Értékelési jelentés. A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában. Projektvezető: Németh Nándor

Értékelési jelentés A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában

Projektvezető: Németh Nándor

Szakmai vezető: Lőcsei Hajnalka

Az értékelés elkészítésében közreműködött: Balás Gábor, Domokos Vera, Megyesi Boldizsár (Hétfa Elemző Központ), Hogyor Veronika, Kabai Gergely, Németh Nándor, (Pannon.Elemző Iroda Kft), Jakobi Ákos, Szalkai Gábor (ELTE) Nagy Zita Éva, Prókai Orsolya, Sőrés Anett (Revita Alapítvány) Kálmán Judit, Samu Flóra, Sütő Tímea, Váradi Balázs (Budapest Intézet)

Budapest, 2013. március 27.

Végleges változat

www.ujszechenyiterv.gov.hu

2

Végleges változat

Tartalom VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ .................................................................................................................................. 4 1

BEVEZETÉS ............................................................................................................................................... 9

2

AZ ÉRTÉKELÉS CÉLJA, A MEGVÁLASZOLANDÓ KÉRDÉSEK ....................................................................... 10 2.1 AZ ÉRTÉKELÉS TÁRGYA, CÉLJA, AZ EREDMÉNYEK HASZNOSÍTÁSA ....................................................................... 10 2.2 AZ ÉRTÉKELÉSI KÉRDÉSEK....................................................................................................................... 11 2.3 AZ ÉRTÉKELÉS DIMENZIÓI ...................................................................................................................... 13 2.4 AZ ÉRTÉKELÉS SORÁN VIZSGÁLT HIPOTÉZISEK .............................................................................................. 14 2.5 AZ ELMARADOTT, LESZAKADÓ TÉRSÉGEK KÖRÉNEK ÉRTELMEZÉSE ÉS MEGHATÁROZÁSA .......................................... 18 2.5.1 Általános szempontok az értelmezéshez..................................................................................... 18 2.5.2 A vizsgált térségek körének lehatárolása .................................................................................... 20 2.5.3 A lehatárolás illeszkedése a problémákhoz ................................................................................. 26

3

ALKALMAZOTT MÓDSZERTAN ............................................................................................................... 28 3.1 TERÜLETI ÉS FORRÁSALLOKÁCIÓS ADATELEMZÉS .......................................................................................... 31 3.1.1 Az adatbázisok jellemzői ............................................................................................................ 31 3.1.2 Forrásallokációs elemzések ........................................................................................................ 32 3.1.3 Területi statisztikai adatelemzés – leszakadó kistérségek belső tagoltságának vizsgálata............ 33 3.2 ÖKONOMETRIAI ADATELEMZÉS ............................................................................................................... 34 3.3 DOKUMENTUMELEMZÉS ....................................................................................................................... 35 3.4 TERÜLETI ESETTANULMÁNY ................................................................................................................... 37 3.5 FÉLIG STRUKTURÁLT INTERJÚK ................................................................................................................ 38

4

FEJLESZTÉSPOLITIKAI SZÁNDÉKOK ÉS ESZKÖZÖK – A 2007-2011 KÖZÖTTI TAPASZTALATOK.................. 40 4.1 FEJLESZTÉSPOLITIKAI KONTEXTUS ............................................................................................................ 40 4.1.1 Fejlesztéspolitikai szándékok országos szinten (KI.1., KI.3.).......................................................... 40 4.1.2 Fejlesztéspolitikai szándékok helyi szinten (KI.2., KI.3.)................................................................ 43 4.2 A FEJLESZTÉSPOLITIKA ESZKÖZEI .............................................................................................................. 45 4.2.1 LHH Program (KI.4.) ................................................................................................................... 45 4.2.2 LEADER Program (KI.6.).............................................................................................................. 52 4.2.3 Egyéb eszközök (KI.5.) ................................................................................................................ 54 4.2.4 Jellegzetes végrehajtási deficitek (KI.7.)...................................................................................... 59

5

TÉRSÉGI HATÁSOK ................................................................................................................................. 66 5.1 FORRÁSLEKÖTÉSI KÉPESSÉG (KII.1.)......................................................................................................... 66 5.1.1 A kedvezményezési kategóriák forrásabszorpciós jellemzői......................................................... 70 5.1.2 A kedvezményezett térségek forrásabszorpciós jellemzői dinamikakategória szerint ................... 80 5.1.3 Az LHH Program térségi forrásallokációs jellemzői...................................................................... 85 5.1.4 Előnyben részesítés módszere..................................................................................................... 89 5.2 A FORRÁSLEKÖTÉSI KÉPESSÉG VÁLTOZÁSA (KII.2) ........................................................................................ 90 5.3 FEJLESZTÉSPOLITIKAI TÁMOGATÁSOK SÚLYA (KII.2) ..................................................................................... 96 5.3.1 Piaci beruházások, költségvetési- és uniós fejlesztési források nagyságrendje a leszakadó kistérségekben ....................................................................................................................................... 96 5.3.2 A piaci és önkormányzati beruházások területi képe ................................................................. 102 5.4 A FORRÁSABSZORPCIÓ MEGÍTÉLÉSE........................................................................................................ 103 5.4.1 Jellegzetes fejlesztések (KII.3.) és ezek összhangja a kitörési pontokkal (KII.4.)........................... 103

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában 3 5.4.2 Meg nem valósult fejlesztések (KII.5.) ....................................................................................... 105 5.5 BELSŐ TAGOLTSÁG (KII.6)................................................................................................................... 106 6

A HELYI FEJLESZTÉSI INTÉZMÉNYRENDSZER ......................................................................................... 115 6.1 6.2 6.3

7

TÉRSÉGI AKTIVITÁST KIFEJTŐ HELYI SZEREPLŐK ÉS EZEK EGYÜTTMŰKÖDÉSE (KIII.1)............................................. 115 A HELYI DÖNTÉSHOZATALI STRUKTÚRÁK (KIII.2) ÉS A TERVEZÉSI FOLYAMAT JELLEMZŐI (KIII.4)............................. 118 A HELYI SZEREPLŐK FELKÉSZÜLTSÉGE, VÉGREHAJTÓ KÉPESSÉGE (KIII.3) ........................................................... 119

JAVASLATOK ........................................................................................................................................ 122 7.1 ORSZÁGOS CÉLKITŰZÉSEK (KIV.1.) ........................................................................................................ 122 7.1.1 Munkahelyteremtő gazdaságfejlesztés..................................................................................... 122 7.1.2 Humán tőke fejlesztése ............................................................................................................ 123 7.1.3 Fejlesztési kapacitások fejlesztése és mentorálása.................................................................... 124 7.1.4 Integrált és területi alapú közelítés........................................................................................... 124 7.2 FORRÁSALLOKÁCIÓS MEGOLDÁSOK, KONSTRUKCIÓK (KIV.2.)....................................................................... 125 7.2.1 Közfeladatok színvonalának javítása feladat-alapú finanszírozással.......................................... 125 7.2.2 Társadalmi befogadás programfinanszírozással ....................................................................... 126 7.2.3 Komplex térségi szemléletű program dedikált forráskerettel..................................................... 127 7.2.4 Szabad vállalkozási zónák......................................................................................................... 129 7.3 DÖNTÉSTÁMOGATÁSI MECHANIZMUSOK, DÖNTÉSTÁMOGATÓ ESZKÖZÖK (KVI.3.)............................................. 129 7.4 SZERVEZETI, MENEDZSMENT MEGOLDÁSOK A HELYI TERVEZÉSBEN (KIV.4.)...................................................... 130

8

HIPOTÉZISEK TELJESÜLÉSE.................................................................................................................... 131

9

IRODALOMJEGYZÉK, ÁBRÁK ÉS TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE ...................................................................... 133 9.1 9.2 9.3

10

IRODALOMJEGYZÉK ............................................................................................................................ 133 TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE ....................................................................................................................... 135 ÁBRÁK JEGYZÉKE ............................................................................................................................... 138 FÜGGELÉK TARTALMA ..................................................................................................................... 140

4

Végleges változat

Vezetői összefoglaló I. Az értékelés célja, tárgya, módszerei Az értékelés célja annak feltárására, hogy az uniós támogatások mennyiben és milyen módon járultak hozzá, illetve hozzájárultak-e a hátrányos helyzetű, leszakadó térségek társadalmi és gazdasági folyamatainak átstrukturálásához, dinamizálásához, modernizálásához, a helyi intézményrendszer működési hatékonyságának növeléséhez, valamint olyan társadalmi hálózatok megerősítéséhez, amelyek egyrészt növelni tudják e térségek forrásabszorpciós kapacitásait, másrészt a területi kohézió megerősítése érdekében képesek beavatkozásaikat összehangolni. Az legfontosabb kérdése tehát az, hogy melyek azok fejlesztéspolitikai megoldások, amelyek sikeresen tudtak hozzájárulni egy-egy leszakadó térség felzárkózásához, leszakadásának megállításához. Az értékelés alapvetően térségi szemléletű, ugyanakkor a leszakadó térségek vizsgálatának határozott szegregációs, diszkriminációs vetülete is van a hátrányos helyzetű roma népesség magas térségi arányaival összefüggésben. Az értékelésben elsősorban a 2007-2011 időszak operatív programjainak beavatkozásait elemezzük, a legelmaradottabb, illetve a relatíve elmaradott és leszakadó pályán mozgó kistérségekben. A vizsgálni kívánt térségek pontos lehatárolásához a hazai fejlesztéspolitikai dokumentumokban megjelenő értelmezést használtuk: a 311/2007. (XI. 17.) Korm. rendeletben meghatározott hátrányos helyzetű térségek köréből indultunk ki, illetve a rendeletre alapozva kijelölt regionális szempontból hátrányos helyzetű kistérségeket is az alapsokaság részének tekintettük. A kedvezményezett 107 kistérség közül egyrészt azon 33 leghátrányosabb helyzetű kistérségre fókuszáltunk, amelyek felzárkóztatása érdekében komplex programot kezdeményeztek, másrészt azon kistérségekre, amelyek valóban leszakadónak tekinthetők (tehát az elmúlt évtized alatt tovább romlott relatív társadalmi-gazdasági helyzetük). Az értékelés során a számszerűsíthető adatok gyűjtése és feldolgozása mellett kvalitatív, „soft” információk összegyűjtésére, logikai struktúrák és oksági összefüggések feltárására alkalmas kvalitatív módszereket (dokumentumelemzés, esettanulmányok, interjúk készítése) is alkalmaztunk. II. Az értékelés főbb eredményei A folyamatosan romló helyzetű, legelmaradottabb térségek dinamizálása a fejlesztéspolitika fontos és felvállalt feladata a jelenlegi ciklusban is, ám a beavatkozások eddig nem voltak elegendőek: nem érték el a kritikus tömeget, ezért érdemi, jól érzékelhető javulás nem történt, sőt, sok elmaradott térségben továbbra is romlik a társadalmi-gazdasági helyzet. A leszakadó térségekbe, és azok közül is a legrosszabb helyzetűekbe érkező közösségi támogatások nagyságrendje jóval meghaladja a piaci beruházások nagyságrendjét, így ezekben a térségekben a fejlesztéspolitika jelentős relatív elmozdulásokat lehet képes indukálni. Az uniós források szerepe még inkább felértékelődött az elmaradott térségek felzárkóztatásban a hazai decentralizált források beszűkülésével. Az uniós források kibővülése a társfinanszírozás okán a hazai forrásokat is leköti, így a területfejlesztés kiegyenlítési, azon belül az elmaradott térségek fejlesztési céljának megvalósulását az uniós fejlesztési eszköz- és intézményrendszerhez kell illeszteni.

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában 5 Az egy főre jutó források a fejlesztési szempontból kiemelt kistérségi csoportokban

2004-2006

2007-2011

200

211.63

148.03 127.67

123.03

109.40

100

ezer Ft

150

183.63

92.70

90.22

50

56.02 44.99 35.60 27.04 8.11 10.93

9.53 11.70

8.94

14.79

10.7711.16 2.17

1.54

2.09

0

1.76

Országos átlag 33 LHH

47 LHH(14) 94 HH(47)

Állami beruh. támogatások Piaci beruházások

Országos átlag 33 LHH

47 LHH(14) 94 HH(47)

NFT-ÚMFT-EMVA

Graphs by ev2

Az NSRK források pályázati rendszerébe épített kedvezményezési rendszer, amely a hátrányos helyzetű térségeket az elbírálás során pluszpontokkal, illetve nagyobb támogatási aránnyal ösztönözte, önmagában nem elég eredményes. A pályázati források lekötésében és optimális hasznosulásában gátat jelent, hogy e térségekben az átlagosnál jóval kevesebb hosszú távra szóló innovatív fejlesztés indul, mivel az itt élők abszorpciós képessége alacsonyabb, a fejlesztéspolitikai intézményrendszer és humán kapacitás is gyenge, az átlagostól rosszabb, a belső fejlettségi egyenlőtlenségek nagyobbak az átlagosnál és ezek tükröződnek a helyi döntéshozatali mechanizmusokban is. (Így épp azok a társadalmi csoportok, térségek, települések, intézmények maradhatnak ki a fejlesztésből, amelyek fejlesztésével a lényegi problémák kezelhetők és a legnagyobb előrelépést lehetne elérni.) A közel 100 md Ft-nyi forrást dedikáló, a leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatását célzó LHH Program legnagyobb erénye, hogy pozitív irányú elmozdulást indukált az érintett 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség forrásabszorpciós képességében, a helyi fejlesztéspolitikai szereplők közötti kapcsolatokban és intézményi kapacitásaiban, azzal együtt is, hogy a program a koordináció és a végrehajtás tekintetében egyáltalán nem tekinthető sikeresnek. Az LHH Program önmagán túlmutató hatással is bírt, ezt jól jelzi, hogy csak átlagosan 15%-nyi a program keretei között allokált forrás a teljes forrásportfolióból, de az egy lakosra jutó megítélt és kifizetett támogatás ezt leszámítva is jócskán meghaladja a programmal nem kezelt 14 leghátrányosabb helyzetű kistérség adatait. Ez utóbbiak tekinthetők a tehát a lehatárolás veszteseinek. A 33 LHH térség előnye főként a ROP és a TÁMOP forrásaiban mutatkozik meg, a GOP hatása inkább lokális.

Végleges változat Regisztrált források egy lakosra jutó értéke a különböző kedvezményezési kategóriákban (ÚMFT) Egy lakosra jutó támogató által megítélt forrás, Ft

Egy lakosra jutó kifizetett összeg, Ft 600 000

600 000 LHH program keretében megítélt

500 000

500 000

400 000

400 000

300 000

300 000

200 000

200 000

100 000

100 000

0

LHH program keretében megítélt

0 országos összes

LHH33

LHH14

HH47

országos összes

LHH33

LHH14

HH47

Az ÚMFT keretében megítélt egy főre jutó támogatás a kistérségekben kedvezményezési kategória szerint, 2007-2012. augusztus 1200

Komplex programmal támogatandó LHH Kisteleki

Kunszentmiklósi

Többi LHH Többi HH

1000 Egy főre jutó megítélt támogatás, ezer Ft

6

Regionális szempontból támogatandó Sellyei

Mórahalomi

Egyéb kistérség

800

600

400

200 Pacsai 0 1

1,5

2

2,5 3 3,5 Komplex fejlettségi mutató

4

4,5

5

Gondot jelent, hogy a vidékfejlesztés és az NSRK forrásai között jelenleg nincs érintkezés, és ez megnehezíti, hogy valódi térségfejlesztés valósulhasson meg. A vidékfejlesztési intézményrendszer az agrárjellegű támogatások kezeléséhez és ellenőrzéséhez lett kialakítva, ezért nem kellően rugalmas. A helyi vidékfejlesztési szereplők körében a legtöbb ellenérzést a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) váltja ki, melynek mindenképpen változtatni kell a szervezeti és működési kultúráján. Leginkább az aktív közreműködő és mentoráló-segítő funkciók hiányoznak a rendszer működéséből. A LEADER HACS munkaszervezetek közösségfejlesztő (projektgenerálás, projektmenedzsment, stratégia kidolgozása, társadalmasítás, közösségépítés stb.) tevékenysége elmarad a kívánatostól.

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában 7 III. Javaslatok A következő fejlesztési ciklusban az Európa 2020 stratégia 5 kiemelt célja közül kettőhöz (foglalkoztatás javítása és a szegénység elleni küzdelem) nagyon szorosan kapcsolható az elmaradott térségek fejlesztése, valamint az Országos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepció társadalmi egyeztetési változatában is figyelmet kap az elmaradott térségek felzárkóztatása. Figyelembe véve a fejlesztési források felhasználásának tervezéséről és intézményrendszerének kialakításáról szóló Korm. határozatban1 foglaltakat, az alábbi, a 2014-2020 időszak tervezésébe beépíthető javaslatokat tesszük: 1) Új munkahelyeket létrehozó fejlesztésekre és beruházásokra van szükség, melyek megfelelnek a helyben élő népesség készségeinek, kompetenciáinak és a térség adottságainak is. A kínálati oldalon: -

-

ösztönözni kell új piaci szereplők betelepülését (szabad vállalkozási zónák), valamint a meglévő és működő vállalkozások fennmaradását (kedvezőbb szabályozási és adózási környezet), elő kell segíteni a helyben működő vállalkozások bővülését és a helyben élőket ösztönözni kell új vállalkozások létrehozására (kisvállalkozások támogatása); meglévő és potenciális piaci szereplők – a helyben élők által is betölthető – álláshelyeket létrehozó tevékenységének híján indokolt a szociális gazdaság kiépülésének támogatása, illetve a munkaerő-piaci integráció, a munkaerőpiacra történő visszatérés elősegítése (közösségi gazdálkodási programok részben a közmunkaprogrammal egybekötve).

A keresleti oldalon: -

A munkaerő-piaci integráció, a foglalkoztathatóság javítása és a vállalkozói aktivitás fokozása érdekében jelentős forrásmennyiséget kell fordítani a humán tőke fejlesztésére (szociális munkára, készségfejlesztésre, képzésre, átképzésre, illetve e képzések hatékonyságának javítására) oly módon, hogy az érintettek esélyei a munkaerő-piacon ténylegesen javuljanak.

2) A leghátrányosabb helyzetű térségek gazdasági elmaradottsága jelentős részben a mélyszegénységben élőkkel kapcsolatos problémákkal függ össze, így e térségek alapproblémája ma már nem elsősorban gazdasági, hanem szociális természetű. A felzárkóztatást célzó programokban tehát meg kell jelennie a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, kiemelten a romák helyzetét javító elemeknek is: -

1

Az elmaradott térségekben egyes közszolgáltatások, elsősorban az egészségügyi ellátás, korai fejlesztés, oktatás és szociális ellátás elérhetőségét és színvonalát javítani szükséges. Ezzel szoros összefüggésben jelentősebb mennyiségű forrást kell fordítani közösségfejlesztésre, a bizalmi tőke növelésére is. Meg kell szüntetni a lakhatási szegregációt. Az államnak közvetlen fejlesztő szerepben is meg kell jelennie.

1600/2012. (XII. 17.) Korm. határozat a 2014-2020 közötti európai uniós fejlesztési források felhasználásának tervezésével és intézményrendszerének kialakításával összefüggő aktuális feladatokról

8

Végleges változat A fenti célok eléréséhez szükséges -

-

a területfejlesztés, vidékfejlesztés és szociális szakma együttműködése, koordinálása; a térségi (tértudatos) tervezés támogatása (a helyi szereplőkhöz közeli szinten megvalósuló döntések jobban hasznosulnak); az elmaradott térségek problémáihoz, adottságaihoz és szükségleteihez rugalmasan illeszkedő valódi komplex program kialakítása, a jelenlegi fejlesztési periódusban működő komplex térségi programok, elsősorban az LHH Program és a LEADER Program tapasztalatainak felhasználásával, eredményeinek beépítésével és buktatóinak kiküszöbölésével; a közfeladatok színvonalának javítása normatív vagy feladat-alapú finanszírozással; a külső, tapasztalt szakértők bevonásának támogatása a tervezési folyamatokba, ami mérsékli a helyi kapacitáshiányból fakadó lemaradást, fokozza a forrásabszorpciót és a hasznosulást.

Bár az elmaradott térségek problémái hasonlóak, mégsem kezelhetők egységesen. Érdemes külön lehatárolást és eszközrendszert kidolgozni a mélyszegénységgel érintett térségekre, településekre vonatkozóan, és külön kezelni azokat a nagyobb városok vonzáskörzetében fekvő és ipari depressziós, illetve komolyabb városi maggal rendelkező térségeket, ahol a gazdaságfejlesztés – a humántőke fejlesztésével és infrastruktúrafejlesztéssel kiegészített – hagyományosabb eszközei is működhetnek.

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában 9

1

Bevezetés

A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (továbbiakban Megbízó) 2012. február 14-én a Pannon. Elemző Iroda Kft.-vel (továbbiakban Értékelő) szerződést kötött „Keretszerződés értékelési feladatok ellátására - 8. lot: Területfejlesztés, regionális fejlesztés, területi dimenzió vizsgálata” céljából. Ezen keretszerződés alapján az NFÜ 2012. június 29-én megrendelőt adott „A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában” tárgyú értékelési projekt projekttervének elkészítésére. Az értékelés során először bemutatjuk az értékelés célját, kérdéseit (a megrendelőben meghatározott „Az értékelési kérdések és vizsgálódási területek bemutatása, a feladat értelmezése” feladathoz kapcsolódóan), ezt követően bemutatjuk az értékelés során alkalmazott módszereket (a megrendelőben meghatározott „Az értékelési módszertan egyértelmű bemutatása” feladathoz kapcsolódóan) és a felhasznált adatbázisok jellemzőit. Az ezt követő három fejezetben – az értékelési kérdések négy fő csoportjának megfelelő bontásban – bemutatjuk az értékelés főbb megállapításait, végül az értékelést a javaslati fejezet zárja. Ezekben a fejezetekben a Feladatleírásban megfogalmazott huszonegy értékelési kérdést válaszoljuk meg (a megrendelőben meghatározott „Az értékelési kérdések egyértelmű megválaszolása” feladathoz kapcsolódóan). A Függelékben közöljük mindazon résztanulmányokat, részletes elemzési eredményeket, adatokat, táblázatokat, ábrákat, amelyeknek a jelentés főszövegében való közlése túlterhelte volna a jelentést és amelyeket úgy ítéltünk meg, hogy az értékelés fő üzeneteinek megértése szempontjából nélkülözhetőek. Az értékelés felhasználta a Megrendelő által átadott mindazon információkat, amelyeket a REVITA Alapítvány (LOT2 – Kérdőíves és kvalitatív módszerek) és a Budapest Intézet (LOT1 – Statisztikaiökonometriai elemzések) készített az értékeléshez kapcsolódóan. A REVITA Alapítvány a kvalitatív módszertan kidolgozása mellett négy térségi esettanulmányt és hat helyi döntéshozókkal készített interjú leiratait bocsátotta rendelkezésünkre. A Budapest Intézet „A leszakadó térségekbe irányuló fejlesztési források összevetése a magánszektor beruházásaival” c. értékelő jelentésének munkaközi változatát adta át. Az értékelés felhasználta továbbá a LOT8 keretében az értékeléssel párhuzamosan készülő „A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában” tárgyú értékelés kapcsán készült két központi interjú és egy fókuszcsoportos interjú leiratát is.

10

Végleges változat

2 2.1

Az értékelés célja, a megválaszolandó kérdések Az értékelés tárgya, célja, az eredmények hasznosítása

A Megbízó az értékelés tárgyát a következőképpen határozta meg: „Az NFÜ átfogó értékelést kezdeményez annak feltárására, hogy az uniós támogatások (elsősorban az ÚSZT operatív programjainak beavatkozásai) mennyiben és milyen módon járultak hozzá, illetve hozzájárultak-e a hátrányos helyzetű, leszakadó térségek társadalmi és gazdasági folyamatainak átstrukturálásához, dinamizálásához, modernizálásához, a helyi intézményrendszer működési hatékonyságának növeléséhez, valamint olyan társadalmi hálózatok megerősítéséhez, amelyek egyrészt növelni tudják e térségek forrásabszorpciós kapacitásait, másrészt a területi kohézió megerősítése érdekében hálózatban tudnak működni és képesek beavatkozásaikat összehangolni.” Az értékelés négy fő tematikus eleme: I. II. III. IV.

a 2007-2011 közötti tapasztalatok összegzése; térségi hatások azonosítása; a helyi fejlesztési intézményrendszer feltárása; javaslattétel.

Az értékelésnek egy részről a kitűzött célok relevanciáját, az eddig elért eredményeket és ebben a fejlesztési intézményrendszer szerepét kell megvizsgálnia. Másrészről a Megbízó annak az átfogó célnak a teljesítését várja, hogy az értékelés „javaslatokat fogalmazzon meg a 2014-2020-as programozási időszak előkészítéséhez, tervezéséhez kapcsolódóan” az alábbi témakörökben: - Javaslat fejlesztéspolitikai, támogatás-elosztási rendszer kialakítására, amely a hazai kormányzati célokkal, valamint a Bizottság 2014-2020-as területi koordinációs ajánlásaival összhangban állva, a helyi-térségi igényekhez és lehetőségekhez illeszkedve a leszakadó, hátrányos helyzetű térségek társadalmi értelemben vett stabilizálását, a közszolgáltatások működésének javulását, valamint e térségek gazdaságának újjászervezését és lehetőség szerinti dinamizálását célozza. - Szakmai segítség, szakmai szempontok nyújtása az integráltan fejlesztendő (kis)térségek kiválasztásához. - Javaslat a rendelet-tervezetekben megjelenő új eszközök lehetséges szerepére, alkalmazására vonatkozóan. Az értékelés két fő csatornán keresztül hasznosul: - a szakpolitikai döntéshozókon keresztül, mivel hozzájárul a források szerkezetének és felhasználási intézményrendszerének optimalizálásához a programok, stratégiák tervezésében; - a programok tervezőin keresztül, mivel támogatja a leszakadás megakadályozását leginkább szolgáló beavatkozási eszközök, konstrukciók meghatározását, paraméterezését, valamint segítséget nyújt a végrehajtási folyamat tervezésében, rugalmasságának fokozásában, illetve szakmai szempontokat nyújt az intézmény- és kapacitásfejlesztés tervezéséhez, az új intézményi koordinációs mechanizmusok kialakításának folyamatában.


2.2

Az értékelési kérdések

A Megbízó 2.1 fejezetben felsorolt 4 tematikus csoportban huszonegy kérdést határozott meg: I. 2007-2011 tapasztalatok összegzése KI.1. Milyen kontextusban jelennek meg a leszakadó térségek a releváns országos szintű fejlesztéspolitikai dokumentumokban: melyek ezek a térségek, milyen problémák jellemzik őket, milyen a viszonyuk az ország többi térségével? KI.2. A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok (HVS, Foglalkoztatási Paktum, Oktatásfejlesztési Koncepció stb.) hogyan definiálják a térség helyzetét, milyen eszközöket neveznek meg lehetséges kitörési pontokként? Ezek mennyire érzékenyek a helyi adottságokra, endogén fejlődési megoldásokra, és mennyiben várják inkább külső erőforrások megjelenését, amelyek katalizálják majd a belső fejlődést? KI.3. Miként azonosítja a fejlesztéspolitika azokat az okokat, amelyek e térségek leszakadásához vezettek: hosszabb időbeli, akár történelmi folyamatba ágyazottan jelenik-e meg a leszakadás (lassabb fejlődés), vagy pillanatképként tárják elénk ezt az állapotot a fejlesztéspolitikai dokumentumok? KI.4. Az LHH-program milyen szakpolitikai megfontolásokból született meg, milyen (feltételezhető) anomáliákat akartak kezelni ezzel a módszertannal? Volt-e magának az LHHprogramnak, mint módszertannak fejlesztő szándéka (pl. épp a területi kohézió erősítése a fejlesztések összehangolása, a fejlesztési aktorok egy asztalhoz ültetése révén)? KI.5. Az LHH-program mellett milyen eszközökkel igyekezett még segíteni a fejlesztéspolitika a leszakadó térségeket? Ezek mennyiben hatottak a források területi allokációjára? KI.6. A LEADER program közösségi és központi tervezési módszerei milyen tanulságokkal szolgálhatnak az LHH Programok tervezésében? KI.7. Milyen jellegzetes végrehajtási deficitek figyelhetők meg (pl. helyi projekt-menendzsment kapacitások hiánya, források torz / nem következetes felhasználása, társ-finanszírozási/ önrészfizetési problémák stb.) II. Térségi hatások azonosítása KII.1. Mi jellemezte a leszakadó térségek / hátrányos helyzetű kistérségek forrásabszorpciós képességét az I. NFT, valamint az ÚMFT idején? Mennyi forrás került ezekbe a térségekbe és milyen ágazati szerkezetben? KII.2. Javult-e e térségek forráslekötési képessége 2007-2011 között összességében és évente is; ha igen, mikortól, miben és mennyiben? A fejlesztéspolitikai támogatások (hazai és uniós egyaránt) nagyságrendje milyen viszonyban áll a térségbe érkező piaci beruházások és költségvetési források nagyságrendjével? KII.3. Milyen jelentősebb fejlesztések és milyen forrásallokációs mechanizmus révén valósultak meg ezekben a térségekben? Ezek közül melyek járultak hozzá leginkább a vizsgált kistérségek

12

Végleges változat fejlődéséhez, különösen a korai fejlesztés, oktatás, foglalkoztatás, egészségügyi ellátás, szociális szolgáltatások, közlekedés terén? A tömeges fejlesztések vajon azokat a legfontosabb társadalmi és gazdasági problémákat igyekeztek-e kezelni, amelyek leginkább felelősek a térség leszakadásáért, illetve amelyekkel akut problémaként kell a helyi társadalomnak szembe néznie? KII.4. A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangban állnak-e a KI.2. kérdésben vizsgált kitörési pontokkal? KII.5. Milyen jelentős fejlesztési szükségletek nem valósultak meg, és miért? (Pl. nem volt rá kiírás; volt kiírás, de nem pályáztak; pályáztak, de nem nyertek.) KII.6. Milyen ezeknek a kistérségeknek a belső térszerkezete, milyenek a belső egyenlőtlenségi viszonyok; mekkora súlyt képviselnek az egyenlőtlenségekben a városok és egyéb alközpontok? III. A helyi fejlesztési intézményrendszer feltárása KIII.1. Melyek azok az állami, önkormányzati és civil szereplők, akik/amelyek legalább mikrotérségi, vagy lehetőség szerint kistérségi szintű aktivitást fejtenek ki, mik a motivációik, céljaik és mekkora humánkapacitásokkal rendelkeznek ezek? Mi jellemzi az érintettek együttműködését? KIII.2. Milyen döntéshozatali struktúrák jellemzik ezeket a kistérségeket? KIII.3. A helyi szereplők, a helyi menedzsment mennyire felkészült a források tervezésére, elköltésére, kezelésére? Milyen arányban azonosíthatók támogatási szerződéssel rendelkező, ám mégis meghiúsult projektek? KIII.4. Mi jellemzi a program/projekt-tervezési folyamatot (helyi szereplők bevonása, korábbi fejlesztési tapasztalatok visszacsatolása)? IV. Javaslattétel KIV.1. Milyen országos célkitűzések lehetnek reálisak a leszakadó térségek vonatkozásában? KIV.2. Milyen konstrukciókra, intézményi forrásallokációs megoldásokra van szükség a célok sikeres megvalósítása érdekében? KIV.3. A 2014-2020-as időszak szabályozásának tervezetében szereplő eszközök figyelembevételével milyen döntéshozatali mechanizmusok, döntéstámogató eszközök segítenék elő leginkább a leszakadó térségek viszonylag konfliktusmentes, harmonikus fejlődését? KIV.4. Az LHH Programok tapasztalatai nyomán milyen szervezeti, menedzsment megoldásokkal támogatható hatékonyan a helyi tervezés? Az értékelés alapvetően térségi szemléletű, ugyanakkor a leszakadó térségek vizsgálatának határozott szegregációs, diszkriminációs vetülete is van a roma népesség magas térségi arányaival összefüggésben. Ezt azért fontos külön is hangsúlyozni, mert a romák integrációját, és általában a szegénység csökkentését, a szegények közszolgáltatásokhoz való jobb hozzáférését célzó beavatkozások mindenképpen külön eszközöket igényelnek. E dimenzió az értékelésben horizontális szempontként jelenik meg: a vizsgált fejlesztéspolitikai dokumentumokban annak nyomát is

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában 13 keressük, hogy a területfejlesztés foglalkozik-e, szembesült-e a roma integráció problémáival, hogy a kapcsolódó források allokálásában hogyan jelenik meg ez a célcsoport, és hogy a helyi intézményrendszer mennyiben képes operatív módon kezelni a szegregációt.

2.3

Az értékelés dimenziói

Az értékelés, kapcsolódva a 8. lot (a területfejlesztés, regionális fejlesztés, területi dimenzió vizsgálata) átfogó jellegű kohéziós értékeléséhez, a következő területi kohéziós szempontok értékeléséhez járul hozzá, melyek egyben kijelölik jelen értékelés lényegi dimenzióit is: Az értékelési kérdések kapcsolódása a 8-as lot kohéziós értékeléséhez

Szempont Európai felzárkózás Belső egyenlőtlenségek csökkenése Harmonikus területi fejlődés A területi szinergiák érvényesülése A szubszidiaritás érvényesülése A területi kormányzás erősödése

Hozzájárulás Csekély Közepes Jelentős Jelentős Jelentős Közepes

D1. Európai felzárkózás Az európai átlaghoz történő makroregionális léptékű felzárkózást kevéssé segíti elő a leszakadó térségek támogatása, hiszen ebben a dimenzióban épp a többletnövekedéssel jellemezhető térségek megragadása lenne a kulcskérdés. Ugyanakkor beavatkozás nélkül az elmaradott térségek kilátásai tovább romolhatnak, amivel az egész ország felzárkózásainak esélyét csökkentjük. D2. Belső egyenlőtlenségek csökkenése A kiegyenlítést egyértelműen elősegíti a leszakadó térségek támogatása, noha a romló helyzetű térségekben az alaptendenciák megfordítására csekély az esély, illetve jelentős a kockázata a térségen belüli egyenlőtlenségek fokozódására is. D3. Harmonikus területi fejlődés E dimenzióban sikeresnek tekinthető forrásallokáció, ha a leszakadó térségek a feltárt és különböző fejlesztési dokumentumokban megfogalmazott helyi/térségi adottságoknak/lehetőségeknek és problémáknak megfelelően részesülnek a fejlesztési forrásokból. D4. Területi szinergiák érvényesülése A fejlesztések hatására szinergiák keletkezhetnek, ha az egyes térségekben a fejlesztési elképzelések a tervezés során kapcsolódnak egymáshoz, és a térségben megvalósult fejlesztések egymás kedvező hatásait erősítik, egymásra épülnek és egymáshoz kapcsolódnak a végrehajtás és a fenntartás során. D5. Szubszidiaritás érvényesülése Az egyes területi szereplők számára a fejlesztési forrásokból való részesedés lehetősége nyitott, a megvalósítandó fejlesztésekről a döntés – a tervezés és a végrehajtás során – a legalsóbb kompetens területi szinten születik. D6. A területi kormányzás erősödése Bekövetkezhet a helyi és az országos közötti területi szint kormányzási képességének erősödése, a térségi fejlesztési szereplők közötti együttműködés és bizalom javulása.

14

Végleges változat

2.4

Az értékelés során vizsgált hipotézisek

Az értékelés legfontosabb felhasználási területe a jövőbeni fejlesztési programok és beavatkozások tervezésének támogatása, ezért az értékelésnek felhasználói oldalról legfontosabb kérdése, hogy milyen okok magyarázzák, hogy a fejlesztési források sikeresen vagy sikertelenül tudtak hozzájárulni egy-egy térség felzárkózásához, leszakadásának megállításához és ezek közül melyeket tudja befolyásolni a fejlesztési intézményrendszer. Ezek alapján a következő hipotéziseket fogalmazzuk meg: H1. A fejlesztéspolitika kitüntetett célterületei az elmaradott kistérségek, azonban a leszakadó, romló helyzetű térségek kezelése nem jelenik meg. H2. A leszakadó térségekben a lemaradást fokozza, hogy a forrásabszorpciós képesség és az egy főre jutó támogatások összege elmarad az átlagostól. H3. A leszakadó térségekben a fejlesztéspolitikai intézményrendszer és humán kapacitás gyenge, az átlagostól rosszabb, ami a források lekötésében és optimális hasznosulásában gátat jelent. H4. Az LHH Program pozitív irányú elmozdulást indukált az érintett kistérségek forrásabszorpciós képességében, a helyi fejlesztéspolitikai szereplők közötti kapcsolatokban. H5. A leszakadó kistérségekbe, és azok közül is leginkább a legrosszabb helyzetűekbe érkező közösségi támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével, így ezekben a térségekben a fejlesztéspolitika vélhetően jelentős relatív elmozdulásokat képes, illetve lenne képes indukálni. H6. A leszakadó kistérségek belső fejlettségi egyenlőtlenségei nagyobbak az átlagosnál, ami fejlődésben, illetve a források lekötésében és optimális hasznosulásában gátat jelent. H7. A leszakadó kistérségek belső fejlettségi egyenlőtlenségei tükröződnek a helyi döntéshozatali mechanizmusokban is és negatívan befolyásolják a támogatások hasznosulását. A következő oldalon lévő táblázatban bemutatjuk a kérdéseknek és a hipotéziseknek a kapcsolatát (1. táblázat).

15

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában 15 1. táblázat: Hipotézisek és kérdések kapcsolódása

Kérdés

KI.1.

KI.2.

KI.3.

KI.4.

KI.5.

KI.6.

KI.7.

KII.1.

Milyen kontextusban jelennek meg a leszakadó térségek a releváns országos szintű fejlesztéspolitikai dokumentumokban: melyek ezek a térségek, milyen problémák jellemzik őket, milyen a viszonyuk az ország többi térségével? A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok (HVS, Foglalkoztatási Paktum, Oktatásfejlesztési Koncepció, stb.) hogyan definiálják a térség helyzetét, milyen eszközöket neveznek meg lehetséges kitörési pontokként? Ezek mennyire érzékenyek a helyi adottságokra, endogén fejlődési megoldásokra, és mennyiben várják inkább külső erőforrások megjelenését, amelyek katalizálják majd a belső fejlődést? Miként azonosítja a fejlesztéspolitika azokat az okokat, amelyek e térségek leszakadásához vezettek: hosszabb időbeli, akár történelmi folyamatba ágyazottan jelenik-e meg a leszakadás (lassabb fejlődés), vagy pillanatképként tárják elénk ezt az állapotot a fejlesztéspolitikai dokumentumok? Az LHH-program milyen szakpolitikai megfontolásokból született meg, milyen (feltételezhető) anomáliákat akartak kezelni ezzel a módszertannal? Volt-e magának az LHH-programnak, mint módszertannak fejlesztő szándéka (pl. épp a területi kohézió erősítése a fejlesztések összehangolása, a fejlesztési aktorok egy asztalhoz ültetése révén)? Az LHH-program mellett milyen eszközökkel igyekezett még segíteni a fejlesztéspolitika a leszakadó térségeket? Ezek mennyiben hatottak a források területi allokációjára? A LEADER program közösségi és központi tervezési módszerei milyen tanulságokkal szolgálhatnak az LHH Programok tervezésében? Milyen jellegzetes végrehajtási deficitek figyelhetők meg (pl. helyi projekt-menendzsment kapacitások hiánya, források torz / nem következetes felhasználása, társ-finanszírozási/ önrészfizetési problémák stb.) Mi jellemezte a leszakadó térségek / hátrányos helyzetű kistérségek forrásabszorpciós képességét az I. NFT, valamint az ÚMFT idején? Mennyi forrás került ezekbe a térségekbe és milyen ágazati szerkezetben?

H1. (célterületek egyoldalú lehatárolása)

H2. (forrásabszorpció)

H3. (kapacitáshiány)

H4. (pozitív hatású fejlesztéspolitika)

X

H5. (fejlesztés -politika súlya)

H6. (belső egyenlőtlenség)

H7. (döntéshozatali belső egyenlőtlenség)

X

X

(X)

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

16

Végleges változat

Kérdés

KII.2.

KII.3.

KII.4. KII.5.

KII.6.

KIII.1.

KIII.2.

KIII.3.

KIII.4. KIV.1.

Javult-e e térségek forráslekötési képessége 2007-2011 között összességében és évente is; ha igen, mikortól, miben és mennyiben? A fejlesztéspolitikai támogatások (hazai és uniós egyaránt) nagyságrendje milyen viszonyban áll a térségbe érkező piaci beruházások és költségvetési források nagyságrendjével? Milyen jelentősebb fejlesztések és milyen forrásallokációs mechanizmus révén valósultak meg ezekben a térségekben? Ezek közül melyek járultak hozzá leginkább a vizsgált kistérségek fejlődéséhez, különösen a korai fejlesztés, oktatás, foglalkoztatás, egészségügyi ellátás, szociális szolgáltatások, közlekedés terén? A tömeges fejlesztések vajon azokat a legfontosabb társadalmi és gazdasági problémákat igyekeztek-e kezelni, amelyek leginkább felelősek a térség leszakadásáért, illetve amelyekkel akut problémaként kell a helyi társadalomnak szembe néznie? A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangban állnak-e a KI.2. kérdésben vizsgált kitörési pontokkal? Milyen jelentős fejlesztési szükségletek nem valósultak meg, és miért? (Pl. nem volt rá kiírás; volt kiírás, de nem pályáztak; pályáztak, de nem nyertek.) Milyen ezeknek a kistérségeknek a belső térszerkezete, milyenek a belső egyenlőtlenségi viszonyok; mekkora súlyt képviselnek az egyenlőtlenségekben a városok és egyéb alközpontok? Melyek azok az állami, önkormányzati és civil szereplők, akik/amelyek legalább mikrotérségi, vagy lehetőség szerint kistérségi szintű aktivitást fejtenek ki, mik a motivációik, céljaik és mekkora humánkapacitásokkal rendelkeznek ezek? Mi jellemzi az érintettek együttműködését? Milyen döntéshozatali struktúrák jellemzik ezeket a kistérségeket? A helyi szereplők, a helyi menedzsment mennyire felkészült a források tervezésére, elköltésére, kezelésére? Milyen arányban azonosíthatók támogatási szerződéssel rendelkező, ám mégis meghiúsult projektek? Mi jellemzi a program/projekt-tervezési folyamatot (helyi szereplők bevonása, korábbi fejlesztési tapasztalatok visszacsatolása)? Milyen országos célkitűzések lehetnek reálisak a leszakadó térségek vonatkozásában?






X

X

X



X

X

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

17


Kérdés

KIV.2.

KIV.3.

KIV.4.

Milyen konstrukciókra, intézményi forrásallokációs megoldásokra van szükség a célok sikeres megvalósítása érdekében? A 2014-2020-as időszak szabályozásának tervezetében szereplő eszközök figyelembevételével milyen döntéshozatali mechanizmusok, döntéstámogató eszközök segítenék elő leginkább a leszakadó térségek viszonylag konfliktusmentes, harmonikus fejlődését? Az LHH Programok tapasztalatai nyomán milyen szervezeti, menedzsment megoldásokkal támogatható hatékonyan a helyi tervezés?






X

X

X



18

Végleges változat

Az elmaradott, leszakadó térségek körének értelmezése és meghatározása2

2.5 2.5.1

Általános szempontok az értelmezéshez

Az értékelés első tisztázandó kérdése, hogy mely térségeket tekintjük leszakadóknak, ugyanis a leszakadás fogalma, mérési módja és a leszakadó térségek köre nincs egyértelműen meghatározva. Szükségesnek tartjuk tehát bemutatni a leszakadás fogalmának értelmezési lehetőségeit és mérési módjait a korábbi kutatási eredmények alapján, hogy javaslatot tehessünk az értékelés során alkalmazható lehatárolási és értékelési módszertanra. A leszakadó térségeket a következő szempontok végiggondolásával szükséges kijelölni: 1) Milyen térségi szinten határozzuk meg a leszakadó térségek körét? 2) Milyen fejlettségi dimenziók (társadalmi, gazdasági, infrastrukturális) mentén értelmezzük a leszakadást? 3) Hogyan és milyen időtávon értelmezzük a leszakadást? 1) Az alábbi megfontolások alapján a leszakadó térségek körét kistérségi szinten célszerű kijelölni. -

-

-

-

A leszakadó térségeket makroregionális és megyei léptékben csupán a főváros-vidék, illetve a nyugat-kelet megosztottság mentén tudnánk megragadni, a térszerkezet finomabb jellemzőinek előhívására ennél alacsonyabb térségi szintű lehatárolás szükséges. A megyei és regionális szint jellemzőivel, folyamataival ebben az értékelésben nem foglalkozunk. A társadalom és gazdaság térbeliségének megragadására és elemzésére legalkalmasabb térségi szint a funkcionális egységet alkotó, a gazdaság szerveződésében is fontos szerepet játszó városi vonzáskörzetek szintje (Enyedi 2004), ami jelenleg az Európai Unió nomenklatúrájában LAU-1, vagyis kistérségi, illetve járási térfelosztási szintnek feleltethető meg. A kistérségi szint a fejlesztéspolitikai dokumentumokban is kiemelt térkategóriát jelent, a kedvezményezettség megállapítása – a települési szint mellett – kistérségi szinten történik. A kistérségi szint választását indokolja az a tény is, hogy a Feladat-meghatározásban szereplő kérdések egy része egy kistérségi szinten működő program, a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség támogatási programja eredményeinek feltárására irányul. A kistérségi az ötszintű tervezési-statisztikai térfelosztási rendszer legalacsonyabb térségi szintjét jelenti, hasonló méretű egységekkel fedi le az ország teljes területét. Mindez nem jelenti azt, hogy bizonyos problémák esetében ne lenne szükség az érvényes térfelosztási rendszerhez nem illeszkedő lehatárolást is kialakítani a jövőben.

2) A leszakadást a komplex fejlettségre vonatkozóan határozzuk meg, mivel -

2

Magyarországon a térszerkezet főbb elemei a társadalmi-gazdasági fejlettség legtöbb dimenziójában megegyeznek. Így például a humán erőforrás minősége épp azokban a térségekben megfelelő, ahol az infrastrukturális adottságok kedvezőbbek, az elérhetőség jobb, a gazdasági tevékenység koncentráltabb, és mindezek a munkahelyeket nagyobb tömegben létrehozó nagyberuházásokat is vonzzák, illetve az életszínvonal területi

A leszakadó térségek lehatárolásával kapcsolatos szakirodalmi forrásokat a Függelékben összegeztük.

A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában

-

különbségeiben is tükröződnek. A területi folyamatok és trendek vázolásakor azonban indokolt lehet a fejlettség különböző dimenzióinak (gazdasági teljesítmény, infrastrukturális ellátottság, demográfiai helyzet, életszínvonal) elkülönítése, mivel ezek eltérő módon alakulhattak az utóbbi évtizedben. E választás legfőképp azzal indokolható, hogy az értékelés tárgyát képező támogatási források is komplexek és komplex problémák megoldására irányulnak, illetve a fejlesztéspolitika kedvezményezett térségeinek lehatárolását kistérségi szinten komplex fejlettségi mutató alapján végezték.

3) A leszakadást egyrészt az elmaradottsággal, hátrányos helyzettel azonosítjuk, de folyamatként is értelmezzük 2000-2010 időtávon. A leszakadás fogalom egy időbeli folyamatot jelöl, amely során a megfigyelési egység jellemzői a rendszer többi, jobb helyzetű eleméhez képest adott időtávon romlanak, azoktól lemaradnak. 2. táblázat: Összetett tértípusok a kiindulási állapot és a változások iránya alapján

Kiindulási helyzet

Relatíve kedvező Relatíve kedvezőtlen

A változások iránya Relatíve javuló Relatíve romló elrugaszkodó visszaeső felzárkózó leszakadó

A fejlesztéspolitika mérvadó dokumentumaiban (koncepcióiban és terveiben) a leszakadás, illetve leszakadó térség fogalma mégis kétféle értelmezésben kerül elő: egyrészt az elmaradottság, mint jelenbeli állapot szinonimájaként jelenik meg, másrészt az elmaradottság és romló helyzet együttes fennállását értik alatta. -

-

A leszakadó terek megfeleltetése az elmaradott, hátrányos helyzetű, felzárkóztatni szándékozott terekkel igen gyakori. Ebben az értelmezésben a leszakadónak minősített térség keresztmetszeti vizsgálatokban a fejlettségi rangsor vége felé szerepel, függetlenül attól, hogy mindig is a legrosszabb helyzetű térségek közé tartozott-e, vagy inkább „lecsúszott” egy hajdani jobb pozícióból, esetleg egy rövidebb ideig még közeledett is az átlaghoz. Ebben az esetben a leszakadás hosszabb, akár történelmi léptékű időtávon zajlik, így a jelenben rendelkezésre álló adataink alapján csak a folyamat végeredményét, az elmaradottságot érzékelhetjük. Azonban a folyamat-értelmű leszakadó jelző használata félrevezető, ha kizárólag statikus, vagyis egy adott időpontra vonatkozó jelzőszámok alapján történik a lehatárolás. (Megjegyzendő, hogy a kedvezményezett térségek lehatárolására használt komplex mutatót felépítő 31 indikátor között szerepel ugyan kettő olyan is, ami változást, dinamikát ragad meg, ezek súlya azonban nyilvánvalóan csekély, módszertani szempontból nem is szerencsés a beemelésük.) A koncepciók és tervek egy részében a leszakadás sokkal precízebben és szakmailag indokolhatóan az elmaradottság és a romló helyzet együttes fennállásaként értelmezhető. Ilyen jellegű konkrét területi lehatárolásra csupán egyetlen példát találunk a 2005. évi Országos Területfejlesztési Koncepció háttéranyagában (7. o.), ahol a leszakadó térségek körét a gazdasági helyzetük, illetve 1998-2002 időtávon a gazdasági helyzetük változása alapján határozták meg. (Az OFTK 2012-es társadalmi egyeztetési verziójában is elválik a leszakadó és az elmaradott térségek köre, de itt sem definiálják pontosan a leszakadó térségeket.)

19

20

Végleges változat

A jövőben pontos és precíz fogalomhasználatot, az elmaradott és leszakadó fogalmak határozott elválasztását javasoljuk, mivel az elmaradottság egyértelműen statikus, a leszakadás pedig dinamikus kategória, így nem értelmezhetők egymás szinonimájaként. Az értékelés célterületeinek meghatározásakor azonban a szakmai körökben is elterjedtebb tágabb, de kevésbé precíz statikus értelmezésből indulunk ki. (E közelítésben íródott az értékelés Feladat-meghatározása is, miszerint vizsgálandó, hogy „az uniós támogatások […] mennyiben és milyen módon járultak hozzá, illetve hozzájárultak-e a hátrányos helyzetű, leszakadó térségek társadalmi és gazdasági folyamatainak átstrukturálásához, dinamizálásához…”) Szükségesnek tartjuk ugyanakkor számba venni azokat a kistérségeket is, ahol az elmaradottság mellett ténylegesen érzékelhető a relatív pozíció romlása is. Célszerű évtizedes (2000 és 2010 között) kialakítani a növekedési térségtípusokat, hiszen ennél hosszabb időtávon a transzformációs válság hatásai, ennél rövidebb időtávon belül pedig 2008. évi recesszió hatásai dominálnának. Az ezredfordulót követő változások nehezebben követhetők nyomon, ugyanakkor az általános tendenciák és a jövőbeli folyamatok leginkább ezen időtáv vizsgálatával becsülhetők meg a leginkább, márpedig a fejlesztéspolitikai beavatkozások leginkább ezeket célozzák. 2.5.2

A vizsgált térségek körének lehatárolása

Az értékelésben a vizsgált alapsokaságnak az elmaradott, egészen pontosan a felzárkóztatási célból kedvezményezett kistérségeket tekintjük. A fejlesztéspolitika, illetve a területfejlesztés jelenlegi gyakorlatában, érvényben lévő, mérvadó dokumentumaiban az elmaradott és a kedvezményezett (hátrányos helyzetű) térség fogalma szerepel a leggyakrabban. Az Országgyűlés a felzárkóztatási célok elérése érdekében a területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről és a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről szóló 67/2007. (VI. 28.) OGY határozattal alapozta meg a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszerét, illetve meghatározta a kistérségek és települések társadalmi-gazdasági és infrastrukturális elmaradottságát/fejlettségét mérő komplex mutató kiszámításánál használt adatok körét. A konkrét besorolást a Kormány a 311/2007. (XI. 17.) számú, a kedvezményezett térségek besorolásáról szóló rendeletében rögzítette, meghatározta a hátrányos helyzetű (HH, 94 db), ezen belül a leghátrányosabb helyzetű (LHH, 47 db), ezen belül pedig a komplex programmal segítendő (LHH33) kistérségek körét. Ezen túl a regionális szempontból hátrányos helyzetű kistérségek (RHH, 13 db) kijelölését is lehetővé tette ugyanezen komplex mutató alapján. 3. táblázat: Kedvezményezett kistérségek rendszere*

nem kedvezményezett (67) 67 kistérség

kedvezményezett (107) 94 HH kistérség 47 LHH

13 RHH kistérség 33 komplex programmal támogatandó LHH kistérség

*Az értékelésben a 2007. évi CVII. tv.-nyel módosított, 2004. évi CVII. tv.-ben rögzített 174-es kistérségi beosztást alkalmaztuk, ugyan a 2010-es iszapkatasztrófa nyomán a Devecseri kistérséggel 175-re bővült az elemszám.


