UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Europeanisering van begrotingstekorten: Evolutie Maastricht-heden. Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 20241
THIBAULT HEINKENS
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: PROF. DR. HENDRIK VOS COMMISSARIS: FERDI DE VILLE COMMISSARIS: EDITH VANDEN BRANDE ACADEMIEJAAR 2010 – 2011 1
ABSTRACT Wie vertrouwd is met de vakliteratuur van politiekwetenschappelijke studies over de Europese Unie is hoogstwaarschijnlijk al in aanraking gekomen met de term „Europeanisering‟. De term maakte zijn debuut in de literatuur halfweg de jaren ‟90 van de vorige eeuw en heeft sindsdien alleen maar aan populariteit bijgewonnen. Het steeds regelmatiger gebruik van het concept heeft echter ook een nadeel: „Europeanisering‟ is een containerbegrip geworden: het heeft tientallen verschillende betekenissen maar is zelden concreet. Nochtans biedt „Europeanisering‟ zeer interessante nieuwe theoretische inzichten. Dit paper probeert dan ook via empirisch onderzoek de theorie, voor zover daar al echt sprake van is, toe te passen op een concreet dossier. Het doel is om in het theoretische luik een precieze definitie van „Europeanisering‟ af te bakenen via een literatuuronderzoek. Vervolgens worden deze inzichten gebruikt om operationele hypotheses op te stellen die toepasbaar zijn op een concreet thema. Zoals de titel van dit paper aangeeft wordt hiervoor gekozen voor een actueel thema: begrotingstekorten in de Europese Unie. Meer precies: in de eurozone. In het praktische luik van het onderzoek worden de „Europeaniseringshypotheses‟ getest door een vergelijking te maken tussen het nationale begrotingsbeleid van EMU-lidstaten vóór het ingaan van de Europese begrotingsregels, in eerste instantie met het Verdrag van Maastricht en later met het Stabiliteits- en Groeipact. Het zwaartepunt van het onderzoek ligt in de periode 1999-2007. Dit is de periode tussen het ingaan van het Stabiliteits- en Groeipact en het uitbreken van de financiële crisis. De crisisperiode is geldt als „bijzondere omstandigheid‟ en daar het de bedoeling van dit onderzoek is om het Europees begrotingsbeleid onder „normale‟ omstandigheden te onderzoeken, valt de klemtoon op de periode voor de crisis. Er is geprobeerd om het Europees begrotingsbeleid zo algemeen mogelijk te behandelen, alsook het algemeen begrotingsbeleid van de lidstaten en hun reacties op de Europese regels. Waar de context het eist worden de landen echter kort individueel behandeld. Het blijft de bedoeling een totaalbeeld te creëren. In de conclusies wordt alles nogmaals door een theoretische bril bekeken en wordt de eindbalans opgemaakt: is „Europeanisering‟ een werkbaar concept voor de politieke wetenschappen?
2
1. THEORETISCH LUIK: ‘EUROPEANISERING’ 1.1 Literatuuronderzoek: Wat is ‘Europeanisering’? Het begrip „Europeanisering‟ is op dit moment een populaire term in de academisch-politicologische wereld, maar dit kan zowel een sterkte als een zwakte zijn. De populariteit van „Europeanisering‟ onder academici en het veelvuldig gebruik ervan gaat immers gepaard met een blijvende vaagheid over wat het concept nu preciés betekent. Zo wijst Olsen (Olsen, 2007) erop dat de term een vast afgebakende definitie mist en het concept steeds anders omschreven wordt naargelang de bron waaruit het afkomstig is of in welke context het gebruikt wordt. Er is dus geen „officieel‟ vastgelegde definitie, maar toch wordt „Europeanisering‟ vaak gebruikt, en bestaan er tal van ad hoc-definities voor het fenomeen. Systematische pogingen om de verschillende manieren waarop de term gebruikt wordt te vergelijken zijn echter schaars. In mijn bachelorpaper heb ik dan ook enkele van die definities bestudeerd en ben ik door middel van de gelijkenissen tot een operationele definitie gekomen, die gebruikt kan worden in dit onderzoek. In dit theoretisch luik doe ik deze oefening nog eens kort over; dit om een inzicht te bieden in hoe ik tot een operationele definitie van „Europeanisering‟ kom. Een overschouwing van de verschillende gebruiken van „Europeanisering‟ in de literatuur, leert ons al snel dat het om een proces van veranderingen gaat. Het zullen dan ook die veranderingen zijn die het onderzoeksobject van dit paper uitmaken. Zonder hierover in detail te treden, dien ik hierbij wel al een belangrijke opmerking te maken: we kunnen aannemen dat de veranderingen waaruit europeanisering bestaat zich op verschillende manieren kunnen manifesteren. Sommige daarvan zijn relatief makkelijk te meten met bestaande onderzoeksmiddelen, anderen moeilijker of helemaal niet. Door een gebrek aan tijd, middelen en knowhow zal ik mij dan ook beperken tot de empirisch relatief makkelijk te onderzoeken institutionele veranderingen; duidelijk vast te stellen veranderingen van Europese begrotingsregels of europees financieel beleid in de eurozone. Deze institutionalistische invalshoek sluit geenszins uit dat ook minder manifeste veranderingen in beleids- of besluitvorming een rol kunnen spelen in het europeaniseringsproces. Ik acht het echter noodzakelijk voor de geldigheid van dit onderzoek om me te beperken tot datgene wat empirisch duidelijk kan gemeten worden, en zal dus niet ingaan op eventuele veranderingen in wat systeemtheoretici “de zwarte doos” zouden noemen. Een van de eerste auteurs die een definitie voor europeanisering uitwerkte die weerklank vond in de academische wereld was Ladrech, reeds in 1994. Hij noemt europeanisering “een proces dat politiek in die mate verandert en heroriënteert dat politieke en economische dynamieken eigen aan de EC deel worden van de organisatorische structuur van nationale politieke systemen en beleidsstructuren.” (Ladrech, 1994). Een tweede definitie komt van Radaelli (Featherstone & Radaelli, 2003). Volgens hem bestaat europeanisering uit processen van ontwikkeling, verspreiding en institutionalisering van formele en informele regels, procedures, beleidsparadigma‟s, methodiek en gedeelde inzichten of normen. Deze worden allen eerst ontwikkeld en vastgelegd op het Europees beleidsniveau en worden vervolgens opgenomen door de verschillende (nationale en subnationale) beleidsniveaus van de lidstaten. Meteen moeten we ons de vraag stellen: over wélk Europa gaat het hier? Gaat het om heel het continent, een geografisch vrij nauwkeurig te bepalen gebied? Gaat het om een cultureel afgebakend geheel waarbij ook overzeese gebieden kunnen gerekend worden? Beschouwt men Europa als een politieke entiteit? Heeft men het in dit laatste geval dan enkel over de EU of ook over, bijvoorbeeld, de OVSE? Als men ‟Europeanisering‟ vanuit een historisch perspectief beschouwt, zou men bijvoorbeeld het uitdragen van een Europese levenswijze d.m.v. kolonisatie als onderzoeksobject kunnen vinden. Ook een definitie gebaseerd op een cultureel Europa brengt ons niet in de buurt van wat dit paper wil onderzoeken; de verspreiding van Europese cultuur biedt een zodanig breed spectrum dat men al snel afdwaalt van politicologie. Deze culturele invalshoek zou bijvoorbeeld interessant zijn om de uitwisseling van culturele waarden via internationale menselijke contacten (sociologie) of via boeken en films (communicatiewetenschap) te onderzoeken, maar niet voor dit onderzoek. Uit het onderwerp van dit paper mag immers afgeleid worden dat onze operationele definitie van „Europeanisering‟ zich op Europa als politiek geheel zal richten en, aangezien ik de verhouding tussen de begrotingsopmaak van de lidstaten van de eurozone en de Europese begrotingsregels 3
(Maastrichtnormen, Stabiliteits- en Groeipact) wil onderzoeken, zal deze politieke entiteit zich dan ook beperken tot de Unie (wat de regelgeving en toepassing betreft) en de lidstaten van de eurozone (waarop deze regels worden toegepast). Het verschil tussen een interpretatie van „Europeanisering‟ die het volledige continent impliceert en onze „beperktere‟ invalshoek die enkel de EU/eurozone in beschouwing neemt, is ook gevoelig kleiner geworden sinds de uitbreidingen van 2004 en 2007. Dit verklaart tevens waarom ik het (althans voor dit onderzoek) niet nodig acht een onderscheid te maken tussen „Europeanisering‟ en „EU-isering', een term die ook in de literatuur geen navolging kreeg. Radaelli‟s definitie kan erg simpel samengevat worden: veranderingen op het Europees niveau zorgen voor veranderingen op het niveau van de lidstaten. Ik kan nu al zeggen dat dit de voor dit onderzoek meest toepasselijke definitie (of beter: het meest toepasselijke aspect) van europeanisering is. Maar in de literatuur zijn er echter veel auteurs die nog andere „veranderingen‟ onder de noemer „Europeanisering‟ plaatsen. Olsen ziet vijf fenomenen, veranderingen, die volgens hem het meest gebruikt worden in de literatuur omtrent europeanisering: Een eerste soort veranderingen die volgens Olsen onder „Europeanisering‟ vallen zijn veranderende buitengrenzen van de Unie. EU-uitbreiding is hier een logisch voorbeeld van, maar sommige auteurs zouden dus ook andere veranderingen waardoor Europa meer een politieke eenheid vormt, zoals de toetreding van een nieuw lid tot de OVSE of de Raad van Europa, als europeanisering bestempelen. Bij deze veranderingen wordt Europa dus eerder als een geografische entiteit gezien (zie supra). Zoals ik hierboven echter reeds aangaf, verkies ik om „Europeanisering‟ toe te spitsen op de Unie, aangezien dat nog steeds de meest doorgedreven vorm van transnationale institutionalisering op het continent is, waarvan de EU trouwens een steeds groter deel beslaat. Het ontwikkelen van instituties op het Europese niveau is volgens Olsen een tweede fenomeen dat in de academische wereld als een aspect van europeanisering gezien wordt. Dit is een (deel-) definitie die bij de meerderheid van de auteurs teruggevonden wordt en is dus een zeer belangrijke invalshoek, zowel in de academische wereld als voor dit paper. Een voorbeeld hiervan is de definiëring door Cowles (Cowles, 2001). Zij spreekt van het ontstaan van autonome beleidsstructuren van politieke, juridische of sociale aard op het Europese niveau, die de relaties formaliseren tussen beleidsactoren en –netwerken die instaan voor de creatie van bindende Europese regels. Het gaat hier zowel om formele beleidsinstellingen als om eerder normatieve werkdynamieken1 die beiden geboren worden uit gedeelde principes. Hierdoor kan het zowel makkelijker als moeilijker worden om samen tot bindende afspraken te komen of om niet-naleving te bestraffen. Ook bij Checkel (Checkel, 2007) zien we dat europeanisering “zowel een versterking van (formele) organisatorische capaciteiten als gemeenschappelijke ideeën, normen en visies op burgerschap en lidmaatschap” (de onderwerpen van haar onderzoek) behelst. Over de dynamiek achter deze institutionalisering zijn er in de literatuur grote debatten terug te vinden tussen intergouvernementalisten, supranationalisten, rational choice-aanhangers en andere scholen, maar deze discussies zijn m.i. niet relevant voor dit onderzoek gezien we de veranderingen op Europees niveau net als verklarende factor voor veranderingen op het (sub-)nationale niveau zien, en niet als onderzoeksonderwerpen an sich. Een derde fenomeen dat volgens Olsen onder europeanisering valt is de penetratie van (sub-) nationale bestuurssystemen door centrale Europese beleidsorganen. Europeanisering impliceert hier het aanpassen van een (sub-)nationaal beleid of (sub-)nationale beleidssystemen aan het Europese systeem of beleid. Dit is volgens Olsen de belangrijkste definitie van „Europeanisering‟: een verandering in binnenlands beleid of beleidsinstellingen als gevolg van de ontwikkeling van Europese instellingen of een Europees beleid. Hier kan opnieuw het onderscheid gemaakt worden tussen (sub-)nationale veranderingen in beleidsvorming of gedrag en meer manifeste veranderingen in binnenlandse structuren, begrotingen, of een beleidsverandering in een bepaald dossier 1: Featherstone:
1
Mijn keuze voor een institutionalistische invalshoek werd hierboven reeds toegelicht .
4
“Veranderingen veroorzaakt door de EU vinden plaats op twee verschillende niveaus: institutionele adaptatie en de aanpassing van beleids- en bestuursprocessen.” Mair beschrijft deze (belangrijkste) vorm van europeanisering als “ de penetratie door Europese regels, richtlijnen en normen van de binnenlandse bestuurssystemen, die anders sterk zouden verschillen van land tot land.”(Mair, 2002). Vink (Vink & Graziano, 2007) beschrijft het iets bondiger: “Het gros van de auteurs spreekt van europeanisering als iets in een nationaal politiek systeem beïnvloed wordt door iets Europees.” . Een bruikbare definitie is het vanzelfsprekend niet, maar het maakt wel duidelijk dat deze visie op europeanisering de meest gangbare is. Olsen wijst er wel op dat de nationale systemen op zeer verschillende manieren kunnen reageren op de Europese veranderingen. Het resultaat van europeanisering hangt af van nationale bestuurstradities, van de middelen van individuele administratieve systemen, van bestaande nationale structuren en van aard en dynamiek van het politieke systeem van een land. Tevens benadrukt Olsen dat er, ondanks een aanzienlijk aantal empirische studies, geen consensus bestaat over de mate waarin veranderingen op het Europese niveau de politieke structuren van lidstaten beïnvloeden. Het valt empirisch immers ook nooit vast te leggen wàt nu precies het grootste aandeel had in een verandering op lidstaatniveau; de europeanisering of kenmerken eigen aan het politieke systeem van die lidstaat? Het is eigen aan de humane wetenschappen dat een laboratoriumsituatie (bijna) nooit gecreëerd kan worden. Beide bovenvernoemde opmerkingen leiden ertoe dat dit geen veralgemenend onderzoek kan worden over hoe de EU het begrotingsbeleid van een staat beïnvloedt. De manieren waarop lidstaten reageren op EU-beleid kunnen immers zeer verschillend zijn. Een bepaalde beslissing binnen een Europees beleid kan in het ene land tot fundamentele hervormingen leiden, terwijl het in een andere lidstaat geen enkele impact heeft (Knill, 2010). Noch zal na dit onderzoek met volle zekerheid en empirisch vergelijkbaar cijfermateriaal duidelijk zijn in welke mate een verandering in het nationaal begrotingsbeleid van een lidstaat aan een Europees gegeven gekoppeld kan worden. Vandaar dat dit onderzoek zal bestaan uit een historische reconstructie van de evolutie van de europese begrotingsregels sinds het Verdrag van Maastricht, aangevuld met enkele casestudies van lidstaten die deze regels schondden, waaruit duidelijk moet blijken dat er wel degelijk een Europese invloed is, dat deze, mogelijk versneld of vertraagd door eigenschappen van de nationale politieke en economische toestand van de lidstaat, voor veranderingen in dat beleid zorgt en stelt het onderzoek vooral de vraag wélke veranderingen er dan bij de begrotingsopmaak van de geviseerde lidstaten plaatsvinden of plaatsgevonden hebben. Het onderzoek wil dus nagaan hoe de geviseerde lidstaten van de eurozone door de Europese Unie onder druk werden gezet en hoe ze hun begrotingsopmaak en financieel beleid aan de EU-regels aanpassen/aanpasten. Het vierde fenomeen dat Olsen aanbrengt is niet interessant voor dit onderzoek, maar verdient m.i. toch enige aandacht, zodat men zich een volledig beeld kan vormen van wat „Europeanisering‟ kan betekenen in de literatuur. Het betreft het exporteren van typisch Europese bestuurssystemen en politieke tradities voorbij de grenzen van het continent. In tegenstelling tot de vorige (deel-)definities van „Europeanisering‟ focust men hier niet op (de interne situatie van) Europa zelf, maar op de relatie met niet-Europese actoren en heeft men aandacht voor hoe Europa een plaats inneemt in de wereldorde. Men gaat er bij deze interpretatie van uit dat Europa meer overbrengt op andere landen dan vice versa. Olsen merkt op dat dit aspect van „Europeanisering‟ ook via kolonisatie mogelijk is, waaruit we kunnen afleiden dat ook deze vierde deeldefinitie erg ruim geïnterpreteerd kan worden. Autoritair gedrag en het uitoefenen van hard power zijn echter geen hedendaagse manieren waarop Europese systemen worden geëxporteerd; dit gebeurt nu door de gepercipieerde meerwaarde die Europese bestuursvormen bieden en het gebruik van soft power. Deze vorm van europeanisering is toepasselijk als men het over de EU als norm setting power heeft.
