Evaluatie breed maatregelenpakket
www.utrecht.nl/onderzoek
barrièrevorming mensenhandel
December 2012
Colofon
uitgave Afdeling Bestuursinformatie Sector Bestuurs- en Concernzaken Gemeente Utrecht Postbus 16200 3500 CE Utrecht 030 286 1350
[email protected]
in opdracht van Afdeling Openbare Orde en Veiligheid Bestuurs- en Concernstaf Gemeente Utrecht
internet www.onderzoek.utrecht.nl
bronvermelding Het overnemen van gegevens uit deze publicatie is toegestaan met de bronvermelding: Bestuursinformatie, gemeente Utrecht
December 2012
Inhoudsopgave Samenvatting
5
1
Inleiding
11
2
Maatregelen in de praktijk: ontwikkelingen, resultaten, signalering
15
3
Effectiviteit van het pakket: werpt het barrières op?
26
4
Regie en samenwerking
33
Bijlage 1 – Lijst van geïnterviewden
36
Bijlage 2 Barrièremodel
37
Bijlage 3 Administratieve gegevens
39
Bijlage 4 Enquête prostituees
58
3
4
Samenvatting Voor u ligt het resultaat van het evaluatieonderzoek van Bestuursinformatie naar de gemeentelijke inzet in het brede maatregelenpakket voor de Utrechtse raamprostitutie. Bij de behandeling in de raad van dit pakket in juni 2010 is toegezegd de effecten van dit maatregelenpakket te evalueren.
Aanleiding Na de constatering van structurele aanwezigheid van mensenhandel op het Zandpad in 2008 besluit de gemeente Utrecht, de politie Utrecht en het Openbaar Ministerie om alles in het werk te stellen om mensenhandel in Utrecht te bestrijden. In de periode 2008 - 2010 ontstaat de Programmatische Aanpak Zandpad Utrecht waarin betrokken partijen samenwerken in een projectstructuur en in een deels experimentele setting (proeftuin Zandpad). Een gezamenlijke aanpak wordt ontwikkeld. Opgedane ervaringen leiden in 2010 tot een breed maatregelenpakket om barrières op te werpen tegen mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Onderdeel van dit pakket is een aanpassing van het vergunningstelsel raamprostitutie. De gemeente Utrecht loopt hiermee vooruit op het landelijke Wetsvoorstel Regulering Prostitutie en Bestrijding Misstanden Seksbranche, dat in maart 2011 door de Tweede Kamer is aangenomen. Eind oktober 2012 is het wetsvoorstel op verzoek van de minister VenJ in de Eerste Kamer aangehouden.
Doelstelling en aanpak De doelstelling van het onderzoek is het in kaart brengen van de effecten van het gemeentelijk deel van het brede maatregelenpakket ter bestrijding van de mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie, met in het bijzonder aandacht voor de preventieve werking (werpen de genomen maatregelen daadwerkelijk barrières op voor mensenhandel?) en mogelijke (neven)effecten. Vanwege de korte evaluatieperiode is het gebruik van alleen kwantitatieve gegevens voor dit evaluatieonderzoek onvoldoende (veel gegevens worden pas sinds eind 2010, begin 2011 bijgehouden). Bovendien is mensenhandel een zeer lastig meetbaar en kwantificeerbaar fenomeen en is causaliteit tussen de getroffen maatregelen en waargenomen effecten lastig aan te tonen. Voor het evaluatieonderzoek is daarom gekozen voor een kwalitatieve verdieping via groepsgesprekken en diepte-interviews met betrokkenen. Geïnterviewd zijn de justitiële partijen, de Belastingdienst, de hulpverlening, de gemeente, de exploitanten en prostituees.
5
uitgevoerd d Resultaten: het maatregelenpakket mensenhandel wordt actief uitgevoer De gemeentelijke maatregelen uit het brede maatregelenpakket lijken in het algemeen te worden uitgevoerd zoals bedacht: •
in 2010 is de APV op drie punten aangepast: instelling van een registratieplicht voor raamprostituees, een maximale werktijd aan het Zandpad van 12 uur per dag en een minimale huurtermijn van vier weken.
•
de gemeentelijke inzet op het terrein van toezicht en handhaving is verhoogd (o.a. 40 keer per jaar controleacties op het Zandpad, was voorheen vier keer per jaar).
•
het aantal uren zorg en hulpverlening aan het Zandpad is uitgebreid: het Uitstapprogramma is geïntensiveerd en de openingstijden van de HAP (Huiskamer Aanloop Prostituees) aan het Zandpad zijn verdubbeld.
•
aan het Zandpad zijn fysieke verbeteringen uitgevoerd (o.a. cameratoezicht).
Half mei 2012 had de GG&GD Utrecht in totaal 579 registratiegesprekken gevoerd met vrouwen die wilden werken in de raamprostitutie. De registratieplicht kent volgens geïnterviewden vier belangrijke pluspunten: alle in de raamprostitutie werkzame vrouwen worden in ieder geval één keer gezien, een deel van de gesprekken leveren inderdaad vermoedens op van mensenhandel, die worden doorgezet naar de politie, de gesprekken kennen een belangrijke voorlichtingscomponent en halen vrouwen tijdelijk uit hun isolement. De invoering van de 12-uur shifts leidt er toe dat mensenhandelaren vrouwen geen extreem lange werkdagen meer kunnen laten maken.
6
Partijen zijn het erover eens dat de 4-weken huurtermijn de omloopsnelheid van vrouwen heeft verlaagd. Door de verhoogde inzet op toezicht en handhaving maken gemeente, politie en hulpverlening makkelijker contact met de prostituees. De ruimere openingstijden van het HAP leiden tot een grotere aanloop van vrouwen, welke de hulpverlening overwegend positief waarderen. Tot slot, de fysieke verbeteringen hebben geleid tot minder criminaliteit en een verhoogd veiligheidsgevoel op het Zandpad.
Ketenaanpak werpt barrières op Het algemene oordeel van betrokken is dat de getroffen maatregelen barrières opwerpen voor mensenhandelaren. Dit geldt voor het gehele pakket; iedere maatregel is een barrière op zich en draagt in meer of mindere mate bij aan de barrièrevorming. Partijen krijgen echter niet de indruk dat mensenhandelaren de opgeworpen barrières op dit moment als onoverkomelijk beschouwen. Zo blijkt het vrij makkelijk om te voldoen aan de voorwaarden voor registratie (het grote aantal OostEuropese vrouwen die nauwelijks Nederlands, Duits of Engels spreken, maar toch alles binnen een week kunnen regelen, leiden bij de hulpverlening en de politie tot sterke vermoedens van mensenhandel). De kracht van het pakket zit volgens de geïnterviewden meer in het samenhangende totaalpakket; de afzonderlijke maatregelen versterken elkaar. Met het gehele pakket laat je als partners zien dat je gezamenlijk een vuist maakt tegen mensenhandel. Diverse partijen worden met het maatregelenpakket aangesproken. Het pakket vormt zo een echte ketenaanpak. Volgens enkele geïnterviewden komt deze evaluatie nog te vroeg; de meeste maatregelen zijn pas eind 2010 ingevoerd, de registratie is in april 2011 gestart. Volgens hen is het een kwestie van tijd voordat effecten zichtbaar worden en is het van groot belang reële verwachtingen te koesteren.
Belangrijkste knelpunten: handhaving 1212-uur/4uur/4-weken termijn en intrekken registraties Uit het onderzoek komen verschillende knelpunten naar voren in de uitvoering van de maatregelen. Met enkele is de gemeente al aan de slag, voor andere dienen nog oplossingen te worden gezocht. Zo zou de effectiviteit van de barrières worden verhoogd als nog vaker op de naleving van maatregelen wordt gecontroleerd en overtredingen hierdoor gevolgen hebben. Dit wordt met name genoemd in verband met de vier-weken huurtermijn en de 12-uur shift. In ditzelfde kader is met name de politie van mening dat de gemeente haar controles bij de exploitanten zou moeten uitbreiden. De registratieplicht zou volgens betrokkenen een grotere barrière vormen als deze ook geweigerd of ingetrokken kan worden op basis van vermoedens van mensenhandel. Andere genoemde knelpunten: prostituees zijn in verband met hun privacy nog steeds geen voorstander van registratie (ook denken ze niet dat deze helpt tegen mensenhandel), de 4-weken huurtermijn wordt door geïnterviewden gezien als een grote barrière voor de vrouwen zelf (doorwerken bij ziekte en menstruatie), informatie van verschillende partners wordt nog te weinig gecombineerd, het cameratoezicht wordt nog niet optimaal gebruikt en de maatregelen zouden pas echt effectief zijn als deze landelijk ingevoerd worden.
7
Twee duidelijke positieve effecten: betere signalering en betere samenwerking Twee duidelijke positieve effecten van het maatregelenpakket zijn echter wel zichtbaar. Het eerste is dat er door de uitvoering van het maatregelenpakket meer zicht is op wat er speelt aan het Zandpad en dat het contact met de prostituees sterk is verbeterd. Sinds de invoering van het brede maatregelenpakket signaleren meer betrokkenen, sneller en vaker vermoedens van mensenhandel. Bij één op de acht registratiegesprekken worden door de GG&GD duidelijke tekenen van mensenhandel waargenomen en doorgezet naar de politie. Ook zijn er minder duidelijke signalen welke worden doorgegeven aan de hulpverlening. Intensievere controles door Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) van de gemeente leiden eveneens tot meer signalen. Steeds meer partners zijn alert op tekenen van mensenhandel. Sinds 2010 ontvangt de politie dan ook fors meer signalen. Ondervraagde betrokkenen vanuit de politie zijn van mening dat de signalen in de afgelopen tijd ook kwalitatief beter zijn geworden. Daarnaast benadrukt de politie dat voortdurend aandacht voor de kwaliteit van de signalen nodig blijft. Volgens hen zijn signalen mensenhandel complex, waardoor het zeer belangrijk is dat partners nog beter worden getraind in het herkennen er van. Het tweede duidelijk positieve effect van het maatregelenpakket is de verbeterde samenwerking tussen partijen. Deze komt al voort uit de tijd van de programmatische aanpak en de proeftuinperiode, maar door het maatregelenpakket is een echte ketensamenwerking ontstaan.
8
De bewustwording over mensenhandel is sterk verbeterd, men is alerter op signalen en kan deze ook beter kwijt. Men kijkt bij mensenhandel niet meer alleen naar politie en OM, maar er is meer sprake van een multidisciplinaire aanpak. Veel partijen ervaren het feit dat de gemeente Utrecht zich actief inzet om mensenhandel tegen te gaan als positief. De gemeente ziet mensenhandel nu meer dan voorheen als een probleem waarin zij haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen. De regiefunctie van de gemeente wordt volgens betrokkenen wel bemoeilijkt door het grote aantal verschillende gemeentelijke afdelingen dat zich met prostitutie bezig houdt. Binnen de gemeentelijke organisatie zouden ‘de neuzen nog lang niet altijd dezelfde kant op wijzen’. Ook wordt door het opheffen van het Programmateam Mensenhandel (in 2010) door verschillende partijen een strategisch overleg gemist.
Tot slot, vooralsnog lijkt er weinig sprake van een waterbedeffect Het onderzoek laat zien dat de maatregelen op dit moment niet lijken te leiden tot een extreme verschuiving van vrouwen naar andere steden. Als er al sprake is van een waterbedeffect, dan is dit, als gevolg van meer rigoureuze maatregelen in andere steden, vooral een waterbedeffect richting Utrecht. De afgelopen jaren verschuift de vergunde prostitutiesector volgens verschillende betrokkenen wel in hoog tempo naar het illegale circuit. Een aantal betrokkenen heeft het gevoel dat steeds meer vrouwen zich genoodzaakt zien vanuit huis of hotels te werken, naast hun shift op het Zandpad. Geïnterviewde partijen spreken wel van een landelijke ontwikkeling. Anderen maken zich zorgen over de sterke focus die Utrecht nu legt op het Zandpad. Hierdoor zal waarschijnlijk de situatie aan het Zandpad verbeteren, maar het kan het er toe leiden dat mensenhandel verschuift naar andere vormen van prostitutie. Daarom is het volgens hen zaak ook voor andere vormen van prostitutie voldoende aandacht te houden.
9
1 Inleiding Voor u ligt het resultaat van het evaluatieonderzoek van Bestuursinformatie naar de gemeentelijke inzet op het brede maatregelenpakket om barrières op te werpen tegen mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Bij de behandeling in de raad van dit pakket is toegezegd de effecten van dit maatregelenpakket te evalueren. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de afdeling Openbare Orde en Veiligheid (OOV) van de Bestuurs- en Concernstaf (BCS), in nauw overleg met de GG&GD Utrecht.
1.1 Aanleiding en achtergrond Constatering in 2008: mensenhandel op Zandpad ernstig probleem Begin 2008 neemt het aantal signalen over drang, dwang en mensenhandel rondom Utrechts grootste prostitutielocatie 'het Zandpad' sterk toe. Vooral bij de GG&GD komen steeds meer indrukken en waarnemingen van professionals en andere betrokkenen binnen, dat aan het Zandpad sprake is van een substantieel en structureel probleem van mensenhandel. Tegelijkertijd verzamelt en analyseert de politie Utrecht de haar beschikbare informatie over misstanden in de prostitutie. Uitkomsten wijzen in dezelfde richting en bevestigen het vermoeden dat mensenhandel aan het Zandpad een ernstig probleem is. Vanwege de ernst en urgentie van deze signalen vragen de afdeling Openbare Orde en Veiligheid (OOV), de GG&GD Utrecht en de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) aan de afdeling Bestuursinformatie om de aard en ernst van bovengenoemde signalen in kaart te brengen en een samenhangende analyse te verzorgen. Deze analyse toont aan dat voldoende aannemelijk is dat op het Zandpad sprake is van een ernstige situatie met betrekking tot dwang onder prostituees. Ook is voldoende aannemelijk dat er sprake is van een groter probleem dan kan worden aangetoond met de 'harde' gegevens aan mogelijke verdachten en slachtoffers.
20082008-2010: programmatische aanpak en proeftuin, een experimentele experimentele periode Na de constatering van structurele aanwezigheid van mensenhandel besluiten de gemeente Utrecht, de politie Utrecht en het OM Utrecht om alles in het werk te stellen om mensenhandel aan het Utrechtse Zandpad te bestrijden. De driehoek Stad Utrecht acht in 2008 een gezamenlijke aanpak van mensenhandel aan het Zandpad noodzakelijk; de Programmatische Aanpak Zandpad Utrecht ontstaat. De gemeente, de politie, het OM, de Belastingdienst en hulpverleningsinstellingen werken in een projectstructuur samen. Door gebruik te maken van elkaars kennis, expertise en interventiemogelijkheden, ontwikkelt men een gezamenlijke aanpak. Onderdeel van het programma vormt de proeftuin Zandpad, waarbinnen politie en OM in een experimentele setting concrete zaken van mensenhandel op het Utrechtse Zandpad aanpakken en daarnaast nieuwe methoden ontwikkelen en beschrijven, zodat deze ook elders kunnen worden ingezet. De afronding van de programmatische aanpak en de proeftuin Zandpad in 2010 betekenen het einde van een experimentele periode. De werkmethoden die zijn ontwikkeld, worden binnen de betrokken
11
organisaties doorgevoerd en de opgedane ervaringen leiden tot de invoering van het brede maatregelenpakket Zandpad.
In 2010: invoering barrièremodel leidt tot aanpassingen APV en breed maatregelpakket In november 2010 treedt in Utrecht de aanpassing van het vergunningstelsel raamprostitutie (via de APV) in werking. Deze aanpassing is onderdeel van een breed maatregelenpakket om barrières op te werpen tegen mensenhandel in de prostitutie. Het principe van de barrièrewerking gaat uit van het analyseren van de stappen die mensenhandelaren moeten zetten om hun slachtoffers uit te buiten (zie bijlage 2). Vervolgens is het de bedoeling om op die route zoveel mogelijk barrières op te werpen, zonder belemmering voor de vergunde raamprostitutie. De gemeente Utrecht loopt hiermee vooruit op het landelijke Wetsvoorstel Regulering Prostitutie en Bestrijding Misstanden Seksbranche, dat op 29 maart 2011 door de Tweede Kamer is aangenomen. Eind oktober 2012 heeft de Eerste Kamer dit wetsvoorstel op verzoek van de minister van VenJ aangehouden. Op het moment van afronding van dit rapport is nog onduidelijk of de minister nog een gewijzigd voorstel zal indienen.
Breed maatregelpakket: registratieplicht, registratieplicht, meer toezicht/handhaving, meer zorg, etc. In het kader van het brede maatregelenpakket zijn de volgende maatregelen getroffen: a.
de APV is op de volgende punten aangepast: registratieplicht raamprostituees, minimum huurtermijn van 4 weken en een maximum werktijd van 12 uur per dag.
b.
verhoogde inzet op het gebied van toezicht en handhaving door politie en gemeentelijke inspecteurs; De inspecteurs van de afdeling Bijzondere handhaving werken volgens de nieuwe Handhavingsstrategie Seksinrichtingen, die naast de APV wordt vastgesteld.
c.
gecombineerde handhavingsacties (politie, gemeente, belastingdienst)
d.
voldoende zorg en hulpverlening (gemeente, Tussenvoorziening; waaronder uitstapprogramma, extra uren/dagen openstelling HAP, uitbreiding diensturen zorgcoördinator mensenhandel, verkrijgen van categorale opvang)
e.
meer informatie aan de klant hoe te handelen bij signalen mensenhandel (gemeente)
f.
fysieke aanpassingen op het Zandpad (gemeente: openbaar cameratoezicht, betere
g.
meer inzet van politie en OM voor opsporing en vervolging van mensenhandel
h.
inzet van exploitanten (stellen van leeftijdsgrens prostituees van 21 jaar en in overleg met
verlichting, opschonen van openbare ruimte)
de gemeente installeren van alarminstallaties)
Toezegging aan de de raad: effectiviteit gemeentelijke inzet zo snel mogelijk evalueren Bij de behandeling in de raad van de invoering van het brede maatregelenpakket om mensenhandel en dwang in de Utrechtse raamprostitutie tegen te gaan d.d. 29 juni 2010 en in de commissiebrief van 4 oktober 2011 is toegezegd de effecten van dit brede maatregelenpakket te evalueren. Deze evaluatie vindt plaats op verzoek van de Utrechtse gemeenteraad. De raad wil de gemeentelijke
inzet op het brede pakket van maatregelen evalueren (maatregelen a t/m f). Hiertoe heeft zij behoefte aan informatie over de stand van zaken met betrekking tot de genomen maatregelen en de gemeentelijke inzet hierop, in relatie tot de inzet van anderen.