1. ábra: Kistérségek komplex társadalmi-gazdasági fejlettsége a 67/2007. (VI.28.) OGY határozat alapján

2. ábra: A területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek a 311/2007. (XI. 17.) számú Korm. rendelet alapján

21

22

Végleges változat

A komplex mutató képzése és a lehatárolás nem mentes minden kritikától3, ugyanakkor a fejlesztési források allokálásakor, a beavatkozási eszközök és konstrukciók meghatározásakor egyértelműen ezek a statikus mutatók alapján definiált kedvezményezési kategóriák jelennek meg, ráadásul a lehatárolás módszere közérthető; az érintettek és a döntéshozók körében is elfogadott. A szűkebben értelmezett leszakadó térségek definiálását elsősorban a kedvezményezett térségekre vonatkozóan, illetve a monitoring szempontjából tartjuk fontosnak. Sem önálló „leszakadó” kedvezményezési kategória kialakítása, sem a kedvezményezettek körének további bővítése nem indokolt. (Az időbeli változásokat is figyelembe vevő lehatárolás az uniós gyakorlatban sem terjedt el4, vélhetően a dinamika precíz megragadásának nehézségei okán5.) A szűkebb és precízebb értelemben vett leszakadó térségek lehatárolását a 8. lot elsőként elindult, a területi kohézió kérdéseit általánosságban vizsgáló és szintetizáló értékelésének részletes térszerkezet-elemzése határozta meg 2000-2010 időtávon. Az elemzés első lépéseként egy komplex indexet alakítottak ki 15 indikátor tartalmilag egyirányúsított értékeinek átlagolásával. A komplex indexet, amely végső soron az országos átlagtól való eltérés standardizált értékeit mutatja, második lépésként idősorba rendezték és a kistérségi idősorokra lineáris regressziós függvényt illesztettek, így megfigyelhető, hogy mely térségek voltak azok, amelyek trendszerűen tudták az országos átlaghoz viszonyított pozícióikat javítani, illetve melyek mutattak trendszerű lemaradást e téren. A függvények trendmeredekség értékei alapján a kistérségeket kvintilis módszerrel csoportosították és térképezték. A legkedvezőbb irányú folyamatok azon térségekben voltak jellemzők, amelyek időbeli adataira magas pozitív együtthatóval bíró regressziós trendeket lehetett igazítani, a legnagyobb negatív értékek pedig azokat a térségeket jelölik ki, ahol relatíve sokat romlott a fejlettséget megragadó komplex mutató. Három kategóriát alakítottak ki: a legrosszabb ötödbe tartozó kistérségek kerültek a kedvezőtlen, a legjobb ötödbe tartozók a kedvező dinamikakategóriába, a középső kvintiliseket (2., 3. és 4. ötödöt) pedig átlagos dinamikájúnak tekintették.

3

A lehatárolással kapcsolatos korábbi tapasztalatokat, ajánlásokat a következő alfejezetben összegezzük.

4

Az EK-Szerződés 87. cikk (3) bekezdés c) pontja kitér azokra a támogathatósági feltételekre, amelyek a tagállamokban a nemzeti átlaghoz viszonyítva hátrányos helyzetben lévő területek gazdasági fellendítésével kapcsolatosak (European Commission, 2006). Ennek alapján egy-egy országon belül megfelelően indokolt esetben olyan területek is kijelölésre kerülhetnek, amelyek jelentős strukturális átalakuláson mennek keresztül vagy leszakadásuk jelentősnek tekinthető a többi térséggel összevetve. Ehhez nincs megszabva egy előre kidolgozott közösségi szintű módszertan, országonként eltérő módon indokolhatják az egyes tagállamok leszakadó térségeik támogatási a jogosultságát. A 2000-2006. időszakban még előfordult néhány egyszerű, a változást megragadó az alkalmazott indikátorok között, de az aktuális, némileg uniformizált módszertani ajánlás a munkaerőpiac és a gazdaság állapotát ragadja meg. 5

A területi kohéziós értékelés keretében készített dinamikavizsgálat szerint a különböző indikátorok időbeli alakulását sok esetben az adatgyűjtésben bekövetkezett módszertani, adminisztratív jellegű változások erősen befolyásolják. Ezen kívül alacsonyabb térségi szinten a kezdő és a végső időpont megválasztása, az adatösszevonás, illetve a változások megragadásának módja erősen befolyásolja a kapott eredményeket, vagyis végső soron a romló helyzetű térségek körét. (A statikus, keresztmetszeti vizsgálatok esetében a különbségek kevéssé markánsak – ld. Nagy 2012)


23

3. ábra: Kistérségek dinamikatípusainak kvintilisei a társadalmi-gazdasági fejlettséget mérő komplex index értékekre illesztett lineáris regressziós meredekség alapján (2000-2010)

A lin. regresszió meredeksége 2000 és 2010 között 0,017 - 0,068 0,004 - 0,017 -0,004 - 0,004 -0,015 - -0,004 -0,065 - -0,015

(34) (33) (35) (37) (35)

Az időbeli változás nem korrelál a statikus területi képpel, vagyis az ezredforduló után már sokkal kevésbé „tiszta” a kép, nem a fejlettebb térségek gyorsabb fejlődése és az elmaradottabb térségek további leszakadása az általános tendencia, mint az az 1990-es években jellemző volt. Az ezredforduló után a fejlettebb térségek között is találunk romló pozíciójú kistérségeket, illetve néhány elmaradottabb térségben is javult a komplex mutató értéke. Összegezve: az értékelésben vizsgált alapsokaságot tehát 107, felzárkóztatási céllal kedvezményezett kistérség jelenti (4. ábra), ami az ország népességének mintegy harmadát (36%át), területének kétharmadát (65%) fedi le (4. táblázat). A legelmaradottabb térségek az ország északkeleti, keleti és dél-dunántúli határai mentén helyezkednek el, alapvetően az ország négy elmaradottabb régiójában találhatók. A kedvezményezett 107 kistérség közül kiemelt figyelmet érdemel -

egyrészt az a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség, amelynek felzárkóztatása érdekében komplex programot kezdeményeztek, másrészt azon kistérségek, amelyek leszakadónak tekinthetők, tehát az elmúlt évtized alatt tovább romlott relatív társadalmi-gazdasági helyzetük.

A 107, felzárkóztatási céllal kedvezményezett térség megoszlása a dinamikatípusok között (5. táblázat) nem kiegyensúlyozott: 24 kistérség helyzete látványosan romlik, míg csupán 17 került bele a felső kvintilisbe. A 33 komplex programmal támogatandó leghátrányosabb helyzetű kistérség között is több a kedvezőtlen, mint a kedvező irányba változó (10:7 az arány).

24

Végleges változat

4. ábra: Az értékelés alapsokaságát jelentő 107, felzárkóztatási céllal kedvezményezett kistérség

4. táblázat: Kistérségek száma, népességi és területi súlya kedvezményezési kategória és dinamikatípus szerint, 2010 elemszám

népesség

terület

kistérségek db kedvezményezett ebből

komplex programmal támogatandó leghátrányosabb helyzetű (LHH 33) egyéb leghátrányosabb helyzetű (LHH 14) egyéb hátrányos helyzetű (HH 47) regionális szempontból (RHH13) kedvezőtlen átlagos kedvező

nem kedvezményezett összesen

kedvezményezett kategóriába tartozik

dinamika kategóriába tartozik (20002010)

fő

%

%

2

km

%

107

61,5%

3 682 754

36,5%

60 347

64,9%

33

19,0%

955 498

9,5%

18 042

19,4%

14

8,0%

529 834

5,3%

8 274

8,9%

47

27,0%

1 632 559

16,2%

26 855

28,9%

13

7,5%

564 863

5,6%

7 175

7,7%

24

13,8%

789 064

7,8%

12 735

13,7%

66

37,9%

2 402 874

23,8%

39 401

42,4%

17

9,8%

490 816

4,9%

8 211

8,8%

67

38,5%

6 408 966

63,5%

32 677

35,1%

174

100,0%

10 091 720

100,0%

93 024

100,0%


25

5. táblázat: A 107 felzárkóztatási céllal kedvezményezett térség kedvezményezési kategória és dinamikatípus szerint kedvezményezési kategória

dinamikatípus (20002010)

kedvezőtlen (5. kvintilis)

LHH33

LHH14

Bácsalmási

Derecske-Létavértesi

Kiskunhalasi

Jánoshalmai

Salgótarjáni

Enyingi

Sarkadi

Tabi

Füzesabonyi

Ózdi

Marcali

Szikszói

Kisvárdai

Hevesi

Záhonyi

Fehérgyarmati

Törökszentmiklósi

Mátészalkai

Vasvári

Vásárosnaményi

Pacsai

Tamási

átlagos

HH47

RHH13 Lenti

Zalakarosi

Szigetvári

Szeghalomi

Komlói

Téti

Mezőkovácsházai

Békési

Mohácsi

Pannonhalmai

Edelényi

Püspökladányi

Siklósi

Dorogi

Encsi

Hajdúhadházi

Pécsváradi

Ceglédi

Szerencsi

Szécsényi

Szentlőrinci

Dabasi

Abaúj-Hegyközi

Tiszavasvári

Kalocsai

Nagykátai

Bodrogközi

Ibrány-Nagyhalászi

Kiskőrösi

Celldömölki

Kisteleki

Kunszentmártoni

Kunszentmiklósi

Ajkai

Berettyóújfalui

Orosházai

Pápai

Barcsi

Szarvasi

Zirci

Csurgói

Mezőkövesdi

Lengyeltóti

Sátoraljaújhelyi

Kadarkúti

Hódmezővásárhelyi

Baktalórántházai

Makói

Csengeri

Sárbogárdi

Nyírbátori

Abai

(2., 3., 4. kvintilis)

Polgári Bélapátfalvai Kisbéri Pásztói Szobi Kaposvári Nagyatádi Nagykállói Jászberényi Karcagi Mezőtúri Dombóvári Őriszentpéteri Sümegi Letenyei Zalaszentgróti

kedvező 1. kvintilis

Sásdi

Mórahalomi

Kiskunmajsai

Adonyi

Sellyei

Balmazújvárosi

Kazincbarcikai

Aszódi

Sárospataki

Pétervásárai

Csongrádi

Mezőcsáti

Szentesi

Tokaji

Hajdúböszörményi

Bátonyterenyei Tiszafüredi

26

Végleges változat

2.5.3

A lehatárolás illeszkedése a problémákhoz

A területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek lehatárolásának 311/2007. (XI. 17.) számú Korm. rendeletben rögzített rendszerét a következő fejlesztési ciklusra meg kell újítani, a felülvizsgálat jelenleg is zajlik. Az alábbiakban ennek támogatásaként gyűjtöttük össze a szakirodalom kapcsolódó megállapításait egyrészt a komplex társadalmi fejlettségi sorrend megállapításához kidolgozott módszertanra, másrészt a kedvezményezési kategóriák kialakítására, vagyis a határok meghúzására vonatkozóan. Egyes kistérségek be- illetve kikerülése ugyanis korábban is kételyt ébresztett a kidolgozott módszer pontosságát illetően a területi egyenlőtlenségekkel foglalkozó kutatók egy részében. 1) A kialakított pontozásos módszer közérthető és világos tartalma okán jó módszer a komplex fejlettség meghatározására, ugyanakkor az alkalmazott indikátorok köre átgondolást igényel. Nagy András vizsgálata szerint a kedvezményezett térségek lehatárolásának változó módszere és indikátorkészlete ellenére a lehatárolt területek jelentős időbeli állandóságot mutattak, valamint a komplex lehatárolás mellett más típusok kialakítása sem hozott érdemben más eredményt (Nagy 2012). A legtöbb kritika az alkalmazott mutatók körével kapcsolatban született (Nagy 2012 és Rechnitzer 20056 nyomán): -

-

A felhasznált adatok egy része elavult, nem tükrözi kellőképp a területi folyamatokat, illetve nem utal a megújulási képességre. Hiányoznak a környezeti állapotra vonatkozó adatok. A foglalkoztatási, infrastrukturális mutatókhoz képest a gazdasági mutatók kevésbé hangsúlyosak. A foglalkoztatás, szociális ellátások területén több, egymással szorosan összefüggő mutatót (munkanélküliség, tartós munkanélküliség, aktivitás, segélyezés) is figyelembe vettek, melyek gyakorlatilag ugyanazt a területi egyenlőtlenséget írták le. Jelen vannak ma már minimális területi egyenlőtlenséget mutató tényezők is (pl. vezetékes telefonellátottság, ivóvíz ellátottság). Bár kevéssé befolyásolják a végeredményt, néhány dinamikus változó belekeverése a statikusak közé nem szerencsés.

Számos tanulmány kísérli meg komplex fejlettségi térségtípusok meghatározását, illetve törekszik a kistérségek fejlettségi rangsorának felállítására bonyolultabb matematikai-statisztikai módszerekkel. E kutatások azonban jellegzetesen kevés új információval szolgálnak a hazai fejlettségi térszerkezetről: az adatok forgatásával, új, az innovációt többé-kevésbé megragadó változók bevonásával sem tárhatók fel a térszerkezetben újabb dimenziók. A lehatárolási módszertan felülvizsgálatához jobban szelektált, de lényegi indikátorok kiválasztását ajánljuk, támaszkodva a 2011. évi Népszámlálás eredményeire. Indokolt lehet új, de az egyenlőtlenségeket jól megragadó indikátorok, komplex mutatók képzése is: a beruházási tevékenységet, gazdasági értéktermelőképességet, születéskor várható élettartamot járási/kistérségi szinten megragadó változók, illetve

6

Az MTA RKK-ban folytatott „krízis-kutatás” megállapításai ugyan a korábbi módszertanra vonatkoztak, ám egy részük az aktuális verzióra is érvényes.


a HDI kimunkálása, publikálása különösen hasznosnak tűnik; javasoljuk a KSH műhelyében ennek végiggondolását. 2) A legelmaradottabb térségek lehatárolása kapcsán átgondolást igényelne a 10%-os kumulált népességszám arány, hiszen a kistérségeket vizsgálva a valós fejlettségi törés nem ebben a tartományban található (5. ábra). Mivel a 10%-os határ alatt és felett lévők között nincs érdemi fejlettségbeli különbség, ezért a múltban is, a jelenben is és a jövőben is folyamatosan konfliktust fog okozni a határvonal meghúzása (Csite – Németh kézirat, ÁSZ 2011a, Kollár 2012). Az is érzékelhető, hogy a közigazgatási határok (sem a kistérség, sem a járás) nem követik tökéletesen a fejlettségbeli különbségeket. 5. ábra: A 67/2007-es országgyűlési határozat komplex mutatója és a 2007. évi HDI értékeinek eloszlása, mindkét adatsor esetén külön jelölve a népesség 10%-ánál meghúzott LHH-határt

Ábra forrása: Csite – Németh (kézirat), 11. o.

A határvonal meghúzása kapcsán a következő ajánlások születtek: -

Csite András és Németh Nándor kistérségi HDI vizsgálatai szerint például a Berettyóújfalui, a Jánoshalmi és a Kisteleki kistérségek erősen kilógnak a 33 kistérség közül. Szerintük mintegy 26-30 olyan kistérség van az országban, amelyik egy általánosabb fejlettség-központú lehatárolásnál jó eséllyel bekerül a leghátrányosabb helyzetű kistérségek közé. Ezen belül egy sokkal alacsonyabb kumulált népességarányú térségi kört is célszerűnek tartanak leválasztani a vizsgált fejlettségi sorrendek szerint valahol a népesség 3-5%-a körül. („E kistérségek mindenféle indikátor és mérés szerint a kistérségi rangsorok legvégén helyezkednek el. Ezek azok a kistérségek, amelyek a fejlettség sokdimenziós terében minden dimenzió szerint relatíve rossz helyzetben vannak és valamiféle komplex, sokirányú beavatkozást igényelnek.” Csite – Németh kézirat, 12. o.)

-

Kollár Kitti (2012) csak azt a 17 kistérséget választaná le, amely a területi versenyképesség szempontjából a legkedvezőtlenebb képet mutatja. Szerinte is külön kezelendők azon

27

28

Végleges változat

kistérségek, amelyek egy-egy nagyobb város gravitációs zónájában helyezkednek el. Ezekben az esetekben „érdemes a pólus városokba áramoltatni a források és beruházások magas arányát, amely a centrum-periféria modell értelmében pozitívan hat a gravitációs zónában elhelyezkedő kistérségekre is.” (Kollár 2012, 124. o.) -

Az MTA RKK vizsgálatai szerint (Kovács 2013) egy problémaorientált megközelítésben a DélAlföld kistérségei (Kisteleki, Mezőkovácsházai, Bácsalmási, Jánoshalmai), illetve a strukturális válságtérségek (Bátonyterenyei, Ózdi, Tokaji, Szerencsi, Tiszafüredi kistérség) differenciált kezelése indokolt, ezek ugyanis nem tartoznak a társadalmi kríziszónát alkotó kistérségek körébe.

3) A közigazgatási határok (sem a kistérség, sem a járás) nem követi tökéletesen a fejlettségbeli különbségeket. Egyes kistérségek esetében problémát okoz, hogy csak a kistérség egyik része nevezhető elmaradottnak (Kovács 2013).

Összességében a komplex lehatárolásnak a halmozott problémákkal küzdő, a népesség 5%-át tömörítő kistérségek jelenthetik a célterületét. E térségi körön túl azonban a komplex mutatók alkalmazását érdemes megfontolás tárgyává tenni. A fejlesztéspolitika számára egyes esetekben sokkal hatékonyabb lehet problémaközpontúan, a fejlettség különféle dimenziói mentén kijelölni, lehatárolni a kiemelten kezelendő területeket.

3

Alkalmazott módszertan

A Projekttervben megfogalmazottak szerint az értékelés öt módszertani elemet alkalmaz: 1) Területi és forrásallokációs adatelemzés 2) Dokumentumelemzés 3) Területi esettanulmányok (8 db) 4) Félig strukturált interjúk a központi döntési szereplők körében (8+2 db) 5) Félig strukturált interjúk a helyi vezetőkkel, döntéshozókkal (10 db) E módszerek szorosan összekapcsolódnak és egymásra épülnek. A következőkben először bemutatjuk a főbb kapcsolódásokat, illetve, hogy az előző fejezetben részletesen szétbontott módszertani eszközök mely kérdés megválaszolását szolgálják.


29

29

6. ábra: Értékelési feladatok, outputok és azok egymásraépülése

Megbízólevél

T+100

Esettanulmányhelyszínek beazonosítása

A dokumentumok feldolgozása

Esettanulmányok

Kvalitatív módszertan véglegesítése, terepmunka előkészítése

Interjúk (központi)

(helyi)

Területi statisztikák

Adatátadás

Forrásallokációs adatelemzés

Ökonometriai adatelemzés Szakirodalom feldolgozása, adattisztítás

Elemzés és értelmezés

T+135

T+185

T+240

Az Értékelési jelentés végleges, jóváhagyott változatának elkészítése

Dokumentumok átadása

T+90

Az Értékelési jelentés végleges változatának elkészítése.

Megrendelő kiállítása

T+20

Az Értékelési jelentés munkaközi változatának elkészítése.

T0 = 0. nap

30

Végleges változat

6. táblázat: Kutatási kérdések és módszerek kapcsolata

Dokumentumelemzés Kérdés

Ökonometriai vizsgálat

Területi- és forrásallokációs adatelemzés

KI.1

Országos stratégiai dokumentumok

Helyi stratégiai dokumentumok

Sajtóelemzés

Dokumentumelemzés

Félig strukturált interjúk

X

X

Esettanulmányok összehasonlítása

Helyi döntéshozói, döntéselőkészítői interjúk

Központi döntéselőkészítői, döntéshozói interjúk

X

KI.2

X

KI.3

X

KI.4

X

KI.5

X

X

X X

(X)

KI.7 KII.1

x X

X

KI.6

KII.2

Hazai empirikus elemzések

Esettanulmány

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

X

KII.3

X

KII.4

X

X

X

X

KII.5

X

X

X

X

KII.6

X

KIII.1

X

X

X

KIII.2

X

X

X

X

X

X

X

X

KIII.3

x

X

X

X

KIII.4

X

X

X

X

KIV.1

X

X

X

X

KIV.2

X

X

X

X

KIV.3

X

X

X

X

KIV.4

X

X

X

X


3.1

Területi és forrásallokációs adatelemzés

A leszakadó térségek forráselnyerési és -lekötési kapacitásait az NFÜ EMIR és VM IIER (EMVA vállalati transzferkifizetések nélküli adatait tartalmazó) adatbázisának feldolgozásával részletesen tudtuk vizsgálni. Ennek az értékelésnek a keretei között nem végzünk ökonometriai elemzéseket, és nem is az elmaradott, illetve leszakadó térségek térszerkezeten belüli relatív pozícióinak becslése a cél, hanem sokkal inkább az ide érkező támogatás-portfolió részletekbe menő elemzése, amit a területi esettanulmányok támogatásaként is használtunk. A forrástérkép elkészítése mellett jelentős erőket fordítottunk (a LOT1 szakértőinek bevonásával) annak a kiderítésére, hogy vajon az elmaradott kistérségekbe érkező fejlesztéspolitikai források volumene hogy viszonyul az ezekbe a térségekbe áramló piaci beruházásokhoz és hazai költségvetési támogatásokhoz. Az alkalmazott adatbázis-elemzések céljai: I. A kistérségekbe érkező támogatás-portfolió EMIR és (IIER) adatbázison történő részletekbe menő elemzése, mely egyrészt információt ad a leszakadó térségek által elnyert források összetételéről, jellemzőiről, intenzitásáról, másrészt előkészíti a területi esettanulmányok, illetve a helyi döntéshozókkal készített interjúk helyszínének kiválasztását és mérőeszközeinek kidolgozását. II. A kistérségek belső térszerkezetének, belső egyenlőtlenségi viszonyainak feltárása (T-STAR, TeIR, adatbázisok) 3.1.1

Az adatbázisok jellemzői

A teljes rendelkezésre álló adatbázis a vizsgált támogatási időszakokra vonatkozóan 101621 ÚMFT/ÚSZT rekordot (köztük 6342 Jeremie pályázói adatsort), továbbá 20885 NFT rekordot (benne 34 ISPA-KA adatsort) tartalmazott, valamint az elemzéshez rendelkezésre állt az ÚMVP EMVA 20072012 közötti kifizetési adatbázisa is 3152 településre aggregált formában. A vizsgálatok többsége az ÚMFT adatok feldolgozásához kapcsolódott. Az eltérő adattartalom miatt az NFT és ÚMVP-EMVA adatok csak néhány kérdés megválaszolásához nyújtottak kiegészítő, összehasonlító információkat. Az NFT és az ÚMVP-EMVA adatsorai esetében csak a kifizetési adatok álltak rendelkezésre, tehát a pályázó, de nem nyertes adatokkal nem rendelkeztünk, illetve EMVA esetében a nyertes, de még kifizetéssel nem rendelkezők adatait sem ismerjük (NFT esetében a program lezárása miatt már ez a kategória nem releváns), továbbá nem az egyedi pályázatokat, csak az egyedi kifizetéseket ismerjük települési aggregátumokban így a nyertesek számát sem ismertük. Az UMFT/USZT esetében azonban a pályázási adatok is teljes körűen rendelkezésre álltak az adatbázisban. Az adatbázissal kapcsolatos legfontosabb korrekciós feladatokat a területi azonosítás, illetve a területi relevancia meghatározása jelentette. A pályázatok területi azonosításához a projekt helyszíneként megjelölt település KSH kódját használtuk, ahol lehetséges. A területi azonosítás ezen módja azonban adathiány miatt alkalmanként nem volt megoldható, így egyes esetekben a pályázó székhelye, a pályázó telephelye vagy egyéb postacím adatok ismeretében azonosítottuk a pályázatokat (az efféle adatkorrekciók a területi azonosítás feltételezésein alapulnak). Az ilyen

31

32

Végleges változat

módon korrigált rekordok száma igen csekély volt: összességében 1796 pályázat (a teljes vizsgált ÚMFT adathalmaz 1,7%-a) sorolható ide. A területi relevancia meghatározása kapcsán a fő problémát az okozza, hogy a pályázatok hatásai, illetve a konkrét forrásallokáció gyakorta nem csak az adott településen, illetve kistérségben értelmezhető, de annál valamelyest tágabb környezetben is. Ez főleg a kisebb területi szintre vonatkoztatott számításoknál lehet torzító hatású, így a kistérségi szintek pályázataiból ki kellett szűrnünk a kistérségen túl nyúló pályázatokat is (a pontos hatás, illetve forrásallokáció ismeretlen). (Tipikusan ilyen esetek a több térségen átnyúló infrastrukturális, vasúti, közúti fejlesztések, amelyek az adatbázisban egy településre voltak kódolva.) A teljes ÚMFT pályázati listából a kistérségi szintű azonosítás problémái miatt 529 pályázatot kellett kihagyni. Hasonló okokból fakadóan az NFT adatbázisból kistérségi szinten 166 adat nem volt használható. A vizsgálatok időtávja az NFT adatbázis esetében 2004-2009 volt, az ÚMFT esetében 20072012.08.17, azaz az értékelt adatbázis lezárásának időpontja 2012. augusztus 17. volt. A Jeremie esetében egy 2012. február 27-i adatsor állt a rendelkezésünkre, az NFT adatai a lezárt pályázati adatsorokra vonatkoztak, míg az ÚMVP–EMVA esetében 2011 végéig álltak rendelkezésre, de hiányoztak belőle a 2007. augusztus 31 és 2007. december 31 közötti kifizetési adatok. Bár ezen adatbázisok ebben a formában nem voltak konzisztensek, de az eltérések mértéke nem akkora mértékű, hogy az a vizsgálat eredményeit szignifikánsan torzítsák. 3.1.2

Forrásallokációs elemzések

A módszertan rövid bemutatása: A támogatási adatbázison végzendő vizsgálatok a 2004-2011-es időszakra vonatkozóan keresztmetszeti és dinamikus formában is kivitelezhetők. A forrásallokáció vizsgálata a különféle tematikus keretek, csoportok, illetve a különálló támogatási projektek alapján történik. A vizsgálat kiemelt módszertani feladatai között említendő az adatbázisok felépítése, tisztítása, az adatkapcsolatok definiálása, a különféle kiemelt szempontú adatleválogatás, aggregált csoportelemzés. Az adatelemzés alkalmazott módszerei között említendők ezen túlmenően a leíró statisztikai módszerek, a kereszttábla-elemzés változatai. Az eredmények értékelését a tematikus kartográfia különböző módszerei is segítik. A módszertan a fejlesztési források térségi hatásainak azonosításához kapcsolódó KII. kérdéscsoport megválaszolásához használható. A forrásallokáció vizsgálata során az alapvetően az adott módszertan segítségével megválaszolandó kérdések köre a következő: a) Mi jellemezte a leszakadó térségek / hátrányos helyzetű kistérségek forrásabszorpciós képességét az I. NFT, valamint az ÚMFT idején? Mennyi forrás került ezekbe a térségekbe és milyen ágazati szerkezetben? (KII.1 kérdés) b) Javult-e e térségek forráslekötési képessége 2007-2011 között összességében és évente is; ha igen, mikortól, miben és mennyiben? (KII.2 kérdés egy része) c) Milyen arányban azonosíthatók támogatási szerződéssel rendelkező, ám mégis meghiúsult projektek? (KII2.4. kérdés) A forrásallokációs adatelemzés eredményei közvetve segítik a következő kérdések megválaszolását


A tömeges fejlesztések vajon azokat a legfontosabb társadalmi és gazdasági problémákat igyekeztek-e kezelni, amelyek leginkább felelősek a térség leszakadásáért, illetve amelyekkel akut problémaként kell a helyi társadalomnak szembe néznie? (KII.3. kérdés egy része) A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangban állnak-e a KI.2. kérdésben vizsgált kitörési pontokkal? (KII.5. kérdés) Milyen jelentős fejlesztési szükségletek nem valósultak meg, és miért? (Pl. nem volt rá kiírás; volt kiírás, de nem pályáztak; pályáztak, de nem nyertek.)(KII.6. kérdés) Kapcsolódó hipotézisek: H2. A leszakadó térségekben a lemaradást fokozza, hogy a forrásabszorpciós képesség és az egy főre jutó támogatások összege elmarad az átlagostól. H4. Az LHH Program pozitív irányú elmozdulást indukált az érintett kistérségek forrásabszorpciós képességében, a helyi fejlesztéspolitikai szereplők közötti kapcsolatokban. 3.1.3

Területi statisztikai adatelemzés – leszakadó kistérségek belső tagoltságának vizsgálata

A területi statisztikai adatelemzés a H6 hipotézishez kapcsolódik, és közvetlen választ ad a KII.6 kérdésre. KII.6. Milyen ezeknek a kistérségeknek a belső térszerkezete, milyenek a belső egyenlőtlenségi viszonyok; mekkora súlyt képviselnek az egyenlőtlenségekben a városok és egyéb alközpontok? H6. A leszakadó kistérségek belső fejlettségi egyenlőtlenségei nagyobbak az átlagosnál, ami fejlődésben, illetve a források lekötésében és optimális hasznosulásában gátat jelent. A módszertan rövid bemutatása: A regionális tudományban általánosan elfogadott Williamsonhipotézis szerint a kevésbé fejlett térségek belső egyenlőtlenségei nagyobbak, mint a jobban fejlett térségeké. Ezt Magyarország esetén néhány korábbi vizsgálat már igazolta, de a fejlesztéspolitikai összefüggések még nem teljesen tisztázottak. Vizsgálatunk első lépéseként egydimenziós koncentrációs mutatók kiszámításával meghatározzuk az egyes kistérségek települései közötti jövedelemegyenlőtlenségek nagyságát, majd ezek értékeit vetjük össze átlagos jövedelmi szintjükkel7. A területi egyenlőtlenség különböző lehetséges értelmezéseinek megfelelően a jelenség mérésére számos, többé-kevésbé eltérő tartalmú területi koncentrációs mutatót használhatunk. Minthogy pedig e különböző indexek valamelyest eltérőnek mutathatják az egyes térségek belső egyenlőtlenségeinek szintjét, jelentősége van a területi egyenlőtlenségi mutató megválasztásának is. Az egyik mutató a hazai tanulmányokban is gyakran szereplő, világos tartalmánál fogva előszeretettel

7

Választott eljárásunk tehát a regionális tagoltság hagyományos elemzési irányának megfelelően az ún. szigmakonvergenciát teszteli, azaz konvergenciának a jövedelmek területi szóródásának csökkenését tekinti – szemben az ún. béta-konvergenciát alapul vevő megközelítéssel, amely alapján akkor beszélhetünk a jövedelmek kiegyenlítődéséről, ha a fejletlenebb térségek növekedési üteme meghaladja a fejlettekét.

33

34

Végleges változat

használt Hoover-index, ami 0-tól 100%-ig terjedő skálán azt fejezi ki, hogy az egyik vizsgált jellemző (jelen esetben a jövedelem) mekkora hányadát kellene a települések között átcsoportosítanunk ahhoz, hogy megoszlása pontosan megegyezzen a másik vizsgált jellemző (jelen esetben a népesség) települések közötti megoszlásával. Képlete: n

x h

i

 fi

i 1

2

ahol xi és fi két megoszlási viszonyszám (esetünkben az i-edik település népességének, illetve jövedelmének részesedése az adott térség össznépességéből, illetve összjövedelméből), melyekre fennáll a következő két egyenlet: xi  100% és fi  100% .





A módszertan alkalmazásához szükséges adatbázisok: A kérdések az elvárható szinten megválaszolhatóak a következő adatbázisok összekapcsolásával és elemzésével:  

3.2

a KSH T-STAR település soros adatbázisa, EMIR (ÚMFT) és IIER (ÚMVP) adatbázisok.

Ökonometriai adatelemzés

A módszer segítségével meghatározható a kistérségekbe érkező piaci beruházások, költségvetési források és a fejlesztéspolitikai támogatások nagyságrendje oly módon, hogy területi bontásban, amennyire az adatok és a kapacitás-keretek lehetővé teszik, feltérképezi a közvetlen és közvetett, területi dimenzióval jellemezhető államháztartási források területi eloszlását, a piaci jellegű beruházások területi eloszlását és ezeket statisztikai módszerekkel összeveti a fejlesztési források szakmai lot által feltárt területi eloszlásával. A módszer részben a KII.2. kérdésre segíti a válaszadást: A fejlesztéspolitikai támogatások (hazai és uniós egyaránt) nagyságrendje milyen viszonyban áll a térségbe érkező piaci beruházások és költségvetési források nagyságrendjével? Kapcsolódó hipotézis: H5. A leszakadó kistérségekbe, és azok közül is leginkább a legrosszabb helyzetűekbe érkező közösségi támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével, így ezekben a térségekben a fejlesztéspolitika vélhetően jelentős relatív elmozdulásokat képes, illetve lenne képes indukálni. A módszertan alkalmazásához szükséges adatbázisok:   

Magyar Államkincstár (MÁK) adatbázisa: tartalmazza a költségvetés területileg értelmezhető kiadási adatait, melyet aggregálva és inputálva éves, kistérségi szintű adatokat állítunk elő. KSH adatbázisa: tartalmazza a beruházásokat, területi bontásban, illetve a foglalkoztatási statisztikát, kistérségi bontásban, ami közvetett információt nyújt a nettó beruházásokról. Nemzeti Külgazdasági Hivatal: ez tartalmazza az NKH és elődje, az ITDH segítségével lebonyolított beruházásokat, területi bontásban.


3.3

Dokumentumelemzés

Az értékelési kérdések egy része közvetlenül megválaszolható a releváns fejlesztéspolitikai dokumentumok elemzésével, de ehhez a módszertani eszközhöz a kapcsolódó regionális szakirodalom áttekintése és feldolgozása is hozzátartozik, különösen az LHH-kistérségekről és magáról az LHH-problematikáról írt, de ki nem adott tanulmánykötet ismertetésével. A módszer rövid leírása: Az értékelés során a dokumentumelemzés jellemzően egy adott tématerület, illetve földrajzi terület különböző forrásokból fellelhető, releváns dokumentumainak összegyűjtésére és feldolgozására irányul. A stratégiai és programdokumentumok, illetve a helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok elemzése egyrészt bizonyos értékelési kérdések – legalábbis részben történő – megválaszolására irányulnak, másrészt előkészítik az értékelés során végzett adatfelvételek módszertani és tartalmi kidolgozását. A dokumentumelemzés során feldolgozott dokumentum-típusok: A dokumentumelemzés módszerét a megválaszolandó értékelési kérdések függvényében többféle dokumentum-típus feldolgozása kapcsán is alkalmazzuk. Felhasználásra kerülnek az értékelés során azok a dokumentumok, amelyek:   

az országos fejlesztéspolitika kontextusa és céljai kapcsán szolgáltatnak információt; a regionális, térségi és helyi fejlesztéspolitika kontextusa és céljai kapcsán szolgáltatnak információt, részben kiegészítve az országos dokumentumokból gyűjtött információkat; a regionális tudományban fellelhető, a leszakadó térségekkel kapcsolatos szakmai elemzések, különös tekintettel az LHH-térségekre vonatkozó írások, melyek részben az értékelés elméleti megalapozásában kapnak fontos szerepet, részben lehetővé teszik, hogy az értékelés eredményei összevethetőek legyenek a múltbéli állapotokkal, trendekkel, folyamatokkal.

A dokumentumelemzés során a releváns kutatási kérdésekhez illeszkedő szempontrendszer segítségével történik meg a kiválasztott dokumentumok elemző feldolgozása. A következő dokumentum-típusok elemzését végeztük el: 

 

Fejlesztéspolitikai dokumentumok:  Fejlesztéspolitikai koncepciók, tervek, programok  Bizottsági rendelettervezetek  LHH Programozási dokumentumok  A területfejlesztés hazai jogszabályai és jogszabály-tervezetei  Regionális, kistérségi és települési fejlesztési koncepciók, stratégiák, programok kapcsolódó területfejlesztési, regionális elemzői szakirodalom a témához kapcsolódó korábbi értékelések

Mintavétel A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok elemzéséhez szükséges volt mintát venni, hiszen az alapsokaságnak tekintett 107 felzárkóztatási céllal kedvezményezett térség összes fejlesztéspolitikai dokumentumait egészében áttekinteni lehetetlen. A minta kiválasztásának szempontjai a következők:

35

36

Végleges változat

    

A 311/2007. (XI. 17.) kormányrendeletben meghatározott kedvezményezési kategóriák (LHH33, LHH14, HH47, regionális HH13) mindegyike jelenjen meg a mintában. Kerüljön a mintába Közép-magyarországi régióból is kistérség. Többféle fejlődési pálya is képviselve legyen a mintában: szerepeljenek javuló, illetve romló tendenciát mutató kistérségek is. Olyan kistérségek is jelenjenek meg, amelyek a külső periférián, vagyis határ mellett helyezkednek el, valamint olyanok is, amelyek belső perifériaként definiálhatók; többféle gazdasági (agrár vagy iparos) jellegű térség is szerepeljen a mintában.

A kiválasztott kistérségeink a következők: 7. táblázat: A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok elemzéshez kiválasztott kistérségek Kistérség

megye

kedvezményezési kategória

dinamika

periféria*

gazdasági karakter**

Komlói

Baranya

HH47

átlagos

Mohácsi

Baranya

HH47

átlagos

külső

agrár

ipari

Sásdi

Baranya

LHH33

kedvező

belső

agrár-ipari

Sellyei

Baranya

LHH33

kedvező

külső

agrár-ipari

Mezőkovácsházai

Békés

LHH33

átlagos

külső

agrár

Sarkadi

Békés

LHH33

kedvezőtlen

külső

agrár

Edelényi

BAZ

LHH33

átlagos

külső

szolgáltató

Kazincbarcikai

BAZ

HH47

kedvező

ipari

Szikszói

BAZ

LHH33

kedvezőtlen

agrár-szolgáltató

Abaúj-Hegyközi

BAZ

LHH33

átlagos

külső


Bodrogközi

BAZ

LHH33

átlagos

külső

agrár

Kisteleki

Csongrád

LHH33

átlagos

agrár

Pétervásárai

Heves

LHH14

kedvező

ipari

Bátonyterenyei

Nógrád

LHH33

kedvező

ipari

Salgótarjáni

Nógrád

LHH14

kedvezőtlen

ipari

Ceglédi

Pest

RHH13

átlagos


Marcali

Somogy

HH47

kedvezőtlen

belső

Tabi

Somogy

LHH14

kedvezőtlen

belső

Baktalórántházai

SzSzB

LHH33

átlagos

agrár


SzSzB

LHH14

átlagos

agrár-ipari

agrár ipari

*helyzet alapján; külső periféria, ha országhatárral érintkezik, beleső periféria, ha a megyeközpont elérhetősége átlagosan nagyobb, mint 60 perc ** a 2001. évi Népszámlálás szerint a keresők aránya vidéki átlagnál ezen ágazatokban magasabb

A dokumentumelemzés egy részről előkészítő funkciót töltött be a kvantitatív és különösen a kvalitatív értékelési módszerek előtt, másrészről közvetlenül megalapozta az egyes értékelési kérdések megválaszolását.


37

8. táblázat: Az egyes dokumentumok elemzésének szerepe az érintett értékelési kérdések megválaszolásában Kérdés

KI.1.

KI.2.

KI.3.

KI.4.

KI.5.

KII.3.

3.4

Milyen kontextusban jelennek meg a leszakadó térségek a releváns országos szintű fejlesztéspolitikai dokumentumokban: melyek ezek a térségek, milyen problémák jellemzik őket, milyen a viszonyuk az ország többi térségével? A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok (HVS, Foglalkoztatási Paktum, Oktatásfejlesztési Koncepció, stb.) hogyan definiálják a térség helyzetét, milyen eszközöket neveznek meg lehetséges kitörési pontokként? Ezek mennyire érzékenyek a helyi adottságokra, endogén fejlődési megoldásokra, és mennyiben várják inkább külső erőforrások megjelenését, amelyek katalizálják majd a belső fejlődést? Miként azonosítja a fejlesztéspolitika azokat az okokat, amelyek e térségek leszakadásához vezettek: hosszabb időbeli, akár történelmi folyamatba ágyazottan jelenik-e meg a leszakadás (lassabb fejlődés), vagy pillanatképként tárják elénk ezt az állapotot a fejlesztéspolitikai dokumentumok? Az LHH-program milyen szakpolitikai megfontolásokból született meg, milyen (feltételezhető) anomáliákat akartak kezelni ezzel a módszertannal? Volt-e magának az LHH-programnak, mint módszertannak fejlesztő szándéka (pl. épp a területi kohézió erősítése a fejlesztések összehangolása, a fejlesztési aktorok egy asztalhoz ültetése révén)? Az LHH-program mellett milyen eszközökkel igyekezett még segíteni a fejlesztéspolitika a leszakadó térségeket? Ezek mennyiben hatottak a források területi allokációjára? Milyen jelentősebb fejlesztések és milyen forrásallokációs mechanizmus révén valósultak meg ezekben a térségekben? Ezek közül melyek járultak hozzá leginkább a vizsgált kistérségek fejlődéséhez, különösen a korai fejlesztés, oktatás, foglalkoztatás, egészségügyi ellátás, szociális szolgáltatások, közlekedés terén? A tömeges fejlesztések vajon azokat a legfontosabb társadalmi és gazdasági problémákat igyekeztek-e kezelni, amelyek leginkább felelősek a térség leszakadásáért, illetve amelyekkel akut problémaként kell a helyi társadalomnak szembe néznie?

Fejlesztés -politikai

Hazai empirikus elemzések

X

X

X

X

X

X

X

Területi esettanulmány

Az értékelési téma, s azon belül számos értékelési kérdés megkívánja, hogy egy-egy leszakadó kistérség kapcsán közvetlen tapasztalatokat, információkat szerezzünk az elmúlt évek fejlesztési folyamatairól és a ma aktuális belső viszonyokról. A területi esettanulmányok készítése során tudunk találkozni helyi döntéshozókkal, meg tudjuk vizsgálni egyes projektek összekapcsolódásait, vagy épp e kapcsolatok hiányaira tudunk rávilágítani, és fel tudjuk térképezni a helyi partnerségi, döntéshozói hálózatokat. A dokumentumelemzés és az adatbázisok elemzésének eredményeit szükségszerű terepmunka során szerzett tapasztalatokkal is kiegészíteni. Az esettanulmány komplex módszere lehetőséget ad arra, hogy egy-egy leszakadó (kis)térség kapcsán tapasztalatokat gyűjtsünk az elmúlt évek fejlesztési folyamatairól, a fejlesztést meghatározó formális, intézményrendszerhez kötött, illetve az informális, de a döntéshozatalt szintén nagyban befolyásoló döntéshozatali mechanizmusokról, térségi sajátosságokról, a fejlesztések egymásra építésével kapcsolatos szándékokról, illetve szándékolatlan hatásokról. Az esettanulmányok során a helyi döntéshozók megkérdezése nemcsak a tapasztalatok összegyűjtését segíti elő, de a jövőbeni tervezéshez is fontos inputokat ad. Az azonos területi szinten

38

Végleges változat

készített esettanulmányok összehasonlítása e mellett lehetőséget ad arra is, hogy a fejlesztési források leszakadó térségekre gyakorolt hatásai közötti különbségek okait – legalább részben – megértsük. A területi esettanulmány feltáró jelleggel, oksági magyarázatot tud adni a folyamatok mögötti intézményi okokra, értelmezni tudja a kvantitatív eredményeket. Feltáró jellegéből adódóan csak korlátozottan tud általánosításra alkalmas válaszokat adni. Az esettanulmányok helyszínét a dokumentumelemzés kapcsán kijelölt 20 kistérség közül választottuk ki az ott megadott szempontok szerint. Az alábbi kistérségekben készültek esettanulmányok: 9. táblázat: Az esettanulmányok helyszínéül kiválasztott kistérségek Kistérség

megye

kedvezményezési kategória

dinamika

Komlói

Baranya

HH47

átlagos

periféria*

gazdasági karakter** ipari

Sellyei

Baranya

LHH33

kedvező

Szikszói

BAZ

LHH33

kedvezőtlen

külső

Abaúj-Hegyközi

BAZ

LHH33

átlagos

Ceglédi

Pest

RHH13

átlagos

Marcali

Somogy

HH47

kedvezőtlen

Baktalórántházai

SzSzB

LHH33

átlagos

agrár


SzSzB

LHH14

átlagos

agrár-ipari

agrár-ipari agrár-szolgáltató

külső

agrár-szolgáltató agrár-szolgáltató

belső

agrár

*helyzet alapján; külső periféria, ha országhatárral érintkezik, beleső periféria, ha a megyeközpont elérhetősége átlagosan nagyobb, mint 60 perc ** a 2001. évi Népszámlálás szerint a keresők aránya vidéki átlagnál ezen ágazatokban magasabb

Az esettanulmányokat a Függelékben közöljük.

3.5

Félig strukturált interjúk

Központi interjúk Az értékelési kérdések egy része a szakpolitikai tervezést vizsgálja, a javaslattételi fázis pedig közvetlenül a központi adminisztrációban dolgozóknak kíván érveket, eszközöket szolgáltatni a 20142020. közötti fejlesztéspolitikai időszak előkészítési munkálataihoz kapcsolódóan. Ily módon a kormányzati, irányító hatósági munkatársak megkerülhetetlen szereplői az értékelésnek. Célcsoport: a központi adminisztráció olyan munkatársai, akik a leszakadó térségekkel kapcsolatos fejlesztéspolitikai tervezés és döntéshozatal kapcsán releváns tapasztalattal rendelkeznek:   

egykori, illetve jövőbeli tervezésben közreműködő szereplők szakpolitikai döntéshozatalban közreműködő szereplők végrehajtásban közreműködő szereplők (irányító hatóságok, Közreműködő Szervezetek)

Az interjúk két körben zajlanak: az értékelés első körében az egykori tervezésben, döntéshozatalban és megvalósításban közreműködő szereplők vesznek részt (a tervezési tapasztalatok feltérképezése céljából), a második körben (a K.IV értékelési kérdésekhez kapcsolódóan, javaslattételi és döntéselőkészítést támogató céllal) pedig a jelenlegi tervezésben részt vevő szereplők. Az értékelés keretében az alábbi 8 interjút készítettük el:


       

Herczeg Béla, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Koordinációs Irányító Hatóság (NFÜ KORIH) Jankó Tamás, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Humán Erőforrás Programok Irányító Hatóság (NFÜ HEPIH) Kovács Katalin, MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont, Közép- és Északmagyarországi Tudományos Osztálya (MTA KRTK KÉTI) Kullmann Ádám, Open Society Institute (OSI) munkatársa jelenleg, az LHH Program tervezésekor, végrehajtásakor NFÜ KORIH Fejes Tamás, Magyar Nemzeti Vidéki Hálózat (MNVH) elnökségi tagja Eperjesi Tamás, Vidékfejlesztési Minisztérium Nemzeti Agrárszaktanácsadási, Képzési és Vidékfejlesztési Intézet (NAKVI) főigazgató-helyettese Sain Mátyás, VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft. Magócs Krisztina, vezető tervező, VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft.

Mivel a kohéziós és a koordinációs értékelésekben a kijelölt interjúalanyok és szervezetek projekttervek listájával átfedéseket találtunk, az erőforrások hatékony felhasználása érdekében előzetesen összehangoltuk az interjúfonalat, így át tudtuk venni a más értékelések keretében lefolytatott interjúk eredményeit is az alábbi esetekben:   

Matkó Márton, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Regionális Operatív Programok Irányító Hatóság (NFÜ ROPIH) Péti Márton, Nemzetgazdasági Minisztérium Nemzetgazdasági Tervezési Hivatal (NGM NTH) főosztályvezetője fókuszcsoportos interjú Regionális Fejlesztési Ügynökségek munkatársaival

Helyi interjúk A területi esettanulmányokon túl az értékelési kérdések egy része megkívánja, hogy olyan térségek helyi döntéshozóival is készítsünk mélyinterjúkat, ahol nem készül részletes esettanulmány, a megadott válasz azonban csak úgy lesz robusztus, ha viszonylag széles körből merítünk hozzá információkat. Helyi döntéshozókkal az értékelés kései fázisában (a területi esettanulmányok elkészítését követően, az eredményeinek részleges feldolgozásával párhuzamosan) készült 10 db helyi interjú. A helyi döntéshozói, döntés-előkészítői interjúk alanyainak kiválasztása hólabda-módszerrel történt: a központi interjúk (illetve esetenként helyi döntéshozói és döntés-előkészítői interjúk) során beszerzett ajánlások alapján készített listából úgy választjuk ki az interjúk alanyait, hogy a területi esettanulmányban rögzített mintavételi szempontoknak megfeleljenek, és NE essenek egybe a területi esettanulmányok helyszíneivel. A kiválasztás szempontjai a következők voltak: 



A Dél-alföldi régióból nem került be kistérség az esettanulmányok helyszínei közé, ezt ily módon igyekeztünk pótolni a hiányt a Kisteleki kistérség bevonásával. (Mészáros Gábor, Mencz Angéla, Kisteleki Önkormányzat pályázatíró munkacsoport) Fontosnak tartjuk az LHH Programmal kezelt és nem kezelt, de hasonló helyzetű térségek közötti különbségek feltárását; ezt újabb, LHH Programmal nem kezelt kistérség döntéshozójának megkérdezésével erősítettük meg a Pétervásárai kistérség bevonásával. (Eged István, polgármester, kistérségi elnök, LEADER HACS elnök, Pétervására)

39

40

Végleges változat





További aktív és tapasztalt szereplő megkérdezésével igyekeztünk kiegészíteni a területi esettanulmányokból származó információkat az alábbi interjúkkal: o Csabai Gyula, Boldva község polgármestere, az Edelényi Kistérség Többcélú Társulásának egyik elnökhelyettese, a Cserehát Szövetség elnöke o Dicső László, Alsómocsolád polgármestere, Sásdi kistérség o Hárs József, Bóly polgármestere, Mohácsi kistérség Az LHH Programban helyi szereplők mellett dolgozó, jelentős fejlesztési tapasztalattal rendelkező szakértők, tervezők megkeresése is indokolttá vált: o Kézy Béla (Megakom Kft), az Észak-alföldi régió LHH Programjában a vezető tervezőket koordinálta o Osgyáni Gábor (kutató), az Edelényi kistérség LHH Programjának vezető tervezője o Adorján Emese, esélyegyenlőségi szakértő a Szigetvári és Edelényi kistérségek LHH Programjában o Brunda Gusztáv, KRF Észak-magyarországi Regionális Fejlesztési Zrt. fejlesztési és befektetési igazgatója, Bátonyterenyei kistérség o Finta István, Mecsek-Völgység-Hegyhát Egyesület (LEADER) elnöke, Vékény alpolgármestere, MTA KRTK (Pécs) munkatársa

Az interjúk előkészítéshez illesztettük a helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok elemzését is oly módon, hogy az interjúalanyhoz kapcsolódó kistérség dokumentumait kielemeztük és az interjú elkészítése előtt az interjúerhez eljuttattuk az eredményeket. Az interjúalanyok egy részénél az esettanulmányokhoz kapcsolódó interjúvázlatot alkalmaztuk, másik csoportjánál pedig a központi interjú előre meghatározott részeit.

4

Fejlesztéspolitikai szándékok és eszközök – a 2007-2011 közötti tapasztalatok

4.1

Fejlesztéspolitikai kontextus

4.1.1

Fejlesztéspolitikai szándékok országos szinten (KI.1., KI.3.)

KI.1. Milyen kontextusban jelennek meg a leszakadó térségek a releváns országos szintű fejlesztéspolitikai dokumentumokban: melyek ezek a térségek, milyen problémák jellemzik őket, milyen a viszonyuk az ország többi térségével? Az általános fejlesztéspolitikai dokumentumok8 többsége helyzetképet ad az ország gazdasági, társadalmi és környezeti helyzetének területi különbségeiről és az egyenlőtlenségek alakulásáról. Az elmaradott térségek fejlesztése megjelenik, de változó hangsúllyal a célok, prioritások között, a leszakadást folyamatként értelmező közelítések viszont teljesen hiányoznak. A kiegyensúlyozott területi fejlődés elérését a 2005. évi Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció 8+1. stratégiai célként határozza meg, ennek fontos elemeként az elmaradott térségek felzárkóztatása is megjelenik. Az Új

8

Az elemzett fejlesztéspolitikai dokumentumok listáját a Függelékben közöltük.


Magyarország Fejlesztési Tervben a kiegyensúlyozott területi fejlődés egyik sarokköveként szerepel az elmaradott térségek komplex fejlesztése. Az újabb keletű, átfogó dokumentumokban közvetetten, az ágazati célok között jelenik meg a leszakadás megakadályozása és az elmaradottság oldása. A területfejlesztési dokumentumok – jellegükből adódóan – szintén fontos célként jelölik meg a leszakadó térségek felzárkóztatását. A vidékfejlesztésben horizontális szempont a területi és társadalmi kohézió, hiszen a vidék általános és mély válságba került. Külön kiemelik a kistelepülések, valamint a külső és belső perifériákon elhelyezkedő kistérségek problémáit. Fejlesztéspolitikai dokumentumok: -

-

-

-

Az öt elemzett országos szintű fejlesztéspolitikai dokumentum közül mindössze három tartalmaz helyzetelemző részt. Az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció, a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv területi szempontú helyzetelemzéséiben az ország nyugat-kelet megosztottsága, az északkelti és délnyugati területek lemaradása, elmaradottsága jelenik meg élesen. E mellett szót ejtenek mindegyik dokumentumban a főváros és a környező területek kimagasló gazdasági teljesítményéről és elrugaszkodásáról az ország többi térségéhez viszonyítva. Az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció komoly veszélyként értékeli e területeken az elöregedés, elnéptelenedés, a lakosság átlagnál rosszabb egészségi állapota mellett a szegregáció, illetve a magas termékenység, az alacsony iskolázottságú fiatalok nagy aránya miatt a szegénység újratermelődését. A Nemzeti Fejlesztési Terv az elmaradott térségek fő problémáit az átlagosnál magasabb munkanélküliségben és rosszabb jövedelmi helyzetben, a külföldi tőke és a vállalkozói aktivitás alacsony arányában, a periférikus fekvésben látja. Az elmaradottabb térségekre a lakosság rosszabb jövedelmi helyzetén túl az átlagosnál magasabb tartós munkanélküliség, az alacsonyabb képzettségi szint, valamint a roma népesség magasabb aránya jellemző. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv hasonló problémákkal jellemzi az elmaradott térségeket, valamint külön megemlíti az Ormánságot és a Cserehátot, mint etnikailag szegregált területeket: „a cigányság többsége hátrányos helyzetű, munkalehetőséget nem biztosító falvakban, gyakran szegregált, hiányosan közművesített cigánytelepeken él.”