5
Het vijfde en laatste door Olsen onderscheiden deelsaspect van „Europeanisering‟ geeft aan hoe weinig afgebakend de term is, en is evenmin een toepasselijk gebruik van het concept voor dit onderzoek. Bij dit laatste fenomeen ziet men het hele Europees politiek eenmakingsproject en de veranderingen hierdoor teweeggebracht als europeanisering. Alles wat Europa tot een politiek, verenigd blok maakt. Europese ontwikkelingen beïnvloeden bestuurssystemen en politiek gedrag buiten de Unie en worden er ook door beïnvloed. De mate waarin Europa een sterkere, eengemaakte entiteit vormt is gerelateerd aan hoe deze wederkerige relatie in praktijk wordt omgezet. Er is niet noodzakelijk een positieve correlatie tussen een politiek sterker Europa en de vier bovengenoemde aspecten van europeanisering. Door de vaagheid van deze definitie zijn er in de literatuur amper algemeen aanvaarde indicatoren voor europeanisering in de zin van politieke eenmaking. Er zijn daarenboven ook andere, meer succesvolle modellen om Europese integratie te verklaren. Van bovengenoemde vijf fenomenen die in de literatuur tot europeanisering worden gerekend, zijn dus vooral het tweede en derde fenomeen van toepassing op dit paper. Zoals reeds aangehaald zijn dit de twee meest voorkomende definities van „Europeanisering‟. Deze twee definities komen ruwweg overeen met twee omschrijvingen van „Europeanisering‟ die Börzel (Börzel, 2002) geeft. In haar eerste benadering ziet Börzel europeanisering als een topdown proces: hier wordt gefocust op de impact die EU-instellingen en EU-beleid hebben op de (sub-)nationale niveaus. Dit komt overeen met Olsens derde definitie. Olsens tweede definitie komt dan weer overeen met wat Börzel beschrijft als een bottom-up én topdown proces. Er is echter wel een verschil; terwijl Olsen het enkel heeft over de vorming van beleidsstructuren op het Europees niveau, ziet Börzel een feedbackrelatie. De vorming van Europese beleidsstructuren gebeurt immers voor een groot deel door de lidstaten die hun nationale systemen en tradities gebruiken om tot nieuwe Europese structuren te komen. Hierna hebben die structuren, die samengesteld zijn door verschillende lidstaten, met verschillende soorten inbreng, opnieuw een impact op het (sub-)nationale niveau en worden de lidstaten terug verplicht zich aan te passen aan de nieuwe Europese realiteit. Het literatuuronderzoek maakt dus duidelijk dat de term „Europeanisering‟ erg populair is, maar eveneens erg vaag. Dit brengt verschillende theoretische valkuilen met zich mee, die een gevaar kunnen vormen voor de geldigheid van het onderzoek. De vaagheid van de term heeft als gevolg, zoals reeds aangehaald, dat dit geen vergelijkend onderzoek kan zijn over „Europeanisering‟. Het is duidelijk uit de literatuur dat het een containerterm betreft die steeds een andere inhoud heeft, al naargelang de context waarin hij zich bevindt. Er bestaat niet één europeaniseringstheorie, dus is het noodzakelijk de term duidelijk af te bakenen aan het begin van elk onderzoek. Ik besluit daarom om in mijn onderzoek vooral gebruik te maken van de topdown benadering die Olsen en Börzel hierboven omschreven. Ik heb echter ook aandacht voor de feedback-invalshoek (waarbij het Europees financieel beleid beïnvloed wordt door de lidstaten), aangezien de economische realiteit tussen 1992 en nu ingrijpend veranderde en ook de Europese beleidsmakers inzagen dat bepaalde regels aangepast moesten worden. De druk van het supranationaal niveau op het nationaal niveau, gebeurt immers niet zonder bepaalde tegenwerking van dat nationaal niveau. Het is zelfs logisch dat het niveau waarop de druk wordt uitgeoefend zich niet altijd zomaar zal neerleggen bij de opgelegde verandering. Niet noodzakelijk om in de tegenaanval te gaan en het supernationale te proberen te veranderen, maar wel vanuit een zekere defensieve, conservatieve reactie om de eigen structuur/identiteit te behouden. Een zelfverdedigingsmechanisme zeg maar. Er zal dus een bepaalde interactie zijn, waarbij ook input van het lagere niveau naar het hogere vertrekt, maar de hoofdrelatie blijft in weze een topdownverhouding, waarbij het bovenliggende niveau het lagere niveau beïnvloedt. Ik leg eveneens de nadruk op de topdown benadering omdat deze volgens mij de geldigheid van het onderzoek verhoogt. Ter verduidelijking: de vaagheid van de term „Europeanisering‟ zorgt voor methodologische problemen aangezien empirisch onderzoek zo zeer moeilijk wordt. Dit is waarom ik 6
voor een institutionele benadering kies; ik focus op de duidelijk vast te stellen veranderingen in het Europees beleid ten aanzien van de nationale begrotingen van de lidstaten. Onder deze veranderingen versta ik het opstellen officiële nieuwe regels en het afvoeren, vervangen of bijstellen van bestaande regelgeving. Door de ontwikkeling van een Europees financieel/monetair beleid vanuit deze institutionele visie te onderzoeken hoop ik tot de meest duidelijke vaststellingen te komen, en op die manier de geldigheid van het onderzoek te vrijwaren. Volgens Featherstone wordt „Europeanisering‟ in de literatuur zelf meestal niet als opzichzelfstaand conceptueel raamwerk gehanteerd, maar wordt het ingepast in grotere metatheoretische kaders zoals (nieuw-)institutionalisme, intergouvernementalisme of multilevel governance. Hoewel interessant zal het onderzoek, ondanks een hoge geldigheid, maar een geringe veralgemeenbaarheid zal hebben, daar het een vrij specifiek aspect (focus op topdown veranderingen) van een erg afgebakend, uniek onderzoeksonderwerp (Europees financieel beleid tussen 1992 en heden) betreft. Men zal, zoals eveneens reeds hierboven aangebracht, bij het lezen van de bevindingen van dit onderzoek ook rekening moeten houden dat de precieze mate waarin europeanisering verantwoordelijk is voor bepaalde institutionele veranderingen, nooit vast te stellen is. Men kan bepaalde gevolgtrekkingen doen, maar dit telkens onder voorbehoud. Europeaniseringseffecten worden immers makkelijk overschat, en cijfermatige vergelijkingen zijn niet mogelijk ter verduidelijking of weging van de effecten. 1.2.Naar een operationele definitie: hypotheses afleiden uit ‘Europeanisering’ Vertrekkende vanuit een historisch institutionalistische invalshoek vinden we bij het opstellen van de hypothesen voor dit onderzoek het volgende bij verschillende auteurs (Knill, Featherstone, Radaelli e.a.) terug. De verklarende variabele waardoor nationale administratieve structuren of beleid beïnvloed worden door het Europese niveau kan gezien worden in de aanwezigheid van een misfit tussen het Europese en het nationale beleid. Een misfit bestaat uit tegenstellingen tussen het Europese en nationale beleid in een bepaald dossier en heeft een negatieve impact op de implementatie van het Europees beleid op het nationale niveau; in dit geval het naleven van de europese begrotingsregels. De lidstaat staat namelijk weigerachtig tegenover een aanpassing van zijn eigen beleid. Een dergelijke aanpassing aan het Europese beleid brengt immers bepaalde kosten mee, kan voor een gepercipieerd nadeel voor de lidstaat zorgen en zorgt in sommige dossiers ook voor een gevoel van schending van de nationale soevereiniteit, zeker voor een gevoelig onderwerp als de nationale begroting. Dit alles zorgt voor een moeizame implementatie. Hoe groter deze misfit tussen de twee beleidsniveaus is, en hoe moeizamer de implementatie dus verloopt, des te groter de druk om zich aan te passen aan het hogerliggende niveau wordt. Een misfit vinden we in de literatuur dus terug als institutionele/structurele/administratieve verschillen of inhoudelijke beleidsverschillen, maar een misfit kan ook een verschil in stijl zijn tussen het Europees systeem en dat van de lidstaat. Voor dit onderzoek is echter enkel de formele, institutionele en beleidsmisfit belangrijk. Er zijn dus twee mogelijke situaties: in een eerste situatie is er voor het nationale niveau geen of weinig druk om zich aan te passen; er is een hoge mate van fit tussen het Europese beleid en dat van de lidstaat en er is geen structurele verandering nodig. Europese beslissingen worden makkelijk omgezet in nationaal beleid en er is geen tegenwerking bij de implementatie ervan. Dit is echter een ideaaltype; geen enkele lidstaat heeft zulke flexibele administratieve structuren, en voor elke lidstaat is er wel een dossier te vinden waar implementatie, en dus de aanpassing, moeizaam verloopt. (Al dan niet door botsende belangen tussen de Europese beslissing en het gepercipieerde nationaal belang.) Er zijn echter wel bepaalde beleidsaspecten, bepaalde dossiers waarin Europa en de lidstaat meteen op dezelfde golflengte zitten, en de implementatie van een bepaalde richtlijn probleemloos verloopt. In een tweede situatie is de druk om zich aan te passen wel hoog: er is hier sprake van een (hoge mate van) misfit tussen het Europese beleid en het nationale. De vorm en inhoud van het nationale beleid worden ernstig in vraag gesteld door het Europese niveau en dit zorgt voor een implementatiedeficit op niveau van de lidstaat. Hierdoor zal de EU druk uitoefenen op de lidstaat opdat die zijn beleid in 7
lijn zou brengen met dat van de EU. Dit zal uiteindelijk leiden tot een aanpassing van het nationale beleid in een bepaald dossier. Hieraan kan een feedbackproces voorafgaan waarin de lidstaat probeert het Europees beleid te beïnvloeden, maar zoals eerder vermeld ligt de focus van dit onderzoek eerder op de topdown benadering. Hieruit leid ik het volgende af: Hypothese 1: Een lidstaat uit de eurozone zal zijn begrotingsopmaak (en breder: financieel beleid) moeizaam aanpassen aan de Europese verplichtingen (zoals vermeld in het Verdrag van Maastricht, het Stabiliteits- en Groeipact en aanpassingen hiervan), indien er een misfit bestaat tussen deze Europese regelgeving en het reeds bestaande nationale beleid van de lidstaat. Hypothese 2: In het geval van misfit en tussen het Europese en nationale begrotingsbeleid en de daaropvolgende moeizame naleving van deze Europese regels door de lidstaat, zal er druk uitgeoefend worden op de nationale administratie om tot een fit te komen, hetgeen beleidsaanpassing aan het Europese beleid vergt. 1.3. Opzet van het onderzoek: Wat onderzoeken en hoe? Ik wil deze hypothesen testen door eerst en vooral een overzicht te geven van de bestaande Europese regels betreffende de nationale begrotingen en het financieel beleid van de lidstaten van de eurozone; beginnende bij het Verdrag van Maastricht tot de huidige situatie van financiële crisis in de eurozone. Tijdens deze historische reconstructie sta ik stil bij belangrijke momenten waar de Europese regels in conflict kwamen met het beleid van de lidstaten. Ik zal dan nagaan of er op die momenten inderdaad een moeizame implementatieprocedure plaatsvindt/-vond. Volgens de eerste hypothese zou in dit geval dan sprake moeten zijn van een implementatiedeficit vanwege de betrokken lidstaten. Om de tweede hypothese te testen zal ik moeten nagaan of er inderdaad druk uitgeoefend wordt op de nationale beleidsmakers om tot implementatie over te gaan, en ook hoé dat gebeurt. Volgens het europeaniseringsconcept zou er zich door het bestaan van de misfit in dit dossier dus een bepaalde druk moeten ontwikkelen vanwege het Europese niveau op de lidstaat. Eenmaal een implementatiedeficit (hypothese 1) vastgesteld is, zal ik dus onderzoeken of en hoe zich Europese druk manifesteert, of hoe deze druk het nationaal beleid inzake dit dossier beïnvloedt (hypothese 2). De onderzoeksmethode die ik hiervoor wil aanwenden is vrij eenvoudig; comparatieve inhoudsanalyse. Door vergelijking van de Europese regelgeving met het bestaande financieel/begrotingsbeleid van een lidstaat wil ik de meest fundamentele verschillen tussen beide blootleggen en zo ook de misfit in het dossier lokaliseren. Vervolgens zal ik nagaan hoe de EU druk uitoefent en of de Europese regels integraal of slechts gedeeltelijk werd overgenomen/nageleefd in het nationaal beleid. Hiervoor zal ik door middel van officiële beleidsdocumenten, gerechtelijke uitspraken, beleidsrapporten en studies een chronologische voorstelling maken van het europeaniseringsproces, beginnende bij een basispositie (de Europese regelgeving vanaf het Verdrag van Maastricht) en eindigend bij de situatie van vandaag. Het onderstaande praktische luik van dit paper onderzoekt het europeaniseringsproces voor het financieel beleid van landen uit de eurzone met bijzondere aandacht voor begrotingsdeficieten en staatsschuld. Eerst ga ik na of er vóór het Verdrag van Maastricht enige Europese beperkingen waren waar de lidstaten mee dienden rekening te houden bij hun begrotingsopmaak. Dan bespreek ik de inhoud van de Europese regelgeving terzake; de zogenaamde Maastrichtnormen, het Stabiliteits- en Groeipact en latere aanpassingen van deze regels. Tijdens een historische reconstructie van hoe deze regels tot stand kwamen en werden toegepast, sta ik stil bij momenten waar de lidstaten in conflict kwamen met Europa, en heb ik aandacht voor de in de hypotheses vermelde variabelen „misfit‟ en „druk‟. Na het hele proces te hebben bestudeerd worden de europeaniseringshypotheses ten slotte getest. 8
Alvorens aan het praktische luik te beginnen, wil ik echter nog even verder ingaan op wat, naast Europese financiële regels, het andere onderzoeksobject is van dit onderzoek: begrotingsbeleid. Volgens de Nationale Bank van België kan men de term „begrotingsbeleid‟ als volgt definiëren: De term begrotingsbeleid slaat op de wijze waarop de overheid via haar uitgaven en haar ontvangsten tracht haar opdrachten van algemeen belang en haar macro-economische doelstellingen te realiseren. (NBB, 2009) In een andere definitie omschrijft de Federale Overheidsdienst Budget en Beheerscontrole een „begroting‟ als: een akte die uitgaat van de begrotingsgezagsdragers en waarin de verwachte en toegelaten ontvangsten en uitgaven van een overheid zijn opgenomen voor een bepaalde periode, meestal één jaar. (FOD B&B) Een begroting is meer dan louter een raming van kosten en uitgaven; het heeft het karakter van een wet waarin de regering bepaalt hoeveel er wordt besteed aan welk aspect van haar beleid. De grote lijnen worden doorgaans vastgelegd in een regeerakkoord, waarna de begrotingsopmaak alles concreet invult. Een begroting weerspiegelt het beleid dat een regering het komend begrotingsjaar wil voeren en is dus zowel politiek als sociaal-economisch van groot belang. Het parlement moet er zich dan ook over uitspreken; de wetgevende macht moet het beleid van de uitvoerende macht op deze manier goedkeuren. Met deze goedkeuring machtigt het parlement de regering om belastingen te heffen en zo in zijn inkomsten te voorzien. Verder hoort een begroting universeel te zijn; dit betekent dat alle ontvangsten en uitgaven in de begrotingswet worden opgenomen. Een begroting is geen afrekening of eindbalans; nadat de begroting is uitgevoerd wordt gecontroleerd of de ramingen correct waren en of de budgetten niet werden overschreden. Een begroting wordt ook voor, tijdens en na de uitvoering ervan gecontroleerd door verschillende actoren; In België gebeurt dit o.a. door de Regering zelf (de Inspectie van Financiën, de minister van Begroting...) alsook door een externe toezichthouder, nl. het parlement, dat hierbij wordt geholpen door het Rekenhof. (FOD B&B) Bovenstaande kenmerken van een begroting zijn algemene kenmerken die men bij alle Europese lidstaten terugvindt, maar bepaalde afwijkingen zijn mogelijk. Een nationale begroting zoals hierboven beschreven verschilt ook van de begroting van een supranationale organisatie zoals de Europese Unie, waar de inkomsten afhankelijk zijn van de inbreng van de lidstaten en (nog) niet door het heffen van directe Europese belastingen. Ook is bepaald dat de Europese begroting elk jaar in evenwicht moet zijn. Dit betekent dat het de Unie niet toegestaan is lenigen aan te gaan om haar uitgaven te dekken; er kan bij de Europese begroting nooit sprake zijn van een deficit. Er wordt in het kader van de begroting van de EU ook vaak gesproken van een „meerjarenbegroting‟. Dit is echter een misleidende term, aangezien het eerder om een interinstitutioneel akkoord (tussen Raad, Parlement en Commissie) gaat dat de begrotingsprioriteiten voor meerdere jaren vastlegt. De concrete invulling van de begroting wordt wel nog steeds jaar per jaar uitgevoerd. (Sterckx et al., 2010) „Begrotingsregels‟ worden door de Europese Commissie omschreven als regels die numerieke doelstellingen of limieten opleggen voor het begrotingsbeleid (DG ECFIN). Het zijn met andere woorden getalsmatige normen waar een begroting moet aan voldoen. Ze vormen permanente limieten waar financiële beleidsmakers rekening moeten houden, in termen van begrotingssaldi, ontvangsten, uitgaven of schuld. Wat is dan het specifieke nut, het doel van deze begrotingsregels? Van Meensel (2008) verwijst in de eerste plaats naar de zgn. „deficit bias‟; het is eigen aan ons democratisch besluitvormingsproces dat er zich omstandigheden kunnen voordoen waardoor moedwillig afgeweken wordt van een optimaal (naar evenwicht strevend) begrotingsbeleid. Van Meensel haalt hier twee mogelijke oorzaken voor aan. Als eerste incentive voor afwijkend begrotingsbeleid noemt hij myopie, waarbij het de beleidsmakers door gebrek aan inzicht of (correcte) informatie onmogelijk wordt gemaakt een structureel 9
begrotingsevenwicht te (willen) vinden. Een tweede oorzaak ziet Van Meensel in de in de meeste Europese lidstaten voorkomende coalitieregeringen. De partijen die deel uitmaken van deze regeringen, en dus instaan voor het financieel beleid, zijn in een permanente concurrentiestrijd verwikkeld met hun coalitiepartners; elke partij wil immers zoveel mogelijk van haar doelen en verkiezingsbeloften realiseren om haar kiezers tevreden te stellen. Dit kost natuurlijk geld en daardoor is het staatsbudget onderwerp van deze strijd tussen regeringspartijen. De angst om electoraal afgestraft te worden omdat bepaalde beleidsdoelstellingen niet of niet duidelijk genoeg gehaald werden, primeert op het engagement om een verantwoordelijk begrotingsbeleid te voeren. Het staatsbudget is immers een schaars goed en de partijen willen er zoveel mogelijk van binnenhalen, omdat al wat niet door de eigen partij wordt bemachtigd, naar de concurrerende partij(en) gaat. Het staatsbudget is immers niet onuitputtelijk en daarom kan dit free rider-gedrag (in deze context ook wel common pool-probleem genoemd) tot begrotingstekorten of onverantwoord spendeergedrag leiden. Het is vanzelfsprekend ook mogelijk dat een regering het in tijden van financieel-economische onrust opportuun acht te investeren in de economie en teneinde economische stimulatie haar begrotingsdiscipline laat varen; een tijdelijk tekort als investering in de toekomst. Begrotingsregels maken het mogelijk de drijfveren van financiële beleidsmakers te herdefiniëren en hen aan te zetten, zo niet te verplichten, tot meer verantwoord begrotingsbeleid. Er kunnen ook grenzen gesteld worden aan begrotingstekorten of staatsschuld en er kunnen bepaalde mechanismen ingevoerd worden om het begrotingsbeleid vlotter te laten verlopen. Het is ook belangrijk op te merken dat begrotingsregels hun functie maar kunnen vervullen als de naleving ervan gecontroleerd wordt door onafhankelijke organen en er voldoende politieke wil en engagement is om de regels na te leven. In het praktische luik van dit paper heb ik meer aandacht voor specifieke begrotingsregels.