12
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen De doelstelling van de evaluatie is het in kaart brengen van de effecten van het gemeentelijk deel van het brede maatregelenpakket ter bestrijding van de mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Het onderzoek focust daarbij op de preventieve werking (werpen de genomen maatregelen daadwerkelijk barrières op voor mensenhandel?) en mogelijke neveneffecten. Bovenstaande doelstelling resulteert in de volgende onderzoeksvragen die in dit rapport zijn beantwoord: •
Wordt het brede maatregelenpakket actief uitgevoerd en wat zijn ontwikkelingen en resultaten binnen de prostitutie in Utrecht?
•
Treden er bij de uitvoering van het brede maatregelenpakket knelpunten op? Zo ja, welke zijn dit?
•
Wat is het effect van het brede pakket aan maatregelen op de omvang en het bestrijden van mensenhandel in Utrecht?
•
Helpen de genomen maatregelen bij het signaleren van mensenhandel?
•
Wat is de omvang van het aantal signalen van mensenhandel dat bij de politie binnenkomt?
•
Werpen de genomen maatregelen barrières op voor mensenhandelaren die in Utrecht actief zijn?
•
Hebben de maatregelen geleid tot negatieve neveneffecten (illegaliteit/verplaatsing buiten Utrecht)?
•
Hoe kijken samenwerkingspartners aan tegen het brede maatregelenpakket en de wijze waarop de gemeente hier uitvoering aan geeft?
•
Hoe belangrijk is de samenhang tussen de verschillende maatregelen van het pakket?
1.3 Aanpak Een combinatie van een kwantitatieve en een kwalitatieve aanpak vormde de kern van het evaluatieonderzoek. Met behulp van administratieve gegevens rond mensenhandel voerden we een kwantitatieve analyse uit op uitvoering en effect van genomen maatregelen. Deze cijfers kregen met behulp van kwalitatief onderzoek (groepsgesprekken en diepte-interviews) een substantiële verdieping. Voor de kwantitatieve analyse zijn gegevens opgevraagd bij de volgende instanties/personen: de gemeente (GG&GD en Stadsontwikkeling), de hulpverlening (Stichting de Tussenvoorziening, CoMensha, Centrum Maliebaan), de politie, het OM, de Belastingdienst en de deelnemers aan het Casusoverleg Mensenhandel. Voor de kwalitatieve analyse van de aanpak mensenhandel hebben we in totaal 22 groepsgesprekken en diepte-interviews afgenomen. In totaal is gesproken met 45 professioneel betrokkenen (zie bijlage 1). Bij de Kenniskring Mensenhandel1 zijn andere gemeenten geconsulteerd over mogelijke neveneffecten van in Utrecht getroffen maatregelen. Daarnaast hebben we 39 Utrechtse raamprostituees gesproken. Bij de interviews en groepsgesprekken zijn (globaal) de hierboven geformuleerde onderzoeksvragen als gespreksonderwerp aan de orde gekomen.
1
het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) faciliteert dit netwerk voor de ketenregisseurs
mensenhandel van een aantal grote steden, waarin vier keer per jaar met een bijeenkomst informatie wordt uitgewisseld en knelpunten worden besproken.
13
Kanttekening: Vaststellen óf de getroffen maatregelen daadwerkelijk leiden tot barrières voor mensenhandel in de raamprostitutie in Utrecht is om meerdere redenen geen gemakkelijke opgave: 1.
mensenhandel (en de afname daarvan) is zeer moeilijk meetbaar en kwantificeerbaar.
2.
causaliteit aantonen tussen genomen maatregelen en effect is lastig omdat er geen harde gegevens ('nulmeting') bekend zijn over de uitgangssituatie en er ook geen vergelijking kan worden gemaakt met een controlegroep prostituees.
Ondanks deze vooraf gemaakte kanttekening zijn wij van mening dat de resultaten van het onderzoek wel degelijk een goede indicatie geven van de effecten van de getroffen maatregelen op mensenhandel in de raamprostitutie in Utrecht.
1.4 Leeswijzer en gebruikte terminologie Leeswijzer Dit rapport bestaat uit drie onderdelen. Hoofdstuk 2 beschrijft één voor één de getroffen maatregelen in de praktijk: ontwikkelingen en resultaten. In eerste instantie rapporteert het hoofdstuk bevindingen uit de diepte-interviews en groepsgesprekken. Waar mogelijk ondersteunen we bevindingen met administratieve gegevens. Hoofdstuk 3 gaat in op de effectiviteit van het maatregelenpakket: omvang en bestrijding van mensenhandel, het opwerpen van barrières, neveneffecten van het maatregelenpakket en de samenhang tussen de afzonderlijke maatregelen. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de wijze waarop de gemeente de regie voert over de uitvoering van het pakket en de samenwerking tussen verschillende betrokken partijen. In de bijlagen tot slot vindt u een lijst van geïnterviewde organisaties/afdelingen (bijlage 1), het barrièremodel (bijlage 2), een uitgebreider overzicht van de verzamelde administratieve gegevens (bijlage 3) en de resultaten van de interviews met de raamprostituees (bijlage 4).
Terminologie 'signalen' In het rapport is veelvuldig sprake van 'signalen mensenhandel', bijvoorbeeld in het kader van de resultaten van de registratiegesprekken door de GG&GD. Deze signalen staan niet gelijk aan een officieel signaal mensenhandel, zoals door politie en Openbaar Ministerie wordt gehanteerd. De GG&GD en ook andere partijen signaleren met behulp van gespecialiseerde en hierin getrainde medewerkers aanwijzingen van mensenhandel (bijvoorbeeld indien vrouwen niet over eigen paspoort beschikken of niet weten hoe ze aan hun woonruimte komen e.d.). Zij werken hierbij met een lijst indicatoren mensenhandel van de politie. Met behulp van een speciaal ontwikkeld signaalformulier worden vermoedens vervolgens gemeld bij de politie. Deze beoordeelt vervolgens samen met het OM of er op basis van een totaal informatiebeeld sprake is van een concreet signaal mensenhandel op basis waarvan partijen in actie moeten komen.
14
2 Maatregelen in de praktijk: ontwikkelingen, resultaten, signalering
2.1 Inleiding en leeswijzer Een allereerste vraag met betrekking tot de evaluatie van het brede maatregelenpakket is of het pakket actief wordt uitgevoerd en wat de ontwikkelingen en resultaten zijn binnen de raamprostitutie in Utrecht. Een tweede vraag die het onderzoek tracht te beantwoorden is of er knelpunten optreden bij de uitvoering. In dit hoofdstuk trachten we per maatregel antwoord op deze vragen te geven. Daarnaast speelt het oppikken en doorgeven van signalen een belangrijke rol bij de bestrijding van mensenhandel. Een derde belangrijke vraag is dan ook in hoeverre de getroffen maatregelen uit het brede maatregelenpakket helpen bij het signaleren van mensenhandel in de raamprostitutie. Ook de beantwoording van deze vraag komt in dit hoofdstuk aan de orde.
2.2 Registratieplicht De registratieplicht: alleen geregistreerde raamprostituees kunnen in Utrecht werken Eén van de aanpassingen van de APV betreft de verplichte registratie van vrouwen die in Utrecht in de raamprostitutie werkzaam willen zijn. De registratieplicht vormt een barriere voor personen die zich schhuldig maken aan mensenhandel. Onderdeel van de registratieprocedure is een verplicht gesprek bij de GG&GD. Dit gesprek stelt de GG&GD in staat signalen van mensenhandel op te vangen en deze te delen met de politie en met de hulpverlening. Daarnaast beoogt de registratieplicht het isolement van de raamprostituee te doorbreken. Ook verlaagt registratie de snelheid waarmee prostituees van werkplek veranderen. Het verplichte gesprek maakt een beter contact met de prostituees mogelijk voor het verstrekken van informatie en het geven van voorlichting over hulp, zorg en veiligheid. Een registratienummer verkrijgen vrouwen door een registratiegesprek van circa één uur bij de GG&GD Utrecht en het overleggen van een geldig identiteitsbewijs en een geldige inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK). De registratie geldt voor twee jaar. De APV kent twee weigeringsgronden voor registratie: minderjarigheid en/of het niet legaal in Nederland mogen verrichten van betaald werk. De invoering van de registratieplicht neemt enige tijd in beslag. Het ging om een geheel nieuwe werkwijze en het registratiesysteem moest nog ontwikkeld worden. Ook moest het College Bescherming Persoonsgegevens toestemming geven. In maart 2011 voert de GG&GD de eerste registratiegesprekken. Het loopt niet meteen storm. Vanaf 1 oktober 2011 start de handhaving van de registratieplicht en zonder registratie kan er niet gewerkt worden. De vrouwen melden zich vervolgens 'en masse' bij de GG&GD. Ongeveer 60 vrouwen die zich aanvankelijk wel hadden aangemeld laten zich uiteindelijk niet registreren en werken dus sindsdien niet meer op het Zandpad. Het is onbekend of deze vrouwen hier zelf voor kiezen of dat zij door iemand anders worden gedwongen elders te gaan werken.
15
Half mei 2012: 579 registratiegesprekken gevoerd Halverwege mei 2012 heeft de GG&GD in totaal 579 registratiegesprekken gevoerd. De tijdsinvestering per gesprek is volgens de GG&GD aanzienlijk, aangezien vrouwen vaak niet bereikbaar zijn, meer dan eens niet op komen dagen en lang niet altijd hun documenten op orde hebben. De tijdsinvestering komt hierdoor volgens de GG&GD hoger uit dan aanvankelijk ingeschat. Bij veel registratiegesprekken is een tolk benodigd (46%).
Registratieplicht kent volgens geïnterviewden vier belangrijke pluspunten Uit de interviews in het kader van dit onderzoek komen vier belangrijke pluspunten van de registratieplicht naar voren: 1. Alle aan het Zandpad werkzame vrouwen worden in ieder geval één keer gezien en gesproken. 2. Een deel van de gesprekken leveren zoals verwacht inderdaad signalen op van mensenhandel, 3. De gesprekken kennen een belangrijke voorlichtingscomponent, die bijdraagt aan de weerbaarheid en gezondheid van vrouwen. 4. Het registratiegesprek haalt vrouwen voor even weg uit hun isolement.
Ad 1: iedere vrouw werkzaam aan het Zandpad wordt gezien Allereerst zorgt de registratieplicht er volgens de geïnterviewden voor dat je alle vrouwen die op het Zandpad willen werken in ieder geval één keer ziet en spreekt. En dat is, zo merkt een medewerker van de GG&GD op, ‘pure winst’. Het registratiegesprek creëert een soort van nulmeting. De registratieplicht maakt, tot op zekere hoogte, duidelijk wie er op het Zandpad werkt. Tot op zekere hoogte, omdat geregistreerde vrouwen niet daadwerkelijk op het Zandpad werkzaam hoeven te zijn. Wat betreft de vrouwen die zich hebben laten registreren: bijna tweederde is van Oost-Europese afkomst (bij bijna de helft van de gesprekken is een tolk ingezet). Bijna vier op de tien is jonger dan 26 jaar, twee zijn jonger dan 21 jaar2. Meer cijfers met betrekking tot de registratieplicht en de geregistreerde vrouwen vindt u in bijlage 3.
Ad 2: registratiegesprekken leveren zoals verwacht signalen van mensenhandel Een tweede pluspunt van de registratieplicht is volgens verschillende geïnterviewden dat de registratiegesprekken veel vermoedens van mensenhandel opleveren. Uit de administratieve gegevens van de GG&GD blijkt dat bij één op de acht (13%) gevoerde registratiegesprekken duidelijke signalen van dwang zijn waargenomen. Deze signalen vormen juridisch geen aanleiding om registratie te weigeren, maar worden wel doorgegeven aan de politie. Voor de politie kunnen dergelijke signalen aanleiding zijn om nader onderzoek te doen, of zij kunnen net dat ene ‘puzzelstukje’ zijn waar de politie nog naar op zoek was. Deze signalen vormen zo dus een toevoeging ten opzichte van de situatie vóór invoering van de registratieplicht. Bij zeker 50% van de registratiegesprekken komt bovendien informatie boven tafel welke leidt tot doorverwijzing naar de hulpverlening3. Het kan hierbij gaan om medische problemen, sociaalpsychologische, financiële, maar ook om minder concrete vermoedens van dwang (zie figuur 1). 2
Deze vrouwen kunnen niet geweigerd worden voor registratie. Maar zij kunnen niet op het Zandpad werken
omdat de exploitanten onderling en met de gemeente hebben afgesproken geen ramen te verhuren aan vrouwen onder de 21 jaar. Vanzelfsprekend zijn deze vrouwen wel gemeld bij de politie. 3
Wanneer tijdens registratiegesprekken sprake is van minder concrete mensenhandelsignalen, dan worden deze
door de GG&GD als zorgmeldingen doorgezet naar de hulpverlening. Geïnterviewde hulpverleners merken echter
16
Figuur 1
voorlichtings- en gezondheidscomponent Ad 3: registratiegesprek kent belangrijke voorlichtings De GG&GD gebruikt het registratiegesprek ook om vrouwen voor te lichten over uiteenlopende onderwerpen, zoals hulpverlening, gezondheid, het uitstapprogramma en de werkwijze van politie, toezichthouders en de Belastingdienst. Hierbij verstrekt de GG&GD foldermateriaal in diverse talen. Deze voorlichtingscomponent heeft volgens de geïnterviewden absoluut meerwaarde. De informatie maakt vrouwen weerbaarder. De meeste betrokkenen, met name de politie en de hulpverlening, merken overigens in hun dagelijks werk nog niet direct iets van deze voorlichting. Zij zijn echter wel overtuigd van de kracht van de herhaling wat dit betreft. Enkele ondervraagde betrokkenen vanuit de gemeente merken op dat de vrouwen de hulpverleners op het Zandpad (HAP, Pro-team) nu beter weten te vinden dan voorheen. Wat betreft de vrouwen zelf: één op de drie geïnterviewde vrouwen geeft aan echt iets te hebben gehad aan de verkregen informatie. De overige vrouwen vonden het gesprek niet nuttig, of geven aan dat zij alles al wisten4.
op dat het voor hen lastig is een vervolg te geven aan deze zorgmeldingen, aangezien het bootnummer van de betreffende vrouw bij het registratiegesprek nog niet bekend is. Een vrouw kan immers pas een raam gaan huren bij een exploitant, wanneer zij over een registratienummer beschikt. De betreffende vrouw is voor hulpverleners zodoende lastig te vinden. 4
De website van de gemeente Utrecht geeft ook in 9 andere talen informatie over de regels rond het werken in
de Utrechtse prostitutie, veiligheid, gezondheid en hulpverlening; www.utrecht.nl/werkenindeprostitutie
17
Ad 4: vrouwen worden even weggehaald uit hun werkomgeving werkomgeving Tot slot merkt één van de ondervraagde politiemensen op dat de kracht van het registratiegesprek ook te zien is in het feit dat je vrouwen ’even weghaalt uit hun werkomgeving’. Door dit verplichte contact haal je ze uit hun isolement. De gesprekken worden gevoerd bij de GG&GD of het wijkbureau. Vrouwen voeren het gesprek onbegeleid. Dit neemt volgens deze betrokkene overigens niet weg dat vrouwen wel voor de deur afgezet en opgepikt kunnen worden en vooraf door derden geïnstrueerd kunnen zijn over wat wel en niet te zeggen.
Minpunt: Vrouwen zelf bepaald geen voorstander van registreren Het belangrijkste minpunt aan de registratieplicht is volgens diverse ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de politie, de hulpverlening en de gemeente, als de exploitanten, dat de vrouwen zelf bepaald geen voorstander van de maatregel zijn. Geïnterviewden geven aan dat veel vrouwen ernstige twijfels zouden hebben over de waarborging van hun privacy. Dat de vrouwen tijdens het registratiegesprek precies wordt uitgelegd welke partijen welk selecte deel van de registratie-informatie in kunnen zien, doet hier weinig aan af. Naast de angst voor hun privacy blijkt, zowel uit de registratiegesprekken als uit de interviews met de vrouwen, dat veel vrouwen niet van mening zijn dat registratie helpt bij het tegengaan van mensenhandel. Het meest genoemde argument is dat je als prostituee in Nederland vrij snel in aanraking komt met politie en hulpverleningsinstanties. Als je wílt praten, dan bestaat hier gelegenheid genoeg voor. Het registratiegesprek zou weinig toegevoegde waarde hebben. De geïnterviewde prostituees noemen verder nog als negatieve aspecten: pooiers dwingen hun vrouwen om zich te laten registreren en registratie maakt vakantie en het vak 'gewoon even uitproberen' onmogelijk.