Területfejlesztési dokumentumok: -

-

Az 1998-as OTK az elmaradott térségeket a területfejlesztés első számú célterületeként azonosította. Négy típust különböztetett meg: társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott, ipari szerkezetváltás által érintett, mezőgazdasági vidékfejlesztés, illetve a csak magas munkanélküliséggel küzdő térségek. A dokumentum nem alkalmazza a leszakadó kifejezést. A fogalomhasználat 1998 óta erősen megváltozott, a 2005-ös OTK-ban például olvashatunk a leszakadó térségekről, de jellemzőik teljesen megegyeznek az elmaradott térségekkel. (Az ország hagyományosan legelmaradottabb perifériális térségei főként a Dél-Dunántúl déli területei, az északkeleti országrész kistérségei, valamint az ország belső perifériái – írja a 2005-ös OTK.) Az Országos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepció (OFTK 2012) társadalmi egyeztetési változatában pedig már konkrétan beazonosíthatóak a nem elmaradott, ám leszakadó tendenciát mutató térségek. (Újonnan leszakadó térségek megjelenése: KözépTiszavidék, dunántúli belső megye határok, Somogy-Tolna, Veszprém-Vas, Somogy-Zala

41

42

Végleges változat

-

területe. Enyhébb leszakadás: Fejér és Tolna, Veszprém és Győr-Moson-Sopron megyék közti határ egyes szakaszai.) A legfrissebb területfejlesztési dokumentum e mellett az északkeleti és délnyugati térségek erősödő lemaradását és hátrányos helyzetét is hangsúlyozza, de kitér a főváros egyre nagyobb szerepére a vidéki gettók kialakulási folyamatára, a roma népesség negatív térszervező erejére. A regionális politika egymásnak gyakran ellentmondó növekedési és kiegyenlítési célkitűzése egyszerre van jelen a jelenleg érvényes területfejlesztési alapdokumentumban, a 2005-ben megújított Országos Területfejlesztési Koncepcióban: a fejlettebb térségek versenyképességét fokozó hosszú- és középtávú célkitűzésekkel párhuzamosan szerepelnek az elmaradott térségek fejlesztését szolgáló célok is. A hosszú távú átfogó célok közül a területi felzárkózás kifejezetten az elmaradott térségekre irányul, a középtávú célok között az országon belüli egyenlőtlenségeket mérséklése, a külső és belső perifériák, elmaradottabb térségek, valamint a rurális térségek felzárkóztatása szerepel. Az új, még nem elfogadott OFTK a területi stratégiai üzeneteket rövid- és hosszútávon szétválasztja: a legsürgetőbb feladatként a leszakadó térségek, vidéki térségek, külső és belső perifériák foglalkoztatási és szociális problémáinak megoldását azonosítja, míg hosszú távon Magyarország és ezen belül Budapest makroregionális vezető szerepének erősítése, a város-vidék kapcsolatok megújítása, valamint a minőségi életet biztosító városok kialakulása szerepel az elképzelések között.

Vidékfejlesztési dokumentumok -

-

-

A Nemzeti Vidékfejlesztési Terv 2004-2006 bemutatásra kerül a magyar vidék helyzete, mely egy pillanatnyi állapotot tükröz. Több esetben szót ejt a terv hátrányos helyzetű területekről, de inkább regionális szinten, pl. az északkeleti és délnyugati országrészek magas munkanélküliségi rátáját, vagy alacsony foglalkoztatási, jövedelmi helyzetét írja le. A dokumentum általánosságban írja le a vidék gazdasági-társadalmi elmaradását az országos átlagoktól. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program 2007-2013 nagymértékben hivatkozik a 2005-ös OTK-ra a vidéki térségek lehatárolásában és tipizálásában. Az OTK-ban elfogadott vidéki térségtípusok kerülnek itt is bemutatásra (városkörnyéki, mezőgazdasági, turisztikai potenciállal rendelkező és ipari térségek). A vidék gazdasági-társadalmi helyzetéről fest átfogó képet a Program helyzetelemző része: kidomborodik a vidék lemaradása szinte minden tekintetben (magas munkanélküliség, alacsony reálbérek, magas arányú cigány lakosság, sok esetben szegregációs problémák, alacsony vállalkozássűrűség, gazdasági aktivitás, stb.) Több esetben szót ejt az elmaradott régiókról, hátrányos helyzetű térségekről és a leghátrányosabb helyzetű kistérségekre is kitér, ott hatékonyabb beavatkozást sürget a dokumentum. A Nemzeti Vidékstratégia 2012-2020 már konkrétabb utalásokat és megállapításokat tesz az elmaradott vidéki terekre vonatkozóan. A vidéket több dimenzió mentén vizsgálja, igaz csak pillanatnyi állapotot közöl. Képet kaphatunk az infrastrukturális, foglalkoztatási, demográfiai, egészségügyi, intézmény fenntartási egyenlőtlenségekről. A vidéki cigányság helyzetéről, területi képéről.

Összességében a hazai fejlesztéspolitika a dokumentumok szintjén egyértelműen kifejezi szándékát az elmaradott térségek felzárkóztatására vonatkozóan.


KI.3. Miként azonosítja a fejlesztéspolitika azokat az okokat, amelyek e térségek leszakadásához vezettek: hosszabb időbeli, akár történelmi folyamatba ágyazottan jelenik-e meg a leszakadás (lassabb fejlődés), vagy pillanatképként tárják elénk ezt az állapotot a fejlesztéspolitikai dokumentumok? Az országos jelentőségű fejlesztéspolitikai dokumentumok többségében inkább a pillanatnyi helyzetből vezetik le az elmaradottságot. Az OFTK 2012. évben közzétett egyeztetési anyaga a keletnyugat lejtőt évszázadok óta fennálló problémaként mutatja be és utal arra, hogy a rendszerváltozás bizonyos térségekben további romlást idézett elő. 4.1.2

Fejlesztéspolitikai szándékok helyi szinten (KI.2., KI.3.)

KI.2. A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok (HVS, Foglalkoztatási Paktum, Oktatásfejlesztési Koncepció, stb.) hogyan definiálják a térség helyzetét, milyen eszközöket neveznek meg lehetséges kitörési pontokként? Ezek mennyire érzékenyek a helyi adottságokra, endogén fejlődési megoldásokra, és mennyiben várják inkább külső erőforrások megjelenését, amelyek katalizálják majd a belső fejlődést? A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok között kistérségi és települési fejlesztési koncepciók, stratégiák, programok elemzése történt meg. A térségek kiválasztásának szempontjait a módszertani fejezet 3.3 alfejezete tartalmazza, a feldolgozott dokumentumok listáját pedig a függelékben közöltük. Összesen 20 (12 + 8) kistérség fejlesztéspolitikai dokumentumait tekintettük át9: a nyolc esettanulmány készítése során elvégzett dokumentumelemzés eredményeinek másodelemzése mellett a Bátonyterenyei, Tabi, Sásdi, Sarkadi, Salgótarjáni, Pétervásárai, Mohácsi, Mezőkovácsházai, Kisteleki, Kazincbarcikai, Edelényi, Bodrogközi kistérségek kerültek bele a mintába. Problémák és okok A legelmaradottabb térségekben a legnagyobb problémaként a foglalkoztatási lehetőségek hiányát, a munkanélküliséget nevezik meg: szinte az összes többi probléma ezzel függ össze. Majdnem minden vizsgált kistérségnek gondot okoznak a demográfiai problémák: az országosan, sőt egész Európában jellemző elöregedés és természetes fogyás itt negatív vándorlási mérleggel párosul. A hátrányos helyzetű kistérségeket főleg a fiatal, képzettebb népesség hagyja el, hisz helyben nem találnak munkát. Jellemző a kistérségekre, hogy a népesség iskolázottsága elmarad a hazai (illetve megyei, régiós) átlagtól, egészségi állapotuk, szociális helyzetük szintén rossz. Az összes fejlesztési dokumentum helyzetelemzésében előkerült valamilyen infrastruktúrával kapcsolatos probléma: főként a közlekedéssel, az utak állapotával van gond, de több helyen előkerül a leromlott épületállomány, illetve a gazdaság hatékonyabb működéséhez szükséges infrastruktúra elégtelen kiépítettségének problémája is. A munkalehetőségek hiányának oka általában a gazdaság elmaradottsága. Vannak kistérségek, ahol az ipar rendszerváltás utáni visszaesését tartják a problémák fő forrásának. Ilyenek pl. a Komlói, Bátonyterenyei, a Kisteleki, a Pétervásárai, a Salgótarjáni és az Abaúj-Hegyközi kistérség. Más

9

A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok összegyűjtésében és áttekintésben fontos segítséget jelentett Szűcs Noémi, az ELTE TTK geográfus hallgatója.

43

44

Végleges változat

kistérségekben az ipar sosem volt jelentős, mivel e térségekben az adottságok miatt a gazdaság alapja mindig a mezőgazdaság volt. Ilyenek pl. a Mezőkovácsházai, a Sarkadi és a Sásdi kistérség, de szinte az összes vizsgált dokumentumban megemlítették a mezőgazdasággal kapcsolatos problémákat is. Jellemző egyrészt, hogy az idő folyamán csökkent a mezőgazdaság foglalkoztató- és eltartó képessége, valamint hogy ezekben a térségekben rendkívül elaprózott a birtokszerkezet, általában nem a piaci igényeknek megfelelő a termékszerkezet és hiányzik az agrárágazatra épülő feldolgozóipar. Az ipar elmaradottságát a rendszerváltást követő leépítésen kívül a tőkeszegénység, a külföldi befektetők, a vállalkozási ismeretek, az innovációs képesség hiánya okozza. Ugyan ez jellemző a tercier szektorra is. A gazdaság fellendítéséhez megfelelő humán erőforrásra, képzett szakembergárdára volna szükség. (A felsőfokú-, illetve a szakképzés hiányát, illetve nehéz elérhetőségét nem mindenhol emelték ki problémaként, pedig hosszú távon ennek a fejlesztése jelenthet megoldást a gazdasági problémákra.) Több térségben a földrajzi helyzet, illetve a belső településszerkezet okozza, vagy erősíti a problémákat. A dokumentumokban gyengeségek között említik a határ menti fekvést, a megyében elfoglalt perifériális helyzetet, a forgalmi árnyékhelyzet és elzártságot, a nehéz megközelítést. A kistérségek többségük aprófalvas, illetve tanyás településszerkezetű (Bodrogközi, Edelényi, Kisteleki, Mohácsi, Pétervásárai, Sásdi, Tabi és Szikszói kistérség), sok helyen gondot okoznak a zsáktelepülések is. Az aprófalvak könnyen elnéptelenedhetnek, a nehéz megközelíthetőség, az elzártság miatt nehéz őket fejleszteni. Ezekben a térségekben különösen nagy gondot okoznak a szociális gondok, az elszegényedés és az ezekből következő szegregáció, gettósodás. Sok helyen ez összefügg a romák magas arányával. Rájuk fokozottan jellemzők a leghátrányosabb helyzetű kistérségek akut problémái: a tartós munkanélküliség, az alacsony iskolázottság, a szegénység. A településszerkezettel kapcsolatos probléma még a központhiány, ez két helyen, a Bodrogközi és a Mezőkovácsházai kistérségnél kerül elő. Kitörési pontok és stratégiai célok Az elsőszámú kitörési pont, ami minden vizsgált leghátrányosabb helyzetű kistérség fejlesztési dokumentumaiban megjelent a turizmus, az idegenforgalom. Ezek a kistérségek általában sok természeti, valamint kulturális értékkel rendelkeznek, s ezekre építve alakítanák ki turisztikai profiljukat. A turizmuson belül a falusi, illetve a rekreációs turizmus fejlesztése a cél a legtöbb esetben. Mindehhez azonban meg kell teremteni az infrastrukturális feltételeket és megfelelő humán erőforrásra, képzett szakemberekre és térségmarketingre van szükség, ami jelenleg ezen térségekben nincs meg. Minden esetben megemlítik a gazdaságfejlesztést is, ami a munkahelyteremtés alapját jelenti. Sok helyen, ahol megfelelőek az adottságok, a mezőgazdaság termékszerkezetének átalakítása, a biotermelés, erdészet fejlesztése a cél, illetve az ezekre alapuló feldolgozóipar megteremtése. Ilyen többek között a Mezőkovácsházai, Mohácsi, Pétervásárai, Tabi, Ibrány-Nagyhalászi, Baktalórántházai és Kazincbarcikai kistérség. Az iparfejlesztés általában már meglévő, vagy újonnan, barnamezős beruházásként létrehozandó ipari parkok fejlesztését jelenti a vizsgált kistérségek esetében. Mivel az infrastruktúra – főként a közlekedési – jellemzően elmaradott a térségekben, annak fejlesztése is fontos célként szerepel a fejlesztési dokumentumokban, hiszen ez a gazdaság fejlődéséhez elengedhetetlen.


A problémák között minden kistérségben megemlítették a lakosság, illetve a munkaerő képzetlenségét, így a kitörési pontok között fontos célként szerepel az oktatás, a munkaerőpiac igényeinek megfelelő szakképzés kialakítása. A romák helyzete szinte az összes hátrányos helyzetű kistérségben gondot okoz, azonban integrációjukkal már jóval kevesebb esetben, inkább csak a szociális szolgáltatástervezési koncepciókban, illetve a gyerekek esetében az oktatásfejlesztési koncepciókban foglalkoznak. Helyi adottságok vs. külső források Mint fentebb említettük, a kistérségek mindegyikében fontos kitörési pontként tartják számon a turizmusfejlesztést. Ezt belső természeti, táji adottságokra, népi hagyományokra, kulturális, történelmi emlékekre alapoznák. Azonban az önkormányzatok nagyon forráshiányosak, tőkeszegények, így önerőből nem tudnak fejlesztésbe kezdeni. Sok helyen a helyi összefogás is hiányzik, gyengék, vagy nincsenek civil szervezetek. Ezért először is fontos lenne a belső kohézió megerősítése, s ez után külső, pályázati forrásokból meg lehet kezdeni a fejlesztéseket. A vizsgált kistérségek nagy részében tehát – ahol a turizmus, illetve a mezőgazdaság fejlesztése lenne a fejlődés alapja – a belső adottságokra alapozva, de forráshiány miatt külső segítséggel kezdenék meg a felzárkózást. Egyedül a Bodrogközi kistérségben szögezték le, hogy nem tudnak belső adottságokra alapozni, külső források kellenek. Van, ahol a környék fejlettebb térségeinek fejlődést katalizáló hatását is kihasználnák. Ilyen a Kisteleki kistérség, ahol Szeged, a Mohácsi kistérség, ahol Pécs és a Tabi kistérség, ahol a Balaton közelsége jelenthet előnyt. Ide lehet sorolni a határmenti kistérségeket is, hol ugyan a perifériális helyzet hátrányként a problémák között jelenik meg, de a kitörési pontok között szerepel a határmenti együttműködési lehetőségek kihasználása. KI.3. Miként azonosítja a fejlesztéspolitika azokat az okokat, amelyek e térségek leszakadásához vezettek: hosszabb időbeli, akár történelmi folyamatba ágyazottan jelenik-e meg a leszakadás (lassabb fejlődés), vagy pillanatképként tárják elénk ezt az állapotot a fejlesztéspolitikai dokumentumok? A kistérségek helyzetének elemzésekor nem minden esetben tekintenek vissza hosszabb távra, az okokat ritkán keresik, elsősorban a jelenlegi állapot feltárására és jövőbeli célok megfogalmazására fókuszálnak. Gyakori, hogy a rendszerváltás idején történteket nevezik meg a problémák forrásaként. A határmenti kistérségek esetében a történelem korábbi eseményeire is visszatekintenek: a Bodrogközi, a Mezőkovácsházai és a Mohácsi kistérségben a trianoni határmódosítások hatását emelik ki, amely elvágta a térségi kapcsolatokat, megcsonkította a vonzáskörzeteket. A Bodrogközi kistérség esetében a második világháború és a szocializmus, a Mohácsi kistérség esetében pedig a délszláv háború negatív hatásait is megemlítik.

4.2

A fejlesztéspolitika eszközei

4.2.1

LHH Program (KI.4.)

KI.4. Az LHH-program milyen szakpolitikai megfontolásokból született meg, milyen (feltételezhető) anomáliákat akartak kezelni ezzel a módszertannal? Volt-e magának az LHH-

45

46

Végleges változat

programnak, mint módszertannak fejlesztő szándéka (pl. épp a területi kohézió erősítése a fejlesztések összehangolása, a fejlesztési aktorok egy asztalhoz ültetése révén)? Az LHH Program (leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatási programja) megalkotói úgy akartak javítani a hátrányos helyzetű térségek helyzetén, hogy nem csak forrásokat dedikáltak e térségek számára, hanem a szabályozási és működési környezetet is igyekeztek pozitív irányba fejleszteni (Kullmann 2009). Többek szerint a rendszerváltozás óta ezt volt az első valóban komplex területfejlesztési – illetve bizonyos szempontból nézve vidékfejlesztési – program, vagyis korábban a területfejlesztés területi értelemben érzéketlen volt. A program a térségi felzárkóztatás mintaprogramjaként indult, amelyet jó gyakorlatként az Európai Bizottság is megemlített10. Előzmények, a Program tervezésének körülményei Az LHH Programhoz hasonló programok léteztek már korábban is (pl. a PHARE kísérleti programja 1993-ban, a Kistérségi fejlesztési társulások megalakulása 1995-96-ban, a SAPARD előkészítése 20002001-ben, az AVOP LEADER+ 2004-ben), de azok hatása igen szűk körű volt. A leszakadó térségek komplex fejlesztése érdekében később, a TÁMOP 2007-2008-as évekre készült akciótervében is megjelent a „Leszakadó térségek felzárkóztatása” megnevezésű koncepció, amiben a területi szempontok és a komplexitás szándéka együttesen jelent meg. Az akkori érvényes lehatárolás alapján 28 kedvezményezett kistérséget jelöltek ki, de végül változott az elképzelés. 2007-ben a kedvezményezett kistérségek besorolásáról új kormányrendelet született, lehatárolásra kerültek a komplex programmal segítendő kistérségek, de a 2007-2013-as fejlesztési ciklus első akcióterveibe nem került be konkrét program. A ténylegesen végrehajtásra került LHH Program részleteit csak később, 2008-ban dolgozták ki, amikor megerősödött a program megvalósítását célzó politikai szándék. Az ún. zászlóshajó programok között sorolták fel a leszakadó térségek felzárkózását, illetve maga a miniszterelnök jelentette be az érintett kistérségek vezetőinek a program elindítását. A fő üzenet szerint „Nem mondunk le senkiről – Esély a leghátrányosabb kistelepülésen élőknek”. 2008ban már jól látszott, hogy beavatkozás nélkül a források inkább a fejlettebb helyekre kerülnek, vagyis a kifizetések nem a kiegyenlítés irányába hatnak, hanem épp ellenkezőleg. Az LHH Program tervezését leginkább két körülmény nehezítette. Egyrészt a Program politikai támogatottsága hullámzó volt: a „konjunktúra” idején felpörgetett tervezés nem tudott lépést tartani a kommunikációval, és az érintett kistérségi szereplőkhöz idejekorán eljutatott információkhoz képest a részletes tervek csalódást keltőek voltak. A támogatottság csökkenése pedig a tervezést is lelassította. Másrészt, összefüggésben az előzőekkel, a Program nem került kidolgozásra időben, a 2007-2013 időszak megkezdése előtt „mozgó vonatra kellett felszállni”: a Program speciális céljait hozzá kellett igazítani a már több éve futó operatív programok eljárás- és szabályrendjéhez, illetve a már korábban kialakított forrásstruktúrát módosítani kellett. Ez számos konfliktust okozott a tervezésben, valamint az eljárásrendet megkönnyítő szándék megvalósítását erősen korlátozta. Kezelendő anomáliák

10

Az EU 2007-2013 közötti időszak végrehajtására vonatkozó 2010. évi stratégiai jelentésének kiegészítő dokumentumában: http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/doc/sec_2010360_en.doc


A hátrányos helyzetű térségeknek magasabb fajlagos támogatását, felzárkóztatását biztosító korábbi intézkedések – az NFT11 és decentralizált hazai fejlesztési források12 – nem voltak elegendőek a kedvezőtlen társadalmi-gazdasági folyamtok ellensúlyozására (NFÜ 2008). A legelmaradottabb térségeket – épp az elmaradottságukból adódó gyenge abszorpciós képességük miatt – az ún. „térvak” fejlesztési politikák nem érték el (Kovács K. kézirat). Abszurd módon az ÚMFT első két évének adatai alapján az érintett kistérségek még az NFT-nél is rosszabb arányokat produkáltak, vagyis az átlag alatt maradt a forráslekötés intenzitása (Csite – Jakobi kézirat, illetve jelen értékelés 5.2 fejezetében, a 92. oldalon közölt eredményeink is alátámasztják e megállapításokat), ami mindenféleképpen beavatkozást igényelt. Az átlag alatti forrásabszorpciós képesség egyrészt a helyi fejlesztési kapacitások, másrészt a potenciális pályázati célcsoport gyengeségével magyarázható. „A projektek az igény szintjén jelennek meg, a pályázók legtöbbször nem boldogultak a projekt adatlapok kitöltésével sem.” (helyi interjú) „Amint az ország fejlődése felgyorsul, ezek a kistérségek még inkább le fognak szakadni. Ennek oka, hogy nem versenyképes a gazdaság, nincs minőségi humánerőforrás – ezek áramlása is inkább kifelé, mint befelé irányul. A gazdasági-társadalmi folyamatok ’nem érnek össze’, a fejlesztések nem épülnek egymásra. Így a forráslehívási és – felhasználási képességük is gyenge.” (helyi interjú) „A hátrányos helyzetű térségek problémája inkább az, hogy kevesebb hosszú távra szóló innovatív fejlesztés indul, mivel az abszorpciós képesség kisebb. A potenciális pályázati célcsoport hiányzik, nincs tőke, nincs fantázia, csak fásultság.” (központi interjú)

Csite András és Jakobi Ákos fentebb citált írása arra is felhívja a figyelmet, hogy az elmaradott térségeknek megítélt támogatások talán túlságosan is infrastruktúra központúak (oktatási-nevelési intézmények fejlesztése, járóbeteg-szakellátás fejlesztése, árvízvédelem, szélessávú kommunikációs hálózatok kiépítése, útfelújítás, településközpont-felújítás stb.), mely beruházások jellegükből adódóan az önkormányzatokat teszik a fejlesztések kulcsszereplőivé, nem pedig a vállalkozói szférát. Ezen túl az elmaradott térségekben zajló fejlesztések kevéssé érzékenyek a mélyszegénységben élők problémáira. A fejlesztési rendszer működésének problémáival nyilvánvalóan tisztában voltak a kormányzat döntés-előkészítéssel, döntéshozatallal és a végrehajtással foglalkozó munkatársai is: „Elég hamar kiderült, – mire ebből ténylegesen megítélt támogatások voltak, az már 2008 volt –, hogy a források inkább a fejlettebb helyekre mentek. [...] Korábban próbálkoztak azzal, hogy minden pályázatnál legyen plusz 5 pont mondjuk az LHH-s kistérségeknek, vagy mondjuk magasabb támogatási arány. [...] Megnéztük, hogy az érintetteknek hány százaléka van a támogatási ponthatárhoz közeli intervallumban, mennyi érné el a pluszpontokkal

11

Az NFT keretében a 33 LHH kistérségbe az országos átlagot 14 százalékponttal magasabb egy főre jutó támogatás jutott, de az AVOP nélkül ez az érték már 3 százalékponttal az országos átlag alatt maradt. Ráadásul az érintett kistérségek közül szinte egyik sem kapott magasabb fajlagos támogatást, mint saját régiójának átlaga (Kullmann – Janza – Herczeg 2010). 12

CÉDE, LEKI, TEKI, TEUT. Bizonyos értelemben az is hozzájárult az LHH Program felértékelődéséhez, hogy e támogatásokat az LHH pályázatok kiírásával párhuzamosan felfüggesztették. A felfüggesztés hatását jelzi, hogy 2006-2009 között 26,5 milliárd forint támogatást osztottak szét a hazai felzárkóztatási források keretében.

47

48

Végleges változat

a határt. Naponta megnéztük, hogy hány projektet emelt volna be plusz 5 pont, hát nagyon keveset, minimálisat, ez nem tudott volna érdemi változást elérni. [...] Elég egyértelmű volt, hogy változás kell.” (központi interjú) „Örök szabály, hogy az erősebb térségek jobban el tudják vinni a fejlesztési forrásokat a pályázatoknál, ha nincs valami kiegyensúlyozó mechanizmus, akkor majdnem szociáldarwinizmus érvényesül, tehát az erősebb még erősebb lesz, a gyenge meg gyengülni fog.” (központi interjú)

Célok Az LHH Program fő céljai az alábbiakban foglalhatók össze (NFÜ 2008 nyomán): -

-

-

a fejlődéshez szükséges források biztosítása minden leghátrányosabb helyzetű kistérség számára; a kistérségeken belüli területi különbségek mérséklése; a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, köztük kiemelten a romák helyzetének javítása úgy, hogy a fejlesztések csökkentsék, illetve szüntessék meg a romák iskolai és területi (lakhatási) szegregációját; a gazdaság közvetlen vagy közvetett élénkítése, ami hozzájárul piacképes munkahelyek teremtéséhez; a kistérségek komplex megközelítésű fejlesztése. (Az oktatási, foglalkoztatási, lakhatási és egészségügyi viszonyok közül azokat kell javítani, amelyek szűk keresztmetszetet képeznek. Emellett meg kell nyitni a máshol munkát találók számára a mobilitási lehetőségeket.) indokolt és fenntartható projektek támogatása; a helyi tudás és együttműködések fejlesztése.

Az LHH Program módszertana A Program módszertanának lényegi vonásai a központi adminisztráció munkatársaival valamint a Program végrehajtásában részt vett szakértőkkel lefolytatott interjúk13, alapján, illetve a Programot értékelő írásos értékelések, közlések14 alapján az alábbiakban foglalható össze: 1) A Program dedikált forrásokat juttatott a kedvezményezett kistérségekbe, az egyes kistérségek előzetesen meghatározott keretösszeg felhasználását tervezhették meg, vagyis területi célzást, illetve pozitív diszkriminációt alkalmazott. A 33 kistérség nem más kistérségekkel versenyezve, hanem minőségi feltételeket teljesítve juthat támogatáshoz.

13

Az interjúalanyok közül a módszertanra vonatkozó értékelést adott Kullmann Ádám, Herczeg Béla, Kovács Katalin, Sain Mátyás, Adorján Emese, Osgyáni Gábor, Kézy Béla, Fejes István. 14

Az összegzés során támaszkodunk az NFÜ által összeállított módszertani útmutatóban foglaltakra (NFÜ 2008), az NFÜ és a Promei Nonprofit Kft. által 2009. május 27-én Szentendrén, az LHH Programmal kapcsolatos első tapasztalatok összegyűjtése érdekében szervezett konferencia anyagaira, az OSI-LGI MtM programjának megbízásából a KAI Consulting Kft. munkatársai által készített jelentésben foglaltakra, az Észak-magyarországi Stratégiai Füzetek LHH Program tapasztalatairól beszámoló speciális kötetére, valamint egyéb, a program tervezésében, megvalósításában részt vevők tollából származó publikációkra. Az LHH Programról született írásos munkákat a Függelékben tételesen felsoroltuk.


2) A Program igyekezett pozitív irányba fejleszteni és rugalmassá tenni a pályázati rendszert és a szabályozási környezetet. A kistérségek problémáinak megfelelően próbálták a pályázati kiírásokat alakítani és egyszerűsíteni. Az eredetileg még rugalmasabbra tervezett pályázati rendszer azonban jelentősen szigorodott, így a végén csupán annyiban különbözött a normális eljárási rendtől, hogy a pályázatok nem versenyeztek egymással, valamint lehetőséget adott egyszeri átdolgozásra és újbóli benyújtásra. Nem volt lehetőség a pályázati kiírások érdemi egyszerűsítésére sem, mivel az NFÜ érintett irányító hatóságainak álláspontja az volt, hogy az LHH Program keretében megvalósuló projektek szakmai kiválasztási kritériumrendszere nem különbözhet a normál pályázati kiírások keretében elvárt feltételektől. Ez ugyanis túlzottan megterhelné az apparátust. A fejlesztési rendszer általánosan jellemző bonyolultsága és rugalmatlansága a Program hatására sem volt kellő mértékben csökkenthető. 3) A Program igyekezett komplex módon támogatni a kedvezményezett térségek fejlesztését. A teljes keretet többféle OP (TÁMOP, TIOP, ROP, illetve többféle alap (ERFA, ESZA) forrásaiból állították össze, sőt, az eredeti tervek szerint a vidékfejlesztés forrásainak (EMVA) bevonására is sor került volna. A keretet a helyi adottságokhoz, problémákhoz illeszkedő struktúrában (10. táblázat), a fejlesztési irányoknak megfelelően alakították ki minden kistérségben. Az LHH Program keretében programokat, illetve projektcsomagokat hagytak jóvá, nem pedig önálló és elszigetelt projektek finanszírozásáról döntöttek, ezáltal az egyes fejlesztések összehangolására és előre gondolkodásra ösztönöztek már a tervezés szakaszában. A programok kidolgozásának rendje összességében kedvezett a komplex felzárkóztatási szempontok érvényesülésének. „A tervezési metódus jó volt, arra, hogy vessenek számot a saját valós helyzetükkel és a politikailag kevésbé gyors haszonra, fontos látványos fejlesztésekre gondoljanak.” (központi interjú) 10. táblázat: Az LHH Program eredeti forrástáblája (md Ft) össz ÉM ÉA DA DD 96,9 1., a kistérségek által tervezhető forrás 66,4 27,4 17,8 9,0 12,2 ROP gazdaságfejlesztés 14,1 5,0 2,1 2,7 4,3 közlekedésfejlesztés 19,6 5,6 8,1 2,6 3,3 humán infrastruktúra fejlesztése 16,0 5,9 5,0 2,9 2,2 településfejlesztés 10,9 6,0 2,7 0,8 1,4 környezetfejlesztés 5,9 4,9 1,0 TÁMOP 21,9 foglalkoztathatóság, alkalmazkodóképesség, társadalmi 10,5 befogadás 6,9 minőségi oktatás egészségfejlesztés, egészségügyi humánerőforrás 4,5 fejlesztése 8,6 TIOP 1,5 oktatási infrastruktúra 7,1 munkaerőpiaci és szociális infrastruktúra 60 2., a 33 kistérség számára elkülönített további források 25 GOP 35 ÚMVP 156,9 mindösszesen Forrás: Módszertani útmutató - a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség projekt-csomagjának összeállításához

49

50

Végleges változat

4) A program kidolgozásához a központ módszertani és szakértői segítséget is biztosított a helyi szereplők számára, a tervezés szakmai kontroll alá került. A kistérség által összeállított kistérségi program15 elkészítéséért a többcélú kistérségi társulás munkaszervezete volt felelős. A folyamatot a kistérségi koordinátorok támogatták, valamint közbeszerzési eljárással régiónként többnyire egy-egy szakértői konzorcium került kiválasztásra, akik minden kistérségbe delegáltak egy vezető tervezőt. Ezen kívül a tervezési folyamatban a szaktárcák által delegált esélyegyenlőségi szakértők a roma integrációs célkitűzések teljesülése érdekében, valamint a fejlesztési ügynökségek szakértői is részt vettek. Minden régióban létrejött egy sokféle szakterületről verbuvált szakértői csapat; a sok szereplő tevékenységének összehangolására tervezési munkacsoportok jöttek létre, melyek az NFÜ által jóváhagyott munkaterv alapján működtek, és szervezték a fórumaikat. E segítségre valóban szükség volt a kistérségekben, hiszen a projektek korábban inkább az igény szintjén jelentek meg, a pályázók legtöbbször nem boldogultak a projekt adatlapok kitöltésével. 5) A kistérségek által meghatározott projekttervek, valamint az ezek alapján megvalósult fejlesztések felvetik a kérdést, hogy mennyire lehetnek hatékonyak és hatásosak az önkormányzatokat kulcsszereplőként bebetonozó infrastrukturális fejlesztések. A helyi szereplők felkészítése, a partnerség erősítése, és így véső soron a nem önkormányzati szereplők forráshoz juttatása fontos feladat. A tervezési szakaszban végig igyekeztek erre nagy hangsúlyt helyezni, így a települési önkormányzatok, a kisebbségi önkormányzatok, a vállalkozók, valamint a civil szervezetek képviselőiből létrehozott kistérségi fejlesztési bizottságok felügyelték a tervezést. A partnerségre törekvés fontosságát mutatja, hogy a munkaszervezet megerősítésére csak akkor pályázhattak, ha tényleges és partneri alapon működő együttműködés alakult ki a kistérségben. Az NFÜ elvárta az érintett kistérségektől azt is, hogy folyamatos szakmai-társadalmi egyeztetéseket tartsanak: legalább 7 fórumot kellett tartani (indító workshop, tematikus kerekasztalok, stratégiai workshop, kistérségi fejlesztési bizottsági ülés). A partnerség erősítése egyben a résztvevők körének bővülését is jelentheti, ezáltal elviekben tapasztalathoz juthattak olyan helyi szereplők is, akik korábban kimaradtak a fejlesztési források tervezéséből és felhasználásából, illetve korábban nem vettek igénybe pályázati forrásokat. Az együttműködés erősödik, mivel a kistérségnek maga kellett döntenie arról, hogy az egyes települések milyen arányban kötik le a támogatásokat, ami egyfajta kommunikációt, végül konszenzus kialakítását feltételez. 6) Érvényesült a szubszidiaritás elve. A tervezési folyamat során egyrészt a meglévő helyi stratégiai dokumentumokra építettek, másrészt a központi döntéshozó tekintettel volt a helyben megfogalmazott igényekre, véleményekre a kistérségi programok forrásstruktúrájának végleges kialakításakor. A Program igyekezett ötvözni az alulról jövő kezdeményezéseket és a felülről jövő irányítást és koordinációt, így egyrészt a partnerség nem csak a helyi szereplők között, hanem a központi adminisztráció és a helyi szereplők között is erősödött. 7) A Program lehetőséget nyújtott a helyi kapacitások felkészítésére, megerősítésére, képzésére. A munkaszervezet megerősítésére az ÁROP (ÁROP 1.1.5/C) keretében pályázhattak, a kistérségi

15

255/2006. Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés (u) pont: „kistérségi program: a kedvezményezett térségek besorolásáról szóló 311/2007. (XI. 17.) Korm. rendelet szerinti, komplex programmal segítendő, leghátrányosabb helyzetű kistérségek esetében a kistérség által kidolgozott és az NFÜ által jóváhagyott többéves tervdokumentum, amely tartalmazza az előzetes projektjavaslatokat is.”


koordinátorok munkaidejük nagy részét a kistérségi programok kidolgozásának támogatására fordították (ÁROP 1.1.5./B). A Kistérségi Fejlesztési Bizottságok tagjainak, kis és középvállalkozások menedzsmentjének, intézmények menedzsmentjének, valamint civil szervezetek menedzsmentjének tagjai képzésére az Országos Foglalkoztatási Közhasznú Nonprofit Kft (OFA) külön képzést szervezett. Ezen kívül a roma integrációt részben vagy egészben célzó LHH-s projektehez az Autonómia Alapítvány 2009-2010-ben önkormányzatok és civil szervezetek számára ingyenes projektfejlesztési szolgáltatást nyújtott. Megemlíthető még a felsőoktatási intézmények és az LHH kistérségek közötti partneri viszony kiépítését célzó program is16, amely komoly eredményekkel járhat a település- és területfejlesztéssel összefüggő szakmai kapcsolatok megerősödése terén.

Az LHH Program céljainak és alkalmazott módszertanának megítélése többnyire pozitív, a megkérdezettek „remek kezdeményezésnek” tartják, hiszen az LHH Programban alkalmazott „pozitív diszkriminációra és integrált megközelítésre szükség van17”. Összességében az LHH Program módszertana a szándékok tekintetében újszerűnek és innovatívnak nevezhető „place-based” (területre szabott, területi közelítésű) szemlélete, komplexitása, programalapú finanszírozási megoldása, viszonylagos rugalmassága, a források kisléptékű térben történő összehangolása okán. A Program a szereplők közötti bizalmat erősítette, kapcsolatokat épített, koordinációt és kooperációt ösztönzött. Várható haszna nem is elsősorban a felhasznált források konkrét hatásaiban mérhető (az ÚMFT-ÚSZT források 1%-ával, néhány év alatt nem lehet komoly hatást elérni), hanem abban, hogy a helyi szereplőkkel mennyiben sikerül megismertetni a forrásszerzés és –felhasználás optimális módját. A tapasztalatok ugyanis az LHH Programon kívül is kamatoztathatók a helyi szereplők számára. Ráadásul, mivel az LHH Program módszertana az egész fejlesztési rendszer anomáliáit próbálja kezelni, place-based szemlélete és komplexitása önmagán túlmutat, módszertanának bizonyos elemei nem csak az LHH térségekben alkalmazhatóak, hanem kiterjeszthető lenne a többi térségre is. Az LHH Program rámutat arra, hogy a jelenleg működő rendszer szabályozási akadályok okán egyszerűen nem teszi lehetővé valódi komplex programok létrehozását, pedig a tértudatos tervezés irányába kell elmozdulnia a hazai területi politikának, az uniós források felhasználásának. „Lehet amellett is érvelni, hogy a komplex térségi tervezés egyáltalán nem LHH-s problémák kezelésére jó. Akkor érdemes, ha igaz az, hogy a tér ismeretében jobban tudjuk osztani a támogatásokat, ha igaz az, hogy olcsóbb. A nagy költséget a projekt előkészítése jelenti. Ez talán két és félszeres és másfélszeres?” (központi interjú)

Az LHH Program módszertanával kapcsolatban egy nagyon fontos kritika is megjelenik azzal összefüggésben, hogy a Program kidolgozói a szabályozási és működési környezetet is próbálták alakítani. Az egész fejlesztési rendszer működésének anomáliái ugyanis nem kezelhetők egy kis súlyú térségi körre vonatkozóan; az a kialakított, amúgy is túlterhelt végrehajtási rendszer stabilitását veszélyezteti. A különböző irányító hatóságokkal nagyon hosszadalmas egyeztetésekre volt szükség, ami a program indítását is késleltette. Így „Az LHH Program működése ma még leginkább a

16

http://mitemuhely.hu/lhh/index.html

17

Központi interjú

51

52

Végleges változat

fejlesztéspolitika szabályrendszerének 'biztonsági résein’ átjutó, jó szándékú hackertámadásnak látszik.” (Balás 2009, 39. o.) A pozitív diszkriminációra, területi szemlélet erősítésére persze szükség van, de „eljárásrendbeli, minőségbeli különbség nem lehet, mert az szétzilálja a rendszert. Az a legfontosabb, hogy az intézményrendszer minél egyszerűbb legyen. Egy stabil projektszemléletű módszertan kell, ami biztonságosan fut.” (központi interjú) Az LHH Program tervezésében és végrehajtásában „…a lényegi korlátot a központi adminisztráción belüli konfliktusok jelentették. [...] Meccseket kellett játszani az elnöki jóváhagyásért, az elnöknek kellett jóváhagyni a változtatást, őt kellett meggyőzni a többi IH-val szemben. [...] Szóval nyilvánvaló volt, hogy nem akarják, hogy mi beleszóljunk az ő forráselosztásukba. Ezek abszolút nem ilyen magától értetődő dolgok voltak, hogy ha több igény van valamire, akkor adjunk rá több forrást. (központi interjú)

Az LHH Program konkrétan megfogalmazott céljainak és a kidolgozott módszertan fejlesztő szándékának inkább pozitív megítélését persze az is befolyásolja, hogy mennyire tekinthető sikeresnek a megvalósulás. A kritikák többsége a végrehajtáshoz kapcsolódóan jelenik meg (ld. 4.2.4 fejezet), míg az intézményrendszerre, fejlesztési kapacitásokra gyakorolt pozitív hatásokat a 6. fejezet is igazolja. 4.2.2

LEADER Program (KI.6.)

KI.6. A LEADER program közösségi és központi tervezési módszerei milyen tanulságokkal szolgálhatnak az LHH Programok tervezésében? A LEADER célja A LEADER (Liaison Entre Actions de Developpment de l’Economie Rurale – A vidéki gazdaság fejlesztését célzó intézkedések összekapcsolása) az Európai Unió speciális vidékfejlesztési programja. A program indulása előtt a vidéki térségek problémáit külön-külön ágazati támogatások révén, felülről irányítva (top down) próbálták kezelni, vagyis nem volt olyan egységes programcsomag, amely a helyi érdekeket érvényre juttatva segítette volna a felzárkózást (Hogyor 2011). Az 1980-as évekre azonban világossá vált, hogy a paternalista agrárpolitika, valamint az egymástól elkülönülő ágazati politikák nem segítik elő azon készségek megszerzését, melyek hozzájárulhatnak az elmaradott térségek felzárkózásához. Ekkor merült fel tehát egy alulról felfelé építkező (bottom up) az integrált és fenntartható vidékfejlesztési politika iránti igény (Huszti, kézirat). A megalkotott LEADER program voltaképpen az egyedi projektmegvalósítások és a növekvő projekt-koordináció kritikájára adott válasznak tekinthető (Páliné Keller 2012). A program működésének lényege, hogy az érintett helyi közösségek maguk határozzák meg a helyi fejlesztési irányokat, maguk írják ki a pályázatokat és a pályázati elbírálást is helyi szinten oldják meg. A kezdeményezés fontos eleme a helyi közösségek felelősségvállalása, valamint a helyi közösségek irányába megnyilvánuló bizalom. A program a Helyi Akciócsoportok (HACS) munkájára támaszkodik, melyek tagjai közösen dolgozzák ki a Helyi Vidékfejlesztési Stratégiát (HVS), aminek megvalósításához egy keretösszeget tudnak lehívni. A HACS-ok az érintett térség önkormányzataiból, vállalkozóiból, civil szervezeteiből állnak, tehát alapvetően a helyi igényeknek megfelelően állítják össze a fejlesztési dokumentumokat. A LEADER keretében megvalósuló projektekkel kapcsolatban alapvető elvárás, hogy innovatívak legyenek. A projekteknek igazodniuk kell az adott térség profiljához, és elő kell segíteniük a fenntartható fejlődés elvének érvényesülését is (LEADER Hírlevél 2004). A LEADER tehát


nem egy tevékenységi szabályzat, hanem a vidéki közösségek aktivizálásának az egyik módszere (Huszti, kézirat).

A LEADER források súlya, jelentősége, viszonya a többi programhoz Alapvető problémát jelent, hogy az ÚMVP forrásain belül a közvetlenül vidékfejlesztésre használható források, vagyis az ÚMVP III. és IV. tengelyének súlya meglehetősen csekély, csupán 17%-ot tesz ki, és a jobbára földtulajdonhoz kötött agrártámogatásokkal kiegészülve nem képes érdemben javítani a vidéki térségekben élők helyzetét. (A vidéki térségben élők nagy része számára a mezőgazdaság már jó ideje nem is jelent kizárólagos megélhetést.) Ez különösen annak fényében kritikus, hogy a 120 fő/km2 alatti térségek, illetve tízezer fős népesség alatti települések számára az ÚMFT forrásai csak korlátozottan érhetők el. Összességében a LEADER Program fejlesztési forrásai sem jelentenek tehát olyan kritikus tömeget, amivel a leszakadó és elmaradott térségek kedvezőtlen folyamatai megállíthatóak, megfordíthatóak lennének, a rigid lehatárolás pedig más források igénybevételét korlátozza be. Ráadásul a források elosztása során a vidékfejlesztés nem szentel elég figyelmet a hátrányos helyzetű térségek, településekre, érdemben nem juttat ide többletforrásokat. Az Észak-magyarországi régióra vonatkozó kutatás azt mutatta ki, hogy az ÚMVP források felhasználása összességében csak korlátozottan preferálta az LHH kistérségeket, hiszen az összes forrás alig 18,4%-a jutott el hozzájuk. (Megakom 2011) „Örvendetes törekvésnek indult az a kezdeményezés, hogy a helyi vidékfejlesztési közösségek rendelkezésére bocsátott támogatások meghatározott hányada felett kizárólag a hátrányos, illetve leghátrányosabb helyzetű települések rendelkezzenek, hogy ezek a források csakis e települések fejlesztését szolgálhassák. A forráselosztás differenciálatlan szempontrendszere azonban egyáltalán nem tudott ezen elvárásnak megfelelni, épp ellenkezőleg! [...] egy hátrányos helyzetű településre azonban kevesebb forrás jut, mint egy nem hátrányos helyzetűre, ami annak köszönhető, hogy a lakosságszám a forrásallokációban nagyobb súllyal jelenik meg, mint a hátrányos helyzet.” (Finta 2013, 326. o.) Ugyanakkor „a Leader HACS-oknak a 2007-es indulásnál HH településekre külön kellett tervezni, külön források is voltak hozzájuk rendelve és nagyobb (+10%-os) támogatásintenzitást kaphattak. Ez azért pozitív volt.” (központi interjú)

A LEADER Program tanulságai A LEADER program alapvetései visszaköszönnek az LHH Programban. Ennek ellenére azért néhány markáns különbség is megfigyelhető. A következőkben a két programot összehasonlítjuk és kiemeljük az LHH Program számára legfontosabb tanulságokat. Térségi lehatárolás: Az LHH a kistérségi lehatárolást követi, a LEADER-ben ezzel szemben a 96 HACS közül csak 19 szerveződött a kistérségi keretek között, sőt, megye- és régióhatárokat átlépő csoportok is vannak. (Igaz ugyanakkor, hogy a valóságban a LEADER keretében létrejött együttműködések sem szabadon, hanem központilag meghatározott ajánlásoknak, igényeknek megfelelően szerveződtek, gyakran országgyűlési választókerületek mentén.) Az LHH lehatárolás hátránya, hogy elviekben sem tud építeni a helyi együttműködésre és identitásra, előnye viszont, hogy a térségi központokat nem emeli ki a fejlesztési rendszerből, márpedig annak szervezőerejére

53

54

Végleges változat

szükség van. Mindkét lehatárolásnál gondot jelent, hogy esetenként túl nagy a lépték, túl sok szereplőnek, településnek kellene összehangoltan cselekedni. „A fejletlen térségekben a kistérség központokat ne hagyjuk ki. Más kérdés, hogy milyen szinten legyenek bevonva, de ne hagyjuk ki a fejlett, szigetszerű térségeket a fejlesztésből, mert azok tudják a szervezést összefogni. Erre mondhatjuk azt, hogy városnak és vidékének együtt kell terveződnie. [...] A retorikában a hívószó meg van, de súlytalan, nem érzem, hogy ettől be fognak indulni a városok és egy térségben fognak majd gondolkodni.” (központi interjú) „Te láttál már olyan kistérségi ülést, ahol 28 polgármester ül egy tanácsteremben, és együtt kéne programot tervezniük? Rettenetes!” (központi interjú)

Tervezés iránya. A LEADER Programban a tervezés jellegzetesen bottom-up szemléletű, vagyis alulról építkező, míg az LHH Program esetében ez csak korlátozottan jelenik meg. A LEADER elvi és létező gyakorlati sikereinek alapjait a közösségi tervezési módszerek jelentik, ehhez azonban közösségépítő és közösségfejlesztő tevékenységre is szükség van. A leghátrányosabb helyzetű térségek esetében ugyanis az alulról jövő kezdeményezések és az önerős térségfejlesztés lehetőségei meglehetősen korlátozottak. Együttműködés, partnerség erősítése. A LEADER Programban fontos cél a helyi PPP együttműködés erősítése, a közszféra és a magántőke jelenléte a tervezés és a megvalósítás során egyaránt. Az LHH Programban is igyekeztek követni a LEADER modelljét a Kistérségi Fejlesztési Bizottságok összeállításánál. Látni kell, hogy a leghátrányosabb helyzetű térségekben mind a vállalkozói, mind a civil szféra meglehetősen gyenge, bevonásuk a fejlesztésekbe nehézkes, ráadásul nagy az átfedés önkormányzati szférával is. A LEADER Programban való részvétel ugyanakkor a hátrányos helyzetű települések, társadalmi csoportok számára korlátozott, hiszen egyrészt a csekély forrásokért vívott harc kiélezettebb, és olyanok tudnak benne részt venni, akiknek az anyagi erejük megengedi, mivel utófinanszírozó a rendszer. Eljárásrend. A LEADER Program eljárásrendje sajnos kevés tanulsággal szolgál, ugyanis a Programmal kapcsolatos kritikák alapvetően a túlzott, még az ÚMFT forrásainál is nagyobb bürokráciával és az eljárásrendi szabályok és kompetenciák helytelen megválasztásával függnek össze. (Finta 2013, 328. o., illetve ezt a központi adminisztráció munkatársaival lefolyatott interjúk és az esettanulmányaink helyszíneinek többségén is kiemelték.) „Magyarországon azt gondoljuk, hogy valamit minél részletesebben szabályozunk, az annál jobb lesz, és ez pontosan nem így van, ez lehetetlen helyzetbe hoz fejlesztési projekteket, nem lehet őket végigcsinálni.” (központi interjú)

Projektgenerálás. Az LHH Programban a finanszírozás és a szabályozás a gyakorlatban az eredeti szándékoknál is kisebb mozgásteret hagyott. Az innováció többnyire kívülről érkezett, és így nem szervesült. (Huszti kézirat) 4.2.3

Egyéb eszközök (KI.5.)

KI.5. Az LHH-program mellett milyen eszközökkel igyekezett még segíteni a fejlesztéspolitika a leszakadó térségeket? Ezek mennyiben hatottak a források területi allokációjára? NSRK Operatív Programok


A következők elemzésünkben sorra vesszük, hogy a 2007-2013 fejlesztési időszak alatt a hazai fejlesztéspolitikában működő különböző operatív programokban (és azok akcióterveiben), milyen formában jelent meg hátrányos, illetve leghátrányosabb helyzetű kistérségek fejlesztésnek gondolta. -

Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP): A GOP 2007-es dokumentuma helyzetelemzésében hátrányos helyzetű társadalmi csoportokat sorol fel (romák, megváltozott munkaképességűek, nők), de velük kapcsolatban a területiség elve nem jelenik meg. A horizontális célkitűzések között kap helyet a területi politika. E fejezet szerint a GOP hozzájárul a kiegyenlített területi fejlődéshez. A prioritások közül a vállalkozásfejlesztés céljai között jelennek meg a hátrányos helyzetű kistérségek, ahol a dokumentum szerint vállalkozások támogatása a munkahelyteremtés egyik fontos eszköze lehet. E gondolat a GOP 2007-2008-as Akciótervében mint a „Munkalehetőség teremtő beruházások támogatása a hátrányos helyzetű kistérségekben” (2.1.2) támogatási konstrukció jelenik meg. A konstrukció célja szerint: „Célul tőzzük az elsősorban munkaintenzív beruházások elmaradott térségekbe vonzását és megtartását. Ezen beruházások következtében a megtelepedett vállalakozások mellett kialakuló beszállítói háló erősíti a helyi foglalkoztatásban mindenütt kulcsszerepet játszó KKV-szektort, hozzájárul a foglalkoztatási képességük növeléséhez, enyhítve ezzel a térségi különbségekből adódó feszültségeket.” (Ez a cél későbbi Akciótervben 2009-2010 is hasonlóan szerepel.)

-

Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP): A TIOP szerint a megvalósítandó infrastruktúrafejlesztéseket úgy kell végrehajtani, hogy mérséklődjenek a „fejlett” és a hátrányos helyzetű térségek közötti különbségek. Így az OP egyik specifikus célja a „A humán infrastruktúra területi egyenlőtlenségeinek mérséklése, a hozzáférés javítása.” E cél szerint: „A fejlesztések során előnyben részesítjük a hátrányos helyzetű területeket, és az akciótervek, pályázati kiírások szintjén is biztosítjuk, hogy a támogatási források nagyobb hányada a hátrányosabb helyzetű régiókba és – amennyiben szakmailag lehetséges – a hátrányosabb helyzetű kistérségekbe jusson.” A TIOP Akcióterveiben kizárólag hátrányos helyzetű kistérségeknek szóló prioritások nem szerepelnek, de lényegében majdnem mindegyik prioritás célozza e területeket is.

-

A Társadalmi Megújulás Operatív Programban (TÁMOP) több szempontból is megjelennek a hátrányos helyzetű kistérségek. Már a helyzetelemzés is feltárja, hogy az ország egyes kistérségeiben különösen koncentráltan jelennek meg a jövedelmi helyzetből és munkanélküliségből eredő, valamint a roma lakosság életkörülményeit jellemző problémák. A specifikus célok között markáns helyet kap „Az aktivitás területi különbségeinek csökkentése”, amely során kiemelt fontosságú az LHH kistérségek komplex fejlesztése. Horizontális cél a „A területi kohézió elősegítése”, amely során a TÁMOP céljait hátrányos helyzetű kistérségek „lakóinak humán szolgáltatásokhoz (oktatás, egészségügy, szociális és munkaerő-piaci szolgáltatások, kultúra) való hozzáférésének javításával, a munkaerő minőségének és foglalkoztathatóságának javításával, illetve munkaerő-piaci hátrányainak csökkentésével, másrészt a régiók fejlődési potenciálját biztosító munkaerő-minőség és tudás fejlesztésével kívánja megvalósítani.” A hátrányos helyzetű térségek problémáinak megoldása közvetve az összes többi specifikus és horizontális cél között szerepel. A TÁMOP Akcióterveiben (2007-2008, ill. 2009-2010.) az LHH irányú fejlesztések részletes megfogalmazásra kerültek, bár hasonlóan a célokhoz, a prioritások nagy többsége közvetve is támogatja a hátrányos helyzetű területeket. 2007-2008-ban az 5. prioritásban (A

55

56

Végleges változat

társadalmi befogadás, részvétel erősítése) jelennek meg közvetlenül is az LHH kistérségi dimenziók. A 2009-2010-es időszak alatt is hasonlóan az 5. prioritás vállalta fel az LHH-k fejlesztésének egy szeletét. -

A Közlekedési Operatív Program (KÖZOP), a Környezet és Energia Operatív Program (KEOP), az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP) és az Államreform Operatív Program (ÁROP) keretei között bár sok szempontból megjelent a területiség, de a hátrányos helyzetű kistérségekre vonatkozó tartalmak és célok nem kerültek megfogalmazásra.

