ve světové ekonomice. Došlo k mírnému nárůstu inflace oproti roku 2000 na 4,7%. Deficit veřejných rozpočtů se zvýšil na 2,5% HDP, přičemž deficit očištěný od privatizačních příjmů dosáhl 5,2% HDP, tedy značně překročil tzv. Maastrichtská kritéria. Navíc nemá cyklickou povahu, ale povahu strukturální. Přes posilující korunu i zpomalující ekonomiky našich obchodních partnerů se ale dařilo mírně zlepšit vnější nerovnováhu. Nezaměstnanost v roce 2001 sice ve srovnání s minulým obdobím mírně klesla (8,0%), ale je stále vysoko nad úrovní roku 1997 (4,3%). V současné době už míra nezaměstnanosti překročila 9% a očekává se její další růst, přes hranici 10%. Jak se ale v tomto poměrně úspěšném
roce,
odhlédneme-li
od
rozpočtového
deficitu,
dařilo
čelit
dlouhodobějším trendům a naplňovat jednotlivé pilíře ESZ? Jaká jsou další možná řešení? 1. Zaměstnatelnost a podpora prostředí příznivého pro zaměstnanost
#
Hlavními zdroji dat pro tuto analýzu byly: MPSV, ČSSZ, ČSU, MMR, MF, NVF a Eurostat. 2
1.1. Růst mezd a produktivita práce Zvýšení platových tarifů v nepodnikatelské sféře k 1. lednu 2001 dostatečně kompenzoval růst produktivity v podnikatelské sféře, a proto nedošlo k podstatné disparitě mezi celkovým růstem mezd a růstem produktivity práce. Konkurenceschopnost české ekonomiky tak nebyla zásadně ohrožena. V poslední době dochází k nárůstu reálných mezd, který nedoprovází odpovídající nárůst produktivity. Je ale pravděpodobné, že se tento trend částečně zpomalí, a snad i zvrátí, především díky nerozšiřování platových tabulek a polovičnímu růstu mezd státních zaměstnanců. 1.2. Minimální mzda a životní minimum Pro minimální mzdu je zásadní její poměr k životnímu minimu. I když se minimální mzda týká velmi malého počtu zaměstnanců, z hlediska struktury nezaměstnanosti může hrát docela důležitou úlohu, a to především u nezaměstnanosti absolventů. Přestože se minimální mzda mezi lety 1998 a 2002 zvýšila o 115%, čistá minimální mzda přesahuje životní minium samostatně žijící dospělé osoby pouze o 15%. Tento rozdíl určitě není dostatečně motivující. Z hlediska mikroekonomické analýzy zřejmě převáží hodnota volného času (a možnost jeho využití v neformální ekonomice) nad užitkem plynoucím z několika stokorun. Občan se tak dostává do tzv. pasti chudoby. Závažnější je ale poměr mezi minimální mzdou a životním minimem u mladistvých. Čistá minimální mzda mladistvých, vycházející z 80% minimální mzdy, je 3.854 Kč, životní minimum samostatně žijící osoby v tomto věkovém pásmu činí 4.230 Kč. Minimální mzda je tedy o necelých 10% nižší než životní minimum! To je jednoznačně demotivující. Míra nezaměstnanosti mládeže (věková skupina 15 – 24 let) se mezi lety 1998 a 2001 zvýšila z 12,4 na 16,3%. Přičemž ve věkové skupině 15 – 19 let je nárůst za stejné období ještě výraznější, z 25,1 na 37,3%, tedy o víc než 12%. Alarmující je nezaměstnanost dívek ve věku 15 – 19 let, která 3
v roce 2001 překročila 43%. I když příčinou vysoké nezaměstnanosti této části populace je především příprava většiny mládeže na budoucí povolání, demotivující poměr mezi minimální mzdou a životním minimem jistě hraje důležitou roli. 1.3. Zdanění práce Zdanění práce je v České republice relativně vysoké. Průměrné zdanění včetně odvodů na povinné pojištění je 21,3%. K tomu je ale nutné přičíst příspěvky zaměstnavatele na sociální pojištění ve výši 35% objemu mezd. Zdanění práce je tedy víc než padesátiprocentní. Kromě minimálního daňového zvýhodnění životního pojištění a penzijního připojištění nedošlo v této oblasti k zásadnějšímu pozitivnímu posunu. 