Bijkomend knelpunt voor vrouwen: verplichte registratie bij Kamer van Koophandel Een bijkomend knelpunt voor prostituees is de verplichte registratie bij de Kamer van Koophandel (KvK). Dit register is openbaar en in principe voor iedereen in te zien. Wanneer vrouwen zich inschrijven als prostituee, zijn zij dus ook als zodanig opvraagbaar in het register. De KvK beschikt overigens niet over een aparte branchecode voor prostitutie; prostitutie valt in het register onder ‘persoonlijke dienstverlening’. Het is momenteel afhankelijk van de KvK-vestiging in hoeverre het beroep vervolgens nader gespecificeerd wordt als prostituee. De Kamer van Koophandel Midden Nederland geeft aan dat zij het begrijpelijk vindt dat vrouwen niet als prostituee vindbaar willen zijn. Voor een juistheid van het register is het echter wel van belang dat de echte activiteiten zichtbaar zijn. Als de vrouwen deze niet kenbaar maken bij inschrijving, maar doen voorkomen alsof zij andere activiteiten uitoefenen (die ook vallen onder dienstverlening) dan is dat niet altijd goed te achterhalen. De vrouwen vertellen zelf vaak niet dat zij in de prostitutie gaan werken. Hiertegen onderneemt de KvK geen actie, wel vragen de baliemedewerkers goed door.
Of registratieplicht zorgt voor meer OostOost-Europese vrouwen blijft discussiepunt Enkele ondervraagde betrokkenen, met name uit de hoek van de exploitanten en de hulpverlening, zijn van mening dat vooral Nederlandse en andere West-Europese vrouwen uit angst voor hun privacy het Zandpad verlaten. Volgens hen hebben Oost-Europese vrouwen vanuit hun land van herkomst vaak weinig goede ervaringen met overheden en politie. Jonge Oost-Europese vrouwen zouden zich wel laten registreren, omdat zij hier door mensenhandelaren toe gedwongen worden.
18
Deze vrouwen spreken nauwelijks westerse talen, waardoor ze weinig weerbaar zijn en makkelijke slachtoffers voor mensenhandelaren. Eén van de meest opvallende ontwikkelingen in de raamprostitutie aan het Zandpad in de afgelopen jaren is de sterke toename van deze vrouwen. Of de registratieplicht de voornaamste oorzaak is van deze verschuiving blijft een discussiepunt. Volgens leden van de Kenniskring Mensenhandel is dit veeleer een landelijke trend, die de registratieplicht hoogstens wat versneld. De gemeente Utrecht zelf ziet deze ontwikkeling al sinds de opheffing van het bordeelverbod in 2000. Ook in de evaluatie van 2008 werd al gesproken van een golf jonge Bulgaarse vrouwen.
2.3 Maximum werktijd Maximum werktijd voor vrouwen in de prostitutie 12 uur per dag Een tweede aanpassing van de APV met ingang van 1 november 2010 betreft het instellen van een maximum werktijd voor raamprostituees aan het Zandpad van 12 uur per dag. In Utrecht kunnen vrouwen een raam huren in de dagshift (9.00 - 21.00 uur) of in de nachtshift (21.00 – 9.00 uur). Met de instelling van een maximum werktijd van 12 uur wil de gemeente voorkomen dat mensenhandelaren vrouwen zeer lange dagen achter het raam laten maken.
Shifts van 12 uur zijn op zich al erg lang Verschillende betrokkenen, voornamelijk vanuit de hulpverlening, merken op de 12-uur shifts op zich nog steeds erg lang te vinden. Gezien de zwaarte van het beroep is 12 uur werken volgens hen haast onmogelijk. Vrouwen die voor zichzelf werken kunnen regelmatig een pauze inlassen, maar voor vrouwen die worden gedwongen is dit vanzelfsprekend niet het geval. Overigens merkt de hulpverlening ook op dat het instellen van drie shifts van 8 uur of een nachtsluiting het voor de vrouwen waarschijnlijk nog moeilijker had gemaakt om voldoende te verdienen, gezien de teruggelopen verdiensten in de branche (door toegenomen concurrentie en de economische situatie).
Vermoeden bestaat dat vrouwen naast shift aan het Zandpad ook nog elders werken Een maximum werktijd aan het Zandpad voorkomt niet dat vrouwen ook nog elders werkzaam kunnen zijn. De meeste ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de gemeente als van de politie, ontvangen niet direct (veel) signalen dat vrouwen naast hun 12-uur shift aan het Zandpad ook nog ergens anders werken. De interviews met de raamprostituees ondersteunen dit beeld: slechts 5% geeft aan ook elders te werken. Enkele geïnterviewde politiemensen en hulpverleners geven echter aan wel het gevoel te hebben dat elders werken op aanzienlijke schaal gebeurt. De vrouwen zouden er alleen niet over willen praten. Deze geïnterviewden ontvangen signalen dat vrouwen naast hun shift aan het Zandpad ook in andere steden of in een Utrechtse club werken. Volgens hen loopt de klandizie in de raamprostitutie terug, waardoor vrouwen in 12 uur vaak niet meer genoeg verdienen en zich genoodzaakt zien om op de één of andere manier bij te verdienen. Moeilijk zichtbaar blijft wat vrouwen eventueel nog vanuit huis of hotels doen.
19
2.4 Minimum huurtermijn van 4 weken Huren van raam voor minimaal vier weken De derde aanpassing van de APV betreft het instellen van een minimum huurtermijn van vier weken aaneengesloten aan het Zandpad. Met deze verplichting beoogt de gemeente de omloopsnelheid omlaag te brengen. Mensenhandelaren kunnen vrouwen niet meer snel verplaatsen. Daarnaast krijgen gemeente, politie, de Belastingdienst en de hulpverlening op deze manier meer gelegenheid om de vrouwen in beeld te krijgen en contact met hen te leggen. De vier weken huurtermijn geldt overigens voor een aaneengesloten periode van minimaal vier weken. Aansluitend kunnen exploitanten en huurster per week verlengen. Onder verschillende betrokkenen, bestaat hierover verwarring. Een deel denkt dat deze bepaling alleen betrekking heeft op de eerste vier weken dat vrouwen aan het Zandpad werkzaam zijn. Na die periode kunnen volgens hen vrouwen weer per week een raam huren.
Omloopsnelheid aan het Zandpad is met de viervier-weken huurtermijn verlaagd De meeste ondervraagde betrokkenen zijn het erover eens dat de vier-weken huurtermijn helpt om de omloopsnelheid van vrouwen aan het Zandpad te verlagen. Waren er voorheen circa 750 vrouwen op jaarbasis werkzaam aan het Zandpad, nu zou dit aantal rond de 500 liggen. Verschillende betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie en de politie merken op dat het door deze maatregel inderdaad gemakkelijker is geworden om contact te krijgen met de vrouwen. Dit komt volgens veel betrokkenen de signalering ten goede. Ook de Belastingdienst maakt gebruik van de lagere omloopsnelheid om meer vrouwen te bereiken.
2.5 Intensivering toezicht en handhaving Van vier naar 40 controleacties controleacties per jaar Vóór de invoering van het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel hield Vergunningen, Toezicht & Handhaving (VTH) van de gemeente Utrecht vier keer per jaar een controleactie op het Zandpad. Deze frequentie is verhoogd naar 40 keer per jaar, al dan niet samen met de politie. Nog steeds wordt er 1 à 2 keer per jaar een gecombineerde handhavingsactie gehouden, in samenwerking met de politie en de Belastingdienst. De controles richten zich op het bezoeken van de vrouwen op de boten en op controle van de exploitanten op de vergunningsvoorwaarden.
Ook meer handhavend opgetreden Uit de administratieve gegevens van VTH (die alle seksvergunningen betreffen) blijkt dat in 2010 één keer handhavend is opgetreden. In 2011 gebeurde dit vijf keer, in het eerste kwartaal van 2012 drie keer. Het aantal keren dat handhavend is opgetreden neemt dus toe.
20
Intensivering van het toezicht leidt tot beter contact met de vrouwen De intensivering van de controle door VTH heeft volgens ondervraagde betrokkenen van de gemeente en hulpverleners diverse voordelen. De grotere aanwezigheid op het Zandpad maakt het voor VTH mogelijk om daadwerkelijk iedere nieuwe vrouw achter het raam te controleren. De administratieve gegevens (bijlage 3) laten zien dat hierbij nog geen enkele niet-geregistreerde prostituee is aangetroffen. De gesprekken met de vrouwen zijn uitgebreid. Toezichthouders ervaren het intensievere contact met vrouwen als positief. Zij geven aan het idee te hebben dat vrouwen sneller informatie verstrekken en ook meer vragen stellen. Enkele prostituees geven in de interviews aan van mening te zijn dat zij nu wel erg vaak gecontroleerd worden.
Intensivering leidt ook tot betere signalering De intensivering van de controles door VTH heeft geleid tot diverse signalen mensenhandel. Administratieve gegevens tonen dat in 2011 27 signaaldocumenten met betrekking tot mensenhandel aan het Zandpad zijn doorgezet naar de politie. In 2012 waren dit er alleen al in het eerste kwartaal al 15 (bijlage 3). Het aantal doorgegeven signalen lijkt dus toe te nemen. Ook verwijst VTH regelmatig vrouwen door naar de hulpverlening op het Zandpad. Naast signalen leiden de intensievere controles ook tot de verzameling van veel ‘restinformatie’. De gemeente kan soms zelfs iets met die informatie (er is inmiddels sprake van een toename van het aantal controles op woonadressen van prostituees), in andere gevallen kan deze restinformatie juist voor andere partijen van belang zijn. Uitgezocht moet nog worden in hoeverre de gemeente deze informatie, juridisch gezien, mag doorgeven aan ketenpartners.
Ook kritische geluiden: gemeente gemeente mag veeleisender zijn ten aanzien van de exploitanten Enkele ondervraagde betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie en de hulpverlening zijn van mening dat door de grotere aanwezigheid van VTH op het Zandpad de druk op exploitanten toeneemt om hun zaken goed op orde te hebben. Vooral de politie is van mening dat de gemeente de controles bij de exploitanten moet uitbreiden. Aandachtspunt hierbij is wel dat extra inzet op de rol van exploitanten niet ten koste mag gaan van de capaciteit die de gemeente beschikbaar heeft voor het contact met de vrouwen.
2.6 Intensivering zorg en hulpverlening Zorg en hulpverlening: HAP, Proteam en Uitstapprogramma Het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel combineert regels en controle met zorg en hulpverlening. Uitbreiding van de zorg en hulpverlening is daarom ook onderdeel van het pakket. Wanneer prostituees met vragen zitten of gewoon een praatje willen maken, kunnen zij binnenlopen bij de Huiskamer Aanloop Prostituees (HAP) aan het Zandpad. Het HAP biedt laagdrempelige hulpverlening, medische zorg en voorlichting. Als onderdeel van het maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel zijn de openingstijden van het HAP verruimd van twee naar vier dagen per week. Het HAP werkt nauw samen met het Prostitutieteam (Proteam), dat de vrouwen helpt met zaken waar ze alleen niet uitkomen. Het uitstapprogramma is geïntensiveerd.
21
Verdubbeling openingstijden HAP zorgt voor voor grotere aanloop van vrouwen De ruimere openingstijden van het HAP leiden tot een extra aanloop van vrouwen. Net na de verruiming was de extra aanloop het grootst, met name in de avonduren. Daarna zijn bezoekersaantallen weer iets teruggezakt. Na de start van de registraties was er opnieuw sprake van een toename. Met 3.693 bezoekende vrouwen werd het HAP in 2011 iets beter bezocht dan in 2010 (3.495; tabel 2). In 2007 trok het HAP op jaarbasis nog maar 1.585 bezoekers. Tabel 2 - Bereik HAP Zandpad, 2010 en 2011 2010 gerealiseerd aantal diensten HAP Zandpad totaal aantal bezoekende vrouwen gemiddeld aantal vrouwen per dienst gemiddeld aantal unieke vrouwen per maand totaal aantal unieke vrouwen
2011
207
208
3.495
3.693
16,9
17,8
153
145
-
489
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
De bekendheid van het HAP onder prostituees is groot: 90% van de geïnterviewde vrouwen kent het HAP. De meeste vrouwen maken kennis met het HAP via de hulpverleners die langskomen op de boten. Driekwart brengt wel eens een bezoek aan het HAP, in de meeste gevallen om condooms te kopen, maar ook voor doktersbezoek en het maken van een praatje. Bezoeksters zijn overwegend positief (aardige mensen, hulpvaardig, dichtbij). De HAP-medewerkers bevestigen dat vrouwen vooral het HAP bezoeken om iets te kopen. De gemeente geeft echter aan het van belang te vinden dat op deze manier vrouwen in ieder geval worden gezien. Meer administratieve gegevens van het HAP vindt u in bijlage 3. Bijlage 4 presenteert meer resultaten van de interviews met de vrouwen met betrekking tot het HAP.
Meerwaarde uitstapprogramma: bewust voorzieningen voor uitstappen gecreëerd Uit de interviews met de raamprostituees blijkt dat tweederde deel van hen wel eens heeft overwogen uit de prostitutie te stappen. Een aanzienlijk deel van hen (39%) geeft echter aan niet te weten waar zij hiervoor terecht kan. De meerwaarde van het Uitstapprogramma zit ‘m volgens gemeentelijke medewerkers en hulpverleners vooral in het feit dat hiermee bewust voorzieningen zijn gecreëerd om uit te stappen. In 2010 startten 49 nieuwe uitstapprojecten; 22 vrouwen stapten daadwerkelijk uit. In 2011 startten 46 nieuwe trajecten; 12 vrouwen stapten uit de prostitutie. Aanmelding vond in 2011 aanzienlijk vaker plaats door verwijzers (anders dan het HAP) dan in 2010. Ongeveer de helft van de uitstappers is afkomstig uit een (vermoedelijke) dwangsituatie. Meer administratieve gegevens vindt u in bijlage 3.
CoMensha vangt, indien nodig, slachtoffers mensenhandel op CoMensha is een niet-gouvernementele organisatie die andere organisaties faciliteert met gegevens, kennis en signalen op het gebied van mensenhandel. Bij CoMensha kunnen slachtoffers van mensenhandel aangemeld worden. Indien een opvangplek gewenst is moet CoMensha voor deze slachtoffers een opvangplek regelen. Uit de administratieve gegevens van de organisatie blijkt
22
dat in 2010 vanuit de regio Utrecht 6, in 2011 21 en in het eerste kwartaal van 2012 4 vrouwen die (mogelijk) slachtoffer waren van mensenhandel zijn aangemeld voor een opvangplek. Opvang van deze vrouwen heeft uitsluitend buiten de regio Utrecht plaatsgevonden. Lang niet al deze opgevangen slachtoffers zijn overigens afkomstig uit de raamprostitutie. Meer administratieve gegevens met betrekking tot de opvang van (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel vindt u in bijlage 3.
2.7 Voorlichting aan klanten Gemeente voert, via Stichting M, eenmalig voorlichtingscampagne voorlichtingscampagne onder klanten Onderdeel van het maatregelenpakket is het geven van meer informatie aan klanten over hoe te handelen bij signalen mensenhandel. De gemeente heeft vervolgens in 2011 onder de titel ‘Schijn bedriegt’ éénmalig door Stichting M. (Meld Misdaad Anoniem) een campagne laten uitvoeren onder klanten van prostituees. De campagne beoogde het leren herkennen van signalen van dwang: via een prikkelende banner op door klanten veel bezochte websites worden bezoekers naar een korte animatie geleid over signalen van dwangarbeid in de prostitutie. Onderdeel van de campagne was verder de oproep om misstanden (anoniem) door te geven aan de politie of aan Stichting M. Resultaat: de klantenactie leidde bij de Politie Utrecht tot vijf concrete tips (één met betrekking op het Zandpad). Meerdere betrokkenen, o.a. uit de hulpverleningshoek, zien het nut van klantvoorlichting door middel van dergelijke acties en uiten de wens om nieuwe acties op dit gebied. Volgens hen krijgen dergelijke acties meer kracht door herhaling5.
2.8 Fysieke aanpassingen Zandpad Cameratoezicht verlaagt criminaliteit aan het Zandpad In het kader van het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel heeft de gemeente enkele fysieke aanpassingen aan het Zandpad verricht, waaronder openbaar cameratoezicht, betere verlichting en het opschonen van de openbare ruimte. Het cameratoezicht leidt volgens verschillende ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de gemeente en de politie, als de exploitanten, tot minder criminaliteit aan het Zandpad. Er vinden minder autokraken en overvallen plaats, en er is ook sprake van een daling van andere kleine criminaliteit. Wel zijn meerdere betrokkenen, met name uit de politie- en hulpverleningshoek, ervan overtuigd dat de criminaliteit zich deels verplaatst: overvallen en andere criminele activiteiten vinden nu vaker plaats buiten beeld van de camera’s, bijvoorbeeld op de bootjes of bij de brug. Dit verplaatsingseffect was volgens verschillende ondervraagde betrokkenen het grootst net na de plaatsing van de camera’s. Inmiddels lijkt dit initiële schrikeffect weer afgenomen. Mensen lijken zich minder aan de camera’s te storen.
5
In juni 2012 is in opdracht van het Ministerie van Veiligheid en Justitie de campagne landelijk ingezet
23
Camera's vergroten veiligheidsgevoel van vrouwen Meerdere ondervraagde betrokkenen, zowel vanuit de gemeentelijke organisatie als de hulpverlening, merken op dat de camera’s het veiligheidsgevoel van de vrouwen op het Zandpad heeft vergroot. Als er op het Zandpad iets gebeurt, dan kan de politie door de camerabeelden direct actie ondernemen en bijvoorbeeld ook inzoomen op situaties. Aanvankelijk wekten de camera’s wantrouwen bij de vrouwen, maar nu zij er aan gewend zijn, oordelen zij positief. Ook omwonenden zouden positief oordelen en sinds de plaatsing minder overlast ondervinden. De vrouwen zelf merken in de interviews overigens nauwelijks iets op over het cameratoezicht. Twee vrouwen noemen het als maatregel waarvan zij weten dat de gemeente deze heeft getroffen om mensenhandel tegen te gaan. Slechts één vrouw geeft aan te denken dat cameratoezicht hierbij ook daadwerkelijk helpt.
