Empathie & handhaving

POLITIEACADEMIE - Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde

Empathie & handhaving POLITIEACADEMIE - Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde

Empathie & handhaving

ISBN 978-90-79149322

10-098

Prof. dr. Gabriël van den Brink

www.politieacademie.nl

10-098 Omslag hardgebonden kaft145x220 met rug 18mm - Empathie & handhaving.indd 1

22-9-2010 12:50:27




Politieacademie Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde Apeldoorn, 2010

Woord vooraf

prof.dr. Pieter Tops De introductie van gebiedsgebonden politie is een van de grote veranderingen in de politie van de afgelopen decennia. Dat is waar en tegelijkertijd ook weer niet. Politiewerk is immers altijd gebiedsgebonden geweest, zoals het ook altijd informatiegestuurd was. Maar deze principes zijn de afgelopen jaren wel opnieuw ontdekt en vormgegeven. Dit boek doet verslag van de ervaringen en inzichten die daarbij zijn opgedaan. Het is een neerslag van ruim vijf jaar werken in het lectoraat Gemeenschappelijke veiligheidskunde aan de Politieacademie. Lector was prof. dr. Gabriel van den Brink, in de eerste jaren als programmamanager bijgestaan door Peter van Os, later door Ton Valckx. Het is zeer nuttig dat de rijke oogst aan activiteiten van het lectoraat nu is samengevat in wat gerust een handboek Gebiedsgebonden Politiewerk genoemd kan worden. Het geeft weer wat de afgelopen tijd aan inzichten vergaard is en is daarmee te beschouwen als een state of the art overzicht van onderzoek en kennis. Daarmee illustreert het op een voortreffelijke manier de functie die lectoraten binnen de Politieacademie hebben. Aan de ene kant onderzoek doen en kritische kanttekeningen plaatsen, aan de andere kant de resultaten van onderzoek handzaam samenvatten zodat zij in de politiepraktijk en in het politieonderwijs gebruikt kunnen worden. Met dit handboek is een stevige basis ontwikkeld voor de verdere invulling en ontwikkeling van de opleidingen tot wijkagent, gebiedsgebonden politie en gemeenschappelijke veiligheidskunde aan de Politieacademie. Dat op deze manier de relatie tussen onderzoek, kennis en onderwijs steeds hechter wordt, is een verheugende ontwikkeling. Het lectoraat heeft ook intensief samengewerkt met anderen buiten de politie: universiteiten, HBO-organisaties en onderzoeksbureaus. Het boek is mede daarom niet alleen bestemd en geschikt voor het onderwijs aan de Politieacademie en binnen de politiewereld, maar kan ook gebruikt worden in andere HBO-instellingen en universiteiten.

Uit de analyses blijkt dat de positie van de wijkagent steviger wordt. Deze verschijnt meer en meer als volwaardig en operationeel politiefunctionaris in de wijk. In het verleden werd de wijkagent vaak gezien als een ‘oom agent’ die vooral druk was met het onderhouden van allerlei netwerken. De wijkagent ontdoet zich al enige tijd van dit imago en treedt meer en meer op als sterke arm in de wijk: zichtbaarder op straat, een politieman als vooruitgeschoven post van zijn organisatie. Een wijkagent voert de kernopgaven van de politie – opsporing, handhaving en informatieverzameling – uit in een geografisch geconcentreerd gebied. De tendens is dat er meer wijkagenten komen en dat ze voor een groter deel van hun tijd actief zullen zijn in de wijk. De Raad van Korpschefs stuurt er op aan dat wijkagenten in 2011 ruim 80% van hun tijd beschikbaar zijn in en voor de wijk; medio 2010 was dat rond de 65%. Het streven is daarnaast om een gemiddelde verhouding van 1 wijkagent op 5000 inwoners te realiseren. 11 korpsen voldeden al in 2010 aan die norm of komen daarbij in de buurt. Gebiedsgebonden politie beperkt zich echter niet tot de wijkagenten. Het concept heeft betrekking op de hele politieorganisatie, zoals ook verwoordt in het Referentiekader Gebiedsgebonden Politie. Alle hoofdprocessen dienen mede op het gebiedsgebonden werken gericht te zijn; met name de relatie met opsporing en noodhulp verdient daarbij verdere versterking. Hetzelfde geldt voor de informatieorganisatie, waarbij de chef van de basiseenheid wordt voorzien van informatie met betrekking tot zijn werkgebied en de wijkagent met betrekking tot zijn wijk. De gebiedsgebonden politie is daarbij van cruciaal belang voor een samenhangende veiligheidsaanpak, zowel op wijkniveau (de wijkagent), op gemeentelijk niveau (chef basiseenheid en/of districtschef) als bovengemeentelijk (korpschef). Het instituut van de wijkagent levert op deze manier een belangrijke bijdrage aan de lokale verankering van de politie.

Het is belangrijk om het gebiedsgebonden politiewerk niet alleen als een organisatieconcept te zien. Het is ook een uitdrukking van inhoudelijke kwaliteit en professionaliteit. Het voorliggende boek laat zien dat daarbij gradaties en verschillen bestaan, maar dat het altijd gaat om een geloofwaardige koppeling van twee eigenschappen, namelijk empathie tonen en kunnen handhaven. Goed gebiedsgericht politiewerk bestaat enerzijds uit begrip hebben voor gevoelens in de wijk en bij de direct betrokkenen. Maar ook uit het stellen van grenzen en waar nodig stevig optreden. Beide kwaliteiten zijn - tegelijkertijd - nodig om als wijkagent effectief en gezaghebbend te kunnen optreden. Het aantonen en onderbouwen van dit inzicht is een van de waardevolle bijdragen die dit boek levert aan de professionele ontwikkeling van de politie in Nederland en daarbuiten. Apeldoorn, juli 2010 Prof.dr. Pieter Tops Lid College van Bestuur Politieacademie

Inhoudsopgave

Woord vooraf

Inleiding

Onderzoek naar veiligheid

5 11 15

Terugblik door drie gangmakers

17

Aardt het of is het juist ontaard?

27

“Gemeenteraadslid, eis je plek op!”