2.PRAKTISCH LUIK: HISTORISCHE RECONSTRUCTIE EN INHOUDSANALYSE EUROPESE FINANCIËLE REGELGEVING, IMPLEMENTATIE DOOR DE LIDSTATEN EN MISFIT. Aangezien in dit paper de invloed van de Europese begrotingsregels op het begrotingsbeleid van de landen in de eurozone wordt bestudeerd, is het aangewezen een korte reconstructie te maken van het ontstaan van deze eurozone. Ik wil er nog op wijzen dat ik voor dit paper de termen „eurozone‟ en „EMU‟ als synoniemen beschouw, aangezien er voor dit onderzoek geen praktisch verschil is tussen de twee. In de volgende paragraaf bespreek ik belangrijkste stappen die uitmondden in huidige eurozone. 2.1Korte historiek van de eurozone. De wortels van de eurozone liggen in het “Plan Barre” in 1969, naar de Europese Commissaris die het opstelde. Zijn bedoeling was om het economisch en monetair beleid van de toenmalige zes lidstaten beter op elkaar af te stellen. Op een Top van de Raad in Den Haag later dat jaar, beslisten de staats- en regeringsleiders dat het Europese project moest uitmonden in een Economische en Monetaire Unie (EMU). Hoewel in 1971 nog beslist werd de EMU in drie fases tot stand te brengen, werd het project ingehaald door de realiteit; door het instorten van het Bretton Woods stelsel en de oliecrisissen raakte het EMUplan in het slop. Ook het instellen van de zgn. “monetaire slang”, waarbij de wisselkoersen van de Europese2 munten gekoppeld werden en binnen bepaalde marges zweefden ten opzichte van de dollar, kreeg geen vaart meer in het project. De Frans-Duitse as zorgde in 1979 wel voor de oprichting van het Europees Monetair Stelsel (EMS): de wisselkoersen van de nationale munten werden vanaf dan gespiegeld aan de ECU (European Currency Unit) en de wisselkoersen tussen die nationale valuta werden voortaan uitgedrukt in ECU.
2
Van de EEG-lidstaten, om precies te zijn.
10
Het is belangrijk op te merken dat slechts 8 van de 9 toenmalige lidstaten deelnamen aan het EMS; het Verenigd Koninkrijk doet niet mee. Het eurozone verhaal eindigt hier dus al voor de Britten. In 1989 komt het plan onder Commissievoorzitter Delors in een stroomversnelling. De EMU zou gerealiseerd worden in drie fasen en op een Top te Madrid werd beslist dat de eerste fase, de volledige liberalisering van het kapitaalverkeer, zou ingaan op 1 juli 1990. Dit werd formeel bevestigd in het Verdrag van Maastricht, in 1992. I994 ziet de oprichting van het Europees Monetair Instituut (in 1998 omgevormd tot Europese Centrale Bank) die moet instaan voor de coördinatie van het monetair beleid. Een jaar later beslist men dat de Europese eenheidsmunt „euro‟ zal heten (en niet ECU). In 1996 wordt een akkoord bereikt over het toekomstige (en voor dit paper interessante) Stabiliteits- en Groeipact, waarover later meer. In 1999 gaat dan uiteindelijk de derde fase in de totstandkoming van de EMU in: de elf lidstaten die voldoen aan de voorwaarden mogen van de Europese Commissie de euro invoeren. Zweden en Griekenland voldeden volgens de Commissie niet aan de voorwaarden en werden niet toegelaten tot de eurozone. Dat laatste land werd in 2001 echter alsnog toegelaten door de Commissie. In 2002 komt dan ook het chartaal geld in omloop. (Sterckx et al, 2010) 2.2De eurozone vandaag. Momenteel bestaat de eurozone uit zeventien lidstaten: België, Nederland, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk, Italië, Griekenland, Spanje, Portugal, Oostenrijk, Ierland, Finland. Ook Slovenië (sinds 2007), Cyprus en Malta (sinds 2008), Slowakije (sinds 2009) en Estland (sinds 2011) participeren in de euro.3 (ECB) Er zijn verschillende redenen waarom de overige tien EU-lidstaten nog niet toetraden tot de eurozone: Het Verenigd Koninkrijk besloot in 1992 niet over te gaan tot de derde fase van de EMU en blijft dus in de tweede fase. Dit werd bepaald in Protocol 25 van het Verdrag van Maastricht en staat bekend als de zgn. opt-out clausule. Het niet deelnemen aan de euro was een Britse voorwaarde om het verdrag te ondertekenen. In 1997 meldde de Britse regering dat het Verenigd Koninkrijk pas zou toetreden tot de derde EMU fase nadat het euroscenario vijf economische tests had doorstaan en werd goedgekeurd in een referendum. (Vanzelfsprekend moet in dat geval ook aan de voorwaarden in het Verdrag van Maastricht zelf worden voldaan.) Hoewel drie van de vijf tests een positief resultaat opleverden, is het Verenigd Koninkrijk vandaag nog steeds van mening dat een toetreding tot de eenheidsmunt niet in hun nationaal belang is. Ook Denemarken verkreeg in 1992 een opt-out die hen verzekerde niet automatisch te (moeten) overgaan tot de invoering van de euro; het Verdrag van Maastricht was in een (grondwettelijk verplicht) referendum immers afgewezen door de Deense bevolking. Aangezien de vervanging van de Deense kroon door de euro een van de strijdpunten was van de eurosceptici, werd later dat jaar op de Top van Edinburgh een opt-out uitgewerkt waarbij vooral het niet invoeren van de euro de meest opvallende wijziging was. Een nieuw referendum in het voorjaar van 1993 keurde de tekst wel goed. De overige acht lidstaten voldoen nog niet aan de Maastrichtcriteria en kunnen dus evenmin participeren in de eenheidsmunt. Zij hebben het statuut van „lidstaat met een derogatie‟. Het betreft de „nieuwe‟ lidstaten, toegetreden tot de EU in 2004 en 2007. Het is wel de bedoeling dat deze landen snel aan de Maastrichtnormen voldoen en kunnen lid worden van de eurozone. Voor Bulgarije, Litouwen en Hongarije geldt 2013 als streefdoel, voor Letland en Roemenië 2014 en voor Polen en Tsjechië 2015. Zweden is een buitenbeentje; In een referendum in 2003 keurde de Zweedse bevolking de euro af en besloot de Zweedse regering niet over te gaan tot de invoering van de eenheidsmunt. In principe is 3
De euro wordt in de praktijk ook gebruikt in Servië, Montenegro Kosovo, Andorra, en San Marino, Vaticaanstad en Monaco, waar het ook de officiële munt is.
11
Zweden hier wel toe verplicht, aangezien het in het Verdrag van Maastricht geen opt-out bekwam. Zweden voldoet echter (moedwillig) niet aan één van de voorwaarden om tot de eurozone toe te treden: het is nog niet aangesloten bij het Europees Wisselkoersmechanisme II (WKM II), waarover later meer. Zweden geniet dus een de facto opt-out en behoudt de status van lidstaat met derogatie, net als de zeven bovengenoemde lidstaten, die ook nog niet tot het WKM II toetraden. (DG ECFIN) 2.3De Europese begrotingsregels. Voor dit onderzoek zijn twee pakketten van Europese begrotingsregels van belang. Ten eerste: de regels vervat in het Verdrag van Maastricht, de zogenaamde „Criteria van Maastricht‟ of vlotter: „Maastrichtnormen‟. De tweede set begrotingsregels vinden we in het Stabiliteits- en Groeipact. 1.De Maastrichtnormen Bij de onderhandelingen over de derde fase van de EMU was vooral Duitsland, als grootste economische speler, bevreesd zijn sterke mark zomaar op te geven. Het eiste dan ook strenge toelatingsvoorwaarden voor elke lidstaat die tot de muntunie wilde toetreden. Deze convergentiecriteria werden in 1992 vastgelegd in artikel 109J van het EG-Verdrag4 dat samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie het zogenaamde „Verdrag van Maastricht‟ vormt. De namen van deze verdragen werden gewijzigd met het verdrag van Lissabon, in 2009. Het EGVerdrag heet sindsdien het „Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie‟ (VwEU). Het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt sinds Lissabon afgekort als VEU. Zoals gezegd werden de convergentiecriteria voor het eerst in de EU-wetgeving geïntrocduceerd in het Verdrag van Maastricht, en meer bepaald in het EG-Verdrag. We vinden ze vandaag echter quasi ongewijzigd terug in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie. Aangezien dit onderzoek vooral de periode vóór het Verdrag van Lissabon bestudeert, verwijs ik telkens naar de originele versie van de convergentiecriteria, zoals vastgelegd te Maastricht in het EG-Verdrag. Hieronder volgt de bespreking van de vier convergentiecriteria of „Maastrichtnormen‟. De drie criteria die niet van toepassing zijn op dit onderzoek worden kort besproken, daarna wordt dieper ingegaan op het criterium van budgettaire convergentie of, anders gezegd, de begrotingsregels. Prijsstabiliteit: “-een houdbare prijsontwikkeling en een gemiddeld inflatiepercentage (gemeten aan de hand van het indexcijfer der consumptieprijzen op vergelijkbare basis) dat niet meer dan 1.5 procentpunt hoger ligt dan dat van ten hoogste de drie lidstaten die het best presteren op gebied van prijsstabiliteit. “ (art. 1 Protocol betreffende art.109 J EG-Verdrag)
Dit houdt in dat het inflatiepercentage van een (kandidaat-) lidstaat niet meer dan anderhalf procent boven dat van het land met het derde beste inflatiepercentage mag uitkomen. Dit was een duidelijke tegemoetkoming aan Duitsland en andere landen met een laag inflatiepercentage (zoals Frankrijk en Nederland); als de inflatie van de andere deelnemende landen te hoog lag, zou de inflatie in de eurozone immers erg hoog liggen, aangezien deze het gemiddelde is van de voormalige nationale inflatiepercentages. Op die manier zouden landen met een lage inflatie erop achteruitgaan.
Wisselkoerscriterium: “-een Lid-Staat ten minste gedurende de laatste twee jaren vóór het onderzoek, zonder grote spanningen de normale fluctuatiemarges van het wisselkoersmechanisme van het Europees 4
Sinds het Verdrag van Maastricht heette het EEG-Verdrag gewoon EG-Verdrag, en dit tot het Verdrag van Lissabon (zie boven).
12
Monetair Stelsel heeft kunnen aanhouden. Met name mag de betrokken Lid-Staat tijdens die periode de bilaterale spilkoers van zijn valuta tegenover die van een andere Lid-Staat niet op eigen initiatief hebben gedevalueerd.” (art. 3 Protocol betreffende art.109 J EG-Verdrag)
Het Europees wisselkoersmechanisme waarvan sprake in het in dit verdragsartikel was sinds 1979 van kracht (zie boven) en werd in 1999 vervangen door een nieuwe versie, het Europees wisselkoersmechanisme II (WKM II). In dit WKM II wordt een spilkoers ten opzichte van de euro vastgelegd met een fluctuatiemarge van 15% boven en onder deze spilkoers. Het is lidstaten dus niet toegelaten hun munt op eigen initiatief te devalueren ten opzichte van de munt van een andere lidstaat. Zo voorkwam men competitieve devaluaties die lidstaten zouden toelaten aan een gunstiger wisselkoers lid te worden van de eurozone en probeerde men de overgang naar de eenheidsmunt te versoepelen. Zoals hierboven vermeld, is dit de reden waarom Zweden en enkele nieuwe lidstaten nog niet werden toegelaten tot de eurozone. Convergentie lange termijn rente: “-een Lid-Staat, gemeten over een periode van één jaar vóór het onderzoek, een gemiddelde nominale lange-termijnrente heeft gehad die niet meer dan 2 procentpunten hoger ligt dan die van ten hoogste de drie Lid-Staten die op het gebied van prijsstabiliteit het best presteren. De rentevoet wordt gemeten op basis van langlopende staatsobligaties of vergelijkbare waardepapieren, rekening houdend met verschillen in de nationale definities.”
(art. 4 Protocol betreffende art.109 J EG-Verdrag) De bedoeling hiervan was om grote kapitaalwinsten en –verliezen te voorkomen bij de toetreding tot de eurozone. Aangezien na het ingaan van de derde EMU-fase de inflatie overal gelijk zou zijn, zou het veel interessanter zijn om in landen met een hoge langetermijnrente te investeren. Dit zou voor een onevenwicht in de eurozone kunnen zorgen en tot grote winsten voor de ene, maar grote verliezen voor de andere lidstaat kunnen leiden. Budgettaire convergentie: “-het houdbare karakter van de situatie van de overheidsfinanciën; dit blijkt uit een begrotingssituatie van de overheid zonder een buitensporig tekort als bedoeld in artikel 104 C, lid 6;” (art. 109 J EG-Verdrag)
Het is moeilijk te zeggen welk van de vier convergentiecriteria als het belangrijkste beschouwd mag worden, maar wat wel vaststaat is dat dit criterium de meeste aandacht krijgt. Terwijl de andere criteria genoemd worden in artikel 109 J en verduidelijkt in het protocol bij dat artikel, wordt de budgettaire convergentie in een apart artikel besproken: 104 C. Daar vinden we meteen de twee bepalingen die in dit paper onderzocht worden: Artikel 104 C 1. De Lid-Staten vermijden buitensporige overheidstekorten. 2. De Commissie ziet toe op de ontwikkeling van de begrotingssituatie en de omvang van de overheidsschuld in de Lid-Staten, ten einde aanzienlijke tekortkomingen vast te stellen.
Art. 104 behandelt dus de mogelijke begrotingsdeficieten en de staatsschuld van de kandidaat-lidstaten en, na 1999, van de landen die reeds lid zijn. Wat het verdrag precies verstaat onder „buitensporige overheidstekorten‟ en „tekortkomingen‟ t.a.v. de staatsschuld, wordt besproken in art. 1 van het Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten: De in artikel 104 C, lid 2, van het Verdrag bedoelde referentiewaarden zijn: - 3 % voor de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto
13
binnenlands produkt tegen marktprijzen, - 60 % voor de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands produkt tegen marktprijzen.
Bovenstaande criteria worden door de Commissie aangewend om te controleren of de lidstaat wel tegemoet komt aan de opgelegde begrotingsdiscipline. Er wordt echter wel enig voorbehoud gemaakt bij deze twee regels. Zo schendt een lidstaat deze regels niet als: het begrotingstekort in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde (3% dus) benadert. De Commissie duldt een begrotingsdeficit ook als de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft. Een internationale financiële crisis is onder deze voorwaarden dus een geldig „excuus‟ om een deficit van meer dan 3% van het bbp te hebben. Er zijn verschillende redenen waarom een dergelijk belang aan begrotingsdiscipline werd en wordt gehecht. Zonder teveel in (technisch complex) detail te treden, kan het risico van een „default‟-scenario als één van de belangrijkste motieven achter deze Maastrichtnorm gezien worden. Zoals de huidige financiële crisis duidelijk heeft gemaakt, worden landen met een (te) hoge staatsschuld of begrotingstekort als onbetrouwbaar beschouwd wat betreft het afbetalen van hun schulden. Landen die zich in deze situatie bevinden moeten dan hogere rentes betalen om hun toekomstige schulden af te betalen, wat hen nog meer in de problemen brengt. Als een land daadwerkelijk in „default‟ gaat en zijn schulden niet meer kan afbetalen, zijn er volgens De Grauwe (2000) twee mogelijkheden. Of het land stopt met rente te betalen op de uitstaande schulden („outright default‟), of het voert een devaluatie door van zijn nationale munt, waardoor de reële waarde van de schuld verminderd wordt. Dit is een klassiek crisismiddel om outright default te vermijden. In een muntunie zoals de EMU hebben de lidstaten echter geen eigen monetair beleid meer; die macht ligt immers bij de ECB en niet langer bij de nationale centrale banken. Hierdoor was men voor het ingaan van de derde EMU-fase bevreesd dat dit het risico op outright default groter maakte. In een monetaire unie zou dit echter gevolgen hebben voor de overige lidstaten (spillover effect) en in het geval van de EMU zou de ECB vervolgens onder druk komen te staan om de noodlijdende lidstaat te hulp te schieten. Hierdoor werd er in het Verdrag van Maastricht een zgn. „no-bailout‟ clausule voorzien, die bepaalde dat de ECB noodlijdende landen niét zou uit de brand helpen. Volgens Townsend (2007) is deze clausule (art. 103 EG-Verdrag) ook bedoeld om duidelijk te maken dat een muntunie geen gemeenschappelijke overheidsfinanciën impliceert, iets dat in sommige van de Europese talen voor verwarring zorgde. Met dit artikel wordt er duidelijk op gewezen dat een lidstaat enkel en alleen voor zijn eigen schuldaflossing instaat. (Townsend, 2007) De Grauwe (2000) merkte eerder op dat het weinig waarschijnlijk was dat deze clausule daadwerkelijk zou gevolgd worden als de economische realiteit erom zou vragen; het is immers in het voordeel van elk van de andere lidstaten in de muntunie dat het noodlijdende land er zo snel mogelijk bovenop geraakt, aangezien veel financiële instellingen overheidspapier van andere landen in hun bezit hebben en dit 14
een financiële crisis in heel Europa zou kunnen ontketenen. De ontwikkelingen van de laatste jaren gaven Professor De Grauwe helaas gelijk. (Hutchinson, 1995) 2.Het Stabiliteits- en Groeipact Net zoals bij de Maastrichtnormen was Duitsland ook achter dit akkoord rond overheidsfinanciën de drijvende kracht. De Duitsers waren namelijk bang dat de eurolanden na toetreding tot de muntunie (en voldaan te hebben aan de Maastrichtnormen), hun budgettaire discipline overboord zouden gooien en de begrotingstekorten en staatschuld in de muntunie snel zouden oplopen. Zoals hierboven reeds vermeld, zou bij te grote begrotingstekorten en hoge staatsschuld de ECB erg onder druk komen te staan, waardoor haar hoofddoelstelling van prijsstabiliteit in gevaar zou komen. Om een duurzame economische en monetaire convergentie te verzekeren is ook na Maastricht een aangehouden streng begrotingsbeleid noodzakelijk. Om deze reden werd op de Top van Dublin (1996) een akkoord bereikt over nieuwe begrotingsregels voor de EMU: het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), formeel aangenomen op de Europese Raad van Amsterdam in 1997. Het Pact had als doel om ook na Maastricht de landen te verplichten tot een verantwoord budgettair beleid en dit door het opleggen van specifieke begrotingsregels. Een lagere overheidsschuld leidt immers tot een lagere langetermijnrente, waardoor men een actiever economisch beleid kan voeren en via investeringen in de economie een gunstiger klimaat creëert voor privé-investering en jobcreatie. Het moet de lidstaten ook tegen zichzelf en elkaar beschermen; als één land in de muntunie er een te los begrotingsbeleid op nahoudt, kan dit een rentestijging en de bijhorende economische schade voor de anderen betekenen. Dit komt omdat, door het opbouwen van schulden, spaarmiddelen wegvloeien van de internationale kapitaalmarkten, wat tot een rentestijging binnen de unie en voor hogere renten voor de individuele lidstaten leidt. Om dit scenario te vermijden steunt het Pact op een preventieve en een ontradende pijler. Deze twee pijlers zijn verankerd in twee verordeningen van de Raad. Preventieve pijler: de stabiliteits- en convergentieprogramma’s VERORDENING (EG) Nr. 1466/97 VAN DE RAAD van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid
Het SGP kan gezien worden als een aanvulling op het Verdrag van Maastricht, in die zin dat ook hier de referentiewaarde van 3% van het bbp als maximaal begrotingstekort wordt vastgelegd (art. 126 VwEU). Het Pact gaat echter verder dan enkel het begrenzen van begrotingstekorten: De lidstaten verbinden zich ertoe om de middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, te verwezenlijken. (Heipertz,2010) Om een land tot begrotingsdiscipline te dwingen, wordt sinds 1998 gebruik gemaakt van een multilaterale controleprocedure om snelle bijsturing door de Commissie en/of Raad mogelijk te maken. De lidstaten moeten begrotingsdoelstellingen voor middellange termijn vastleggen en in een jaarlijks stabiliteitsprogramma uiteenzetten hoe deze begrotingsdoelstelling zal (geprobeerd) bereikt (te) worden. (Dit multilateraal toezicht wordt beschreven in artikel 121 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU.)