Jaarlijkse evaluatie leidt tot verbeteringen De gemeente evalueert jaarlijks haar cameratoezicht, dus ook op het Zandpad. Dit heeft al geleid tot verbeteringen en onderzoek naar mogelijke uitbreiding.
Betere verlichting en een schonere openbare ruimte aan Zandpad positief beoordeeld Over de verbetering van de verlichting aan het Zandpad en het opschonen van de openbare ruimte oordelen alle geïnterviewden positief. Eén van de exploitanten merkt in dit kader op dat het snoeien van het struikgewas er in ieder geval voor heeft gezorgd dat personen die kwaad in de zin hebben zich niet zo gemakkelijk meer kunnen verbergen.
2.9 Aantal doorgegeven meldingen/signalen politie Aantal bij divisie Informatie politie Utrecht gemelde signalen mensenhandel stijgt fors In 2010 registreert de politie nog niet het aantal ontvangen signalen mensenhandel. Naar aanleiding van de ontvangen signalen mensenhandel levert de politie op basis van haar eigen informatie 15 signaalrapportages op met betrekking tot prostituees op het Zandpad (tabel 2). Vanaf 2011 registreert de politie 118 signalen met betrekking tot mensenhandel, zowel afkomstig uit de eigen organisatie als van de partners. In 2012 worden alleen al in het eerste kwartaal 87 signalen over prostituees met vermoedens van mensenhandel gemeld. Het aantal bij de divisie Informatie gemelde signalen van mensenhandel aan het Zandpad neemt de afgelopen jaren dus fors toe. In 2010 bespreekt men alle 15 signaalrapportages in het signaaloverleg. In 2011 worden 18 signalen besproken. In 2012 bespreekt men vooralsnog 3 signalen in het signaaloverleg. Indien signalen niet leiden tot een interventie door politie en OM worden deze, in sommige gevallen, gedeeld met partners indien daar een mogelijkheid voor een aanpak aanwezig is. De genoemde aantallen betreffen overigens de besproken signalen met betrekking tot prostituees en geen signalen rond adressen en faciliteerders. Meer administratieve gegevens rond signalen en onderzoeken van de politie vindt u in bijlage 36.
6
Alle signalen met betrekking tot mensenhandel, die zowel politie en externe partners aanleveren bij de divisie
Informatie worden op hun inhoud beoordeeld. Deze beoordeling vindt plaats in samenhang met het totale
24
Tabel 2 Prostituees met signalen mensenhandel Zandpad 2012 ontvangen signalen m.b.t. prostituees signalen besproken in signaaloverleg
2010
2011
(eerste kwartaal)
onbekend
118
87
15
18
3
Bron: divisie Informatie, politie Utrecht
Verschillende ondervraagde betrokkenen, vooral uit de hoek van de hulpverlening, plaatsen vraagtekens bij wat er met de signalen gebeurt. Signaleren is één ding, maar wat gebeurt er bijvoorbeeld als een vermeend slachtoffer van mensenhandel vervolgens niet mee wil werken? Zij wijzen er op dat veel slachtoffers van mensenhandel zichzelf niet als slachtoffer zien. Of zij willen hier niet voor uitkomen, omdat zij, ook in deze uitbuitingssituatie, nog altijd meer verdienen dat zij voorheen deden in hun land van herkomst.
informatiebeeld wat de politie heeft op het thema Mensenhandel. Op basis van de uitkomst van deze beoordeling komt vast te staan of het signaal concreet genoeg is om te worden verwerkt in een signaalrapportage. Deze rapportage wordt besproken in het signaaloverleg waarin politie en OM vervolgacties bepalen. Signalen die onvoldoende concreet zijn worden toegevoegd aan het totale informatiebeeld, waarmee ze voor toekomstige gevallen toch een bruikbaar puzzelstuk kunnen zijn.
25
3 Effectiviteit van het pakket: werpt het barrières op? 3.1 Inleiding en leeswijzer De hoofddoelstelling van dit onderzoek is het in kaart brengen van de effecten van het gemeentelijke deel van het brede maatregelenpakket ter bestrijding van de mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Eén van de belangrijkste vragen bij het onderzoek is dan ook of er al effecten zichtbaar zijn van de getroffen maatregelen op de omvang en het bestrijden van mensenhandel. De beantwoording van deze vraag komt in paragraaf 3.2 aan de orde. Het brede maatregelenpakket ter bestrijding van mensenhandel in de Utrechtse prostitutie beoogt het opwerpen van barrières tegen mensenhandelaren. Een tweede belangrijke vraag is daarom in hoeverre ook daadwerkelijk barrières worden opgeworpen . Daarbij is ook de samenhang van het maatregelenpakket een belangrijk aspect. Paragraaf 3.3. beschrijft de uitkomsten met betrekking tot deze vragen. Tot slot komen in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk (3.4) mogelijke neveneffecten van het maatregelenpakket aan de orde, zoals een mogelijk waterbedeffect waarbij het probleem verschuift naar elders.
3.2 Omvang mensenhandel Effecten van maatregelen: kwestie van tijd Bijna alle in het kader van dit onderzoek geïnterviewde personen zijn het op één punt wel eens: zij hebben het gevoel dat de mensenhandel op het Zandpad vooralsnog niet is verminderd. In het geval van mensenhandel is dit gevoel helaas niet hard te maken. Verschillende betrokkenen, met name vanuit de gemeentelijke organisatie en de politie, merken op dat zij verwachten dat het vooral ook een kwestie van tijd zal zijn voordat effecten van de getroffen maatregelen zichtbaar worden. Wat dat betreft komt deze evaluatie volgens enkele gemeentelijke medewerkers wellicht te vroeg. Om effecten te genereren met de ingezette maatregelen is een langere adem nodig. Het maatregelenpakket is immers pas eind 2010 ingevoerd. Vanwege de onmogelijkheid om mensenhandel goed te kwantificeren ontbreekt echter een harde onderbouwing van de omvang van mensenhandel. Enkele ondervraagden merken in dit kader nog op dat het daadwerkelijke effect van de maatregelen bijna niet meetbaar is. Daarvoor zou je eigenlijk in cijfers uit moeten kunnen drukken wat je voorkómen hebt.
Koester reële verwachtingen! Volgens geïnterviewden uit de hoek van de politie, het OM en de hulpverlening is het ook van groot belang om reële verwachtingen te blijven koesteren. Het is een illusie om te denken dat je met het maatregelenpakket de mensenhandel een ‘majeure slag’ toebrengt, of zelfs uit kunt bannen.
26
Mensenhandel, zo merken ze op, is een business waarin zoveel geld omgaat, dat mensenhandelaren altijd wel weer iets nieuws weten te bedenken om de regels te omzeilen. Dit neemt echter niet weg, dat je érgens moet beginnen en dat het in ieder geval goed is dat er nu íets gebeurt om het mensenhandelaren lastiger te maken.
Driekwart van geïnterviewde vrouwen zegt niets te merken van mensenhandel Driekwart van de geïnterviewde vrouwen geeft aan niets te merken van mensenhandel in haar omgeving. Echter, enkele opmerkingen van vrouwen uit de interviews lijken een indicatie te zijn dat niet iedereen zich vrij voelt om iets over dit onderwerp te zeggen. Deze vrouwen geven aan het niet te vertrouwen hier eerlijk antwoord op te geven of geven aan dat ze het niet zouden zeggen als het wel zo was ('iedereen houdt zijn mond', 'none of my business', 'niemand zegt wat'). De vrouwen die wel signalen van mensenhandel in hun werkomgeving opmerken, geven aan dat ze pooiers en verdachte personen zien rondhangen, dat vrouwen naar hun werk gebracht worden door verdachte personen en dat oververmoeide collega's geld willen lenen om hun pooier te betalen. Ook geeft een van hen aan dat het wel voorkomt, maar dat het de laatste tijd minder zichtbaar is geworden.
Maatregelen helpen bij verkrijgen beter beeld van wat er speelt aan het Zandpad Hoewel het pakket aan maatregelen vooralsnog dus (nog) niet lijkt te hebben geleid tot een afname van het probleem van mensenhandel aan het Zandpad, helpen de maatregelen volgens het grootste deel van de geïnterviewden wel bij het verkrijgen van een beter beeld van wat er speelt aan het Zandpad. Door de maatregelen is er bij de diverse betrokken partijen meer aandacht gekomen voor mensenhandel. De bekendheid met het fenomeen mensenhandel en de diverse verschijningsvormen hiervan is toegenomen. Betrokken partners zijn alerter op signalen. Er worden, zoals blijkt uit hoofdstuk 2, meer signalen van mensenhandel doorgegeven aan de politie. Stapeling van deze signalen moet in de toekomst nog meer mogelijk gaan maken dat mensenhandelaren justitieel aangepakt kunnen worden.
3.3 Barrières en hoe deze te verhogen Maatregelen werpen barrières op, maar deze zijn nog niet onoverkomelijk De meeste ondervraagde betrokkenen zijn van mening dat de getroffen maatregelen uit het brede maatregelenpakket barrières opwerpen voor mensenhandelaren die actief zijn in Utrecht. Dit geldt voor het gehele pakket aan maatregelen; iedere maatregel is een barrière op zich en draagt hieraan in meerdere of mindere mate bij. Ook de verbeterde samenwerking tussen de betrokken partijen vormt een barrière (zie hoofdstuk 4). Met het gehele pakket, zo menen verschillende betrokkenen, heeft Utrecht het mensenhandelaren beslist lastiger gemaakt. Wel is het de vraag hoe effectief de barrières in de praktijk uiteindelijk blijken te zijn. De meeste ondervraagde betrokkenen krijgen niet de indruk dat mensenhandelaren de opgeworpen barrières (op dit moment) als onoverkomelijk beschouwen. Andere betrokkenen, in het bijzonder de exploitanten, zijn van mening zijn dat de aanpassingen aan de APV juist een averechts effect hebben. Met name de registratieplicht, maar
27
ook de vier-weken huurtermijn en de shifts van 12 uur zouden de macht van mensenhandelaren alleen maar verder vergroten.
Kracht maatregelenpakket zit in samenhang maatregelen Het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel is volgens de meeste ondervraagde betrokkenen een samenhangend totaalpakket. Met het gehele pakket laat je als partners zien dat je gezamenlijk een vuist maakt tegen mensenhandel, dat je er iets tegen wilt doen. De kracht van het maatregelenpakket zit ‘m juist in de samenhang van de maatregelen. De afzonderlijke maatregelen versterken elkaar, waardoor juist de samenhang hiertussen de beoogde barrièrewerking vormt. Diverse partijen worden met het maatregelenpakket aangesproken. Het maatregelenpakket vormt zo een echte ketenaanpak. Haal je hier schakels uit, zo merkt één van de ondervraagde politiemensen op, dan is de kracht van je maatregelenpakket weg. Wel merken enkele ondervraagde betrokkenen op dat de samenhang nog verbeterd kan worden. Een landelijke aanpak van het probleem zou hierbij kunnen helpen.
GG&GD en signalen mensenhandel Eén van de ondervraagde betrokkenen merkt op dat de registratieplicht op zich geen grote barrière opwerpt voor mensenhandelaren omdat de voorwaarden waaraan moet worden voldaan in principe vrij eenvoudig te regelen zijn. Zo is het volgens verschillende ondervraagde betrokkenen opmerkelijk dat vrouwen die geen woord Nederlands, Duits of Engels spreken toch bekend zijn met de procedure voor registratie en binnen de kortste keren over alle benodigde documenten hiervoor beschikken. Dat op zich, zo merkt één van de ondervraagde betrokkenen op, zou al voldoende aanleiding moeten vormen ‘om alle alarmbellen te doen rinkelen’. Ook de exploitanten valt het op dat de registratie van vrouwen heel gemakkelijk verloopt. De GG&GD valt dit eveneens op, zo hebben sommige vrouwen één week na aankomst in Nederland al alle papieren op orde. De GG&GD ziet dit als een aanwijzing voor mensenhandel en als er ook andere signalen zijn leidt dat tot een melding bij de politie. Van belang hierbij om te vermelden is dat het doel van de registratieplicht nooit was om registratie op zich heel moeilijk te maken.
Weigering en verwijdering registratie nieuw instrument mensenhandel? Volgens betrokkenen uit de hoek van zowel de gemeente als de politie en het OM werp je alleen een barrière op wanneer registraties ook geweigerd dan wel verwijderd kunnen worden. In de praktijk wordt elke vrouw die zich bij de GG&GD meldt in principe geregistreerd, mits haar papieren in orde zijn. Signalen van mensenhandel vormen geen aanleiding om registratie te weigeren. Volgens deze betrokkenen brengt het niet kunnen weigeren van registraties in dergelijke gevallen de gemeente in een lastige positie. Je faciliteert als gemeente dan feitelijk dat vrouwen toch onder deze omstandigheden werken. Daarnaast zou volgens geïnterviewden intrekking van registraties een preventieve werking moeten hebben. Je geeft als gemeente immers het signaal af dat het niet goed geregeld hebben van zaken verregaande consequenties heeft. Een medewerker van de GG&GD benadrukt in dit kader overigens wel dat mensenhandel zo'n complex fenomeen is, dat het feitelijk onmogelijk is om aan de hand van een gesprek van een uur een ingrijpende en zwaarwegende beslissing te kunnen nemen als het weigeren van een registratie.
28
Gemeente wijst op juridische grenzen en beoogd doel van registratie Op dit moment kan een registratie juridisch gezien alleen verwijderd worden wanneer voldoende aannemelijk is gemaakt dat er sprake is van mensenhandel. De gemeente geeft hierbij aan dat het lastig is voor GG&GD medewerkers om in 1 uur te concluderen dat er sprake is van mensenhandel, de politie is hierop meer getraind en kan de meldingen van de GG&GD signalen meenemen in hun beoordeling van de situatie. Tijdens de onderzoeksperiode heeft verwijdering niet plaatsgevonden, maar aan de juridische onderbouwing van de verwijdering van enkele registraties wordt op dit moment wel gewerkt. De gemeente geeft verder aan dat de gronden om registraties te verwijderen verder moeten worden uitgewerkt en refereert ook aan de doelen van de registratieplicht: het isolement opheffen door verplicht contact, instellen van een wachttijd waarin niet kan worden gewerkt, hierdoor verlagen van snelle roulatie en het vergroten van de veiligheid van prostituees doordat de groep beter bereikbaar wordt voor verstrekken van informatie en hulp. Registratie is geen vergunning.
Geen gevolgen voor de registratie bij verlopen inschrijving Kamer van Koophandel Volgens verschillende ondervraagde betrokkenen, o.a. uit de hoek van de politie en de Belastingdienst zou het verlopen van een inschrijving bij de Kamer van Koophandel aanleiding moeten kunnen zijn om een registratie in te trekken. Om een registratienummer van de GG&GD te verkrijgen moeten vrouwen een geldige inschrijving bij de Kamer van Koophandel kunnen overleggen. In de praktijk blijkt dat bij controle op het Zandpad door de Belastingdienst inschrijvingen bij de Kamer van Koophandel regelmatig verlopen zijn. Beleid van de Kamer van Koophandel is om personen die niet bereikbaar zijn op het door hen opgegeven adres weer uit te schrijven. Hierover vindt geen terugkoppeling plaats naar de gemeente. Uitschrijving bij de Kamer van Koophandel heeft dan ook geen gevolgen voor de registratie van vrouwen bij de GG&GD7.
1212-uur shift en 44-weken termijn alleen effectief bij controles Verschillende ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de politie als de hulpverlening, merken op dat de instelling van de maximale werktijd van 12 uur en de vier-weken termijn effectieve maatregelen zijn, als de gemeente hier ook consequent op controleert. Wanneer bij controle blijkt dat zaken niet op orde zijn, moet dit vervolgens consequenties hebben. Het algemene oordeel van de geïnterviewde partijen is dat de gemeente dit controleren te weinig doet.
4-weken termijn: barrière voor mensenhandelaren of vooral voor vrouwen zelf? Volgens verschillende ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de hulpverlening als de exploitanten, is het zeer de vraag voor wie de vier-weken huurtermijn de grootste barrière opwerpt,
7
De gemeente benadrukt hierbij dat het bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel puur bedoeld is
als ‘toetsmoment’. Vrouwen die aan het Zandpad werkzaam zijn, werken als ZZP’er. ZZP’ers zijn verplicht te allen tijde een geldige inschrijving bij de Kamer van Koophandel te hebben, anders plegen zij een economisch delict. Het verlopen van de registratie bij de Kamer van Koophandel zou op dit moment bij circa 50 aan het Zandpad werkzame vrouwen aan de orde zijn. Voor de Belastingsdienst ontstaat een lastige situatie wanneer vrouwen aangifte willen doen zonder geldige inschrijving bij de Kamer van Koophandel. Voornemen van de Belastingdienst en de Kamer van Koophandel is om de samenwerking op dit terrein in de toekomst verder te intensiveren.
29
voor mensenhandelaren of voor de vrouwen zelf. Vrouwen moeten verplicht vier weken achtereen een raam huren, waardoor zij tevens verplicht worden om vier weken achtereen te werken. Anders kunnen zij nooit de huur voor het raam opbrengen. Ook wanneer zij ziek worden of ongesteld zijn, zien vrouwen zich hierdoor volgens verschillende ondervraagde betrokkenen verplicht om te blijven werken. Hoewel bij ziekte afgeweken kan worden van de vier-weken huurtermijn en de mogelijkheid bestaat om vervanging te regelen, zou dit niet erg gemakkelijk zijn en afhankelijk van de betreffende exploitant. Voor mensenhandelaren zou de maatregel volgens enkele betrokkenen zelfs uitkomst bieden, omdat zij ‘zeker weten dat een vrouw vier weken vast zit’. Ook het beroep 'even uitproberen', zo merken enkele betrokkenen uit de hoek van de hulpverlening op, behoort door de invoering van de vier-weken termijn niet meer tot de mogelijkheden.