-

Regionális Operatív Programok: A Dél-alföldi Operatív Program (DAOP) bár külön nem ad programot a hátrányos helyzetű kistérségek számára, de prioritási tengelyek humánerőforrás-fejlesztései része területi preferenciaként leszögezi, hogy „A társadalmi kohéziót támogató fejlesztések a régió egész területén valósulnak meg, de előnyt élveznek a hátrányos helyzetű kistérségek: Kisteleki, Mórahalmi, Szeghalomi, Sarkadi, Mezőkovácsházi, Bácsalmási, Jánoshalmai.” Hasonló a helyzet a közlekedés fejlesztése és részben a térségfejlesztés esetében is. A Dél-dunántúli Operatív Programban (DDOP) az előző OP-hez hasonlóan az ún. Zászlóshajó programok közül a „Leszakadó térségek felzárkóztatása” szerepel a stratégiában. A DDOP prioritási tengelyeiben a területi elvek lefektetése során hangsúlyos helyet kap bizonyos hátrányos helyzetű térségek specifikus kezelése, de nem mint LHH vagy HH kistérségként említve. Észak-alföldi Operatív Programban (ÉAOP) a prioritási tengelyekben külön kiemelten szerepelnek a hátrányos és leghátrányosabb helyzetű kistérségek, és jelen vannak a Zászlóshajó programok is. Az Észak-magyarországi Operatív Programban is több helyen megjelölt célként szerepel a problematikus kistérségek fejlesztése. A közép-dunántúli, a nyugat-dunántúli és a közép-magyarországi operatív programok által lefedett területen nincsenek LHH kistérségek, de egy-egy kedvezőtlenebb területi egység kiemelése, vagy külön fejlesztése szerepel a prioritási tengelyek területi szempontjai között. A területi operatív program akcióterveinek áttekintése során a prioritások között nem találtunk kizárólagosan LHH, vagy HH kistérségeknek szóló programokat, hanem csak az adott régió egésze számára elérhető csomagokat.

A vizsgálataink során készített interjúkban a megkérdezett szakértők és egyéb érintettek több a hátrányos helyzetű kistérségek szempontjából (megítélésük szerint) fontos konstrukciót és támogatási forrást is megemlítettek. -

A legtöbb esetben a TÁMOP különböző konstrukciói kerültek szóba (TÁMOP 5.3.6 – telepfelszámolási kiírás; TÁMOP 5.1.3 – közösségi felzárkóztatási kiírás). Egyes interjúalanyok összegészében a teljes operatív programot nagyon fontosnak nevezték a leszakadó kistérségek szempontjából, mások az oktatási-képzési, munkaerőpiacot célzó részét emelték ki. Más megkérdezett szakértő a roma lakosságot érintő TÁMOP-ból finanszírozott programokat nevezte meg az LHH kistérségeket is célzó lehetőségek közül.

-

Néhány esetben a TIOP különböző konstrukciói is megnevezésre kerültek, ezek közül kiemelendők azok a kistérségi programok, melyek az iskolák eszközállományát fejlesztették.

-

Gyerekesély program (TÁMOP-5.2.3).

-

Több interjúban felmerült, hogy a regionális operatív programok turisztikai fejlesztései fontosak voltak egy-egy leszakadóban lévő térség szempontjából. Itt általában nagyobb, több települést érintő összehangolt fejlesztésekről volt szó.


-

Egy-két interjúban merült fel, hogy a Gazdaságfejlesztési Operatív Programból finanszírozott nagyobb beruházások sokat lendítettek egy-egy térség helyzetén. E programok főként a munkahelyek számának növekedésével tudtak jelentős hatást generálni.

Az ÚMFT–ÚSZT Operatív Programjaiban a hátrányos helyzetű térségekbe leggyakrabban az ún. előnyben részesítés módszerével igyekeztek forrásokat terelni. Ez azt jelentette, hogy a HH és LHH kistérségekből érkezett pályázók többletpontokat kaptak az elbírálás során, vagy magasabb támogatási intenzitást, illetve könnyített pályázati feltételeket tettek lehetővé az LHH térségekből érkezett pályázatok esetében. E módszer előnye, hogy viszonylag egyszerűen alkalmazható, hátránya, hogy csak azokat a térségeket, pályázókat lehet ezzel a módszerrel támogatni, amelyek képesek a fejlesztési rendszerben való részvételre. Hazai decentralizált területfejlesztési támogatások Az Európai Uniós források megjelenésével jelentősen átalakult a hazai, legfőképp önkormányzatokon át nyújtott beruházási támogatási rendszer. 2004-től az önkormányzatokat érintő központi és decentralizált támogatások társfinanszírozási és kizárólag hazai forrásból finanszírozható fejlesztéseket szolgálnak. A legfontosabb előirányzatok: a céljellegű decentralizált támogatás (CÉDE), a területi kiegyenlítést szolgáló támogatás (TEKI), a terület- és régiófejlesztési előirányzat (TRFC), a térség- és település felzárkóztatási előirányzat (TFC), a környezetvédelmi alap előirányzat (KAC) és a vízügyi előirányzat (VICE), 2005-től a települési hulladék-közszolgáltatás fejlesztéseinek támogatása (TEHU), a települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolat-felújításának támogatása (TEUT), 2006-tól pedig a leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása (LEKI). Gyakorlatilag ez utóbbi szerepét vette át később 2008 után a leghátrányosabb helyzetű kistérségeket célzó LHH Program. A címzett támogatások a nagyobb költségigényű, 200 millió Ft feletti, térségi feladatellátást szolgáló, kiemelt jelentőségű beruházások támogatására szolgáltak, ezekkel kapcsolatban a Kormány javaslata alapján az Országgyűlés döntött, ezért gyakran ágazati érdekek is érvényesülnek a támogatási döntésekben. A céltámogatási rendszer alanyi jogon működő támogatás, melynek keretében csak meghatározott – évenként változó – fejlesztési célokra lehet adott százalékos önrésszel céltámogatást igényelni. Azon túl, hogy ez meghatározta az önkormányzati beruházások többségét (arra pályáztak, amire céltámogatás volt igényelhető), társulásra is ösztönözte az önkormányzatokat (pl. kistelepülések társulása esetén előbb +10, majd +20%-os többlettámogatást kaptak). A területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről szóló 67/2007. (VI. 28.) OGY határozat II. fejezetének 1. pontjában megfogalmazta a nem társfinanszírozásra szolgáló, tisztán hazai fejlesztési források koncentrálásának szükségességét azok hatékony felhasználása érdekében. Fejlesztéspolitikai (és költségvetési) szempontból kívánatos lenne nemcsak a koncentrálásuk, hanem azok koordinálása is mind egymással, mind más hazai fejlesztésekkel, illetve az uniós támogatások programozásával és allokációjával. Azonban, mint azt az Állami Számvevőszék jelentése is kiemeli, a hazai fejlesztési támogatások a gazdasági válság és az azt követő magyar költségvetési intézkedések hatására egyre kisebbek lettek, s jelentőségük az EU-s forrásokhoz képest egyre kevesebb. Jól látható az Állami Számvevőszék által publikált ábrán, mennyire lecsökkent 2009 után a hazai támogatások nagyságrendje és köre is. Pedig az európai uniós támogatások fejlesztési céljai behatároltak, a kisebb nagyságú, de az önkormányzati feladatellátás szempontjából fontos

57

58

Végleges változat

fejlesztésekhez – a megítélhető támogatások minimális összegének meghatározása miatt – nem vehetők igénybe. Ezért a tisztán hazai forrásból nyújtott fejlesztési támogatásoknak továbbra is fontos szerepe lenne. 7. ábra: A hazai fejlesztésű támogatások összesítése a 2006-2010. években, millió Ft

Forrás: ÁSZ 2011b Jún. Jelentés a helyi önkormányzatok fejlesztési célú támogatási rendszerének ellenőrzéséről

2009-ig működtek az ún. decentralizált területfejlesztési támogatások (ezek között 2006-2009 között a LEKI), melyek forrásait az LHH kistérségek lakónépességének arányában osztották fel a régiók között. Ezen célokra 2007-2009 között éves szinten 5,8 milliárd forint különített el a kormány. Az uniós források kibővülése a társfinanszírozás okán a hazai forrásokat is leköti, így a területfejlesztés kiegyenlítési, azon belül az elmaradott térségek fejlesztési céljának megvalósulását az uniós fejlesztési eszköz- és intézményrendszerhez kell illeszteni, ami a hazai decentralizált források beszűkülését jelentette. „Pont a LHH kistérségekben őrült nagy baj, hogy csak uniós források állnak rendelkezésre. Sem logikájában, sem nagyságrendjében, sem lobbi igényében, sem projekt-szemléletében, semmilyen szinten nem alkalmasak ezek a források arra, hogy tartósan támaszkodni lehessen rájuk.” (központi interjú)

Másrészt 2008-2010 között 10,8 milliárd forintnyi központi költségvetési forrás állt rendelkezésre a bölcsődék, óvodák és általános iskolák fejlesztésérre, közösségi buszbeszerzésre a 10 ezer fő alatti településeken. Először csak az LHH kistérségekből fogadtak be pályázatot, de 2009-től már csak plusz pontokat kaptak az LHH-s pályázók a bírálat során, így végül a rendelkezésre álló forrás kétharmada jutott a komplex programmal fejlesztendő 33 kistérségbe. A hazai források allokálása összességében a területi különbségek kiegyenlítése irányában hat, a fejletlenebb és átlagosan fejlett térségekben a lakosságarányosnál magasabb támogatási arányok jellemzőek, ám súlyuk csekély (részletesebben ld. 5.3 alfejezet.) Egyéb programok A fentieken felül egy-egy interjú során egyéb támogatási, fejlesztési programot is kiemeltek az interjú alanyok. Ezek között szerepelt a START - közmunkaprogram, a különböző komplex programok (pl. a napjainkban induló Ős-Dráva Program), vagy a különböző régebbi támogatási konstrukciók (PHARE, SAPARD). A hátrányos helyzetű térségekben az önkormányzatok a legnagyobb foglalkoztatók, és a közfoglalkoztatás jelentős szerepet tölt be a térségi foglalkoztatásban. Ez azonban a tapasztalatok


szerint nem jelent tartós, hosszú távú megoldást a munkanélküliség problémájára, éppen ellenkezőleg. 4.2.4

Jellegzetes végrehajtási deficitek (KI.7.)

KI.7. Milyen jellegzetes végrehajtási deficitek figyelhetők meg (pl. helyi projekt-menendzsment kapacitások hiánya, források torz / nem következetes felhasználása, társ-finanszírozási/ önrészfizetési problémák stb.) A jellegzetes végrehajtási deficitekről esettanulmányainkból nyertünk konkrét információkat (11. táblázat), amit kiegészítettünk más helyi döntéshozókkal, döntéselőkészítőkkel és végrehajtásról tapasztalattal rendelkező helyi és központi szereplőkkel készített interjúk anyagával. Előbb az általánosan megfogalmazható végrehajtási deficiteket emeljük ki, majd kitérünk a LEADER és az LHH Programok sajátos problémáira is. 11. táblázat: Jellegzetes végrehajtási deficitek az esettanulmányok kistérségeiben

Kistérség Sellyei (LHH33)

Abaúj-Hegyközi (LHH33)

Szikszói (LHH33)

Baktalórántházi (LHH33)

Ibrány-Nagyhalászi (LHH14)

végrehajtási deficitek  hiányzik az önerő, probléma az utófinanszírozás  a fenntarthatóság gyakran nem szempont, de az új intézmények elkészülte után üresen maradó épületek jövője is többnyire homályos  hiányzik az önerő, problémát okoz az utófinanszírozás, valamint a közszférát érintő projektek esetében az ÁFA finanszírozása  A nagyobb településeken is adódott szakmai hiányosság és kapacitáshiány a pályázatírás és megvalósítás kapcsán. A külső szakértők egy része helyi, azonban megjelentek a beprotezsált, a térség sikerében kevéssé érdekelt fővárosi pályázatíró cégek is  a LEADER és az LHH együttműködésre kényszerítette a szereplőket, de mivel ez nem önkéntes folyamat volt, ezért ez a kompromisszumkészség nem tartható fenn hosszú távon  MVH-s források esetében az egész rendszer túl bonyolult s nehezen kezelhető, még hosszabb az időtényező  Gönc esetében a város gazdálkodásának egyensúlyi helyzete megbillent (a fejlesztéspolitikától függetlenül)  az LHH dedikált forrásai elaprózódtak, a gazdaságfejlesztésre szánt forrásokat nem sikerült lefedni projektekkel  önerő hiánya, utófinanszírozás; a közszférában gond az ÁFA finanszírozása  problémát okozott az ÚMVP-ÚMFT (ÉMOP) lehatárolás (a kisléptékű területfejlesztésben). A gazdaságfejlesztési kiírásokra szinte csak szikszói pályázó jelentkezhetett, a többi településen jóformán csak ÚMVP források állnak rendelkezése,  a projektmenedzsmenthez nincs humán-erőforrás  gyakran hiányzik az önerő a pályázóknál, az utófinanszírozás így itt is nagy probléma, sokszor eladósodáshoz vezet.  bonyolultabb pályázatokhoz helyben nincs kapacitás (pályázatírás és menedzsment)  a pályázati kiírások késnek, ami ad hoc projektek megvalósításához vezet  a közreműködő szervezetek munkavégzése lassú  gyakoriak a pontszerű fejlesztések, amelyeknél a nincs biztosíték a fenntarthatóságra  gyakran késve írják ki a pályázatokat, és nem az eredeti koncepcióhoz illeszkedő módon (lásd LHH)  az önerőhiány és az utófinanszírozás okoz problémákat, az önkormányzatoknál esetenként az ÁFA finanszírozása jelent gondot  sokszor nem körültekintősen vagy egyáltalán nem végeztek fenntarthatósági elemzéseket  a mikrovállalkozások piaci esélyeit rontotta a KKV-k támogatása, így sok mikrovállalkozás teljesen ki is szorult a piacról.  források nagyobb része a térség 5 településére került, így azok hatása is inkább csak ott érvényesült  bonyolult az adminisztráció és ezért elhúzódnak a kifizetések

59

60

Végleges változat

Komlói (HH47)

Marcali (HH47)

Ceglédi (RHH13)

 a kisebb településeken okoz problémát az önerő hiánya, az utófinanszírozás (főleg a hitelfelvételhez kapcsolódó kamat kifizetése).  Pályázati kiírások vezérelte fejlesztések (az önerő nélküli pályázatokba néha akkor is belevágnak, ha az adott cél nem szerepelt korábban az elképzeléseik között, és különösebb hasznát sem veszik az adott projektnek.)  nincs „utógondozás” (pl. az ökoturisztikai pályázat keretében megvalósított attrakciókat nem reklámozták, így kihasználatlanok) - a fenntarthatóság esetenként problémákat okoz.  Lehatárolási probléma (a GOP-os forrásokra a kistelepüléseken nem pályázhattak, vidékfejlesztési támogatás meg kevés volt – 46 településre 1 mrd forint).  a pályázatok túlbürokratizáltak, és ez csak fokozódik (a kiíró nem bízik a pályázóban), sokszor nem a szakmaiság dönt az elbírálásnál, hanem a hiánytalan pályázat beadása,  lassú az elbírálás miatt sokszor módosítani kell az eredeti terveket  az MVH inkább ellenséges szereplőként jelenik meg. ALEADER kapcsán meggyűlt vele a bajuk (túl bonyolult pályázat, aprólékos ellenőrzés stb.).  a Marcali szálloda projekt leállása miatt a városi gyógyfürdő nem tudja betölteni a várt szerepét a helyi turizmusban,  a fenntarthatóság kérdése sokszor nincs tisztázva (pl. a megvalósult intézményi beruházások megkérdőjeleződnek az oktatási rendszert érintő várható kapacitáscsökkentés miatt,  A LEADER-t többen is látszatfejlesztéseket (rendezvények, faluszépítés, játszótér építés stb.) megvalósító rendszernek látják*, ahol a gazdaságélénkítés és a munkahelyteremtés hiányzik,  a gazdaságfejlesztési célra fordított összegek még az országos átlagnak is csupán a kétharmadát tették ki, míg a TÁMOP projektek megítélése kétes, különösebb hatását nem látták (fölösleges eszközbeszerzés, papíron megtartott képzések)  többnyire fejlesztő és nem hiánypótló fejlesztések voltak  a személyes ambíciók miatt előfordult párhuzamos fejlesztés (pl. abonyi szociális otthon), ami egyes intézmények fenntartását veszélyeztette  esetenként problémát okoz az állami szervezetekkel való kapcsolattartás (az NFÜ és a KSZ-einek megítélése még megfelelő, de az MVM, NIF, Magyar Közút és kiemelten az MVH megítélése elég kedvezőtlen.  sok kritika éri a közbeszerzési szabályokat, hiszen azok bonyolultak és lassítják a megvalósítást,  gyakori problémát okoz a késedelmes kifizetés, ami esetenként bírósági perekhez, egyes cégek csőd közeli helyzetéhez vezetett  a vállalkozóknál gyakori probléma az önrész hiánya, az alacsony támogatási intenzitás, a gyenge hitelképesség, rossz likviditás - az önkormányzatoknál mindezek kezelhetőbb problémának tűnnek.

* Gyakori jelenség, hogy a „látszatfejlesztéseket” a LEADER HACS-okhoz kapcsolják, pedig azok döntő része ÚMVP III-as tengelyéhez kapcsolódik (vidéki örökség védelme, faluszépítés, stb.), a LEADER HACS mindössze a megvalósításban segít, illetve az ÚMVP IV-es tengely keretében generál projekteket. Lényegében ez érdemtelenül rontja a LEADER megítélését.

Általános végrehajtási deficitek -

Gondot jelent, hogy a vidékfejlesztés (ÚMVP EMVA) és az ÚMFT-ÚSZT NSRK forrásai között jelenleg nincs érintkezés, nincs összhang és nincs szinergia, ami megnehezíti, hogy valódi térségfejlesztés valósulhasson meg. A helyi szereplők számára nem látható át és nem érthető a lehatárolás, és akadnak olyan fejlesztési témák, települések is, amelyekkel egyik programgazda sem foglalkozik. (Finta 2013) Hasonlóképpen alapvetően elkülönülnek az NSRK források alapjai is egymástól – az összehangolt felhasználás nehézkes.

-

A kiírások tervezhetetlenek, a pályázatokra gyorsan kell reagálni, ezért a tervezés nem elég alapos. Úgy tűnik, mintha az európai uniós források felhasználhatósága a helyi döntéshozók jelentős részénél a fizikai infrastruktúra megújítására korlátozódna, és nem az lenne a szerepe, hogy valós térségi problémákat oldjon meg. A pályázati kiírások miatt a projektek (elsősorban a TÁMOP-projektek) nem fenntarthatók hosszú távon, nem tudnak egymásra épülni.

-

Kétségtelen tény, hogy a tervezés és a végrehajtás között eltelt időszakban a gazdasági válság hatására jelentősen megváltoztak a társadalmi-gazdasági keretfeltételek.

-

A pályázati rendszer igen kötött, a térségi szereplők (önkormányzatok, vállalkozások, civil szervezetek stb.) közötti horizontális/lineáris kommunikációt kevéssé – sokszor csak formálisan – támogató, a pályázó kreativitását, a valódi problémákra fókuszálását háttérbe


szorító, illetve az ennek következtében sablonokban gondolkodó pályázói magatartás az elmúlt években egyre jellemzőbbé vált. -

A kereslet élénkülésének gátjai: önerő hiánya, utófinanszírozási rendszer, illetve önkormányzatok esetében az ÁFA-fizetési kötelezettség. Problémát okoz, hogy – részben a gazdasági válság hatására - nem jutnak hitelekhez sem. E gátak a kisebb önkormányzatok esetében hatványozottan jelentkeznek. Az Önkormányzati Minisztérium önerő alap működtet (2009-től az LHH Programban érintett kistérségeknek külön kedvezményei voltak18), az ennek működésével kapcsolatos tapasztalatokat fontos lenne összegyűjteni és szélesebb körben is kamatoztatni. Az önerő hiánya általános jelenség a kisebb önkormányzatoknál, az elmaradott térségek önkormányzatainál. Példaként említhető az Edelényi kistérség, ahol még az LHH Program keretében nyújtott magas támogatási intenzitás sem volt elegendő egy gazdaságfejlesztési célú projekt megvalósításához. „A tervdokumentum gerincét (kb. 20%-át) a vállalkozói zóna kialakítása adta. Ebbe azokat a településeket vonták be, melynek földrajzi elhelyezkedése ezt indokolta, illetve a település vezetése is elkötelezett volt a kivitelezésben. A támogatás intenzitását 50%-ról 70%-ra emelték, azonban a települések ilyen támogatás intenzitás mellett sem tudták vállalni a pályázást. Voltak olyan települések, amelyek vállalkoztak ezen belül ipari parkok kialakítására, azonban ezek a beruházások sem tudtak megvalósulni: Boldvát például nagyvízi medernek nyilvánították, így nem kezdhette meg az építkezést (a többi településen vagy engedélyezési vagy likviditási gondok voltak. Öt projektet kötöttek le ennek keretében, azonban egyik sem valósult meg, így nem használták fel az erre szánt forrásokat.” (helyi interjú)

-

Humánkapacitás hiánya, illetve a fenntartás költségei csak nehezen finanszírozhatók.

Az LHH Program végrehajtási deficitjei A Program végrehajtási deficitjeit először annak tükrében tekintjük át, hogy mennyiben teljesültek az explicit módon kijelölt célok. CÉLOK

Megvalósítás és megvalósulás

a leghátrányosabb helyzetű kistérség számára biztosítani kell a fejlődéshez szükséges forrásokat. Nem működtethetünk olyan rendszert, ahol a leghátrányosabb helyzetű kistérségek egy része sikerrel szerepel a pályázatokon, más része viszont kimarad a támogatásokból. az egyes kistérségeken belüli területi különbségek mérséklése érdekében szükséges, hogy a támogatások a kistérségen belül a leghátrányosabb helyzetű településcsoportokhoz is eljussanak, azok felzárkózását is szolgálják.

A cél teljesülését a források dedikálása biztosítja. A forrásabszorpció javul relatív és abszolút értelemben is, minden LHH kistérségben. Bár a térségek felzárkózását nem lehet kimutatni, de a leszakadásuk sem folytatódott.

a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, köztük kiemelten a romák helyzetének javítása. A fejlesztéseket csökkentsék, illetve szüntessék meg a romák iskolai és területi (lakhatási) szegregációját. A forrásokat úgy kell felhasználni, hogy közvetlenül vagy közvetetten élénkítsék a gazdaságot, hozzájáruljanak piacképes munkahelyek teremtéséhez.

A kistérségek fejlesztése csak komplex megközelítésben

18

Teljesülését szakértői értékelés, illetve a források tematizálása szolgálja. A kistérségek által benyújtott projektcsomag tervezetek értékelésének egyik fő szempontja volt, hogy a belső területi különbségek ne nőjenek. Az ÚMVP - EMVA forrásainak hiánya miatt ugyanakkor a jó eséllyel elmaradott kistelepülések gazdaságfejlesztését kevéssé sikerül megvalósítani. Teljesülését szakértői értékelés, antiszegregációs és esélyegyenlőségi szakértők bevonása szolgálja. Ugyanakkor kevéssé teljesül: a fejlesztések nem érték el a kritikus tömeget, érdemi elmozdulás nem történt. Kevéssé teljesül. A GOP forrásainak lehívásában kevés 33LHH-s kistérség ért el komoly eredményeket, az ÚMVP kistelepülések gazdaságfejlesztésére használható forrásait nem sikerült bekapcsolni. Az általános gazdasági válság következtében még inkább beszűkülnek a beruházási és forrásszerzési lehetőségek. Teljesülését szakértői értékelés, illetve a források tematizálása

http://www.nfu.hu/tajekoztatas_az_om_onero_alap_felhasznalasarol

61

62

Végleges változat

CÉLOK

Megvalósítás és megvalósulás

lehet eredményes. Az oktatási, foglalkoztatási, lakhatási és egészségügyi viszonyok közül azokat kell javítani, amelyek szűk keresztmetszetet képeznek. Emellett meg kell nyitni a máshol munkát találók számára a mobilitási lehetőségeket. Tekintettel a leghátrányosabb helyzetű kistérségek helyzetének súlyosságára, csak olyan projektek támogathatók, amelyek indokoltsága közvetlenül levezethető a kistérség helyzetéből, és amelyek fenntartása nem ró terhet a kistérségre.

szolgálja. A programban a kistérségek adottságaihoz, kitörési pontjaihoz igazodó fejlesztéseket igyekeztek tervezni, de ez a fejlesztési források széttagoltsága miatt nehézkes volt.

A források felhasználása során fokozott figyelmet kell fordítani a helyi tudás és együttműködések fejlesztésére. A megszerzett fejlesztési ismeretek, készségek hosszú távon ugyanolyan fontosak a kistérségek fejlődése szempontjából, mint a biztosított források.

Nehezen finanszírozható intézmények fejlesztésére is sor került, de a fenntarthatósági szempontokat igyekeztek érvényesíteni. Az önkormányzatok és többcélú kistérségi társulások ugyan tudták biztosítani a saját forrásokat, de ahhoz harmaduk hitelt vett fel, negyedük kötvényt bocsátott ki. Érdemben nem vizsgálták a megvalósított projektek fenntarthatóságát, illetve azoknak a kistérségre gyakorolt hatását. Az iteratív tervezési folyamat egyrészt biztosította a központi és helyi szereplők közötti párbeszédet, másrészt kikényszerítette a helyi szereplők széles körű bevonását, az egyeztetést, ezáltal értékes tudáshoz és tapasztalathoz segítette a helyi szereplőket. Több helyen a program keretében szereztek pályázási tapasztalatot és növelték a fejlesztési kapacitásokat, illetve az Európai Uniós források intenzív lehívása, illetve az ebből adódó pályázati és fejlesztési tevékenység a 2008-as évben, az LHH Program elindulásával kezdődött.

A fenti táblázatban kiemeltünk két kulcsfontosságú célhoz kapcsolódó problémát. Egyrészt a hátrányos helyzetű csoportok, kiemelten a romák helyzetének érdemi javítása az LHH Program keretei között rendelkezésre álló eszközökkel és forrásokkal aligha megvalósítható; azonban fontosnak tartjuk, hogy a Program kifejezetten foglalkozik ezzel, nem kerüli meg e problémakört. Másrészt a Program célkitűzései közül a gazdaságfejlesztési, munkahely-teremtési célkitűzés teljesülésében is komoly akadályok jelentkeztek, amelyet mind kistérségi esettanulmányainkban, mind a helyi szereplők, központi adminisztrációban dolgozók körében készített interjúinkban fontos problémaként jelenik meg. Ez a korábban felsorolt, a fejlesztési források felhasználását érintő általános indokokkal (gazdasági világválság, helyi fejlesztési és abszorpciós kapacitás szűkössége) függ össze, illetve: -

-

ebben az esetben is problémát okozott az NSRK és EMVA források közötti lehatárolási probléma. Az LHH Program tervezésekor kezdetben még megvolt az az alapvetően jó szándék, hogy vidékfejlesztési forrásokat is szorosabban illesszék az LHH Programhoz (ennek nyomát találjuk az LHH Program módszertani útmutatójában, ahol a forrástáblában még ÚMVP-s forrásokat is megjelölnek – 10. táblázat), de nagyon gyorsan kiderült, hogy erre a gyakorlatban nincs lehetőség. Ha az eredeti szándékoknak megfelelően az EMVA források is szorosabban kapcsolódhattak volna, akkor az LHH Program eredeti célkitűzései között szereplő munkahelyteremtés, gazdaságfejlesztés is jobban teljesülhetett volna. (Valamint nem szándékolt hatásként helyi szinten erősödhetett volna az EMVA és az NSRK rendszerei, fejlesztési rezsimjei közötti jelenleg gyenge átjárás is.) A GOP keretében rendelkezésre álló források esetében elsikkadt a területi szemlélet. (Több GOP-os kiírás is készült ugyan kifejezetten az LHH kistérségekre, illetve más GOP-os pályázatok pluszpontokkal vagy nagyobb támogatási intenzitással kedveztek az LHH kistérségekben megvalósítani kívánt fejlesztéseknek, ám összességében csak néhány kistérségbe került jelentősebb mennyiségű GOP-forrás. Ld. 5.1.1 alfejezet,)


A Program nem vállalt fel nagyon konkrét, „kemény” adatokkal is kimutatható felzárkóztatást. Az elmaradott térségek helyzetét ismerő szakértők, központi döntés-előkészítők, a végrehajtásban közreműködő szakértők véleménye szerint irreális elvárás lenne a negatív tendenciák megváltoztatása, ahhoz jóval több időre és forrásra lenne szükség, és a pozitív irányú elmozdulás nem is feltétlenül ragadható meg számszerű adatokkal. A fejlesztési források nagyságrendje és az elérhető maximális támogatás összege behatárolta a kezelhető problémák körét és nagyságrendjét is, pl. kistérségi hálózati kapcsolatainak javítása, városrehabilitációs akciók eleve szóba se jöhettek (Balás 2009). A következőkben a módszertani keretek kialakításával, nem explicit módon meghatározott szándékok teljesülését gátló végrehajtási deficiteket foglaljuk össze. 1) Kiemelten kezelendő probléma az idő és információ hiánya a helyi tervezési folyamatban. A kistérségi programok elkészítésére összességében nagyjából három hónap állt rendelkezésre, ami értelemszerűen megkövetelte a tervezési folyamat leegyszerűsítését. Nem volt elég idő, hogy érdemben számot vessenek a saját valós helyzetükkel, nem volt elég idő a problémák ki- és átbeszélésére, nem volt elég idő új projektek generálására. A rövid tervezési idő miatt a külső szakértők sem tudták mindig reálisan felmérni a kistérség helyzetét, és meghatározni a kitörési pontokat (Margitics 2010). Ez akadályozta, hogy igazán megalapozott programjavaslatok kerüljenek kidolgozására. Mivel a fórumokon jellemzően nem született nagy számú új projektelképzelés, ezért sokszor konkrét projektgazdákat szólítottak meg (Osgyáni 2010), illetve a meglévő fejlesztési dokumentumaikra támaszkodtak, amelyek az infrastrukturális projektek túlsúlyát erősítették. Egyik interjúalanyunkkal egyetértve az idő hiánya különösen a roma szegregáció oldásával kapcsolatos szándékok kialakulását lehetetleníti el. „…több évtizedes felhalmozódott problémákat kellene megoldani most már tényleg nagyon gyorsan, mert most van rá itt a forrás, és le kell hívni, és el kell számolni és így történik az, hogy utána ez a forrás a helyi szinten elszabotálódik.. Van egy belátás, felülről egy nyomás, hogy ez irányba valahogy mozdulni kell, de az alsóbb végrehajtás szintjén nincs belátás, azonosulás e problémák megoldásával kapcsolatban, és nincs idő ezen azonosulás kialakulására, és ekkor történik az, hogy a helyi a végrehajtás szintjén bármilyen jó is egy terv, az eltorzul, elszabotálódik, bekerülnek az aláírt programok a fiókjába, nem valósul meg.” (központi interjú)

2) A Program központi tervezésére sem volt elég idő. A kistérségi programok elkészítése idején a megvalósítás konkrét feltételei még nem voltak kidolgozva, a részletek megismerése aztán csalódást keltett a helyi szereplők körében, mivel azok a vártnál jóval szigorúbbak voltak. Ezen túl a végrehajtás feszes menetrendje miatt a határidőket rendszeresen módosítani kellett. Az egyes projekteket támogató tervezési útmutatók kidolgozására nem volt elegendő idő és energia, így az elkészült tervek sokszor nem vették figyelembe az NFÜ által elfogadott projektcsomagban szereplő javaslatok sajátosságait (MAPI 2010). A szűk határidők ellenére sikerült a projektcsomagok összeállítása, és a pályázati kiírások is rendben megjelentek. A tervezési folyamatot nehezítette, hogy nem voltak még 2009-2010. évi érvényes akciótervek, így nem voltak konkrét pályázati kiírások. A „mozgó célpontra lövünk” állapotot az NFÜ úgy próbálta oldani, hogy a 2007-2008. évi akciótervben szereplő pályázati kiírások feltételrendszerét adta meg iránymutatásul. Az NFÜ azt ígérte, hogy a kiírások feltételrendszerét majd az LHH-s igényekhez igazítják (helyi interjú, Osgyáni 2010) Az esélyegyenlőségi szakértők közreműködése hasznos ötlet volt, de a késlekedő és hosszadalmas kiválasztási folyamat miatt nem igazán tudtak bekacsolódni a tervezésbe, javaslataik nem képezhették szerves részét a tervezési folyamatnak (Balás 2009).

63

64

Végleges változat

3) A helyi szereplők között a partnerség, komplex szemlélet és a kooperációs hajlandóság csak korlátozottan javítható. Az ösztönzők megszűnésével nagy az esély rá, hogy visszaáll az alapállapot, így bármilyen előrelépés ebben a tekintetben örvendetes. “Alapvető eredménye volt az egyeztetéseknek, hogy a résztvevő szervezetek, önkormányzatok, magánemberek megismerték egymás elképzelését, napi szintű tevékenységét. Megdöbbentő tanúság, hogy mennyire nem működött a szervezetek közötti információáramlás, még akkor sem, ha azonos ágazatban tevékenykedtek.”( Osgyáni 2010, 93. o.)

Az LHH Program tehát csak az első lépése lehet a változásnak, azonban az elviekben lehetséges elmozdulás sem feltétlenül történt meg, a helyi szereplők ugyanis - gyakran az előző két pontban említett idő- és információhiány okán – esetenként negatív tapasztalatokat is szereztek. „A gazdaságfejlesztési programoknál azt mondtuk, hogy a KKV-k pénzeit ne a kistérségi tanács ítélje meg, (ui.) a kistérségi tanácsok által hozott döntéseknél nagyobb esélyét láttuk annak, hogy azokban inkább az összefonódások játszanak nagyobb szerepet. Azért volt egy elég jelentős összeg, ami a továbbra is az LHH Program keretében ment, de úgy, hogy el volt különítve, és csak az LHH-s kistérségek pályázhattak rá. Maga a kistérségi tervezés innentől kezdve önkormányzati szintű lett leginkább.” (központi interjú) „Az önkormányzatok túlsúlyának csökkentését csak a kistérségi fejlesztési bizottság összetételének részletekbe menő szabályozásával lehetett elérni”. (központi interjú) „Az együttműködések nem feltétlenül voltak tartósak, sok esetben a forráselosztásig tartottak, de más esetekben a további együttműködések alapjait alapozták meg.” (központi interjú) Adódtak problémák a roma szervezetek, valamint a civil szervezetek bevonása kapcsán. Ennek oka részben a bizalmatlanság, másrészt pedig a transzparencia hiánya (Balás 2009). A civil szervezetek ellenérzését csak fokozta, hogy csak a zsűri döntése után vált világossá számukra: az általuk javasolt projekteket nem feltétlen ők fogják megvalósítani (Lunk – Wächter 2010). A vállalkozói szféra bevonását hátráltatta, hogy a támogatási feltételek csak később tisztázódtak, így nem igazán érezték magukat érdekeltnek, ami pedig a részvételi hajlandóságot is csökkentette. Az érdektelenséget csak fokozta, hogy az ÚMVP kiesése miatt az elmaradott térségekben az átlagnál nagyobb súlyt képviselő mezőgazdasági és élelmiszeripari vállalkozások nem is voltak érintettek az LHH Programban. Mindezek eredményeként a gazdaságfejlesztési projektek kis súllyal szerepeltek a kistérségi programokban (Lunk – Wächter 2010). Nehezítette a tervezés során a résztvevők együttműködését, hogy folyamatosan átalakult a projektlista (sorrendbe állítás), ami esetenként konfliktusokat generált a potenciális projektgazdák között. Sokszor az önkormányzatok között is igen éles ellentét alakult ki a projektötletek miatt (Osgyáni 2010). Az önkormányzati túlsúly a források szétaprózódását is erősítette, hiszen minden polgármester igyekezett forrást biztosítani a települése számára, vagyis úgy fordították le a „Nem mondunk le senkiről” szlogent, hogy egyetlen település sem maradhat le a projektlistáról (Lunk – Wächter 2010). „Az … kistérségben egyáltalán nem tudtak kistérségi koncepcióban gondolkodni (máshol igen!). A tervezés már legelejétől problémás volt: egyre ziláltabb, egyre atomizáltabb lett az egész, a tervező teljesen ellehetetlenült.” (Helyi interjú, LHH Programban résztvevő szakértő) „A helyi szereplők energiáit lekötötte az, hogy a források elosztása során a lehető leginkább tudják érvényesíteni az érdekeiket, minél inkább be tudják biztosítani a helyzetüket az infrastrukturális fejlesztések által – így a tervezés tartalmi, szakmai része háttérbe szorult..” (Helyi interjú, LHH Programban résztvevő szakértő)

4) Olyan közegben jött létre a program és indult el a tervezés, ahol a központi döntéshozók és a helyi társadalom között kölcsönös bizalmatlanság alakult ki. E szembenállás leküzdéséhez az LHH Program csak részben tudott sikeres lenni, inkább csak az első lépésként értékelhető.


A tervezés folyamán az „alulról felfelé” történő kezdeményezés elhalványult, mert előre kijelölt témákban kellett gondolkozni a projektgazdáknak. (Margitics 2010). Kezdetben nem volt egyértelmű a kistérségek számára, hogy ők igazából csak javaslatot tesznek a projektcsomag összeállításra, de a döntést az NFÜ hozza meg. A prioritásonkénti/konstrukciónkénti pénzügyi keretek, illetve a kistérségek számára elérhető források elég kis mozgásteret hagytak az alulról jövő elképzelések érvényesítésére, ami illúzióromboló hatású volt a kistérségi szerepelők számára. (Lunk – Wächter 2010) Az NFÜ, illetve az NFÜ által kijelölt szakértők és a helyi szereplők között sem volt harmonikus a viszony minden kistérségben. „A tervezésbe bevont szakértőknek volt szakértelmük, tapasztalatuk, helyismeretük – viszont a helyiek körében nem voltak elfogadottak.” (Helyi interjú, LHH Programban résztvevő szakértő) Számos olyan projektjavaslat is bekerült a kistérségi programokba, melyek nem illeszkedtek szervesen a helyi társadalomba (kívülről jött projektek), melyektől tartós fejlődési folyamat nem remélhető (Balás, kézirat). Ráadásul a források közötti korlátozott átjárhatóság, a hazai intézményrendszer működési mechanizmusai, valamint a rendelkezésre álló idő szűkössége miatt túlsúlyba kerültek az egyedi projektek. Mindezt csak erősítette a térségi szereplők attitűdje, valamint a tervezési tapasztalatainak hiánya (Megakom 2011). „A programban részt vállaló szereplők között az információk áramlása nem volt mindig zökkenőmentes.” (helyi interjú). „A pályázatok beadásáról szóló döntéseket inkább az önkormányzati lobbi, mintsem a szakmai szempontok határozták, határozzák meg – éppen ezért többször előfordult, hogy az NFÜ nem fogadta el ezeket a pályázatokat támogathatóként, ily módon felülbírálta a helyi döntést, ami tüskeként jelent meg a helyiek szemében.” (helyi interjú)

A LEADER programok végrehajtási deficitjei A vidékfejlesztési intézményrendszer nem alkalmas a komplex, valódi vidékfejlesztési jellegű programok végrehajtására. A rendszer az agrárjellegű támogatások kezeléséhez és ellenőrzéséhez lett kialakítva, ezért nem kellően rugalmas, túlbürokratizált eljárásrendet alkalmaz. A kifizető ügynökségre (Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, MVH) háruló feladatok olyan mértékben növekedtek meg, hogy a szervezet már nem tudta ésszerű határidőn belül ellátni a kérelemkezelési feladatokat. Ennek orvoslására 2009 októberétől a kérelemkezelést a HACS-okra hárították, ami meggyorsította az ügymenetet, ám egyrészt e szervezetek nem voltak felkészülve erre a feladatra, másrészt a többletfeladat ellátásához működési forrást nem kaptak, sőt, 2011-ben és 2012-ben még változtak is a fejlesztési és működési források, amelyek a HACS-ok többségénél csökkenést jelentett, amely csak 2012 év közepén követett emelkedés. 2011-2012-ben a működési források csökkenése miatt a HACS-oknak újra át kellett gondolniuk hosszú távú költségvetésüket és kötelező humánerőforrás szükségletüket, majd meg kellett hozniuk a megfelelő döntéseket. Ennek egyenes következménye volt, hogy a projektgenerálás háttérbe szorult. A helyi vidékfejlesztési szereplők körében a legtöbb ellenérzést a MVH váltja ki, mindenképpen változtatni kell a szervezeti és működési kultúráján. (Az MVH jelenleg közreműködő és kifizető funkciókat is ellát, elsősorban ellenőrző és szankcionáló szervezetként jelenik meg a fejlesztési folyamat végén.) Többek véleménye szerint az aktív közreműködő és mentoráló-segítő funkciók hiányoznak az egész vidékfejlesztési rendszer működéséből. A LEADER HACS munkaszervezetek közösségfejlesztő (projektgenerálás, projektmenedzsment, stratégia kidolgozása, társadalmasítás, közösségépítés stb.) tevékenységét kell ösztönözni. A munkaszervezetek egy részében ugyanis a közösségfejlesztő tevékenység elsorvadt az adminisztratív jellegű, kérelemkezelési feladatok mellett, és elsősorban akkreditált kifizető-ügynökségként

65

66

Végleges változat

működtek. E kétféle tevékenység összeférhetetlensége okán a kérelemkezelési feladatokat magasabb, pl. megyei szintű intézmények, mint Közreműködő Szervezetek hatáskörébe szükséges áthelyezni. Ezzel párhuzamosan meg kell oldani, hogy a munkaszervezet humánerőforrása biztonsággal finanszírozható, így fenntartható legyen. Gyakori jelenség, hogy a „látszatfejlesztéseket” a LEADER HACS-okhoz kapcsolják, pedig azok döntő része ÚMVP III-as tengelyéhez kapcsolódik (vidéki örökség védelme, faluszépítés, stb.), a LEADER HACS mindössze a megvalósításban segít, illetve az ÚMVP IV-es tengely keretében generál projekteket. Lényegében ez érdemtelenül rontja a LEADER megítélését.

Térségi hatások19

5 5.1

Forráslekötési képesség (KII.1.) KII.1. Mi jellemezte a leszakadó térségek / hátrányos helyzetű kistérségek forrásabszorpciós képességét az I. NFT, valamint az ÚMFT idején? Mennyi forrás került ezekbe a térségekbe és milyen ágazati szerkezetben?

A forráslekötési képesség területi képe az egyes vizsgált időszakokban részben eltérő mintázatú mind az ország egészét, mind a fejlesztéspolitika kiemelt kistérségeit nézve. Az LHH33 kistérségeket kiemelve az egyes főbb forráskategóriák szemléltethető ezen kistérségek sajátos, vagy épp az országos trendekbe illeszkedő helyzete. Az egyenlőtlenségeket már az NFT kifizetések (itt AVOP-pal és KA/ISPA nélküli) területi képe is relatíve visszatükrözi. A lehatárolt kategóriák szerint a kimagaslónak tekinthető Bodrogközi és Tokaji térség környezete is általában magas fajlagos értékekkel jellemezhető, ugyanakkor feltűnő, hogy ebbe a (legfelső) kategóriába csak két térséget lehetett besorolni. Az eredmények szerint a kifizetett lakosságarányos támogatási értékek általában az ország keleti és déli területein magasabbak, s egy részük épp az LHH33 kistérségekkel esik egybe. Az ÚMFT/ÚSZT támogatások lakosságarányos kifizetési adatainak területi képe összességében mozaikosnak mondható. A kirajzolódó mintázat egyértelmű tendenciákra nem utal. A legnagyobb támogatásban részesülő – itt is a természetes törések alapján lehatárolt – csoport 25 elemű, ami arra utal, hogy nem alakítható ki relevánsan elkülönülő, esetleg extrém adatokkal jellemzett kisebb létszámú csoport. Az egy lakosra jutó ÚMFT/ÚSZT kifizetések alapján az LHH kistérségek általában (de nem minden esetben) a kedvezőbb kategóriákba sorolhatók, ami a területi célzás közvetett visszatükrözője is lehet.

19

A forrásallokációs elemzést teljes egészében közöljük a Függelékben.


67

8. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (NFT)

NFT kifizetések / fõ 350 000 - 623 000 Ft 109 000 - 350 000 Ft 54 000 - 109 000 Ft 29 000 - 54 000 Ft 14 000 - 29 000 Ft

(2) (16) (59) (68) (29)

.

LHH 33 kistérség

9. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (ÚMFT/ÚSZT és Jeremie)

ÚMFT és ÚSZT kifizetések / fõ 268 000 - 530 000 Ft 188 000 - 268 000 Ft 139 000 - 188 000 Ft 98 000 - 139 000 Ft 52 000 to 98 000

(25) (32) (49) (46) (22)

.

LHH 33 kistérség

Az egy lakosra jutó vállalati transzfer nélküli EMVA kifizetések területi képét az NFT és ÚMFT forráselosztástól eltérő kép jellemzi. A legmagasabb fajlagos kifizetési mutatókkal rendelkező térségek az alföldi és dél-dunántúli területeken szinte összefüggő zónákat alkotnak, melyekből a

68

Végleges változat

megyeszékhelyek városias térségei általában kimaradnak. Szeged és Pécs kistérsége erősen elkülönül a környezetétől. A főváros és a budapesti agglomeráció, Veszprém és Komárom-Esztergom megyék jelentős részei, valamint Észak-Magyarország számos térsége az EMVA források megszerzésében alulreprezentáltnak mondható. A leszakadó és hátrányos helyzetű (pl LHH33) kistérségek viszont inkább a magasabb kifizetési értékekkel jellemezhető csoportba tartoznak.

10. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (EMVA, vállalati transzfer adatok nélkül)

EMVA kifizetések / fõ 188 000 - 334 000 Ft 121 000 - 188 000 Ft 85 000 - 121 000 Ft 48 000 - 85 000 Ft 3 000 - 48 000 Ft

(15) (35) (30) (47) (47)

.

LHH 33 kistérség

Az egy főre jutó kifizetett támogatások összesített, tehát minden forrást figyelembe vevő értékei alapján az ország keleti és déli területei nevezhetők előnyösebb helyzetben lévőknek, köztük épp a külön vizsgált LHH33 térségek. Az előző ábrák aggregálásával létrejövő összesített térszerkezeti kép az Alföld és Dél-Dunántúl jobb helyzetét, valamint Közép-Magyarország relatíve hátrányosabb pozícióját tükrözi a lakosságarányos kifizetések alapján. Az LHH kistérségek többnyire a magas kifizetésű térségek közé sorolhatók, ám egyes területek (pl. Ózdi kistérség) fajlagos adatait tekintve alulfinanszírozottak. Ezzel párhuzamban egyes nyugat-dunántúli (általánosságban fejlettnek vélt) területek pedig kedvező, átlag feletti kifizetési adatokat mutatnak.


69

11. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (minden forrástípus, EMVA vállalati transzfer adatok nélkül)

Összes kifizetés / fõ 509 000 - 1 037 000 Ft 371 000 - 509 000 Ft 281 000 - 371 000 Ft 208 000 - 281 000 Ft 88 000 - 208 000 Ft

(15) (42) (45) (41) (31)

.

LHH 33 kistérség

Alábbi vizsgálatainkban a leszakadó és a hátrányos helyzetű kistérségeket kétféle módon, kedvezményezési kategóriák és társadalmi-gazdasági statisztikai csoportok mentén elemeztük. A vizsgált kedvezményezési kategóriák az alábbiak: -

komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű kistérségek (LHH33) a fenti csoportba nem tartozó leghátrányosabb helyzetű kistérségek (LHH14, vagyis LHH47 de nem LHH33 kistérségek) a fenti két csoportba nem tartozó hátrányos helyzetű kistérségek (HH47) regionális szempontból hátrányos helyzetű kistérségek (RHH13)

A vizsgált társadalmi-gazdasági statisztikai csoportok az alábbiak: -

-

-

-

a társadalmi-gazdasági mutatók kiindulási helyzete alapján relatíve kedvezőtlen, valamint a változások iránya alapján kedvezőtlen tulajdonságokkal bíró kistérségek csoportja (leszakadó kistérségek) a felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriába tartozó kistérségek (107) közül a komplex társadalmi-gazdasági fejlettségi mutató 2000 és 2010 közötti dinamikája alapján az alsó kvintilisbe tartozó kistérségek köre (kedvezőtlen dinamikájú kistérségek) a felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriába tartozó kistérségek (107) közül a komplex társadalmi-gazdasági fejlettségi mutató 2000 és 2010 közötti dinamikája alapján a 2., 3. és 4. kvintilisbe tartozó kistérségek köre (átlagos dinamikájú kistérségek) a felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriába tartozó kistérségek (107) közül a komplex társadalmi-gazdasági fejlettségi mutató 2000 és 2010 közötti dinamikája alapján a felső kvintilisbe tartozó kistérségek köre (kedvező dinamikájú kistérségek)

70

Végleges változat

A következőkben az országos összes, ill. országos átlag értékeket a kistérségi szinten azonosítható adatokra értelmezzük (országos kistérségi átlag), azaz az elemzésekben nem vesszük figyelembe az országos szinten mérhető, de kistérségi szinten területileg nem egyértelműen azonosítható adatokat. 5.1.1

A kedvezményezési kategóriák forrásabszorpciós jellemzői

A 33 leghátrányosabb helyzetű kistérségbe az ÚMFT keretében 2012 augusztusáig összesen 204 md Ft került, amit a vidékfejlesztés (EMVA) 124 md Ft-nyi forrása egészített ki. A teljes időszakban (20042011) az összes kifizetett fejlesztési forrás (NFT, ÚMFT, EMVA vállalati transzfer nélkül) közel 400 md Ft. A kistérségek átlagos forrásszerzési mutatóihoz képest a vizsgált kedvezményezési csoportok a legtöbb esetben kedvezőbb mutatóértékekkel rendelkeznek. (Eredményeink e tekintetben megerősítik egy korábbi elemzés Jablonszky 2011 megállapításait.) Az összes egy lakosra jutó forrás értéke az LHH33 kistérségekben a legmagasabb, jócskán meghaladja az országos átlagértéket, míg attól a leginkább a regionális szempontból hátrányos helyzetű kistérségek maradnak el. A fajlagos támogatási értékek forrástípusonként és területi kategóriánként is eltéréseket mutatnak, s eszerint nem minden esetben haladják meg az országos átlagértéket a felzárkóztatási célból kedvezményezett kistérségi kategóriák eredményei. Az NFT AVOP és az ÚMVP EMVA kifizetések tekintetében mindegyik térségtípus országos átlag feletti adattal rendelkezik. Ennek hátterében nyilvánvalósan e térségek vidékies karaktere áll, hiszen az EMVA támogatásaiból nem részesülő nagyvárosi centrumok hiányoznak az elmaradott térségekből, így törvényszerűen nagyobbak az egy főre jutó értékek. Az agrár- és vidékfejlesztési támogatások a felzárkóztatási célból kedvezményezett térségek jelentős forrásai. A regionális HH kistérségek azonban csak éppen a fent említett kategóriákban mutatnak kedvező adatokat. Ezzel szemben az LHH33 kistérségek az AVOP nélküli NFT kifizetések kivételével minden forrástípusban átlag feletti mutatóval bírnak, és ez az egyetlen térségtípus, amely az összes ÚMFT kifizetést tekintve is jobb helyzetben van, mint az országos átlag. Az LHH14 kistérségek csoportja az összes ÚMFT kifizetés kivételével minden mutatóban (még az AVOP nélküli NFT kifizetések szerint is) átlag feletti értékkel rendelkezik. 12. táblázat: A kedvezményezési kategóriák összesített és egy lakosra jutó forrásszerzési mutatói Országos összes

Mutató

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH13

Összesített érték Népességszám (2010, fő) Összes NFT kifizetés AVOP nélkül (md Ft) Összes NFT AVOP kifizetés (md Ft) Összes EMVA kifizetés vállalati transzfer nélkül (md Ft) Összes ÚMFT kifizetés (md Ft) Összes forrás vállalati transzfer nélkül (md Ft)

10 118 118 542,5 109,1 669,1 1 953,6 3 274,3

962 256 48,7 19,5 123,7 204,4 396,3

532 994 29,1 12,3 49,9 82,4 173,8

1 644 257 65,1 33,4 191,9 256,8 547,3

567 394 19,0 6,5 39,5 62,7 127,7

50 642 20 244 128 559 212 418 411 863

54 634 23 116 93 696 154 644 326 089

39 604 20 340 116 704 156 205 332 853

33 471 11 369 69 673 110 576 225 089

Egy főre jutó érték* Összes NFT kifizetés AVOP nélkül (Ft) Összes NFT AVOP kifizetés (Ft) Összes EMVA kifizetés vállalati transzfer nélkül (Ft) Összes ÚMFT kifizetés (Ft) Összes forrás vállalati transzfer nélkül

53 614 10 781 66 129 193 081 323 604

*Az országos értéket meghaladó eredményt félkövér számokkal jeleztük

Az EMVA vállalati transzfer adatok nélkül nézve a térségtípusok forrásszerkezetében az ÚMFT kifizetések képezik a legnagyobb súlyt (nominál adatok alapján számítva). Átlagosan az összes


71

kifizetés 47-52%-a ebből a forrásból származik. Az országos forrásszerkezeti arányokhoz viszonyítva feltűnő, hogy az összes felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriában az EMVA források súlya relatíve magasabb az átlagosnál. Ez különösen a HH47 csoportnál jelentős. Említésre méltó továbbá, hogy az NFT források az LHH14 csoportban országos átlagot meghaladó súlyúak. 12. ábra: A forrásstruktúra különbségei (EMVA vállalati transzfer adatok nélkül számítva) 100% 90% 80% 70% 60%

ÚMFT

50%

EMVA NFT

40% 30% 20% 10% 0% Országos átlag

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH

13. táblázat: A forrásstruktúra különbségei (EMVA vállalati transzfer adatok nélkül számítva) Területi csoportok*

Összes NFT kifizetés

Összes EMVA kifizetés vállalati transzfer nélkül

Összes ÚMFT kifizetés

Országos átlag 19,9% 20,4% 59,7% LHH33 17,2% 31,2% 51,6% LHH14 23,8% 28,7% 47,4% HH47 18,0% 35,1% 46,9% Regionális HH13 19,9% 31,0% 49,1% *Az országos értéket meghaladó eredményt félkövér számokkal jeleztük

Összesen

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A kedvezményezési kategóriák ÚMFT pályázati mutatóit nézve egyértelműen látszik, hogy a felzárkóztatási célból kedvezményezett csoportok közül csak az LHH33 kistérség adatai tekinthetők kedvezőbbnek az országos átlagnál. Ez a leszerződött összeg egy főre jutó nagysága kivételével minden vizsgált mutató kapcsán látszik. Az LHH33 kistérségekben nem csak az igényelt, a támogatási, vagy a kifizetési összegek fajlagos értéke magas, de a pályázati darabszámok mutatói is kedvezőbbek az országos értékeknél. A többi térségtípusban az országos mutatótól kisebb vagy nagyobb mértékben elmaradó értékeket láthatunk. Egyedül a nyertes NFT pályázatszám tekintetében volt az országos átlagnál kedvezőbb az LHH14 és a HH47 kistérségek mutatóértéke (a regionális HH térségek esetében még ez sem állítható). Vizsgálatunk szerint tehát elfogadható az előzetes feltételezés, hogy az egy főre jutó összes megítélt támogatás a 33 komplex programmal fejlesztendő LHH kistérségben a legmagasabb és a nem kezelt 14 LHH kistérségben pedig relatíve alacsonyabb, ami arra utal, hogy az LHH Program a pályázati aktivitás növelésén, a helyi kapacitások megerősítésén keresztül a forráslekötés jelentős ösztönző tényezője. Az LHH33 kedvezményezési kategórián belül persze a szórás jellemzően nagy, a kistérségek egy jelentős része az átlagosnál jóval több forráshoz jutott. Ugyanakkor országos viszonylatban még a kevesebb forrást szerző LHH33 kistérségek is kedvezőbb helyzetben vannak, szélsőségesen kevés forráshoz jutó elmaradott térség nincs közöttük.

