Evaluatie implementatie en uitvoering Drank- en Horecawet Rheden 2014 Gebruikte afkortingen: DHW = Drank en Horecawet TH = team toezicht en handhaving gemeente Rheden HUP = Handhavingsuitvoeringsprogramma VIS = Vergunninginformatiesysteem
INLEIDING De gemeente wil een leefbare, duurzame en veilige gemeente zijn (Collegeprogramma. Dit geldt ook voor de volksgezondheid van jongeren. Op 1 januari 2013 is de nieuwe Drank- en Horecawet (verder afgekort als DHW) in werking getreden. Op grond van deze wet heeft de gemeente een aantal verplichtingen, zoals het formuleren van beleid en ziet zij toe op de naleving van deze wet. De DHW geeft de gemeente mogelijkheden om in breed spectrum invulling te geven aan het voorkomen en verminderen van alcoholgebruik onder jongeren. Door de toevoeging van Afdeling 8A aan de Algemene Plaatselijke Verordening is voldaan aan de bepalingen van de DHW zoals beschreven in onder ander artikel 4 (bestrijden van oneerlijke concurrentie door paracommerciële instellingen), 7 (vergunningstelsel) en 25a tot en met 25d (voorwaarden met betrekking tot alcoholverstrekking en verkoopstunts). Met het vast stellen van de Nota Drank- en Horeca 2013 heeft de gemeenteraad de ambities en kaders voor de uitvoering geformuleerd en voldaan aan artikel 43a DHW. Hierbij is een koppeling gemaakt met de al van kracht zijnde Nota gezondheidsbeleid 2012-2014 “Gezond verbinden” en het Uitvoeringsprogramma Volksgezondheidsbeleid gemeente Rheden 2013-2014. Met betrekking tot de uitvoering van de toezicht- en handhavingstaak heeft het College regels vastgesteld in de Naleefstrategie Drank- en Horecawet 2013 en het Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) Horeca 2014. Hieronder staat beschreven, in hoeverre de ambities gerealiseerd zijn en met welke resultaten. In de bijlagen zijn specificaties van de ambities (tabel 1) en uitvoering van Preventie- en handhavingsbeleid Alcohol (tabel 2) opgenomen en enkele tabellen waarin de bevindingen van de inspecties/naleefcontroles zijn weergeven (tabellen 3 tot en met 7).
SAMENVATTING AMBITIES EN RESULTATEN De vijf ambities zijn afkomstig uit de Nota Drank en Horeca 2013. In 2014 is hard gewerkt om de ambities waar te maken. Dit proces is loopt door. In tabel 1 is per ambitie uitgebreid weergegeven wat is gerealiseerd en met welke resultaten. De belangrijkste conclusies per ambitie zijn de volgende: I.
Tegengaan schadelijk alcoholgebruik onder jongeren:
Om dit te behalen wordt tweesporenbeleid uitgevoerd: 1) voorlichting aan jongeren over alcohol en 2) bevorderen van de naleefstrategie van alcoholverstrekkers. Beiden vormen het Preventie- en handhavingsbeleid Alcohol.
ad 1) Er zijn geen signalen geweest om activiteiten te faciliteren. De werking van de Nota Gezondheid 2012-2014 Gezond verbinden en de lokale uitvoeringsnota Volksgezondheid 20132014 is verlengd tot 2016. ( tabel 2 uitvoering Preventie alcoholbeleid). Doordat de decentralisering in het sociale domein nu zijn beslag krijgt zal in 2015 de nadruk liggen op integrale beleidsmatige afstemming en uitvoering. ad 2) Toezicht en handhaving van DHW is geïntensiveerd met factor 3 ten opzichte van 2011 (Voedsel en warenautoriteit). Er zijn in 2014 88 inspecties uitgevoerd door de toezichthouders en handhavers van de gemeente Rheden (verder afgekort als TH Rheden) ter bevordering van de naleving door verstrekkers (i.e. horeca, paracommerciële instellingen, supermarkten en slijterijen) van de DHW. ( tabellen 3, 4 en 5) Het effect is nog niet meetbaar. Ook zijn125 verstrekkers gecontroleerd op alcoholverstrekking aan minderjarigen en leeftijdscontrole. Hierbij is een aanmerkelijke verbetering zichtbaar t.o.v. 2012 op beide aspecten. ( tabellen 6 en 7) Er is nog geen inzicht in hoeverre jongeren daadwerkelijk minder alcohol drinken. Deze meting wordt in 2015 herhaald. Bij constatering dat minderjarige jongeren alcohol drinken op straat worden zij doorverwezen naar Bureau Halt (Boetekanskaart: 2014: 3). II.