Landelijke invoering invoering van maatregelen zou effectiviteit sterk vergroten Een landelijke invoering van de in Utrecht genomen maatregelen en een landelijk registratiesysteem zou de barrières voor mensenhandelaren volgens gemeentelijke medewerkers en het CCV flink kunnen vergroten. Zo kan volgens hen de registratieplicht een effectieve barrière tegen mensenhandel vormen als deze landelijk wordt ingevoerd. Volgens gemeentelijke medewerkers krijg je met een landelijke registratie beter zicht op waar vrouwen werken en voorkom je dat vrouwen die in de ene stad weggestuurd worden, in de andere stad zonder problemen in de prostitutie aan de slag kunnen. Ook voor de effectiviteit van de maximale werktijd van 12 uur per dag is volgens hen een landelijke registratie noodzakelijk. Alleen dan kun je inzichtelijk maken of vrouwen naast hun shift van 12 uur aan het Utrechtse Zandpad ook nog in andere steden werkzaam zijn en kun je hier vervolgens iets tegen ondernemen. Tot slot is ook de vier-weken huurtermijn zonder landelijke registratie geen waterdichte maatregel. Vrouwen kunnen, ondanks de verplichting om vier weken achtereen te huren, toch na een week vertrokken zijn. Zij komen dan op een zwarte lijst bij de exploitant, maar kunnen zonder problemen elders aan het werk worden gezet. Dit ondervang je alleen door invoering van een landelijke registratie, waarin terug te vinden is dat een vrouw de initiële periode van vier weken - in dit geval in Utrecht - niet heeft vol gemaakt. Volgens de GG&GD hoeft een prostituee bij registratie in het kader van het wetsvoorstel WRP echter vooralsnog niet aan te geven waar zij werkt en hoeveel uren.
Strafrecht en preventie moeten elkaar aanvullen Enkele ondervraagde betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie geven aan pas daadwerkelijk effect van het maatregelenpakket te verwachten als er ook daadwerkelijk veel mensenhandelaren gepakt en veroordeeld gaan worden. Het Openbaar Ministerie (OM) in Utrecht heeft in de periode 2010 t/m het eerste kwartaal van 2012 in totaal 18 onderzoeken c.q. strafzaken gehad met betrekking tot mensenhandel aan het Utrechtse Zandpad. In vijf strafzaken zijn verdachten veroordeeld (tabel 3). Een aantal onderzoeken loopt nog. Naast de onderzoeken die betrekking hebben op het Zandpad zijn door de politie en het OM ook onderzoeken naar mensenhandel uitgevoerd die zich afspelen buiten het Zandpad. Daarentegen vinden de justitiële partijen dat je met strafzaken in principe mensenhandel niet aanpakt. Het brede pakket aan maatregelen is juist bedoeld om preventief te werken. Eén van de ondervraagde betrokkenen merkt in dit kader op dat we af moeten van het idee dat meer signalen leiden tot meer zaken en meer veroordelingen en dat meer veroordelingen effectief zijn in de strijd
30
tegen mensenhandel. Het zou juist effectief zijn als er mínder strafzaken zouden komen, doordat mensenhandelaren al in een vroeg stadium in hun plannen gedwarsboomd worden. Dan pas ben je het probleem structureel aan het terugbrengen. Politie, OM en gemeente zien uiteindelijk de meest effectieve aanpak in een combinatie van een preventie en repressie. Door een samenhangend stelsel van barrières bereik je dat zo min mogelijk slachtoffers van mensenhandel te werk worden gesteld in de prostitutie. Op het moment dat er, ondanks barrières, toch signalen worden opgevangen van dwang en/of uitbuiting, moet een snelle en effectieve interventie plaatsvinden. Tabel 3 Onderzoeken en strafzaken mensenhandel Zandpad, Openbaar Ministerie 2010/2011/2012 1e kwartaal aantal strafzaken die zijn aangebracht bij de rechtbank
5 (3+2*)
aantal strafzaken geseponeerd
2
aantal onderzoeken/ strafzaken overgedragen aan de Nationale Recherche
5
aantal onderzoeken/ strafzaken overgedragen aan andere regio/parket
1
aantal onderzoeken/ strafzaken internationaal overgedragen
1
aantal onderzoeken afgebroken
5
uitkomst nog niet bekend Totaal aantal onderzoeken/ strafzaken
1 18**
Bron: Openbaar Ministerie * drie strafzaken hebben geleid tot veroordeling, twee strafzaken zijn overgedragen aan de Nationale Recherche en hebben uiteindelijk ook geleid tot veroordeling **
dubbeltelling is mogelijk omdat een onderzoek/strafzaak binnen meerdere categorieën kan worden gerangschikt
3.4 Neveneffecten van het maatregelenpakket Utrechtse vrouwen lijken niet op grote schaal naar andere steden te vertrekken De meeste ondervraagde betrokkenen zijn van mening dat de invoering van de maatregelen in Utrecht niet leidt tot een extreme verschuiving van vrouwen naar andere steden. Verschillende betrokkenen merken op dat Utrechtse vrouwen wel eens in andere steden opduiken, maar dat dit geen nieuw fenomeen is. De mobiliteit tussen verschillende steden was altijd al groot. Ook uit de Kenniskring Mensenhandel komen weinig signalen dat Utrechtse vrouwen in groten getale in andere steden opduiken. Alleen de gemeente Amsterdam geeft aan wel enige toename van Utrechtse vrouwen te zien sinds de invoering van de maatregelen in Utrecht. In Amsterdam kunnen ramen, in tegenstelling tot in Utrecht, per dag gehuurd worden. Veel vrouwen beschikken niet over het in Utrecht benodigde startkapitaal om een raam voor een week te huren. Een tweede reden zouden de registratiegesprekken vormen. Ook zouden iets vaker vrouwen onder de 21 jaar die niet in Utrecht aan het werk kunnen, in de Amsterdamse raamprostitutie gesignaleerd worden.
Rigoureuze Rigoureuze maatregelen in andere steden zorgen juist voor toestroom naar Utrecht Medewerkers van de Belastingdienst merken op dat raamprostituees nog altijd graag in Utrecht werken. De verdiensten in Utrecht zouden relatief hoog zijn in vergelijking met bijvoorbeeld
31
Alkmaar. Als er al sprake is van een waterbedeffect, dan is dit er volgens verschillende ondervraagde betrokkenen vooral een richting Utrecht. In andere steden, zoals Alkmaar, zijn veel rigoureuzere maatregelen genomen, zoals bijvoorbeeld het sluiten van ramen. Dit zou juist leiden tot een toestroom van vrouwen naar Utrecht. Ook de Haagse aanpak, waarbij de politie een negatief advies voor het verhuren van een raam aan een bepaalde vrouw kan afgeven, zou mogelijk leiden tot verplaatsing van vrouwen naar Utrecht.
Er is sprake van verschuiving naar illegaal circuit, maar dit is een landelijke trend In de afgelopen jaren is de vergunde prostitutiesector volgens verschillende ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de politie als de hulpverlening, in hoog tempo naar het illegale circuit verschoven. Dit zou echter een landelijke ontwikkeling zijn. Vrouwen kiezen er vaker voor om vanuit huis, hotels of de escort te werken. Het internet speelt een steeds belangrijkere rol bij het leggen van contacten en het maken van afspraken. Enkele ondervraagde betrokkenen menen dat het verhogen van de leeftijdsgrens voor raamprostituees naar 21 jaar ertoe leidt dat jonge vrouwen vaker in de escort of vanuit huis of hotels werkzaam zijn. Gezien de landelijke ontwikkelingen is het is het echter de vraag in hoeverre dit een direct gevolg is van de in Utrecht ingevoerde maatregelen. De gemeente merkt vooralsnog ook geen lagere bezetting van de Utrechtse ramen. Verschillende betrokkenen, met name vanuit de hulpverlening, merken op dat de verschuiving naar het illegale circuit wel grote risico's met zich meebrengt, zowel voor de vrouwen als voor de volksgezondheid. In het illegale circuit is immers helemaal geen zicht meer op deze vrouwen.
Sterke focus op Zandpad gaat ten koste van aandacht voor andere vormen van prostitutie Enkele ondervraagde betrokkenen uit de hoek van de gemeente en de justitiële partners geven aan zich enige zorgen te maken over de sterke focus die in Utrecht wordt gelegd op het Zandpad. Aan de ene kant is de verwachting dat dit ertoe zal leiden dat de situatie aan het Zandpad zal verbeteren. Aan de andere kant benadrukken ze dat mensenhandel mogelijk verschuift naar andere vormen van prostitutie. Voor deze andere vormen van prostitutie moet daarom ook voldoende aandacht blijven.
32
4 Regie en samenwerking 4.1 Inleiding en leeswijzer Hoewel het brede maatregelenpakket ter bestrijding van mensenhandel in de Utrechtse prostitutie een gezamenlijk pakket van alle betrokken partners is, valt de uitvoering van verschillende maatregelen direct onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Een laatste belangrijke vraag bij dit onderzoek was dan ook hoe de samenwerkingspartners aankijken tegen de wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan het brede maatregelenpakket. Daarbij is ook de gevoerde regie van belang. Paragraaf 4.2 geeft een overzicht van de positieve bevindingen ten aanzien van de onderlinge samenwerking en regievoering. Paragraaf 4.3 beschrijft enkele knelpunten die ten aanzien van dit onderwerp naar voren kwamen.
4.2 Positieve aspecten samenwerking en regievoering Positief dat gemeente zich actief inzet tegen mensenhandel Verschillende ondervraagde betrokkenen, met name vanuit de hoek van de politie en de hulpverlening, ervaren het feit dat de gemeente Utrecht zich actief inzet om het probleem van mensenhandel tegen te gaan, als zeer positief. Met de getroffen maatregelen heeft de gemeente, samen met de betrokken partners, hoe dan ook een goed begin gemaakt in de strijd tegen mensenhandel in de prostitutie. Nu is het volgens verschillende betrokkenen vooral zaak gezamenlijk te bekijken ‘hoe we nu verder gaan’. De gemeente, zo merken enkele betrokkenen op, ziet mensenhandel tegenwoordig veel meer als een probleem waarin ook zij haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen. Door het brede maatregelenpakket kijkt men niet meer alleen naar de politie en het OM, maar is veel meer sprake van een multidisciplinaire aanpak.
Partijen zijn overwegend positief over de onderlinge samenwerking De meeste ondervraagde betrokkenen oordelen positief over de samenwerking tussen de verschillende partijen bij de uitvoering van het brede maatregelenpakket. De wil tot samenwerken is volgens verschillende betrokkenen bij alle partijen in ieder geval duidelijk aanwezig. Zeker in het begin is de samenwerking ‘wel even zoeken’ geweest, maar nu weten de verschillende partners elkaar steeds beter te vinden. Men trekt gezamenlijk op en zoekt samen naar oplossingen. Partners ervaren het als positief dat zij nu ‘bij elkaar in de keuken kunnen kijken’. De verbetering van de onderlinge samenwerking komt vooral voort uit de programma- en proeftuinperiode. Door het maatregelenpakket is echter een echte ketensamenwerking ontstaan.
De intensievere controles verbeteren samenwerking gemeente, politie en Belastingdienst De gemeente en de politie trekken sinds de invoering van het brede maatregelenpakket veel meer samen op in de toezicht en handhaving op het Zandpad. Beide partijen ervaren de onderlinge
33
samenwerking door het intensievere contact als verbeterd. Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) krijgt nu ook terugkoppeling van de politie. Ook de samenwerking bij de integrale controles van gemeente, politie en Belastingdienst is verbeterd. Voorheen was deze vaak ad hoc van aard, nu is deze meer structureel en geborgd binnen de verschillende organisaties.
Bewustwording Bewustwording over mensenhandel verbeterd; alertheid leidt tot meer signalen Volgens verschillende betrokkenen is de bewustwording over mensenhandel onder de diverse partijen verbeterd. Dit is niet alleen een gevolg van de ingevoerde maatregelen, maar komt ook vooral voort uit de voorgaande programma- en proeftuinperiode. Partners zijn, vooral door de geïntensiveerde samenwerking, veel alerter op signalen mensenhandel. Ondervraagde betrokkenen vanuit de politie zijn van mening dat de signalen in de afgelopen tijd ook kwalitatief beter zijn geworden. Daarnaast benadrukt de politie dat voortdurend aandacht voor de kwaliteit van de signalen nodig blijft. Partijen maken vaker melding van opvallende zaken die zij tijdens hun werkzaamheden constateren. De meeste ondervraagde betrokkenen geven ook aan signalen goed kwijt te kunnen. Het besef is aanwezig dat stapeling van signalen, hoe futiel deze in eerste instantie misschien ook lijken, er uiteindelijk toe kan leiden dat mensenhandelaren aangepakt kunnen worden. Of, zoals één van de betrokkenen opmerkt: ‘0 + 0 + 0 is soms 1’.
4.3 Ervaren knelpunten samenwerking en regievoering Regie: vooral binnen de gemeente veel verschillende afdelingen Een onderwerp als mensenhandel vraagt om een goede regie. In de praktijk blijkt echter nog wel eens onduidelijkheid te bestaan over wie op welk punt de regie voert. Voor de invoering van het brede maatregelenpakket lag de regiefunctie voornamelijk bij het OM en de politie. Nu kijkt men steeds meer naar de gemeente, met name op het terrein van samenwerking en bestuurlijke besluitvorming. Wat de regiefunctie van de gemeente niet eenvoudiger maakt, is het grote aantal verschillende afdelingen binnen de gemeentelijke organisatie dat zich met het onderwerp mensenhandel bezighoudt. Verschillende ondervraagde betrokkenen, met name uit de hoek van politie en justitie, zijn van mening dat zelfs binnen de gemeentelijke organisatie ‘de neuzen nog lang niet altijd dezelfde kant op staan'. Hoewel enkele betrokkenen vanuit de politieorganisatie wat dit betreft wel aangeven in de afgelopen tijd verbetering te zien. Toch zou de interne communicatie bij de gemeente volgens hen beter kunnen. Ook merken enkele betrokkenen vanuit de politieorganisatie op de indruk te krijgen dat zaken bij de gemeente soms wel erg 'op één persoon hangen'. Een centrale regiefunctie bij de gemeente, zoals voorheen de Programmamanager Aanpak mensenhandel, wordt gemist.
Door opheffen programmateam mensenhandel wordt strategisch overleg gemist Eind 2010 is het pogrammateam mensenhandel opgeheven. Vanaf dat moment vonden de verschillende partijen elkaar op strategisch niveau. Verschillende ondervraagde betrokkenen, vooral vanuit de gemeentelijke organisatie, ervaren de beëindiging van het programmateam als een gemis. Het bestaande overleg tussen partijen is nu overwegend praktisch van aard, terwijl juist behoefte is aan overleg op strategisch niveau. Het opheffen van het programmateam mensenhandel betekende
34
ook het einde van de taak van de programmamanager aanpak mensenhandel vanuit de gemeente, die wordt gemist zoals ook al beschreven in de vorige paragraaf. Juist de programmamanager wist partijen te binden. Op dit moment is meer strategisch overleg, zoals voorheen in het programmateam, weer nieuw leven ingeblazen. Vooralsnog heeft dit geresulteerd in een strategisch overleg tussen gemeente, politie en OM dat eens per zes weken bijeen komt.
Signalering kan nog verder worden verbeterd door train training ing en betrekken meer partijen De kwaliteit van de signalering wordt door enkele ondervraagde betrokkenen toch ook als zorgpunt genoemd. Gezien de complexheid van signalen mensenhandel is het zeer belangrijk dat partners goed getraind worden in het herkennen van signalen. Hier zou volgens enkele betrokkenen nog meer op ingezet mogen worden. Daarnaast kan de signalering volgens de ondervraagde betrokkenen verder verbeterd worden door het betrekken van meer partijen. Zo wordt op dit moment al gekeken naar de rol van het GBA en de Kamer van Koophandel bij signalen mensenhandel. Maar bijvoorbeeld ook taxichauffeurs zien soms dingen die relevant kunnen zijn. De Rode Draad en de exploitanten geven zelf aan dat ze meer betrokken willen worden door de gemeente bij de aanpak van mensenhandel. Ook zouden de prostituees zelf meer betrokken moeten worden.
Onderzoeken van de rol van het RIECRIEC-Midden Nederland bij de informatieinformatie-uitwisseling De getroffen maatregelen hebben bij verschillende partners geleid tot veel extra informatie. Op het gebied van uitwisseling van deze informatie tussen partijen valt volgens verschillende ondervraagde betrokkenen nog wel winst te behalen. De politie Utrecht geeft aan sinds de invoering van het brede maatregelenpakket meer meldingen te ontvangen van het HAP en het Proteam. Toch is het, vanwege het beroepsgeheim, vaak lastig om informatie uit de hulpverleningshoek te verkrijgen. Eén van de ondervraagde betrokkenen vanuit de politie merkt in dit kader op dat ook de hulpverlening in een informatieconvenant opgenomen zou moeten worden. Hier zitten echter vaak wel juridische haken en ogen aan. Het RIEC-MN (Regionaal Informatie en Expertisecentrum Mensenhandel Midden-Nederland) wordt meermaals genoemd als partij die een rol zou kunnen spelen in het uitzoeken welke informatie tussen welke partners uitgewisseld kan worden. Met een dergelijke partij voorkom je versnippering van informatie die gezamenlijk van grote waarde kan zijn in de strijd tegen mensenhandel.