15
Ook EU-lidstaten die niet tot de eurozone behoren worden verondersteld hun begrotingsbeleid openbaar te maken. Dit gebeurt door middel van een convergentieprogramma, waarin de lidstaat aangeeft hoe hij een stabiele convergentie met de EMU-landen wil realiseren. De stabiliteits- en convergentieprogramma‟s tonen aan dat de Europese Commissie en de Raad met het Pact meer toezicht en coördinatie van het begrotingsbeleid van de lidstaten nastreven. Als we een stabiliteitsprogramma onder de loep nemen5, zien we dat dergelijk programma uit vier grote delen bestaat. Ten eerste is er beschrijving van de strategie om op middellange termijn tot een begroting in evenwicht of met overschot te komen en wordt de evolutie van de staatsschuld ingeschat, niet enkel voor het huidige en het voorgaande jaar, maar eveneens (minstens) voor de drie daaropvolgende jaren. Ten tweede bevat een stabiliteitsprogramma voorspellingen voor belangrijke economische variabelen, zoals overheidsinvesteringen, werkgelegenheid/werkloosheid, inflatie, rente en economische groei. Ten derde bevat het programma een voorspelling van de mogelijke impact van belangrijke beleidswijzigingen op de begrotingssituatie. Een vierde deel bevat een analyse van hoe wijzigingen in de economische voorspellingen de begroting en staatsschuld zouden beïnvloeden. De stabiliteitsprogramma‟s worden overgemaakt aan de Commissie, die ze beoordeelt, en de Raad, die er advies over uitbrengt. Het is ook belangrijk op te merken dat alle programma‟s openbaar gemaakt worden: het feit dat de publieke opinie én financiële instellingen zoals ratingbureaus er zich over kunnen uitspreken, doet het politieke en economische gewicht van de programma‟s aanzienlijk toenemen. Het zorgt ook voor een strengere controle, waardoor regeringen ontmoedigd wordt hun begrotingssituatie gunstiger voor te stellen dan ze in werkelijkheid is. Vervolgens gebruikt de Commissie de programma‟s voor een strenge controle van het begrotingsbeleid van de lidstaten, waarbij de meeste aandacht gaat naar de voorziene marge om een excessief deficit te voorkomen, het feit of de gemaakte economische voorspellingen wel realistisch zijn en de beoordeling van de efficiëntie van de voorgestelde budgettaire strategie. De Commissie zal dan binnen twee maand na ontvangst het programma beoordelen en eventuele aanbevelingen doen om het indien nodig aan te passen. De Commissie blijft hierna samen met de Raad haar controlefunctie uitoefenen en ziet toe op de implementatie van het programma. In dit systeem van monitoring is het mogelijk zeer snel in te grijpen als een lidstaat dreigt uit de bocht te gaan. In de preventieve pijler van het Stabiliteits- en Groeipact beschikken de Commissie en de Raad over twee instrumenten om buitensporige begrotingstekorten bij de lidstaten te voorkomen: ten eerste kan de lidstaat door de Raad een vroegtijdige waarschuwing gegeven worden, op voorstel van de Commissie. Een tweede mogelijkheid is een vroegtijdig beleidsadvies,
5
Convergentieprogramma‟s behoren niet tot het onderzoekssubject van dit paper en worden dan ook niet nader besproken.
16
waarin de Commissie een lidstaat aanspoort haar verplichtingen van het SGP na te leven.
Ontradende pijler: de ‘procedure bij buitensporige tekorten’ VERORDENING (EG) Nr. 1467/97 VAN DE RAAD van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten Als de Commissie een lidstaat ervan verdenkt het Stabiliteits- en Groeipact niet na te leven en er inderdaad een „buitensporig tekort‟ (meer dan 3% van het bbp) wordt vastgesteld, wordt er door de Commissie een verslag opgesteld voor de Raad van Ministers van Economie en Financiën, de ECOFIN. De sanctieprocedure zal echter niet ingeleid worden als het slechts een kleine overschrijding van de norm betreft die bovendien als tijdelijk en uitzonderlijk kan beschouwd worden. Een tekort wordt als uitzonderlijk beschouwd indien de overschrijding wordt veroorzaakt door een ongewone gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt en die een aanzienlijk effect heeft op de financiële positie van de algemene overheid. Dit is bijvoorbeeld zo in het geval van een milieuramp of een internationale economische/financiële crisis. Tijdelijk betekent in deze context dat de begrotingsramingen van de Europese Commissie aangeven dat het tekort lager dan de referentiewaarde zal uitvallen eenmaal de ongewone gebeurtenis of de ernstige economische neergang achter de rug zal zijn. De voorwaarde om een economische crisis als excuus voor een excessief begrotingsdeficit te kunnen bestempelen houdt in dat er een daling is van het bbp van tenminste 2%. Bij een zeer acute crisis kan ook een daling van 0,75% als referentie genomen worden, mits enkele bijkomende voorwaarden. Er is dus enige flexibiliteit ingebouwd in het Pact. Als er echter geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, zal de Commissie de „procedure bij buitensporige tekorten‟ inleiden. Na de evaluatie van de Commissie is de ECOFIN-Raad aan zet. Deze beslist binnen de twee weken na ontvangst van het Commissie-rapport op basis hiervan of er daadwerkelijk sprake is van een excessief deficit. Hierbij houdt de Raad rekening met enkele belangrijke economische factoren zoals: de economische evolutie van de lidstaat op middellange termijn, de conjuncturele omstandigheden, de evolutie van de begrotingssituatie op middellange termijn, etc. … Stelt de Raad een buitensporig tekort vast, doet hij terzelfder tijd de betrokken lidstaat aanbevelingen om dit tekort weg te werken. Hiervoor stelt hij een termijn vast van ten hoogste zes maanden waarbinnen de lidstaat de aanbevelingen moet volgen. Het buitensporig tekort moet binnen het jaar van de vaststelling ervan weggewerkt zijn, tenzij sprake van nieuwe bijzondere omstandigheden. De Raad verwacht dat de lidstaat jaarlijks een verbetering tot stand brengt van ten minste 0,5% van het bbp. Ook hier blijft het Pact flexibel; als er zich na de aanbevelingen van de Raad onvoorziene economische of financiële gebeurtenissen voordoen die de 17
lidstaat, ondanks het volgen van de aanbevelingen, toch verder in de problemen brengen, zal de Raad zijn aanbevelingen herzien. Heeft de lidstaat na maximum zes maanden nog steeds niet gehandeld in overeenstemming met de aanbevelingen van de Raad, die zich hiervoor baseert op het (al dan niet aangepaste) beleid van de lidstaat, zal de Raad deze openbaar maken. Dit kan gezien worden als een eerste sanctie aangezien het gezichtsverlies voor de betrokken lidstaat betekent. Als de Raad ook hierna niet tevreden is gesteld, volgt een officiële aanmaning om de aanbevelingen uit te voeren. Opnieuw kunnen uitzonderlijk negatieve recente economische gebeurtenissen als verzachtende omstandigheden worden gezien. De lidstaat krijgt na de aanmaning nog vier maanden tijd vooraleer er daadwerkelijk sancties volgen. In principe mogen er tussen de vaststelling van het tekort en het besluit om sancties op te leggen, niet meer dan zestien maanden verstrijken, maar er is ook een spoedprocedure mogelijk. Indien de geviseerde lidstaat geen maatregelen neemt of als de Raad van oordeel is dat de genomen maatregelen ontoereikend zijn, of als uit de cijfers blijkt dat de lidstaat haar excessief deficit niet gecorrigeerd heeft binnen de opgelegde termijnen, gaat de Raad over tot het opleggen van sancties. Deze sancties bestaan in eerste instantie uit het uitbetalen van een renteloos deposito aan de Gemeenschap. Dat bedrag bestaat uit een vast en een variabel bestanddeel. Het vaste bestanddeel is gelijk aan 0,2% van het bbp. Het variabele bestanddeel bedraagt één tiende van het bbp-percentage waarmee het tekort de 3%-norm overschreed. Hoe groter de schending van de norm, hoe groter dit variabel deel. Blijft de lidstaat in gebreke, kan de Raad de sancties verzwaren door elk daaropvolgend jaar een extra deposito te eisen. Bovenop het reeds betaalde deposito komt dan telkens een nieuw te betalen bedrag dat op dezelfde manier berekent wordt als het variabele bestanddeel in het oorspronkelijke deposito, maar dan gebaseerd op het tekort van het nieuwe jaar. Dit kan maximum oplopen tot 0,5% van het bbp, wat dus overeenkomt met een overschrijding van de 3%-norm met 5%, ofwel een begrotingstekort van 8%. Als het buitensporig tekort na 2 jaar nog steeds niet is gecorrigeerd, kan de Raad de deposito‟s omzetten naar daadwerkelijke boetes. Is dit wel het geval, zal de Raad de sancties geheel of gedeeltelijk intrekken. In dit geval worden de opgelegde deposito‟s aan het land terugbetaald, voor boetes is dit vanzelfsprekend niet het geval. De intrest op de deposito‟s en de opbrengst van de boetes worden verdeeld onder de lidstaten die hun begrotingsbeleid wel in overeenstemming met het Stabiliteits- en Groeipact voerden, en dit volgens de grootte van hun bbp.
Er was in aanloop naar de Top van Dublin nog hevig gediscussieerd over het Pact, vooral over het automatisch sanctiemechanisme, de hoogte van de sancties en de procedure bij buitensporige tekorten in zijn geheel. Nadat na intense onderhandelingen te Dublin (eind 1996) een akkoord werd bereikt, werd het Pact goedgekeurd op het einde van het Nederlands voorzitterschap, op de top van juni 1997 in Amsterdam. De eigenlijke beslissing die bepaalde welke landen wel en welke landen niet mochten toetreden tot de derde fase van de EMU werd 18
in 1998 genomen. Het Stabiliteits- en Groeipact trad uiteindelijk in werking in juli 1998 wat de preventieve pijler betreft en januari 1999 wat de ontradende pijler betreft. Van de flexibiliteit in het Pact waarnaar enkele keren verwezen werd in bovenstaande buitensporige tekortprocedure, was in het oorspronkelijke akkoord van Amsterdam in 1997 nog geen sprake. Verslechterende economische omstandigheden zorgden er begin vorig decennium voor dat sommige lidstaten, waaronder zwaargewichten Frankrijk en Duitsland, moeite hadden de bepalingen van Maastricht en het SGP na te leven. Zo ontstond binnen de EMU een discussie over het versoepelen van het Pact tussen een groep met Duitsland voorop enerzijds en een kleinere groep die het SGP wilde behouden zoals het was, met landen als Nederland en Oostenrijk. De ECOFIN-Raad bereikte uiteindelijk in 2005 een compromis over een nieuwe interpretatie van het Pact. Zoals uit de bovenstaande beschrijving van de buitensporige tekortprocedure blijkt, houdt men in deze interpretatie veel meer rekening met de economische situatie van een lidstaat en mogelijke „uitzonderlijke‟ omstandigheden die tot het tekort leidden. In het geval van Duitsland kan men de hereniging van de Duitse Bondsrepubliek en de bijhorende kosten daarvan als een uitzonderlijke situatie beschouwen die een excessief begrotingstekort kan rechtvaardigen. In het „nieuwe‟ Pact van 2005 werden ook langere termijnen voorzien in de sanctieprocedure, teneinde lidstaten meer tijd te geven hun begroting op orde te krijgen. Als we de ontwikkelingen van 2005 vanuit de theoretische invalshoek van dit paper interpreteren, kunnen we deze vorm van europeanisering plaatsen binnen het tweede fenomeen dat volgens Olsen (2007) als europeanisering beschreven kan worden, maar interessanter is de bijdrage van Börzel (2002). In haar tweede definitie omschrijft Börzel europeanisering immers als een topdown én bottom-up proces. Deze feedback-interpretatie waarbij Europese regels worden aangepast onder impuls van de lidstaten is duidelijk herkenbaar in de situatie van het Stabiliteits- en Groeipact dat in 2005 hervormd werd nadat de toepassing ervan de lidstaten aanzette tot een herziening. De herinterpretatie van het SGP in 2005 past in een beweging die reeds ingezet was sinds 1997, waarbij de lidstaten de beslissingsmacht over de begrotingsregels in de EMU zoveel mogelijk beslissingsmacht probeerden weg te halen bij de Commissie, ten voordele van ECOFIN. De rol van de Commissie bij het controleren en de implementatie van de Maastrichtnormen, werd immers veel minder belangrijk met de meer geautomatiseerde procedures uit het Stabiliteits- en Groeipact die meer waarde hechtten aan de beslissingen van de ECOFIN-Raad. Op deze manier werd het begrotingsbeleid meer gepolitiseerd; er werd minder beslissingsmacht gegeven aan het supranationale niveau en meer aan de lidstaten. (Fatás et al., 2003) Volgens Fatás et al. (2003) verwerden de Europese begrotingsregels op deze manier wel tot een rigide cijfercontrole en ging de oorspronkelijke bedoeling van doorgedreven begrotingscontrole verloren. Dat heeft volgens deze auteurs te maken met twee factoren. Ten eerste is er de steeds afnemende macht van de Commissie op dit terrein. Daardoor kan deze niet veel meer dan het pure controleren van de cijfers, terwijl de echte beslissingsmacht bij de Raad ligt. De tweede factor die het Europese begrotingsbeleid, zoals de Commissie het zou willen zien, afzwakt is ene geloofwaardigheidsprobleem. De lidstaten in de Raad dreigen de begrotingsfouten van hun medelidstaten immers makkelijker door de vingers in de hoop dezelfde zachte behandeling te krijgen. Waar het Verdrag van Maastricht een omvattend gemeenschappelijk begrotingsbeleid voor ogen had, is dit volgens deze auteurs vandaag niet meer dan een fixatie op jaarlijkse begrotingstekorten. 19
2.4Europeanisering begrotingsbeleid: vergelijking voor en na Maastricht. Het Verdrag van Maastricht luidde het begin van de EMU in en legde de deelnemende landen bepaalde begrotingsregels op waaraan voldaan moest worden, wilden die landen lid worden van de nieuwe muntunie. Met deze paragraaf wil ik aantonen dat er met het Verdrag van Maastricht een erg sterke europeanisering plaatsvond van het begrotingsbeleid van de lidstaten. In deze paragraaf met enkele grafieken de europeanisering van het begrotingsbeleid van de lidstaten aantonen, door een vergelijking te maken tussen de periode voor het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteits- en Groeipact en de begrotingsregels die daarmee van start gingen, en de daaropvolgende jaren. Evolutie begrotingsbeleid: Fiscal Rule Index Om een algemeen beeld te krijgen van begrotingsregels in de Europese lidstaten voor 1992-1993, doe ik een beroep op de fiscal rule index (FRI). Deze index werd in 2006 ontwikkeld door het DG Economische en Financiële Zaken van de Europese Commissie (DG ECFIN) en is gebaseerd op de gegevens uit de fiscal rule strength index (FRSI). Deze FRSI maakt het mogelijk de „sterkte‟ te bepalen van de geldende begrotingsregels in een lidstaat, zowel wat betreft het begrotingsbeleid van de centrale regering, als dat van regionale en zelfs lokale besturen, alsook het budgetbeheer van de sociale zekerheid. De FRSI wordt sinds 2006 jaarlijks opgemaakt en is gebruikt informatie die rechtstreeks bij de lidstaten wordt opgehaald, door middel van vragenlijsten over kenmerken van hun begrotingsregels. Deze vragenlijsten bestaan uit 24 vragen over de verschillende soorten begrotingsregels zoals regels over begrotingsevenwicht, schuld of regels betreffende de inkomsten van de overheid. Van de lidstaten wordt verwacht dat ze voor elke begrotingsregel een volledige vragenlijst invullen, en dit op alle bestuursniveaus. Er werd in 2006 ook gevraagd dit te doen voor de periode van 1990 tot en met 2005, waarbij speciale aandacht diende uit te gaan naar de evolutie in de nationale wetgeving. De index houdt bij het beoordelen van de sterkte van een (set van) begrotingsregel(s) rekening met de volgende criteria: De wettelijke basis van de regel: Scores van 4 (constitutioneel) tot 1 (politiek engagement van regering of minister, bijvoorbeeld een beleidsverklaring) Marge voor bijstellen doelstellingen: Scores van 3 (oorspronkelijke doelstellingen kunnen niet veranderd worden) tot 1 (regel laat verhogen limieten of verlagen numerieke doelen zonder problemen toe) Controle van implementatie en naleving van de regel: Scores van 3 (controle door externe instantie) tot 1 (geen openbare controle) Afdwingbaarheid van de regel: Scores van 4 (automatische correctie- en bestraffingprocedures bij niet-naleving) tot 1 (geen vooraf bepaalde sancties bij niet naleving) Media-aandacht voor de regel: Scores van 3 (veel aandacht bij niet-naleving; aanleiding tot publiek debat) tot 1 (geen of weinig media-aandacht 20
Bij gebrek aan theoretische basis om het gewicht van elk criterium op te baseren, worden de criteria bij het optellen van de waarden op 10000 verschillende manieren gewogen om zo tot een neutraal gemiddelde van elk criterium te komen en dit als maatstaaf te gebruiken. Op die manier bekomt men de FRSI en kan men de verschillende begrotingsregels van een land vergelijken of een algemene waarde voor het geheel van de begrotingsregels van dat land bepalen. Na het opstellen van de FRSI kan men deze gegevens gebruiken om de FRI op te stellen. Door de FRSI-scores van de verschillende lidstaten volgens een tijdlijn onder elkaar in een grafiek te plaatsen, kan men de begrotingsregels van alle lidstaten vergelijken en hun evolutie doorheen de tijd volgen. Het DG ECFIN maakt deze oefening sinds 2006, maar ging ook terug in de tijd, waardoor we nu over de FRI-gegevens van elke jaar tussen 1990 en vandaag beschikken6. De waarden voor de jaren vóór 2006 zijn vanzelfsprekend gebaseerd op de toen geldende regels in elke lidstaat. Tabel 1: FRI oorspronkelijke EMU-lidstaten (2002)
Bron: DG ECFIN
Bovenstaande tabel toont de fiscal rule index voor alle lidstaten die in 2002 de euro invoerden en beslaat de periode tussen 1990 en 2009. Dit biedt ons een overzicht van de evolutie die begrotingswetgevingen maakten in de verschillende lidstaten sinds het Verdrag van Maastricht. Hoewel het niet mogelijk is om van een kwantitatief causaal effect te spreken, is er sinds het Verdrag van Maastricht wel een duidelijke evolutie waar te nemen. Hoe lager de waarde, hoe minder streng het algemeen begrotingsbeleid van een lidstaat gezien kan worden. Hoe hoger een waarde, hoe strenger men dit beleid beoordeelt. In elke lidstaat stellen we een duidelijke verhoging van de waarden, en dus verstrenging van de begrotingsregels vast. Enkel in Duitsland en Griekenland blijft de waarde stabiel, niet toevallig op een hoog niveau voor de Duitsers, die gedurende het gehele EMU-ontwikkelingsproces de nadruk legden op begrotingsdiscipline, en op een laag niveau voor de Grieken, waarvan de huidige situatie in dat land een trieste getuige is. Het is moeilijk om aan te tonen in welke mate de lidstaten hun strenger begrotingsbeleid een gevolg is van europeanisering, aangezien politiek-economische omstandigheden in de lidstaten zelf of bepaalde macro-economische factoren ook een rol kunnen spelen in veranderend beleid. Het is ook niet mogelijk om een wijziging in Europees beleid (bijvoorbeeld de oprichting van het Stabiliteits- en Groeipact in 1997 of de wijziging ervan in 2005) meteen te situeren in de tabel; sommige landen hebben immers meer tijd nodig zich aan de nieuwe Europese regels aan te passen. Er is vóór het Verdrag van Maastricht ook amper evolutie waar te nemen in de waarden. De waarden beginnen echter te stijgen na 1993: tegen 1997 heeft de helft van de lidstaten zijn begrotingsbeleid verstrengd. De andere helft volgt tussen 1998 en 2002, niet toevallig na de oprichting van het Stabiliteits- en Groeipact. 6
De FRI voor 2010 werd nog niet gepubliceerd, waardoor de meest recente FRI-gegevens in dit paper van 2009 dateren.