Terugdringen van alcoholgerelateerde overlast en verstoring openbare orde:
Het aantal politieregistraties van overlast alcohol en drugs is iets afgenomen, net als het aantal constateringen openbare dronkenschap. In hoeverre de aanpak effect heeft op de beleving van inwoners van overlast is pas na meting in 2015 (Veiligheidsmonitor) zichtbaar. Er is 2 maal een integrale aanpak rondom een horecabedrijf uitgevoerd met positief resultaat. III.
Terugdringen van administratieve lasten:
De vermindering van administratieve lasten is verweven in de wet- en regelgeving. Door het toepassen van de Wet Bevordering Intergriteitsbeoordelingen Openbaar Bestuur (Wet Bibob) is voor DHW-vergunningplichtigen een verzwaring van de administratieve lasten merkbaar. Tijdelijk zullen verstrekkers, doordat zij onvoldoende hun vergunning op orde hebben, een verzwaring ervaren. IV.
Effectieve en integrale aanpak:
Door een kwaliteitsverbetering van het vergunningenbestand en gebruik van informatie (politie/straatcoaches en uitkomsten van controles) is een effectieve en integrale aanpak op uitvoerend niveau merkbaar. Op beleidsniveau zal deze in 2015 beter zijn beslag krijgen. V.
Borgen van beleid en processen:
Met de vaststelling van de Nota Drank- en horeca 2013, de Naleefstrategie Drank- en horecawet 2013 en het Handhavinguitvoeringsprogramma (HUP) Horeca 2014 zijn beleid en processen beschreven en vastgesteld. De personele bezetting is op sterkte en toegerust om de taak uit te voeren. De afstemming tussen de processen vergunningverlening en handhaving is aanmerkelijk verbeterd. Een vervolgstap is dat de overlegstructuren tussen verschillende beleidsvelden beter zijn beslag gaan krijgen en qua uitvoering de verbinding wordt gemaakt met externe partijen.
BIJLAGEN 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Tabel Ambities en resultaten Preventie en handhavingbeleid Alcohol Resultaten controle op naleving Specificatie van de controles Bevindingen van de controle Mysterie-guestonderzoek commercieel Mysterie-guestonderzoek paracommercieel
BIJLAGEN
Tabel 1: AMBITIES EN RESULTATEN I.
Tegengaan van schadelijk alcoholgebruik onder jongeren:
Meting alcoholgebruik onder jongeren (bron: Emovo-onderzoek onder jongeren 2011) 2011
2015
Alcoholgebruik < 16 jaar
48%
Wordt herhaald in 2015
% jongeren < 16 jr dronk afgelopen 4 wk alcohol
36%
% jongeren < 16 jr dronk 5< glazen per keer
26%
Naleefonderzoek onder alcoholverstrekkers (Mystery-guestonderzoek in 2012 en 20141) 2012 % die naar ID bewijs vragen
30%
Alcoholverstrekking aan minderjarige
65%
2014 Paracommerciële instellingen: 100% Commerciële horecabedrijven: 88% Paracommerciële instellingen: 25% Commerciële horecabedrijven: 18%
Controles DHW door TH 2009-2011
2014
Inspecties:
78
88
Aantal constateringsbrieven
2 boetes
24 (van de 35 controles)
Overig: Geconstateerd is dat rondhangende groepen jongeren op straat alcohol (en drugs) gebruiken. Dit zijn meestal meerderjarigen. Zij worden door de politie geverbaliseerd. Afgelopen jaar zijn 3 minderjarige jongeren doorgestuurd naar Bureau Halt (Boete-kanskaart), door politie of TH. II.