35
Bijlage 1 – Lijst van geïnterviewden Voor de totstandkoming van deze evaluatie hebben groepsgesprekken en diepte-interviews plaatsgevonden met professionals van de volgende partijen:
Gemeente Utrecht •
GG&GD
•
Afdeling Openbare Orde & Veiligheid
•
Vergunningen, Toezicht en Handhaving
•
Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
•
Wijkbureau Overvecht
Openbaar Ministerie Utrecht Politie Utrecht •
Divisie Informatie
•
Unit Mensenhandel
•
Wijkteam Overvecht
Belastingdienst Utrecht Kamer van Koophandel Utrecht Stichting de Tussenvoorziening •
HAP-Zandpad
•
Proteam
Coördinator Slachtoffers Mensenhandel Utrecht Centrum Maliebaan Het Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) De Rode Draad (kennis(kennis- en informatiecentrum) Exploitanten Zandpad en Hardebollenstraat
36
Bijlage 2 Barrièremodel
37
Bestuurlijke aanpak Entree
∙ Inschrijving GBA
DBG Burgerzaken
Huisvesting
∙ Huisvestingsverordening
VTH
Identiteit
∙ IDID-bewijs
DBG Burgerzaken
Arbeid
∙ Registratie raamprostituees
GG&GD
∙ Vergunning(en)
VTH + GG&GD
∙ Uitkering
DMO W&I
∙ BibobBibob-onderzoek
BCD OOV
Financieel
signaleren ⇔ informatie uitwisselen ⇔ controleren ⇔ onderzoeken ⇔ handhaven
38
Bijlage 3 Administratieve gegevens Algemeen administratieve gegevens Voor de kwantitatieve analyse van de aanpak mensenhandel hebben we administratieve gegevens opgevraagd bij de gemeente (GG&GD en Stadsontwikkeling), de hulpverlening (Stichting de Tussenvoorziening en Comensha), de politie, het OM, de Belastingdienst en de deelnemers aan het Casusoverleg Mensenhandel. Niet alle administratieve gegevens bleken even gemakkelijk leverbaar. Van sommige maatregelen bleken geen administratieve gegevens beschikbaar. Dit geldt voor de naleving van de vier-weken termijn en de maximale werktijd van 12 uur. Sommige gegevens moesten uit de hoofden van medewerkers komen, of in afzonderlijke rapportages teruggezocht worden. Soms bleken gegevens over jaren niet compleet.
Administratieve gegevens GG&GD Na langzame start piek piek registraties in najaar 2011 Op 14 mei 2012 waren bij de GG&GD Utrecht 579 vrouwen geregistreerd. De cijfers laten zien dat de registratie langzaam op gang kwam. In de eerste maanden lieten slechts weinig vrouwen zich registreren. Toen werd aangekondigd dat de registratie vanaf 1 oktober 2011 voor alle vrouwen werkzaam aan het Zand verplicht was en dat hierop ook gecontroleerd zou gaan worden, kwamen veel vrouwen zich melden voor een registratiegesprek. Dit verklaart de piek aan registraties in augustus, september en oktober 2011.
39
Tabel B3.1 Aantal bij GG&GD geregistreerde vrouwen naar maand, maart '11 – mei '12
maart 2011
aantal
percentage
2
0,3%
april 2011
16
2,8%
mei 2011
23
4,0%
juni 2011
44
7,6%
juli 2011
38
6,6%
augustus 2011
86
14,9%
101
17,4%
oktober 2011
87
15,0%
november 2011
38
6,6%
december 2011
11
1,9%
januari 2012
30
5,2%
februari 2012
22
3,8%
maart 2012
34
5,9%
april 2012
17
2,9%
mei 2012*
12
2,1%
september 2011
datum registratie onbekend Totaal
18
3,1%
579
100%
Bron: GG&GD Utrecht * tot 14 mei 2012
Registratie van enkele vrouwen op eigen verzoek ingetrokken Tot half mei 2012 was nog geen enkele geregistreerde vrouw ook weer uitgeschreven bij de GG&GD. Aangezien de eerste registratie heeft plaatsgevonden in maart 2011 en de registratie een geldigheid heeft van twee jaar is dit ook nog niet echt aan de orde. Wel kwam het een aantal keer voor dat de GG&GD op verzoek van vrouwen zelf een registratie heeft ingetrokken.
Helft van de vrouwen komt op eerste afspraak voor gesprek De helft van de vrouwen (53%) komt op de eerste afspraak voor het gesprek opdagen. 7% laat bij de eerste afspraak verstek gaan en maakt geen nieuwe afspraak, 10% laat verstek gaan en maakt een nieuwe afspraak. Vooral deze laatste 10% vormt volgens de GG&GD een groep waar veel tijd in gaat zitten. Soms moet wel tot vier keer toe een nieuwe afspraak gepland worden, of komt iemand bij de tweede keer wel opdagen, maar blijken de papieren niet in orde. Met 30% van de benaderde vrouwen is geen afspraak gemaakt voor een gesprek.
40
Figuur B3.2 – Verloop afspraak en gesprek op eerste afspraak Verstek, geen nwe afspr.
verstek en nieuwe afspraak geen gesprek
30%
10% 53% 7%
Bron:GG&GD Utrecht
Geen tweede gesprekken gevoerd Indien het registratiegesprek hier aanleiding toe geeft, bestaat de mogelijkheid om ook nog een tweede gesprek met een vrouw te voeren, in aanwezigheid van de politie. Van deze mogelijkheid is tot op heden geen gebruik gemaakt.
Tolk ingezet bij 45% van de registratiegesprekken Bij 45% van de door de GG&GD gevoerde registratiegesprekken is een tolk ingezet. Het ging hierbij vooral om tolken Bulgaars (17,4%), Spaans (13,1%) en Roemeens (8,6%).
41
Tabel B3.2 B3.2 Benodigde tolken naar taal
tolk Bulgaars
101
17,4%
tolk Spaans
76
13,1%
tolk Roemeens
50
8,6%
tolk Hongaars
13
2,2%
tolk Russisch
4
0,7%
tolk Slowaaks
3
0,5%
tolk Thais
2
0,3%
tolk Duits
1
0,2%
tolk Frans
1
0,2%
tolk Pools
1
0,2%
tolk Portugees
1
0,2%
tolk Tsjechisch
1
0,2%
tolk overige taal
5
0,9%
259
44,7%
7
1,2%
geen tolk benodigd
313
54,1%
Totaal
579
100%
subtotaal tolk benodigd niet ingevuld
Bron: GG&GD Utrecht
Bijna tweederde deel van de geregistreerde vrouwen is van OostOost-Europese herkomst Bijna tweederde deel van de bij de GG&GD geregistreerde vrouwen is van Oost-Europese herkomst. Bijna drie op de tien vrouwen (29%) hebben de Bulgaarse nationaliteit, een vergelijkbaar deel (28%) is Roemeens. 17% van de geregistreerde vrouwen heeft de Nederlandse nationaliteit. Tabel B3.3 Nationaliteit geregistreerde vrouwen aantal
percentage
Bulgaarse
168
29,0%
Roemeense
161
27,8%
Nederlandse
101
17,4%
Hongaarse
20
3,5%
Poolse
10
1,7%
5
0,9%
Litouwse Slowaakse andere nationaliteit onbekend Totaal
3
0,5%
106
18,3%
5
0,9%
579
100%
Bron: GG&GD Utrecht
Bijna vier op de tien geregistreerde vrouwen zijn jonger dan 26 jaar Bijna vier op de tien geregistreerde vrouwen (37%) zijn tussen 21 en 25 jaar oud, een kwart is tussen de 26 en de 30. Twee geregistreerde vrouwen (0,3%) zijn jonger dan 21 jaar.
42
Tabel B3.4 Leeftijd geregistreerde vrouwen aantal 0-20 jaar
percentage
2
0,3%
21-25 jaar
216
37,3%
26-30 jaar
142
24,5%
31-35 jaar
67
11,6%
36-40 jaar
45
7,8%
41-45 jaar
52
9,0%
46-50 jaar
26
4,5%
51-55 jaar
7
1,2%
56-60 jaar
12
2,1%
61-65 jaar
4
0,7%
onbekend Totaal
6
1,0%
579
100%
Bron: GG&GD Utrecht
Bij zeven van de tien registratiegesprekken volgt een doorverwijzing Bij zeven van de tien registratiegesprekken (71%) volgt een doorverwijzing. In totaal heeft de GG&GD 75 signalen van dwang doorgegeven aan de politie. Dit betreft 13% van de gehouden registratiegesprekken. Bijna 10% van de geregistreerde vrouwen wordt om medische redenen doorverwezen, 8% om sociaal-psychologische. 7,1% van de geregistreerde vrouwen is doorverwezen vanwege financiële problemen. Bij 8 geregistreerde vrouwen (1,4%) heeft doorverwijzing plaatsgevonden vanwege vermoedens van dwang. Het betrof hierbij zeer lichte, mogelijke aanwijzingen van dwang. De betreffende vrouwen zijn daarom doorgegeven aan de hulpverlening. Bij de politie is hiervan (in eerste instantie) nog geen melding gemaakt. Tabel B3.5 Doorverwijzingen registratiegesprek naar type doorverwijzing
signalen doorgegeven aan politie
75
13,0%
medisch
55
9,5%
sociaal-psychologisch
47
8,1%
financieel
41
7,1%
juridisch
21
3,6%
huisvesting
9
1,6%
dwang
8
1,4%
anders
153
26,4%
Subtotaal doorverwijzingen
409
70,6%
geen doorverwijzing
170
29,4%
Totaal
579
100%
Bron: GG&GD Utrecht
43
Bijzonderheden registratiegesprekken GG&GD 52 vrouwen gaven tijdens het registratiegesprek aan (op termijn) met het werk te willen stoppen. Voor 6 vrouwen vormden de leges een probleem. 33 vrouwen hadden bij de eerste afspraak voor het registratiegesprek niet alle benodigde papieren bij zicht. Van 84 vrouwen klopte het opgegeven telefoonnummer niet (meer) en bij 78 vrouwen kreeg de GG&GD bij contactpogingen tot tweemaal toe de voicemail. Tabel B3.6 Bijzonderheden registratiegesprekken GG&GD aantal Leges vormen een probleem
6
wil stoppen
52
eerste keer niet alle papieren bij zich
33
telefoonnummer klopt niet
84
twee keer voicemail
78
Bron: GG&GD Utrecht
Administratieve gegevens Stadsontwikkeling Het Zandpad wordt 40 keer per jaar bezocht door twee inspecteurs bijzondere handhaving van de gemeente. Eens per maand gaat een inspecteur bijzondere handhaving samen met een medewerker van de politie op pad voor controles op het Zandpad. De controles zijn er op gericht om de vrouwen op de boten te bezoeken en de exploitanten te controleren op vergunningsvoorwaarden.
Administratieve gegevens viervier-weken termijn en 1212-uurs shifts De administratieve gegevens over de vier-weken termijn en de 12-uurs shift zijn nog in onderzoek tijdens dit evaluatie-onderzoek. Ten aanzien van de 12-uurs shifts geeft de gemeente aan 'geen onregelmatigheden' te hebben geconstateerd.
Geen nietniet-geregistreerde prostituees aangetroffen, wel meer signalen doorgegeven Tot op heden is bij geen enkele controle een niet-geregistreerde prostituee aangetroffen. In 2011 zijn 27 signaaldocumenten met betrekking tot het Zandpad aan de Politie Utrecht verzonden. In het eerste kwartaal van 2012 waren dit er al 15. Het aantal door Vergunningen, Toezicht & Handhaving (VTH) doorgegeven signalen lijkt dus toe te nemen.
44
Tabel B3.7 Toezicht en handhaving Zandpad gemeente Utrecht 2012 2011
(eerste kwartaal)
Overtreding 4-weken termijn
geen gegevens
geen gegevens
overtreding maximum werktijd van 12 uur
geen gegevens
geen gegevens
niet-geregistreerde prostituees aangetroffen signalen doorgegeven aan de politie
0
0
27
15
Bron: Gemeente Utrecht, VTH
Aantal handhavingsacties neemt toe en Wet Bibob in 2012 voor het eerst toegepast In 2010 heeft één handhavingsactie seksvergunning plaatsgevonden, naar aanleiding van de overtreding van regels. In 2011 vonden vijf handhavingsacties plaats, in 2012 in alleen het eerste kwartaal al drie. Het aantal handhavingsacties door de gemeente lijkt dus toe te nemen. De Wet Bibob is in 2012 voor het eerst in één geval toegepast. NB: Deze cijfers hebben betrekking op alle seksvergunningen, dus niet alleen op de raamprostitutie.
Tabel B3.8 Toezicht en handhaving door de gemeente Utrecht, alle seksvergunningen 2012 2010
2011
(eerste kwartaal)
handhavingsacties seksvergunningen
1
5
3
aantal keer Wet Bibob toegepast
0
0
1
Bron: Gemeente Utrecht, VTH
Vergunningen Vanaf de eerste helft van 2010 zijn vergunningen voor meerdere boten gebundeld. Voor die tijd werd nog voor iedere boot één vergunning afgegeven. Dit verklaart het grote verschil in aantallen tussen enerzijds 2010 en anderzijds 2011 en 2012. In 2011 zijn 11 vergunningen aangevraagd en 10 verleend. Eén aanvraag is ingetrokken nadat de gemeente had aangegeven voornemens te zijn de vergunning te weigeren vanwege slecht levensgedrag van de exploitant. In 2012 zijn 8 vergunningen aangevraagd en 7 vergunningen verleend. Eén verlenging is wel alvast verleend, maar ondertussen loopt nog een Bibob-onderzoek. Bij een negatief Bibob-advies zal deze vergunning weer worden ingetrokken. De meeste verleende vergunningen betreffen bijschrijving van een nieuwe beheerder.
45
Tabel B3.9 Aangevraagde vergunningen, alle seksinrichtingen Utrecht 2010
2011
2012
vergunningen aangevraagd
114
11
8
vergunningen verleend
114
10
7
aanvragen ingetrokken
0
1
0
vergunningen nog in aanvraag
-
-
1
verleende vergunningen betreffen: overname verlenging bijschrijving nieuwe onderneming Totaal
2
1
0
10
1
2*
101
8
6
1
0
0
114
10
8
Bron: Gemeente Utrecht, Dienst Stadsontwikkeling * bij één verlenging loopt nog een Bibob-onderzoek, wel alvast tijdelijk verleend
Administratieve gegevens HAP Bezoekersaantal HAP Zandpad in 2011 iets gestegen t.o.v. 2010 Het HAP aan het Zandpad is vier dagen per week geopend, op maandag, dinsdag, donderdag en vrijdag. Dit resulteerde in 2010 in 207 (31 december gesloten) en in 2011 in 208 openingsdagen. Met 3.693 bezoekende vrouwen werd het HAP in 2011 iets beter bezocht dan in 2010 (3.495). Gemiddeld bezochten in 2011 per openingsdag 18 vrouwen het HAP aan het Zandpad. In 2010 waren dit er 17. Wat opvalt is dat het gemiddeld aantal unieke vrouwen per maand in 2011 (145) iets lager ligt dan in 2010 (153). Tabel B3.10 Bereik HAP Zandpad, 2010 & 2011 2010 gerealiseerd aantal diensten HAP Zandpad totaal aantal bezoekende vrouwen gemiddeld aantal vrouwen per dienst gemiddeld aantal unieke vrouwen per maand
2011
207
208
3.495
3.693
16,9
17,8
153
145
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
In 2011 minder doorverwijzingen door het HAP dan in 2010 In 2010 verwees het HAP 156 keer een vrouw door naar de Doorstroom, medische zorg of de politie. In 2011 lag dit aantal met 67 beduidend lager. Doorverwijzing vindt in de meeste gevallen plaats naar de Doorstroom of naar een arts van het HAP.
46
Tabel B3.11 B3.11 Doorverwijzingen HAP naar type, 2010 & 2011 2010
2011
Doorstroom*
65
30
Arts Centrum Maliebaan op het HAP
66
31
Huisarts / SOA poli
14
4
politie
11
2
156
67
Totaal aantal doorverwijzingen Bron: Stichting de Tussenvoorziening * Prostitutieteam van Stichting de Tussenvoorziening
Grootste deel van de bezoekende vrouwen afkomstig uit OostOost-Europa Het grootste deel van de bezoekende vrouwen is afkomstig uit Oost-Europa. In 2010 was de helft (49%) van de bezoekende vrouwen afkomstig uit Oost-Europa. In 2011 lag dit aandeel met 60% nog iets hoger. Tabel B3.12 Herkomst bezoekers HAP Zandpad 2010
2011
West-Europa (excl. Nederland)
13%
13%
Oost-Europa
49%
60%
Latijns-Amerika
22%
19%
Overig (incl. Nederland)
16%
8%
100%
100%
Totaal Bron: Stichting de Tussenvoorziening
2.067 outreachende contacten op het Zandpad in 2011 Met outreachend werken hebben opvangmedewerkers van het HAP in 2011 2.067 keer contact gehad met vrouwen op het Zandpad. In 2010 betrof dit 2.693 keer.
Administratieve gegevens Proteam Het Uitstapprogramma In 2010 zijn 49 nieuwe trajecten gestart. 22 vrouwen zijn uitgestapt. In 2011 zijn 46 nieuwe trajecten gestart. 12 vrouwen zijn uitgestapt.
47
Tabel B3.13 Doorstroom; Uitstapprogramma Prostitutie, inin- en uitstroom, 2010 & 2011 2010
2011
aantal nieuwe trajecten
49
46
aantal vrouwen uitgestapt (uitstroom)
22
12
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
In 2011 meer aanmeldingen voor het Uitstapprogramma door verwijzers In 2010 werd iets meer dan een derde deel (37%) van de cliënten door het HAP of een verpleegkundige van het HAP aangemeld bij het Uitstapprogramma. Een derde deel werd aangemeld door een verwijzer en drie op de tien cliënten meldden zichzelf aan of kwamen bij het Uitstapprogramma terecht via outreachend werken. In 2011 is ruim de helft van de aanmeldingen voor het Uitstapprogramma afkomstig van verwijzers. Niet alle vrouwen die zijn aangemeld gaan een uitstaptraject volgen. Soms blijft de het bij een eenmalige hulpvraag, soms worden de vrouwen doorverwezen naar een andere hulpinstantie (bijvoorbeeld in een andere gemeente). Tabel B3.14 Aanmelding cliënt door 2010
2011
Cliënt is aangemeld door HAP /verpleegkundige HAP
49 (37%)
35 (28%)
Cliënt heeft zichzelf aangemeld/ via outreachend werken
40 (30%)
19 (15%)
Cliënt is aangemeld door verwijzer Totaal
44 (33%)
70 (56%)
133 (100%)
124 (100%)
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
In 2011 zijn er minder uitgestapte cliënten onder begeleiding Proteam dan in 2010 Op 31 december 2011 waren 12 cliënten onder begeleiding van het Proteam al langer dan één jaar uitgestapt. In totaal 8 cliënten waren tussen zes maanden en één jaar uitgestapt, 3 cliënten tussen drie en zes maanden en één cliënt korter dan drie maanden. In 2010 lagen al deze aantallen hoger.