35

Bevorderen van vakmanschap

43

Wijkagenten in de praktijk

45

Multicultureel vakmanschap

67

Aansturing van wijkagenten

75

Samenwerking met anderen

83

Programmasturing

85

Gebiedsgebonden politie organiseren

91

Maatschappelijke integratie van de politie

105

Meer heterdaadkracht

115

Sociaal zwakke buurten

121

Politie in probleemwijken

123

Empathie en handhaven

141

Actieve burgers en veiligheid

151

Maatschappelijke opdracht

165

Legitimiteit van het politieoptreden

167

Referentiekader Gebiedsgebonden Politie

179

Prestatiesturing en kwaliteitsbesef

185

Toezicht en verantwoording

191

Slotbeschouwing

197

Empathie en handhaven

199

Het werk van de wijkagent

203

Het politiekorps en anderen

213

Organisatorische verhoudingen

227

Interactie met de wijk

235

Interactie met de maatschappij

247

Verantwoording

259

Colofon

263

Inleiding

11

Inleiding

Na een voorbereiding van ruim zes maanden ging medio 2005 aan de Politieacademie te Apeldoorn het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde van start. Doel van dit lectoraat was kennis ontwikkelen over de manier waarop de politie in samenwerking met andere maatschappelijke partners - zoals burgers, bedrijven en professionele instellingen - voor meer veiligheid kan zorgen. Sinds die tijd is door medewerkers van het lectoraat heel wat onderzoek naar dit onderwerp gedaan, terwijl ook studies in opdracht van het lectoraat door anderen verricht zijn. Ongeveer twee jaar geleden ontstond het plan een aantal van deze studies te bundelen. Het belang van een dergelijke verzameling is uiteraard dat we een breder publiek op de hoogte kunnen stellen van onze bevindingen. Maar nog belangrijker is het voornemen om te komen tot een zekere synthese van de voornaamste inzichten, en deze ter beschikking te stellen aan belangstellenden in het politievak. Daarbij hebben we zowel studenten aan de Politieacademie als praktiserend professionals in de verschillende politiekorpsen op het oog. Met de nu voorliggende publicatie is dit voornemen gerealiseerd. Zij berust op studies die in (de directe omgeving van) het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde zijn gedaan en vertoont een duidelijke samenhang. Aangezien het meer dan eens om tamelijk omvangrijke onderzoeken ging, kozen we voor het samenvatten van cruciale inzichten. Wie kennis wil nemen van de oorspronkelijke studies kan ze via de verantwoording terugvinden. Omwille van het overzicht hebben we het veld van de gemeenschappelijke veiligheidskunde opgedeeld in vier domeinen. Het eerste heeft betrekking op het bevorderen van vakmanschap binnen de Nederlandse politiezorg. Het gaat dan vooral om de manier waarop wijkagenten in hun dagelijkse werk optreden, de problemen die zij daar tegenkomen en de sterke punten die ze aan de dag leggen. Het betreft de professionele kern van het gebiedsgebonden werken dat binnen de Nederlandse politie zo’n voorname plaats inneemt.

12

PA lectoratenreeks - Empathie & handhaving

Het tweede deel heeft vooral betrekking op de manier waarop politiefunctionarissen de laatste jaren zijn gaan samenwerken met anderen zoals bestuurders en sociale professionals. We schrijven over de gedachten die bij dit streven naar samenwerking meespelen en over de organisatorische beginselen die daarop van invloed zijn. We hebben echter vooral aandacht voor de manier waarop de maatschappelijke integratie in de praktijk vorm krijgt en de zwakke en sterke punten die men daarbij kan aanwijzen. In dat licht noemen we eveneens enkele mogelijkheden voor een praktische verbetering op het gebied van aanhoudingen. Het derde deel gaat over de maatschappelijke omgeving waarin de politie functioneert, waarbij de nadruk op sociaal zwakke buurten ligt. Deze achterstandswijken mogen zich de laatste tijd verheugen in een toenemende belangstelling en het spreekt vanzelf dat ook de politie daar veel werk heeft. We schetsen de manier waarop het handhaven van de openbare orde in deze - veelal problematische - wijken vorm krijgt. Maar we beschrijven ook hoe men burgers meer actief kan betrekken bij het bevorderen van de leefbaarheid. Het vierde deel raakt een nog ruimer veld, namelijk de vraag wat de maatschappelijke opdracht van de politie is en op welke manier deze haar optreden kan of moet verantwoorden. Daarbij zijn meer abstracte zaken aan de orde, zoals gezag en legitimiteit. We schrijven ook iets over de bijzondere moeilijkheden die optreden omdat het systeem van verantwoording in Nederland tamelijk complex geworden is. Overigens gaan we evengoed op meer pragmatische aspecten in. Denk aan de vraag wat de (mogelijke) effecten van prestatiesturing in een specifiek korps kunnen zijn, en wat wordt bedoeld met de referenties in het gebiedsgebonden werken. Om nu te voorkomen dat het bij dit alles gaat om een verzameling van interessante, maar weinig samenhangende onderzoeksresultaten, hebben we getracht in het slothoofdstuk een coherente visie op het gebiedsgebonden werk in Nederland neer te zetten. In die synthese komen de eerder gepresenteerde inzichten nog één keer aan bod, maar nu in de vorm van een doctrine of samenhangende gedachtegang. Deze mag tevens als mijn voorlopige afsluiting van vijf werkzame jaren bij het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde worden opgevat.

Inleiding

13

Het is overigens een tekst die zich ook zelfstandig laat lezen en die - als overzicht van de huidige kennis – zowel goed te gebruiken is in het onderwijs aan de Politieacademie als aan universiteiten of HBO-instellingen. We openen de bundel met een drietal terugblikken door personen die van meet af aan een voorname rol speelden. Zij geven hun visie op de afgelopen jaren weer. Bij deze wil ik Peter van Os en Ries Straver zeer hartelijk danken voor hun inzet bij het lectoraat en voor de vele lessen die ze mij geleerd hebben. Daarnaast wil ik graag mijn dank uitspreken aan Ton Valckx, Marta Dozy, Hani Quint en Monique Wiltink. Zij hebben het lectoraat steeds met veel energie ondersteund. Ten slotte zeg ik meer in het algemeen de Politieacademie dank voor de jaren dat ik als lector Gemeenschappelijke Veiligheidskunde heb mogen werken én voor het feit dat zij de onderhavige publicatie mede mogelijk heeft gemaakt.

Prof. dr. Gabriël van den Brink Leiden, 21 juli 2010

14



Onderzoek naar veiligheid Terugblik door drie gangmakers

Tot de jaren zeventig trad de politie vooral op als zwaardmacht van de overheid. De afstand tussen politie en burgers was groot, de politie had in de jaren zestig weinig contact met de bevolking en verloor daardoor steeds meer aanzien. ‘Politieagenten stonden stomverbaasd aan de kant van de weg te kijken toen mensen door het rode licht gingen fietsen’, aldus Peter van Os, gewezen programmamanager van het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde. ‘Het was altijd zo vanzelfsprekend geweest dat mensen zich aan de regels hielden, dat politieagenten niet snapten hoe dat nou in een keer kon kantelen.’

Politie in Verandering Om de kloof met de samenleving te overbruggen waren veranderingen binnen de politie noodzakelijk. Dat zagen enkele progressieve politiemannen begin jaren zeventig wel in. Eric Nordholt, Ries Straver en Jan Wiarda, latere korpschefs van regionale korpsen, schreven Politie in Verandering. Dat rapport gaat vooral in op de maatschappelijke positie van de politie en constateert dat een veranderende samenleving nieuwe eisen aan de politie stelt. Het wijkteamconcept uit Politie in Verandering vormt de bakermat van het huidige wijkgerichte werken. Nordholt, Straver en Wiarda stellen in hun rapport dat de politie een laatste toevlucht is voor burgers. Van Os: ‘De politie is de laatste die de wijk uitgaat. Daarna blijft alleen het leger over. Politie in Verandering stelde daarom dat de politie haar legitimatie altijd in de maatschappelijke omgeving moet blijven zoeken.’ Gabriel van den Brink ziet Politie in Verandering als een fundamentele heroriëntatie van de politie op democratie en maatschappij. ‘Democratie is heel belangrijk. Het is essentiëel dat de politie democratisch wordt gecontroleerd maar dat men ook zelf democratisch denkt en voelt. Je wilt geen politie die blindelings een bevel uitvoert. Dat is sinds Politie in Verandering niet meer zo.