1.4. Demografický vývoj a reforma důchodového systému Česká republika, stejně jako ostatní kandidátské i členské země, má velmi daleko ke splnění směrnice Evropské komise, tedy k dosažení padesátiprocentní zaměstnanosti osob ve věku 55 – 64 let. Navíc lze v ČR pozorovat, že zaměstnanost této skupiny mírně klesá – z 40% v roce 1997 na 38,7% v roce 2001. V roce 2001 byl průměrný věk odchodu do starobního důchodu 58 let. Muži odcházeli v průměru v 60 letech a ženy v 56 letech. Vzhledem k roku 1996 se nejedná v podstatě o žádný posun, ani přes zvyšující se věk pro nárok na důchod (každý rok o dva měsíce u mužů a čtyři měsíce u žen). Příčinou jsou především předčasné odchody do důchodu, a to až o tři roky. Tuto šanci využilo v roce 2001 přes 58% osob, kterým byl v daném roce přiznán důchod. Z hlediska konstrukce důchodového systému byl odchod do předčasného důchodu jednoznačně výhodný, o zhruba 10% vzhledem k „celoživotnímu důchodu“. Pozornost si ale zasluhuje podíl vyplácených předčasných starobních důchodů na všech starobních důchodech, mezi lety 1996 a 2001 vzrostl skoro dvacetkrát, z 0,61 na 11,35%. 4
Vláda tedy bojovala s nezaměstnaností prostřednictvím předčasných odchodů do penze. Zvýhodněné předčasné odchody do důchodu krátkodobě pomáhají řešit problém nezaměstnanosti. Zřejmě přispěly k velmi nízkým mírám
nezaměstnanosti
v první
polovině
devadesátých
let.
Z
hlediska středního a dlouhého období se ale jedná o neudržitelnou politiku, která vytváří velmi škodlivý sociální vzor (negative social pattern), jehož odbourání je politicky velmi obtížné. Touto politikou došlo ke snížení ekonomické aktivity věkové skupiny 55 – 64 let, čímž se zvýšila její sociální závislost. Zároveň se dále zvýšil tlak na penzijní systém, který si při průběžném financování vyžaduje zvýšení odvodů (nebo samozřejmě deficitní financování), a tak vede ke zvýšení nákladů práce. Tím se komparativně snižuje
konkurenceschopnost
ekonomiky
a
dále
zvyšuje
tlak
na
nezaměstnanost. V souvislosti s demografickým vývojem v ČR se jedná o smrtící koktejl. 1.5. Mobilita pracovní síly Stále V regionu
existují
v míře
Moravskoslezsko
nezaměstnanosti překračuje
značné
regionální
nezaměstnanost
14%,
rozdíly. zatímco
v Praze nedosahuje ani 4%. Zároveň jsou v České republice značné rozdíly v příjmech, vyjádřeno v HDP na hlavu jsou z kandidátských zemí v ČR druhé největší rozdíly, hned po Polsku. Z toho jasně vyplývají závažné problémy s mobilitou pracovní síly. Negativním faktorem je určitě to, že ani po dvanácti
letech
tržních
reforem
neexistuje
trh
s nájemními
byty.
Z mezinárodního srovnání je zřejmé, že Česká republika netrpí absolutním nedostatkem bytů. A z tohoto hlediska je třeba na bytovou politiku nahlížet. V roce 2001 bylo ze státního rozpočtu vynaloženo deset miliard korun jako podpora stavebního spoření, přičemž takto naspořené peníze se často do bydlení neinvestují – neexistují zde žádné kontrolní mechanismy. Současně je ale zachováno regulované nájemné v části soukromých bytů.
5
Z hlediska mobility pracovní síly v rámci EU je třeba zmínit přípravu ČR na vstup do systému EURES (European Employment Services) – Evropské služby
zaměstnanosti.
Jde
o
informační
systém,
který
shromažďuje,
poskytuje a aktualizuje informace o volných pracovních místech a životních a pracovních podmínkách v jednotlivých státech EU, v Norsku a na Islandu. Jeho skutečná hodnota pro Českou republiku bude záviset na tom, do jaké míry jednotlivé členské státy aplikují přechodná opatření omezující volný pohyb osob. 1.6. Rozvoj lidských zdrojů Podíl studující mládeže je v České republice velmi nízký. Ve školním roce 1999/2000 sice studovalo 100% patnáctiletých (zavedení devátých tříd), ale jen 70,1% osmnáctiletých. V tomto ohledu ČR zaostává nejen za EU (74,5%), ale i za Polskem a Maďarskem (obě země víc než 77%). Katastrofická je situace dvacetiletých, kterých v ČR studuje pouze 28,6%, v EU 48,9%, v Maďarsku 45,1% a Polsku dokonce 54,8%. Vyrůstá tak generace lidí, kteří budou mít v průměru nižší vzdělání než jejich vrstevníci v zemích EU.