Tabel B3.15 Duur uitstap cliënten onder begeleiding van Proteam, 2010 & 2011 (peildatum 3131-12)
langer dan één jaar uitgestapt tussen zes maanden en één jaar uitgestapt drie tot zes maanden uitgestapt korter dan drie maanden uitgestapt
2010
2011
22
12
9
8
10
3
3
1
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
20% cliënten in Uitstapprogramma is autochtoon, 19% is van OostOost-Europese herkomst Eén op de vijf cliënten in het Uitstapprogramma (20%) is van autochtone herkomst. Een vergelijkbaar deel (19%) is afkomstig uit Oost-Europa. Van bijna een kwart van de uitstappers (22%) is de herkomst onbekend.
48
Figuur B3.3 – Land van herkomst cliënten in Uitstapprogramma Nederland Oost-Europa
overig onbekend
20%
22%
19% 39%
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
Ongeveer de helft van de uitstappers is afkomstig uit (vermoedelijke) dwangsituatie Van de 22 uitstappers in 2010 waren er 17 afkomstig uit een (vermoedelijke) dwangsituatie. In 2011 en het eerste kwartaal van 2012 was bij de helft van de uitstappers sprake van uitstap vanuit een (vermoedelijke) dwangsituatie. Met vermoedelijke dwang wordt bedoeld dat het vermoeden bestaat dat er sprake is van dwang. Het betreft vrouwen die in begeleiding zijn/waren bij het Proteam. Het bespreekbaar maken van dwang is onderdeel van de begeleiding. Dit wil niet zeggen dat vrouwen er ook voor open staan om daadwerkelijk aangifte bij de politie te doen. In een aantal gevallen wordt het werk ook niet als dwang ervaren. Het heeft dus betrekking op het beeld van de hulpverlener. Vermoedens/signalen van dwang worden ook besproken in het zorgoverleg, samen met het HAP en de wijkagenten. Aangifte wordt door het Proteam ondersteund als vrouwen dit willen. In 2010/2011 is dit echter niet gebeurd. Tabel B3.16 Uitstap en dwang, 2010, 2011 2011 & 2012 2012 2010
2011
(1 januari – 1 juni)
10
6
4
Uitstap uit vermoedelijke dwangsituatie Uitstap zonder sprake van dwang
12
6
4
Totaal
22
12
8
Bron: Stichting de Tussenvoorziening
49
Administratieve gegevens Comensha (opvang) Driekwart van de aanmeldingen voor opvang vanuit de regio Utrecht betreft vrouwen In 2010 werden vanuit de regio Utrecht bij Comensha 15 personen aangemeld met een opvangverzoek. In 2011 waren dit er 21, in het eerste kwartaal van 2012 6. Driekwart van de aanmeldingen voor opvang betreft een vrouw. Tabel B3.17 Bij Comensha aangemelde cliënten uit de regio Utrecht met een opvangverzoek, 2010, 2011, 2012 2012 2010
2011
(eerste kwartaal)
- opvangplek geregeld
5
17
2
- nog geen plek gevonden
-
-
1
- noodbed bij gebrek aan geschikte opvangplek
-
2
1
bestemming vertrokken
1
2
-
Subtotaal vrouwen
6
21
4
- opvangplek geregeld
9
-
1
- noodbed bij gebrek aan geschikte opvangplek
-
-
1
Subtotaal mannen
9
0
2
15
21
6
Vrouwen
- opvang niet meer nodig/ cliënt met onbekende
Mannen
Totaal Bron: Comensha
Oost-Europees Helft voor opvang aangemelde vrouwen is Afrikaans, 16% Nederlands, 16% Oost Ongeveer de helft van de vrouwen die vanuit de regio Utrecht bij Comensha worden aangemeld voor opvang is afkomstig uit Afrika. 16% is van Oost-Europese afkomst en eveneens 16% is Nederlands.
50
Tabel B3.18 Herkomst aangemelde cliënten 2012 2010
2011
(eerste kwartaal)
- Nederland
2
3
-
- West-Europa
1
-
-
- Oost-Europa
1
4
-
- Afrika
2
11
3
vrouwen
- Azië
-
3
1
Subtotaal vrouwen
6
21
4
- Oost-Europa
5
-
-
- Afrika
1
-
2
- Zuid-/ Midden-Amerika
3
-
-
Substotaal mannen
9
0
2
15
21
6
mannen
Totaal Bron: Comensha
In eerste kwartaal 2012 vanuit Utrecht geen vrouwen aangemeld vanuit raamprostitutie In 2010 was 50% van de voor opvang aangemelde vrouwen uit de regio Utrecht werkzaam in de raamprostitutie. In 2011 is 29% van de aangemelde vrouwen geregistreerd onder de categorie 'prostitutie algemeen'. Vrouwen worden onder deze categorie geregistreerd wanneer door de aanmelder niet is aangegeven om welke vorm van prostitutie het gaat. In het eerste kwartaal van 2012 zijn vanuit Utrecht geen vrouwen voor opvang aangemeld vanuit de raamprostitutie.
Tabel B3.19 Gewerkte sectoren aangemelde cliënten 2010
2011
2012
- bordeel/club
2
1
-
- particulier huis
1
9
3
- raamprostitutie
3
-
-
- escort
-
1
-
- prostitutie algemeen
-
6
-
- land en tuinbouw
-
-
1
vrouwen
- (nog) niet gewerkt
-
4
-
Subtotaal vrouwen
6
21
4
- escort
8
-
1
- prostitutie algemeen
1
-
1
Subtotaal mannen
9
0
2
15
21
6
mannen
Totaal Bron: Comensha
51
Administratieve gegevens Politie Utrecht Aantal bij politie gemelde signalen mensenhandel is fors toegenomen In 2010 registreert de politie nog niet het aantal ontvangen signalen mensenhandel. Naar aanleiding van de ontvangen signalen mensenhandel levert de politie op basis van haar eigen informatie 15 signaalrapportages op met betrekking tot prostituees op het Zandpad. Vanaf 2011 registreert de politie 118 signalen met betrekking tot mensenhandel, zowel afkomstig uit de eigen organisatie als van de partners. In 2012 worden alleen al in het eerste kwartaal 87 signalen over prostituees met vermoedens van mensenhandel gemeld. Het aantal bij de divisie Informatie gemelde signalen van mensenhandel aan het Zandpad neemt de afgelopen jaren dus fors toe. In 2010 bespreekt men alle 15 signaalrapportages in het signaaloverleg. In 2011 worden 18 signalen besproken. In 2012 bespreekt men vooralsnog 3 signalen in het signaaloverleg. De vermelde aantallen besproken signalen betreffen alleen signalen rond vrouwen, niet rond adressen en faciliteerders. Tabel B3.20 Signalen mensenhandel Zandpad 2012 ontvangen signalen
2010
2011
(eerste kwartaal)
niet bekend
118
87
15
18
3
signalen besproken in signaaloverleg Bron: Politie Utrecht
Aantal faciliteerders aan het Zandpad is gedaald In het eerste kwartaal van 2012 waren op het Zandpad 11 faciliteerders op het terrein van huisvesting, 4 op het terrein van vervoer, één op het terrein van werk en één onder de categorie 'overig'. Ten opzichte van 2011 is het aantal faciliteerders gedaald. Tabel B3.21 Faciliteerders Zandpad 2012 huisvesting
2010
2011
(eerste kwartaal)
15
16
11
vervoer
1
5
4
werk
3
7
1
overig
0
1
1
Bron: Politie Utrecht
In 2011 zijn 16 onderzoeken mensenhandel verricht, waarvan 4 nationaal overgedragen In 2010 verrichtte de Unit Mensenhandel van de Politie Utrecht 15 onderzoeken naar mensenhandel aan het Zandpad. In 2011 betrof dit 16 onderzoeken. Vier van deze onderzoeken werden nationaal overgedragen. In het eerste kwartaal van 2012 verrichtte de Unit Mensenhandel van de Politie Utrecht 4 onderzoeken naar mensenhandel aan het Zandpad. Hiervan zijn er twee overgedragen aan de Nationale Recherche.
52
Tabel B3.22 Onderzoeken mensenhandel Zandpad, Unit Mensenhandel Politie Utrecht 2012 aantal onderzoeken onderzoeken nationaal overgedragen
2010
2011
(eerste kwartaal)
15
16
4
-
4
2
Bron: Politie Utrecht
Onderzoeken Unit Mensenhandel hebben in 13% geleid tot veroordeling Bij 13% van de onderzoeken van de unit Mensenhandel is een verdachte van mensenhandel in Utrecht voor de de rechter gebracht en in al deze gevallen volgde een veroordeling. In 16% van de onderzoeken naar mensenhandel werd de zaak door het OM geseponeerd. De redenen hiervoor zijn divers. Het kan zijn dat in de aangifte geen opsporings- of bewijsindicatie zit, de aangever later verzoekt tot intrekking of omdat er andere redenen zijn om deze strafrechtelijke onderzoeken niet voor de rechter te brengen. In geen van deze gevallen is het OM door de rechter teruggeroepen op haar sepotbesluit. In 35% van de gevallen is nog sprake van lopende onderzoeken. In de overige gevallen (36%) zijn de onderzoeken vanuit de regio Utrecht overgedragen aan andere politieregio's, de Nationale Recherche, de Koninklijke Marechaussee of de politie van het land waar het strafbare feit heeft plaatsgevonden of zijn de onderzoeken in behandeling bij de afdeling Zware Criminaliteit van de politie Utrecht.
Figuur B3.4 – Verloop onderzoeken Unit Mensenhandel 2010, 2011, 2012
afloop onbekend 6 (19%)
in onderzoek 11 (35%)
overig 5 (16%)
5 (16%) geen onderzoek/ sepot
veroordeling 4 (13%)
Bron:Politie Utrecht
53
Administratieve gegevens Openbaar Ministerie 18 onderzoeken/strafzaken leiden vooralsnog tot 5 strafzaken met veroordelingen Het Openbaar Ministerie in Utrecht heeft in de periode 2010 t/m het eerste kwartaal van 2012 in totaal 18 onderzoeken c.q. strafzaken gehad met betrekking tot mensenhandel aan het Utrechtse Zandpad. In vijf strafzaken zijn verdachten veroordeeld. Twee strafzaken zijn geseponeerd. Zeven onderzoeken zijn overgedragen, waarvan vijf aan de Nationale Recherche, één aan een andere regio en één internationaal. Van twee aan de Nationale Recherche overgedragen zaken is bekend dat deze hebben geleid tot de veroordeling van verdachten. Vijf onderzoeken zijn afgebroken. Hier lag vooral de weigering van slachtoffers om mee te werken aan het onderzoek aan ten grondslag. Van één onderzoek tot slot is de uitkomst nog niet bekend. Naast de hierboven genoemde onderzoeken zijn er door de politie en het OM ook mensenhandelonderzoeken/strafzaken opgepakt die niet aan het Zandpad gerelateerd zijn. Deze zijn niet meegenomen in onderstaande tabel. Ministerie inisterie Tabel B3.23 Onderzoeken en strafzaken mensenhandel Zandpad, Openbaar M 2010/2011/2012 1e kwartaal aantal strafzaken die zijn aangebracht bij de rechtbank
5 (3+2*)
aantal strafzaken geseponeerd
2
aantal onderzoeken/ strafzaken overgedragen aan de Nationale Recherche
5
aantal onderzoeken/ strafzaken overgedragen aan andere regio/parket
1
aantal onderzoeken/ strafzaken internationaal overgedragen
1
aantal onderzoeken afgebroken
5
uitkomst nog niet bekend Totaal aantal onderzoeken/ strafzaken
1 18**
Bron: Openbaar Ministerie * drie strafzaken hebben geleid tot veroordeling, twee strafzaken zijn overgedragen aan de Nationale Recherche en hebben uiteindelijk ook geleid tot veroordeling **
dubbeltelling is mogelijk omdat een onderzoek/strafzaak binnen meerdere categorieën kan worden gerangschikt
12 keer informatie overgedragen aan ketenpartners Casusoverleg Mensenhandel In 2011 en het eerste kwartaal van 2012 is in het Casusoverleg Mensenhandel in totaal 12 keer informatie overgedragen aan ketenpartners om maatregelen te treffen, terwijl politie en OM dat (nog) niet konden. Vier keer is informatie overgedragen aan de gemeente Utrecht, vier keer aan het UWV en vier keer aan de Belastingdienst.
54
Tabel B3.24 Info via casusoverleg overgedragen aan ketenpartners 2011,2012 aantal zaken in 2011/2012 Gemeente Utrecht
4
Arbeidsinspectie
0
UWV
4
Belastingdienst*
4
Bron: Gemeente Utrecht, Arbeidsinspectie, UWV en Belastingdienst * Gegevens Belastingdienst betreffen 2010 t/m eerste kwartaal 2012
Administratieve gegevens Belastingdienst Aantal unieke vrouwen werkzaam aan het Zandpad is tussen 2010 en 2011 gedaald Uit de bezettingsoverzichten die de Belastingdienst periodiek van de exploitanten ontvangt, blijkt dat in 2010 659 unieke vrouwen op het Zandpad werkzaam waren. In 2011 was dit aantal gedaald naar 410. In het eerste kwartaal van 2012 waren 318 unieke vrouwen werkzaam aan het Zandpad. Kanttekening bij deze aantallen is dat de Belastingdienst, zowel in 2010 als in 2011 en 2012, niet alle bezettingsoverzichten van de exploitanten heeft ontvangen. De vermelde aantallen betreffen zodoende het aantal vrouwen dat minimaal op het Zandpad werkzaam is geweest. Desondanks lijkt het aantal unieke vrouwen dat werkzaam is aan het Zandpad tussen 2010 en 2011 aanzienlijk gedaald te zijn. Het is aannemelijk dat de invoering van de 4-weken termijn deze daling heeft veroorzaakt. Als gevolg van de 4-weken termijn is verloop aan het Zandpad immers minder goed mogelijk.
Veel Roemeense en Bulgaarse vrouwen werkzaam aan het Zandpad In het eerste kwartaal van 2012 zijn de meeste aan het Zandpad werkzame vrouwen van Roemeense (89) of Bulgaarse (79) afkomst, gevolgd door Nederlandse vrouwen (64). Wat opvalt is dat tussen 2010 en 2011 het aantal Roemeense vrouwen aan het Zandpad gestegen is, terwijl het aantal Bulgaarse en Nederlandse vrouwen duidelijk afnam. Ook deze gegevens zijn afkomstig uit door de exploitanten aan de Belastingdienst aangeleverde bezettingsoverzichten. Ook hierbij geldt daarom de kanttekening dat de Belastingdienst, zowel in 2010 als in 2011 en 2012, niet alle bezettingsoverzichten van de exploitanten heeft ontvangen. De vermelde aantallen betreffen zodoende ook hier minimale aantallen.
55
Tabel B3.25 Nationaliteit vrouwen werkzaam aan Zandpad* 2012 2010
2011
(eerste kwartaal)
99
124
89
Bulgaars
169
96
79
Nederlands
136
77
64
Spaans
75
27
23
Hongaars
29
19
12
Duits
29
9
10
Pools
32
15
8
Litouws
13
5
5
Dominicaans
9
4
4
Belgisch
8
4
3
Slowaaks
6
2
3
Albanees
0
5
2
Italiaans
6
3
2
Lets
3
3
2
Russisch
3
2
2
Thais
6
2
2
Tsjechisch
8
3
2
Kroatisch
0
1
1
Moldavisch
1
1
1
Nigeriaans
3
2
1
Oostenrijks
2
0
1
Sloveens
3
2
1
Braziliaans
1
0
0
Colombiaans
8
1
0
Engels
2
0
0
Ests
1
0
0
Grieks
0
1
0
Oekraïense
1
1
0
Onbekend
6
1
1
659
410
318
Roemeens
Totaal Bron: Belastingdienst Utrecht
* Aantallen gebaseerd op bezettingsoverzichten die door de exploitanten zijn aangeleverd aan de Belastingdienst. Omdat de Belastingdienst in 2010, 2011 en 2012 niet alle bezettingsoverzichten van de exploitanten heeft ontvangen, betreffen de vermelde aantallen minimale aantallen.
56
Gemiddelde leeftijd vrouwen werkzaam aan het Zandpad is 30,9 jaar De meeste vrouwen die werkzaam zijn aan het Zandpad zijn tussen 21 en 30 jaar oud. De gemiddelde leeftijd van de vrouwen die in 2010, 2011 en het eerste kwartaal van 2012 werkzaam waren aan het Zandpad ligt net boven de 30 jaar (30,9). Ook deze gegevens zijn afkomstig uit door de exploitanten aan de Belastingdienst aangeleverde bezettingsoverzichten. Ook hierbij geldt daarom de kanttekening dat de Belastingdienst, zowel in 2010 als in 2011 en 2012, niet alle bezettingsoverzichten van de exploitanten heeft ontvangen. De vermelde aantallen betreffen zodoende ook hier minimale aantallen. Tabel B3.25 Leeftijd vrouwen werkzaam aan Zandpad* 2012 2010
2011
(eerste kwartaal)
21 t/m 30 jaar
396
268
176
31 t/m 40 jaar
153
91
77
41 t/m 50 jaar
85
40
53
ouder dan 50 jaar
24
11
12
1
0
0
659
410
318
30,8
29,9
32,2
onbekend Totaal gemiddelde leeftijd Bron: Belastingdienst Utrecht
* Aantallen gebaseerd op bezettingsoverzichten die door de exploitanten zijn aangeleverd aan de Belastingdienst. Omdat de Belastingdienst in 2010, 2011 en 2012 niet alle bezettingsoverzichten van de exploitanten heeft ontvangen, betreffen de vermelde aantallen minimale aantallen.