18


Ik heb tijdens mijn lectorschap aan de Politieacademie ervaren dat Nederlandse politiemensen oprechte democraten zijn. Met het democratische gehalte van de huidige politie zit het wel goed. De politie is maatschappijgericht. Zij is doordrongen van haar maatschappelijke taak: de sociale vrede bewaken en de orde handhaven. Politiemensen beseffen dat je dat alleen maar kunt realiseren in gesprek met burgers en andere partijen. Dat vloeit voort uit de verandering die in de jaren zeventig werd ingezet.’ De politie veranderde vervolgens binnen enkele decennia. De afstand met de burger is overbrugd en de politie maakt veel meer dan in de jaren zestig deel uit van de samenleving. Het gebiedsgerichte werken van de politie droeg daar in belangrijke mate aan bij. Deze ontwikkeling is echter niet in ‘officiële’ termen vertaald en opgenomen in het systeem. Van den Brink: ‘De politie ontdekte begin deze eeuw dat de basisprincipes van Politie in Verandering diep waren doorgedrongen in het politionele handelen, maar dat het achterliggende gedachtegoed nauwelijks was bereflecteerd en onderzocht.’ De wijkagent is inmiddels niet meer weg te denken uit de politieorganisatie. Hij is een vanzelfsprekendheid. Toch is het pas sinds enkele jaren dat de wijkagent een ‘officiële status’ binnen de politie heeft. De wijkagent is er in verschillende vormen en benamingen eigenlijk altijd geweest. In de jaren zestig was hij een diender met een slecht imago die niet meer meekon met de 24-uurs-cyclus en nachten zonder slaap. Deze dienders mochten de laatste jaren van hun carrière slijten als wijkagent. Het was een populaire figuur in de samenleving, maar het politiesysteem nam hem niet serieus. Na Politie in Verandering ging de politie werken in fijnmazige teams, dichtbij de burger. Op papier werden de wijkagenten daarbij afgeschaft. Van Os: ‘Toch zag je hem terugkomen. In sommige steden is hij zelfs nooit helemaal weggeweest. De lokale besturen vroegen om die functie, er was grote behoefte aan. De burgers misten het herkenbare gezicht van een wijkagent. Niet de politieman in een surveillancewagen, maar iemand die te voet over straat ging, of met de fiets. Iemand die communiceerde, die praatte, die aanbelde bij mensen thuis wanneer dat nodig was.’


19

De wijkagent verscheen en verdween en verscheen opnieuw. Steeds meer werd duidelijk dat mensen in een wijk of buurt graag terugvallen op een politieagent van vlees en bloed die je op straat kunt aanspreken. Een politieman of vrouw met een herkenbaar gezicht, iemand die je regelmatig ziet en daardoor herkent. Die politieagent is het gezicht van de politie. De wijkagent was degene die wist wat in een buurt speelde, signalen opving van burgers en signalen van de politie naar de burgers kon doorspelen. In veel korpsen kreeg de wijkagent daarom een steeds stevigere plek in de organisatie. Alleen: op papier bestonden wijkagenten niet. Deze situatie sleepte zich jaren voort. Aan het begin van deze eeuw werd van binnenuit, van onderaf in de politieorganisatie, een luidere roep om eenduidigheid hoorbaar. Er was behoefte aan duidelijkheid over de status van de wijkagent, zijn positie binnen de organisatie, zijn rolomschrijving, zijn aansturing, zijn benaming. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Raad van Hoofdcommissarissen pikten die geluiden op. In 2003 gingen zij - via de Politieacademie - op zoek naar een manier om te komen tot een referentiekader voor de Gebiedsgebonden Politie. Van Os: ‘Ze wilden weten hoe er binnen de politie over werd nagedacht. Vanwege mijn ervaringen in het korps Gelderland-Midden en publicaties over het onderwerp ben ik gevraagd dat referentiekader vorm te geven. In het referentiekader heb ik een verbinding gemaakt tussen het nadenken over de wijkagent en het teamconcept van Politie in Verandering. De ondertoon van het referentiekader is dat de politie alleen maar kan werken als ze gebiedsgebonden politie beschouwt als een concept. Dat referentiekader is de voorloper geweest van het Lectoraat Gebiedsgebonden Veiligheid.’

Lectoraat In 2004 zijn de eerste serieuze stappen gezet naar een Lectoraat Gemeenschappelijk Veiligheidskunde. Van den Brink: ‘De politie stelde dat veiligheid alleen kon worden gerealiseerd met andere partners, als een gemeenschappelijke opgave. Het grondidee voor het lectoraat was dat de politie samen met lokale bestuurders - maar ook samen met ondernemers, burgers, professionele organisaties en andere belanghebbenden - aan een veilige samenleving zou moeten werken.

20


Meer was er niet toen Peter van Os in januari 2004 bij de Politieacademie aan de slag ging om het lectoraat te organiseren.’ Het lectoraat moest vanaf de bodem worden opgebouwd en ingevuld. Er bestond binnen de Politieacademie geen traditie op het gebied van lectoraten en er was ook weinig geschreven informatie over het onderwerp. Van Os: ‘Maar er was wel een behoefte aan kennis en er waren richtlijnen vanuit de basis van de organisatie, de politiemensen die onze veiligheid dagelijks in de praktijk moeten realiseren. Soms alleen, maar doorgaans in samenwerking met anderen. En aan die behoefte gingen we invulling geven.’ Van Os werd programmamanager. Daarna kwam de socioloog en filosoof Van den Brink in beeld als lector. Samen stelden zij een werkplan op voor het lectoraat. De achterliggende gedachte was dat eerst moest worden gewerkt aan een ‘body of knowledge.’ Dat zou de basis worden. Vanaf de zomer van 2005 tot eind 2009 kreeg dat kennisbestand vorm. Voor het produceren van die kennis werd Van den Brink verantwoordelijk. Een deel van het werk bestond uit het verrichten van onderzoek en het publiceren daarover. Van den Brink merkte daarbij dat hij als buitenstaander eerst toegang moest krijgen tot de politiewereld. ‘De politie is een “korps” - letterlijk een lichaam - met een duidelijk gevoel van wie binnen is en wie buiten, wie “wij” zijn en wie “zij”. Er is een sterke interne solidariteit. Ik merkte toen voor het eerst hoe belangrijk het onderscheid tussen binnen en buiten was. Bij het betreden van een politiebureau denkt de politieman: “We zijn binnen.” Het is nog net geen vestinggevoel. Als buitenstaander dring je daar dus niet zo makkelijk in door. Wilde ik mijn taak als lector goed kunnen uitvoeren, dan moest ik gevoelsmatig deel gaan uitmaken van de politie. Als je iets van binnenuit over de politie te weten wil komen, moet je daar op een of andere manier binnen zien te komen. Het weten ligt niet op straat. Het onderzoek dat ik gedaan heb binnen de politie zou niet mogelijk zijn zonder mensen als Peter van Os. Hij nam mij mee naar collega’s binnen de organisatie die hun verhaal met mij deelden. Als onderzoeker van buitenaf was mij dit nooit gelukt. Ook Ries Straver was nauw bij dit proces betrokken. Zij waren het die mij blauw kleurden.’