Végleges változat

14. táblázat: A kedvezményezési kategóriák összesített és egy lakosra jutó pályázati mutatói (ÚMFT) Országos összes

Mutató

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH13

Összesített érték Igényelt támogatás (md Ft) Támogató által megítélt támogatás (md Ft) Leszerződött összeg (md Ft) Kifizetett összeg (md Ft) Beadott pályázatok száma (db) Támogatással rendelkező pályázat (nyertes) (db) Szerződést kötött pályázat (db) Kifizetéssel rendelkező pályázat (db) Nyertes NFT pályázat (db)

9 286 4 933 4 153 1 954 101 084 55 538 48 039 38 308 19 644

944 489 393 204 12 034 6 302 5 505 4 706 2 064

364 189 160 82 4 799 2 377 2 063 1 759 1 144

1 280 645 569 257 15 675 8 456 7 367 6 018 3 405

255 146 129 63 3 587 1 946 1 766 1 452 895

981 338 507 807 408 090 212 418 12,5 6,6 5,7 4,9 2,1

682 605 354 741 299 475 154 644 9,0 4,5 3,9 3,3 2,2

778 643 392 491 346 342 156 205 9,5 5,1 4,5 3,7 2,1

449 259 257 611 227 402 110 576 6,3 3,4 3,1 2,6 1,6

Egy főre jutó érték* Igényelt támogatás (Ft) Támogató által megítélt támogatás (Ft) Leszerződött összeg (Ft) Kifizetett összeg (Ft) Beadott pályázatok száma (db) Támogatással rendelkező pályázat (nyertes) (db) Szerződést kötött pályázat (db) Kifizetéssel rendelkező pályázat (db) Nyertes NFT pályázat (db)

917 743 487 553 410 409 193 081 10,0 5,5 4,8 3,8 1,9

*Az országos értéket meghaladó eredményt félkövér számokkal jeleztük 13. ábra: Egy főre jutó ÚMFT keretében megítélt támogatás kistérségtípusok szerint, 2007-2012 augusztus* 1200

Komplex programmal támogatandó LHH Kisteleki

Kunszentmiklósi

Többi LHH Többi HH

1000 Egy főre jutó megítélt támogatás, ezer Ft

72

Regionális szempontból támogatandó Sellyei

Mórahalomi

Egyéb kistérség

800

600

400

200 Pacsai 0 1

1,5

2

2,5 3 3,5 Komplex fejlettségi mutató

* A diagram Jablonszky 2011 nyomán készült.

4

4,5

5


73

14. ábra: Egy főre jutó ÚMFT keretében kifizetett támogatás kistérségtípusok szerint, 2012. aug. Komplex programmal támogatandó LHH

Egy fore jutó kifizetett összeg, ezer Ft

600

Többi LHH Kisteleki

Többi HH kistérség Regionális szempontból támogatandó

500

Egyéb

Tokaji Szikszói

400

300

200

100

0 1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Komplex fejlettségi mutató

A beadott és a nyertes pályázatok projektgazdák szerinti megoszlása az egyes kedvezményezési térségtípusokban az országos arányoktól jellegzetesen eltérő képet mutat. A felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriák mindegyikében az országos szintnél szignifikánsan magasabb az önkormányzatok és önkormányzati szervek által beadott pályázatok részaránya az összes pályázatból. Az LHH kategóriákban ezen felül kis mértékben a nonprofit szervezetek szerepvállalása is magasabbnak tűnik. Az önkormányzati szereplők átlagnál magasabb részaránya a nyertes pályázatokat nézve is látszik, miközben összességében a legtöbb kistérségi kategóriában a vállalkozások voltak a domináns pályázók. A pályázói szerkezetben tehát az önkormányzatok súlya jelentősebb, a központi költségvetési szervek súlya viszont kisebb, mint az országos részarány. 15. ábra: A nyertes pályázatok megoszlása projektgazdák és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) 100% 90% 80% Egyéb

70%

Nonprofit szervezet 60%

Egyéb költségvetési szerv

50%

Önkormányzat, önkormányzati szerv

40%

Központi költségvetési szerv Jogi személyiség nélküli vállalkozás

30%

Jogi személyiségű vállalkozás

20% 10% 0% országos

LHH33

LHH14

HH47

RHH13

74

Végleges változat

15. táblázat: A beadott és nyertes pályázatok megoszlása projektgazdák és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) Országos összes

Projektgazda kategóriák

LHH33

LHH14

Regionális HH13

HH47

Beadott pályázatok megoszlása* Jogi személyiségű vállalkozás Jogi személyiség nélküli vállalkozás Központi költségvetési szerv Önkormányzat, önkormányzati szerv Egyéb költségvetési szerv Nonprofit szervezet Egyéb Összesen

48,2% 13,5% 3,3% 25,5% 0,0% 9,0% 0,6%

34,4% 11,5% 1,7% 42,6% 0,0% 9,4% 0,4%

30,7% 11,1% 2,6% 43,5% 0,0% 11,3% 0,7%

39,4% 13,1% 2,3% 37,0% 0,0% 7,6% 0,6%

38,9% 14,1% 1,9% 38,0% 0,0% 6,6% 0,5%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Nyertes pályázatok megoszlása* Jogi személyiségű vállalkozás Jogi személyiség nélküli vállalkozás Központi költségvetési szerv Önkormányzat, önkormányzati szerv Egyéb költségvetési szerv Nonprofit szervezet Egyéb Összesen

52,7% 19,7% 2,9% 19,7% 0,0% 4,5% 0,5%

41,1% 16,2% 1,4% 35,7% 0,0% 5,2% 0,3%

35,4% 17,4% 2,6% 37,6% 0,0% 6,0% 1,0%

45,0% 19,4% 2,1% 29,0% 0,0% 3,9% 0,6%

43,1% 21,2% 2,0% 30,3% 0,0% 2,8% 0,6%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%


Azt is vizsgáljuk, hogy vajon az elmaradottabb térségekből érkező pályázatok gyengébb minőségűeke és nagyobb arányban kerülnek-e elutasításra. Az egyes kedvezményezési térségi kategóriák az ÚMFT pályázatokban különböző sikerességgel vettek részt. Az országosan jellemző 54,9%-os nyerési arányt egyetlen hátrányos helyzetű kistérségi csoport sem érte el. E tekintetben a relatíve legsikeresebb a regionális HH kistérségek csoportja, ahol 54%-os volt a pályázatok nyerési aránya. A legtöbb nem megvalósult, avagy nem nyertes pályázat az LHH14 kistérségek csoportjában volt feljegyezhető, ahol a pályázatok nyerési aránya csak 49,5%-os volt. 16. ábra: A kedvezményezési térségtípusok pályázati és nyerési mutatói (ÚMFT) 56% 54,9% 54,3% 53,9% 54% 52,4% 52%

50%

49,5%

48%

46% országos kistérségi átlag

Beadott pályázatok száma (db) Támogatással rendelkező pályázat (nyertes) (db) Nyerési arány

LHH33

LHH14

HH47

RHH13

Országos összes

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH13

101 084

12 034

4 799

15 675

3 587

55 538

6 302

2 377

8 456

1 946

54,9%

52,4%

49,5%

53,9%

54,3%


75

A kedvezményezési kategóriák átlagai persze jelentős különbségeket fednek el. Általánosságban az mondható el, hogy a fejlettség nem túl jól magyarázza a nyerési arányt. Rosszabb nyerési arány jellemzi ugyan az LHH14 térségeket, de ez csak két kistérség (a tabi és a derecske-létavértesi) kiugróan alacsony rátájának köszönhető; a kedvezményezési kategóriák között nem lényeges az eltérés. 17. ábra: Nyerési arány az ÚMFT keretében benyújtott pályázatok közül kistérségtípusok szerint, 2012. augusztus Komplex programmal támogatandó LHH Többi LHH Többi HH Regionális szempontból támogatandó Egyéb kistérség

80%

Nyertes pályázatok aránya

70%

60%

50%

40%

30% 1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Komplex fejlettségi mutató

A komplex programmal támogatott 33 leghátrányosabb helyzetű kistérségek csoportjában is jelentős szóródást mutatnak a nyerési ráták. Az összes ÚMFT konstrukciót nézve a legtöbb pályázat a Bátonyterenyei kistérségben volt sikeres, ahol 62,4%-os volt a nyerési mutató. Ezzel szemben például az Encsi kistérségben a pályázatoknak csak a 42,1%-a nyert el támogatást, azaz – közvetetten nézve – itt relatíve nagy volt a nem megvalósuló fejlesztések aránya. Ha kizárólag az LHH Program adatait nézzük, a pályázatok átlagos nyerési aránya 55,5%-nak adódik. Az LHH Programban szintén a Bátonyterenyei kistérség bizonyult a legsikeresebbnek, ahol a programban benyújtott pályázatok 83,3%-a kapott támogatást. A legkisebb LHH nyerési aránnyal rendelkező kistérség a Fehérgyarmati, 42,1%-os rátával. 16. táblázat: A legmagasabb és legalacsonyabb nyerési aránnyal rendelkező kistérségek (az LHH33 közül) (ÚMFT) Kistérségnév

Nyerési arány

Kistérségnév

Nyerési arány az LHH Programban

Bátonyterenyei Barcsi Kisteleki Mezőcsáti Mátészalkai

62,4% 60,7% 60,4% 57,3% 56,9%

Bátonyterenyei Bodrogközi Mezőcsáti Sellyei Barcsi

83,3% 68,4% 66,7% 65,7% 65,2%

Bácsalmási Csurgói Abaúj-Hegyközi Fehérgyarmati Encsi

46,6% 44,4% 44,3% 43,2% 42,1%

Szigetvári Vásárosnaményi Szikszói Csurgói Fehérgyarmati

46,7% 46,7% 45,7% 43,6% 42,1%

76

Végleges változat

A megítélt támogatások operatív programok szerinti megoszlását nézve jellemző forrásszerkezeti eltolódások figyelhetők meg a felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriákban. (A megítélt támogatásokhoz képest a kifizetett támogatások szerint vizsgált arányeltolódások csak kisebb eltéréseket mutatnak.) Az összes kedvezményezési csoportban a ROP támogatások nagysága volt a legmagasabb 37-47% közötti részesedéssel. Ez az arány jóval meghaladja az országosan jellemző 30,8%-os részarányt. Az egy főre jutó értéket tekintve azonban csak az LHH kistérségekben nagyobb a ROP megítélt támogatások értéke az országos átlagértéknél. A kedvezményezési térségcsoportokban másrészt a KEOP források súlya tekinthető átlag felettinek. A KEOP jelentős súlya az országos átlagot általában számottevő mértékben meghaladó egy főre jutó megítélt támogatási értékekben is visszatükröződik. Harmadsorban a GOP támogatások országos átlagnál valamivel magasabb támogatási részarányát említhetjük. A várakozásokkal ellentétben tehát úgy tűnik, nem igaz, hogy az elmaradott térségekbe relatíve kevés GOP-os, illetve gazdaságfejlesztésre irányuló pénz kerül. Ennek hátterében azonban csupán két kistérség, a Kisteleki és a Bátonyterenyei extrem módon kiemelkedő adata áll; a többi LHH33 kistérségekre jóval kevesebb gazdaságfejlesztési jellegű támogatás érkezik. (Lásd Függelék.) A várakozásoktól eltérően az LHH térségekben az egy főre jutó TÁMOP forrás jóval az országos átlag alatt van. Ennek oka azonban az országos átlagot felfelé módosító, Budapesten regisztrált kiugróan magas forrásérték. Az LHH33 kistérségek relatív előnye a TÁMOP források abszorpciójában a vidéki átlaghoz, de még inkább az LHH14 és HH47 kategóriához képest kiugróan magas. 17. táblázat: A megítélt támogatások mutatói operatív programok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) OP ÁROP EKOP GOP KEOP KÖZOP TÁMOP TIOP VOP ROP-ok

Országos összes

LHH33

LHH14

Összes megítélt támogatás (mó Ft) 26 495 1 241 27 432 0 638 895 86 794 971 914 127 942 619 112 4 598 677 342 42 983 413 527 23 077 13 968 0 1 511 346 202 005

HH47

Regionális HH13

610 0 25 555 57 865 20 10 656 9 534 0 84 835

1 119 0 101 862 224 633 2 977 31 199 47 166 0 236 400

220 0 18 070 44 497 2 160 5 934 6 188 0 69 097

1 144 0 47 945 108 566 37 19 993 17 888 0 159 167

681 0 61 950 136 616 1 810 18 974 28 685 0 143 773

388 0 31 847 78 424 3 807 10 459 10 907 0 121 779

Egy főre jutó megítélt támogatás (Ft)* ÁROP EKOP GOP KEOP KÖZOP TÁMOP TIOP VOP ROP-ok

2 619 2 711 63 144 96 057 61 188 66 943 40 870 1 381 149 370

1 290 0 90 199 132 960 4 778 44 669 23 982 0 209 929



77

18. ábra: A megítélt támogatások egy főre jutó értéke operatív programok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT)

144

159 149

ROP-ok 29 18 24

TIOP

19 20

TÁMOP

41 45

2 0 5

KÖZOP

67

61 109

KEOP 96 48

GOP

137 133

50

HH47 LHH14

62 63

0

210

LHH33 Országos összes

90 100

150

200

250

19. ábra: A megítélt támogatások megoszlása az operatív programok között kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) 100%

80%

VOP ÁROP EKOP

60%

TIOP KÖZOP GOP

40%

TÁMOP KEOP ROP-ok

20%

0% Országos összes

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH13

Az operatív programok szerinti forrásszerkezet az NFT kifizetett támogatások alapján is egyértelmű és jellegzetes sajátosságokat mutatott a vizsgált kedvezményezési térségtípusokban. Az országos átlaghoz képest az agrár- és vidékfejlesztési (AVOP) források részaránya ezekben a kistérségekben mindenütt magasabb volt. Emellett a ROP források is kiemelkedő szerepűek voltak a vizsgált térségcsoportokban Kiemelhető továbbá a KIOP források jelentősebb szerepe is, főleg az LHH kistérségekben. Az NFT idején viszont gazdaságfejlesztésre és a humán erőforrások fejlesztésére relatíve is nagyon kevés forrás jutott.

78

Végleges változat

18. táblázat: A kifizetett támogatások mutatói operatív programok és kedvezményezési kategóriák szerint (NFT) OP

Országos összes

LHH33

LHH14

Összes kifizetett támogatás (mó Ft) 109 085 19 480 12 320 153 107 8 132 3 914 171 607 4 290 3 746 103 911 15 832 11 255 113 845 20 476 10 204

AVOP GVOP HEFOP KIOP ROP

Regionális HH13

HH47 33 445 18 959 9 937 13 985 22 238

6 451 6 199 2 668 4 100 6 024

23 116 7 343 7 029 21 117 19 145

20 340 11 531 6 043 8 506 13 525

11 369 10 925 4 703 7 226 10 617

29,7% 9,4% 9,0% 27,2% 24,6% 100,0%

33,9% 19,2% 10,1% 14,2% 22,6% 100,0%

25,4% 24,4% 10,5% 16,1% 23,7% 100,0%

Egy főre jutó kifizetett támogatás* AVOP GVOP HEFOP KIOP ROP

10 781 15 132 16 960 10 270 11 252

20 244 8 451 4 458 16 453 21 279

A kifizetett támogatások megoszlása* AVOP GVOP HEFOP KIOP ROP Összesen

16,7% 23,5% 26,3% 15,9% 17,5% 100,0%

28,6% 11,9% 6,3% 23,2% 30,0% 100,0%


A megítélt támogatások támogatási típusok szerinti értékei azt mutatják, hogy a felzárkóztatási célból kedvezményezett kistérségek forrásszerkezetében az országos átlagos részesedésnél magasabb volt a közszolgáltatások fejlesztésének és a vállalati támogatásoknak a részesedése. Ez minden kedvezményezési térségtípus esetében igaz. Az LHH14 kistérség esetében továbbá feltűnő, hogy a helyi kommunális infrastruktúra-fejlesztést célzó támogatások aránya több mint 50%-os súlyt képvisel, továbbá a HH47 kistérségek esetében is meghaladja az országos részesedést. Úgy tűnik, hogy az LHH Program a helyi kommunális infrastruktúra fejlesztésétől a közszolgáltatások fejlesztése irányába terelte a forrásokat. Az egy főre jutó támogatások különösen az LHH33 kistérségek esetében haladták meg az országos átlagértékeket a közszolgáltatások fejlesztése, a vállalati támogatások és valamelyest az aktivitást, foglalkoztatást elősegítő fejlesztések esetében. A vizsgált térségcsoportok ugyanakkor erősen alulreprezentáltak a felsőoktatási és K+F, valamint a humánerőforrás-fejlesztési támogatások vonatkozásában. 19. táblázat: A megítélt támogatások mutatói támogatási típusok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) Támogatási típusok 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie)

Országos összes

LHH33

Összes megítélt támogatás (mó Ft) 1 335 443 123 059 35 817 1 058 708 673 95 118 313 606 2 337 440 398 64 308 156 172 16 708 munkaerőpiaci 132 898 3 592

LHH14

HH47

Regionális HH13

63 847 99 34 237 2 558 17 443 2 737 1 314

188 002 2 336 106 956 12 752 85 946 6 337 5 591

31 551 2 729 27 381 3 803 13 513 1 104 1 933

4 377

2 791

9 994

1 852

127 885 1 099 98 849 2 429

119 790 187 64 236 4 799

114 338 1 421 65 048 7 755

55 607 4 810 48 258 6 702

80 358 Egy főre jutó megítélt támogatás*

1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F

131 985 3 540 70 040 30 995


5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie)

79

43 526 15 435

66 830 17 364

32 726 5 135

52 270 3 854

23 817 1 946

13 135 7 942

3 733 4 548

2 466 5 236

3 400 6 078

3 407 3 265

munkaerőpiaci

A megítélt támogatások megoszlása* 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie) Összesen

41,7% 1,1% 22,1% 9,8% 13,7% 4,9%

39,6% 0,3% 30,6% 0,8% 20,7% 5,4%

51,1% 0,1% 27,4% 2,0% 14,0% 2,2%

45,0% 0,6% 25,6% 3,1% 20,6% 1,5%

37,6% 3,3% 32,6% 4,5% 16,1% 1,3%

4,1% 2,5% 100,0%

1,2% 1,4% 100,0%

1,1% 2,2% 100,0%

1,3% 2,4% 100,0%

2,3% 2,2% 100,0%

munkaerőpiaci


Mivel a kifizetések az egyes támogatási típusokban nem ugyanolyan sebességgel zajlanak, a megítélt és a kifizetett támogatások szerinti táblázatok némiképp eltérő arányokat szemléltetnek. A kifizetett támogatások esetében a közszolgáltatások fejlesztése a fenti táblázathoz képest még jelentősebb belső részesedési arányeltolódásokat mutat. Az országos szinten jellemző 23,3%-hoz képest a kistérségi csoportokban 31-36% körül alakul a közszolgáltatás-fejlesztési források súlya. Egyes kistérségi kategóriákban a vállalati támogatások aránya is magasabb az országos átlagnál. 20. táblázat: A kifizetett támogatások mutatói támogatási típusok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) Országos összes

Támogatási típusok 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie)

Regionális HH13

LHH33

LHH14

HH47

Összes kifizetett támogatás (mó Ft) 653 792 64 867 25 788 297 444 038 71 479 177 113 1 056 329 823 49 664 127 136 9 675 munkaerőpiaci 70 455 2 986

33 161 94 29 071 1 124 13 378 1 881 925

83 711 1 588 80 842 7 651 63 720 4 565 4 767

21 071 1 796 22 667 1 828 10 878 919 1 727

4 377

2 791

9 994

1 852

64 616 2 549 43 885 17 505 32 597 12 565

67 411 309 74 283 1 097 51 612 10 055

62 216 176 54 544 2 108 25 099 3 529

50 911 966 49 166 4 653 38 753 2 776

37 137 3 166 39 950 3 221 19 173 1 620

6 963 7 942

3 103 4 548

1 735 5 236

2 899 6 078

3 044 3 265

80 358 Egy főre jutó kifizetett támogatás*

1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie)

munkaerőpiaci

A kifizetett támogatások megoszlása* 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie) Összesen

34,3% 1,4% 23,3% 9,3% 17,3% 6,7%

31,7% 0,1% 35,0% 0,5% 24,3% 4,7%

40,2% 0,1% 35,3% 1,4% 16,2% 2,3%

32,6% 0,6% 31,5% 3,0% 24,8% 1,8%

33,6% 2,9% 36,1% 2,9% 17,3% 1,5%

3,7% 4,2% 100,0%

1,5% 2,1% 100,0%

1,1% 3,4% 100,0%

1,9% 3,9% 100,0%

2,8% 3,0% 100,0%

munkaerőpiaci


80

Végleges változat

Az NFT kifizetések számadatai alapján a vizsgált kedvezményezési térségcsoportokban a helyi kommunális infrastruktúra fejlesztését célzó támogatások voltak kimagasló súlyúak, s egyben az országos átlagos értéket jelentősen meghaladó részesedésűek. Másodsorban az NFT vállalati támogatások említhetők, mint felülreprezentált kategória. Szignifikánsan alulreprezentáltak voltak ugyanakkor a térségcsoportok forrásszerkezetében a felsőoktatási és K+F, az aktivitási és foglalkoztatási, valamint a humánerőforrás-fejlesztési támogatások. 21. táblázat: A kifizetett támogatások mutatói támogatási típusok és kedvezményezési kategóriák szerint (NFT) Országos összes

Támogatási típusok 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok

Regionális HH13

LHH33

LHH14

HH47

Összes kifizetett támogatás (mó Ft) 181 682 30 353 5 931 0 123 910 15 356 54 584 530 168 428 18 804 48 919 1 186 munkaerőpiaci 49 823 1 980

21 056 116 6 993 227 10 417 1 680 941

32 352 935 18 450 1 819 40 035 1 758 3 101

8 561 182 4 626 131 10 613 277 1 049

Egy főre jutó kifizetett támogatás* 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok

17 956 586 12 246 5 395 16 646 4 835

31 544 0 15 958 551 19 541 1 232

39 506 217 13 120 425 19 544 3 152

19 676 568 11 221 1 106 24 348 1 069

15 088 321 8 154 231 18 705 488

4 924

2 058

1 766

1 886

1 849

munkaerőpiaci A kifizetett támogatások megoszlása*

1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok Összesen

28,7% 0,9% 19,6% 8,6% 26,6% 7,7%

44,5% 0,0% 22,5% 0,8% 27,6% 1,7%

50,8% 0,3% 16,9% 0,5% 25,1% 4,1%

32,9% 0,9% 18,7% 1,8% 40,7% 1,8%

33,7% 0,7% 18,2% 0,5% 41,7% 1,1%

7,9% 100,0%

2,9% 100,0%

2,3% 100,0%

3,2% 100,0%

4,1% 100,0%

munkaerőpiaci


5.1.2

A kedvezményezett térségek forrásabszorpciós jellemzői dinamikakategória szerint

Az alábbiakban azokat a vizsgálati eredményeket mutatjuk be, amelyek szerint a leszakadó, illetve kedvezőtlen dinamikájú térségek jellemzően eltérnek a hátrányos helyzetű térségek többi csoportjától, az átlagostól. Az előzőekből kiderült, hogy a leghátrányosabb helyzetű 33 kistérségbe fajlagosan az átlagnál több forrás került. Ha ugyanezen 107 kistérséget aszerint kategorizáljuk, hogy a 2000 és 2010 közötti időszakban társadalmi-gazdasági fejlettségük az átlagoshoz képest hogyan változott, nem ilyen kedvező a kép. Épp a vizsgálatunk szempontjából kiemelten fontos leszakadó kistérségi csoportba érkezett az országos átlagos értéknél kevesebb támogatás, s ugyanez mondható el a kedvezőtlen dinamikájú kistérségekről is. Tehát épp a legproblémásabb, lemaradóban lévő térségekbe nem sikerült az átlagosnál több forrást terelni, ami úgy is megfogalmazható, hogy ahová sikerült forrást juttatni, az a térség nagy valószínűséggel feljebb tudott zárkózni. Különösen az agrár- és


81

vidékfejlesztési forrásokból jut kevés forrás a leszakadó és lemaradó térségekbe; az ÚMFT kifizetésekben inkább a legdinamikusabb kistérségek előnye érzékelhető. 22. táblázat: Hátrányos helyzetű térségek társadalmi-gazdasági kategóriák összesített és egy lakosra jutó forrásszerzési mutatói

Mutató

Országos összes

Kedvezőtlen dinamikájú kistérségek

Átlagos dinamikájú kistérségek

Kedvező dinamikájú kistérségek

Leszakadó kistérségek

66 794 174 26,4 15,3 76,8 127,4 245,8

17 2 418 378 114,3 46,4 263,4 386,3 810,5

11 494 349 21,2 10,0 64,9 92,7 188,8

47 282 19 174 108 923 159 745 335 124

42 858 20 318 131 252 187 572 382 000

26 290 14 946 102 364 173 098 316 699

Összesített érték Kistérségek száma (db) Népességszám (2010, fő) NFT kifizetés AVOP nélkül (md Ft) NFT AVOP kifizetés (md Ft) EMVA kifizetés vállalati transzfer nélkül (md Ft) ÚMFT kifizetés (md Ft) Összes forrás vállalati transzfer nélkül (md Ft)

174 10 118 118 542,5 109,1 669,1 1 953,6 3 274,3

24 6 411 217 380,5 37,4 264,0 1 347,2 2 029,1

Egy főre jutó érték* NFT kifizetés AVOP nélkül (Ft) NFT AVOP kifizetés (Ft) EMVA kifizetés vállalati transzfer nélkül (Ft) ÚMFT kifizetés (Ft) Összes forrás vállalati transzfer nélkül

53 614 10 781 66 129 193 081 323 604

33 276 19 243 96 664 160 362 309 545


A társadalmi-gazdasági térségcsoportok forrásszerkezetében is az ÚMFT kifizetések képezik a legnagyobb súlyt (nominál adatok alapján számítva), és ilyen bontásban is az EMVA források súlya relatíve magasabb az átlagosnál. Az ÚMFT pályázati mutatóit nézve látszik, hogy a térségcsoportok adatai csak ritkán tekinthetők kedvezőbbnek az országos átlagnál. Mindössze a kedvező dinamikájú és a leszakadó kistérségek esetében láthatunk az országos átlagnál magasabb adatokat az egy lakosra jutó beadott pályázatok és az egy lakosra jutó kifizetéssel rendelkező pályázatok vonatkozásában. Az NFT nyertes pályázatok fajlagos értéke ugyanakkor az átlagos és a kedvező dinamikájú csoportnál is jobb volt mint az országos átlag. 23. táblázat: Hátrányos helyzetű térségek társadalmi-gazdasági kategóriák szerint összesített és egy lakosra jutó pályázati mutatói

Mutató

Országos összes





Összesített érték Igényelt támogatás (md Ft) Támogató által megítélt támogatás (md Ft) Leszerződött összeg (md Ft) Kifizetett összeg (md Ft) Beadott pályázatok száma (db) Támogatással rendelkező pályázat (nyertes) (db) Szerződést kötött pályázat (db) Kifizetéssel rendelkező pályázat (db) Nyertes NFT pályázat (db)

9 286 4 933 4 153 1 954 101 084

702 331 274 127 7 681

1 751 923 797 386 23 352

391 215 180 93 5 062

403 196 158 73 4 353

55 538 48 039 38 308 19 644

3 999 3 433 2 873 1 534

12 389 10 895 9 101 4 852

2 693 2 373 1 961 1 122

2 231 1 895 1 611 700

917 743 487 553 410 409 193 081 10,0

883 878 417 382 344 760 160 362 9,7

723 888 381 509 329 434 159 745 9,7

790 399 435 178 364 747 187 572 10,2

961 467 467 967 377 056 173 098 10,4

5,5

5,0

5,1

5,5

5,3

Egy főre jutó érték* Igényelt támogatás (Ft) Támogató által megítélt támogatás (Ft) Leszerződött összeg (Ft) Kifizetett összeg (Ft) Beadott pályázatok száma (db) Támogatással rendelkező pályázat (nyertes) (db)

82

Végleges változat

Mutató

Országos összes





Szerződést kötött pályázat (db)

4,8

4,3

4,5

4,8

4,5

Kifizetéssel rendelkező pályázat (db)

3,8

3,6

3,8

4,0

3,8

Nyertes NFT pályázat (db)

1,9

1,9

2,0

2,3

1,7


A beadott és a nyertes pályázatok projektgazdák szerinti megoszlása az egyes társadalmi-gazdasági dinamikai térségtípusokban az országos arányoktól jellegzetesen eltérő képet mutat. A vizsgált térségek mindegyikében az országos szintnél szignifikánsan magasabb az önkormányzatok és önkormányzati szervek által beadott pályázatok részaránya az összes pályázatból. A kedvezőtlen dinamikájú és a leszakadó kategóriákban ezen felül kis mértékben a nonprofit szervezetek szerepvállalása is magasabbnak tűnik. Az önkormányzati szereplők átlagnál magasabb részaránya a nyertes pályázatokat nézve is látszik, miközben összességében a legtöbb kistérségi kategóriában a vállalkozások voltak a domináns pályázók. A pályázói szerkezetben tehát a társadalmi-gazdasági dinamikai csoportokat nézve is jelentősebb a súlya az önkormányzatoknak, és különösen a leszakadó és kedvezőtlen dinamikájú térségekre igaz ez az állítás. 24. táblázat: A beadott és a nyertes pályázatok megoszlása projektgazdák és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben (ÚMFT)

Projektgazda kategóriák

Országos összes





36,1% 12,0% 1,8% 40,8% 0,0% 9,0% 0,3% 100,0%

37,0% 13,0% 2,1% 39,0% 0,0% 8,3% 0,5% 100,0%

34,7% 10,6% 2,5% 42,0% 0,0% 9,4% 0,8% 100,0%

42,0% 17,2% 1,7% 33,8% 0,1% 5,0% 0,3% 100,0%

42,8% 19,2% 2,0% 31,5% 0,0% 4,1% 0,6% 100,0%

40,8% 15,8% 1,9% 35,0% 0,0% 5,6% 0,9% 100,0%

Beadott pályázatok megoszlása* Jogi személyiségű vállalkozás Jogi személyiség nélküli vállalkozás Központi költségvetési szerv Önkormányzat, önkormányzati szerv Egyéb költségvetési szerv Nonprofit szervezet Egyéb Összesen

48,2% 13,5% 3,3% 25,5% 0,0% 9,0% 0,6% 100,0%

34,4% 11,5% 1,7% 42,6% 0,0% 9,4% 0,4% 100,0%

Nyertes pályázatok megoszlása* Jogi személyiségű vállalkozás Jogi személyiség nélküli vállalkozás Központi költségvetési szerv Önkormányzat, önkormányzati szerv Egyéb költségvetési szerv Nonprofit szervezet Egyéb Összesen

52,7% 19,7% 2,9% 19,7% 0,0% 4,5% 0,5% 100,0%

41,1% 16,2% 1,4% 35,7% 0,0% 5,2% 0,3% 100,0%


A megítélt ÚMFT támogatások operatív programok szerinti megoszlása alapján kiemelhető, hogy a GOP és a ROP támogatások aránya különösen a kedvező dinamikájú kistérségekben magas, a támogató által megítélt KEOP támogatások pedig a leszakadó térségkategóriában tekinthetők kimondottan jelentősnek. Főként a GOP-os támogatások hiányoznak a romló helyzetű kistérségekből.


83

25. táblázat: A megítélt támogatások mutatói operatív programok és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben (ÚMFT) Országos összes

OP





437 0 37 766 51 426 889 16 041 9 594 0 98 977

433 0 30 409 71 305 298 13 691 10 844 0 69 265

885 0 76 395 104 027 1 799 32 449 19 407 0 200 216

1 032 0 72 515 170 035 710 32 647 25 859 0 165 170

0,2% 0,0% 17,6% 23,9% 0,4% 7,5% 4,5% 0,0% 46,0% 100,0%

0,2% 0,0% 15,5% 36,3% 0,2% 7,0% 5,5% 0,0% 35,3% 100,0%

Összes megítélt támogatás (mó Ft) 26 495 767 1 986 27 432 0 0 638 895 52 219 142 297 971 914 117 663 285 848 619 112 518 8 348 677 342 22 365 52 366 413 527 19 265 57 106 13 968 0 0 1 511 346 118 678 374 682

ÁROP EKOP GOP KEOP KÖZOP TÁMOP TIOP VOP ROP-ok

Egy főre jutó megítélt támogatás (Ft/fő)* ÁROP EKOP GOP KEOP KÖZOP TÁMOP TIOP VOP ROP-ok

2 619 2 711 63 144 96 057 61 188 66 943 40 870 1 381 149 370

ÁROP EKOP GOP KEOP KÖZOP TÁMOP TIOP VOP ROP-ok Összesen

0,5% 0,6% 13,0% 19,8% 12,6% 13,8% 8,4% 0,3% 30,8% 100,0%

966 0 65 752 148 157 652 28 161 24 258 0 149 436

821 0 58 840 118 198 3 452 21 654 23 613 0 154 931

A megítélt támogatások megoszlása* 0,2% 0,0% 15,8% 35,5% 0,2% 6,7% 5,8% 0,0% 35,8% 100,0%

0,2% 0,0% 15,4% 31,0% 0,9% 5,7% 6,2% 0,0% 40,6% 100,0%


A GOP és a ROP források országos átlagnál jelentősebb súlya a kifizetett támogatások adatai szerint is kimutatható a társadalmi-gazdasági dinamika kategóriákban, de nem minden vonatkozásban. A ROP kifizetések súlya bár az országosnál nagyobb a leszakadó és a kedvezőtlen dinamikájú kistérségekben, az egy lakosra jutó ROP kifizetések nagysága már elmarad az országos átlagtól. A vizsgált kistérségi csoportokban ugyanakkor az országos átlagtól mindenütt elmaradnak a KÖZOP és a TÁMOP kifizetések.

84

Végleges változat

20. ábra: Az egy főre jutó kifizetett támogatások értéke operatív programok és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben, Ft (ÚMFT) 120 000 100 000 ROP-ok

80 000

TÁMOP 60 000

GOP TIOP

40 000

KEOP

20 000 0 Országos összes





A megítélt ÚMFT támogatások támogatási típusok szerinti értékei azt mutatják, hogy az összes társadalmi-gazdasági dinamikai térségtípusban az országos átlagot meghaladó a helyi kommunális infrastruktúra, a vállalati támogatások és a közszolgáltatások fejlesztését célzó támogatások súlya a forrásszerkezetben. Ezzel szemben minden dinamikacsoportban alulreprezentált a felsőoktatási és K+F, az aktivitást és foglalkoztatást elősegítő, valamint a humánerőforrás-fejlesztést célzó támogatások súlya. (A kifizetett támogatások támogatási típusok szerinti megoszlása is ugyanezt tükrözi.) 26. táblázat: A megítélt támogatások mutatói támogatási típusok és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben (ÚMFT) Országos összes

Támogatási típusok 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, munkaerőpiaci programok 8. Kamattámogatások (Jeremie)


Összes megítélt támogatás (mó Ft) 1 335 443 92 235 35 817 1 679 708 673 57 873 313 606 2 966 440 398 37 479 156 172 8 015 aktív 132 898 3 334 80 358

3 275




254 124 4 344 168 475 16 061 116 788 12 787 6 855

60 099 200 37 344 2 422 26 944 6 084 2 241

57 164 1 431 33 141 913 21 751 5 321 1 558

12 758

2 980

1 914

Egy főre jutó megítélt támogatás* 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, munkaerőpiaci programok 8. Kamattámogatások (Jeremie)

131 985 3 540 70 040 30 995 43 526 15 435

116 140 2 114 72 872 3 734 47 192 10 092

105 080 1 796 69 665 6 641 48 292 5 288

121 572 404 75 542 4 900 54 504 12 307

136 313 3 413 79 028 2 178 51 869 12 687

13 135 7 942

4 199 4 124

2 834 5 276

4 534 6 028

3 716 4 564

42,9% 0,7% 28,4% 2,7%

43,5% 0,1% 27,0% 1,8%

46,4% 1,2% 26,9% 0,7%

aktív

A megítélt támogatások megoszlása* 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F

41,7% 1,1% 22,1% 9,8%

44,6% 0,8% 28,0% 1,4%


Támogatási típusok 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, munakerőpiaci programok 8. Kamattámogatások (Jeremie) Összesen

85

Országos összes





13,7% 4,9%

18,1% 3,9%

19,7% 2,2%

19,5% 4,4%

17,7% 4,3%

4,1% 2,5% 100,0%

1,6% 1,6% 100,0%

1,2% 2,2% 100,0%

1,6% 2,2% 100,0%

1,3% 1,6% 100,0%

aktív


5.1.3

Az LHH Program térségi forrásallokációs jellemzői

Az LHH Program azonosításához összesen 70 darab konstrukció adatát vettük figyelembe. A teljes adatbázisunkban 1336 rekordot (projektet) lehetett meghatározni, amelyek a komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű 33 kistérség LHH Programban beadott pályázatainak adatait tartalmazzák. A 33 LHH kistérségben a 2012 augusztusáig összesen mintegy 74 milliárd forintnyi támogatást ítéltek meg a pályázók számára, s ebből 30 milliárd forintnyi támogatás már kifizetésre is került. (Az NFÜ munkatársai szerint az utóbbi fél évben a kifizetés ehhez képest jelentősen emelkedett, 2013. február elején 40 md fölötti.) 27. táblázat: Az LHH33 kistérségben regisztrált források értéke összesen és az LHH Program keretein belül (ÚMFT) összes ÚMFT forrás

Mutató

LHH Program

összesített érték (md Ft) Igényelt támogatás Támogató által megítélt támogatás Leszerződött összeg Kifizetett összeg

944,3 488,6 392,7 204,4

121,0 73,9 56,3 30,2

egy főre jutó érték* (Ft) Igényelt támogatás Támogató által megítélt támogatás Leszerződött összeg Kifizetett összeg

981 338 507 807 408 090 212 418

125 737 76 819 58 559 31 388

*Az országos értéket meghaladó eredményt félkövér számokkal jeleztük 28. táblázat: Az LHH Program keretében megítélt/kifizetett támogatások súlya az összes NSRK forráshoz képest (az LHH33 kistérségben és országosan) (ÚMFT) Mutató

Az LHH Program részesedése az LHH33 kistérségben

Az LHH Program részesedése az országban

Részesedés az összes kifizetésből (EMVA váll.transzfer nélküli kifizetésekkel) Részesedés az összes ÚMFT kifizetésből

9,2%

1,15%

14,8%

1,55%

Részesedés az összes ÚMFT megítélt támogatásból

15,1%

1,50%

Az LHH Program keretében kifizetett támogatások részaránya az LHH33 kistérségekben az EMVA vállalati transzfer nélküli és az NSRK forrásokat nézve meghaladja a 9%-ot. Ha csak az ÚMFT forrásokat nézzük, akkor a kifizetések és a támogató által megítélt támogatás súlya már 15% körüliek, de ez még mindig viszonylag kis részét képezi a LHH33 térségek forrásportfoliójának. A teljes LHH Program országos súlya az ÚMFT kifizetéseken és megítélt támogatásokon belül másfél százalék körül alakul.

86

Végleges változat

Az LHH Program a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérségben az országos átlag fölé emelte az egy főre jutó megítélt és kifizetett támogatásokat, de ugyanezen összeg nem lett volna elég arra, hogy a programból kimaradó további 14 LHH kistérség, vagy a többi 47 hátrányos helyzetű kistérség fajlagos adatát is az átlag fölé kerüljön. Ráadásul ezt az összeget nem is extra juttatásként kell értelmezni. Az LHH Program a feltételezhetően a programon kívüli forrásabszorpcióra is kedvező hatást gyakorolt, és ez a hatás hiányzik a másik két kedvezményezési kategóriából. (Ez persze adódhat abból is, hogy az előnyben részesítés módszere is elsősorban az LHH33 kistérség felé térítette a forrásokat, ugyanakkor a gyakorlatban az LHH Program megjelenése után kevésbé differenciálták a különböző Operatív Programok a 47 leghátrányosabb helyzetű kistérséget.) 21. ábra: Regisztrált források egy lakosra jutó értéke a különböző kedvezményezési kategóriákban (ÚMFT) Egy lakosra jutó támogató által megítélt forrás, Ft

Egy lakosra jutó kifizetett összeg, Ft 600 000

600 000 LHH program keretében megítélt

500 000

500 000

400 000

400 000

300 000

300 000

200 000

200 000

100 000

100 000

0

LHH program keretében megítélt

0 országos összes

LHH33

LHH14

HH47

országos összes

LHH33

LHH14

HH47

Az LHH Program lokális részesedése a kistérségeken belül igen változatosan alakul, s e tekintetben jelentős különbségek figyelhetők meg a komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű 33 kistérség között. A megítélt támogatásokat nézve az LHH Program forrásai az ÚMFT-ből a Sellyei kistérség esetében mutatják a legnagyobb részesedést. Itt a megítélt támogatások 50%-a LHH Programból származik. Érdemes ugyanakkor megfigyelni, hogy a vizsgálat időpontjában a Sellyei kistérségben az LHH Program ÚMFT kifizetéseken belüli aránya viszont majdnem a legkisebb, ami az LHH kifizetések lokális előrehaladásának viszonylagos lassúságára utal. Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT megítélt támogatásból relatíve magas továbbá például a Kadarkúti vagy a Sásdi kistérségekben (30% feletti részaránnyal), miközben igen alacsony a Mátészalkai, Kisteleki vagy Hevesi kistérségekben (8% alatti részesedéssel). Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT kifizetésből igen magas a Mezőkovácsházai kistérségben (36,5%), és meglehetősen alacsony a Mátészalkai és Kisteleki kistérségekben, ahol – mint azt fentebb láthattuk – eleve sem nagy az LHH Programok súlya.


87

29. táblázat: A legnagyobb és legkisebb LHH Program-részesedéssel rendelkező kistérségek (az LHH33 kistérségek közül) (ÚMFT)

Kistérségnév

Sellyei Kadarkúti Sásdi Sárospataki Szikszói Tiszafüredi Berettyóújfalui Hevesi Kisteleki Mátészalkai

Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT megítélt támogatásból 50,3% 37,6% 31,8% 29,3% 27,0% 8,7% 8,5% 7,7% 5,3% 4,6%

Kistérségnév

Mezőkovácsházai Encsi Csengeri Sarkadi Bodrogközi Edelényi Hevesi Sellyei Mátészalkai Kisteleki

Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT kifizetésből 36,5% 25,9% 22,0% 21,8% 21,3% 12,0% 8,7% 7,4% 7,3% 6,4%

Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT megítélt támogatásból általában a dél-dunántúli és az észak-magyarországi kistérségekben nagyobb, míg például az alföldi területeken többnyire kisebb. A térbeli összefüggések azonban nem nevezhetők szignifikánsnak. A kifizetéseket nézve a kép jóval mozaikosabb, határozott térbeli trend nem mutatható ki. 22. ábra: Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT megítélt támogatásból az LHH33 kistérségekben

Részesedés az ÚMFT megítélt tám.-ból 37,6 - 50,3 % 25,4 - 37,6 % 17,1 - 25,4 % 11,3 - 17,1 % 4,6 - 11,3 % Nem LHH33 kistérség

(2) (6) (8) (8) (9) , (0)

88

Végleges változat

23. ábra: Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT kifizetett támogatásból az LHH33 kistérségekben

Részesedés az ÚMFT kifizetésekbõl 19,6 - 36,5 % 16,5 - 19,6 % 14,3 - 16,5 % 13,0 - 14,3 % 6,3 - 13,0 % Nem LHH33 kistérség

(7) (6) (7) (4) (9) , (0)

Az LHH Program előrehaladása a meghirdetett kerethez képest operatív programonként eltérően alakul. A vizsgálat időpontjában (2012.08.17) a megítélt támogatások a meghirdetett keret 80%-át már elérték a ROP-ok esetében, míg a TIOP támogatásoknál ez csak 56,2%-on állt. A leszerződött támogatások előrehaladása is a ROP-nál volt a legmagasabb, 58%. A kifizetett támogatások viszont a TIOP esetében mutatták a legnagyobb arányt, valamivel több, mint 32%-ot. (Az NFÜ munkatársai szerint az utóbbi fél évben megítélt forrásokat szinte teljes egészében le is szerződték, és a kifizetések is jelentősen emelkedtek.) 30. táblázat: Az LHH Program előrehaladásának mutatói operatív programok szerint (az LHH33 kistérségekben) (ÚMFT) Operatív program ROP TÁMOP TIOP összesen

Meghirdetett keret md Ft 69,6 24,1 5 98,7

Megítélt támogatás a keret md Ft %-ában 55,6 79,8% 15,5 64,5% 2,81 56,2% 73,9 74,9%

Leszerződött támogatás a keret md Ft %-ában 40,2 57,8% 13,3 55,4% 2,77 55,4% 56,3 57,1%

Kifizetett támogatás a keret md Ft %-ában 21,5 30,9% 7,1 29,5% 1,6 32,2% 30,2 30,6%

Támogatási típusok szerint nézve az LHH Programban kifizetett támogatások legnagyobb része (38%) a közszolgáltatások fejlesztését célozta. Másodsorban a helyi kommunális infrastruktúra fejlesztésére irányuló támogatások említhetők, melyek a kifizetések további egyharmadát tették ki. Ezek azonban megfelelnek az LHH Programon kívül kifizetett támogatások struktúrájának. A fennmaradó részt vállalati támogatások, illetve az aktivitást és a foglalkoztatás elősegítését célzó fejlesztési támogatások képezték, ezek közül azonban az LHH Program keretében arányaiban több forrás célozza a foglalkoztatás elősegítését és kevesebb vállalatok támogatását.


89

31. táblázat: Az LHH Program kifizetett forrásainak támogatási típusok szerinti megoszlása (az LHH33 kistérségekben) (ÚMFT)

Támogatási típus 1. Helyi kommunális infrastruktúra 2. Helyi ipari infrastruktúra fejlesztése 3. Közszolgáltatások fejlesztése 4. Felsőoktatás és K+F 5. Vállalati támogatások 6. Aktivitás, foglalkoztatás elősegítése 7. Humánerőforrás-fejlesztés, aktív programok 8. Kamattámogatások (Jeremie) Összesen

Kifizetett támogatás (md Ft) összes ÚMFT LHH forrás Program

Kifizetett támogatás megoszlása összes ÚMFT LHH forrás Program

64,9 0,3 71,5 1,1 49,7 9,7

9,9 0,0 11,6 0,0 3,7 5,0

31,7% 0,1% 35,0% 0,5% 24,3% 4,7%

33,0% 0,0% 38,0% 0,0% 12,0% 17,0%

3,0 4,4

0,0 0,0

1,5% 2,1%

0,0% 0,0%

204,4

30,2

100,0%

100,0%

munkaerőpiaci

Sajnos az általunk használt támogatási típus kategóriák nem egyeznek meg az LHH Program kiírásában szereplő fejlesztési célokkal, így közvetlenül nem hasonlíthatók össze az ÚMFT keretében kifizetett összes támogatás struktúrájával. A rendelkezésre álló források mintegy háromnegyedét beruházásokra, negyedét pedig képzési, foglalkoztatási és egészségfejlesztési projektekre fordíthatták. Annyi azonban biztos, hogy az LHH Programban a korábbiaktól, illetve a programon kívüli forrásstruktúrától jelentősen eltérően jóval nagyobb súlyt képeztek a humán erőforrás fejlesztését közvetlenül célzó támogatástípusok. 5.1.4

Előnyben részesítés módszere

Az előnyben részesítés módszerének keretében az LHH kistérségekből érkezett pályázók többletpontokat kaptak az elbírálás során, vagy magasabb támogatási intenzitást, illetve könnyített pályázati feltételeket tettek lehetővé az LHH térségekből érkezett pályázatok esetében. Az ÁSZ 2011ben készült jelentése szerint 2007-2010 között hét OP keretében (ÉMOP, ÉAOP, DAOP, DDOP, TÁMOP, TIOP, GOP) összesen 160,7 milliárd forintot sikerült ilyen módon a kedvezményezett térségekbe juttatni (ÁSZ 2011a). Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciók azonosításához összesen 125 darab ROP konstrukció adatát vettük figyelembe. A 47 LHH kistérségben a vizsgálat lezárultáig összesen mintegy 112 milliárd forintnyi támogatást ítéltek meg a pályázók számára, s ebből 79 milliárd forintnyi támogatás már kifizetésre is került. Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban megítélt támogatások aránya az egyes regionális operatív programokban 10 és 19% között alakul, összességében 13,5%-os részesedést mutat. A legnagyobb ezen konstrukciók aránya az észak-alföldi régióban, ahol a ROP támogatások 18,8%-a ilyen támogatási konstrukcióból származott. A kifizetések adatait nézve országosan 19,1%-os az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciók aránya. A legjelentősebb ebben a vonatkozásban is az ÉAOP, ahol 27,8%-os ezeknek a konstrukcióknak a részesedése, míg a DDOP esetében csak 13,2%.

90

Végleges változat

32. táblázat: Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban megítélt és kifizetett támogatások aránya az egyes regionális operatív programokban (az LHH47 kistérségekben) (ÚMFT)

Részesedés a megítélt támogatásokból

DAOP 10,2%

DDOP 10,3%

ÉAOP 18,8%

ÉMOP 13,4%

Összesen 13,5%

Részesedés a kifizetett támogatásokból

15,9%

13,2%

27,8%

18,3%

19,1%

Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban nem csak az LHH kistérségek számára ítéltek meg támogatásokat, mindazonáltal az előnyben részesítés elve miatt természetesen nagy volt az LHH kistérségek részaránya. Az LHH kistérségek népességarányához képest a 47 LHH kistérséget előnyben részesítő konstrukciókban megítélt támogatások súlya az összes ROP-ban magasabbnak bizonyult. Összességében míg a vizsgált 47 kistérségben él a lakosság 14,8%-a, addig az említett konstrukciókban megítélt támogatások 35%-a áramlott ide. 33. táblázat: Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban megítélt támogatások megoszlása (az LHH47 kistérségekben és a nem LHH47 kistérségekben) (ÚMFT) Népesség

DAOP

DDOP

ÉAOP

ÉMOP

Összesen

nem LHH kistérség

85,2%

77,0%

70,9%

54,3%

60,5%

65,0%

LHH kistérség

14,8%

23,0%

29,1%

45,7%

39,5%

35,0%

A kifizetéseket nézve még jelentősebb az LHH kistérségek súlya az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban. Az összességében 38,7%-os részarány jóval meghaladja a 47 LHH kistérség népességbeli súlyát. Különösen az ÉAOP esetében látványos az LHH kistérségek szerepe, itt ugyanis az említett konstrukciókban kifizetett támogatások több mint fele (53,4%-a) az LHH kistérségekbe áramlott, és csak 46,6% került más helyre. 34. táblázat: Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban kifizetett támogatások megoszlása (az LHH47 kistérségekben és a nem LHH47 kistérségekben) (ÚMFT) Népesség

DAOP

DDOP

ÉAOP

ÉMOP

Összesen

nem LHH kistérség

85,2%

73,5%

67,7%

46,6%

58,7%

61,3%

LHH kistérség

14,8%

26,5%

32,3%

53,4%

41,3%

38,7%

Tehát a ROP forrásainak 10-20% kerül felhasználásra olyan kiírás keretében, amelyben a 47, illetve 33 LHH kistérség a pályázatok elbírálása során előnyben részesül, és ezen források relatíve nagyobb arányban valóban a kedvezményezett kistérségekbe kerülnek, ugyanakkor a területi különbségek jelentősek.