21
De europeanisering van begrotingsregels is ook op te merken als we de FRI voor de „nieuwe‟ lidstaten bekijken (zie onderstaande tabel). Zowel de lidstaten die ondertussen de euro hebben ingevoerd en dus de stabiliteitsprogramma‟s van het SGP moeten naleven (Slovenië, Cyprus, Slovakije en Estland), als de overige „nieuwe‟ EU-lidstaten die géén lid zijn van de EMU en hun begroting via convergentieprogramma‟s onder controle houden, voerden een strenger beleid in aanloop naar hun toetreding tot de Europese Unie en/of de EMU (met uitzondering van het Maltese begrotingsbeleid waarvan de waarde stabiel blijft). Ook in Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden is deze evolutie merkbaar. Tabel 2: FRI lidstaten toegetreden tot Europese Unie sinds 2004
Bron: DG ECFIN
De europeanisering van begrotingsregels is ook op te merken als we de FRI voor de „nieuwe‟ lidstaten bekijken. Zowel de lidstaten die ondertussen de euro hebben ingevoerd en dus de stabiliteitsprogramma‟s van het SGP moeten naleven (Slovenië, Cyprus, Slovakije en Estland), als de overige „nieuwe‟ EU-lidstaten die géén lid zijn van de EMU en hun begroting via convergentieprogramma‟s onder controle houden, voerden een strenger beleid in aanloop naar hun toetreding tot de Europese Unie en/of de EMU (met uitzondering van het Maltese begrotingsbeleid waarvan de waarde stabiel blijft). Ook in Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden is deze evolutie merkbaar. Uit bovenstaande tabellen en de beschrijving van de sinds 1993 ingestelde Europese begrotingsregels leid ik af dat er voor dit onderzoek in significante mate europeanisering plaatsvindt in het begrotingsbeleid van de EMU-lidstaten. Op onderstaande tabel wordt alles herleid tot een simpele vergelijking: de sterkte van het begrotingsbeleid van de lidstaten en kandidaat-lidstaten van zowel EMU als EU wordt vergeleken voor de periode vóór het Maastricht-Verdrag en de situatie vandaag, na het ingaan van het Stabiliteits- en Groeipact. Zoals gezegd is er in bijna elk land sprake van een verstrenging van de begrotingsregels. De drie uitzonderingen hierop zijn Duitsland, Griekenland en Malta, waar de FRI-score onveranderd blijft. Gemiddeld is er een stijging van 1,5 FRI-punten voor de hele Europese Unie. De oorspronkelijke EMU-lidstaten gaan er 1,3 FRI-punt op vooruit, de „nieuwe‟ lidstaten (zoals hierboven omschreven), stijgen 1,54 FRI-punten. Er is geen enkel land dat een hogere score laat opmeten in 1993 dan in 2009.
22
Tabel 3: Vergelijking FRI-scores EU-lidstaten 1990-2009
Conclusie We stellen vast dat het nationale begrotingsbeleid strikter werd na de invoering van de bindende Europese begrotingsregels, die in de voorgaande paragraaf besproken werden. We kunnen dus besluiten dat het begrotingsbeleid van de EMU-lidstaten in zekere mate geëuropeaniseerd is en dit op basis van de kwalitatieve bewijzen geleverd in de bespreking van de inhoud van Maastrichtverdrag en SGP in de vorige paragraaf, en de kwantitatieve bewijzen geleverd door de fiscal rules index in deze paragraaf. Nu aan de eerste voorwaarde voor het testen van de europeaniseringshypothesen voldaan is (er ís sprake van europeanisering van het begrotingsbeleid), is de volgende paragraaf gewijd aan de tweede voorwaarde: misfit. 2.5Op zoek naar misfit. Zoals aangegeven in het theoretische luik van dit paper, moet er voor het testen van beide europeaniseringshypothesen een vorm van misfit bestaan tussen de Europese begrotingsregels en het nationale begrotingsbeleid van de lidstaten. In bovenstaande paragrafen werd een overzicht gegeven van de Europese regelgeving en het tot stand komen ervan. Daarna werd via de fiscal rules index vastgesteld dat er inderdaad een verstrenging van de nationale begrotingsregels was na het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteits- en Groeipact. In deze paragraaf wil ik nagaan of er sprake is van misfit tussen beide bestuursniveaus. Dit wil ik vaststellen door de begrotingssituatie en de grootte van 23
de overheidsschuld van de EMU-lidstaten te vergelijken. De situatie in 1993 en erna (pre en post Maastricht) en de situatie in 1997 en erna (pre en post SGP) worden hieronder besproken. Er gaat meer aandacht naar het verschil teweeggebracht door het Verdrag van Maastricht aangezien dit de introductie betekende van de begrotingsregels en het Stabiliteits- en Groeipact er vooral een aanvulling op is. Om de misfit tussen de te Maastricht vastgestelde begrotingsdoelstellingen en de nationale begrotingssituatie vast te stellen, is het nodig om de situatie bij het ingaan van de Europese begrotingsregels te bestuderen.7 Hiervoor nemen we de begrotingsbalans van de lidstaten van de eurozone onder de loep, alsook hun staatsschuld. Deze vergelijken we met de criteria die vastgelegd zijn in het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteits- en Groeipact. Onderstaande tabel biedt ons een overzicht van de begrotingsoverschotten of -tekorten van de huidige EMU-lidstaten8 van bij het ingaan van het Verdrag van Maastricht in 1993 tot en met een voorspelling voor het jaar 2012. 1993 wordt voor dit onderzoek beschouwd als het laatste begrotingsjaar waarop geen EMU-begrotingsregels van toepassing zijn. Het Verdrag van Maastricht ging immers, zonder terugwerkende kracht, pas van start in november van dat jaar, en werd dus het eerst toegepast op het begrotingsjaar 1994. In 1993 is de situatie als volgt: van de twaalf EMU-lidstaten die in 2002 uiteindelijk de euro zouden invoeren (er wordt geen rekening gehouden met Zweden, noch met het Verenigd Koninkrijk of Denemarken), slaagt enkel Luxemburg er in zijn begroting met een overschot af te sluiten. De overige „euro 2002‟-lidstaten boeken grote tekorten, gaande van -2,7% (Ierland) tot zelf -11,9% (Griekenland). De twaalf landen die in 1999 (2002 voor Griekenland) overgingen tot de derde fase van de Monetaire Unie hadden in 1993 een gemiddeld begrotingsdeficit ter grootte van 5,9% van hun bbp. Als we die waarde vergelijken met de Maastrichtnorm die een tekort groter dan 3% reeds als excessief beschouwt, kunnen we niet anders dan vaststellen dat wat de begrotingsopmaak betreft, de kandidaat euro-landen een zeer zware inspanning zouden moeten leveren om aan de Europese norm te voldoen. Met andere woorden: er was een grote mate van misfit tussen de nationale begrotingssituatie van de lidstaten en het beoogde doel van de EMU. De situatie voor Estland, Slovenië en Slowakije is enigszins anders, aangezien die landen om lid te worden van de Europese Unie reeds moesten voldoen aan de criteria van Kopenhagen waardoor hun budgettair beleid reeds geëuropeaniseerd was als voorwaarde om te kunnen toetreden tot de EU.
7
Ik heb gekozen om de data vanaf 1993 te bestuderen omdat de gegevens voor het begrotingsjaar ‟92 te onvolledig waren. Dit vorm echter geen probleem voor het onderzoek, aangezien het Verdrag van Maastricht pas eind ‟93 (november) van kracht werd. 8 Met uitzondering van Malta en Cyprus, waarvoor geen data gevonden werden voor deze periode of op deze manier berekend door de OECD.
24
Tabel 4: Begrotingsbalans lidstaten eurozone: overschotten en tekorten in % van bbp 1993-2012 (voorspelling)
Bron: OECD
Er moet natuurlijk ook rekening gehouden worden met de conjuncturele omstandigheden waaronder het Verdrag van Maastricht van start ging. 1993 was economisch gezien een erg slecht jaar, waarin voor sommige kandidaat EMU-lidstaten er sprake was van een krimpende economie. Hoewel dit in de tweede helft van de jaren ‟90 sterk verbeterde, wogen de slechte eerste helft van het decennium nog na op de nationale begrotingen van halfweg de jaren ‟90. Dat is ook duidelijk te zien aan de evolutie van de staatsschuld die in onderstaande tabel wordt weergegeven. Waar de staatsschuld in de meeste landen oploopt in de eerste jaren na 1993, zien we ook een schuldafbouw op het einde van het decennium. Deze afbouw kan verklaard worden door verbeterde conjuncturele omstandigheden, maar eveneens door de europeanisering van het begrotingsbeleid, waardoor lidstaten aangezet werden hun schuld af te bouwen om de Maastrichtnorm te halen. Deze bepaalt dat een lidstaat ernaar moet streven een staatsschuld te hebben ter grootte van maximum 60% van zijn bruto binnenlands product. Het is duidelijk dat dit voor alle landen een bepaalde misfit met de situatie in 1993 betekent. Vooral voor landen met een erg hoge overheidsschuld, zoals België, Italië en Griekenland vormde deze norm een grote uitdaging. Het staatsschuldcriterium stelde de nieuwe lidstaten Estland, Slovenië en Slowakije om historische redenen niet voor zulke grote problemen als de meer Westerse lidstaten. De situatie in Malta en Cyprus9 was dan weer te vergelijken met die in landen als Portugal en Spanje. In 1993 hebben de toekomstige eurolanden een gemiddelde staatsschuld die 69% van hun bbp bedraagt. We moeten op basis van de cijfers in onderstaande tabel echter besluiten dat het schuldcriterium van Maastricht voor sommige lidstaten een enorme misfit betekende met hun nationaal beleid, terwijl het voor andere landen geen groot probleem vormde. Elke lidstaat zou echter inspanningen moeten blijven doen om de staatsschuld af te bouwen of niet te laten stijgen.
9
Malta en Cyprus zijn geen lid van de OECD en zijn dus niet opgenomen in de statistieken.
25
Tabel 5: Overheidsschuld lidstaten eurozone: in % van bbp 1993-2012 (voorspelling)
Bron: OECD
Als we de situatie bij het ingaan van het Stabilisatie-en Groeipact bekijken, zien we dat het gemiddelde begrotingstekort in 1997, het laatste volledige begrotingsjaar voor invoering van het Pact, sterk verbeterd is. Waar er in 1993 nog sprake was van een begrotingstekort van gemiddeld 5,9% van het bbp voor de twaalf deelnemende eurolanden, is dit in 1997 reeds herleid tot een tekort van 1,8%. Deze betere resultaten zijn deels te danken aan de betere economische omstandigheden in de tweede helft van de jaren ‟90, maar eveneens aan het hierboven reeds aangetoond in de FRI strengere begrotingsbeleid van de lidstaten. Wat de overheidsschuld betreft, is het beeld opnieuw minder duidelijk. Het gemiddelde stijgt immers doordat landen met een lage staatsschuld zoals Frankrijk en Duitsland een stijging laten opmeten (voor Duitsland geldt de verzachtende omstandigheid dat dit land de Bondsrepubliek er met de eenmaking de schulden van de DDR bijkreeg). De schuld kan ook maar afgebouwd worden na (opeenvolgende) begrotingsoverschotten, en aangezien deze zich pas echt manifesteren na 1997, begint de schuldafbouw voor sommige landen ook later. Conclusie Bij het vergelijken van de begrotingssituaties voor en na het ingaan van de Maastrichtnormen (en voor en na het ingaan van het SGP), zien we dat de EMU-landen in 1993 nog ver verwijderd waren van de nieuwe Europese begrotingsdoelstellingen. Een verbeterende economie in combinatie met de toepassing van de EMU-regels, zorgde ervoor dat het begrotingscriterium toch gerespecteerd werd vanaf de tweede helft van de jaren ‟90 en de invoering van het SGP, en in het bijzonder de procedure bij buitensporige tekorten. Ook met de resultaten voor het staatsschuldcriterium ging het na de invoering van het SGP de goede kant uit. In 1993 hadden de twaalf EMU-landen en gemiddeld begrotingstekort van 5,9%, het dubbele van de toegelaten maximumwaarde voorzien in het Verdrag van Maastricht en het SGP. Dat jaar was er tevens een gemiddelde overheidsschuld van 69%. De individuele schuldgraad van de lidstaten toont echter dat sommige landen de 60%-norm halen, terwijl anderen het dubbele van de Maastrichtnorm laten opmeten. De misfit wordt echter duidelijker als we de evolutie van de staatsschuld bekijken. Volgens de ECB steeg de overheidsschuld van de eurolanden immers van 40% in 1980 tot 70% halfweg de jaren ‟90. Op langere termijn wordt dus duidelijk dat de nieuwe Europese regels voor overheidsschuld een grote verandering betekenen ten opzichte van het gevoerde beleid in voorgaande decennia. (ECB, 2008)
26
We kunnen dus besluiten dat er in 1993 zowel wat betreft begrotingstekorten als wat betreft staatschuld een grote misfit bestaat tussen de bestaande situatie in de EMU-lidstaten en de nieuwe Europese doelstellingen uit het Maastrichtverdrag en het Stabiliteits-en Groeipact. Nu in bovenstaande paragrafen aan beide voorwaarden voor het testen van de europeaniseringshypothesen van dit paper is voldaan; er ís europeanisering van het begrotingsbeleid van de EMU-lidstaten en er bestaat een misfit tussen het Europese en nationale beleid, kunnen we overgaan tot het testen van de eerste hypothese: de implementatie van de Europese begrotingsregels. 2.6Testen eerste hypothese: de preventieve pijler van het Stabiliteits- en Groeipact. In deze paragraaf gaan we over tot het testen van de eerste europeaniseringshypothese. Deze zegt dat er moeilijkheden kunnen verwacht worden bij het naleven van de Europese begrotingsregels, als er misfit bestaat tussen deze regels en het bestaande begrotingsbeleid van de lidstaat. Hiervoor focust het onderzoek op het Stabiliteits- en Groeipact, en meer bepaald de eerste –preventieve- pijler hiervan.10 Volgens deze preventieve pijler werden de lidstaten verondersteld op middellange termijn „een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont‟ na te streven. Dit werd aanvankelijk geïnterpreteerd als een begroting waarbij er voldoende veiligheidsmarge was om het maximaal toegelaten begrotingstekort van 3% van het bbp niet te overschrijden. Deze veiligheidsmarges („minimum benchmarks’) zijn referentiewaarden berekend door de Europese Commissie op basis van OECD-gegevens over de recente en toekomstige economische output van een land en worden samen met de begrotingsdoelstellingen voor de middellange termijn in het stabiliteits- of convergentieprogramma opgenomen. Na opeenvolgende schendingen van de 3%-norm door zwaargewichten Frankrijk en Duitsland, werd in 2005 een hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact doorgevoerd en gingen lidstaten individuele middellangetermijndoelstellingen (MTD‟s) opgeven die konden afwijken van een begroting in evenwicht of surplus. Hoewel de MTD‟s in sommige gevallen naar beneden werden bijgesteld, bleven de minimum benchmarks wel de veiligheidsmarge tot de 3%-norm. De landen moesten wel streven naar een snelle terugkeer naar een structureel houdbare begrotingssituatie en een begroting waarin plaats was voor investeringen in de economie. Voor de eurolanden werd de MTD geplaatst tussen een begroting in evenwicht of met surplus en een tekort van 1%. Haalt een EMU-land deze doelstelling niet, wordt hij geacht een jaarlijkse verbetering van minstens 0.5% van het bbp te realiseren, een waarde die naar boven of beneden kan worden bijgesteld in een economisch goede of slechte periode.