To může mít velmi závažné důsledky pro Českou republiku
v dlouhém období. Zároveň,
jak
už
bylo
zmíněno,
znepokojujícím
tempem
roste
nezaměstnanost mladých (skupina 15 – 24 let z 7,0 v roce 1997 na 16,6% v roce 2001). Ve stejném období se zvýšila i relativní nezaměstnanost této skupiny vzhledem k nezaměstnanosti v celé populaci v České republice z 1,6násobku celkové míry nezaměstnanosti v roce 1997 na dvojnásobek v roce 2001. Podíl výdajů podniků na celoživotní vzdělávání je v ČR ve srovnání s mnoha členskými zeměmi Evropské unie nízký. Sociální partneři jsou tak do procesu rozvoje lidských zdrojů zapojeni nedostatečně. 1.7. Aktivní politika zaměstnanosti (APZ) 6
V letech 1997 – 2001 se zvýšila dlouhodobá nezaměstnanost z 1,3 na 4,1%. Tento nárůst naznačuje zvýšení podílu strukturální nezaměstnanosti na nezaměstnanosti celkové. Zároveň mezi lety 1997 a 2001 vzrostl i podíl dlouhodobé nezaměstnanost na celkové z 0,30 na 0,51%. V boji proti dlouhodobé nezaměstnanosti měla vláda v roce 2002 začít aplikovat pilotní program První příležitost (pro mladé uchazeče o zaměstnání do 25 let před uplynutím šesti měsíců jejich nezaměstnanosti) a program Nový start (pro dospělé uchazeče nad 25 let před uplynutím dvanácti měsíců jejich nezaměstnanosti). Hodnocení jejich výsledků by bylo pravděpodobně předčasné. Výdaje na aktivní politiku zaměstnanosti v letech 1998 – 2002 vzrostly víc než čtyřnásobně z 0,9 miliard na čtyři miliardy korun. Přitom efektivita vynaložených
prostředků
je
více
než
sporná.
Ani
přes
příhodné
makroekonomické podmínky nedošlo ke snížení nezaměstnanosti nebo zlepšení její struktury (např. zkrácení průměrné doby nezaměstnanosti). APZ by měla především vést k posílení zaměstnatelnosti a zabránit sociálnímu vyloučení.
Navzdory
nezaměstnaných
značnému
účastnících
se
navýšení opatření
výdajů APZ
se
v zásadě
nezměnil.
Přes
podíl obecné
doporučení Evropské komise zaměřit APZ na rekvalifikace a vzdělání snížila Česká republika mezi lety 1998 a 2001 výdaje na rekvalifikace z 16,3 na 9,5% celkových výdajů APZ. Zásadním způsobem vzrostly výdaje na společensky účelová pracovní místa (pětinásobně) a veřejně prospěšné práce (víc než trojnásobně). Díky těmto opatřením ale počet umístěných uchazečů vzrostl v roce 2001 oproti roku 1998 jen dvojnásobně. Dotovaná pracovní místa a veřejné práce jsou mnohem méně efektivní než vzdělávání a podobné investice do lidských zdrojů. Navíc způsobují distorzi (nerovnováhu) trhu a vytvářejí potenciál ke korupci. Problémem rekvalifikací a APZ obecně je tzv. creaming effect – programů
APZ
se
neúčastní
nejvíc
potřební
nezaměstnaní,
ale
ti
7
nejflexibilnější. V rámci hodnocení APZ neexistují relevantní kritéria, která by dovolila vyhodnocovat její efektivitu z tohoto hlediska. 2. Podnikání Malé a střední podniky, které jsou aktivní především v rozvíjejícím se sektoru služeb, mohou mít zásadní význam pro absorpci pracovníků z restrukturalizovaných odvětví. Vhodný rámec jejich fungování patří i mezi čtyři hlavní principy ESZ. Přestože procento samostatně výdělečných osob v ČR odpovídá průměru Evropské unie, Česká republika nevytváří vhodné prostředí pro rozvoj podnikání. Nejproblematičtějšími otázkami zůstávají málo
průhledná
zakládání
společností,
příliš
regulovaný
trh
práce,
nedostatečné systémy financování malých a středních podniků a vysoké zdanění práce. 3. Adaptabilita Podle dvou indikátorů adaptability uvedených v ESZ – práce na dobu určitou a částečných úvazků – je v České republice jednoznačně rigidní prostředí. Trh práce v ČR je charakteristický uzavíráním pracovních smluv na plný úvazek na dobu neurčitou. Na dobu určitou pracovalo v roce 2001 necelých 8% zaměstnanců, což odpovídá roku 1997. Přičemž smlouvy na dobu určitou zřejmě přispívají k vyšší adaptabilitě zaměstnavatelů. Česká republika v této oblasti zdaleka nedosahuje průměrné úrovně EU (13,4% v roce 2001). V České republice bylo v roce 2001 zaměstnáno na plný pracovní úvazek přes 95% všech zaměstnanců. Počet částečných úvazků za poslední čtyři roky mírně klesá. Částečné úvazky jsou ale jako indikátor adaptability problematické. Mohly by sloužit jako indikátor adaptability, pokud by byly založené na dobrovolném vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. I tak je ale ČR hluboko pod průměrem EU, který v roce 2001 činil 17,9%.