57
Bijlage 4 Enquête prostituees Aanpak Twee inloopbijeenkomsten voor prostituees georganiseerd, drie vrouwen geïnterviewd In de eerste week van juni zijn twee inloopgelegenheden georganiseerd voor prostituees bij het HAP aan het Zandpad. De prostituees zijn per brief in hun eigen taal uitgenodigd om tijdens deze inloopgelegenheden langs te komen bij het HAP en hun mening te geven over de aanpak van mensenhandel op het Zandpad. De uitnodigingsbrieven zijn boot aan boot verspreid door medewerkers van wijkbureau Overvecht. Tijdens de eerste inloopgelegenheid, op woensdagavond 6 juni 2012, zijn in totaal zeven vrouwen bij het HAP langs geweest. Slechts één van hen kwam naar aanleiding van de uitnodigingsbrief. De overige bezoeksters kwamen langs omdat zij dachten dat het HAP geopend was en zij iets wilden kopen. Twee vrouwen wilden desondanks wel enkele vragen beantwoorden. De overige vrouwen gaven aan hier geen belangstelling voor te hebben. Tijdens de tweede inloopgelegenheid, op vrijdag 8 juni 2012 hebben zich geen vrouwen bij het HAP gemeld. In totaal zijn tijdens de inloopgelegenheden drie interviews afgenomen door een onderzoeker van de afdeling Bestuursinformatie en medewerkers van De Rode Draad.
Uiteindelijk 39 vrouwen geïnterviewd op het Zandpad en de Hardebollenstraat Omdat de opkomst tijdens de inloopgelegenheden gering was, is besloten om aanvullend nog een aantal vrouwen te interviewen op de bootjes aan het Zandpad en aan de Hardebollenstraat, waarvoor de maatregelen ook gelden. Op donderdagmiddag 14 en dinsdagavond 19 juni 2012 zijn medewerkers van De Rode Draad de bootjes aan het Zandpad afgegaan om de vrouwen een aantal vragen te stellen. Op dinsdagavond 19 juni 2012 hebben zij eveneens de Hardebollenstraat bezocht. Dit resulteerde in 36 geïnterviewde prostituees. Met de drie interviews van de inloopgelegenheden zijn voor deze evaluatie dus uiteindelijk 39 prostituees geïnterviewd. Tabel B4.1 Geïnterviewde Geïnterviewde vrouwen aantal geïnterviewde vrouwen
%
3
8%
31
79%
rondgang Hardebollenstraat
2
6%
rondgang locatie onbekend
3
8%
39
100%
inloop Zandpad rondgang bootjes Zandpad
Totaal Bron: Bestuursinformatie
58
Beschrijving onderzoeksgroep Gemiddelde leeftijd geïnterviewde vrouwen is 30 jaar De gemiddelde leeftijd van de geïnterviewde vrouwen is 30 jaar. De jongste geïnterviewde was 21, de oudste 48.
Bijna tweederde deel geïnterviewde vrouwen is Bulgaars of Roemeens Bijna tweederde deel van de geïnterviewde vrouwen (62%) is afkomstig uit Bulgarije of Roemenie. Eén op de tien is van autochtone afkomst.
Meeste vrouwen tussen één en drie jaar werkzaam op betreffende locatie De meeste vrouwen zijn tussen één en drie jaar werkzaam op de betreffende locatie (59%). Bijna één op de vijf (18%) is hier al langer dan drie jaar werkzaam. Bijna een kwart (23%) werkt korter dan een jaar op de betreffende locatie. Iets meer dan vier van de tien geïnterviewde vrouwen (62%) werkt in de dagshift, de rest (38%) in de nachtshift. 5% van de geïnterviewde vrouwen gaf tijdens het interview aan ook nog op een andere locatie werkzaam te zijn. Tabel B4.2 Hoe lang werkzaam op betreffende locatie
korter dan één maand
3
8%
tussen één maand en één jaar
6
15%
23
59%
tussen één en drie jaar langer dan drie jaar totaal
7
18%
39
100%
Bron: Bestuursinformatie
Registratie 37 vrouwen hebben registratiegesprek gevoerd, één op de drie vond dit gesprek nuttig Van de 39 geïnterviewde vrouwen hebben er 37 een registratiegesprek gevoerd bij de GG&GD. Eén vrouw geeft aan te werken zonder registratie (zij werkt al langer dan een jaar op het Zandpad). Een andere vrouw geeft aan wel geregistreerd te zijn, maar geen registratiegesprek te hebben gevoerd. Gevraagd naar de informatie die zij tijdens het registratiegesprek hebben ontvangen, melden de vrouwen het volgende: •
13 van de 37 vrouwen geven aan informatie te hebben gehad over mensenhandel en/of veiligheid,
•
7 van de 37 vrouwen hebben informatie gekregen over de registratie zelf en de nieuwe regels,
•
5 van de 37 vrouwen geven aan het te hebben gehad over het werk zelf,
•
4 van de 37 vrouwen herinneren zich informatie te hebben gekregen over stoppen met werk en uitstappen,
59
•
7 van de 37 vrouwen weten het niet meer, hebben niet veel begrepen van het gesprek of zeggen geen enkele info te hebben ontvangen.
Eén op de drie vrouwen geeft aan informatie te hebben ontvangen waar ze echt iets aan heeft gehad. Zij noemen alle verschillende onderwerpen die ze nuttig vonden (alles, veiligheid, gezondheid, waar je heen moet met problemen, etc.). De overige vrouwen vonden het gesprek niet nuttig, of geven aan alles al te weten. De meeste vrouwen (35) hebben geen informatie gemist tijdens het registratiegesprek.
Hulpverlening Hulp meest gevraagd bij familie/vrienden/collega's Wanneer zij een vraag hebben waar zij zelf niet uitkomen, vragen de geïnterviewde prostituees het vaakst om hulp bij familie/vrienden/collega's (6 x aangegeven), gevolgd door het HAP (5), de kamerverhuurder (5) en de politie (4).
90% van de geïnterviewde vrouwen is bekend met het HAP Het merendeel (90%) van de geïnterviewde vrouwen is bekend met het HAP. De meeste vrouwen kennen het HAP via de hulpverleners die langskomen op de boten (11 x genoemd). Onderstaande tabel geeft een overzicht van de zaken waarvan de prostituees aangegeven dat je ermee terecht kunt bij het HAP. De dokter/ SOA-testen en het kopen van condooms worden het meest genoemd. Tabel B4.3 Waarvoor terecht bij het HAP Aantal keer genoemd Dokter/SOA(-test)
18
Condooms/winkel
15
Relaxen/gesprek/broodje
5
Maatschappelijk werk
5
Alles
3
Vragen
3
Huisvesting
2
Anders
2
Ja
1
Nee, weet ik niet
1
Vraag niet beantwoord
4
Bron: Bestuursinformatie
Driekwart van de ondervraagde vrouwen heeft wel eens een bezoek aan het HAP gebracht Driekwart van de ondervraagde vrouwen heeft wel eens een bezoek gebracht aan het HAP. 15% geeft aan dit nog nooit te hebben gedaan en 10% geeft geen antwoord op deze vraag. 26 vrouwen geven een reden op voor hun bezoek aan het HAP. Condooms kopen is de meest genoemde reden voor bezoek, gevolgd door doktersbezoek en het maken van een praatje.
60
Tabel B4.4 Reden bezoek HAP Aantal keer genoemd Condooms/winkel
14
Dokter/SOA(-test)
9
Praatje/broodje
7
Divers
3
Taalles
2
Sociaal werk
1
Ander werk
1
Bron: Bestuursinformatie
Bezoekers HAP zijn overwegend positief over hun bezoek Bijna alle 29 vrouwen die aangeven wel eens bij het HAP te komen zijn positief over hun bezoek (aardige, lieve mensen, prima, goed, hulpvaardig, super, dichtbij). Eén vrouw geeft aan dat de mensen wel aardig waren maar dan niemand haar kon helpen.
Tweederde deel van de geïnterviewde vrouwen heeft wel eens contact met hulpverleners Ruim tweederde van de geïnterviewde vrouwen heeft wel eens contact gehad met hulpverleners op het Zandpad/ de Hardebollenstraat. Meestal ging het om een praatje over hoe de zaken gaan. Minder vaak gaat het over veiligheid, over stoppen met het werk en/of over huisvesting. Eén vrouw geeft aan dat ze sinds ze in de nachtshift werkt nauwelijks meer hulpverleners ziet. Over het contact zijn de vrouwen vrijwel unaniem positief (goed, aardig, leuke mensen). Eén vrouw geeft expliciet aan dat hulpverleners haar niet kunnen helpen met haar problemen.
Tweederde deel van de geïnterviewde vrouwen heeft heeft wel eens overwogen te stoppen 35 van de 39 geïnterviewde vrouwen hebben antwoord gegeven op de vraag of zij wel eens overwogen hebben uit de prostitutie te stappen. Tweederde deel van hen heeft dit wel eens overwogen. Van de geïnterviewde vrouwen geeft 39% aan niet te weten waar ze heen moeten als ze willen uitstappen. Een deel van deze vrouwen gaat gewoon weg of terug naar eigen land als ze willen stoppen. 31% geeft aan wel te weten waar ze terecht kunnen, maar een deel van deze vrouwen heeft geen hulp nodig bij het uitstappen en gaat ook gewoon weg. 12% laat in het midden of ze weten waar ze terecht kunnen, zijn hebben geen hulp nodig of helpen zichzelf. 18% van de vrouwen geeft geen antwoord op deze vraag.
Mensenhandel Driekwart van de geïnterviewde vrouwen vrouwen zegt niets te merken van mensenhandel Driekwart van de geïnterviewde vrouwen geeft aan niets te merken van mensenhandel in haar omgeving. Opmerkingen van vrouwen dat ze het niet vertrouwen hier eerlijk antwoord op te geven en/of dat ze het niet zouden zeggen als het wel zo was, zijn een indicatie dat niet iedereen zich vrij voelde om over dit onderwerp te praten (iedereen houdt zijn mond, none of my business, niemand
zegt wat).
61
De vrouwen die wel signalen van mensenhandel in hun werkomgeving opmerken, geven onder meer aan dat ze pooiers en verdachte personen zien rondhangen, dat vrouwen naar hun werk gebracht worden door verdachte personen en dat oververmoeide collega's geld willen lenen om hun pooier te betalen.
Meeste geïnterviewde vrouwen weten niet niet of mensenhandel meer of minder voorkomt Ruim 60% van de vrouwen (24) geeft aan niet te weten of mensenhandel nu meer of minder voorkomt dan een jaar geleden. Drie vrouwen geven aan dat het meer voorkomt, acht vrouwen zeggen dat het minder voorkomt. Nuancering bij dat laatste aantal is dat het volgens sommige van hen nog wel voorkomt, maar dat het minder zichtbaar geworden is.
Vier op de tien vrouwen zijn bekend met maatregelen om mensenhandel tegen te gaan Een kleine 40% van de vrouwen (15 vrouwen; 38%) weet maatregelen te noemen die de gemeente heeft getroffen om mensenhandel in de prostitutie tegen te gaan. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de door de vrouwen genoemde maatregelen: Tabel B4.5 Genoemde maatregelen die de gemeente heeft getroffen getroffen om mensenhandel tegen te gaan aantal keer genoemd 4-weken termijn
7
registratie GG&GD
6
maximale werkduur 12 uur
5
21-plus
2
camera's
2
meer politie
2
betere kamers
1
Bron: Bestuursinformatie
Geïnterviewde vrouwen zijn het minst te spreken over de registratieplicht Voor zover de geïnterviewde prostituees een mening hebben over het al dan niet helpen van de getroffen maatregelen bij het tegengaan van mensenhandel, zijn zij niet bijster positief gestemd. Het minst zijn zij te spreken over de invoer van de registratieplicht. Het meest positief zijn de vrouwen nog over de invoering van de maximale werktijd van 12 uur, overigens zonder dit te onderbouwen.
62
Tabel B4.6 Maatregelen werken wel/niet incl. incl. opgegeven redenen Niet Maatregel
Werkt goed
Werkt slecht
goed/slecht Genoemde redenen
Registratie
-
sommige mensen willen alleen uitproberen
1
6
3
4
4-weken termijn
1
pooiers laten vrouwen registreren
-
12 uurs dienst
vakantie onmogelijk
als je begint zit je meteen 4 weken vast
-
minder vrijheid om te werken zonder pooier als je een huis hebt
4 Meer politieinzet
4
-
vrouwen werken elders
2
-
moet weg, wil niet betalen
2
Belasting betalen Meld misdaad anoniem
1
Camera's
1
Algemeen maatregelen
-
gemeente
ze kunnen pooiers toch niet pakken
-
voor pooiers geen barrière nee alles volgens de regels, pooiers vinden andere oplossing
-
nu meer via internet, geen zicht op
-
pooiers blijven of gaan op meerdere plekken werken
-
alleen als meisjes juiste mensen spreken, dan gaan ze praten
+ ja maatregelen werken, ik zie dat sommige slechteriken weg zijn
Geïnterviewde vrouwen sceptisch over mogelijkheden om mensenhandel aan te pakken Ongeveer de helft van de geïnterviewde vrouwen geeft aan een mening te hebben over wat de gemeente nog meer zou kunnen doen om mensenhandel in de prostitutie tegen te gaan. Ook hieruit komt niet bepaald een rooskleurig beeld naar voren: -
gaat niet lukken om mensenhandel te stoppen (zolang meisjes niet praten/zal er altijd zijn): 7 x
-
hogere straffen, meer politie: 5 x
-
woningen prostituees controleren (daar zie je problemen): 2 x
-
geen idee: 2 x
-
kamerverhuurder moet meer opletten: 1 x
-
doen genoeg: 1 x
-
gemeente is nu pooier: 1 x
-
vrouwen met rust laten: 1 x
63
Meeste vrouwen zien de politie als aangewezen partij voor het melden van eventuele signalen van dwang of mensenhandel Bijna alle vrouwen geven aan wel te weten waar ze terecht kunnen als zijzelf of iemand in hun omgeving met mensenhandel te maken krijgt. De meeste vrouwen (23) noemen hierbij de politie. Enkele vrouwen verwijzen naar het HAP en/of de exploitanten. Het merendeel van de vrouwen (61%) geeft aan tijdens het registratiegesprek bij de GG&GD informatie te hebben gehad over mensenhandel en wat hiertegen te doen. Zes van de tien vrouwen (59%) kennen Meld Misdaad Anoniem.
80% van de vrouwen is bekend met de wijkagenten wijkagenten De wijkagenten genieten een grote bekendheid onder de prostituees: 80% kent hen. Van de vrouwen die hen kennen weet 39% overigens niet waarvoor ze bij hen terecht kunnen. De rest geeft aan dit wel te weten en noemt hierbij dingen als: problemen met klanten/pooier/dwang, veiligheid, voor alles, etc. Enkele vrouwen zijn bang om met de politie te praten omdat ze vrezen voor corruptie bij de politie.
Tweederde deel van de vrouwen zou met problemen naar de wijkagent stappen Tweederde van de vrouwen geeft aan ook daadwerkelijke naar een wijkagent toe te stappen als ze zou zitten met problemen of vragen over veiligheid. Redenen die worden genoemd door de vrouwen die wijkagenten niet willen benaderen zijn: dat ze geen vertrouwen in de politie hebben, dat de politie er te weinig is, dat de politie niets doet, dat ze alleen rondjes rijden en/of alleen observeren.
Overige opmerkingen Op de vraag of zij nog andere dingen hebben die zij kwijt willen over dit onderwerp antwoorden de vrouwen het volgende: -
ben tevreden met alles
-
vindt alles goed geregeld
-
ze gaan geen mensenhandel stoppen, ze zien niet alles, hoeveel ze ook met ons praten
-
graag meer klanten
-
wel vrouwenhandel hard aanpakken maar de prostitutie als geheel met rust laten, want niet alles is zo negatief
-
politie moet je niet te vaak lastig vallen, 4x p/m is teveel!, we zijn gewoon aan het werk
-
ik zou nooit over mensenhandel praten, want dan heb ik straks problemen. De meisjes gaan seksuele relatie aan met pooiers terwijl ze het zakelijk moeten houden
-
alles is hier goed qua werk
-
ik vind dit werk leuk, ik hou van Holland
-
registratie is onzin
-
hier is het beter dan in Den Haag
-
registratie werkt niet
-
meer info over intensieve taallessen
-
een meisje werd aangevallen, de politie was er maar deed niets. Ze zeggen maar wat: er is geen hulp voor ons? We zouden er zelfs voor willen betalen, we leven nu als dieren.
64
-
Huizen probleem: 10 vrouwen in een huis voor 300 euro per maand slapen op een zoldertje, er moet een overheidssysteem komen met bordelen waar we ook kunnen wonen met keuken en badkamer + helpen met belasting
-
De ziektekostenverzekering zou niet verplicht moeten zijn, te duur
-
Komt de gemeente te laat mee, dit onderzoek had vooraf gedaan moeten worden
-
Denken jullie nou echt dat dit iets oplost?
-
Het is heel stil qua werk/geld, bedrag is ingezakt van 50 euro naar 30 euro
-
Ze moeten de automobilisten 5/10 euro entree laten betalen, niet alleen kijken en foto's nemen; ze moeten soa-test verplicht stellen en een boete voor iemand die het zonder condoom doet; iets doen aan het zakken van de prijs, eerst voor 50 euro, nu willen de klanten voor 30.
-
Meer veiligheid; het kantoor komt te laat als er iets is, dan zijn ze aan de andere kant.
65