10
De tweede –ontradende- pijler van het Pact wordt gebruikt bij het testen van de tweede hypothese.
27
Tabel 6: Naleving preventieve pijler Stabiliteits- en Groeipact: Structurele begrotingsoverschotten en tekorten in % van bbp EU-lidstaten 1998-200711
Bron: ECB 2008
Bovenstaande tabel toont de prestaties van alle EU-lidstaten met betrekking tot naleving van het Stabiliteits- en Groeipact. De gegevens dateren van 2008, maar tabel 4 toonde eerder de begrotingstekorten voor de jaren sinds het uitbreken van de crisis. Estland en Slowakije traden pas later toe tot de EMU en staan bijgevolg nog in het lijstje van niet-eurolanden. Het is belangrijk op te merken dat voor de naleving van de preventieve pijler de Commissie werkt met structurele tekorten of overschotten zoals voorzien in de stabiliteits- of convergentieprogramma‟s, 11
Estland en Slowakije behoren ondertussen tot de eurozone.
28
terwijl voor de controle van de ontradende pijler (zie lager) gebruik wordt gemaakt van cyclische tekorten, ex-post gemeten en waarin rekening wordt gehouden met de zogenaamde output gap. Dit is het verschil tussen de potentiële (voorspelde) en eigenlijke economische output. Dat is waarom de waarden in tabel 6 verschillen van die in tabel 8, naargelang de methodologie die door de Commissie gebruikt wordt bij haar controletaak. De ongekleurde cellen geven aan dat een lidstaat op dat moment nog geen lid was van de Europese Unie, zoals Cyprus, Malta en Slovenië tot 2004. De lichtste blauwtint betekent dat een lidstaat dat jaar volledig voldoet aan de bepalingen in de preventieve pijler van het SGP. Zoals gezegd betekent dit voor de periode tot 2005 een maximaal tekort van 0,5% van het bbp. Sinds de hervorming in 2005 geldt de individuele LTD van een land als referentie. Indien het beleid van een lidstaat niet voor 100% in overeenstemming is met het Pact, maakt de tabel nog een onderscheid tussen waarden die ver van de SGP-doelstelling liggen en waarden waarbij het tekort niet zo groot is. Als een land er niet in slaagt zijn MTD te halen, maar wel een begrotingsdeficit heeft dat kleiner is dan zijn minimum benchmark, met andere woorden: in de veiligheidsmarge ten opzichte van de 3%-norm, voldoet dat land „gedeeltelijk‟ aan het SGP en krijgt het de middelste blauwschakering in de tabel. Is het tekort van dat land echter groter dan vastgelegd in de minimum benchmark, beschouwt men het land als niet in overeenstemming met de preventieve pijler van het SGP, aangeduid met de donkerste blauwschakering in de tabel. De beste leerlingen van de klas zijn duidelijk Ierland, Luxemburg en Finland die (bijna) elk jaar de SGP-doelstellingen halen. Voor Ierland moeten we wel de opmerking maken dat sinds het uitbreken van de financiële crisis in 2008 het land enorme begrotingsdeficieten vertoont. Luxemburg en Finland blijven echter binnen de vastgestelde veiligheidsmarge of overschrijden de 3%-norm niet. (Zie tabel 4) Ook Spanje (sinds 2003), Nederland (sinds 2005) en Cyprus (in 2007) waren volledig in overeenstemming met de SGP-voorwaarden. Ook hier lopen, zoals tabel 4 aangeeft, de tekorten echter op sinds 2008. Ook Slovenië toonde een vrij goede naleving van het Stabiliteits- en Groeipact, sinds de toetreding in 2004. België heeft bijna elk jaar een begroting die gedeeltelijk voldoet aan het Pact. De minimum benchmark wordt voor het uitbreken van de crisis nooit overschreden, maar de MTD wordt ook nooit gehaald. Voor de hervorming van het SGP realiseerde België wel twee maal een begroting met een (zeer licht) surplus. De cijfers van de ECB en Eurostat die in deze tabel gebruikt worden, zijn wel steevast positiever dan de OECD-waarden van tabel 4, maar om te bepalen of een land al dan niet voldoet aan de preventieve pijler van het SGP gebruikt de EU eigen cijfers, dus vormt dit geen probleem. Estland realiseert sinds toetreding tot de EU vergelijkbare kleine tekorten en haalde tijdens de financiële crisis zelf de 3%-norm nog. Oostenrijk vertoonde de laatste jaren voor de crisis wel enige beterschap door het minimum benchmark nooit te overschrijden, maar maakte weinig tot geen vooruitgang om zijn MTD te halen. Duitsland schond de 3%-norm vier jaar op rij, maar stelde orde op zaken door in 2007 en 2008 een begroting in evenwicht te presenteren. De crisis zorgde er echter voor dat de twee jaren daarna opnieuw een deficit van meer dan 3% op de Duitse begroting zagen. Slowakije toont een vergelijkbare evolutie. Malta werd lid van de EU met een hoog structureel tekort, en hoewel dat in 2006 en 2007 werd teruggedrongen tot onder de 3%-norm, duwde de crisis ook hier het deficit weer boven de Maastrichtnorm. Vier eurolanden steken echter boven de rest uit als slechtste leerlingen van de klas: het algemeen oordeel over Griekenland, Frankrijk, Italië en Portugal is dat ze nooit aan de preventieve pijler van het 29
Stabiliteits- en Groeipact voldeden. De begroting van deze landen vertoonde jaar na jaar grote structurele tekorten. Italië en Portugal evolueerden voor 2008 in de richting van hun minimum benchmarks, maar haalden die niet voor uit losbarsten van de crisis. Frankrijk en Griekenland haalden zelfs zelfden de 3%-norm. Voor de volledigheid bespreek ik ook kort de andere EU-lidstaten: Bulgarije, Denemarken en Zweden realiseerden meestal structurele overschotten of begrotingen in evenwicht, en Letland respecteerde zijn minimum benchmark. Daar tegenover staat dat de begrotingen van Tsjechië, Hongarije en Polen reeds voor de crisis algemeen hoge deficieten vertoonden. Na het overlopen van bovenstaande gegevens, stellen we vast dat het naleven van de Europese begrotingsregels voor de meeste lidstaten inderdaad moeizaam verliep. De misfit tussen de EMUregels van het SGP leidde ertoe dat de Europese doelstellingen zelden gehaald werden en door sommige lidstaten zelf nooit. Hypothese 1 klopt dus, maar toch moet er nog enig voorbehoud gemaakt worden. Hoewel het duidelijk is dat sinds het ingaan van het SGP in 1999 de lidstaten hun beleid moeizaam aanpasten aan de nieuwe normen, was er vanaf 2006 toch een lichte verbetering te merken. De begrotingstekorten werden kleiner en slopen langzaam dichter bij de minimum benchmarks of middellangetermijndoelen. Het is echter moeilijk uit te maken of dit te danken is aan de lossere interpretatie van het SGP sinds 2005 of aan daadwerkelijk verantwoordelijker begrotingsgedrag van de lidstaten. In de fiscal rules index (zie boven) is er trouwens geen duidelijke breuk tussen de waarden voor en na de SGPhervorming van 2005: sommige landen kregen een licht strikter begrotingsbeleid (Frankrijk, Finland…), terwijl de regels in andere landen onveranderd bleven of net iets minder strikt werden (Spanje). Het leek dus langzaam de goede kant uit te gaan met het naleven van het Stabiliteits- en Groeipact, tot de crisis de begrotingstekorten weer omhoogduwde. Het is niet het doel van dit paper om na te gaan in welke mate de crisis verantwoordelijk is voor de grotere deficieten, maar doordat er een duidelijke correlatie bestaat tussen de twee, is het toch belangrijk er even dieper op in te gaan. Tabel 7: Groei bbp lidstaten eurozone
Bron: OECD
Uit tabel 7 blijkt duidelijk dat de economische groei van de EMU-lidstaten vanaf 2008 een sterke afname kent. De gemiddelde groei uitgedrukt in procent van het bbp zakt voor de hele eurozone van 2,8 tot 0,3. Deze groeivertraging loopt in 2009 zelf uit tot een krimping van de economie met 4,1% ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit heeft grote invloed op het begrotingsbeleid van regeringen die sterk onder druk komen te staan. Een groeivertraging of recessie zorgt immers voor minder inkomsten voor de overheid en doet door o.a. een stijgende werkloosheidsgraad de uitgaven dan weer oplopen. 30
Het wordt voor lidstaten dus moeilijker het Stabiliteits- en Groeipact na te leven in dergelijke omstandigheden. Minder inkomsten en verhoogde uitgaven kunnen leiden tot een deficiet en als het een zware economische crisis betreft zoals in 2008, is het voor sommigen onmogelijk dit deficiet onder de 3%-norm te houden. Ook wat het schuldcriterium betreft worden de zaken bemoeilijkt door tegenvallende groeicijfers. Er is immers minder budgettaire manoeuvreerruimte om aan schuldafbouw te doen. De slechte groeicijfers van 2008 en 2009 zijn ook duidelijk af te lezen in tabel 4 en 5. Het gemiddelde begrotingstekort in de eurozone stijgt van 0,7 % van het bbp naar 6,3%. De gemiddelde overheidsschuld stijgt in deze periode dan weer van 71,6% naar 86,9% ten opzichte van het bbp. Conclusie Hypothese 1: Een lidstaat uit de eurozone zal zijn begrotingsbeleid moeizaam aanpassen aan de Europese verplichtingen (zoals vermeld in het Verdrag van Maastricht, het Stabiliteits- en Groeipact en aanpassingen hiervan), indien er een misfit bestaat tussen deze Europese regelgeving en het reeds bestaande nationale beleid van de lidstaat. Nadat in paragraaf 2.5 een duidelijke misfit was vastgesteld tussen de Europese regels, en in het bijzonder het Stabiliteits-en Groeipact, kon in deze paragraaf overgegaan worden op het testen van de eerste hypothese. Uit tabel 6 blijkt duidelijk dat de meerderheid van de lidstaten van de EMU het SGP niet of onvolledig naleven. Het is slechts een kransje goede leerlingen dat er wel in slaagt zijn stabiliteitsprogramma in de jaren voor de crisis uit te voeren. De overige landen halen steevast hun middellangetermijndoelstellingen zoals vastgelegd in hun stabiliteitsprogramma‟s niet. Voor hen is het halen van de minimum benchmarks vaak al een lastige opgave. In de periode tot 2006 werd de 3%norm onafgebroken geschonden door sommige lidstaten. Griekenland slaagt er in de eerste tien jaar dat het Stabiliteits- en Groeipact van kracht in zelfs slecht één keer in deze norm te respecteren. Vanaf de hervorming van het Pact in 2005 was er voor de meeste landen echter wel een verbetering waar te nemen. Gestuwd door een flinke versnelling van de economische groei in de eurozone (van 1,8% in 2005 tot 3,2% in 2006) werden de tekorten kleiner en benaderden de lidstaten opnieuw hun MTD‟s of minimum benchmarks. Het gemiddelde begrotingsdeficiet kromp van 3% in 2004 tot 0,7% in 2007. Deze voorzichtig ingezette inhaalbeweging werd echter brutaal verstoord door het uitbreken van de financiële crisis in 2008. Door het krimpen van de economie liep het gemiddelde begrotingstekort van de zeventien eurolanden op tot 4,2% in 2009. De gevolgen voor de staatsschuld werden hierboven reeds besproken. Hieruit kunnen we besluiten dat de veronderstelling van de eerste europeaniseringshypothese klopt: er werd aangetoond dat de europese begrotingsregels, en in het bijzonder het Stabiliteits- en Groeipact, een grote misfit betekenden met het nationale begrotingsbeleid van de eurolanden. Deze misfit leidde dan, zoals verwacht, tot een moeizame naleving van deze regels. We stellen dat de eerste europeaniseringshypothese bewezen is, maar wijzen er wel op dat er vanaf 2008 een sterk vertekend beeld is als gevolg van de internationale crisis. In de volgende paragraaf wordt overgegaan tot het testen van de tweede hypothese.
31
2.7Testen tweede hypothese: de ontradende pijler van het Stabiliteits- en Groeipact. Voor het testen van de tweede hypothese, bouwen verder op de vorige paragraaf. Daarin werd aangetoond dat er als gevolg van de misfit tussen de twee beleidniveaus een gebrekkige naleving was van het Stabiliteits- en Groeipact. In deze paragraaf willen we nagaan wat er gebeurt als lidstaten niet voldoen aan de bepalingen in het Pact. Opnieuw wordt gefocust op de periode tussen 1999, het ingaan van het Pact, en 2008, het uitbreken van de financiële crisis. Zoals uit de hierboven beschreven procedure bij buitensporige tekorten bleek, kan een dergelijke crisis immers als buitengewone en verschonende omstandigheid gezien worden, waarin het bij excessieve tekorten niet automatisch tot een procedure komt. Als een overheidstekort de referentiewaarde van 3% van het bbp overschrijdt of als dat verwacht wordt in een stabilisatieprogramma, start de Europese Commissie een procedure bij buitensporige tekorten tegen deze lidstaat door een verslag op te maken van de begrotingssituatie. De Commissie gaat vooral na of de norm ver overschreden wordt of niet, of het tekort als uitzonderlijk kan gezien worden en of het tijdelijk is. Indien dit voor geen van deze criteria het geval is en er geen andere relevante factoren zijn die het overschrijden van de referentiewaarde rechtvaardigen, is aan alle voorwaarden voldaan waaronder de Europese Raad kan beslissen dat er inderdaad een excessief tekort is. In dat geval zal de Raad de lidstaat in kwestie een aanbeveling doen om de situatie te corrigeren. Het wegwerken van het excessief tekort moet gebeuren binnen het jaar na het vaststellen ervan, tenzij er sprake is van „speciale omstandigheden‟. Een buitensporig tekort zou met andere woorden in normale omstandigheden nooit langer dan twee jaar mogen voorkomen. Als de lidstaat geen doeltreffende maatregelen neemt om het tekort tijdig weg te werken, kan de Commissie deze aanbevelingen openbaar maken en uiteindelijk overgaan tot het geven van een aanmaning. De hervorming van 2005 maakte het voor de Raad echter mogelijk om meerdere aanbevelingen en aanmaningen te doen en termijnen te verlengen als hij van mening is dat er buitengewone gebeurtenissen voorvielen nadat de oorspronkelijke aanbeveling of aanmaning was gedaan, die een grote negatieve invloed op de begroting hadden. Op deze manier kan een buitensporig tekort in het slechtste geval nog enkele jaren voortbestaan. Tabel 8 biedt ons een overzicht van het naleven van de ontradende pijler van het Stabiliteits- en Groeipact door de EU-lidstaten, tot net voor het uitbarsten van de economisch-financiële crisis. Het beleid van een land wordt als niet overeenstemmend het Pact gezien als het tekort de referentiewaarde van 3% van het bbp overstijgt. De tabel leert ons dat de meerderheid van de Europese lidstaten de 3% referentiewaarde tenminste gedurende ten minste één jaar schonden tussen 1998 en 2007. In vele gevallen was dit van korte duur. Zo leidde de Raad een procedure bij buitensporige tekorten in tegen Nederland in 2003, nadat dat land een verlies van 3,1% op zijn begroting vertoonde. Het land corrigeerde de situatie echter al het jaar erna en bracht het tekort terug tot 1,7 % van het bbp. .
32
Tabel 8: Naleving ontradende pijler Stabiliteits- en Groeipact: Ex post vastgestelde begrotingsoverschotten en tekorten in % van bbp EU-lidstaten 1998-200712
Bron: ECB 2008
De lichtste tint blauw betekent dat een het beleid van een lidstaat in overeenstemming is met de ontradende pijler van het Pact; het tekort bedraagt minder dan 3% van het bbp en de schuldgraad blijft onder de 60%. De middelste blauwschakering staat voor een begrotingstekort dat boven de 3% van het bbp kwam, maar het jaar daarop niet als excessief tekort werd bestempeld, meestal omdat het naar boven werd bijgesteld. 12
Estland en Slowakije behoren ondertussen tot de eurozone.
33
De donkerste blauwschakering houdt in dat de lidstaat dat jaar een excessief deficiet op zijn begroting had. Spanje (in 1998) en Oostenrijk (in 2004) hadden volgens de gegevens waar we vandaag over beschikken tekorten groter dan 3%, maar deze werden pas achteraf vastgesteld, bij herberekeningen, waardoor in deze gevallen geen excessief tekort werd vastgesteld. Bij hun intrede in de EU in 2004 hadden zowel Malta (-4,6%) als Cyprus (-4,4%) zware begrotingstekorten, maar beide landen slaagden erin die weg te werken tegen 2007, het jaar dat ze lid werden van de EMU. De begrotingsdoelstellingen van het Stabiliteits- en Groeipact werden in de periode tussen 2002 en 2005 herhaaldelijk geschonden door de drie belangrijkste economische machten in de eurozone: Frankrijk, Duitsland en Italië. Ook Griekenland en Portugal overschreden herhaaldelijk de norm in deze periode. In deze periode hadden tot zes van de twaalf toenmalige eurolanden een buitensporig tekort op hun begroting. Hieronder worden de tekorten van deze landen besproken en testen we de tweede europeaniseringhypothese: we gaan na of er na niet-naleving van de GSP-regels druk wordt uitgeoefend op de betrokken lidstaten en hoe die druk zich manifesteert. De naleving van de overige EMU en EU-lidstaten wordt ook kort besproken. Portugal Portugal had de twijfelachtige eer om in 2002 het eerste land te zijn waartegen de procedure bij excessieve tekorten werd ingespannen, in 2001. Na dit tekort en slechte vooruitzichten voor de komende jaren, werd een commissie geleid door de Banco de Portugal opgericht die de Portugese boekhouding moest doorlichten en up to date brengen. Dit resulteerde in een correctie naar boven toe van de begrotingstekorten van 1998 tot en met 2001, waarbij dat laatste begrotingsjaar een tekort vertoonde van 4,3%, twee procent meer dan de eigen Portugese berekeningen hadden genoteerd. Op basis van dit rapport publiceerde de Europese Commissie in 2002 een rapport over de zorgwekkende situatie van de Portugese overheidsfinanciën. De schuldgraad, die wel al jaren onder de 60%-norm lag, werd immers geacht weer te stijgen. In oktober 2002 deed de Commissie een aanbeveling aan de Raad en die besliste een maand later dat er dat er sprake was van een buitensporig tekort van 4,3%. De Raad stuurde Portugal daarop een aanbeveling om zijn tekort aan te pakken. Tijdelijke budgettaire inspanningen duwden het tekort in 2002 en 2003 dan wel tot net onder de 3%-norm, maar de jaren daarna werd de norm opnieuw ruim overschreden. De „betere‟ cijfers voor 2002 en 2003 zetten de Commissie aan de Raad te adviseren om de procedure bij buitensporige tekorten te staken. Met de Portugese schuldgraad die zich op een aanvaardbaar peil bevond, stemde de ECOFIN Raad hier mee in en werd de procedure daadwerkelijk afgesloten in 2004. Na nieuwe buitensporige tekorten in 2004 (3,4%) en 2005 (6,4%) en een schuldenlast waarvan een groei tot bijna 70% van het bbp verwacht werd, werd de Portugese regering opnieuw geconfronteerd met een procedure bij buitensporige tekorten. In 2005 kreeg Portugal een aanbeveling van de Raad, volgens dewelke het tekort weggewerkt moest zijn tegen 2008. Dit gebeurde ook en de procedure werd afgesloten.