8
4. Rovné příležitosti Statistiky dlouhodobě vykazují nižší zaměstnanost žen, přičemž jejich průměrný příjem se pohybuje mírně přes 70% příjmu mužů. Ženy se tedy musí potýkat nejen s vyšší nezaměstnaností (9,9% v roce 2001 oproti 6,8% nezaměstnaných mužů ve stejném období), ale i menším výdělkem. Závěr Vývoj nezaměstnanosti v České republice vykazuje řadu negativních trendů. Nejedná se ani tak o nezaměstnanost jako takovou, ta se příliš neodchyluje od průměru EU, ale o její strukturu. Nejzávažnější je rostoucí podíl dlouhodobě nezaměstnaných a zvyšující se podíl nezaměstnaných mladých lidí. Zároveň na nezaměstnanost negativně působí a budou působit obecnější vlivy, jako je stárnutí populace. Vláda si tyto negativní trendy uvědomuje, ale jí zvolené postupy jim nejsou schopné efektivně čelit. Tradiční nástroje státní aktivní politiky zaměstnanosti nejsou dostatečně účinné. Přes razantní navýšení prostředků, určených především na aktivní politiku
zaměstnanosti,
doprovázené
příznivými
makroekonomickými
podmínkami (především hospodářským růstem) se nepodařilo negativní trendy zvrátit ani zastavit. Současný stav částečně souvisí s nedokončenou restrukturalizací ekonomiky, ale hlubší kořeny má nejspíš v rigiditě českého trhu práce. Obecně lze doporučit individuální a adresný přístup k jednotlivcům, a to jak v oblasti sociálních dávek, tak i při motivaci k tomu, aby si udrželi práci, eventuelně při její ztrátě hledali práci novou. Na druhé straně by mělo být podnikatelské
prostředí
co
nejstabilnější
a
motivující
zaměstnavatele
k vytváření dalších pracovních míst – potřebuje tedy nízké zdanění a administrativní zatížení. Stát by měl především vytvářet tzv. level field. Vláda by se měla zaměřit na zlepšení tržního prostředí, které by uvítaly všechny subjekty, a rovnováhu trhu dále nenarušovat. To může mít
9
multiplikační efekt (např. přilákání přímých zahraničních investic, zvýšení konkurenceschopnosti atd.), a tak i pozitivní vliv na nezaměstnanost. Všechna níže uvedená doporučení jsou indikativní. Každá jednotlivá oblast by si zasloužila zvláštní studii. Autor si je vědom i toho, že je politicky obtížné je prosadit.∗
Doporučení 1. Zaměstnatelnost a podpora prostředí příznivého pro zaměstnanost 1.1. Růst mezd a produktivita práce Je třeba nadále monitorovat vztah mezd a produktivity práce a ve spolupráci se sociálními partnery zabránit, aby růst mezd převýšil růst produktivity práce. 1.2. Minimální mzda a životní minimum Výše minimální mzdy se nemůže určovat podle mzdy průměrné, ale s vědomím možných následků pro nejvíc dotčené skupiny. Rozdíl mezi minimální mzdou a životním minimem musí být skutečně motivujícím faktorem, aby si nezaměstnaní aktivně hledali práci i za minimální mzdu. Zvýšení rozdílu mezi minimální mzdou a životním minimem by bylo možné dosáhnout i diferenciací životního minima podle regionů, protože životní náklady se v jednotlivých regionech značně liší. Co
se
týče
rostoucí
nezaměstnanosti
mládeže,
je
třeba
ji
řešit
prostřednictvím reformy systému vzdělání tak, aby se dařilo udržet ve vzdělávacím procesu co největší procento mladých lidí.