21

Van den Brink trad met open vizier en gretig naar nieuwe informatie de politieorganisatie binnen en deed in eerste instantie vooral waarnemingen. Politiemensen zijn doeners, ontdekte hij al snel: ‘Er hangt een soort mannensfeer bij de politie. Vrouwen lopen er evengoed rond, maar toch is het er relatief mannelijk. Daar had ik ook wel even behoefte aan, nadat ik tien jaar eerder in de sfeer van zorg en welzijn gewerkt had. Dat vond ik erg vrouwelijk. Ik was toe aan iets mannelijks. In 2004-2005 had heel Nederland voor mijn gevoel behoefte aan iets stevigs. Al dat gepraat was wel even genoeg geweest; er moesten nodig dingen gebeuren. Er moest worden opgetreden tegen bepaalde verschijnselen. Ik voelde een sterke drang om daden te zien en te laten zien. En dat dit gevoel niet alleen bij mij, maar breed in de maatschappij leefde. In zo’n mood is de politieman een interessantere figuur dan de welzijnswerker die het goed bedoelt, maar die nooit eens goed met de vuist op tafel slaat. Die slagkracht van de politie vond ik heel fascinerend. Uiteindelijk heb ik bij de politie veel geleerd. Niet zozeer cognitief, maar vooral van haar manier van kijken naar de wereld.’ De kerntaak van het lectoraat is kennis produceren over gemeenschappelijke veiligheidskunde. Die kennis moet aan de ene kant een wetenschappelijk basis hebben, maar ze moet vooral relevant zijn voor professionals in het vakgebied. Dan moeten die professionals en de politiekorpsen ook daadwerkelijk bereikt worden.

Gebiedsoriëntatie, een keuze Het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde zag dus het licht als vervolg op de publicatie van het Referentiekader Gebiedsgebonden Politie. Het gebiedsgebonden werken van de politie werd een belangrijke invalshoek voor het lectoraat. Dat is een keuze, legt Van Os uit. ‘Gebiedsgebonden werken zien we als basis van een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak. Zo’n gebiedsoriëntatie houdt enig risico op dwaling in. Om de wereld behapbaar te maken, delen we hem op in stukjes. Daarbij kijk je alleen naar de geografische wereld. Waar wonen mensen en waar bewegen ze? Maar dat is niet de enige wereld. Er is bijvoorbeeld een wereld die zich helemaal op internet afspeelt. En er is een wereld die zich in de beweging van een grote stad of het hele land afspeelt. Dat vraagt om een nodale benadering. Mensen bewegen.

22


Geldstromen en goederen bewegen. Dus met het opknippen van de wereld in kleine stukjes heb je niet de hele werkelijkheid in handen, maar het geeft je wel belangrijke vindplaatsen van problemen. De gebiedsgebonden gerichtheid is een beetje onze geloofsbelijdenis.’ Bij de activiteiten van het lectoraat wordt regelmatig stilgestaan bij de vraag welke rol het gebiedsgebonden werken heeft binnen de politie als geheel. Een politieorganisatie moet kiezen tussen twee systemen: een systeem dat gebiedsgebonden politie ziet als een specialistisch onderdeel en een systeem dat als het ware rondom een basis van gebiedsgebonden politie is opgebouwd. Ries Straver: ‘Het is een basale vraag voor de Nederlandse politie: Is gebiedsgebonden werken een functie waar je een aantal specialisten op inzet of is het een concept voor je hele organisatie? Die vraag wordt in het referentiekader niet beantwoord. Daar is in de afgelopen dertig jaar geen gedeeld verhaal over ontstaan. Ik heb me hard ingezet voor het verrichten van onderzoek naar de operationalisering van gebiedsgebonden politie. Ik ben er namelijk stellig van overtuigd dat de politieorganisatie doordrongen moet zijn van dit concept. Het lectoraat heeft echt een belangrijke rol gespeeld bij het laten doordringen van dit idee binnen de politie.’

Prismadenken Met Van den Brink haalde het lectoraat een wetenschapper in huis en een filosofisch denker. ‘Ik heb me altijd met algemene filosofische vragen beziggehouden. Als je dat lang doet, ontwikkel je een denkraster met veel dimensies. Dat kun je inzetten om problemen duidelijk voor ogen te krijgen. Een nieuw licht laten schijnen op abstracte onderwerpen werkt veelal verhelderend. Een manier van reflectie die ik regelmatig gebruik is het uit zijn context halen van een probleem. Als je het licht onder een andere hoek dan gebruikelijk op een zaak laat schijnen, werkt dat als een prisma. Wit licht op een prisma valt uiteen in meerdere laagjes van gekleurd licht. Het laat zien dat wit licht verschillende componenten kent. En dat doe ik filosofisch. Ik stel me steeds de vraag uit welke delen een probleem bestaat. Die losse onderdelen zijn veel makkelijker te bevatten dan het complex. Daarmee komen nieuwe wegen naar een oplossing in zicht. Juist door de situatie van een zekere afstand en met een nieuwe bril te bekijken, komen nieuwe oplossingen binnen handbereik.’