Duitsland en Frankrijk Ondanks het feit dat deze twee economische grootmachten in de periode tussen 1998 en 2001 onafgebroken tekorten op hun begroting lieten optekenen, overschreden deze nooit de normen van het Stabilisatie- en Groeipact en werd de procedure bij buitensporige tekorten in deze periode dus nooit opgestart. Daar kwam in 2002 echter verandering in. Dat jaar publiceerde de Commissie een rapport waarin het de ECOFIN Raad vroeg een vroegtijdige waarschuwing te geven 34
aan Duitsland. De Commissie vreesde immers dat Duitsland, nadat het zijn voorziene tekort van 2001 (2,7% in plaats van 1,5%) had overschreden, zonder ingrijpen excessieve deficieten zou noteren in 2002. De Raad ging hier echter niet op in. De Commissie vreesde dat ook Frankrijk zijn voorspelde tekorten van 2,7% (voor 2002) en 2,9% (voor 2003) zou overschrijden en vroeg ook dit land eveneens een vroegtijdige waarschuwing. Ditmaal ging de Raad er wel op in. Begin 2003 publiceerde de Commissie dan twee rapporten waarin de situatie van de overheidsfinanciën van Duitsland en Frankrijk erg negatief werden ingeschat en deed ze een aanbeveling voor de ECOFIN-Raad om in beide landen een buitensporig tekort vast te stellen voor het begrotingsjaar 2002. Duitsland overschreed in 2002 zelfs twee Maastrichtnormen; niet alleen hadden de Duitsers dat jaar te kampen met een begrotingstekort van 3,8% van het bbp, de Duitse staatsschuld oversteeg de 60%grens. De ECOFIN-Raad ging hier echter niet op in en weigerde de Duitse en Franse tekorten als buitensporig te erkennen en hen een aanmaning te geven. De Europese Commissie was echter van oordeel dat de ECOFIN-Raad haar advies moest volgen en reageerde met een rechtszaak tegen de Raad bij het Hof van Justitie. De Commissie eiste dat de beslissing van de ECOFIN-Raad om haar advies niet op te volgen en de procedure bij buitensporige tekorten stop te zetten, nietig te verklaren. Het arrest van dit hof volgde de Commissie en de tekorten van Frankrijk en Duitsland uit 2002 werden als buitensporig beschouwd. De Commissie ziet vervolgens af van de procedure, nadat beide landen beloofden hun tekorten weg te werken tegen 2005, een jaar later dan dat de Commissie oorspronkelijk had geëist. Het was in deze context dat de onderhandelingen over een hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact gevoerd werden. Buiten Frankrijk en Duitsland waren er nog meer landen die de Maastrichtnormen niet langer konden halen (zie boven) en de budgettaire vooruitzichten waren niet gunstig. De Commissie deed daarop in 2004 enkele voorstellen om het Pact te versoepelen, niet in het minst omdat zowel Frankrijk en Duitsland dreigden hun doelstellingen voor 2005 niet te halen. Dit resulteerde in 2005 tot een akkoord van de ECOFIN-Raad over een hervorming van het Pact. Dankzij de versoepeling van het Pact en de langere termijnen om een buitensporig tekort weg te werken, slaagden Frankrijk en Duitsland er vanaf 2005 in de Maastrichtnormen te respecteren. De behandeling die de twee politieke en economische zwaargewichten kreeg staat wel in schril contrast met hoe Portugal werd aangepakt voor zijn begrotingstekort. Griekenland Ondanks een jarenlange opeenvolging van begrotingstekorten die telkens de 3%-norm overschreden, werd dit land pas in 2004 voor het eerst onderwerp van de procedure bij buitensporige tekorten. Griekenland had immers al jaren te rooskleurige cijfers opgegeven en toen dit in 2004 ontdekt werd, stelde de Commissie vast dat alle Griekse tekorten te laag waren ingeschat. De deficieten werden naar boven bijgesteld en hieruit bleek dat Griekenland nooit had voldaan aan de voorwaarden om toegelaten te worden tot de derde fase van de EMU. Niet alleen lagen de begrotingstekorten steevast boven de 3% van het Griekse bbp, ook de schuldenlast van Athene oversteeg de Maastrichtnorm. De Griekse schuld liep tegen 2004 al op tot 114% van het bbp en steeg jaarlijks, zonder dat noemenswaardige maatregelen werden genomen om dit te stoppen. In 2004 publiceerde de Commissie dan ook een rapport waarin ze haar ongerustheid over de Griekse overheidsfinanciën liet blijken en overhandigde ze een aanbeveling aan de ECOFIN-Raad om het Griekse tekort als buitensporig te benoemen. De Raad ging hier op in en deed Griekenland een aanbeveling zijn tekort tegen 2005 weg te werken. Deze deadline werd in 2005 door de ECOFIN-Raad met een jaar verlengd wegens „speciale omstandigheden‟. Dit verwees naar de omvang 35
van de budgettaire inspanningen die moesten geleverd worden om het tekort terug te dringen tot onder de referentiewaarde. In 2006 slaagde de Griekse regering het tekort te beperken tot 2,6% van het bbp en werd de procedure bij buitensporige tekorten afgesloten.
Italië Rome werd in 2005 ingelicht dat er een procedure bij buitensporige tekorten werd opgestart door het begrotingstekort van 3,5% van het Italiaanse bbp in 2004. Dit gebeurde opnieuw na rapportering van de Commissie en het sturen van een aanbeveling tot het erkennen als excessief tekort aan de Raad. Nadat deze het deficiet op de Italiaanse begroting inderdaad als buitensporig definieerde, bleek uit herberekeningen dat de Italiaanse rekening ook in 2001 en 2003 dergelijke tekorten vertoonde. Ook deze tekorten werden als buitensporig beschouwd door de ECOFINRaad¸ onder meer omdat ze niet als tijdelijk konden worden geïnterpreteerd en de Italiaanse schuldenlast nog steeds geen noemenswaardige verbetering kende. Italië verkreeg hierop net als Griekenland een verlenging van de termijn wegens „speciale omstandigheden‟ en had tot 2007 om zijn begroting conform het Stabiliteits- en Groeipact te brengen. Dit lukte ook; Italië sloot dat begrotingsjaar af met een tekort van net geen 2% ten opzichte van zijn bbp. Nederland Ook bij Nederland werd een buitensporig tekort vastgesteld en dit voor de begroting van 2003, die 3,1% in het rood ging. In 2004 richtte de Commissie na voltooiing van haar rapport een aanbeveling tot de Raad om het Nederlandse tekort als excessief te bestempelen. Dit gebeurde ook en Nederland kreeg tot 2005 om zijn begroting op orde te krijgen. Nederland, een voorstander van een strenge toepassing van het Stabiliteitsen Groeipact, slaagde hierin en in 2005 werd de procedure tegen dat land stopgezet. 2003 bleek een uitschuiver, want Nederland behoort tot de beste leerlingen van de Europese klas met afwisselend kleine tekorten of overschotten op zijn begroting en een vrij lage staatsschuld. Cyprus en Malta Beide lidstaten noteerden al jarenlang zware begrotingstekorten en werden het eerste jaar van hun intrede in de muntunie meteen geconfronteerd met een buitensporig tekortprocedure. Cyprus schoot in 2004 4,4% tekort op zijn begroting en Malta 4,6%. In 2005 overschreed de eilandstaat opnieuw de limiet, zij het lichter: 3,2%. Bovendien hadden beide landen een snelle groei vertoond van hun overheidsschuld. Cyprus‟ schuld steeg tussen 1998 en 2004 van 59,6% tot bijna 72% van het bbp. Bij Malta was deze groei nog explosiever: 48% in 1997 en 75% zeven jaar later. Beide landen kregen van de Raad dan ook een aanbeveling hun begrotingstekorten weg te werken en de groei van hun schuldenlast te stoppen. In 2006 en 2007 slaagden ze er ook in en werd de procedure stopgezet. Slowakije In 2006, enkele jaren voor dit land in 2009 lid werd van de eurozone, had Slowakije een tekort van 3,6% op zijn begroting. Het tekort betekende echter een verbetering ten opzichte van de grote tekorten die het eind jaren ‟90 liet optekenen.. Het tekort werd niet erkend als excessief en in 2007 was het tekort op de Slowaakse begroting opnieuw teruggedrongen tot onder de 3%-norm. Overige EMU-landen De andere lidstaten van de eurozone slaagden erin voor de crisis geen enkel begrotingsjaar af te sluiten met een begrotingstekort dat de referentiewaarde 36
overschreed. Het betreft vooral kleinere of middelgrote lidstaten die erin slaagden het Stabiliteits- en Groeipact na te leven zonder dat dit hun economische groei vertraagde, een vrees van tegenstanders van het pact. Vooral Finland, Ierland, Estland en Luxemburg kunnen sterke begrotingscijfers voorleggen, met jaarlijkse overschotten (en hier en daar een klein tekortje). Met in 2007 een staatsschuld van amper 11% (Luxemburg), 41,4% (Finland), 3,4% (Estland) en 28,8% (een halvering in tien jaar door de Ierse overheid), duiken deze landen vlot onder de referentiewaarde van 60% van het bbp. Ook België, Slovenië, Spanje en Oostenrijk slagen er goed in de bepalingen van het Stabiliteits- en Groeipact na te leven. Bij geen van deze vier werd voor de crisis een buitensporig tekort vastgesteld en enkel België steekt boven de 60% schuldnorm uit, maar de schuldafbouw (134% van het bbp in 1993, 84% in 2007) ging voor de crisis wel de goeie kant op. Overige EU-lidstaten Van deze landen die niet deelnemen aan de euro kunnen vooral Zweden, Denemarken, Bulgarije en Estland mooie begrotingscijfers voorleggen met zeker de laatste jaren voor de crisis ruime budgettaire overschotten. Ook Letland en Litouwen kunnen sinds hun intrede in de Europese Unie hun begrotingen dicht bij het evenwicht houden. Tsjechië, maar vooral Polen en Hongarije leven het Stabiliteits- en Groeipact allerminst goed na. De eerste jaren EU-lidmaatschap van deze landen werden gekenmerkt door buitensporige begrotingstekorten. Voor Tsjechië was dit slechts één maal het geval, maar voor Polen 3 begrotingsjaren op rij. Waar Polen en Tsjechië hun begrotingen tegen het begin van de economische crisis conform het SGP hadden gekregen, overschreed Hongarije de referentiewaarde reeds voor het vierde opeenvolgende jaar in 2007. Telkens kregen deze lidstaten een aanbeveling van de ECOFIN-Raad om hun tekorten weg te werken. Ook het Verenigd Koninkrijk had een te groot tekort op zijn begroting, en dit voor twee opeenvolgende jaren (2004 en 2005). Het land werd geconfronteerd met de procedure bij buitensporige tekorten maar werkte zijn tekort weg tegen 2007 waarna ook de procedure werd stopgezet. In 2008 werd, nog voor het uitbreken van de crisis, echter opnieuw een te groot tekort vastgesteld. (ECFIN) Alvorens we een balans opmaken voor de tweede europeaniseringshypothese, wordt de situatie vanaf 2008 en het uitbreken van de financiële crisis kort besproken. Zoals uit tabel 7 bleek heeft de financieel-economische crisis Europa vooral in het jaar 2009 bijzonder hard getroffen. Voor het eerst sinds lange tijd kromp de economie van de eurozone, en dit met meer dan 4%. De eigenlijke financiële crisis begon in de zomer van 2007 met grote problemen in de financiële sector die de reële economie besmetten. Dit mondde uit in de grootste economische crisis sinds de jaren ‟30 en een monetaire crisis die de eurozone tot op vandaag in grote moeilijkheden brengt. De crisis had vanzelfsprekend gevolgen voor het budget van de eurolanden. Door een daling van de economische output hebben overheden minder inkomsten. Een grote stijging van de werkloosheid en enorme bedragen directe staatssteun aan de banksector resulteerden in 2009 in een buitensporig tekort voor 13 van de 17 lidstaten van de muntunie: Spanje, Griekenland, Ierland, Frankrijk, Malta, Slowakije, Slovenië, Portugal, Nederland, Italië, Duitsland, België en Oostenrijk. Enkel, Finland, Estland en Luxemburg hielden hun tekort onder de referentiewaarde. Ook bij Letland, Litouwen, Roemenië, Polen en Tsjechië werd dat jaar een excessief deficiet genoteerd. Tabel 9 geeft een overzicht van alle lopende procedures bij buitensporige tekorten met vermelding van wanneer het rapport van de Commissie tot stand kwam, wanneer de Raad het buitensporig tekort vaststelde en de deadline tegen wanneer de begroting opnieuw conform het Stabiliteits- en Groeipact moet gebracht worden. 37
Tabel 9: Lopende procedures bij buitensporig tekort in de Europese Unie
Bron: DG ECFIN
In het voorjaar van 2009 werd tegen Frankrijk (3,3%), Spanje (4,2%) en Ierland (14,3%) een procedure bij buitensporige tekorten ingeleid nadat ze in 2008 reeds het maximum begrotingstekort overschreden. Parijs en Madrid kregen tot 2012 de tijd hun buitensporig tekort weg te werken, voor Dublin lag de deadline in 2013. De termijnen werden echter al snel met een jaar verlengd omdat ze door de slechte economische ontwikkelingen niet langer haalbaar waren geworden. Frankrijk en Spanje zouden hun tekort dus moeten oplossen tegen 2013 en Ierland tegen 2014. Dit zou elke jaar een gemiddelde budgettaire inspanning van 1,25% tot 2% van het respectievelijke bbp betekenen. In het najaar van 2009 leidde de Europese Commissie een procedure bij buitensporige tekorten in tegen zeven andere eurolanden: Oostenrijk, België, Duitsland, Italië, Nederland, Portugal en Slovenië, nadat al deze landen in 2009 een te groot tekort op hun begroting hadden. Omdat bij Oostenrijk (-4,2%), Duitsland (-3%) en Nederland (-5,5%) de tekorten nog vrij beperkt waren (althans in vergelijking met de andere lidstaten) werden zij aangemaand hun tekort weg te werken tegen 2013, met een jaarlijkse inspanning van 0,5% à 0,75% van hun bbp, te beginnen in 2011. Slovenië (-6%) en Slowakije (-8%) werden geacht al in 2010 hun tekorten aan te pakken, met 2013 als deadline. Hun inspanningen zouden rond 1% van het bbp moeten liggen. 38
België en Italië werd eveneens opgeroepen reeds in 2010 met de consolidatie te beginnen en het tekort weg te werken tegen 2012. Dit had alles te maken met hun hoge staatsschuld die als gevolg van de crisis en het bijhorende begrotingstekort opnieuw snel dreigde te stijgen. De Raad verwachtte van Italië een jaarlijkse inspanning van een half procent en van België nog een kwart procent meer. Portugal werd, met zijn enorm begrotingstekort van 10,1% aangemaand in 2010 aan zijn budgettair herstel te beginnen en dit tegen 2013 op te lossen, met een jaarlijkse verbetering van 1,25% van het Portugese bbp. Voor Griekenland, het euroland dat er het slechtst aan toe was/is werd een streng consolidatieplan uitgetekend: in 2010 mocht het tekort de 8% van het bbp niet overstijgen, in 2011 is dit 7,6%, in 2012 6,5%, in 2013 4,8% om uiteindelijk in 2014 de Maastrichtnorm te halen: een tekort van 2,6% van het bbp. Dit zou een structurele verbetering van het overheidstekort van 10% betekenen tegen 2014. (DG ECFIN) In 2010 oordeelde de Commissie dat de getroffen budgettaire maatregelen in alle landen, behalve Griekenland, volstonden om de doelstellingen voor het begrotingsjaar 2010 te halen. De lidstaten werden hierop aangemaand zo snel mogelijk maatregelen uit te werken om ook de doelstellingen van de jaren na 2010 te halen. Het is belangrijk op te merken alle voor deze lidstaten vastgelegde termijnen en budgettaire inspanningen, bepaald door de ECOFIN-Raad van oktober 2009, gedaan zijn binnen een middellangetermijnkader. De termijnen zijn met andere woorden verlengd en de streefcijfers verlaagd. Deze versoepeling (cfr. aanpassing SGP van 2005) kwam er „niet alleen omdat er van uitzonderlijke economische omstandigheden sprake is, maar ook omdat de te leveren consolidatie-inspanningen van aanzienlijke omvang zijn. Om dezelfde reden is voor de te verwezenlijken budgettaire inspanning een jaarlijks gemiddelde gehanteerd.‟ (DG ECFIN)
Conclusie Hypothese 2: In het geval van misfit en tussen het Europese en nationale begrotingsbeleid en de daaropvolgende moeizame naleving van deze Europese regels door de lidstaat, zal er druk uitgeoefend worden op de nationale administratie om tot een fit te komen, hetgeen beleidsaanpassing aan het Europese beleid vergt. In de voorgaande paragrafen werd reeds, met het bewijzen van de eerste hypothese van dit onderzoek, besloten dat er door misfit tussen de Europese en de nationale begrotingsregels, een moeizame naleving was van het Stabilisatie- en Groeipact. Volgens de tweede hypothese kunnen we verwachten dat dit leidt tot een druk van het Europese niveau, in dit geval de Europese Commissie en de (ECOFIN-) Raad op de betreffende lidstaat. Om deze hypothese te testen, onderzochten we de implementatie van de tweede pijler van het Stabiliteits- en Groeipact. Er werd gefocust op de periode tussen 1999 en 2007. 1999 omdat het vanaf dit jaar was dat de Maastrichtnormen via het Stabiliteits- en Groeipact streng toegepast werden en 2007 omdat dat jaar de financieel-economische crisis uitbrak (waarvan de gevolgen voor de begrotingscijfers zich pas lieten opmerken in 2008 en vooral 2009) en deze crisisperiode als een „uitzonderlijke omstandigheid‟ wordt beschouwd, want ons niet toelaat de werking van de Europese begrotingsregels onder „normale‟ omstandigheden te bestuderen. Over het algemeen hebben we een erg verdeelde balans van de naleving van het Stabiliteits- en Groeipact in deze periode. Bepaalde lidstaten voerden een begrotingsbeleid dat absoluut in overeenstemming was met het SGP. In de conjunctureel betere jaren hebben de meeste landen hun (al 39
dan niet excessieve) begrotingstekorten gecorrigeerd en tegen 2007 haalden de meeste lidstaten hun minimum benchmarks of zelfs hun middellangetermijndoelstellingen. Er waren echter ook enkele lidstaten die het SGP niet naleefden (of dat niet konden). Dit merken we aan de vele buitensporige tekorten die door de Raad werden vastgesteld. Werd er in deze gevallen inderdaad druk uitgeoefend op deze lidstaten, zoals voorspeld in hypothese 2? Na het bestuderen van de naleving van de ontradende pijler van het SGP, kunnen we besluiten van wel. Het vaststellen van een excessief tekort op zicht betekent immers al dat de Raad de lidstaat aanzet zijn begrotingstekort aan te pakken. In elke procedure bij buitensporige tekorten ontvangen lidstaten aanmaningen en worden ze bepaalde maatregelen voorgesteld die best gevolgd kunnen worden, wil de lidstaat de ingezette procedure stoppen. Daarbovenop waren er nog andere drukkingsmiddelen: In 2002 wilde de Commissie een vroegtijdige waarschuwing aan Duitsland en Portugal geven, maar dit werd geweigerd door de Raad. Dit blijft echter wel van symbolische waarde en een regering zal dit zeker in het achterhoofd houden bij het uittekenen van zijn financieel beleid. In 2008 ontving Frankrijk daadwerkelijk een vroegtijdig beleidsadvies. Dé belangrijkste manier waarop echter druk wordt gezet op een lidstaat is en blijft de procedure bij buitensporige tekorten, die zoals gezegd begint met het vaststellen van dergelijk tekort door de Raad. Onderstaande tabel toont een overzicht van alle vastgestelde excessieve deficieten, te beginnen met Portugal in 2002. Tabel 10: overzicht excessieve tekorten eurozone 1999-2010
2002 2003
Portugal Frankrijk, Duitsland
2004
Nederland, Griekenland,
2005 2009
Italië, Portugal Spanje, Griekenland, Ierland, Frankrijk, Malta, Slowakije, Slovenië, Portugal, Nederland, Italië, Duitsland, België, Oostenrijk Cyprus
2010 Bron: DG ECFIN
Het staat dus vast dat er via de ontradende pijler van het SGP druk uitgeoefend wordt op lidstaten die dit Pact niet naleven, en dit in de vorm van de procedure bij buitensporige tekorten. Hypothese 2 klopt dus, al moet net als bij de eerste hypothese enig voorbehoud gemaakt worden. Het klopt inderdaad dat de ECOFIN-Raad en de Commissie bij niet-naleving van het SGP een procedure inzetten en op deze manier de lidstaat aanzetten zijn beleid in overeenstemming te brengen met het Pact. Deze procedure voorziet echter in de mogelijkheid tot het opleggen van sancties. Zoals we zagen in paragraaf 2.3 kan de Raad een lidstaat een geldstraf opleggen. Dit gebeurt in eerste instantie nog met een deposito, waarvan de andere lidstaten de intrest onder elkaar mogen verdelen, maar kan na herhaaldelijk schenden van de regels omgezet worden in een geldboete. Men kan na het bestuderen van alle vastgestelde overtredingen van het de budgettaire regels in het SGP, alleen maar vaststellen dat het nooit daadwerkelijk tot een geldboete of zelfs maar tot het innen van een deposito gekomen is. Daarbij komt dat het SGP in 2005 danig versoepeld werd én dat de zogenaamde „buitengewone omstandigheden‟ buitengewoon veel van toepassing zijn. Het lijkt erop dat, zeker sinds de hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact en de machtsverschuiving van de Commissie naar de Raad, het vooral politieke motieven zijn die de houding ten opzichte van landen met een te groot begrotingstekort bepalen.