Terugdringen van alcoholgerelateerde overlast en verstoring openbare orde 2013
2014
Aantal meldingen overlast alcohol./drugs (politiecijfers):
312
Openbare dronkenschap (politiecijfers):
9
7
% inwoners die hinder ervaren van horeca (Veiligheidsmonitor 2013)
1%
Wordt herhaald in 2015
% inwoners die aangeven dat dronken mensen op
25
26%
1
Laatste resultaat (3e ronde) van het Mysterieguestonderzoek 2014 is weergegeven.
2
Gemiddeld 2010-2013: 17 meldingen
straat in de buurt wel eens voorkomt % inwoners die last hebben van dronken mensen op straat (Veiligheidsmonitor)
Wordt herhaald in 2015 3%
Het aantal meldingen horecaoverlast is laag. Er is structureel horecaoverleg en conform de Nota Aanpak Overlast zijn in afgelopen twee jaren bij 2 horecabedrijven integrale overleggen gevoerd om de overlastproblematiek terug te dringen. Hierbij zijn gemeente, politie, horeca-exploitant en omwonenden betrokken. In beide gevallen is een positief resultaat behaald. III.
Terugdringen van administratieve lasten
In het vergunningstelsel DHW (Afdeling 8a APV Rheden) is opgenomen dat bij wijziging van leidinggevende volstaan kan worden met een melding i.p.v nieuwe aanvraag DHW. Omwille van voorkomen van georganiseerde criminaliteit en inmenging ervan in de bovenwereld is Wet Bibob onderdeel geworden van het vergunningverleningproces DHW. Dit is een verzwaring van de administratieve lasten. Onderzocht wordt – juist vanwege deze administratieve lastenverzwaring - of paracommerciële bedrijven hiervan in beginsel uitgesloten worden. Toezicht en handhaving is gericht op bevorderen van de naleving van de wet door de verstrekkers. Het niet op orde zijn van de vergunningen en niet voldoen aan de wettelijke bepalingen veroorzaakt een tijdelijke toename van de administratieve lasten. Omdat de strategie zich richt op voorlichting en preventie, is nog geen sprake van verzwaring van de administratieve en financiële lasten veroorzaakt door handhavingtrajecten. IV.
Aanpak die wordt gekenmerkt door effectiviteit en integraliteit
Het vergunninginformatiesysteem (VIS) geeft de toezichthouders een goede basis om hun taak uit te oefenen. Zij bekijken de inrichtingen die zij bezoeken met een integrale blik en vanuit verschillende weten regelgeving (DHW, Wet Milieubeheer, APV). De strategie van zowel de toezichthouders als de medewerkers bijzondere wetten, is gericht op bevorderen van de naleving en geven van informatie zodat verstrekkers weten op welke wijze zij kunnen voldoen aan de regelgeving en nut en noodzaak onderschrijven (cf. Parapluienota Handhaving 2004). De nota’s volksgezondheid worden verlengd. Afgelopen jaar is veel capaciteit gegaan naar de verbinding met de decentralisaties in het sociale domein. De verwachting is dat, nu de sociale gebiedsteams operationeel zijn, meer lokale initiatieven op gebied van alcoholgebruik onder minderjarigen ontplooid zullen worden. Het alcoholgebruik onder jongeren die op straat rondhangen wordt, indien zij minderjarig zijn, integraal aangepakt door politie, TH, jongerenwerkers en hulpverlening op basis van de rapportages van de straatcoaches. V.
Borgen van beleid in processen en uitvoering
Aan de wettelijke bepalingen in de DHW is voldaan en daarmee is richting gegeven voor uitvoering. artikelen 4,5, 6, 8,9, 24 DHW:
een Verordening paracommercie maakt integraal onderdeel uit van Afdeling 8a Algemene Plaatselijke Verordening Rheden;
artikel 7 DHW:
in afdeling 8A Algemene Plaatselijke verordening Rheden zijn regels opgenomen met betrekking tot het vergunningstelsel DHW;
artikel 25 DHW:
in Afdeling 8a Algemene Plaatselijke Verordening Rheden zijn regels opgenomen over onder andere schenktijden en happy-hours;
artikel 43a DHW:
Aan de verplichting tot een Preventie- en handhavingsplan Alcohol is voldaan door de koppeling van de Nota Drank en Horeca 2013 en de uitwerkingen in de Naleefstrategie Drank- en horecawet 2013 en Handhavinguitvoeringprogramma Horeca 2014 met de regionale Nota gezondheidsbeleid 2012-2014 “Gezond verbinden” en het Uitvoeringsprogramma Volksgezondheidsbeleid gemeente Rheden 2013-2014.