5.2

A forráslekötési képesség változása (KII.2) KII.2. Javult-e e térségek forráslekötési képessége 2007-2011 között összességében és évente is; ha igen, mikortól, miben és mennyiben? A fejlesztéspolitikai támogatások (hazai és uniós egyaránt) nagyságrendje milyen viszonyban áll a térségbe érkező piaci beruházások és költségvetési források nagyságrendjével?

A vizsgált térségtípusok forráslekötési képessége az egy főre jutó NFT kifizetéseket nézve legfőképp az LHH33 kistérség-csoportban volt magasabb az országos átlagnál. A kedvezményezési kategóriák felülreprezentáltsága főleg az AVOP kifizetések vonatkozásában látszik.


91

35. táblázat: Egy főre jutó NFT kifizetések 2004-2009 között a kedvezményezési térségi csoportokban

Országos összes

LHH33

LHH14

Regionális HH13

HH47

NFT AVOP összes kifizetés* 2004

3

29

0

0

0

2005

3 940

7 373

5 405

8 002

5 579

2006

4 297

8 215

9 809

7 743

3 825

2007

2 034

3 587

6 061

3 393

1 550

2008

744

1 590

2 401

1 497

547

2009

17

104

0

0

0

2004

1 070

766

464

816

668

2005

6 866

5 915

5 949

4 011

3 244

2006

17 254

20 010

26 536

14 130

15 216

2007

15 749

17 979

14 733

15 365

10 476

2008

12 467

7 143

8 698

5 808

4 968

2009

848

282

264

291

204

NFT AVOP nélkül össz. kifizetés*


A társadalmi-gazdasági dinamika kategóriák közül az egy lakosra jutó összes NFT kifizetést tekintve az átlagos és a kedvező dinamikájú térségcsoport adatai voltak kedvezőbbek, mint az országos átlag. A kategóriák felülreprezentáltsága főleg az AVOP kifizetések vonatkozásában látszik, anélkül nézve viszont nem jellemző. 36. táblázat: Egy főre jutó NFT kifizetések 2004-2009 között a társadalmi-gazdasági dinamika kategóriákban Kedvezőtlen dinamikájú kistérségek

Országos összes




NFT AVOP összes kifizetés* 2004

3

35

0

0

0

2005

3 940

7 093

6 857

8 261

4 830

2006

4 297

7 481

7 506

7 973

7 722

2007

2 034

3 517

3 619

3 229

1 906

2008

744

1 545

1 541

1 275

1 002

2009

17

103

8

0

196

807

592 2 300

NFT AVOP nélkül össz. kifizetés* 2004

1 070

613

752

2005

6 866

3 318

5 324

3 617

2006

17 254

10 177

20 479

15 489

8 020

2007

15 749

12 814

15 764

16 302

11 624

2008

12 467

7 447

5 779

8 069

4 099

2009

848

310

243

348

279


Az egy főre jutó EMVA kifizetések alapvetően az összes vizsgált kedvezményezési kategóriában és az összes évben magasabbak voltak, mint az országos átlag. Az egy lakosra jutó ÚMFT kifizetések viszont jellemzően nem haladták meg az országos átlagot ezekben a térségekben. Ez alól csak a komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű 33 kistérség jelent kivételt, ahol 2010-től

92

Végleges változat

kezdődően az országos szintnél magasabb volt az egy lakosra jutó érték. A háttérben az LHH Program beindulása említhető magyarázatként, ami az évek során látható módon megnövelte a kistérségek forrásszerző képességét, előnyt biztosítva például a többi felzárkóztatási célból kedvezményezett kategóriába tartozó kistérséghez képest. 37. táblázat: Egy főre jutó EMVA és ÚMFT kifizetések 2007-2012 között a kedvezményezési térségi csoportokban Országos összes 2007 2008 2009 2010 2011 2012**

3 116 7 091 14 502 13 941 15 054 12 427

2007 2008 2009 2010 2011 2012**

630 7 121 33 435 57 829 62 489 31 519

LHH33

LHH14

HH47

Egy főre jutó összes EMVA vt nélküli kifizetés* 7 241 4 349 5 755 13 855 10 143 12 672 26 518 17 974 26 481 24 947 18 540 23 716 30 518 22 391 27 133 25 479 20 299 20 947 Egy főre jutó összes ÚMFT kifizetés* 49 66 67 4 831 4 762 5 585 32 351 26 413 24 361 67 648 53 334 49 103 74 503 50 643 52 054 33 037 19 425 25 035

Regionális HH 13 3 579 8 208 16 074 13 898 14 942 12 972 108 4 532 20 537 35 958 33 303 16 138

*Az országos értéket meghaladó eredményt félkövér számokkal jeleztük, **részeredmény (2012.08.17-ig)

Az alábbi ábra az országos átlag százalékában mutatja az egyes években regisztrált egy főre jutó ÚMFT kifizetések értékét az LHH33 kistérségekben. A kirajzolódó görbe lefutása alapján látható, hogy a komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű 33 kistérség relatív helyzete az idők során egyre javult, s 2010-től kezdődően már jobb is volt, mint az országos átlag. Ez vélhetően és alapvetően a fentebb már említett LHH Program kifizetett támogatásainak köszönhető, így nagy valószínűséggel elfogadható az a hipotézis, hogy az LHH Program pozitív irányú elmozdulást indukált az érintett kistérségek forrásabszorpciós képességében. 24. ábra: Egy főre jutó ÚMFT kifizetések 2007-2011 között az LHH33 kistérségekben az országos átlag százalékában 140%

120% országos átlag

100%

80%

60% LHH33 kistérségek

40%

20%

0% 2007

2008

2009

2010

2011


93

A társadalmi-gazdasági dinamika kategóriák közül az egy lakosra jutó összes EMVA kifizetést tekintve minden évben az összes vizsgált csoport adata meghaladta az országos átlagot. Az egy lakosra jutó ÚMFT kifizetések azonban javarészt elmaradtak az országos átlagtól. Kizárólag a kedvező dinamikájú csoport 2010-es és 2011-es adata volt jobb, mint az adott év országos átlagértéke. (Ez részben annak is köszönhető, hogy a kedvező dinamikájú 17 kistérség között 7 olyan is található, amely komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű LHH33 kistérség, így ebben az adatsorban is jelentős súllyal szerepelnek a fentebb említett LHH Programhoz köthető 2009 utáni kifizetések. Az összefüggés azonban nem egyértelmű, mivel az LHH33 kistérségek az átlagos és a kedvezőtlen dinamikájú csoportokban is találhatók.) 38. táblázat: Egy főre jutó EMVA és ÚMFT kifizetések 2007-2012 között társadalmi-gazdasági dinamika csoportokban

Év

Országos összes





EMVA vt nélküli összes kifizetés* 2007

3 116

5 510

5 513

6 211

6 369

2008

7 091

11 321

12 000

12 582

11 354

2009

14 502

19 500

24 500

26 342

19 025

2010

13 941

18 628

21 777

26 926

19 509

2011

15 054

24 671

24 385

32 017

26 912

2012**

12 427

17 034

20 748

27 174

19 195

53

29

ÚMFT összes kifizetés* 2007

630

47

79

2008

7 121

4 611

5 103

5 946

4 136

2009

33 435

24 312

26 076

29 426

26 549

2010

57 829

52 011

51 216

59 665

56 484

2011

62 489

55 574

52 829

63 262

59 720

2012**

31 519

23 808

24 443

29 219

26 180


Az egy főre jutó összes forrást (NFT+EMVA+ÚMFT) nézve az LHH33 kistérségi csoport és a HH47 térségcsoport értéke szinte minden évben meghaladta, az LHH47 de nem LHH33 kistérségek alapvetően csak a kezdeti években haladták meg, míg a regionális HH kistérségek adatai egyik évben sem haladták meg az országos átlagos egy lakosra jutó kifizetési értékeket (vállalati transzfer adatok nélkül nézve). Az országos átlaghoz viszonyított nominál adatok alapján számított legjelentősebb pozitív irányú eltéréseket az LHH33 kistérségek csoportjában lehetett regisztrálni, főleg az utolsó években. 39. táblázat: Egy főre jutó összes kifizetett forrás 2004-2012 között a kedvezményezési térségi csoportokban Országos összes

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH13

2004

1 073

795

464

816

668

2005

10 806

13 288

11 354

12 013

8 823

2006

21 550

28 225

36 345

21 873

19 041

2007

21 529

28 856

25 209

24 580

15 713

2008

27 422

27 420

26 003

25 563

18 255

2009

48 803

59 254

44 651

51 133

36 815

2010

71 770

92 595

71 875

72 819

49 856

2011

77 542

105 022

73 034

79 187

48 245

2012**

43 946

58 516

39 724

45 982

29 110


Végleges változat

Az alábbi ábrán jól látható az LHH33 kistérségek országos adatoknál kedvezőbb helyzete (a 2012-es hiányos év adatait figyelmen kívül hagyva). A vizsgált időszakban minden kistérségi kategóriában összességében nőtt az egy főre jutó kifizetett támogatások összesített értéke (csak a regionális HH csoportban volt stagnálás az utolsó években). Az ÚMFT-EMVA források megjelenésével 2008 után határozott növekedés volt megfigyelhető, ami legerőteljesebben az LHH33 kistérségek csoportjában volt feljegyezhető. Az országos átlagos egy főre jutó értékek görbéjéhez képest a HH47 csoport és az LHH47 de nem LHH33 csoport térségei nem mutatnak jelentős eltéréseket (inkább csak az NFT időszakban), míg a regionális szempontból HH kistérségek fajlagos adatai folyamatosan elmaradtak az országos átlagértékektől. 25. ábra: Egy főre jutó összes kifizetett forrás (EMVA vállalati transzfer nélkül) 2004-2011 között a kedvezményezési térségi csoportokban 120 000

100 000 Egy főre jutó kifizetett támogatás (Ft)

94

80 000

60 000

40 000

20 000

0 2004

2005

Országos összes

2006

2007

LHH33 kistérség (33)

2008

LHH47 de nem LHH33 kistérség (14)

2009

2010 HH47

2011 Regionális HH

A társadalmi-gazdasági dinamika csoportok közül az átlagos és a kedvező dinamikájú kategóriák voltak azok, amelyekben a vállalati transzfer nélkül vizsgált adatok szerint a legtöbb évben az országos átlagot meghaladó volt az egy főre jutó kifizetések szintje. Az utolsó években azonban a leszakadó térségek is átkerültek az átlag feletti csoportba. 40. táblázat: Egy főre jutó összes kifizetett forrás 2004-2012 között a társadalmi-gazdasági dinamika csoportokban

Mutató*

Országos összes





2004

1 073

648

752

807

592

2005

10 806

10 410

12 181

11 878

7 130

2006

21 550

17 658

27 985

23 463

15 742

2007

21 529

21 888

24 975

25 795

19 928

2008

27 422

24 924

24 422

27 872

20 591

2009

48 803

44 226

50 826

56 116

46 049

2010

71 770

70 639

72 993

86 592

75 993

2011

77 542

80 245

77 214

95 279

86 632

2012**

43 946

40 842

45 192

56 392

45 374



95

A társadalmi-gazdasági mutatók alakulása alapján kialakított térségcsoportok fajlagos adatai alapján felrajzolható időbeli görbék erősen illeszkednek az országosan jellemző trendekhez. Lényegesebb eltérést a kedvező dinamikájú kistérségek mutatnak, melyekben az országos átlagot egyre jobban meghaladó egy főre jutó kifizetési értékeket lehetett feljegyezni. Az időszak vége felé az országos átlagos trendgörbét megközelítette, illetve felül is múlta a leszakadó térségek kategóriájának görbéje is. 26. ábra: Egy főre jutó összes kifizetett forrás (EMVA vállalati transzfer nélkül) 2004-2011 között a társadalmi-gazdasági dinamika csoportokban 120 000

Egy főre jutó kifizetett támogatás (Ft)

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0 2004

2005

Országos összes

2006 Kedvezőtlen din.

2007

2008 Átlagos din.

2009 Kedvező din.

2010

2011 Leszakadó

Az LHH Program kifizetései nominál értéken, de reál értéken is jelentős felfutást mutattak az évek előrehaladtával. A komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű 33 kistérségben 2011re éves szinten 16 milliárd forintot közelített meg az LHH Programokhoz köthető kifizetések nagysága. Az LHH33 kistérségben ezzel egyidejűleg a nem LHH Programból származó kifizetések összértéke is emelkedett, de kisebb tempóban és nagyjából csak 2010-ig. 41. táblázat: LHH Programban és nem LHH Programban kifizetett ÚMFT támogatások az LHH33 kistérségekben

ÉV

Összes kifizetés az LHH Programban (Ft)

Egy főre jutó kifizetés az LHH Programban (Ft)

Összes kifizetés nem LHH Programban (Ft)

Egy főre jutó kifizetés nem LHH Programban (Ft)

2007

0

0

46 850 915

49

2008

67 612 129

70

4 581 255 879

4 761

2009

181 691 211

189

30 947 952 110

32 162

2010

5 657 784 234

5 880

59 436 436 312

61 768

2011

15 840 975 909

16 462

55 850 170 486

58 041

2012*

8 455 491 063

8 787

23 334 754 568

24 250

*részeredmény (2012.08.17-ig)

Az LHH Program kifizetéseinek dinamikus felfutását jelzi, hogy a komplex programmal támogatott leghátrányosabb helyzetű 33 kistérségek forrásszerkezetében az évek során egyre nagyobb arányt ért el az LHH Programok részesedése. A legutolsó években a kifizetések kb. egynegyede már a program keretein belül volt regisztrálható az LHH33 kistérségekben.

96

Végleges változat

42. táblázat: Az LHH Programban kifizetett támogatások ÚMFT kifizetéseken belüli súlyának alakulása az LHH33 kistérségekben ÉV

Részesedés az összes ÚMFT kifizetésből

2007

0,0%

2008

1,5%

2009

0,6%

2010

8,7%

2011

22,1%

2012*

26,6%


Felmerülhet a gondolat, hogy az LHH Programban kifizetett támogatások értékének felfutása az ÚMFT kifizetések általános növekedési ütemét követi, s a növekedés csak az általános trendeknek köszönhető. Ha azonban megnézzük az egy főre jutó összes ÚMFT kifizetés, valamint az egy főre jutó LHH Programbeli kifizetések bázis-indexeit, látható, hogy utóbbi esetében nagyságrenddel nagyobb ütemű növekedés volt feljegyezhető. Az eredmények szerint az LHH Program pozitív irányú elmozdulást indukált az érintett kistérségek forrásabszorpciós képességében, mivel az LHH Programban látványosan és meredekebben javult a kifizetés, mint a programon kívül. Ezzel egyidejűleg az LHH33 térségcsoportban azoknak a forrásoknak is növekedett a jelentősége, amelyeket nem LHH keretből finanszíroztak. A növekedést mutató bázis-index itt nem jelzett olyan kimagasló dinamikát, de az egy főre jutó nem LHH Programbeli kifizetés növekedés üteme az LHH33 kistérségekben az országos átlagos értéket ez esetben is meghaladta. 43. táblázat: Az egyes kifizetési mutatók bázis-index értékei 2008 és 2012 között (2008=100%)(ÚMFT)

ÉV

Egy főre jutó összes ÚMFT kifizetés (az összes kistérségben)

Egy főre jutó kifizetés az LHH Programban (LHH33 kistérségben)

Egy főre jutó kifizetés nem LHH Programban (LHH33 kistérségben)

2007

9%

0%

1%

2008

100%

100%

100%

2009

470%

270%

676%

2010

812%

8400%

1297%

2011

878%

23517%

1219%

2012*

443%

12553%

509%


5.3

Fejlesztéspolitikai támogatások súlya (KII.2) KII.2. (2) A fejlesztéspolitikai támogatások (hazai és uniós egyaránt) nagyságrendje milyen viszonyban áll a térségbe érkező piaci beruházások és költségvetési források nagyságrendjével?

5.3.1

Piaci beruházások, költségvetési- és uniós fejlesztési források nagyságrendje a leszakadó kistérségekben

Magyarország egészére nézve elmondható, hogy a kormányzati szektor szerepe a piaci szektorhoz képest a bruttó hozzáadott érték előállításában csökken, s ezen a trenden összességében nem változtatott a pénzügyi válság kirobbanása sem – bár 2009-ben látható pillanatnyi irányváltás. A hazai regionális szakirodalomból általánosságban annyi szűrhető le, hogy a piaci folyamatok a regionális


97

differenciálódás, az állami támogatáspolitika pedig inkább a kiegyenlítés irányába hat, viszont az előbbi hatóereje jóval nagyobb (Nemes Nagy et al 2000, Kullmann 2008). A kifejezetten területfejlesztési források súlya csekély a térségek beruházásainak finanszírozásában, bár az elmaradottabb térségeken belül ezek jelentősége nagyobb. Ezt igazolja Nagy András megyei szintű becslése az összes nemzetgazdasági beruházás arányában (Nagy 2011). Általánosságban (országos szinten) a piaci szektor beruházásainak tendenciáin látszik, hogy azok döntően a már fejlettebb térségekben valósulnak meg (és pl. az LHH kistérségekbe csak átlagosan 1%-uk irányul), ugyanakkor nagyságrendjük jóval meghaladja a kormányzati (EU és hazai) források nagyságrendjét, tehát a térségek fejlődésében és fejlődési potenciáljában vezető szerepe van a magán szektor beruházásainak. Viszont a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérségben (LHH33) az oda érkező uniós támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével, így azok jelentős fejlesztési hatással lehetnek e térségekre. A támogatások és a beruházások adatai alapján megfigyelhetjük azt az általános és témánk szempontjából egyik legfontosabb jelenséget, hogy mennyire alacsony az LHH kistérségek részesedése a piaci beruházásokból (0,78-1,3%), vagyis mindkét időszakban a piaci szektor beruházásainak 93-95 százaléka a nem HH, fejlettebb kistérségekbe irányult. S mivel nagyságrendjében ez a térségi fejlesztési forrás a legnagyobb, e ténynek a jelentősége és következményei is óriásiak. A hazai önkormányzati beruházási támogatások 2004-2006 közt még jobban preferálták a leszakadó térségeket, mint az EU-s támogatások, a 33 LHH-ba a hazai fejlesztési támogatások 15,1%-a ment, míg az NFT támogatások kb. 10%-a, s az arányok a +14LHH, s főképp a +47HH kistérség esetén is magasabbak a hazai források megoszlásában. Ugyanakkor, ha a 2007-2011-es időszakot tekintjük, már nagyon hasonló az EU támogatások és a hazai önkormányzati beruházási támogatások célzottsága az LHH ill. HH kistérségekbe, viszont ebben az időszakban a hazai források nagyságrendileg össze sem vethetőek az uniós támogatásokkal, jelentőségük eltörpül azok mellett. 44. táblázat: A támogatások összege a kistérségi csoportokban 2004-2006 EU támogatások (millió Ft)

NEM HH LHH33 LHH14 HH47

172465 26690 20768 45921

EU támogatások (%)

64,87 10,04 7,81 17,27

Piaci beruházások (millió Ft) 5972130 84201 54009 287504

Piaci beruházások (%)

Hazai beruházási támogatások (millió Ft)

93,34 1,32 0,84 4,49

87664 28038 15291 54118

Hazai beruházási támogatások (%) 47,36 15,15 8,26 29,24

45. táblázat: A támogatások összege a kistérségi csoportokban 2007-2011 EU támogatások (millió Ft)

nem HH LHH33 LHH14 HH47

2783997 797551 325678 1190327

EU támogatások (%)

54,61 15,65 6,39 23,35

Piaci beruházások (millió Ft) 32026202 260340 203481 933231

Piaci beruházások (%) 95,82 0,78 0,61 2,79

Hazai beruházási támogatások (millió Ft) 41278 11471 5183 21030


98

Végleges változat

Csak az EU források megoszlását nézve elmondható, hogy 2004-2006 közt a fejlettebb, nem HH kistérségek részesedése nagyobb volt (65%), mint 2007-2011-es időszakban (54,6%), vagyis a leszakadó térségek célzottabb támogatási programjának megjelenése az ÚMFT-ben okozott némi javulást az EU támogatások kiegyenlítő, felzárkóztató szerepében. Az LHH33 kistérségek részesedése az összes EU forrásokból 10%-ról 15%-ra emelkedett, a LHH47 együttesen 17%-ról 23%-ra javult, ugyanakkor az LHH33-on felüli plusz 14 kistérség pozíciója e kategórián belül valamelyest romlott, tehát ők kisebb részét kapták az uniós támogatásoknak 2007-11 közt, mint a 2004-06 időszakban. Ezalatt a +47 HH térség részesedése az uniós támogatásokból is sokat javult. A teljes vizsgált 20042011 uniós támogatási időszakra tekintve sem látszanak nagyon más összefüggések. 46. táblázat: A támogatások százalékos megoszlása a kistérségi csoportokban 2004-2011 EU támogatások (%) 55,12 15,37 6,46 23,05

nem HH LHH33 LHH14 HH47

Piaci beruházások (%) 95,42 0,87 0,65 3,06


A leszakadó, tehát nagyon kedvezőtlen tendenciájú 35 kistérség ugyan a hazai és uniós támogatások 12-13%-át kapja (bár nagyságrendileg az uniós támogatási összeg voltaképpen majd húszszoros a hazaihoz képest), de a piaci beruházásoknak mindössze 1,7%-a áramlik oda. Ezalatt a javuló, kedvező változásokat mutató másik 35 térség az uniós támogatások 31%-át nyeri el, s ugyan a hazai beruházási támogatásoknak csak 24%-ból részesül, ezt jóval ellensúlyozza, hogy a piaci beruházások 79%-a itt történik, s ez nagyságrendileg a hazai támogatásokhoz képest tízszeres összeget jelent. 47. táblázat: A támogatások összege a kistérségi fejlettségi mutató változása szerint 2004-2011

(%)

EU-s támogatások + Jeremie (millió Ft)

(%)

Piaci beruházások (millió Ft)

(%)

Hazai beruházási támogatások (millió Ft)

(%)

650194

12,12

669768

12,01

682096,5

1,72

33821

12,81

3039730

56,68

3152123

56,50

7682166

19,29

166480

63,04

1673473

31,20

1757303

31,49

31456840

78,99

63774

24,15

EU-s támogatások (millió Ft) fejlettségi mutató változása kedvezőtlen (35) fejlettségi mutató változása átlagos (104) mutató változása kedvező (35)

48. táblázat: Egy főre jutó összegek a kistérségi csoportokban 2004-2011

Egy főre eső EU támogatás Egy főre eső EU támogatás (és Jeremie) Egy főre eső állami beruházási támogatás Egy főre eső piaci beruházás Egy főre eső iparűzési adóbevétel Egy főre eső önkormányzatoknak átengedett SZJA Egy főre eső SZJA alap

33 LHH 931.27

47 LHH 664.68

94 HH 757.75

Országos átlag 632.63

939.96

672.96

765.67

642.08

39.94

34.71

43.13

33.37

360.26 40.83

568.95 56.35

680.74 80.60

1334.45 110.13

309.55

283.06

260.87

242.11

2145.19

2335.77

2699.97

2991.08


Az egy főre jutó értékek tekintetében jelentős különbség van a különböző kategóriájú hátrányos térségek és az országos átlag között a piaci beruházások nagyságrendje vonatkozásában: a 33 LHHtérségbe körülbelül csak negyede áramlik az országos átlagos egy főre jutó piaci beruházásnak. Amennyiben az önkormányzati intézmények működtetésére juttatott központi forrásokat, illetve  a hazai gyakorlatban elterjedt módon  az átengedett adókat is tekintetbe vesszük és összegezzük, a – láthatóan nagyon eltörpülő szerepet játszó – beruházási célokra adott támogatásokkal, azt láthatjuk, hogy egy főre vetített hazai önkormányzati támogatási értékekben nem állnak rosszabbul az LHH kistérségek, sőt az országos átlag felett vannak még a 94 HH viszonylatában nézve is. Ez vélhetőleg részben azzal magyarázható, hogy az alacsony lakosságszám miatt rosszabb hatásfokkal működtetett önkormányzati intézmények fajlagosan többe kerülnek. Az önkormányzatoknak juttatott beruházási támogatások egy főre vetített értékeiben pozitív megkülönböztetés látható a 2004-06, még értelmezhető nagyságrendű időszakban – vagyis minden LHH és HH kategória egy főre jutó átlaga felette van az országos átlagnak. Tehát a hazai beruházási támogatások valamelyest betöltenek egy területfejlesztési kiegyenlítő célt. 2007 utánra viszont nagyon lecsökkentek, s így jelentőségük sem hasonlítható sem az EU támogatások, sem a piaci beruházások egy főre jutó értékeihez. Míg a piaci beruházások az országos átlagot tekintve mindkét vizsgált időszakban jóval meghaladják az EU támogatások nagyságrendjét, addig a hátrányos helyzetű térségekben – mind az LHH, mind a HH kategóriákban – a 2007-2011-es időszakban jóval alatta maradnak az egy főre jutó EU támogatások nagyságrendjének. Tehát egy ellentétes fejlődési logika mutatkozik meg: amíg a nem LHH – akár vidéki, akár nagyvárosias – térségekben egyértelműen a piaci beruházások a térségi fejlődés legfőbb motorjai, addig a hátrányosabb helyzetű térségekben ezzel ellentétesen a támogatásokra támaszkodó fejlődés látszik kirajzolódni, s ott az EU támogatások nagyságrendje nemcsak összemérhető a piaci beruházások nagyságrendjével, de meg is haladja azt. Tehát a fejlesztéspolitika e térségekben tényleg jelentős nagyságrendű összegekkel van jelen. 27. ábra: Az egy főre jutó önkormányzati, uniós és piaci források a fejlesztési szempontból kiemelt kistérségi csoportokban

99

100

Végleges változat

Szembetűnő az egy főre jutó piaci beruházásokban mutatkozó hatalmas különbség a különböző fejlődési dinamikát mutató kistérségekben is. Vagyis úgy tűnik, ez a fejlődésük egyik legfontosabb mozgatórugója, mert a kedvezően változó kistérségek egy főre jutó piaci beruházási értéke több mint négyszerese a kedvezőtlen tendenciájú térségekének. Ha ugyanebben a bontásban az EU támogatásokra tekintünk, azt látjuk, hogy itt is a kedvező fejlődési tendenciát mutató kistérségekre jut a legnagyobb egy főre jutó érték, vagyis itt is tetten érhető a fejlesztéspolitikának az a kettőssége, miszerint a fejlesztéspolitika ugyan figyel a belső felzárkóztatásra, mégis az ország konvergenciájának szempontját tekintve elsődlegesen a dinamikusan fejlődő térségeket támogatja. 49. táblázat: Egy főre eső összegek a kistérségi fejlettségi mutató váltakozása szerint 2004-2011 (ezer Ft)

Egy főre eső EU támogatás Egy főre eső EU-s támogatás (és Jeremie) Egy főre eső állami beruházási tám. Egy főre eső piaci beruházás Egy főre eső iparűzési adóbevétel Egy főre eső önkormányzatoknak átengedett SZJA Egy főre eső SZJA alap

fejlettségi mutató változása kedvezőtlen 614.21 630.35

fejlettségi mutató változása átlagos 633.70 653.42

fejlettségi mutató változása kedvező 647.90 667.00

28.70 683.17 81.16

35.96 1152.05 106.11

30.33 2527.73 151.03

266.50

243.11

214.77

2739.45

3002.62

3208.42

Ha a kistérségeket fejlettség szerinti kvintilisekre bontjuk (a fejlesztéspolitikában célzási eszközként alkalmazott, KSH által készített komplex kistérségi fejlettségi mutató sorrendje alapján) és e csoportokra nézzük meg a piaci beruházások, állami beruházási támogatások illetve az uniós támogatások térségi megoszlását, akkor szemléletes különbségek rajzolódnak ki. 28. ábra: A térségi források %-os megoszlása a komplex mutató szerinti kistérség-kvintilisekben 2004-2006

Míg az (uniós és hazai fejlesztési) támogatások a népességaránynál magasabb arányban kerülnek a leszakadó/elmaradott térségekbe (alsó három kvintilis) és a legfejlettebb térségek a


népességarányuknál kevesebb támogatásban részesülnek, addig a valós piaci beruházások nagyon kicsi része áramlik csak az elmaradott térségekbe (összesen 8 % az alsó három kvintilisbe, de a legelmaradottabbakba csak 1,5%) és kiugróan nagyobb a piaci szektor beruházásainak aránya (80%) a legfejlettebb ötödnél. Az NFT időszakában az uniós támogatások eloszlása jóval inkább követi a lakosságarányos megoszlást, egyedül a legfejlettebbeknél kisebb kicsivel, mint a lakosságarányos részesedés, vagyis nem különösebben volt kiegyenlítő hatása a leszakadó térségeknél. A 2007-2011 időszakban az összes piaci beruházási tevékenység 95%-a a legfejlettebb térségekben zajlott, vagyis maradtak a nagyon jelentős egyenlőtlenségek. A hazai önkormányzati beruházási támogatások megoszlása kicsit kiegyenlítettebb lett. A vidékfejlesztési forrásokkal együtt számolt összes uniós támogatás kiegyenlítésre törekvése ezen időszakban már jobban észrevehető, népességarányuknál jobban részesülnek a legalsó, legelmaradottabb ötödök – a leghátrányosabb helyzetben levő kistérségek. Ugyan a legfejlettebb térségek lakosságarányosnál alacsonyabb részesedésben kaptak uniós támogatásokat, mégis az összes uniós támogatás kb. 50 százaléka áramlott a fejlett felső kettő ötödöt jelentő térségekbe – vagyis látszik a növekedési pólusok, gazdasági húzóerőt jelentő térségek támogatása is a fejlesztéspolitikában. Feltehetőleg ez utóbbi szolgálja Magyarország egészének EU-n belüli konvergenciáját – tehát ez megfelel az előzetes várakozásainknak, a szakirodalom ajánlásainak. A 2007-2011-es időszakban az önkormányzati beruházási támogatások szerepe teljesen jelentéktelennek tűnik, ha ezeket a piaci beruházásokkal vagy az EU-s támogatásokkal vetjük össze. 29. ábra: A térségi források %-os megoszlása a komplex mutató szerinti kistérség-kvintilisekben 2007-2011

101

102

Végleges változat

A komplex fejlettségi mutató szerint képzett legelmaradottabb ötödben a piaci beruházások összege jelentősen elmarad az EU támogatások nagyságrendjétől, tehát a 2007-2011-es időszakra igazolódni látszik az a kiinduló hipotézisünk, miszerint ezekben a legkevésbé fejlett/leszakadó kistérségekben az uniós támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével (sőt meg is haladja azokat). Tehát e legfejletlenebb kistérségekben valóban elmondható, hogy igen jelentős pozitív változást, az egyenlőtlenségek mérséklését lehet elérni jól célzott, helyes célokkal működtetett támogatási programokkal. 5.3.2

A piaci és önkormányzati beruházások területi képe

Az egy főre vetített piaci beruházási mennyiségeket mutató térképen jól láthatóak Magyarország gazdasági fejlettségi mintázatai általában, de itt is nagyon pregnánsan megmutatkozik az LHH térségek nagyon nagy hátránya gazdasági fejlettség terén. A hazai önkormányzati beruházási támogatások inkább a piaci beruházási folyamatok ellenében hatnak, oda irányulnak inkább, ahol a vállalatok kevesebb beruházást hajtanak végre. Az LHH kistérségeket figyelve megállapíthatjuk, hogy 2007-2011 idején a lecsökkent hazai támogatásokon belül javult a pozíciójuk. Lakosságarányosan nézve feltűnőbb a kiegyenlítési törekvés a hazai önkormányzati beruházási támogatásokban. Az LHH kistérségeket figyelve észrevehetjük, hogy ezen – alacsony lakosságszámú – kistérségekben már alacsonyabb támogatási összegekkel is jelentős fejlesztési változásokat lehet elérni, ha jó célokra kapják a támogatást. 30. ábra: Az egy főre eső piaci beruházások területi eloszlása a kistérségekben, 2004-2011


31. ábra: Az egy főre jutó hazai önkormányzati beruházási támogatás területi eloszlása a ksitérségekben, 2007-2011

5.4

A forrásabszorpció megítélése

5.4.1

Jellegzetes fejlesztések (KII.3.) és ezek összhangja a kitörési pontokkal (KII.4.)

KII.3. Milyen jelentősebb fejlesztések és milyen forrásallokációs mechanizmus révén valósultak meg ezekben a térségekben? Ezek közül melyek járultak hozzá leginkább a vizsgált kistérségek fejlődéséhez, különösen a korai fejlesztés, oktatás, foglalkoztatás, egészségügyi ellátás, szociális szolgáltatások, közlekedés terén? A tömeges fejlesztések vajon azokat a legfontosabb társadalmi és gazdasági problémákat igyekeztek-e kezelni, amelyek leginkább felelősek a térség leszakadásáért, illetve amelyekkel akut problémaként kell a helyi társadalomnak szembe néznie? KII.4. A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangban állnak-e a KI.2. kérdésben vizsgált kitörési pontokkal? A kistérséget érintő fejlesztési dokumentumokat nem tartják elég beágyazottnak. A hazai tervezési mechanizmusok (felülről-lefelé valósul meg a tervezés) miatt inkább a pályázathoz írnak terveket, mintsem a tervek megvalósítására pályáznának. Maga a fejlesztéspolitikai rendszer nincs úgy kialakítva, hogy segítségével a korábban megnevezett kitörési pontokhoz lehetne fejlesztési forrást szerezni, így sokszor a valós igényeket kell módosítani a pályázati kiírásokhoz igazodva. A célok egy része általános jellegű volt, és olyan sok fejlesztésre volt szüksége a térségeknek, hogy elkerülhetetlen volt, hogy bizonyos pontokon egybevágjanak az általánosságban megfogalmazott célok a pályázati kiírásokkal és a megvalósított projektekkel. A kiírások egy része megfelel a valós, területfejlesztési dokumentumokban is rögzített fejlesztési irányoknak, igényeknek.

103

104

Végleges változat

Alapvető problémát jelent a legtöbb helyen, hogy a fejlesztés többnyire pályázatvezérelt, tehát arra pályáznak, amihez kevés önerő, vagy semmi önerő nem kell, így a korábban megfogalmazott kitörési pontokra nem feltétlenül. 50. táblázat: A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangja a kitörési pontokkal az esettanulmányok helyszínein

Kistérség Sellyei (LHH33)

AbaújHegyközi (LHH33)

Szikszói (LHH33)


IbrányNagyhalászi (LHH14) Komlói (HH47)

Marcali (HH47)

Ceglédi (RHH13)

A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangban állnak-e a KI.2. kérdésben vizsgált kitörési pontokkal? 1, bár a turizmus kiemelt fejlesztési cél volt, de erre nem generáltak projektet (ennek nyilvánvaló oka van: a térség nem alkalmas turisztikai fejlesztések megvalósítására). a másik nem megvalósult prioritás a szakoktatás és a vállalkozásélénkítés. a többi részben vagy egészben megvalósult 2, többnyire pályázatvezérelt a fejlesztés (arra pályáznak, amihez kevés önerő, vagy semmi önerő nem kell). 1, az LHH-ban számos olyan fejlesztés valósult meg, ami a korábbi tervezési dokumentumokban nem jelent meg (kötelező 25% ESZA arány, változó fejlesztéspolitika, romló infrastrukturális környezet), 2 a fejlesztések jobbára pályázatvezéreltek (arra pályának, amire lehet) 3, a fejlesztési dokumentumok nagy hangsúlyt fektetnek a munkahelyteremtésre, de ilyen hatású nagyprojekt nem volt a térségben: az itteni cégek nem elég tőkeerősek, új beruházók pedig nem érkeztek a térségbe (voltaképpen csak a közmunkaprogram tud nagy számban munkalehetőséget biztosítani) 1, az LHH dedikált forrásai olyan beruházásokat is lehetővé tettek, amik a korábbi tervekben nem szerepeltek. 2, a fejlesztések inkább pályázatvezéreltek, sokszor a valós igényeket kell módosítani a pályázati kiírásokhoz igazodva 3, a hazai ágazati szabályozások, a fejlesztéspolitika és az uniós pályázati rendszer nincs összehangolva, és csak körülményesen változik. 1, A települések sokat fejlődtek az utóbbi években, főleg infrastrukturális szempontból nézve. A szépülő külső mögött azonban nincs valós gazdasági fejlődés, nem változik a humán-erőforrás minősége. Nem járultak hozzá a fejlesztések nagy számban az új munkahelyek létrehozásához. (pozitív példaként emeli ki a Gyerekesély Programot, a foglalkoztatási projekteket, a brikett-üzem létrehozását stb. 2, maga az LHH során persze az előre meghatározott programok valósultak meg, hiszen azt szigorúan ellenőrizték 1, a térség jól ki tudta használni a pályázati lehetőségeket, és az előzetesen megfogalmazott célok mentén haladva tudtak fejlődni. Bár egy helyen megemlíti, hogy a tervek elég szerteágazóan határozzák meg a prioritásokat (így nem nehéz betartani ezeket). 2, a munkahelyek számát érdemben nem sikerült növelni, inkább csak a megtartás emelhető ki eredményként 1, a települések igyekeztek a kistérségi fejlesztési koncepció mentén fejleszteni, de az önerő hiánya sokszor akadályozta a pályázást, vagy ad hoc jellegűvé tették. 1, a területfejlesztési dokumentumokban megfogalmazott három fő cél közül igazából csak a humán erőforrás fejlesztése valósult meg (alapfokú oktatás, kultúra), a másik kettő vagy elmaradt, vagy félbemaradt, vagy alacsonyabb költségvetésű projektekkel jellemezhető. Ennek oka részben a koordinációt nélkülöző pályázati gyakorlat. 2, a kistérséget érintő fejlesztési dokumentumokat nem tartják elég beágyazottnak, inkább mint kötelező elemek jelennek meg. 3, összességében elmondható, hogy a korábban kitűzött fejlesztési célokhoz igyekeztek forrásokat bevonni a térségbe, de ezek nem voltak elegendők a problémák megoldásához 1, az 1997-ben megfogalmazott első kistérségi fejlesztési koncepció többnyire általános célokat fogalmazott meg, így azok törvényszerűen visszatükrözödtek a későbbi pályázati kiírásokban. Egy interjúalany meglátása szerint a térség annyira elmaradott, hogy szinte minden pályázat illeszkedik a fejlesztési elképzeléseikhez (bár néhány helyi szereplő szerint a beruházások ennek ellenére nem igazán illeszkednek a koncepcióhoz. 2, a hazai tervezési mechanizmusok (felülről-lefelé valósul meg a tervezés) miatt inkább a pályázathoz írnak terveket, mintsem a tervek megvalósítására pályáznának

Az LHH Programmal érintett kistérségekben számos olyan fejlesztés valósult meg, ami a korábbi tervezési dokumentumokban nem jelent meg, köszönhetően az LHH Programnak. A kiértékelés eredményei: 

  

A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumokban rögzített problémák általánosságban megegyeznek az interjúalanyok véleményével: legnagyobb problémaként a foglalkoztatás hiányát és a humán tőke gyengeségét jelölik meg. A munkahelyteremtéshez az elmúlt időszakban megvalósult projektek nem, vagy csak időlegesen járultak hozzá. A humán erőforrás fejlesztése célt ért, ám kevésnek bizonyul. A TÁMOP-os forrásokkal szemben a településvezetés azokat az infrastrukturális beruházásokat preferálja, melyek látványos eredményt hoznak, valamint hiánypótló funkcióval bírnak.


A komplex programmal támogatandó leghátrányosabb helyzetű kistérségek némelyikében az Európai Uniós források intenzív lehívása, illetve az ebből adódó pályázati és fejlesztési tevékenység a 2008-as évben, az LHH-program elindulásával kezdődött. Az utóbbi években megerősödött kistérségi fejlesztési rendszer szétesése károkat okoz.



 5.4.2

Meg nem valósult fejlesztések (KII.5.)

KII.5. Milyen jelentős fejlesztési szükségletek nem valósultak meg, és miért? (Pl. nem volt rá kiírás; volt kiírás, de nem pályáztak; pályáztak, de nem nyertek.) A meg nem valósult fejlesztésekről esettanulmányainkból nyertünk konkrét információkat, amit kiegészítettünk más helyi döntéshozókkal, döntés-előkészítőkkel és végrevégrehajtásról tapasztalattal rendelkező helyi és központi szereplőkkel készített interjúk anyagával. (Szorosan kapcsolódik ide a végrehajtási deficiteket bemutató KI.7 kérdésre adott válasz is.) 51. táblázat: Meg nem valósult fejlesztések az esettanulmányok helyszínein az interjúalanyok válaszai alapján Kistérség

Sellyei (LHH33)


Milyen jelentős fejlesztési szükségletek nem valósultak meg? Nagy jelentőséget tulajdonítanak a 67-es út meghosszabbításának, és egy új Dráva híd építésének. Sellye: energetikai pályázat egy cég támogatást nyert parkettaüzem építésére, de visszalépett Sok LHH Programban generált projekt nem valósult meg.

előkészítetlenség miatt

közúthálózat fejlesztése

nincs elég lehetőség a projektek nem kompatibilisek a pályázati kiírásokkal, illetve a kiírások kötöttségei miatt át kell tervezni az adott projekteket

Apagyon terveztek ipari parkot, ahol háztartási hulladék feldolgozásával foglalkoztak volna. az új munkahelyeket teremtő beruházások elmaradt a romák helyzetének javítása Nyírségi Bioenergia Szolgáltató Kft nyert biomassza alapú energetikai programjára Tisza-parti ifjúsági szálláshely kialakítása az 500 fő alatti településeknél az ÚMFT/ÚSZT források nem igazán voltak elérhetőek, így ezek gazdaságfejlesztési elképzelései nem igazán valósultak meg (amit a kistérségi fejlesztési koncepcióban szerepeltettek) turisztikai projekt kapcsán a létesítmények menedzselése miatt terveztek TDM létrehozására pályázni, de elmaradt. úthálózat fejlesztése a Marcali szálloda projekt az uniós támogatás ellenére sem épült fel, ma is félkész nem épült meg a sávolyi MOTO GP pálya nem épült meg a marcali gumiabroncs feldolgozó, melyhez szintén kaptak uniós támogatást (összesen kb. 500 millió Ft-ot)

Ceglédi

nem kapott hitelt a bankoktól, így visszalépett

gönci TISZK, tanösvény és vadaspark, kastélyfelújítások, Hernád folyó turisztikai hasznosítása.


Marcali (HH47)

nem volt rá önerő, nem pályáztak

Gazdaságfejlesztés (ÉMOP 1. prioritás pályázati kiírásai)

nem merült fel ilyen eset

Komlói (HH47)

nem kistérségi kompetencia

Részben ÚMVP és ROP közötti lehatárolási probléma, részben információhiány (interjúalany szerint a feltétel 5000 fős min. 2 lélekszám vagy 100 fő/km -es népsűrűség, emiatt a kistérségből senki sem jogosult, ez azonban nem pontos információ)

Szikszói (LHH33)

IbrányNagyhalászi (LHH14)

Miért?

Önkormányzati fejlesztések:

(első körben nyert a cég a pályázaton, majd a válságra hivatkozva lépett vissza, nem volt köze a támogatási rendszerhez) nem volt elég kiírás (gazdaságfejlesztési projekt) forráshiány hitelproblémák miatt végül elbukott 800 millió forint megítélt támogatást önerő hiánya ÚMVP és ÚMFT közötti lehatárolási probléma. (ÚMVP-ből kevés forráshoz jutnak a LEADER révén) Nincs elég kiírás A DDOP keretében később már nem lehet ilyenre pályázni Hitelprobléma: a tulajdonos finanszírozási gondokkal küzd és az állami hitelt nem tudta lehívni (az állami támogatás 570 millió volt), végül nem kapta meg a várt állami támogatást a cég működését egy hatósági vizsgálat után felfüggesztették KMR besorolása miatt nincs elég kiírás vagy

105

106

Végleges változat

Kistérség

Milyen jelentős fejlesztési szükségletek nem valósultak meg?

Miért? nem elég a meghirdetett keret (konvergencia régióknak járó támogatási intenzitás alacsonyabb, bizonyos beruházásokra pedig egyáltalán nem lehet pályázni)

pályázaton sem indult, de fontos fejlesztés lenne: az abonyi óvoda, a csemői iskola és az ovisuli pályázat Közúthálózat fejlesztése (RHH13) Kerékpárút-hálózat bővítése

volt egy olyan IKSZT, amelyiket nem tudott fenntartani a pályázó nyertes, de végül nem megvalósult pályázatok: humán-erőforrás fejlesztés, fürdőfejlesztés, szálláshely kialakítása nyertes, de nem biztos, hogy megvalósul: városrehabilitáció Abonyban

nincs elég kiírás, nem elég a meghirdetett keret nincs rá elég kiírás, Magyar Közúttal nehéz együttműködni nincs kiírás (KMR-ben lezárták a kerékpárút építési pályázatokat. A már megépült elemek így nem érnek össze egységes hálózattá, a megterveztetett Duna-Tisza hálózatra nem tudnak további forrásokat nyerni) forráshiány pénzügyi, finanszírozási problémák nem volt idő egyeztetésre, előkészítésre (egyes elemei ellen demonstráció is volt)

Tervezhetőség hiánya: gyorsan kell beadni a pályázatokat, így nincs idő a megfelelő előkészítésre, érdekegyeztetésre. A fejlesztéspolitika sajátossága, hogy a „kiírások irányítják a fejlesztéseket” gyakorlatot leginkább a pályázatíró cégek jelenléte erősíti: e profitorientált vállalkozások nem a valós fejlesztési szándékkal, hanem kizárólag a pályázati pontszám minden áron történő növelésével vannak elfoglalva. A pályázatok és fejlesztések kapcsolatának másik érdekes aspektusára az IVS-ekhez kötött települési fejlesztések világítanak rá: a kétfordulós pályázatok esetében a második körös siker előfeltétele, hogy a pályázó település az IVS-t a konkrét projekt céljainak megfelelően dolgozza át. Vagyis az IVS ebben az esetben elveszti eredeti szerepét, stratégiai célok megfogalmazása helyett a pályázati anyag részévé degradálódik.

5.5

Belső tagoltság (KII.6) KII.6. Milyen ezeknek a kistérségeknek a belső térszerkezete, milyenek a belső egyenlőtlenségi viszonyok; mekkora súlyt képviselnek az egyenlőtlenségekben a városok és egyéb alközpontok?

A belső tagoltság kapcsán abból a korábban bizonyított (Németh – Kiss 2007) összefüggésből indulunk ki, hogy a Williamson-hipotézisnek megfelelően Magyarországon a magas jövedelmi státuszú térségek általában kiegyenlítettebbek, míg a „szegényebb”, alacsonyabb lakossági jövedelem-szintet mutató megyék, kistérségek differenciáltabbak. A 2012. augusztusi adatok szerint 1027 olyan település van Magyarországon, amelyik saját jogon (az EMIR-ben szereplő „projekt helyszíne” megjelölést használva) nem jutott ÚMFT és ÚSZT-s forrásokhoz, vagyis az EU-s támogatások legfeljebb közvetetten, egy-egy térségi vagy többtelepüléses projekt részeként érhették el őket. (Pl. a többcélú kistérségi társulás közút-felújítási projektje őket is érintette, vagy a szintén kistérségi Gyerekesély programból részesülnek szolgáltatásokban, vagy részei egy TÁMOP-5.1.3 típusú települési összefogásnak stb.) Megvizsgálva az adatokat arra jutottunk, hogy a saját forrásszerzés esélye alapvetően a települések nagyságával, lélekszámával függ össze: zömmel kis- és aprófalvak nem tudtak saját jogon forrásokhoz jutni. Az 1027 település bő 90%-a ezer fő alatti falu, a 2000 főnél népesebb települések közül már csak


107

mindössze négyet találunk köztük (Tiszabő, Ófehértó, Szárliget, Hajdúbagos), a náluk nagyobb települések esetében pedig nem fordult elő, hogy saját jogon ne jutottak volna forráshoz. Kissé megfordítva ezt a logikát azt mondhatjuk, hogy minél „feljebb” lépdelünk az egyes településkategóriák között, annál nagyobb eséllyel találunk olyan településeket, amelyek saját jogon, önállóan tudtak ÚMFT vagy ÚSZT támogatást szerezni. A 100 fő alatti falvak esetében még a 20%-ot sem éri el a támogatott falvak aránya, majd a 100-300 fős kategóriában ez már 30%, a 300-500 fős kategóriában 40%, és így tovább. Ennek megfelelően a saját jogon támogatást nem szerzett, vagyis projekt helyszíneként adminisztratíve nem szereplő települések területi eloszlása is alapvetően az ország településszerkezetét követi, nem függ össze a fejlettségi viszonyokkal, egyenlőtlenségekkel. 32. ábra: A saját jogon ÚMFT-ÚSZT támogatáshoz nem jutott települések nagyság szerinti megoszlása

0% 6%

0% 10%

24% >100 fő 100-300 fő 300-500 fő 500-1000 fő

34%

1000-2000 fő 2000-5000 fő 5000 fő<

26%

33. ábra: Az egyes településkategóriák esélye a saját jogon való forrásszerzésre az ÚMFT-ÚSZT rendszerében 100%

90%

80%

70%

60%

nem támogatott támogatott

50%

40%

30%

20%

10%

0%

>100 fő

100-300 fő

300-500 fő

500-1000 fő 1000-2000 fő 2000-5000 fő

5000 fő<

108

Végleges változat

20

34. ábra: A saját jogon ÚMFT és ÚSZT forrásokhoz nem jutott települések területi eloszlása

ÚMFT-ÚSZT támogatások ténye 2012. augusztus

saját jogon támogatáshoz jutott (2127) saját jogon nem jutott támogatáshoz (1025)

Az ÚMVP forrásai ugyanakkor adminisztratív értelemben jobban szétterültek a térben, mindössze 55 település nem tudott ÚMVP forrásokat szerezni. Ez az 55 település az ÚMFT-ÚSZT támogatásai tekintetében is sikertelen volt, vagyis ez az a településkör Magyarországon, amelyik saját jogon semmiféle EU-s támogatáshoz nem jutott 2007. óta. Ezek eloszlása is alapvetően a településnagysággal függ össze: túlnyomó többségük aprófalu, és mindössze három település lélekszáma éri el közülük az 500-600 fős nagyságrendet (Kökény, Rákóczibánya és Zákányfalu).

20 A térképen 1025 települést tudtunk ábrázolni az 1027 támogatáshoz nem jutott település közül, mivel a 2010. őszén közigazgatásilag önállóvá vált két falu, Tekenye és Mosonudvar nem szerepel az alaptérképünkön.


109

21

35. ábra: A saját jogon ÚMFT, ÚSZT és ÚMVP forrásokhoz nem jutott települések területi eloszlása

ÚMFT-ÚSZT-ÚMVP támogatások ténye ÚSZt: 2012. augusztus, ÚMVP: 2012. december

saját jogon támogatáshoz jutott (3099) saját jogon nem jutott támogatáshoz (53)

A támogatások eloszlásával kapcsolatosan két kérdést járunk körbe röviden az alábbiakban: -

Az egyik kérdés az, hogy kistérségeken belül milyen egyenlőtlenségeket mutatott a forrásmegoszlás, ennek milyen a területi mintázata, és a 33 LHH kistérség esetében van-e valamiféle eltérés az országos tendenciáktól.

-

A másik kérdés a településekre fókuszál, és azt firtatja, hogy a saját jogon támogatáshoz nem jutott falvak között milyen eséllyel találhatunk olyan településeket, amelyeknél fokozott veszélye van a tömeges társadalmi kirekesztődésnek, szegregációnak, s így tömegesen sérülnek a helyi lakosság esélyegyenlőséggel kapcsolatos érdekei.

Az első kérdést, a forrásmegoszlás kistérségeken belüli egyenlőtlenségeit Hoover-index segítségével vizsgáltuk. Bár tényadatokra alapozzuk az elemzést, ez a vizsgálat jelentőségét tekintve mégis inkább csak elvi, mivel az az elképzelés áll a hátterében, hogy a forráselosztást esetleg célszerű lenne lakosságarányossá tenni. Ez az elképzelés most közel sincs bent a rendszerben, hiszen a forráselosztás egyrészt versenyalapú, és nagyon kevés forrásra vonatkozik a direkt területi célzás, másrészt az egyes konstrukciók, projektek forintban kifejezett összege független a projekthelyszín

21 A térképen 53 települést tudtunk ábrázolni az 55 támogatáshoz nem jutott település közül, mivel a 2010. őszén közigazgatásilag önállóvá vált két falu, Tekenye és Mosonudvar nem szerepel az alaptérképünkön.