40
3.CONCLUSIES In deze masterproef onderzochten we de europeanisering van het begrotingsbeleid van de eurolanden. In het theoretische luik werd „Europeanisering‟ theoretisch afgebakend en kwamen we tot een operationele definitie. Vervolgens werden ook budgettaire regels en hun nut theoretisch besproken. In het praktische luik werd vervolgens een korte ontstaansgeschiedenis van de Europese Monetaire Unie gegeven (paragraaf 2.1). We begonnen bij het Verdrag van Maastricht en bespraken vervolgens het Stabiliteits- en Groeipact dat het ingaan van de derde EMU-fase vergezelde en de hervorming van dit pact in 2005. Ook de huidige vorm van de eurozone werd besproken (paragraaf 2.2). Daarna bestudeerden we in paragraaf 2.3 de Europese begrotingsregels. We vertrokken ook hierbij van het Verdrag van Maastricht en in het bijzonder het budgettaire convergentiecriterium. Er werd gefocust op de „Maastrichtnormen‟ inzake staatsschuld en vooral begrotingstekorten. De referentiewaarden voor deze criteria liggen op maximum 60% staatschuld ten opzichte van het bbp van een lidstaat en een maximum begrotingstekort van 3% van het bbp. Dit waren de toelatingsvoorwaarden om lid te worden van de EMU en werden in 1999 verankerd in het Stabiliteitsen Groeipact. Het is vooral de naleving van dit Pact dat we gebruikten om de europeanisering van de nationale begrotingen na te gaan. Hierna wordt in paragraaf 2.4 de europeanisering in beeld gebracht. Via de fiscal rules index kregen we een beeld op de nationale begrotingsregels die verstrengden onder invloed van de regels van de EMU. Deze index bood ons de mogelijkheid om de begrotingswetgeving in de eurolanden jaar na jaar te vergelijken, zowel ten opzichte van elkaar als ten opzichte van de andere begrotingsjaren. Er was een duidelijke evolutie te onderscheiden tussen het ingaan van de EMU-regels en vandaag; bij alle landen die lid werden van de EMU werd een verstrenging van de nationale begrotingsregels vastgesteld. Tijdens het testen van de hypotheses, waar de begrotingstekorten van de eurolanden aan bod kwamen, bleek dat een strenger begrotingsbeleid geen garantie is om de Maastrichtcriteria te halen. In paragraaf 2.5 werd vervolgens aan de tweede voorwaarde voor het testen van de europeaniseringshypotheses voldaan. Om deze hypothesen te kunnen bewijzen, moest er immers sprake zijn van misfit tussen de Europese regels, in dit geval het Stabiliteits- en Groeipact, en het begrotingsbeleid van de EMU-lidstaat op dat moment. Zoals we in het theoretische luik van dit paper zagen, bestaat een misfit uit tegenstellingen tussen het Europese en nationale beleid in een bepaald dossier en heeft dit een negatieve impact op de implementatie van het Europees beleid op het nationale niveau; in dit geval het naleven van de Europese begrotingsregels. Door de begrotingen en de staatsschuld van de kandidaat-lidstaten vóór het Verdrag te toetsen aan de convergentiecriteria, konden we vaststellen dat deze nieuwe regels een grote aanpassing van de meerderheid van de kandidaat-EMU-lidstaten zou vragen. Na hetzelfde te doen bij het invoeren van het SGP werd deze vaststelling bevestigd, en werd het bovendien duidelijk dat ook voor landen die na 1999 tot de muntunie wilden toetreden, de regels een grote beleidsaanpassing zouden vragen. Bij het testen de eerste hypothese, in paragraaf 2.6, gingen we na of een misfit tussen de SGP-regels en de nationale begrotingssituatie inderdaad tot een moeizame naleving van deze Europese regels leidde. Dit werd gecontroleerd aan de hand van de naleving van de preventieve pijler van het SGP. Hieruit bleek dat, zeker wat de begrotingstekorten betreft, heel wat landen het inderdaad moeilijk hebben aan de Europese regels te voldoen. Maar de situatie is niet eenduidig; waar sommige landen zoals Luxemburg, Finland en Ierland zich jaar na jaar conform het SGP toonden, bleven andere landen jaar na jaar de normen overschrijden, hoewel er een verbetering merkbaar was in de laatste jaren voor het uitbreken van de financiële crisis. Het waren ook vooral de landen die vóór het ingaan van de Europese regels reeds grote overheidstekorten of staatsschuld noteerden, en bij wie dus een grote misfit met deze nieuwe regels werd gevonden, die grote moeilijkheden hadden en hebben om de EMU-regels na te leven. De eerste hypothese van dit onderzoek werd dan ook als bewezen beschouwd, al werd er wel een kanttekening bij gemaakt. Hoewel er zeker sprake is van gebrekkige implementatie van de EMUregels in het geval van misfit, moet toch ook met de conjuncturele omstandigheden rekening worden 41
gehouden. In economisch slechte tijden heeft een overheid het moeilijker een positieve begroting uit te werken. Met andere woorden: de misfit vergroot met als gevolg dat het ook met de naleving van de Europese regels achteruit gaat. Vervolgens werd in paragraaf 2.7 de tweede hypothese getest. Er werd bestudeerd of én hoe er druk werd uitgeoefend vanwege het Europese niveau op de lidstaten die het Stabiliteits- en Groeipact niet of gebrekkig naleven. Hiervoor namen we de implementatie van de ontradende pijler van het SGP onder de loep. We stelden vast dat er bij excessieve tekorten inderdaad druk werd uitgeoefend op de lidstaten. Dit gebeurde met het vaststellen van het buitensporig tekort door de ECOFIN-Raad na advies van de Europese Commissie. Dit betekent het begin van de procedure bij buitensporige tekorten, het officiële drukkingsmiddel waarmee de Commissie en de Raad de lidstaat „dwingen‟ het Pact correct na te leven. Uit onderzoek naar alle tot nog toe vastgestelde buitensporige tekorten konden we twee zaken afleiden. Ten eerste wordt er op elke lidstaat die het SGP, en in het bijzonder de ontradende pijler ervan, niet naleeft, inderdaad druk gezet en dit in de vorm van de procedure bij buitensporige tekorten. Ten tweede stellen we vast dat deze druk veel hoger zou kunnen liggen als de procedure daadwerkelijk correct werd uitgevoerd en men de in het SGP voorziene sancties daadwerkelijk zou opleggen. Er is sinds het voor het eerst vaststellen van een buitensporig tekort in 2002 nog geen enkele geldboete opgelegd, terwijl dit volgens de strikte interpretatie van het Pact wel al had moeten gebeuren. Zoals in de conclusies van paragraaf 2.7 aangegeven liggen politieke motieven aan de basis hiervan. Het actuele politieke discours pleit in verschillende eurolanden trouwens opnieuw voor een verstrenging van het Stabiliteits- en Groeipact met een systeem van geautomatiseerde -hoge- boetes. Dit is uiteraard een gevolgd van de financiële crisis die de eurozone momenteel in zijn greep houdt. We besluiten dat beide europeaniseringshypothesen van dit onderzoek correct zijn: De Europese begrotingsregels werden vanaf het begin door sommige landen erg moeizaam nageleefd en de financiële crisis maakte het ook voor de landen die wel aan de (minimum-) vereisten voldeden ook bijzonder moeilijk. De Europese Unie reageerde telkens bij monde van de Commissie, maar de alzo uitgeoefende druk werd vaak teniet gedaan door politieke beslissingen binnen de Europese Raad. Dit bleek ondermeer uit het contrast tussen de strenge behandeling die Portugal te beurt viel en de lakse houding van de ECOFIN-Raad ten opzichte van politiek „relevantere‟ staten als Frankrijk en Duitsland. Desondanks bewees de procedure bij buitensporige tekorten, hoewel nooit volledig toegepast, dat Europa druk zal uitoefenen op landen die hun begrotingsbeleid niet conform de regels van de Europese Monetaire Unie voren. De huidige crisis doet een strenger Europees begrotingsbeleid in de nabije toekomst verwachten. Het debacle met Griekenland zal lidstaten als Nederland, Duitsland en Oostenrijk, landen met een duidelijke voorkeur voor strengere Europese regels, zonder twijfel motiveren om aan te dringen op een hervorming van het SGP, waarbij de versoepeling van 2005 ongedaan wordt gemaakt. Dit beschouw ik tevens als een aanvulling op de hypothesen van dit onderzoek. Zoals gezegd in het theoretische luik onderzocht ik europeanisering vanuit een top-down benadering, een verticale relatie tussen het hogere Europese niveau en dat van de lidstaten. Gedurende het onderzoek bleek uit de geschiedenis van het SGP en in het bijzonder de context van de hervorming in 2005, dat er naast de gebruikte verticale benadering tevens een feedbackrelatie bestaat tussen de twee niveaus. Deze benadering, zoals beschreven door Olsen en Börzel, omschrijft de wisselwerking tussen Commissie en Raad bij het herschrijven van het Stabiliteits- en Groeipact. Tijdens dit onderzoek lag de klemtoon evenwel op de m.i. meer toepasselijke top-down europeaniseringsprocessen.
42
4.BIBLIOGRAFIE Checkel, J.T., (Ed.) (2007) International institutions and socialization in Europe. New York : Cambridge University Press Cowles, M.G., (Ed.) (2001). Transforming Europe : Europeanization and domestic change. Ithaca (N.Y.): Cornell university press De Grauwe, P., (2000). Economics of Monetary Union (pp. 54-65) Oxford: Oxford University Press DG ECFIN., (2011). Geraadpleegd op 11 mei op http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.html) Europese Centrale bank (2008). Ten years of the stability and growth pact In: Monthly Bulletin October 2008. Geraadpleegd op 20 juni op http://www.ecb.int/pub/pdf/other/pp53-65_mb200810en.pdf?51fb9c1ac8edc0c6f4a7ecbe7c13bfb2 Europese Centrale Bank, (2009). Geraadpleegd op 15 mei op http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.nl.html Fatás, A., (2003). Stability and growth in Europe : towards a better pact (pp.6-8). London: CEPR Featherstone, K., Radaelli, C.M. (Eds.) (2003). The politics of Europeanization. Oxford: Oxford university press Heipertz, M., (2010). Ruling Europe : the politics of the Stability and Growth Pact Londen: Camebridge University Press Hutchison, M., Kletzer, K., (1995). Fiscal Convergence Criteria, Factor Mobility and Credebility in Transition to Monetary Union in Europe. In J. von Hagen (Ed.), Monetary and fiscal policy in an integrated Europe. Heidelberg: Springer-Verlag Knill, D., (2001). The europeanisation of national administrations. Patterns of institutional change and persistence. Cambridge: Cambridge university press Ladrech, R., (1994). Europeanisation of domestic politics and institutions: The case of France. Journal of Common Market Studies, 31(1), 69-88 Mair, P., (Ed.) (2002). The enlarged European Union : diversity and adaptation. London : Cass Nationale Bank van België, (2009). Informatiefiche begrotingsbeleid Geraadpleegd op 9 mei 2011 op http://www.nbbmuseum.be/doc/infosheets/fiche_information_NL_03.pdf Olsen, J.P., (2007). Europe in search of political order : an institutional perspective on unity/diversity, citizens/their helpers, democratic design/historical drift and the co-existence of orders. Oxford: Oxford university press Overheidsdienst Budget en Beheerscontrole, (2011). Geraadpleegd op 9 mei 2011 op http://www.begroting.be/portal/page/portal/INTERNET_pagegroup/INTERNET_definitie Quaglia, L., Neuvonen, M., Miyakoshi, M., Cini, M. (2006). Europeanisation. In M. Cini (Ed.), European Union Politics (2) (pp. 406-420). Oxford: Oxford university press Sterckx et al, (2010). Zo werkt Europa na Lissabon Brugge: Die Keure 43
Townsend, M., (2007). The euro and Economic and Monetary Union (pp. 106-109). London: John Harper Publishing Van Meensel, L., (2008) Nut en doelmatigheid van begrotingsregels en onafhankelijke begrotingsinstellingen. Presentatie voor Belgisch Instituut voor Openbare Financiën op 5 september 2008 Vink, M.P., Graziano, P., (Eds.) (2007). Europeanization : new research agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan Geraadpleegde officiële documenten: http://eurlex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,nl&lng2=bg,cs,da,de,el, en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv,mt,nl,pl,pt,ro,sk,sl,sv,&val=450573:cs&page= http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/institutional_and_economic_ framework/l25061_en.htm http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/stability_and_growth_pact/l2 5021_nl.htm http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:174:0005:0009:NL:PDF http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/30_edps/104-09_council/2011-07-12_el_1269_council_con en.pdf
Tabellen: Tabel 1 en 2: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm Tabel 4: http://www.oecd.org/document/0,3746,en_2649_201185_46462759_1_1_1_1,00.html Tabel 5: http://www.oecd.org/document/0,3746,en_2649_201185_46462759_1_1_1_1,00.html Tabel 7: http://www.oecd.org/document/0,3746,en_2649_201185_46462759_1_1_1_1,00.html
44
5.INHOUDSTAFEL ABSTRACT
1.THEORETISCH LUIK: ‘EUROPEANISERING’ 1.1 Literatuuronderzoek: Wat is „Europeanisering‟? 1.2.Naar een operationele definitie: hypotheses afleiden uit „Europeanisering‟ 1.3. Opzet van het onderzoek: Wat onderzoeken en hoe?
2.PRAKTISCH LUIK: HISTORISCHE RECONSTRUCTIE EN INHOUDSANALYSE EUROPESE FINANCIËLE REGELGEVING, IMPLEMENTATIE DOOR DE LIDSTATEN EN MISFIT. 2.1Korte historiek van de eurozone. 2.2De eurozone vandaag. 2.3De Europese begrotingsregels. 2.4Europeanisering begrotingsbeleid: vergelijking voor en na Maastricht. 2.5Op zoek naar misfit. 2.6Testen eerste hypothese: de preventieve pijler van het Stabiliteits- en Groeipact 2.7Testen tweede hypothese: de ontradende pijler van het Stabiliteits- en Groeipact
p3 p3 p7 p8
p10
p10 p11 p12 p20 p23 p27 p32
3.CONCLUSIES
p41
4.BIBLIOGRAFIE
p43
5.INHOUD
p45
45