23

Ter illustratie van het prismadenken geeft Van den Brink een politievoorbeeld: ‘Neem het gezag van een agent. Een agent moet dat gezag op straat verdienen en daarbij spelen oogopslag, houding en uitstraling een voorname rol. Met deze uitspraak zeg je twee dingen. Aan de ene kan zeg je iets heel triviaals. Iedereen die naar een agent kijkt, ziet of zijn oogopslag wel of niet deugt. Maar aan de andere kant zeg je ook iets filosofisch. Je hanteert een mensbeeld met meerdere lagen die voortdurend aan de orde zijn. Een agent is opgeleid en heeft een bepaalde scholing gehad, maar hij werkt ook in een bepaalde institutie die samenhangt met de rechtstaat en bepaalde juridische procedures. Tegelijkertijd heeft een agent een lichaam en een houding. Als je het zo analyseert, dan is de lichamelijke kant niet in strijd met de juridische of de sociale kant. In dat mensbeeld zijn al meerdere lagen voorzien. De lichamelijke, de juridische, de sociale… De kunst is om een complex probleem uiteen te leggen in componenten. Maar wel zodanig dat een nieuwe visie kan ontstaan. Die herordening maakt een nieuw soort denken mogelijk. Het laat verborgen aannames zien…. Het staat in dienst van opheldering en nadenken.’ De politie mag dan van oudsher een zwaardmacht van de overheid zijn, maar het is belangrijk dat de politie af en toe ook aandacht besteedt aan filosofische vragen. Van den Brink: ‘De politie haalt regelmatig denkers, schrijvers en opiniemakers in huis om te horen hoe zij over dingen denken. Deze buitenstaanders vormen een uitdaging voor politiemensen die in aanmerking willen komen voor een functie als leidinggevende. Ze worden gedwongen eens na te denken over de vraag waar ze mee bezig zijn. Dat gaat er vrij fundamenteel aan toe: cultuuronderwijs, filosofie, een reis naar de kathedraal van Chartres. Er wordt veel in geïnvesteerd om de leiding van de politie uit te rusten en een ruime geest te geven zodat ze veel verder kunnen kijken dan hun vak.’ ‘Ik heb de politiewereld mede daardoor ervaren als een ruimdenkende wereld. Neem alleen al het feit dat ze met mij in zee durven te gaan. Het betekent dat de politieleiding niet beperkt denkt. De politie is niet bang om afgerekend te worden. Binnen de politie bestaat een bepaald soort openheid. Als je iets hebt te melden dan luisteren ze serieus, zelfs als je dwarse dingen roept. Maar je mag natuurlijk alleen dwarse dingen roepen als je je enigszins weet te gedragen. In de tijd dat ik het lectoraat aanvaardde, en nu nog trouwens, waren verschillende mensen binnen

24


de politie bereid hun nek uit te steken. Het vergt moed om onderzoek te laten doen en vervolgens met de resultaten aan de slag te gaan, ook al komen er soms kritische of onaangename geluiden uit zo’n onderzoek. Dat is bijzonder.’

Stokpaarden Drie van de drijvende krachten van het Lectoraat Gezamenlijke Veiligheidskunde geven elk een toepasbaar motto op. Voor Ries Straver is dat nog steeds ‘Kennen en gekend worden’, de slogan die zijn hele politiecarrière tekende. Het is een formule die het werk van de wijkagent kort maar krachtig positioneert. De eenvoud en betekenis van deze woorden laten zien dat de politie dicht bij de burger staat. Peter van Os draagt sinds jaren deze (zelf)kritische vraag bij zich: ‘Aardt het of is het ontaard?’ Daarmee zorgt hij voor het ‘down to earth’ houden van zijn werk en dat van anderen. Nadenken is goed, maar de politie bestaat uit doeners en nadenken gaat makkelijk over in kapotdenken of zaken zo ingewikkeld en abstract maken dat er uiteindelijk niets gebeurt. Dat is vaak omdat de feeling ontbreekt voor degene die er in de praktijk voor staat. Gabriël van den Brink heeft de volgende strijdvaardige slogan in zijn vaandel: ‘Empathie en discipline.’ Goed politiewerk vereist het vermogen om je te verplaatsen in anderen, of dat nou een teamgenoot, een onderzoeksobject, een rivaal of een tegenstander is. Als je niet begrijpt hoe de ander bepaalde zaken ondergaat, zul je nooit verder komen. Empathie is dus noodzakelijk. Maar er moet ook gewerkt worden. Er moeten dingen gebeuren. Er moet discipline zijn. Je moet zakelijk op elkaar kunnen bouwen. Desnoods afgedwongen door sancties op het niet nakomen van afspraken. Verder moet je zelf discipline opbrengen en je aan je afspraken houden, je weten te beheersen als je je aan iemand stoort.


25

Praktijkvertaling van kennis Het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde heeft in de eerste vijf jaren van zijn bestaan veel gepubliceerd op een breed gebied. De inmiddels verzamelde kennis vormt een body of knowledge, dat in de komende jaren wordt overgedragen op de samenleving, de politie en de Politieacademie. Van Os: ‘De afgelopen jaren hebben we het gedachtegoed van het lectoraat gevormd. Toen we hieraan begonnen was er nog geen gedachtengoed waarvan je kon zeggen ‘dit is GGP’. We hebben de binnen de politie aanwezige kennis over GGP verzameld, geordend en gestroomlijnd. Ook hebben we kaders aangegeven en enkele lijnen getrokken. Wat er nu ligt aan kennis is vooral bruikbaar als een algemene paraplu. Voor studenten is het nog niet helemaal te vertalen naar het vak zelf. Die vertaalslag naar de Politieacademie gaat de komende jaren gemaakt worden. Ik heb de vertaling van ons gedachtengoed over gebiedsgebonden politiewerk naar de politie onder mijn hoede. Dat krijgt steeds meer zijn beslag. Daarbij vloeit deze kennis inmiddels ook door naar ministeries, gemeenten, zorginstellingen, woningcorporaties, HBO-opleidingen, universiteiten en andere organisaties die iets aan die kennis hebben. Ook heb ik bijvoorbeeld het belang van de wijkagent aangekaart bij de landelijke functiewaarderingshoek, om de wijkagent een plek te laten vinden in het systeemhuis van de politie. Ik ben dus bezig om de bulk aan kennis die we de afgelopen jaren hebben vergaard, te vertalen naar de politiepraktijk en het systeem.’

Antwoord op een behoefte ‘Je kunt concluderen dat de kennis van het lectoraat zijn weg naar het veld makkelijker heeft gevonden dan naar het onderwijs,’vervolgt Van Os. ‘Dat klinkt wellicht vreemd, maar het heeft ermee te maken dat het lectoraat vooral ontstond uit de behoefte aan kennis en duidelijkheid bij politiemensen in hun dagelijkse werk. Onze body of knowlegde is een antwoord op hun vraag uit de praktijk.’

26


Onderzoek naar veiligheid Aardt het of is het juist ontaard?

Peter Van Os is de voormalige programmamanager van het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde. Hij verdiept zich al vele jaren in de vraag wat de rol van de politie – en in het bijzonder de wijkagent – in de samenleving is. Daarbij stelt hij zich bescheiden op: sluit datgene wat ik doe wel aan bij de mensen die het moeten uitvoeren? ‘Ooit was de politie er voor de bescherming van de misdadigers. Zij moest ervoor zorgen dat misdadigers niet door de bevolking werden gelynched. Dat zag je nog in die oude westernfilms. Daar bestormden de mensen het politiebureau om een misdadiger uit zijn cel te halen. Die moest dan hangen. Het takenpakket van de politie begon lang geleden met de bescherming van boeven. Ik ben lang actief geweest als politieman in Gelderland-Midden. De politie stond jaren geleden ver van de samenleving af. Ik moest me eens als politieman in de gemeenteraad verantwoorden voor het feit dat bij een aantal huizen was ingebroken. Dat was een gekke gewaarwording. Ik kan me nog goed voor de geest halen hoe dat voelde. Op een dag stond ik voor de gemeenteraad om uitleg te geven over de veiligheidsituatie in de omgeving. Ik vertelde hoe wij daar als politie mee omgingen. Van de raadsleden kwam de reactie: “U zegt wel dat het veilig is, maar er is 15 procent meer ingebroken”. Iedereen stond mij vervolgens vragend aan te kijken. En ik zat daar met het gevoel: “Waarom zitten jullie nu naar mij te kijken? Ik heb echt niet ingebroken hoor.” Maar die gemeenteraadsleden straalden iets uit van: “Jij bent politieman, jij moet er wat aan doen. Het is jouw taak om ervoor te zorgen dat ons niets overkomt.” Dat gevoel is sinds de jaren tachtig aan het veranderen. Het besef ontstaat dat niet alleen de politie, maar de hele samenleving een verantwoordelijkheid draagt als het gaat om veiligheid. Wat is de plek van de politie binnen die samenleving? Moet de politie boeven beschermen tegen een bevolking die ze het liefst aan een lantarenpaal opknoopt?