OVERIG: Periodiek bespreken de portefeuillehouders de voortgang van implementatie van de DHW met de teammanagers en medewerkers (beleid en uitvoering). De inspanning is met name gericht geweest op de opbouw van de interne organisatie en uitvoering van de nalevingstrategie. De koppeling tussen vergunningsverlening- en toezicht/handhavingsproces is geoptimaliseerd. Nalevingscontroles worden in afstemmingsoverleg voorbereid en teruggekoppeld, waarbij deze processen vertegenwoordigd zijn. Net zoals in de pilot die landelijk is uitgevoerd, leidt het inzicht van de lokale toezichthouders tot actualisering en een kwaliteitsverbetering van het vergunningenbestand en kan toezicht efficiënter worden uitgevoerd. Nu de personele bezetting op orde en inzetbaar is (zie ook onder middelen voor uitvoering), is de volgende stap het verder inrichten van de overlegstructuren met externe samenwerkingspartners zoals politie, brandweer en de ODRA op gebied van toezicht en handhaving. De beleidsmatige afstemming tussen veiligheidsbeleid, jeugdbeleid en volksgezondheid gekoppeld aan de handhaving heeft minder nadruk gekregen. Dit kwam door enerzijds de concentratie van de inspanning op de decentralisaties in het sociale domein en de implementatie van de exploitatievergunningplicht horecabedrijven en diens koppeling met Wet Bibob. Voor de uitvoering van de wettelijke taak heeft de Raad € 108.000,- beschikbaar gesteld voor personele capaciteit. In totaal is, van de 4 fte toezichthouders leefomgeving die een rol hebben in DHW, 1 fte verdeeld over twee toezichthouders en exclusief bestemd voor uitvoering van de DHW. Alle toezichthouders zijn opgeleid en hebben binnenkort ook allen geweldsbevoegdheid. Zij beschikken over de juiste bevoegdheden om invulling te kunnen geven aan de uitvoering van DHW. Tevens is voorzien in administratieve en juridische ondersteuning. Tijdelijk worden TH en medewerkers bijzondere wetten ondersteund door DHW-support om de nieuwe taak uit te voeren. De inzet van TH op gebied van DHW heeft consequenties voor de toezicht en handhaving in de openbare ruimte. Samenhang invoering exploitatievergunningplicht horeca-bedrijven, DHW en Wet Bibob: In 2013 zijn horecabedrijven vergunningplichtig geworden door wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening. Om tegemoet te komen aan administratieve lastenverlichting heeft de burgemeester de bevoegdheid gekregen om horeca-bedrijven die over een DHW-vergunning dienen te beschikken hiervoor ontheffing kunnen krijgen. Deze ontheffingen (89) zijn inmiddels allemaal verleend. Eén horecabedrijf krijgt geen ontheffing en een exploitatievergunning is aangevraagd. Daarnaast heeft het College Beleidsregels Wet Bibob vastgesteld, waardoor horecabedrijven die over een exploitatievergunning en bedrijven die over een DHW-vergunning dienen te beschikken bij
vergunningaanvragen worden getoetst op integriteit. De medewerkers bijzondere wetten zijn opgeleid. om hieraan uitvoering te kunnen geven, met ondersteuning van expertise vanuit het RIEC. De toezichten handhavers nemen deze aspecten mee in hun controles.
Tabel 2 PREVENTIE EN HANDHAVINGSBELEID ALCOHOL (ART 43A DHW) Preventie- en alcoholbeleid kent twee sporen: Ten eerste richt de regionale nota Volksgezondheid en lokale uitvoeringsnota zich op voorlichting aan doelgroepen met het doel alcoholgebruik onder minderjarigen te voorkomen. Ten tweede wordt door toezicht en handhaving bevorderd dat alcoholverstrekkers zich aan de DHW houden en geen alcohol verstrekken aan minderjarigen. I.