110

Végleges változat

lakosságszámától. Így a kistérségeken belüli egyenlőtlenségek vizsgálata nem egy konkrét fejlesztéspolitikai cél értékelését jelenti, de a forráseloszlás kistérségi koncentráltsága a következő tervezési időszak célkitűzéseit segítheti. Azt gondoljuk, hogy a koncentrált forráseloszlás sérthet esélyegyenlőségi szempontokat, de a területi kohézió szempontjából is inkább kockázatokat rejt magában, hiszen sérülhetnek a kistérségen belüli bizalmi viszonyok és a partnerség elve. A Hoover-index 0-tól 100%-ig terjedő skálán azt fejezi ki, hogy az egyik vizsgált jellemző (jelen esetben a kifizetett támogatások) mekkora hányadát kellene a települések között átcsoportosítanunk ahhoz, hogy megoszlása pontosan megegyezzen a másik vizsgált jellemző (jelen esetben a népesség) települések közötti megoszlásával. Képlete: n

x h

i

 fi

i 1

2

ahol xi és fi két megoszlási viszonyszám (esetünkben az i-edik település népességének, illetve jövedelmének részesedése az adott térség össznépességéből, illetve összjövedelméből), melyekre fennáll a következő két egyenlet:

x

i

 100% és

f

i

 100% .

A fent, a települések saját jogon való forrásszerzése kapcsán leírtak tükröződnek vissza az ÚMFTÚSZT támogatások kistérségeken belüli koncentráltságában: az összefüggés alapvetően településszerkezetinek tűnik, hiszen leginkább azokban a kistérségekben magasak az egyenlőtlenségek, amelyekhez sok település tartozik.

36. ábra: Az ÚMFT-ÚSZT támogatások Hoover-indexei a kistérségekben, %

ÚMFT-ÚSZT támogatások egyenlőtlenségei Hoover-indexek 40 felett 30 - 40 20 - 30 10 - 20 10 alatt

(46) (41) (47) (35) (4)


111

37. ábra: Az ÚMVP támogatások Hoover-indexei a kistérségekben, 2007-2011

ÚMVP támogatások egyenlőtlenségei Hoover-indexek 40 felett 30 - 40 20 - 30 10 - 20 10 alatt

(43) (49) (48) (24) (9)

Az ÚMFT-ÚSZT-ÚMVP támogatások együttes Hoover-indexei

ÚMVP-ÚMFT-ÚSZT támogatások egyenlőtlenségei Hoover-indexek 40 felett 30 - 40 20 - 30 10 - 20 10 alatt

(9) (32) (62) (54) (16)

Az ÚMVP források koncentráltsága az ÚMFT-ÚSZT források koncentráltságához képest kissé más területi mintázatot mutat, kevésbé tűnik településszerkezetinek az egyenlőtlenség, de ami igazán érdekes, hogy a kétféle forrástípus összességében a kiegyenlítettség felé mozdította el a

112

Végleges változat

kistérségeket, így az igazán éles egyenlőtlenségek sokat tompulnak, ha a kifizetett támogatások teljes portfolióját vizsgáljuk. Ennek hátterében a módszertan oldaláról az áll, hogy ha kisebb lélekszámú település nem jut (kellő mennyiségű) forráshoz, az a Hoover-index értékére kevésbé van hatással, hiszen minden település csak olyan mértékben képes befolyásolni az indexet, amekkora arányt az adott település képvisel a kistérség összlakosságszámán és teljes megszerzett forrásmennyiségén belül. És mint ahogy fent láttuk, saját jogon leginkább kisfalvak nem jutottak forráshoz, a nagyobb településeket meg tudta szólítani a fejlesztéspolitika. Ugyanakkor meg kell jegyeznünk, hogy az ábrán szereplő indexek nagysága a jövedelmi egyenlőtlenségek vizsgálata során megszokottnál magasabb, vagyis jelentős mértékű koncentráltságot is felfedezhetünk a rendszerben. Mindez azt jelenti, hogy ahol kisebb települések is a kistérség részét képezik, nem sikerült megoldani a források szétterítését, vagyis a fejlesztéspolitika kompetitív szemlélete uralta az elmúlt éveket, és nem a területi kohézió erősítése szempontjából kulcsfontosságú együttműködés és térségben való gondolkodás. Külön kérdés, hogy a 33 LHH kistérségben, ahol legalább a tervezés szintjén némiképp irányított volt a forráselosztás, mekkorák a belső egyenlőtlenségek. Úgy látjuk, hogy eloszlásukat, az egyes egyenlőtlenség-nagyságok megjelenését illetően éppen olyanok, mint az országban általában. Az ÚMFT-ÚSZT források eloszlása mutatja a nagyobb egyenlőtlenségeket, 15 kistérségben 40% feletti az index, ami arra utal, hogy a kistérség-központok és a nagyobb települések vitték el a források javát, és a kisebbek az LHH-kban sem tudtak nagyobb eséllyel saját jogon forrásokhoz jutni, mint máshol. De hangsúlyozzuk, hogy erre bizonyos forrástípusok esetében nem is feltétlenül volt szükség, hiszen kistérségi szintű nagy projektek egész sora futott le, amelyeket adminisztratíve a kistérségi központokban számol el a támogatási rendszer, ugyanakkor a hatások térségiek. Példaként említjük a Sellyei kistérséget, amelyik az egyik legdifferenciáltabb kistérség a projekthelyszín szerinti forráseloszlást tekintve, ugyanakkor az egyik leginkább aprófalvas térsége is az országnak, ahol a települések legalább fele a legalapvetőbb településüzemeltetési feladatokkal is küszködik, nemhogy EU-s forrásokra pályázna, továbbá ki lehet emelni egy kistérségi szintű útfelújítási projektet, aminek ugyan Sellye városa a központja, de épp a legkisebb falvak elérhetőségét sikerült vele javítani.

52. táblázat: A 33 LHH kistérség megoszlása az egyes támogatási alapokra számolt Hoover-indexek szerint

>10% 10-20% 20-30% 30-40% 40%<

ÚMFT-ÚSZT 0 1 10 7 15

ÚMVP 0 3 15 9 6

ÚMFT-ÚSZT-ÚMVP 0 5 17 10 1

Elemzésünk másik kérdése az, hogy a saját jogon támogatáshoz nem jutott falvak között milyen eséllyel találhatunk olyan településeket, amelyeknél fokozott veszélye van a tömeges társadalmi kirekesztődésnek, szegregációnak, s így tömegesen sérülhetnek a helyi lakosság esélyegyenlőséggel kapcsolatos érdekei. Ennek bemutatására egy nagyon egyszerű vizsgálatot folytattunk le, visszatérve újra ahhoz az 1027 településhez, amelyik saját jogon nem jutott ÚMFT-ÚSZT forrásokhoz 2007. óta. Ebben a települési körben számos olyan falu van, amelyik nemcsak hogy kis lakosságszámmal


113

rendelkezik, de ugyanakkor fogyó népességű, elöregedő település is, ahol valószínűleg azért nem pályáznak ÚSZT-s forrásokra, mert azok megszerzéséhez nincs elég humántőkéjük, szervezeti struktúrájuk sem áll készen ehhez, és az egyes konstrukciók céljai sem a helyi igényekre és realitásokra reagálnak. Van azonban e között az 1027 település között számos olyan is, ahol a kis lélekszám mellett fiatalodik a korösszetétel, a szegénységi kockázatok nagyok, és a helyzet átfogó javítása nem képzelhető el közvetett támogatásokkal, külső projektgazdák által bevitt szolgáltatásokkal, hanem igenis helyben kellene a megoldást keresni és a változásokat elindítani, amihez szükség lehet EU-s forrásokra mind a társadalmi megújulás elősegítése, mind a helyi gazdaság fejlesztése mentén. Ez utóbbi gondolatból kiindulva a településeket két szempont szerint kategorizáltuk: az egyik az öregségi index22 nagysága, a másik pedig a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesítettek aránya23. Az előbbi a korösszetételt mutatja, az utóbbi pedig – tapasztalataink szerint igen kifejezően – a településen élők szegénységi kockázatára (áttételesen a település társadalmi összetételére) utal. Feltételezzük, hogy ahol alacsony az öregségi index (vagyis fiatal a korösszetétel), ugyanakkor magas a gyermekvédelmi kedvezményben részesítettek aránya, ott vagy maga a teljes település szegregálódott és kirekesztett csoportok adják a helyi társadalom zömét, vagy ezek a csoportok a településen belül érzékelhetően jelen vannak szegregált, telepi környezetben.

53. táblázat: Az öregségi index és a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény kereszttáblája országosan

öregségi index >50% 50-75% 75-100% 100-125% 125%< összesen

>50% 6 49 256 433 940 1684

gyermekkedvezmény 50-75% 75-90% 90%< 7 34 49 74 101 64 176 103 27 209 60 17 393 90 60 859 388 217

összesen 96 288 562 719 1483 3148

22 Az öregségi index azt mutatja meg, hogy a település 18 év alatti lakosaira hány 60 év feletti lakos jut. Az index értéke minél alacsonyabb, annál fiatalabb korösszetételű a település, és minél magasabb, annál idősebb a korösszetétel. A 100-as érték jelenti a teljes kiegyenlítettséget, vagyis amikor pontosan ugyanannyi 18 év alatti él a településen, mint ahány 60 év feletti. Az alapadatok forrása a KSH T-STAR adatbázisa. 2010. évi adatokkal számoltunk. 23 Az alapadatok forrása a KSH T-STAR adatbázisa, és a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesítettek évi átlagos számát vetítettük a települések 18 év alatti lakosainak számára, %-ban kifejezve. 2010. évi adatokkal számoltunk.

114

Végleges változat

54. táblázat: Az öregségi index és a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény kereszttáblája a saját jogon támogatáshoz 24 nem jutott települések esetén

öregségi index >50% 50-75% 75-100% 100-125% 125%< Összesen

>50% 1 8 54 95 338 496

gyermekkedvezmény 50-75% 75-90% 90%< 2 15 22 25 19 30 48 36 13 63 18 7 150 40 38 288 128 110

összesen 40 82 151 183 566 1022

Az elöregedő országos társadalomszerkezetet tükrözi, hogy mindössze alig pár száz olyan települést találunk, ahol alacsony lenne az öregségi index értéke: a 75% alatti tartományban mindössze 96+288, azaz 384 település található, és további 562 indexe esik 75-100% közé. Ugyanakkor ott, ahol 50% alatti az öregségi index, vagyis legalább kétszer annyi gyerek él a településen, mint ahány idős, a települések több mint fele esetében a helyi gyerekeknek több mint 90%-a igénybe vette a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt, de alig van olyan település, ahol ne lenne tömegesen jellemző a gyermekvédelmi támogatások igénybevétele25. Lényegében ugyanez mondható el azokról a településekről is, ahol az öregségi index 50-75% közé esik. Az öregségi index 75-100%-os sávjában ugyanakkor váltás történik: itt már a magas gyermekvédelmi arányok csak a települések kisebb hányadánál jelennek meg. Az adatok azt mutatják, hogy a magas szegénységi kockázatú, fiatalodó települések jelentős hányada nem jutott saját jogon ÚMFT-ÚSZT fejlesztési forrásokhoz. Azt gondoljuk, hogy az öregségi index 100% alatti három kategóriájában és a gyermekvédelmi kedvezmény arányának 75% feletti két kategóriájában szereplő összesen 135 település a gerincét képezheti annak a településkörnek, amely számára a 2014-2020-as tervezési időszak során célzottan kell a társadalmi felzárkózást, integrációt, befogadást szolgáló forrásokat juttatni, már csak azért is, mert ugyan zömében kis lélekszámú falvakról van szó, összességében ezen a 135 településen több mint 52 ezer ember él (A települések listáját lásd a Függelékben). A 2014-2020-as fejlesztéspolitikai időszak tekintetében több fontos összefüggésre is felhívja a figyelmet ez a településlista. Egyrészt a 135 falu 45 kistérségben található, vagyis igen szórt a területi eloszlása ennek a településkörnek. Ez arra hívja fel a figyelmet, hogy a kistérségi szintű kategorizálás veszélyeket rejt magában, elrejthet olyan falvakat, ahol súlyos társadalmi problémák vannak, de a kistérség átlaga ezt nem feltétlenül tükrözi vissza. Ha a társadalmi befogadást akarjuk szolgálni és erősíteni, muszáj települési szinten meghatározni a szükségleteket, muszáj települési szintre célozni a forrásokat. Hogy azok a településen belül miként hasznosulhatnak, az már egy további kérdés; úgy gondoljuk, hogy egyedi diagnózist kell felállítani, és annak a megvalósítását elősegíteni.

24 Az adatbázis hiányosságai miatt 1022 települést tudtunk vizsgálni az 1027-ből. 25 Abban a kategóriában, ahol mind a két vizsgált indikátor értéke 50% alatt van, olyan településeket találunk, mint Telki, Pilisjászfalu, Feketeerdő, vagyis csupa jól szituált, középosztály által lakott falu.


Ugyanakkor mégis csak vannak térségi összefüggések is: szemmel láthatóan a Siklósi, Sellyei, Szigetvári és Szentlőrinci kistérségekből nagyon sok település rákerült erre a listára, és mivel ezek egymás mellett lévő kistérségek, ezen a környéken célszerű lenne átfogó fejlesztésekbe fogni, tömeges eszközrendszert alkalmazni. A gettósodó, önmagukban szegregátumot képező települések esetén a diagnózis-alapú fejlesztési aktivitás megkerülhetetlennek látszik. Mivel ezeken a településeken már nincsenek közösségek, egyfajta jelenlétre alapozott szociális diagnózis és szolgáltatási portfolió lehetne a fejlesztés kulcsa, s egyben első lépése. Az LHH kistérségek támogatási módszertanának az az eleme, hogy elkülönített forrásokhoz juttatja a kiválasztott kistérségeket, amelyekért nem kell versenyezni, szintén hatékony eszköz lehet e leszakadó térségek forrásokhoz juttatásában, így megtartását javasoljuk. Ám tovább kell fejleszteni a forráselosztási módszertant, és közvetlen célzással be kell juttatni a támogatásokat a leginkább rászoruló településekre. Ugyanakkor az a módszertan, ahogy a Gyerekesély program (TÁMOP-5.2.3) működik, szintén jó alapot adhat a kirekesztett közösségek támogatásához.

6

A helyi fejlesztési intézményrendszer

6.1

Térségi aktivitást kifejtő helyi szereplők és ezek együttműködése (KIII.1) KIII.1. Melyek azok az állami, önkormányzati és civil szereplők, akik/amelyek legalább mikrotérségi, vagy lehetőség szerint kistérségi szintű aktivitást fejtenek ki, mik a motivációik, céljaik és mekkora humánkapacitásokkal rendelkeznek ezek? Mi jellemzi az érintettek együttműködését?

A legelmaradottabb kistérségek egyik legnagyobb problémáját a humánerőforrás kivándorlása által elindított kontraszelekciós folyamat jelenti. Ez a helyi fejlesztésekre is hatással van, hiszen a fejlesztések tervezéséhez és megvalósításához szükséges szakértői háttér hiányzik – illetve elválik a szakértői és a döntéshozatali pozíció, és a két szegmens között nem nagyon van átjárás. 55. táblázat: Kistérségi szintű aktivitást kifejtő szereplők és jellemzőik az esettanulmányok helyszínein

Kistérség

Sellyei (LHH33)

Melyek azok az állami, önkormányzati és civil szereplők, akik/amelyek legalább mikrotérségi, vagy lehetőség szerint kistérségi szintű aktivitást fejtenek ki, mik a motivációik, céljaik és mekkora humánkapacitásokkal rendelkeznek ezek? Mi jellemzi az érintettek együttműködését? Fontos szereplők: sellyei önkormányzat és a többcélú kistérségi társulás; Egyéb szereplők: A LEADER HACS a sellyei mellett a siklósi kistérséget is lefedi (Dél-Baranya Határmenti Települések Egyesülete), és a 200 tag többsége nem igazán aktív. A civilek igen aktívak a TÁMOP pályázatok esetében. A civilek jelenléte intenzívebb a többi LHH kistérséghez viszonyítva (bár esetenként ezek kívülről jött civil szervezetek). A főleg a munkaerő-piaci problémákra koncentráló projektjeik hatékonysága is esetenként kérdéseket vet fel. Van néhány nagy civil szervezet, amelyik kifejezetten a hátrányos helyzetű térségek uniós forrásokra épülő fejlesztésére specializálódott, és projektjei révén ma már nagy foglalkoztatónak számítanak. Egyes alapítványok a programalkotási folyamatban is jelentős szerepet kaptak. Persze sok olyan civil szervezet is van, ami inkább csak névleg működik. Kimaradók: A szegény kistelepülések vezetői már nem is vesznek részt a társulás munkájában, mert nem látják a kiutat. (Ahol aktív a polgármester, ott keresik az önerő nélküli vagy nagy támogatási intenzitású pályázati lehetőségeket). Inkább csak néhány település volt aktív az uniós forrásszerzésben. Az oktatási intézmények fenntartóinak egy része nem vett részt az integrációban, így a különállásuk megmaradt, igaz a kistérségi szintű fejlesztésekből is kimaradtak. Kapcsolatok: Az önkormányzat és a kistérségi társulás munkaszervezete között van összefonódás egészen 2009-ig eleve a sellyei hivatal része volt a munkaszervezet. A munkaszervezete pályázatfigyelő, -

115

116

Végleges változat

Kistérség


Szikszói (LHH33)



Komlói (HH47)

Marcali (HH47)

Ceglédi (RHH13)

Melyek azok az állami, önkormányzati és civil szereplők, akik/amelyek legalább mikrotérségi, vagy lehetőség szerint kistérségi szintű aktivitást fejtenek ki, mik a motivációik, céljaik és mekkora humánkapacitásokkal rendelkeznek ezek? Mi jellemzi az érintettek együttműködését? író és -menedzsment feladatokat is ellát, sokat segít a polgármestereknek a pályázatok kezelésében). Az LHH lehetőséget adott egyfajta együttműködés kialakítására a helyi civilek és vállalkozók között, amit egy interjúalany szerint kamatozatni is tudtak, mert partnerségen alapuló TÁMOP-os pályázatok is születtek. Fontos szereplők: a kistérség életének négy fő szereplője: Gönc és Abaújszántó, a Többcélú Kistérségi Társulás munkaszervezete és az Abaúj LEADER Egyesület. Egyéb szereplők: ezen kívül van néhány agilis polgármester (pl. Regéc) Kapcsolatok: Az LHH tervezés és végrehajtás rákényszerítette a szereplőkre az együttműködést (elsősorban adott szférán belül); az együttműködési és kompromisszumkészség javult. Érvényesült az "erősebb többet visz" elve (különösen a két város - Abaújszántó és Gönc - érdekei érvényesültek). A kistérségi társulás munkaszervezete jobbára alkalmas volt a felmerült konfliktusok kezelésére. Fontos szereplők: Kiemelkedő Szikszó szerepe. A vállalkozói szféra kiemelkedő szereplője a HELL , befolyása erős a helyi fejlesztéspolitikára is.) Egyéb szereplők: A többcélú kistérségi társulás elsősorban a települések vezető közötti kapcsolattartást biztosítja; szervező ereje csekélyebb. A civilek elsősorban Szikszón aktívak (Lions Club, Szikszó Városért Alapítvány). Volt kistérségi koordinációs hálózat (mivel LHH kistérségről van szó, ezért voltaképpen két koordinátor is volt a KKH felszámolásáig). Működik HACS a térségben (Abaúj LEADER Egyesület) Kapcsolatok: A szereplők közötti együttműködést az LHH kikényszerítette. A KKH helyébe lépő Széchenyi Programiroda nem vesz részt a kistérség fejlesztésében, nincs helyi delegált képviselője. Fontos szereplők: a legfontosabb szereplők az önkormányzatok, melyek tevékenységét a kistérségi társulás fogta össze - ezért fontos szerepe volt a kistérségi társulás munkaszervezetének is Egyéb szereplők: a civilek szinte nem is tudnak egymásról; a civil szféra szerepe nem meghatározó a térségben Kapcsolatok: az LHH Program segítette az együttműködést, és a konszenzus kialakítására való törekvést. Az önkormányzatok (így azon belül a polgármesterek) érdekérvényesítő képessége nagy. Összességében kevés konkrét együttműködésre van példa a térségben, de azok igen intenzíven valósultak meg (a kistérségi társulás igyekezett ezt koordinálni és ösztönözni) - a települések nem igazán keresik egymást. A LEADER és a Széchenyi Programiroda némileg javította az egyéb szereplők bevonását. Fontos szereplők: önkormányzatok, főként Ibrány és Nagyhalászi, kistérségi társulás Egyéb szereplők: LEADER HACS (Közép-Nyírségért és Rétközért Vidékfejlesztési Közhasznú Egyesület, Tiszatér LEADER egyesület), a civileket többnyire az egyházak képviselik Kapcsolatok: A pályázati rendszer alapvetően nem segítette a szereplők közötti együttműködést. Kevés kivétel (pl. az ibrányi és a nagyhalászi járóbeteg szakellátó építése). A többcélú kistérségi társulás és a kistérségi tanács fontos szerepet kapott a területfejlesztési feladatok koordinálásában (főleg a tervezésben). A civil és a vállalkozó szféra a LEADER HACS-ok révén kapcsolódott be az együttműködésbe. Fontos szereplők: Kiemelkedő Komló szerepe. Mellette még Hosszúhetény, Magyarszék és Egyházaskozár funkcionál mikrotérségi központként. Alapvetően az intézményekkel rendelkező települések súlya nagyobb a döntésekben; a pályázatoknál is nagyobb forrásokat tudnak bevonni. Egyéb szereplők: helyi LEADER HACS is fontos szereplő (a Sásdi kistérség településeivel egy HACS-ban vannak). Kezdetben igen aktív volt, sok projektet generált és segítette az együttműködést, de mára korlátozottak a lehetőségeik (forráshiány, leépítés stb). Csak Komlón kb. 120 civil szervezet van, de a többi településen is aktív a közösségi élet. Ezek többsége pályázik is, főleg a saját működésük finanszírozása céljából. Kimaradók: 1-2 különutas település van csak (Hosszúhetény a járási rendszerben már a Pécsi járáshoz tartozik; Szászvárral a környező kisfalvaknak elszámolási problémái voltak). Kapcsolatok: A térségi együttműködés már korábban is jelen volt, hiszen már 1999-ben létrejött a kistérségi területfejlesztési társulás. Utódja, a többcélú kistérségi társulás elősegítette a települések közötti együttműködést, közreműködött a fejlesztési elképzelések megvalósításában. A civil és a vállalkozói szféra részt vesz a LEADER munkájában (egyharmados arány kell az elnökségen belül is), de a polgármesterek az igazán aktívak. Komlón 2007-től működik a civil vezetők fóruma, amely a civilek együttműködését, informálását, közös projektek végrehajtását igyekszik elősegíteni, havonta ülésezve segítik a civilek információhoz jutását és hálózatosodását. Szintén Komlón működik még a Belső Tűz Egyesület (ez üzemelteti a helyi Tanoda programot, és a telepfelszámolási programokba is bevonták). A térségi civilek hálózatosodását több pályázat is segítette. Működik egy vállalkozói fórum is (Komlói Vállalkozók Klubja), ahol szintén az információáramlást helyezik előtérbe (előadások stb.). Fontos szereplők: Marcali önkormányzat Egyéb szereplők: négy LEADER csoport is érintett a térségben, de az interjúalanyoknak negatív a véleményük a LEADER-ről - a HACS-ok magas száma is a megosztottságra utal. Kimaradók: a civil szféra nagyon gyenge, fejlesztéspoltikai szempontból passzívak a szervezetek (2007től mindössze 4 szervezet nyert pályázati pénzt) Kapcsolatok: szerves kohézió nincs a szereplők között; nincs olyan intézmény, amely igazán összehangolná a fejlesztéseket. A sikeres kistérségi központ fejlesztéspolitikája teljesen elkülönül a kistérségitől, így a fejlesztések sem kapcsolódnak egymáshoz. Egy interjúalany szerint sok kistelepülés bezárkózott, nem keresik egymást, a másik falubelit idegennek tartják, együttműködés inkább csak a balatonparti települések esetében van. Fontos szereplők: nagy önkormányzatok, GERJE-SZTŐK Helyi Vidékfejlesztési Közösség HACS, többcélú kistérségi társulás, aktív civil szervezetek, Dél-Pest megyei önkormányzatok Területfejlesztési Társulása. A pályázatfigyelést maguk végzik; a nagyobb szervezetek/települések esetében külön pályázati referens. Kimaradók: Mikebuda teljes passzivitásba vonult, nem vesznek részt szinte semmiben Kapcsolatok: A települések közötti együttműködés ritka, a fejlesztések ritkán lépik át a településhatárokat,


Kistérség

Melyek azok az állami, önkormányzati és civil szereplők, akik/amelyek legalább mikrotérségi, vagy lehetőség szerint kistérségi szintű aktivitást fejtenek ki, mik a motivációik, céljaik és mekkora humánkapacitásokkal rendelkeznek ezek? Mi jellemzi az érintettek együttműködését? még az intézményeket is jellemzően önállóan tartják fenn. (A nagypolitika gyakran akadályozza az együttműködést. Nagykőrös egyenesen a megyétől való elszakadást fontolgatja.) A településeken belül már erősebb összetartás figyelhető meg. Jelentős segítség a többcélú kistérségi társulás, mert havi rendszerességgel találkoznak az önkormányzati vezetők, a munkaszervezet segít a pályázati tevékenységben. Egyöntetűen sajnálják a megszüntetését. A Dél-Pest megyei önkormányzatok Területfejlesztési Társulásának az önkormányzatok közötti koordinálás, stratégiaalkotás és lobbizás volt a fő feladata. Fontos lenne a vállalkozói és a civil szféra aktivitása is, de ők sem nagyon fognak össze. Az aktív civil szervezetek és a kistérség, valamint az önkormányzatok között van együttműködés. (A civilek sokszor önkormányzati feladatokat látnak el).

A fejletlenebb térségekben egyértelműen meghatározó a nagyobb önkormányzatok szerepe és súlya a helyi fejlesztési kapacitásokban; a nagyobb településeken koncentrálódnak az erőforrások és a fejlesztések. Az adatelemzések eredményei szerint a pályázók között is jóval magasabb az önkormányzatok aránya, ami előrevetítette ezt az eredményt. Az sem meglepő, hogy a legnagyobb önkormányzatokat tartják a legfontosabb helyi szereplőknek, hiszen alapvetően az intézményekkel rendelkező települések súlya nagyobb a döntésekben, az intézményekkel nem rendelkező szegény kistelepülések jellemzően nem képesek bekapcsolódni. A településnagyság és a településstruktúra mellett a polgármesterek agilitásától és ambícióitól, valamint a települések között fennálló esetleges érdekellentétektől is függ, hogy mennyire hajlandóak részt venni térségi szintű fejlesztésekben. „A kistérségi döntések tekintetében abszolút az önkormányzatok dominálnak – függési viszonyok alakultak ki, melyek gyakran a szakmaiságot is felülírják.” (helyi interjú)

Az együttműködést támogatja a jól működő kistérségi munkaszervezet, mert elősegíti az önkormányzati vezetők közötti információ-áramlást, segít a pályázati tevékenységben, koordinációs feladatokat is ellát, összefogja az önkormányzatokat. Természetesen ezen szervezetek minősége változó, és e szervezetek léte önmagában nem garantálja az együttműködést. Még inkább igaz ez az állítás a LEADER HACS-okra. Mindezekkel együtt alapvetően kevés a települési önkormányzatok közötti együttműködés, az is inkább csak a kötelező feladatellátás kapcsán alakult ki, vagy LHH33 kistérségek esetében az LHH Program kényszerítő hatására erősödött meg. (Nagy kérdés azonban, hogy ezek a struktúrák az LHH Programon kívül is képesek-e működni, ezt néhány pozitív és negatív példa kiemelésével nem lehet eldönteni.) A nagyobb települések hajlandósága a koordinációra döntő jelentőségű lehet az egész kistérségre nézve. Ha több, egymással rivalizáló nagyobb település van a kistérségben (Ceglédi kistérség), akkor a térségi szemlélet még kevésbé érvényesül. Ugyanakkor érdekes módon a társulási szintű fejlesztések döntési mechanizmusaiban éppen hogy egy kiegyenlítő gyakorlathoz vezethet két település rivalizálása (pl. Gönc és Abaújszántó, Vajszló és Sellye vagy Ibrány és Nagyhalászi esetében). „Párhuzamosan működnek egymás mellett a fejlesztési tevékenységek – annak ellenére, hogy a Fejlesztési Tanács és LEADER elnöksége nagy átfedésben van. Nincs térségi szemlélet, mindenki a saját településére koncentrál. A döntéshozók inkább kisebb léptékben gondolkodtak.” (helyi interjú)

Megállapítható továbbá, hogy az elmaradott kistérségekben a civil szféra nagyon gyenge. Üdítő kivételt jelent a Komlói kistérség, ahol a civil életnek jelentős hagyományai vannak, és helyi civilek képesek a résztvevők összehangolására is. A Sellyei kistérségben is erős a civil szféra jelenléte, ugyanakkor itt alapvetően a kívülről érkező szervezetek fejtenek ki nagyobb aktivitást és esetenként erősítik a térségi szemléletet is.

117

118

Végleges változat

6.2

A helyi döntéshozatali struktúrák (KIII.2) és a tervezési folyamat jellemzői (KIII.4) KIII.2. Milyen döntéshozatali struktúrák jellemzik ezeket a kistérségeket? KIII.4. Mi jellemzi a program/projekt-tervezési folyamatot (helyi szereplők bevonása, korábbi fejlesztési tapasztalatok visszacsatolása)?

A kistérségi fejlesztéspolitikát jellemzően a helyi döntéshozók, elsősorban a legnagyobb települések polgármesterei határozzák meg. A kistérség térképén „vakfoltnak” számító, gyenge érdekérvényesítő képességű települések csak a kistérségi szintű fejlesztésekbe tudnak bekapcsolódni, melyek egy része a kistérségen kívülről érkező szereplők nyomásgyakorlása, valamint a kiírás specifikus célzottságának eredményeképpen fókuszál az e településeket jellemző, igen súlyos problémák megoldására. 56. táblázat: Jellemző döntéshozatali struktúrák az esettanulmányok helyszínein

Kistérség Sellyei (LHH33) AbaújHegyközi (LHH33) Szikszói (LHH33) Baktalórántházi (LHH33) IbrányNagyhalászi (LHH14) Komlói (HH47)

Marcali (HH47)

Ceglédi (RHH13)

Milyen döntéshozatali struktúrák jellemzik ezeket a kistérségeket? A kistérségi társulásban és a HACS-ban is az a jellemző, hogy a szereplőknek csak elenyésző része vesz részt aktívan a munkában. A döntési mechanizmusban tetten érhető a kistérség tradicionális keletnyugati felosztottsága, illetve a források elosztásának egalitárius politikája: ahol ez releváns, egyformán részesítik előnyben a sellyei és a vajszlói mikrotérséget. A döntéseket alapvetően a kistérségi tanács hozza meg többségi szavazás útján. A tanácsban a két városnak vezető szerepe van, így a többi település általában igazodik hozzájuk. Jól látszik, hogy a települések – saját érdekeiknek megfelelően – valamelyik városhoz vonzódnak, ez az ellentét sok esetben megnehezíti a döntéshozatalt A döntéseket jellemzően a kistérségi tanácsban hozzák, de Szikszónak nagy az érdekérvényesítő képessége. A fejlesztések során igyekeznek csak az előírt szükséges résztvevőket bevonni. A Hell Energy Magyarország jelentős befolyással bír a fejlesztési elképzelésekre. Az LHH Program előírásai, a döntési mechanizmus itt is kiszélesedett. A térségi fejlesztések szervezetileg jellemzően nem centralizáltak, a többcélú kistérségi társulás inkább az intézmények fenntartására koncentrálódik, és a mikrotérségi együttműködések a jellemzőek. A forrásokat az önkormányzatok egyenlően osztották meg egymás között). A megkérdezettek szerint a döntések demokratikusan születnek (térségi társulások esetében), de azért a nagyobb települések érdekérvényesítő képessége nagyobb, bár a szavazati arány azonos a társulási tanácsban. Viták inkább csak az elszámolások kapcsán szoktak kialakulni. A kistérségi szervezet a marcali polgármesteri hivatallal összefonódva működik. (Kifejezett panasz nem érte a kistérséget, és a kisebb települések javaslatait is figyelembe szokták venni). Többnyire egyhangúak a döntések. A településeken belül van ahol erős a polgármester, máshol a képviselő-testületnek is nagy szerepe van. A hazai decentralizált források elosztására a konszenzusos döntéshozatal volt jellemző, ugyanis nem verseny volt, hanem konszenzusra kényszerített). Az EU-s források centralizált elosztása megváltoztatta a rendszert, hiszen a kistérség szerepe visszaszorult (a társulás funkciója is más lett), így mindenki egyénileg (kivéve a térségi pályázatokat) pályázik.

A 2007-2013 időszakban kétféle döntéshozatali mintázat volt jellemző: -

Alapvetően a legnagyobb települések igényeinek megfelelően zajlik a pályázatokat előkészítő munka, a tervezés és a lebonyolítás a polgármesteri hivatalon belül vagy azzal szorosan összekapcsolódva a kistérségi társulás munkaszervezeténél. A döntés ugyan konszenzusos, de a legnagyobb település érdekei érvényesülnek. (Szikszó)

-

A másik esetben a térségben több nagyobb érdekérvényesítő képességgel rendelkező szereplő van, így a döntéshozatalban törekednek az egalizálásra, a források megosztására. Ebben az esetben az jelenthet problémát, hogy az alkufolyamatok következtében gyakran nem kielégítő a tervek fókuszálása.


119

Mindkettő típusra érvényes ugyanakkor, hogy nem érdekeltek a döntésben résztvevők körének kiszélesítésére. A versenypályáztatásos rendszer sem az együttműködésre, sem a döntésben résztvevők körének bővítésére nem ösztönöz. A források egy kisebb részét ettől eltérő tervezési és döntéshozatali mechanizmusok szerint költik el a helyi szereplők: egyrészt az EMVA III-as és IV-es tengelyét a LEADER Helyi Akciócsoportok (HACS) tervezik meg a – többé-kevésbé feltárt és összeegyeztett – helyi igényeknek megfelelően, másrészt az NSRK forrásainak egy szűk szeletét az LHH Program keretében előre meghatározott forgatókönyv szerint a döntéshozatalban szereplők körének bővítésével terveztette meg a központi adminisztráció.

6.3

A helyi szereplők felkészültsége, végrehajtó képessége (KIII.3) KIII.3. A helyi szereplők, a helyi menedzsment mennyire felkészült a források tervezésére, elköltésére, kezelésére? Milyen arányban azonosíthatók támogatási szerződéssel rendelkező, ám mégis meghiúsult projektek?

Az adatelemzés korábban bemutatott eredményei szerint a forrásszerzési képesség az NFT idején és a 2007-2013-as fejlesztési periódus elején összefüggött a fejlettséggel, vagyis az elmaradott kistérségekbe fajlagosan kevesebb forrás került. Ennek egyik tényezője lehetett, hogy az elmaradott térségekben a pályázatok benyújtására és menedzselésére alkalmas kapacitások nem épültek ki. Hogy az LHH Program képes volt az abszorpcióban pozitív irányú elmozdulást indukálni, arra a relatíve (átlaghoz és a programból kimaradó, de csak kicsit jobb helyzetű LHH14 kistérségekhez képest) megemelkedett egy főre jutó támogatások és kifizetések mellett az interjúkból és az esettanulmányokból származó információk is utalnak. Nem tudjuk azonban, hogy a helyi humán erőforrás mennyiben vált alkalmassá a források elköltésére és a pályázatok kezelésére. A kérdésre kétféle módszerrel kaphatunk választ. -

A végrehajtási képességet egyrészt vizsgálhatjuk adatelemzéssel: a megítélt és az igényelt források hányadosával (képesek-e jó pályázatokat benyújtani); a kifizetett és a megítélt források hányadosával (a projektek előrehaladása megfelel-e az átlagosnak), valamint a meghiúsult projektek gyakoriságával. Persze ezekben a jelzőszámokban nem kizárólag a helyi menedzsment végrehajtási képessége tükröződik.

-

Kvalitatív módszerek (esettanulmányok, nyújthatnak a végrehajtó-képességről.

interjúk)

viszont

közvetlen

információkat

Mind országos, mind LHH33 szinten igen kevés olyan pályázat azonosítható, amely menet közben meghiúsult26. Országos szinten 268, a 33 LHH kistérségben pedig összesen 32 ilyen pályázatot lehetett feljegyezni. Az érintett 32 pályázatban összesen 1,2 milliárd forintnyi leszerződött támogatás szerepelt.

26

Adatbázisunkban a „visszalépés dátuma”, illetve a „szerződés zár.k.n.oka” indikátoraiban nem, az „elállás (visszafiz. összeg)” indikátorában viszont azonosíthatók voltak ilyen pályázatok (a lekérdezésekben csak a szerződéssel már rendelkező pályázatokat vizsgáltuk, a támogatással rendelkező, de szerződéssel nem bíró pályázatokat nem)

120

Végleges változat

A kistérség-típusok végrehajtási képessége a fejlesztésekben nem mutat lényegi eltéréseket. A megítélt támogatásoknak az igényelt támogatásokhoz viszonyított arányát nézve az országosan jellemző 53,1%-os értéknél csak a regionális szempontból hátrányos helyzetű térségek csoportja mutatott kedvezőbb arányszámot, de a többi kategóriában sem jelentős az elmaradás. A kifizetett támogatásoknak a megítélt támogatásokhoz viszonyított mértéke alapján viszont mindegyik vizsgált térségcsoportban jobbak az értékek az országos átlagnál. Legfőképp az LHH14 kistérségek csoportja emelhető ki, ahol az országos 39,6%-os rátával szemben 43,6%-os kifizetési arányt lehetett regisztrálni. 57. táblázat: A végrehajtási képesség különbségei kedvezményezési térségtípusok szerint (ÚMFT)

Mutató

Országos összes

LHH33

LHH14

HH47

Regionális HH13

Igényelt támogatás (md Ft) Támogató által megítélt támogatás (md Ft)

9 286

944

364

1 280

255

4 933

489

189

645

146

Kifizetett összeg (md Ft)

1 954

204

82

257

63

Megítélt / igényelt támogatás (%)

53,1%

51,7%

52,0%

50,4%

57,3%

Kifizetett / megítélt támogatás (%)

39,6%

41,8%

43,6%

39,8%

42,9%

Úgy tűnik tehát, hogy nem a kapacitások minősége, hanem a humán erőforrás hiánya avagy megléte kapcsolódhat inkább össze a végrehajtás sikerességével. Kapacitás híján a pályázat benyújtásáig sem jutnak el a szereplők. (Ez az állítás a központi döntéshozókkal készített interjúinkkal is alátámasztható.) Persze a fenti számszerű adatok nem feltétlenül a helyi kapacitások minőségére utalnak, hiszen a pályázatok benyújtását profi, kívülről érkező pályázatíró cégek is végezhetik, csakúgy, mint a projekt végrehajtását is. Az esettanulmányainkból és interjúinkból származó információkból a következő lényeges megállapítások szűrhetők le: -

-

-

Kistérsége válogatja a menedzsment felkészültségét, nem feltétlenül lehet mintát mondani, sokszor egyéni ambíciók határoznak meg fontos kérdéseket. A helyi fejlesztési kapacitások kiépültsége és minősége függ a település méretétől. A nagyobb, központi szerepkörrel és sok intézménnyel rendelkező településeken a tervező és végrehajtó kapacitás kiépült, magától értetődően több tapasztalat halmozódott fel, a projektek jó részét képesek menedzselni. Ezzel szemben a kisebb települések rá vannak szorulva külső erőforrások igénybe vételére. A helyi humán-erőforrás biztosításában, illetve a tanácsadásban fontos szerepe van (volt) a jól működő kistérségi munkaszervezetnek. A helyi szereplők szerint szükség van egy közeli, elérhető és a helyi viszonyokat, problémákat és igényeket ismerő tanácsadó, segítő és koordináló szervezetre. Az utóbbi években gyarapodott a kapacitás, illetve sok tapasztalat gyűlt össze a források kibővülésével párhuzamosan. Az LHH33 kistérségekben is jelentős előrelépés történt az LHH Program tapasztalatai, illetve a hátrányos helyzetű térségeket előnyben részesítő kiírások nyomán. A 14 komplex programmal nem támogatott LHH kistérségben e pozitív hatások elmaradtak.


Az LHH Program döntéshozatali mechanizmusokra, a bevont szereplők körének szélesítésére gyakorolt jótékony hatását korábbi kutatások (OSF 2011) és esettanulmányaink, interjúink is alátámasztják. „A külső szakértők állami támogatásból finanszírozott bevonása olyan szaktudást vitt a kistérségekbe, aminek a hiánya a korábbi pályázatokon való eredménytelen szereplést részben magyarázza. Ez a külső szakértelem a helyi érdek- és erőviszonyoktól is segített függetleníteni a helyi tervezést, illetve közép- és hosszú távú társadalmi célok felé elmozdítani a tervezési folyamatot. Az együttműködések kialakulása, a szektorok közötti bizalom épülése fontos eredményei a programnak, amint az a helyi visszajelzésekből kiderül.” OSF 2011, 4. o. 58. táblázat: Helyi szereplők felkészültsége az uniós források tervezésére és elköltésére az esettanulmányok helyszínein Kistérség

Sellyei (LHH33)

Abaúj-Hegyközi (LHH33) Szikszói (LHH33)



Komlói (HH47)

Marcali (HH47)

Ceglédi (RHH13)

A helyi szereplők, a helyi menedzsment mennyire felkészült a források tervezésére, elköltésére, kezelésére? Milyen arányban azonosíthatók támogatási szerződéssel rendelkező, ám mégis meghiúsult projektek? Sok tapasztalat gyűlt össze az utóbbi években (+ a kistérségi munkaszervezet is kibővült), de a projektmenedzseri feladatok harmadát még így is kiszervezik, A kistelepülések egyáltalán nem rendelkeznek humán-erőforrással a pályázatíráshoz és a menedzseléshez. Vannak kívülről érkező civil szervezetek, melyek igen aktív pályázónak számítanak. A helyi közösség érdekérvényesítő szerepe minimális, a nagyobb települési önkormányzatok kivételével ráadásul rá vannak szorulva külső erőforrások igénybe vételére a pályázatírás és menedzsment terén. A kisebb szereplők szinte teljes mértékben a külsős pályázatírókra (részben helyi, részben budapesti cégek vannak rászorulva, míg a nagyobbak részben maguk is meg tudják oldani e feladatok egy részét (nagyobb kapacitása Szikszónak, a kistérségi társulásnak és néhány nagy civil szervezetnek van). A projektmenedzsment általában nem okoz gondot a pályázóknak. 1, a bonyolultabb adminisztrációjú pályázatok kezelésére nincsenek felkészülve (pályázatírás, menedzsment) - sokszor "bejáratott" külsős cégekkel működnek együtt. 2, fontos szerepe van a polgármesternek (mennyire ambíciózus, együttműködő személyiség), 3 a civil szervezetek többnyire maguk írják pályázataikat (az információk továbbításában persze van szerepe a Széchenyi Programirodának). 1, az önkormányzatok többnyire saját erőforrásaikra támaszkodnak a pályázatírásnál és menedzsmentnél, ez alól csak a nagy volumenű projektek kivételek (illetve ha nagyon speciális szaktudásra van szükség). 2, a térség fejlesztési dokumentumait mind külsős cég készítette. 3, a civilek nem nagyon rendelkeznek megfelelő tudással a pályázatíráshoz és menedzsmenthez. 4, a mikrovállalkozások egyáltalán nincsenek felkészülve a pályázatírásra, így többnyire nem is pályáznak (így elmaradnak a fejlesztések). 1, a polgármesterek és az apparátus is figyeli a pályázati kiírásokat, és a kisebb pályázatokat maguk kezelik. A nagyobb, speciális ismereteket igénylő pályázatokhoz külső (pécsi vagy budapesti) cégek segítését kérik. (Ezt még Komló is így teszi, mert biztosra akar menni) A térség szereplői esetenként (Közösségek Háza, Lakics Kft.) maguk foglalkoztatnak pályázatírót. Pl. így Komló a kulturális pályázatokat voltaképpen saját erőforrásokkal tudja megírni és végrehajtani. 2, A kistérségi társulás igyekezett mindig segíteni a pályázatírásban és a menedzsment feladatokban (saját pályázatírót alkalmaztak). 3, A civilek és a vállalkozók "beleszoktak" a pályázati rendszerbe, és ma már gördülékenyebben megy a folyamat, mint a kezdetekben. 1, Marcali sikeres forrásszerző, rendelkezik a megfelelő anyagi és szellemi erőforrásokkal. kiemelhető még Böhönye, mely városi címet is szeretne kapni, így jelentős fejlesztéseket hajtott végre 2, a települési önkormányzatok egy része szintén sikeres (főleg a jobb adottságú Balaton parti települések). - a kisebb települések jellemzően igénylik a külső szakértők bevonását 3, a kistérségben vannak pályázatírók és menedzserek, melyek a feladatok egy részét el tudják látni. Ezen kívül jelen vannak a kistérségen kívülről érkező szakértők és cégek is, akik speciális szakismeretet igénylő feladatoknál fontosak. A tevékenységük megítélése pozitív a térségben. 5, a többcélú társulás 2004-ben jött lére, melynek önálló munkaszervezete nem volt, hanem a marcali polgármesteri hivatallal egyfajta speciális kettős feladatellátás keretében működött. 1, kulcsszerepe van annak, hogy mennyire aktívak a helyiek a pályázásban. 2, fontos a pályázatíró szerepe is, bár esetenként ők ajánlanak pályázati lehetőségeket, ami torzító hatású 3, a helyi humán-erőforrás biztosításában fontos szerepe volt a kistérségi munkaszervezetnek (egyrészt az ott dolgozók révén, másrészt a felvett gyakornokok révén a képzésben is volt szerepük). + ők üzemeltették a Tourinform irodát is. 4, hiányolják a korábbi kistérségi megbízotti rendszert is, hiszen közvetlenül fordulhattak az IH-khoz, KSZ-ekhez, és így gyorsabb volt az információáramlás.

121

122

Végleges változat

7

Javaslatok

A folyamatosan romló helyzetű, illetve legelmaradottabb térségek dinamizálása a fejlesztéspolitika fontos és felvállalt feladata, hiszen enélkül az elmaradottság tovább mélyül és egyre nagyobb térségekre terjed ki, a centrumtérségek erőforrásokat elszívó hatása pedig egyre erőteljesebben érvényesül. A gazdaság további leépülése, az aktív és iskolázottabb népesség elvándorlása lokálisan a deficitek felhalmozódásához, szegregációhoz, és végső soron a helyi társadalmi konfliktusok kiéleződéséhez vezet. Mindezek következtében hosszabb távon olyan mértékű területi feszültségek alakulhatnak ki, amelyek már az ország egészének fejlődését gátolják. A problémahalmaz tehát az egész társadalomra, illetve a kormányzati szervekre is egyre nagyobb feladatokat ró. A fejlesztéspolitika elkötelezettsége az elmaradott térségek felzárkóztatására nem csak a koncepciókban és tervekben nyilvánul meg. A jelenlegi fejlesztési ciklusban is igyekeztek a fejlesztési források egy részét eltéríteni a hátrányos helyzetű térségek előnyben részesítésével, valamint a leghátrányosabb helyzetű 33 kistérség számára komplex programot dolgoztak ki. E beavatkozások azonban nem voltak elegendőek: nem érték el a kritikus tömeget, ezért érdemi, jól érzékelhető javulás nem történt. Pedig a leszakadó kistérségekbe, és azok közül is a legrosszabb helyzetűekbe érkező közösségi támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével, így ezekben a térségekben a fejlesztéspolitika jelentős relatív elmozdulást is indukálhatott volna. A felzárkózás hatékony elősegítése, vagy legalább a leszakadás ütemének mérséklése kiemelten fontos célkitűzést jelent. A következő, 2014-2020 időszakra vonatkozó fejlesztési ciklus tervezése jelenleg is zajlik, értékelésünkkel ennek támogatását is céloztuk. Jelen dokumentum 4 fő csoportban tesz javaslatokat a rendelkezésre álló stratégiai dokumentumok és rendelettervezetek alapján kialakítható beavatkozásokra: I.

országos célkitűzések;

II.

intézményi forrásallokációs megoldások, konstrukciók;

III.

döntéshozatali mechanizmusok, döntéstámogató eszközök;

IV.

szervezeti, menedzsment megoldások a helyi tervezésben.

7.1

Országos célkitűzések (KIV.1.) KIV.1. Milyen országos célkitűzések lehetnek reálisak a leszakadó térségek vonatkozásában?

Az elmaradott és leszakadó térségek harmonikus fejlődését és felzárkózását három célterületen – munkahelyteremtő gazdaságfejlesztés, humán tőke fejlesztése, illetve fejlesztési kapacitások fejlesztése – integrált módon, területi célzású és területi alapú programokkal indokolt elősegíteni. 7.1.1

Munkahelyteremtő gazdaságfejlesztés

Az elmaradott térségek felzárkóztatásában kulcsfontosságú a térségben élők foglalkoztatási lehetőségeinek és esélyeinek javítása. Új munkahelyeket létrehozó fejlesztésekre és beruházásokra van szükség, melyek megfelelnek a helyben élő népesség készségeinek, kompetenciáinak és a


térség adottságainak is. Mindez azt jelenti, hogy az elmaradott térségekben a foglalkoztatás bővítését célozva -

-

ösztönözni kell új piaci szereplők betelepülését (szabad vállalkozási zónák), valamint a meglévő és működő vállalkozások fennmaradását (kedvezőbb szabályozási és adózási környezet); elő kell segíteni a helyben működő vállalkozások bővülését és a helyben élőket ösztönözni kell új vállalkozások létrehozására (kisvállalkozások támogatása); meglévő és potenciális piaci szereplők – a helyben élők által is betölthető – álláshelyeket létrehozó tevékenységének híján indokolt a szociális gazdaság kiépülésének támogatása, illetve a munkaerő-piaci integráció, a munkaerőpiacra történő visszatérés elősegítése (közösségi gazdálkodási programok részben a közmunkaprogrammal egybekötve, társadalmi vállalkozások működésének elősegítése).

Fontos cél, hogy a lehetőségekhez képest egyre inkább a piaci szférában működő szervezetek foglalkoztatási lehetőségei bővüljenek, vagyis a munkavállalók egyre nagyobb hányada kerüljön be vagy át az elsődleges munkaerőpiacra27. A cél megvalósulásának indikátora a foglalkoztatottak, adófizetők, nyugdíjjárulék fizetők arányának növekedése, a munkanélküliek, tartós munkanélküliek, rendszeres szociális támogatásban részesülők arányának csökkenése. 7.1.2

Humán tőke fejlesztése

Az elmaradott térségben élő népesség iskolázottsága, képzettsége az átlagosnál jóval alacsonyabb, tömegek nincsenek munkavégző képességük teljes birtokában. A munkaerő-piaci integráció, a foglalkoztathatóság javítása és a vállalkozói aktivitás fokozása érdekében jelentős forrásmennyiséget kell fordítani szociális munkára, készségfejlesztésre, képzésre, átképzésre, illetve e képzések hatékonyságának javítására oly módon, hogy az érintettek esélyei a munkaerőpiacon ténylegesen javuljanak. Hangsúlyt kellene helyezni a digitális analfabetizmus felszámolására. A leghátrányosabb helyzetű térségek gazdasági elmaradottsága jelentős részben a mélyszegénységben élőkkel kapcsolatos problémákkal függ össze, így e térségek alapproblémája ma már nem elsősorban gazdasági, hanem szociális természetű. A felzárkóztatást célzó programokban tehát meg kell jelennie a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, kiemelten a romák helyzetét javító elemeknek is: -

27

Az elmaradott térségekben egyes közszolgáltatások, elsősorban az egészségügyi ellátás, korai fejlesztés, oktatás és szociális ellátás elérhetőségét és színvonalát javítani szükséges. Ezzel szoros összefüggésben jelentősebb mennyiségű forrást kell fordítani közösségfejlesztésre, a bizalmi tőke növelésére is. Meg kell szüntetni a lakhatási szegregációt.

Elsődleges munkaerő-piac: támogatás nélkül fenntartott álláshelyek a versenyszférában és közalkalmazottikormánytisztviselői szférában. Másodlagos munkaerő-piac: kormányzati, önkormányzati, illetve közösségi hozzájárulással fenntartott álláshelyek pl. közhasznú foglalkoztatás, bértámogatási programok, szociális vállalkozások esetében.

123

124

Végleges változat

7.1.3

Fejlesztési kapacitások fejlesztése és mentorálása

Az elmaradott térségek pályázati sikerességének egyik alapvető feltételét a helyi fejlesztők jelentik. Fontos cél a tervezésre, pályázásra, a programok menedzselésére és végrehajtására képes vagy képessé tehető helyi kapacitások (szervezetek és humán tőke) aktiválása, folyamatos fejlesztése, tevékenységük külső mentorálása, illetve szükség szerint ezeknek a kapacitásoknak a kiépítése. A mentorálást részben a lokális szinthez közel álló, a lokális szint problémáit és igényeit ismerő térségi (megyei, illetve regionális) szervezeteknek célszerű végezni, részben széleskörű témaspecifikus tapasztalattal rendelkező szereplőknek. A cél megvalósulásának egyik jól mérhető indikátora a forrásabszorpciós képesség javulása lehet, de a hasznosulás és eredményesség javulásában vélhetően hosszabb távon is pozitív irányú elmozdulás történik. 7.1.4

Integrált és területi alapú közelítés

A kijelölt célok csak erős ágazatközi és területi koordinációval valósíthatók meg olyan módon, hogy az egyes fejlesztések egymást erősítsék, egymásra épülhessenek, egységes rendszerben legyenek képesek működni, valamint a forrásallokáció a problémák tartalmi és területi szerkezetének megfelelően történjen. Integrált fejlesztési stratégiák kialakítását célozva javasoljuk tehát -

a területfejlesztés, vidékfejlesztés és szociális szakma együttműködését; a kapcsolódó alapok (ERFA, ESZA, EMVA) felhasználásának összehangolását mind a helyi, mind a központi szintű tervezésben; az Operatív Programok erősebb koordinációját is.