28


Moet de politie er in haar eentje voor zorgen dat boeven de kans niet meer krijgen om in te breken? Zijn we met elkaar verantwoordelijk voor de veiligheid op straat? Moet de politie streng alle regels handhaven of mag een agent na een reprimande de fietser zonder licht laten doorrijden? Allemaal vragen met een antwoord dat van generatie tot generatie verschilt. En misschien wel van situatie tot situatie. De kerntaken van de politie zijn niet zo heel lang geleden opnieuw gedefiniëerd: opsporing, handhaving, hulpverlening, signaleren en adviseren. Maar die taken zijn los van elkaar gepositioneerd. Persoonlijk vind ik dat een gemiste kans. Het één staat niet los van het ander, alles heeft met elkaar te maken. Je moet het zien als een sediment: het gaat om lagen die historisch zo zijn aangespoeld en over elkaar liggen. De oudste politietaken liggen onderop. Maar de nieuwere lagen zouden niet op hun plek blijven zonder die oude lagen eronder. Probeer de dwarsdoorsnede van al die lagen eens te zien. Die dwarsdoorsnede verklaart veel meer dan alleen de bovenste en meest zichtbare laag. Gebiedsgebonden politiewerk heeft de afgelopen decennia een grote ontwikkeling doorgemaakt. In de jaren zestig was de wijkagent aanvankelijk een bijna uitgebluste ‘bromsnor’. Aan het einde van zijn carrière deed hij nog wat klusjes in de buurt. Later werd hij het speerpunt van het politiewerk om vervolgens opnieuw bijna van het toneel te verdwijnen. Tegelijkertijd onderging de politieorganisatie een grote verandering. In 1994 werden Rijkspolitie en Gemeentepolitie samengevoegd waardoor ontwikkelingen uit eerdere jaren weer in een andere richting werden gestuwd. Toch was er wel een constante, in ieder geval op het gebied van het gebiedsgebonden politiewerk. De politieman die zich met zijn fiets of te voet op straat begaf, een praatje aanknoopte in de buurt, een huisbezoek aflegde bij een familie, op school een verhaal kwam vertellen over winkeldiefstal.... De politieman die je in vertrouwen kon nemen en die een naam had en misschien zelfs je buurman was. Die politieman is eigenlijk nooit weggeweest. Nu eens heette hij wijkregisseur, dan weer wijkagent en misschien had hij nog wel een aantal namen. Alleen heeft hij officieel eigenlijk nooit bestaan. Zijn positie is binnen de politie nooit vastgelegd.


29

De wijkagent, laten we hem even zo noemen, was een niet-erkende en niet-bestaande functie binnen de politie. Er was bijvoorbeeld geen opleiding tot wijkagent en hij kwam evenmin in het systeemhuis voor. Hij was er altijd maar een beetje ‘bijgerommeld’. Lange tijd is gebiedsgebonden werken nog één op één gekoppeld aan de wijkagent. Vanuit de praktijk groeide de wens om de positie van deze - bij het publiek bekendste - politieman een officiële invulling te geven. Er waren ontstond behoefte aan definities, aan functieprofielen, aan een breedgedragen erkenning binnen het politie-apparaat. De Politieacademie vroeg mij in 2003 daarom op te tekenen hoe binnen de politie en in het land werd nagedacht over gebiedsgebonden politiewerk. Gewoon “hoe denken we erover?”, zonder het in een theoretisch concept te gieten. Mij werd gevraagd de bestaande kennis over gebiedsgebonden politie in een referentiekader op te nemen. Dit Referentiekader Gebiedsgebonden Politie is vervolgens stukgelezen binnen de korpsen. Er was ontzettend veel behoefte aan. Sinds de publicatie van het referentiekader is eindelijk erkend dat de wijkagent een functie binnen de politie is. En dat proces gaat voortdurend door. Nu werkt men aan een specifieke opleiding tot wijkagent. Niemand zal het zo zeggen, maar de wijkagent is al die tijd eigenlijk een illegaal aanhangsel geweest. Toen het referentiekader op papier stond, schakelde de Politieacademie door. Er was nog heel wat meer werk te verzetten op het gebied van de emancipatie van het gebiedsgebonden politiewerk. Of ik niet een begin wilde maken aan de opzet voor een Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde aan de academie? Ook die uitdaging nam ik aan. Het werd mijn volgende stap.

Aardt het of is het ontaard? Bij veel dingen in mijn werk stel ik de vraag: Aardt het of is juist het ontaard? Die vraag helpt mij geweldig. Waar ik dan op let, is steeds: gaat het wel om echte problemen, om zingeving, om dingen die ertoe doen? Het gaat er bij alles wat je doet om of het aardt, of het waarachtig is. Bij nieuwe projecten gaat het om wat het echt is, wat er achter zit, waar het vandaan komt, of het wel aansluit bij de mensen die het