Uitvoeringsnota Volksgezondheid 2013-2014
De regionale nota en het bijbehorende uitvoeringsprogrammavolksgezondheid worden verlengd. Afgelopen jaar is veel capaciteit gegaan naar de verbinding met de decentralisaties in het sociale domein. De verwachting is dat, nu de sociale gebiedsteams operationeel zijn, meer lokale initiatieven op gebied van alcoholgebruik onder minderjarigen ontplooid zullen worden De coördinatie van de aanpak preventie Jeugd en Alcohol was belegd bij het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) en de coördinator van het Centrum voor Jeugd en Gezin. De beleidsmatige borging vindt plaats binnen de regionale nota volksgezondheid en het lokale uitvoeringsprogramma Volkgsgezondheid. De concrete activiteitenplanning was vastgelegd in de uitvoeringsagenda CJG. Vanaf 2015 geldt Beleidskader Jeugdhulp 2015/2016 II.
Bevordering van naleving door toezicht en handhaving
Het toezicht op de DHW richt zich op: vergunningplichtige locaties zoals restaurants, cafés, sportkantines en slijterijen; niet-vergunningplichtige locaties, zoals supermarkten, warenhuizen en avondwinkels; locaties met verkoopverbod zoals tankstations; bijzondere locaties zoals evenementen; alcoholgebruik in de openbare ruimte. Er zijn 240 vergunningplichtige bedrijven, waarvan 90 commercieel en 150 paracommercieel. In de gemeente Rheden geldt binnen de bebouwde kom een alcoholverbod (verbod om alcohol te drinken). De uitgangspunten voor toezicht en handhaving zijn beschreven in de Nota Drank en Horeca. De Parapluienota Handhaving 2004 is van toepassing. Doelstelling is het verbeteren van de naleving van de regels uit de DHW, zodat een bijdrage wordt geleverd aan het tegengaan van schadelijk alcoholgebruik (hoofdzakelijk jongeren) en alcoholgerelateerde overlast. Toezicht en handhaving zijn gericht op realistisch en uitvoerbaar handhavingsbeleid op basis van een actueel vergunningenbestand.
Met de implementatie van VIS (vergunninginformatiesysteem ) en gerichte afstemming tussen medewerkers bijzondere wetten en toezichthouders is een kwaliteitsverbetering zichtbaar in het vergunningenbestand.
Handhaving is een zich herhalend en cyclisch proces
Op dit moment ligt de nadruk op toezicht. Er is nog geen handhavingtraject gestart. In de processen wordt wel aan dit uitgangspunt voldaan.
De bedrijven en burgers zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor regelnaleving en de inzet van preventieve instrumenten heeft de voorkeur boven repressieve.
Dit uitgangspunt maakt onderdeel uit van de Naleefstrategie en HUP Horeca 2014. Alle controlebezoeken van de toezichthouders zijn in eerste instantie gericht op het informeren van de alcoholverstrekkers over de regelgeving en het op orde brengen van hun benodigde vergun-ningen.
Datzelfde geldt voor de medewerkers bijzondere wetten. Om de alcoholverstrekkers te informeren over de nieuwe wet- en regelgeving als ook de handhavingsstrategie, zijn bijeenkomsten georganiseerd voor de paracommercie en de horeca (resp. 12 januari en 9 februari 2015). Hierbij zijn de resultaten en werkwijze besproken en worden de opmerkingen van de instellingen meegenomen in de verdere werkwijze. Bij evenementen waarbij minderjarige bezoekers worden verwacht en alcohol wordt verstrekt treden medewerkers bijzondere wetten in overleg met de organisatoren ter bevordering van additionele maatregelen gericht op verminderen en voorkomen van alcoholgebruik door minderjarigen, zoals het invoeren van polsbandjes. Paracommerciële instellingen worden geattendeerd op de e-learningmodule Instructie Verantwoord Alcohol schenken voor de barvrijwilligers. Bij niet-naleving wordt consequent opgetreden
Op dit moment zijn nog geen handhavingtrajecten gestart.
Prioritering van thema’s en planning van activiteiten wordt gedeeld en afgestemd tussen de interne en externe handhavingpartners
Er vindt afstemming plaats met interne- en externe handhavingspartners, vooral wanneer sprake is van vermoeden van meervoudige overtreding van wet- en regelgeving en overlast in specifieke gevallen.