Biztosítani kell az ágazati politikák hozzájárulását a területi célok megvalósításához, ezek között kiemelten az elmaradott térségek, külső-belső perifériák felzárkóztatásához. Mindez azt jelenti, hogy az ágazati szakpolitikák területi szemléletének erősítésére, térségi (tértudatos) tervezés támogatására, a területi célzás ösztönzésére van szükség. Központi szinten a szinergia és a kohézió jelenleg nem-szándékolt hatásként van jelen a rendszerben. Fontos és üdvözlendő, hogy a következő tervezési periódus előkészítésére központi szinten az érintett minisztériumok közös munkacsoportokat állítottak fel, és hogy az uniós iránymutatásnak megfelelően lehetővé válik a programok többféle alapból történő finanszírozása multifund rendszerben. A helyi stratégiák területi szintű összehangolása a célok elérésének másik kulcsa. Ösztönözni kell a komplex, a különböző szereplők, érdekek, illetve a pályázati források helyi, illetve térségi összehangolásával kialakuló fejlesztéseket. Egyrészt el kell kerülni a párhuzamos fejlesztéseket, a párhuzamos kapacitások kiépülését. Másrészt fontos, hogy a fejlesztések az elmaradott térségeken belül ne csak a legjobb érdekérvényesítő képességgel rendelkezőket érjék el, hanem a legrosszabb helyzetű településeket, társadalmi csoportokat is. Ezen térségek, települések, társadalmi csoportok hatékonyabb célzása olyan térségi keretben történhet meg, amelyben a szereplők képesek a térségen belüli különbségeket értelmezni és belátóak abban a tekintetben is, hogy a legelmaradottabbak, érdekérvényesítő képesség híján a fejlesztésekből kimaradók problémáinak kezelése végeredményben az egész térség számára fontos és közös érdek. Szemléletváltást ösztönzünk tehát egy olyan, a fejlesztéseket is átható közgondolkodás megerősítése érdekében, amelyben a társadalmi befogadás, az elesettek, rászorulók segítése, az egymásra való odafigyelés,


az esélyegyenlőség biztosítása alapérték, és nem opció. Ennek érdekében a hátrányos helyzetű térségekben kezelni kell a középosztály, s kiemelten az alsó középosztály bő két évtizede húzódó, és a gazdasági válsággal csak mélyülő egzisztenciális problémahalmazát. A szabad vállalkozási zónák működésbe hozása, a vállalkozás-támogatási konstrukciók és általánosan a helyi gazdaságfejlesztés jó eszközök lehetnek ehhez, de a szociális szolgáltatások megerősítésére és az adósságválság kezelésére ebben a körben is határozottan szükség van.

7.2

Forrásallokációs megoldások, konstrukciók (KIV.2.) KIV.2. Milyen konstrukciókra, intézményi forrásallokációs megoldásokra van szükség a célok sikeres megvalósítása érdekében?

A versenypályáztatásos rendszerben a hátrányos helyzetű célcsoportok, célterületek elérése esetleges, vagyis nem mindenhová érnek el a fejlesztési források, sokan kimaradnak a támogatásból. Ezt a problémát a versenypályáztatásos rendszeren belül az ún. „előnyben részesítés módszere” sem oldja meg, nem képes a negatív irányú társadalmi-gazdasági folyamatok ellensúlyozására. Fejlesztési kapacitás, önerő, információ vagy érdekérvényesítő képesség híján az elmaradott, leszakadó térségek, települések, társadalmi csoportok egy része a többletpontok, magasabb támogatási intenzitás, megnyújtott beadási határidő ellenére sem képes sikeresen bekapcsolódni a forrásokért vívott küzdelembe. Ilyen módszerrel még a forrásabszorpciós képesség átlag fölé emelését sem lehet garantálni a célterületeken, márpedig a források biztosítása csupán szükséges, de nem elégséges feltétele a hatékony beavatkozásnak. A problémák súlyának és jellegének megfelelően, a formálódó területi irányítási rendszerhez illeszthetően négyféle forrásallokációs megoldást javaslunk: 7.2.1

Közfeladatok színvonalának javítása feladat-alapú finanszírozással

Az elmaradott térségekben egyes közszolgáltatások, elsősorban az egészségügyi ellátás, korai fejlesztés, oktatás és szociális ellátás elérhetősége és színvonala nem megfelelő, javítása többlettámogatást igényel. Szociális munka, védőnői hálózat, házi- és gyermekorvosi ellátás, szakorvosi ellátás, korai fejlesztés, óvodai és bölcsődei ellátás, gyógypedagógia, fejlesztőpedagógia terén többletkapacitásra van szükség. A többlettámogatás nem függhet a pályázati aktivitástól és sikerességtől, így nem a versenyeztetéses pályázati rendszeren keresztül, hanem normatív alapon, vagy a problémák súlyosságával arányban a feladatfinanszírozás elvének érvényesítésével célszerű az ehhez szükséges forrásokat biztosítani. Gyakori, hogy a meglévő kapacitások működtetéséhez sincs elegendő hazai forrás, így az uniós fejlesztési forrásokat Magyarország – az unióhoz az ezredforduló után csatlakozott országok gyakorlatától nem eltérő módon – az önkormányzati rendszer közfeladat-ellátásnak keresztfinanszírozására is használja. Mivel e gyakorlat a jövőben valószínűleg nem változik, ezért a működtetési (hazai) és fejlesztési (uniós) források lehető legszorosabb összehangolása az érintett minisztériumok fontos feladata, ugyanakkor a cél nem az uniós források arányának maximalizálása, hanem a feladat ellátásának biztosítása kell legyen. A feladat-alapú finanszírozásra leginkább települési szegregátumok, illetve a kisebb méretű települések miatt van szükség, ahol az ilyen jellegű szolgáltatás fenntartásának költségei fajlagosan magasabbak. Az önkormányzati feladat-ellátási

125

126

Végleges változat

rendszer aktuális átalakításával nem csak az önkormányzatok, hanem a feladatot végző térségi integrátor szervezetek finanszírozását is ilyen alapon célszerű megszervezni. Az ilyen jellegű feladatellátás fejlesztésének az eddigi versenyeztető pályázati rendszer gátját jelenti. A feladatellátást biztosító érintett önkormányzatokat fejlesztési feladatok sokasága terheli, a különböző lehetséges és szükséges projektek egymás elől vonják el az önerőre fordítható keretet. További problémát jelent az elmaradott térségekben lévő önkormányzatok átlagosnál is kínzóbb forráshiánya, illetve a rendelkezésre álló fejlesztési kapacitások, tapasztalatok hiánya. Ha helyben még fontosnak is tartják az ilyen jellegű projekteket és megvan hozzá az önerő is, a pályázat benyújtása még nem jelent sikert, a nyerés is esetleges. Ráadásul a projektek kifutása után gyakorta elfogy a működtetéshez, fenntartáshoz szükséges forrás. 7.2.2

Társadalmi befogadás programfinanszírozással

A leghátrányosabb helyzetű térségek elmaradottsága jelentős részben a mélyszegénységben élőkkel kapcsolatos problémákkal függ össze. Bizonyos települési körben a hátrányok olyan mértékben halmozódtak fel, hogy a helyi közösségek önerő, szaktudás és információ híján egyáltalán nem képesek bekapcsolódni a fejlesztési forrásokért zajló versenybe. Ilyen esetben az alulról jövő fejlesztésekre várni hiábavaló, az értékes szaktudással rendelkező fejlesztési szereplőket kívülről kell bevinni a településre, szegregátumba. A lényegében véletlenszerűen a térségekbe érkező forrásoktól nemigen lehet elvárni, hogy egy-egy közösség, egy egész település, vagy akár egy kistérség életét átformálják, módosítsanak az elégtelenül működő alrendszereken, és tartósan tömeges hatásokat váltsanak ki. Ahol a helyi munkaerőpiac mind keresleti, mind kínálati oldalán strukturális problémák tapasztalhatók, akkor tudunk eredményt elérni, ha a fejlesztéspolitika képes strukturális változásokat elérni. Ez keresleti oldalon lehet gazdaságfejlesztés, munkahelyteremtés, kínálati oldalon pedig például képzés, átképzés. Csakhogy épp a leszakadó térségekben azt tapasztaljuk, hogy ezekkel az eszközökkel a problémák már nem kezelhetők. Egyrészt az elsődleges gazdaság általában igen gyenge, sokszor nem működik más, mint a nagyüzemi mezőgazdaság, amelynek a munkaerő-kereslete szinte nulla. Másrészt az aktív korú lakosság tömeges alapjellemzője, hogy tagjai nincsenek munkavégző képességük teljes birtokában, vagyis nem az a legfőbb problémájuk munkaerőpiaci szempontból, hogy pl. alacsony az iskolai végzettségük, vagy olyan helyen élnek, ahonnét fizikailag nehezen érhetők el a potenciális munkahelyek, hanem az, hogy ha kapnának is munkát az elsődleges munkaerőpiacon, vagy el sem tudnák azt foglalni, vagy nem lennének képesek megfelelni a követelményeknek. A szegregált lakókörnyezet, a társadalom peremére való kiszorulás ezt a helyzetet csak súlyosbítja. Ilyen környezetben az, hogy bevonunk 20, vagy akár 50 embert a projektbe, és számukra néhány évig biztosítunk bizonyos szolgáltatásokat, önmagában nem képes rendszer szinten eredményekre vezetni. Ma már a kirekesztettséggel, szegregációval összefüggő társadalmi és gazdasági problémák oly mértékűek, hogy nemcsak adott településen vagy térségben értelmezhetők, hanem nemzeti szinten is. Éppen ezért azon fejlesztéstípusok esetén, amelyeknél nagyon erős érdekkonfliktusok állnak fenn a helyi társadalmakban (pl. a szegregált telepek felszámolása), vagy ahol a fejlesztések összehangolása meghaladhatja a helyben elérhető kapacitásokat (pl. egy-egy nagyobb foglalkoztató letelepedésének megszervezése), illetve ahol a helyi kapacitások gyengesége ezt szükségessé teszi, az


államnak közvetlen fejlesztői szerepkörben is meg kell jelennie. Nem fejlesztéstámogató, nem koordinátor, hanem konkrét fejlesztő intézményt szükséges létrehozni, aki saját projektekkel fejleszt. Kirekesztett közösségek esetén csak az olyan, diagnózis-alapú beavatkozás tűnik hatásosnak, amely az egész közösség egyöntetű átformálását tűzi ki célul. Nem egyéneket von tehát be a projektekbe, hanem a teljes közösség a fejlesztés alanya, ennek megfelelően sok évben, vagy akár évtizedben mérhető a beavatkozás időtávja. Ilyen típusú fejlesztést csak a közösségen belülről, folyamatos jelenléttel, erős bizalmi kapcsolatok kiépítésével lehet. A jelenlét típusú szociális munka az EU-s fejlesztéspolitikai nómenklatúra szerint nehezen indikátorozható módszertan, hiszen kezdetben nincs stabil tudásunk a telepről. A Jelenlét kezdeti szerepe nem más, mint egy pontos szociális (és esetleg gazdasági, környezeti) diagnózis felállítása az adott telepre vonatkozóan. Már a diagnózis felállítása során lehet és minden bizonnyal kell is pl. családsegítést végezni, jogi tanácsadást adni, adósságkezelési megoldásokat keresni, de hogy pontosan milyen eszközmixre van szükség a telep segítése érdekében, azt csak a diagnózis felállítása után tudjuk megmondani. És ha megvan a diagnózis, akkor az abból következő cselekvési terv már indikátorozható. A meginduló fejlesztéseket célszerű a Jelenlétre alapozni, vagyis azt a stabil bázist, ahonnét az egész történet indult, nem célszerű felszámolni, meg kell őrizni azt az intim bizalmi viszonyt és légkört, amire alapozva a telepi emberek el tudják fogadni és adott esetben értelmezni tudják a kialakított szolgáltatásokat. A jelenlétre természetesen nemcsak szociális szolgáltatások telepíthetők, hanem akár helyi gazdaságfejlesztés is elindítható, és kiépíthetők a közösségi gazdálkodás keretei. Mivel a szociális szolgáltatások eszközigényesek, továbbá a jelenlét hatékonyságának növelése érdekében célszerű közösségi házat létrehozni, így összességében ESZA, ERFA és EMVA forrásokra egyaránt szükség lehet. Ebből pedig azt feltételezzük, hogy a CLLD, mint bevezetésre kerülő új eszköz hatásos hátteret adhat a kirekesztett közösségek társadalmi integrációjához. A jelenlét-típusú szociális munka eszközigénye előre pontosan nem kalibrálható, ezért a mainál lényegesen nagyobb szabadságot kell adni a fejlesztők számára a források felhasználást illetően. A gyengébb kapacitású szervezetek számára ugyanakkor biztosítani kell a fejlesztési kereslethez jól illeszthető méretű és elvárás rendszerű fejlesztési forrásokat (kisprojekt kiírások) és a fejlesztéspolitika (vagy az állam) helyi szervezetei révén a projektek mellé fejlesztési tanácsadást kell adni. 7.2.3

Komplex térségi szemléletű program dedikált forráskerettel

Az elmaradott térségek fejlesztése csak komplex megközelítésben lehet eredményes. Javasoljuk, hogy az elmaradott térségek problémáihoz, adottságaihoz és szükségleteihez rugalmasan illeszkedő valódi komplex program készüljön, a jelenlegi fejlesztési periódusban működő komplex térségi programok, elsősorban az LHH Program és a LEADER Program tapasztalatainak felhasználásával, eredményeinek beépítésével és buktatóinak kiküszöbölésével. Mindkét program legnagyobb erénye, hogy a szereplők összehozásával együttműködési kultúrát hozott létre a helyi fejlesztéspolitikai szereplők közötti kapcsolatokban annak ellenére is, hogy a végrehajtás során igen jelentős problémák jelentkeztek. A tapasztalatok alapján az alábbiak javasolhatók:

127

128

Végleges változat

-

-

-

-

-

-

-

-

-

A legrosszabb helyzetű térségek lehatárolása történjen meg mind települési, mind járási/kistérségi szinten, mind a LEADER HACS-ok illetékességi területeit illetően, ezekhez lehetőség szerint kapcsolódjon elkülönített forráskeret többféle alapból. A program a 2014-2020 fejlesztési ciklus indulása előtt kerüljön kidolgozásra, amivel a központi szintű tervezésben keletkező érdekütközés minimalizálható. A végrehajtást szétziláló eljárásrendbeli és minőségbeli különbséget minimalizálni kell, az a legfontosabb, hogy az intézményrendszer minél egyszerűbb legyen, és menet közben ne legyen szükség átalakításra. A program tervezésében a vidékfejlesztési, területfejlesztési és szociális ágazat (minisztériumok, háttérintézmények) képviselőinek aktívan jelen kell lenni. Be kell vonni a tervezésbe a helyi szintű szereplőket is. A program a megyei és települési szint közötti térségi szintet célozza, megyei és regionális koordináció mellett. Törekedni kell arra, hogy a lehatárolásba azok a térségek kerüljenek be, ahol a jelenlegi fejlesztési ciklusban a legkevésbé sikerült oldani a társadalmi és gazdasági krízisjelenségeket. (Átgondolást igényel a 10%-os kumulált népességszám arány, hiszen a kistérségeket vizsgálva a valós fejlettségi törés nem ebben a tartományban található.) A tervezésre helyi szinten legalább 9-12 hónapot kell biztosítani – a keretfeltételek megváltoztatása nélkül. Az LHH Programhoz képest lényegesen hosszabb időt kell hagyni az adott területnek, hogy felmérje a fejlesztési irányokat és fejlesztési területeket, és hogy a fejlődéshez szükséges konszenzus és belátás kialakulhasson. Biztosítani kell a helyi szereplők lehető legszélesebb körű bevonását a tervezési folyamatba, különös tekintettel az önkormányzati szférán kívüli gazdasági és civil szereplőkre, roma szervezetekre, illetve törekedni kell arra, hogy a döntések konszenzuson alapuljanak, a szereplők között a bizalom növekedjen. Nagyon fontos a mentorálás, külső szakértők bevonása a tervezési folyamatba (akár képzések formájában is), melynek eredményeképpen egyrészt nő a helyi szereplők informáltsága, másrészt felülvizsgálatra kerülnek a helyi stratégiai dokumentumok, és valóban reális, a szükségleteknek és lehetőségeknek megfelelő tervek keletkezzenek. Egyfajta minőségbiztosítási szerepet tölthetnek be. A járási – kistérségi szinten kialakított programok esetében a térségi centrumok elszívó hatását mérsékelni szükséges. A LEADER HACS-okra, illetve a vidékfejlesztési intézményrendszerre alapozó program esetében indokolt a közeli központok bevonása is, mert azok tudják a szervezést összefogni. A kereslet élénkülésének gátjait (önerő hiánya, utófinanszírozási rendszer, illetve önkormányzatok esetében az ÁFA-fizetési kötelezettség) lehetőség szerint le kell bontani.

Az alábbiakban olyan javaslatokat teszünk, amelyek inkább a vidékfejlesztési intézményrendszerben tervezett, elmaradott vidéki térségek felzárkóztatását célzó fejlesztési programok sikerét segíthetik elő. Ilyen program kialakítására és megvalósulására jó esély nyílik, hiszen egyrészt az uniós szabályozás szerint az EMVA-ból 5%-ot kötelező multifunding rendszerben elkölteni, a vidékfejlesztési intézményrendszerben a helyzetfeltárási, tárcaközi egyeztetési munka már meg is indult. Ennek támogatásaképpen a fenti javaslatok mellett az alábbi szempontok figyelembe vételét javasoljuk: -

Az elmaradott, hátrányos helyzetű vidéki térségek differenciált kezelésére feltétlenül szükség van.


-

-

-

7.2.4

A korábbinál több forrást kell biztosítani a vidékfejlesztés III-as és IV-es tengelyéhez kapcsolódó célokra. A vidékfejlesztési intézményrendszernek alkalmazkodnia kell komplex programok végrehajtásához. A rendszer az agrárjellegű támogatások kezeléséhez és ellenőrzéséhez lett kialakítva, ezért nem kellően rugalmas, ezt a rigiditást oldani kell. A helyi vidékfejlesztési szereplők körében a legtöbb ellenérzést a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) váltja ki, mindenképpen változtatni kell a szervezeti és működési kultúráján. Az MVH jelenleg közreműködő és kifizető funkciókat is ellát, elsősorban ellenőrző és szankcionáló szervezetként jelenik meg a fejlesztési folyamat végén. Az aktív közreműködő és mentoráló-segítő funkciók hiányoznak a rendszer működéséből. A LEADER HACS munkaszervezetek közösségfejlesztő (projektgenerálás, projektmenedzsment, stratégia kidolgozása, társadalmasítás, közösségépítés stb.) tevékenységét kell ösztönözni. A munkaszervezetek egy részében ugyanis a közösségfejlesztő tevékenység elsorvadt az adminisztratív jellegű, kérelemkezelési feladatok mellett, és elsősorban akkreditált kifizető-ügynökségként működtek. E kétféle tevékenység összeférhetetlensége okán a kérelemkezelési feladatokat magasabb, pl. megyei szintű intézmények, mint Közreműködő Szervezetek hatáskörébe szükséges áthelyezni. Ezzel párhuzamosan meg kell oldani, hogy a munkaszervezet humánerőforrása biztonsággal finanszírozható, így fenntartható legyen. Szabad vállalkozási zónák

Az elmaradott térségek egy jelentős részében érdemi előrelépést jelenthet a szabad vállalkozási zónák kialakítása. Ezekhez nagyobb jelentőségű gazdaságfejlesztési program kapcsolódhat, ahol már jól mérhető és számon is kérhető a hatékonyság. Elsősorban a nagyobb városok vonzáskörzetében fekvő és ipari depressziós térségekben, illetve komolyabb városi maggal rendelkező térségekben hozhat ez az eszköz eredményt. Látni kell, hogy kizárólag a gazdaságfejlesztésre koncentrálva nem biztosítható a helyi társadalom bekapcsolódása a fejlődésbe. Ezért ebben az esetben is indokolt a komplex közelítés, sőt, ajánlható az „árukapcsolás” is; e módszerrel elősegíthető a kevésbé népszerű, de a felzárkózáshoz nélkülözhetetlen források felhasználása, projektek indítása is. A fentiek alapján egyértelműen az ITI eszköz keretében célszerű egy ilyen program megvalósítása.

7.3

Döntéstámogatási mechanizmusok, döntéstámogató eszközök (KVI.3.) KIV.3. A 2014-2020-as időszak szabályozásának tervezetében szereplő eszközök figyelembevételével milyen döntéshozatali mechanizmusok, döntéstámogató eszközök segítenék elő leginkább a leszakadó térségek viszonylag konfliktusmentes, harmonikus fejlődését?

A hátrányos helyzetű kistérségek fejlesztésénél (is) elengedhetetlen, hogy a döntéshozók a lehető legteljesebb képet kapjanak a korábbi fejlesztési ciklus eredményeiről (ex post értékelések), tisztában legyenek a jelenlegi tervek várható hatásaival (ex ante értékelések), és ennek ismeretében a beavatkozásokról rendszeresen és gyakran érkezzen visszacsatolás (monitoring).

129

130

Végleges változat

Általában elmondható, hogy nagyon hasznos a készülő tervek, programok várható hatásainak ex ante értékelése, szimulációs modellezése, illetve a konkrét pályázatok várható hatásainak valódi hatáselemzése, akár különböző szcenáriók szerint, még döntés-előkészítő jelleggel. Természetesen ezek elkészítése a folyamatos monitoringozást, illetve a majdani ex post értékelési munkát is nagyban elősegíti, hisz összevethetővé válnának az ex ante és ex post értékelések. A programok futása közben is szükséges a konkrét pályázati konstrukciók tényleges hatásainak hatáselemzése, hogy ellenőrizhessük a beavatkozások valóban elérték a kívánt hatást. Fontos, hogy az értékelések precíz, szakmai elvégzéséhez felmerülő – különböző államháztartási és egyéb forrásokból jelentkező – adatigényeket már előre meg kell tervezni, így elhárulna egy jelenleg még mindig jelentős akadály a szakmai alapokon történő értékelések elvégzését illetően. A KSH is bevonható lenne e tervezésbe, s esetleg a fejlesztéspolitika igényeit is figyelembe venné adatgyűjtési körének módosításához. Például jelen értékeléshez kapcsolódóan a beruházási adatok megyei szint alatti (települési/ kistérségi szintű) gyűjtése, a GDP megyei szint alatti térségekre kiszámítása, HDI (human development index) összeállítása kistérségi/települési szinten, térségi szintű infrastruktúra fejlettségi mutatók képzése stb. A jövőben pontos és precíz fogalomhasználatot, az elmaradott és leszakadó fogalmak határozott elválasztását javasoljuk, mivel az elmaradottság egyértelműen statikus, a leszakadás pedig dinamikus kategória, így nem értelmezhetők egymás szinonimájaként. Az elmaradott térségek definiálására a kedvezményezési rendszer kialakításához van szükség, a leszakadó térségek lehatárolása speciális esetekben (pl. a KMR és a fejlettebb régiók kistérségei esetében) indokolt.

7.4

Szervezeti, menedzsment megoldások a helyi tervezésben (KIV.4.) KIV.4. Az LHH Programok tapasztalatai nyomán milyen szervezeti, menedzsment megoldásokkal támogatható hatékonyan a helyi tervezés?

Törekedni kell olyan helyi tervezői kapacitás erősítésére, amely a térségi igények felismerésére és összehangolására képes. Megítélésük ellentmondásos ugyan, de térségi szemléletük és felhalmozott tapasztalataik alapján a kistérségi fejlesztési társulások és a LEADER Helyi Akciócsoportok munkaszervezetei fontos bázisát jelentik e kapacitásoknak. A korábban létező helyi fejlesztő intézmények megőrzése fontos lenne. Megfelelő helyi kapacitás híján, a helyi fejlesztők erejét fölülmúló feladat elvégzéséhez természetesen bizonyítottan tapasztalt és eredményes külső fejlesztők megjelenése indokolt. Ezen projektgazdákat előnyben kell részesíteni olyan külső fejlesztési szereplőkkel szemben, amelyek csupán a pályázat lebonyolításában, és nem annak eredményességében érdekeltek. Ezt a legkönnyebben a jól teljesítő projektgazdák kedvezményezésén keresztül lehet biztosítani. Indokolt a külső, tapasztalt szakértők (mentorok) bevonásának támogatása a tervezési folyamatokba, ami mérsékli a helyi kapacitáshiányból fakadó lemaradást, fokozza a forrásabszorpciót és a hasznosulást. Kitűnő ötletnek bizonyult az egyetemek bevonása a hátrányos helyzetű térségek fejlesztésébe, mind a helyiek, mind a részt vevő hallgatók számára tanulságos és hasznos egy ilyen kapcsolat.


8

Hipotézisek teljesülése

Az értékelés 2.4 alfejezetében hét előzetes hipotézist fogalmaztunk meg, amelyeknek teljesülését az alábbiakban foglaljuk össze. 59. táblázat: Hipotézisek teljesülése

Hipotézis +

Vonatkozó fejezetek

H1. célterületek egyoldalú lehatárolása

2.5.1, 4.1.1, 4.2

H2. forrás-abszorpció

4.2.1, 5.2

+

H3. kapacitás-hiány

4.1.2, 4.2.4, 6.

+

H4. pozitív hatású fejlesztés-politika

4.2.1., 5.1.2, 5.1.3, 5.2, 6.1, 6.3, 7.2.3, 7.4

+

H5. fejlesztés-politika súlya

5.3

+

H6. belső egyenlőtlenség

5.5.

+

H7. döntéshozatali belső egyenlőtlenség

6.

-/+

H1. A fejlesztéspolitika kitüntetett célterületei az elmaradott kistérségek, azonban a leszakadó, romló helyzetű térségek kezelése nem jelenik meg. A fejlesztéspolitika mérvadó dokumentumaiban (koncepcióiban és terveiben) a leszakadás, illetve leszakadó térség fogalma kétféle értelmezésben kerül elő. A leszakadás a leggyakrabban az elmaradottság, mint jelenbeli állapot szinonimájaként jelenik meg, ritkábban az elmaradottság és romló helyzet együttes fennállását értik alatta. Ez utóbbi értelmezés nem csak ritkán fordul elő az átfogó fejlesztéspolitikai dokumentumokban, ráadásul konkrét lehatárolás sem kapcsolódik hozzá (ld. 2.5.1 és 4.1.1 alfejezet), ezért a tervezési és végrehajtási gyakorlatban egyáltalán nem találkozunk a leszakadó térségek, mint célterületek alkalmazásával (4.2 alfejezet). A fejlesztéspolitikai koncepciók, tervek és programok megalkotásához szükségesnek tartjuk számba venni azokat a kistérségeket is, ahol az elmaradottság mellett ténylegesen érzékelhető a relatív pozíció romlása is. A jövőben pontos és precíz fogalomhasználatot, az elmaradott és leszakadó fogalmak határozott elválasztását javasoljuk, mivel az elmaradottság egyértelműen statikus, a leszakadás pedig dinamikus kategória, így nem értelmezhetők egymás szinonimájaként. A H1. hipotézist összességében elfogadtuk. H2. A leszakadó térségekben a lemaradást fokozza, hogy a forrásabszorpciós képesség és az egy főre jutó támogatások összege elmarad az átlagostól. A hátrányos helyzetű térségekben a forrásabszorpciós képesség valóban alacsonyabb, ezt bizonyítják a fejlesztéspolitika különböző szintjein és területein lefolytatott interjúk mellett a NFT és az ÚMFT kezdeti időszakára vonatkozó számítások is. (Ld. 4.2.1 alfejezetben az LHH Programmal kezelendő anomáliák ismertetésénél, ill. az 5.2 alfejezetében, a 92. oldalon közölt eredményeinket). Azonban - részben az LHH Program hatására – 2010-től kezdődően a legelmaradottabb 33

131

132

Végleges változat

kistérségben az átlag fölé emelkedett, míg a komplex programmal nem támogatott többi LHH és HH kistérségben átlag alatti a forráslekötés. A kedvezményezett kistérségek közül a kedvező dinamikájú csoportban emelkedett a legnagyobb mértékben az egy főre jutó támogatások összege, de a valóban leszakadó kistérségek is az országos átlag fölé kerültek (ld. 24. ábra, 25. ábra és 26. ábra). Tehát hipotézisünk csak részben teljesült. H3. A leszakadó térségekben a fejlesztéspolitikai intézményrendszer és humán kapacitás gyenge, az átlagostól rosszabb, ami a források lekötésében és optimális hasznosulásában gátat jelent. Noha nem minden elmaradott és leszakadó kistérségre igaz ez a megállapítás, az esettanulmányaink többségében megjelenik a humán kapacitás hiánya és nehéz finanszírozhatósága (ld. 4.2.4. alfejezet és 6. fejezet). Ez egyrészt a humán tőke folyamatos erodálódásával függ össze (iskolázottak elvándorlásával kontraszelekció, ld. 4.1.2, 6.1 és 6.3 alfejezetek), másrészt az önkormányzatok méretstruktúrájából, bevételeinek hiányából fakad. Az elmaradott térségekben ugyanis a legfontosabb fejlesztésben részt vevő szereplőnek a legnagyobb önkormányzatok számítanak, az intézményekkel nem rendelkező szegény kistelepülések jellemzően nem képesek kapcsolódni. H4. Az LHH Program pozitív irányú elmozdulást indukált az érintett kistérségek forrásabszorpciós képességében, a helyi fejlesztéspolitikai szereplők közötti kapcsolatokban. Értékelésünk fontos kérdése, hogy az LHH Program kapcsán kidolgozott módszertan mennyiben vezetett eredményre és mennyiben szolgált a következő tervezési ciklusban is hasznosítható tapasztalatokkal. Az adatok elemzése alapján elmondható, hogy a 33 LHH kistérségben az LHH Programban dedikált összegek révén a forráslekötés emelkedett, sőt, a Program feltételezhetően ezen kívül is kedvező hatást gyakorolt forrásabszorpcióra (ld. 5.1.2, 5.1.3 és 5.2 alfejezetek). Esettanulmányaink és interjúink többségében megjelenik, hogy a pályázati tevékenység a Program hatására erősödött, humán kapacitás bővült mind mennyiségében mind minőségében, a Program a szereplők közötti bizalmat erősítette, kapcsolatokat épített, koordinációt és kooperációt ösztönzött (4.2.1, 6.1 és 6.3 alfejezetek). Kifejezetten javasoljuk a Programhoz hasonló eszköz működtetését (7.2.3 és 7.4 alfejezetek). A hipotézist igazoltnak tekintjük. H5. A leszakadó kistérségekbe, és azok közül is leginkább a legrosszabb helyzetűekbe érkező közösségi támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével, így ezekben a térségekben a fejlesztéspolitika vélhetően jelentős relatív elmozdulásokat képes, illetve lenne képes indukálni. A legelmaradottabb kistérségekben a piaci beruházások összege jelentősen elmarad az EU támogatások nagyságrendjétől, tehát a 2007-2011-es időszakra igazolódik az a kiinduló hipotézisünk, miszerint ezekben a legkevésbé fejlett/leszakadó kistérségekben az uniós támogatások nagyságrendje összevethető a piaci beruházások nagyságrendjével, sőt meg is haladja azokat. Tehát e legfejletlenebb kistérségekben valóban elmondható, hogy igen jelentős pozitív változást, az egyenlőtlenségek mérséklését lehet elérni jól célzott, helyes célokkal működtetett támogatási programokkal. (5.3 alfejezet) H6. A leszakadó kistérségek belső fejlettségi egyenlőtlenségei nagyobbak az átlagosnál, ami fejlődésben, illetve a források lekötésében és optimális hasznosulásában gátat jelent.


A belső tagoltság kapcsán abból az összefüggésből indulunk ki, hogy a Williamson-hipotézisnek megfelelően Magyarországon a magas jövedelmi státuszú térségek általában kiegyenlítettebbek, míg a szegényebb, alacsonyabb lakossági jövedelem-szintet mutató megyék, kistérségek differenciáltabbak. Ugyanakkor a fejlesztési források eloszlása viszonylag kiegyenlített, amiben persze jelentős szerepet játszanak az ÚMVP EMVA forrásai, amelyek döntő többsége a mezőgazdasági tulajdonhoz kötődik. Az adatelemzés (5.5. alfejezet) szerint leginkább azokban a kistérségekben magasak az egyenlőtlenségek, amelyekhez sok település tartozik, illetve azok a zömében kis lélekszámú települések nem jutnak saját jogon ÚMFT-ÚSZT fejlesztési forrásokhoz, ahol magas a szegénységi kockázat. Ez arra hívja fel a figyelmet, hogy a kistérségi szintű kategorizálás veszélyeket rejt magában, elrejthet olyan falvakat, ahol súlyos társadalmi problémák vannak, de a kistérség átlaga ezt nem feltétlenül tükrözi vissza. H7. A leszakadó kistérségek belső fejlettségi egyenlőtlenségei tükröződnek a helyi döntéshozatali mechanizmusokban is és negatívan befolyásolják a támogatások hasznosulását. A helyi intézményrendszer működését feltáró esettanulmányaink egyértelműen alátámasztják e hipotézist (6. fejezet). A helyi fejlesztési kapacitások kiépültsége és minősége ugyanis függ a település méretétől. A nagyobb, központi szerepkörrel és sok intézménnyel rendelkező településeken a tervező és végrehajtó kapacitás kiépült, magától értetődően több tapasztalat halmozódott fel, a projektek jó részét képesek menedzselni. Ezzel szemben a kisebb települések rá vannak szorulva külső erőforrások igénybe vételére. A kistérségi fejlesztéspolitikát jellemzően a helyi döntéshozók, elsősorban a legnagyobb települések polgármesterei határozzák meg. A kistérségek térképén „vakfoltnak” számító, gyenge érdekérvényesítő képességű települések csak a kistérségi szintű fejlesztésekbe tudnak bekapcsolódni, melyek egy része a kistérségen kívülről érkező szereplők nyomásgyakorlása, valamint a kiírás specifikus célzottságának eredményeképpen fókuszál az e településeket jellemző, igen súlyos problémák megoldására.

9 9.1

Irodalomjegyzék, ábrák és táblázatok jegyzéke Irodalomjegyzék

67/2007. (VI. 28.) OGY határozat a területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről 311/2007. (XI. 17.) Korm. rendelet a kedvezményezett térségek besorolásáról 1600/2012. (XII. 17.) Korm. határozat a 2014-2020 közötti európai uniós fejlesztési források felhasználásának tervezésével és intézményrendszerének kialakításával összefüggő aktuális feladatokról ÁSZ (2011a): Jelentés a térségek felzárkóztatására fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, Bp., 87 o. ÁSZ (2011b): Jelentés a helyi önkormányzatok fejlesztési célú támogatási rendszerének ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, Bp.,

133

134

Végleges változat

Balás Gábor (2009): A magyar fejlesztéspolitika alapkérdései. A fejlesztéspolitika 2007-2008-as éve – összefoglaló tanulmány és háttértanulmányok. PPH Közpolitikai Elemző Kft. – HBF Hungaricum Kft. Bp. 395 o. Balás G. (szerk.): Periférián. A hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatási problémája. Hétfa könyvek. Kézirat, megjelenés alatt. Csite A. – Jakobi Á. (kézirat): Területi diszharmónia: a 33 LHH kistérség NFT-s és ÚMFT-s fejlesztési forrásszerző teljesítményének néhány sajátossága. In: Balás Gábor (szerk.): Periférián. Kézirat. 133157. o. Csite A. – Németh N. (kézirat): HDI a hátrányos (http://pannonelemzo.hu/aas_szoveg/file/38_csitenemeth_hdi.pdf)

helyzetű

kistérségekben.

Enyedi Gy. (2004): Regionális folyamatok a posztszocialista Magyarországon, Magyar Tudomány, 2004/9, 935. p. European Commission (2006): Guidelines on national regional aid. OJ C 54, 4.3.2006, pp. 13–44. (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:054:0013:0044:HU:PDF) Finta István (2013): Aprófalvak fejlesztési igényei és a nemzeti szintű fejlesztési tervek által nyújtott lehetőségek. In: Kovács K. – Váradi M. M. (szerk.): Hátrányban vidéken. Argumentum Kiadó, Budapest, 315-330. o. Hogyor Vera (2011): A LEADER program bemutatása a Sümegi kistérség példáján. in.: Vidéki térségek Magyarországon. Társadalom- és Gazdaságföldrajzi Tanulmányok 5. (szerk.: Szabó Sz.). Trefort Kiadó. Budapest. 201-220 o. Huszti Levente: A LEADER európai modellje. In: Balás Gábor (szerk.): Periférián. Kézirat. Jablonszky György (2011): Területi forrásallokációs vizsgálatok. Központi Monitoring Főosztály, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, 2011. október, 35 o. Kollár K. (2012): A hazai hátrányos helyzetű kistérségek főbb térgazdasági összefüggései. PhD értekezés. (http://www.doktori.hu/index.php?menuid=193&vid=9148) Kovács K. (kézirat): Területi társadalmi problémák és a célterületi lehatárolás kérdései. In: Balás Gábor (szerk.): Periférián. 35-71. o. Kovács K. (2013): Területi, társadalmi hátrányok és beavatkozási politikák. In: Kovács K. – Váradi M. M. (szerk.): Hátrányban vidéken. Argumentum Kiadó, Budapest, 25-54. o. Kullmann Ádám (2009): A regionális gazdaságfejlesztés eszközrendszere és magyarországi alkalmazása. PhD értekezés. (http://www.doktori.hu/index.php?menuid=193&vid=3632) Kullmann Á. – Janza F. – Herceg B. (2010): A leghátrányosabb helyzetű kistérségek célzott támogatásának kísérlete, és első tapasztalatai Észak-Magyarországon. Észak-magyarországi Stratégiai Füzetek, 7. évf. 2. sz., 3-20. o.


Lunk T. - Wächter B. (2010): Tervezési tapasztalatok az LHH térségekben. Észak-magyarországi Stratégiai Füzetek. 7. 2. 21-36. o. Magitics György (2010): Észak-Magyarországi LHH-s tapasztalatok, regionális ügynökségi nézőpontból. Észak-magyarországi Stratégiai Füzetek. 7. 2. 52-57. o. Megakom (2011): A kohéziós politika integrált megközelítése, integrált fejlesztések. Esettanulmány kötet. Megakom Startégiai Tanácsadó Iroda, 2011 június Nagy A (2012): A fejlettség, elmaradottság mérése a magyar területfejlesztési politikában. PhD értekezés. (http://www.doktori.hu/index.php?menuid=193&vid=10090) Németh N. – Kiss J. P. (2007): Megyéink és kistérségeink belső jövedelmi tagoltsága. Területi Statisztika. 1. 20-45. o. NFÜ (2008): Módszertani útmutató a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség projekt-csomagjának összeállításához. Nemzeti Fejlesztési Ügynökség – LHH Programiroda Bp. 27 o. OSF (2011): A kövesút végén. A területi egyenlőtlenségek csökkentése és a romák helyzetének javítása – jelentés az LHH Program első szakaszának eredményeiről. OPEN SOCIETY FOUNDATIONS, 21 o. Osgyáni G. (2010): Nem mondunk le senkiről az Edelényi kistérségben sem? Az LHH-Program tervezése az Edelényi kistérségben. Észak-magyarországi Stratégiai Füzetek. 7. 2. 91-96. o. Páliné Keller Csilla (2012): A vidékfejlesztés az életünk – az MNVH LEADER Szakosztályának jövőtervei. a falu, 27. évf. 1. sz. 73-78 o. Rechnitzer J. (szerk.) (2005): A kistérségi krízis-előrejelzés és -megelőzés módszerei. MTA RKK NYUTI. 185 o.

9.2

Táblázatok jegyzéke

1. táblázat: Hipotézisek és kérdések kapcsolódása ............................................................................15 2. táblázat: Összetett tértípusok a kiindulási állapot és a változások iránya alapján...........................19 3. táblázat: Kedvezményezett kistérségek rendszere*.......................................................................20 4. táblázat: Kistérségek száma, népességi és területi súlya kedvezményezési kategória és dinamikatípus szerint, 2010 ..............................................................................................................24 5. táblázat: A 107 felzárkóztatási céllal kedvezményezett térség kedvezményezési kategória és dinamikatípus szerint........................................................................................................................25 6. táblázat: Kutatási kérdések és módszerek kapcsolata ....................................................................30 7. táblázat: A helyi fejlesztéspolitikai dokumentumok elemzéshez kiválasztott kistérségek ...............36

135

136

Végleges változat

8. táblázat: Az egyes dokumentumok elemzésének szerepe az érintett értékelési kérdések megválaszolásában ...........................................................................................................................37 9. táblázat: Az esettanulmányok helyszínéül kiválasztott kistérségek ................................................38 10. táblázat: Az LHH Program eredeti forrástáblája (md Ft) ...............................................................49 11. táblázat: Jellegzetes végrehajtási deficitek az esettanulmányok kistérségeiben...........................59 12. táblázat: A kedvezményezési kategóriák összesített és egy lakosra jutó forrásszerzési mutatói ...70 13. táblázat: A forrásstruktúra különbségei (EMVA vállalati transzfer adatok nélkül számítva) ..........71 14. táblázat: A kedvezményezési kategóriák összesített és egy lakosra jutó pályázati mutatói (ÚMFT) .........................................................................................................................................................72 15. táblázat: A beadott és nyertes pályázatok megoszlása projektgazdák és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT).................................................................................................................74 16. táblázat: A legmagasabb és legalacsonyabb nyerési aránnyal rendelkező kistérségek (az LHH33 közül) (ÚMFT) ...................................................................................................................................75 17. táblázat: A megítélt támogatások mutatói operatív programok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) ..................................................................................................................................76 18. táblázat: A kifizetett támogatások mutatói operatív programok és kedvezményezési kategóriák szerint (NFT) .....................................................................................................................................78 19. táblázat: A megítélt támogatások mutatói támogatási típusok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) ..................................................................................................................................78 20. táblázat: A kifizetett támogatások mutatói támogatási típusok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) ..................................................................................................................................79 21. táblázat: A kifizetett támogatások mutatói támogatási típusok és kedvezményezési kategóriák szerint (NFT) .....................................................................................................................................80 22. táblázat: Hátrányos helyzetű térségek társadalmi-gazdasági kategóriák összesített és egy lakosra jutó forrásszerzési mutatói................................................................................................................81 23. táblázat: Hátrányos helyzetű térségek társadalmi-gazdasági kategóriák szerint összesített és egy lakosra jutó pályázati mutatói ...........................................................................................................81 24. táblázat: A beadott és a nyertes pályázatok megoszlása projektgazdák és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben (ÚMFT)............................................................82 25. táblázat: A megítélt támogatások mutatói operatív programok és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben (ÚMFT).............................................................................83 26. táblázat: A megítélt támogatások mutatói támogatási típusok és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben (ÚMFT).............................................................................84


27. táblázat: Az LHH33 kistérségben regisztrált források értéke összesen és az LHH Program keretein belül (ÚMFT).....................................................................................................................................85 28. táblázat: Az LHH Program keretében megítélt/kifizetett támogatások súlya az összes NSRK forráshoz képest (az LHH33 kistérségben és országosan) (ÚMFT) ......................................................85 29. táblázat: A legnagyobb és legkisebb LHH Program-részesedéssel rendelkező kistérségek (az LHH33 kistérségek közül) (ÚMFT).................................................................................................................87 30. táblázat: Az LHH Program előrehaladásának mutatói operatív programok szerint (az LHH33 kistérségekben) (ÚMFT)....................................................................................................................88 31. táblázat: Az LHH Program kifizetett forrásainak támogatási típusok szerinti megoszlása (az LHH33 kistérségekben) (ÚMFT)....................................................................................................................89 32. táblázat: Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban megítélt és kifizetett támogatások aránya az egyes regionális operatív programokban (az LHH47 kistérségekben) (ÚMFT)90 33. táblázat: Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban megítélt támogatások megoszlása (az LHH47 kistérségekben és a nem LHH47 kistérségekben) (ÚMFT)...............................90 34. táblázat: Az LHH kistérségeket előnyben részesítő konstrukciókban kifizetett támogatások megoszlása (az LHH47 kistérségekben és a nem LHH47 kistérségekben) (ÚMFT)...............................90 35. táblázat: Egy főre jutó NFT kifizetések 2004-2009 között a kedvezményezési térségi csoportokban .........................................................................................................................................................91 36. táblázat: Egy főre jutó NFT kifizetések 2004-2009 között a társadalmi-gazdasági dinamika kategóriákban...................................................................................................................................91 37. táblázat: Egy főre jutó EMVA és ÚMFT kifizetések 2007-2012 között a kedvezményezési térségi csoportokban....................................................................................................................................92 38. táblázat: Egy főre jutó EMVA és ÚMFT kifizetések 2007-2012 között társadalmi-gazdasági dinamika csoportokban.....................................................................................................................93 39. táblázat: Egy főre jutó összes kifizetett forrás 2004-2012 között a kedvezményezési térségi csoportokban....................................................................................................................................93 40. táblázat: Egy főre jutó összes kifizetett forrás 2004-2012 között a társadalmi-gazdasági dinamika csoportokban....................................................................................................................................94 41. táblázat: LHH Programban és nem LHH Programban kifizetett ÚMFT támogatások az LHH33 kistérségekben..................................................................................................................................95 42. táblázat: Az LHH Programban kifizetett támogatások ÚMFT kifizetéseken belüli súlyának alakulása az LHH33 kistérségekben ..................................................................................................................96 43. táblázat: Az egyes kifizetési mutatók bázis-index értékei 2008 és 2012 között (2008=100%)(ÚMFT) .........................................................................................................................................................96

137

138

Végleges változat

44. táblázat: A támogatások összege a kistérségi csoportokban 2004-2006.......................................97 45. táblázat: A támogatások összege a kistérségi csoportokban 2007-2011.......................................97 46. táblázat: A támogatások százalékos megoszlása a kistérségi csoportokban 2004-2011 ................98 47. táblázat: A támogatások összege a kistérségi fejlettségi mutató változása szerint 2004-2011 ......98 48. táblázat: Egy főre jutó összegek a kistérségi csoportokban 2004-2011 ........................................98 49. táblázat: Egy főre eső összegek a kistérségi fejlettségi mutató váltakozása szerint 2004-2011 (ezer Ft)...................................................................................................................................................100 50. táblázat: A leszakadó kistérségekbe érkező források összhangja a kitörési pontokkal az esettanulmányok helyszínein..........................................................................................................104 51. táblázat: Meg nem valósult fejlesztések az esettanulmányok helyszínein az interjúalanyok válaszai alapján............................................................................................................................................105 52. táblázat: A 33 LHH kistérség megoszlása az egyes támogatási alapokra számolt Hoover-indexek szerint.............................................................................................................................................112 53. táblázat: Az öregségi index és a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény kereszttáblája országosan......................................................................................................................................113 54. táblázat: Az öregségi index és a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény kereszttáblája a saját jogon támogatáshoz nem jutott települések esetén........................................................................114 55. táblázat: Kistérségi szintű aktivitást kifejtő szereplők és jellemzőik az esettanulmányok helyszínein .......................................................................................................................................................115 56. táblázat: Jellemző döntéshozatali struktúrák az esettanulmányok helyszínein...........................118 57. táblázat: A végrehajtási képesség különbségei kedvezményezési térségtípusok szerint (ÚMFT).120 58. táblázat: Helyi szereplők felkészültsége az uniós források tervezésére és elköltésére az esettanulmányok helyszínein..........................................................................................................121 59. táblázat: Hipotézisek teljesülése................................................................................................131

9.3

Ábrák jegyzéke

1. ábra: Kistérségek komplex társadalmi-gazdasági fejlettsége a 67/2007. (VI.28.) OGY határozat alapján..............................................................................................................................................21 2. ábra: A területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek a 311/2007. (XI. 17.) számú Korm. rendelet alapján .....................................................................................................................21 3. ábra: Kistérségek dinamikatípusainak kvintilisei a társadalmi-gazdasági fejlettséget mérő komplex index értékekre illesztett lineáris regressziós meredekség alapján (2000-2010).................................23


4. ábra: Az értékelés alapsokaságát jelentő 107, felzárkóztatási céllal kedvezményezett kistérség ....24 5. ábra: A 67/2007-es országgyűlési határozat komplex mutatója és a 2007. évi HDI értékeinek eloszlása, mindkét adatsor esetén külön jelölve a népesség 10%-ánál meghúzott LHH-határt ...........27 6. ábra: Értékelési feladatok, outputok és azok egymásraépülése .....................................................29 7. ábra: A hazai fejlesztésű támogatások összesítése a 2006-2010. években, millió Ft .......................58 8. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (NFT) ..................................................67 9. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (ÚMFT/ÚSZT és Jeremie) ....................67 10. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (EMVA, vállalati transzfer adatok nélkül) ..............................................................................................................................................68 11. ábra: Egy főre jutó kifizetett támogatások kistérségenként (minden forrástípus, EMVA vállalati transzfer adatok nélkül) ....................................................................................................................69 12. ábra: A forrásstruktúra különbségei (EMVA vállalati transzfer adatok nélkül számítva)................71 13. ábra: Egy főre jutó ÚMFT keretében megítélt támogatás kistérségtípusok szerint, 2007-2012 augusztus..........................................................................................................................................72 14. ábra: Egy főre jutó ÚMFT keretében kifizetett támogatás kistérségtípusok szerint, 2012. aug. ....73 15. ábra: A nyertes pályázatok megoszlása projektgazdák és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT) .............................................................................................................................................73 16. ábra: A kedvezményezési térségtípusok pályázati és nyerési mutatói (ÚMFT) .............................74 17. ábra: Nyerési arány az ÚMFT keretében benyújtott pályázatok közül kistérségtípusok szerint, 2012. augusztus ................................................................................................................................75 18. ábra: A megítélt támogatások egy főre jutó értéke operatív programok és kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT).................................................................................................................77 19. ábra: A megítélt támogatások megoszlása az operatív programok között kedvezményezési kategóriák szerint (ÚMFT).................................................................................................................77 20. ábra: Az egy főre jutó kifizetett támogatások értéke operatív programok és társadalmi-gazdasági kategóriák szerint a hátrányos helyzetű térségekben, Ft (ÚMFT).......................................................84 21. ábra: Regisztrált források egy lakosra jutó értéke a különböző kedvezményezési kategóriákban (ÚMFT) .............................................................................................................................................86 22. ábra: Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT megítélt támogatásból az LHH33 kistérségekben..................................................................................................................................87 23. ábra: Az LHH Program részesedése az összes ÚMFT kifizetett támogatásból az LHH33 kistérségekben..................................................................................................................................88

139

140

Végleges változat

24. ábra: Egy főre jutó ÚMFT kifizetések 2007-2011 között az LHH33 kistérségekben az országos átlag százalékában.....................................................................................................................................92 25. ábra: Egy főre jutó összes kifizetett forrás (EMVA vállalati transzfer nélkül) 2004-2011 között a kedvezményezési térségi csoportokban ............................................................................................94 26. ábra: Egy főre jutó összes kifizetett forrás (EMVA vállalati transzfer nélkül) 2004-2011 között a társadalmi-gazdasági dinamika csoportokban ...................................................................................95 27. ábra: Az egy főre jutó önkormányzati, uniós és piaci források a fejlesztési szempontból kiemelt kistérségi csoportokban ....................................................................................................................99 28. ábra: A térségi források %-os megoszlása a komplex mutató szerinti kistérség-kvintilisekben 20042006 ...............................................................................................................................................100 29. ábra: A térségi források %-os megoszlása a komplex mutató szerinti kistérség-kvintilisekben 20072011 ...............................................................................................................................................101 30. ábra: Az egy főre eső piaci beruházások területi eloszlása a kistérségekben, 2004-2011 ............102 31. ábra: Az egy főre jutó hazai önkormányzati beruházási támogatás területi eloszlása a ksitérségekben, 2007-2011 .............................................................................................................103 32. ábra: A saját jogon ÚMFT-ÚSZT támogatáshoz nem jutott települések nagyság szerinti megoszlása .......................................................................................................................................................107 33. ábra: Az egyes településkategóriák esélye a saját jogon való forrásszerzésre az ÚMFT-ÚSZT rendszerében..................................................................................................................................107 34. ábra: A saját jogon ÚMFT és ÚSZT forrásokhoz nem jutott települések területi eloszlása...........108 35. ábra: A saját jogon ÚMFT, ÚSZT és ÚMVP forrásokhoz nem jutott települések területi eloszlása .......................................................................................................................................................109 36. ábra: Az ÚMFT-ÚSZT támogatások Hoover-indexei a kistérségekben, % ....................................110 37. ábra: Az ÚMVP támogatások Hoover-indexei a kistérségekben, 2007-2011 ...............................111

10 Függelék tartalma 1

2 3

4

Az áttekintett fejlesztéspolitikai dokumentumok listája 1.1 Országos fejlesztéspolitikai dokumentumok 1.2 Helyi szintű fejlesztéspolitikai dokumentumok Feldolgozott értékelések listája Szakirodalmi források témakörönként 3.1 Leszakadó és elmaradott térségek lehatárolása 3.2 Leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatási programja 3.3 Vidékfejlesztés Interjúalanyok listája


4.1 Központi tervezés, döntéshozatal, végrehajtás munkatársai 4.2 Helyi interjúk (esettanulmányok kiegészítéseként) 5 Térségi hatások azonosítása 5.1 A forrásabszorpciós képesség térségi különbségei 5.2 A forrásabszorpciós képesség változása 5.3 Hiányzó fejlesztések 5.4 A helyi fejlesztési intézményrendszer feltárása 5.5 Outlier kistérségek az LHH33 kistérségek csoportjában a lényegesebb OP-k szerint 6 Támogatásra javasolt települések listája, ahol a 2014-2020-as tervezési időszak során célzottan kell a társadalmi felzárkózást, integrációt, befogadást szolgáló forrásokat juttatni 7 Esettanulmányok 7.1 Ceglédi kistérség 7.2 Komlói kistérség 7.3 Marcali kistérség 7.4 Sellyei kistérség

141

Értékelési jelentés. A fejlesztési források szerepe a leszakadó térségek dinamizálásában. Projektvezető: Németh Nándor

Recommend Documents