30


moeten uitvoeren. Aardt het wel? Of is het bureaucratische onzin, iets waar het hele systeem overheen gebogen staat, maar wat niemand in de praktijk herkent. Die eenvoud houd ik mezelf steeds voor. Het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde moet zich als geen ander deze manier van denken over de politiewereld eigen maken. Want de hele benadering van gemeenschappelijke veiligheidsaanpak gaat voortdurend over de vraag: is de politie geaard of dreigt ze te ontaarden? Dat zijn de sleutelwoorden voor mij. Een voorbeeld: Als je tegen een politieman zegt dat hij 200 bekeuringen per jaar moet schrijven, dan is dat praktisch gezien voor zo’n man een fluitje van een cent. Je schrijft iedere dag een bekeuring uit en je voldoet aan de norm. Maar het gaat erom of de politieman in de gaten heeft dat de overheid eigenlijk tegen hem zegt: “Ik wil dat je naast je ‘praatje pot’ met mensen op straat ook een politieman bent. Ik wil dat je laat zien dat je ook de sterke arm bent.” Het beste zou dan natuurlijk zijn dat een politieman die bekeuring zo inzet dat het ertoe doet. Dat die bekeuring meehelpt om het veiliger te krijgen. Je doet het in mijn ogen als wijkagent goed als je laat zien dat je weet wat er in een straat gebeurt. Die politieman moet zich kunnen inleven in de situatie en zo’n bekeuring doelbewust inzetten. In zoverre is de aanpak van snelheidsovertredingen in het verkeer ontaard... Het is verworden tot een apparaat dat extra overheidsinkomsten genereert, dat weet iedereen. Het is uit de hand gelopen. De boete voor de snelheidsovertreding staat vaak niet meer direct in verhouding tot de situatie waarin de overtreding werd gemaakt. En dat krijg je terug op je bordje. De politieagent moet op straat aan die burger laten merken dat hij snapt waarom hij iets doet, hij moet het verhaal kunnen uitleggen. En ervoor zorgen dat mensen uiteindelijk ook begrijpen dat die bekeuring bijdraagt aan een betere (veiligheids) situatie in een bepaalde straat. Dat lukt natuurlijk niet in elke wijk. In achterstandswijken zijn we bijvoorbeeld nog niet zover. Kijk maar naar het boek Prachtwijken.1 Daar is de politie een heroveraar. Dan moet ze de mensen laten zien dat er een overheid is die het voor het zeggen heeft. Dat is in een loszandwereld het enige wat je kunt doen als overheid. Daar moet je bewijzen dat je de 1 G. van den Brink red. (2007) Prachtwijken ?! De mogelijkheden en beperkingen van Nederlandse probleemwijken, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker.


31

baas bent. En in middenstandswijken is het veel meer een kwestie van aansluiten bij de mensen die meestal het beste met de wijk voor hebben. In de voorstandswijken redden mensen zich wel. Een politieman moet verschillende gezichten trekken in verschillende situaties. Dat is niet makkelijk. Het vraagt om een grote sociale intelligentie. De politieman en de burger moeten de bedoeling kennen van de regels en leven naar die bedoeling. Dat is veel belangrijker dan je altijd precies aan de regels te houden. Alleen in een dom systeem pas je de regels toe los van de bedoeling. Die systemen zijn verdwaald geraakt, ontaard.

Bewustzijn: zuivere macht is de kern van de politie We willen allemaal als burgers in een rechtvaardige wereld leven. En dat willen we bevestigd zien. Daarbij heeft de politie op zijn minst de symboolfunctie die voor zo’n rechtvaardige wereld staat. Dat is niet kwantificeerbaar, maar dat zou in de komende tijd wel eens veel belangrijker kunnen zijn dan al die kwantificeerbare dingen. De politie moet gewoon een heel betrouwbaar, transparant en schoon blazoen hebben. Iedereen, rechts of links, zal dat ten diepste herkennen. Want mensen willen ergens in de woelige samenleving toch een vast en betrouwbaar punt hebben waarop ze kunnen bouwen. Ik ben ervan overtuigd dat de mensen in de samenleving dat bewust in stand houden. Dat zie je bijvoorbeeld wanneer je het als politie in een wijk heel slecht hebt gedaan. Als je na zo’n slecht optreden een bijeenkomst met de wijkbewoners belegt, dan denk je misschien als politieman: “Nou hebben we het echt goed verbruid.” Maar als de stoom eenmaal van de ketel is, blijkt na enkele uren een fase te ontstaan waarin je weer in gesprek gaat met elkaar. Dat heeft niets te maken met ratio, want de politie verdient dat vertrouwen op dat moment nog niet. Toch zie je dat burgers op zo’n moment weer meebouwen aan veiligheid. Je kunt als burger gewoon niet leven met de gedachte dat de politie niet onkreukbaar is. En dat onderscheidt de politie, dat is de kern van het politiewerk. Die behoefte aan een onpartijdig lichaam. Als je dat als wijkagent door hebt, dan is het feest. Als wijkagent maak je deel uit van een systeem dat van tijd tot tijd steken laat vallen. Dat is een groot dilemma. In de praktijk zou je als wijkagent soms eerder partij kiezen voor die burger dan voor de politie met haar systeem. Daarom vergt het van de wijkagent vaak een grote inspanning om zijn werk te doen.

32


Samenwerkingsketen Veel elementen uit het politievak komen overeen met het werk van professionals in het opbouwwerk, jongerenwerk, de zorg, huismeesters en zelfs onderwijzers. Dat is voor mij wel duidelijk, maar niet voor iedereen. Dat blijkt ook uit de studies die onder de paraplu van het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde zijn uitgevoerd. Omdat de werkgebieden van al die mensen deels overeenkomen, moet je altijd scherp kijken naar de specifieke rol van de politie. Als je de rol van het politie binnen het hele spectrum duidelijk voor ogen hebt, kun je je beter doorontwikkelen op het deel dat specifiek politiewerk is. Aan de andere kant kun je het generieke deel van het werk misschien deels laten uitvoeren door je partners. Zo zijn er bij sommige opleidingen al leergangen voor huismeester. Dat zijn mensen met een beheersfunctie bij een corporatie. Je moet je profileren als politieman of als opbouwwerker, maar dat kan pas als je jouw bijdrage scherp voor ogen hebt. De bijdrage van de verschillende partners moet duidelijk gedefiniëerd blijven. Terug naar het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde. Na het referentiekader te hebben gepubliceerd, ben ik met anderen begonnen met het vormgeven van het lectoraat. In vijf jaar is veel kennis verzameld en gepubliceerd. Voor een verbinding met het onderwijs heb je immers een boodschap nodig. In eerste instantie zijn we vijf jaar bezig geweest om die boodschap te ontwikkelen. We hebben vijf jaar gewerkt aan een body of knowledge. De boodschap is er inmiddels en daarmee is het lectoraat in staat om de verbinding te maken. Maar de docenten aan de Politieacademie hebben natuurlijk ook hun eigen denkbeelden. Tot de oprichting van het Lectoraat gingen zij als enigen over de inhoud van het onderwijs. Dat heeft tijd nodig. Het onderwijs moet wennen aan de lectoraten. Maar het gaat steeds meer zijn verbinding krijgen. Daar zijn we de afgelopen jaren druk mee bezig geweest. De kennis heeft tot nog toe beter zijn weg naar de samenleving gevonden, dan naar de Politieacademie zelf. Dat is ook wel logisch. Het lectoraat is immers onstaan uit de behoefte vanuit het veld. De komende jaren gaat het lectoraat zich specifiek richten op het vertalen van de kennis naar de praktijk. Voor een deel gebeurt dat al, maar de vertaling naar het politieonderwijs zal extra inspanning vergen.