Tabel 3. Resultaten van controle op naleving (prestatie-indicatoren) Controles: gericht op het op orde zijn van vergunningvoorwaarden tabel 4 en 5 In 2014 zijn 88 controles uitgevoerd. In tabel 4 is een specificatie van controle gemaakt naar soort bedrijf en op welke aspecten is gecontroleerd. Tabel 5 geeft inzicht in de constateringen tijdens de controles. Duidelijk is dat een deel van de verstrekkers niet over de juiste vergunning beschikt. Daarnaast is veel aandacht besteed aan voorlichting over de nieuwe regelgeving en voldoen aan vergunningvereisten, zoals bijvoorbeeld het aanwezig hebben van de IVA-certificaten bij paracommerciële inrichtingen en zichtbare leeftijdsaanduidingen bij de toegang van de inrichtingen. Op basis van de controles zijn 24 constateringsbrieven verzonden. Er is geen bestuurlijk handhavingtraject in gang gezet en geen boetes opgelegd. Mysterie guest onderzoek: gericht op leeftijdscontrole en alcoholverstrekking aan minderjarigen tabel 6 en 7 Totaal zijn 125 bezoeken afgelegd verdeeld over 3 rondes en gelijk verdeeld over paracommerciële en commerciële horecabedrijven. Gecontroleerd is op leeftijdscontrole en verstrekking van alcohol aan minderjarige. Bij zowel de paracommerciële als de commerciële horecabedrijven is een duidelijke verbetering in naleving geconstateerd en blijft de noodzaak aanwezig om op naleving toe te zien en dit te bevorderen. Bij paracommerciële bedrijven vroeg in eerste instantie 30% naar een ID en werd in 80% onterecht
supermarkt
slijterij
paracommercie
horeca
Tabel 4. Waar is gecontroleerd en waarop?
leeftijdsaanduiding
x
x
x
x
informatieverstrekking
x
x
x
x
DHW vergunning
x
x
x
Aanwezigheid leidinggevende
x
x
x
Specificatie van controles in 2014 N=88
Bestuursreglement
x
Verhuur kantine
x
Schenktijden (informatie)
x
Barvrijwilligers
x
Aanwezigheid kansspelautomaat
N=33: 14 paracommercieel, 2 niet vergunningplichtig, 17 horeca
Leeftijdsaanduiding aanwezig
x
totaal
Bevindingen controle
x
horeca
Tabel 5 Wat is tijdens de controle geconstateerd?
x
paracommer cie
Aanwezigheid IVA certificaten
overig
alcohol verstrekt. Dit verbeterde in de derde ronde naar 100% vragen naar ID en werd in 25% onterecht alcohol verstrekt. De commerciële horecabedrijven vroeg in eerste instantie 47% naar een ID en werd in 50% onterecht alcohol verstrekt. Dit verbeterde in de derde ronde naar 88% vragen naar ID en werd in 18% onterecht alcohol verstrekt.
71%
35%
48%
DHW vergunning op orde
80%
Aanwezigheid leidinggevende
76%
Bestuursreglement aanwezig
50%
Aanwezigheid IVA-certificaat
50%
Ronde 3
Ronde 2
N= 63
Ronde 1
Tabel 6 Nalevingsonderzoek commerciële horeca
21
21
21
3
1
4
9
16
15
9
4
2
9
4
3
9
16
14
50%
20%
18%
Totaal bezoeken Niet geopend/ geen alcohol ID gevraagd Geen ID gevraagd Alcohol verstrekt Geen alcohol verstrekt
Totaal bezoeken
Ronde 3
N=62
Ronde 2
Tabel 7 Nalevingsonderzoek paracommerciële bedrijven
Ronde 1
Percentage geslaagde aankopen
22
20
20
Niet geopend/ geen alcohol
2
2
8
ID gevraagd
6
11
12
Geen ID gevraagd
14
7
0
Alcohol verstrekt
16
9
3
4
9
9
80%
50%
25%
Geen alcohol verstrekt Percentage geslaagde aankopen
Februari 2015, P.M.M. van den Berg, Versie 1.3