∗
Problematika přípravy na strukturální fondy byla úmyslně opomenuta, protože SF se bude zabývat příští pracovní skupina Fóra pro evropskou politiku. 10
1.3. Zdanění práce Je žádoucí reformovat daňový systém směrem od přímých k nepřímým daním tak, aby se snížilo daňové zatížení práce. Kromě pozitivního vlivu na zaměstnanost
se
sníží
náklady
podnikatelů
a
tím
se
zvýší
konkurenceschopnost české ekonomiky i flexibilita trhu práce. Navíc by tak odpadly i důvody k nelegálnímu zaměstnávání. Je nezbytná i reforma důchodového systému – viz níže. 1.4.Demografický vývoj a reforma důchodového systému Změny, ke kterým došlo k 1. červenci 2001, i když jdou správným směrem, se zdají být nedostatečné. Musí se vytvořit takový systém, který bude motivovat zaměstnance, aby zůstávali pracovně aktivní co nejdéle. Je třeba zrušit nebo alespoň účinně penalizovat předčasné odchody do důchodu. Reforma penzijního systému musí zajistit, aby se starobní penze vypočítávala pokud možno z celoživotního příjmu. Tak by příjmy z důchodového systému lépe odrážely odvody do důchodového systému v průběhu ekonomicky aktivního období. Je naprosto nezbytné aplikovat víc prvků kapitálového financování důchodů, jak na státní, tak i na individuální úrovni. Z hlediska demografického vývoje je třeba umožnit imigraci kvalifikovaných pracovníků do ČR. 1.5. Mobilita pracovní síly Ke zlepšení mobility pracovní síly není třeba další státní podpora bydlení, ale deregulace nájemného – hlavním omezujícím faktorem mobility je nelikvidní trh nájemního bydlení. Deregulaci nájemného musí provázet adresná sociální podpora. Dosavadní zvyšování nájmů vedlo k tomu, že v některých regionech regulované nájemné v podstatě dosahuje úrovně nájemného tržního. Bohužel k tomu dochází v regionech s vyšší nezaměstnaností, a ne v regionech, kde by bylo třeba většího počtu bytů, aby bylo možné se stěhovat za prací. 11
Nedávné signály z Ministerstva pro místní rozvoj naznačují, že by mohlo k deregulaci dojít. Otázkou zůstává její rychlost. Je nutné také reformovat stávající systém podpory stavebního spoření a ostatních podpůrných mechanismů tak, aby byly využívány výhradně pro řešení bytové situace potřebných. Nebylo by od věci zvážit daňové zvýhodnění příspěvku zaměstnavatele na přesídlení nového zaměstnance. 1.6. Rozvoj lidských zdrojů Aby se podařilo zvrátit negativní trendy účasti na vzdělávacím procesu, které mohou mít zásadní dlouhodobé dopady, je nutné reformovat vzdělávací systém, a především jeho terciární složku. Terciární vzdělání musí být atraktivní i dostupné. Zároveň musí být vzdělávací systém dostatečně flexibilní, aby mohl reagovat na měnící se potřeby ekonomiky. Proto je nutné zlepšit spolupráci mezi privátními firmami a státním školstvím tak, aby učební plány více zohledňovaly potřeby zaměstnavatelů. Bylo by také vhodné zvážit další možnosti daňových odpisů pro zaměstnavatele, kteří přispívají na rozvoj lidských zdrojů. 1.7. Aktivní politika zaměstnanosti (APZ) APZ by se měla víc orientovat na rekvalifikaci a další vzdělávání. V úzké návaznosti na poptávku na trhu práce by měla být schopná pružně reagovat na měnící se podmínky. Je třeba pozorně monitorovat efektivitu APZ jak z hlediska vynaložených prostředků a její účinnosti na různé skupiny nezaměstnaných, tak vzhledem k makroekonomickým indikátorům. 2. Podnikání Je třeba zavést systém podnikatelsky přátelských daní a snížit všemožné administrativní zátěže při zakládání i rušení malých a středních podniků a při přijímání nových pracovníků.
12
3. Adaptabilita Je
nutné
přijmout
takovou
legislativu,
která
by
umožnila navazovat
flexibilnější právní vztahy a zároveň dávala zaměstnancům dostatečné jistoty. V tomto procesu je třeba maximálně využít švédské zkušenosti a zohlednit zkušenosti holandského modelu flexibilního zaměstnávání podle potřeb dané firmy a trhu práce. 4. Rovné příležitosti Je třeba vytvářet podmínky pro snížení nezaměstnanosti žen (flexibilní pracovní vztahy) a pro vyrovnání jejich mezd s platy mužů – důsledně prosazovat princip stejného výdělku za stejnou práci. Přitom lze využít praktické zkušenosti členských zemí EU s tzv. mainstreamingem.
13