33

Dit soort opstartperikelen kun je verwachten als je aan zo’n klus begint. We zijn gestart vanuit het niets. Door verschillende - soms redelijk spraakmakende - publicaties is het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde geen onbekende meer in de politiewereld en daarbuiten. Een zekere bekendheid maakt het makkelijker om je kennis te verspreiden. De aandacht vestigen op het lectoraat plaatste ons in het verleden wel eens voor een dilemma. Neem Prachtwijken. Dat is een prachtig salontafelboek geworden. Een mooie publicatie met een bijzondere inhoud. Veel mensen kennen het. Maar het is heel bewust uitgegeven bij een uitgeverij en niet onder de vlag van de Politieacademie. Op zo’n moment sta je voor een keuze: verspreid je de kennis die je hebt verworven gratis, maar beperk je je tot een low profile uitgave, of maak je er een opvallend boekwerk van met een extra investering en laat je het over aan een uitgeverij? Voor beide opvattingen is wat te zeggen. De fysieke uitstraling van Prachtwijken is groot. Het is echt een mooi en bijzonder boek. Mede daarom heeft de inhoud ervan zijn weg goed kunnen vinden. Maar van het referentiekader, dat veel eenvoudiger op papier kwam te staan, heb ik er zelf 15.000 gratis verspreid. Ik vind het een moeilijke keuze. Bij een volgend groot project sta je weer voor de vraag: wie staat er op de kaft als afzender? Belangrijk is het verspreiden van je boodschap. Maar even belangrijk is het dat je bekend maakt dat jij degene bent die achter die boodschap staat.

Tot slot Gaat de politie in de toekomst wellicht meer werk maken van het beschermen van criminelen? Nemen welzijnswerkers een deel van het werk van de wijkagent over? Of gaat de wijkagent in de komende jaren een belangrijke rol spelen bij de opvoeding van ontsporende kinderen? Bij die laatste vragen zou de kennis van het Lectoraat Gezamenlijke Veiligheidskunde een rol kunnen spelen, in een poging om zaken te laten aarden en signalen op te vangen als die zaken dreigen te ontaarden. De nu volgende teksten geven de lezer een vrij compleet idee over die kennis.’

34


Onderzoek naar veiligheid “Gemeenteraadslid, eis je plek op!”

Het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde verzamelde de afgelopen jaren veel kennis waarvan ook een lokale politicus gebruik kan maken. Ries Straver, oud-korpschef Kennemerland, houdt hier een betoog over de rol van gemeentepolitici bij de aanpak van integrale veiligheid. ‘Ik maak mij grote zorgen over het gebrek aan betrokkenheid van gemeenraden en stadsdeelbesturen bij het veiligheidsbeleid in het algemeen en het politiebeleid in het bijzonder. Als ik gemeenteraadslid was, zou ik mijn deel in het veiligheidsvraagstuk opeisen. Veiligheid voor mensen en zaken mag je als volksvertegenwoordiger niet overlaten aan de politie, de burgemeester en een handvol ambtenaren alleen. Veiligheid is essentieel voor de kwaliteit van de samenleving en dat wordt vooral op lokaal niveau beleefd. Natuurlijk zijn burgers deels verantwoordelijk voor hun eigen veiligheid. Maar zij moeten daarbij in hun woon- en werkomgeving worden ondersteund door de overheid. De zorg voor veiligheid is een van de kerntaken van de overheid op lokaal niveau. Er is een overkoepelend veiligheidsbeleid nodig en de gemeenteraad is mede verantwoordelijk voor het sturen van dat integrale veiligheidsbeleid. De raad moet bepalen waar de belangrijkste prioriteiten liggen als het gaat om onveiligheid en overlast in de gemeente. Met politie alleen red je het niet. Je hebt ook anderen nodig want het gaat niet alleen om het bestrijden, maar vooral om het voorkomen van onveiligheid. Dat vraagt beleid op het gebied van de bebouwde omgeving, onderwijs, jeugd, horeca, verkeer en noem maar op. Daarvoor heb je de gemeente nodig. Veiligheid moet een randvoorwaarde zijn in alle aspecten van het gemeentelijke beleid. Dat vergt inzicht en betrokkenheid van de lokale politici in de gemeentelijke veiligheidsproblematiek. Het gaat om het besef dat veiligheid geen zaak is van anderen, van politie en justitie, maar ook van jou. Het besef dat gemeentelijk beleid het verschil kan maken en dat je je daar als raadslid mee hebt te bemoeien.

36


De gemeente heeft formeel gesproken de regierol als het gaat om integrale veiligheid. De volksvertegenwoordigers in de gemeente kunnen daarom mede hun stempel drukken op dat lokale beleid. Dat doe je als gemeenteraadslid door jouw deel van de koek op te eisen. Door je actief te bemoeien met wat op veiligheidsgebied in jouw omgeving speelt. Dus moet je je goed informeren over wat er leeft en dat doe je bij je achterban, je kiezers en bij mensen die betrokken zijn bij de uitvoering van het beleid: politiemensen, wijkagenten, professionals uit de maatschappelijke hulpverlening, de zorg, woningbouwcorporaties, onderwijzers. Wat is het verhaal van al deze mensen? Het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidkunde is de afgelopen jaren op zoek gegaan naar kennis over de veiligheidsbeleving in Nederlandse gemeenten. Het schreef in verschillende studies over onveiligheid en leefbaarheid op wijkniveau, over de relatie tussen politie en burgerij, over het meedoen van burgers bij de verwezenlijking van een leefbare omgeving en over de vraag of de politie zich in de ogen van de burgers wel voldoende heeft waargemaakt. De kennis van al deze studies kwam op vele plaatsen in de samenleving terecht. Bij verschillende politieonderdelen, maar ook bij ministeries die te maken hebben met deze materie, bij welzijnsorganisaties, onderwijsinstellingen, projectontwikkelaars en ambtenaren die betrokken zijn bij het bouwen van wijken. Een belangrijke bijdrage van het lectoraat ligt op het gebied van probleemwijken. Het boek Prachtwijken heeft grote impact gehad. Er kwamen belangrijke contacten uit voort met het ministerie van VWS, de politiek en maatschappelijke partijen. Het boek verwoordde het inzicht dat het bij de aanpak van ‘Vogelaarwijken’ niet alleen moet gaan om renovatie. Een zwakke wijk verbeter je nog niet door het her- en verbouwen van woningen. In zo’n geval is een veel bredere aanpak nodig. De aandacht moet niet alleen uitgaan naar de huizen, maar ook naar de mensen. Daarbij is het van groot belang om ook de burgers zelf te betrekken bij de aanpak van hun omgeving en de leefbaarheid ervan. Prachtwijken geeft daartoe concrete handvatten.


37

Integrale veiligheid is gemeentetaak Openbare orde, veiligheid en de aanpak van criminaliteit zijn sterk met elkaar verweven. Sinds de verschijning van het rapport van de commissie Roethof in de jaren tachtig bestaat het besef dat je criminaliteit niet alleen moet bestrijden, maar dat je het moet zien te voorkomen door te kijken naar oorzaken en achtergronden.2 Kijk naar die factoren die beïnvloedbaar zijn met beleid. Onveiligheid en criminaliteit hebben te maken met de bebouwde omgeving, met het geven van gelegenheid tot het plegen van criminaliteit. Het heeft te maken met de binding van jongeren aan de samenleving, met onderwijs, met jongerenwerk en noem maar op. Dat zijn allemaal zaken die buiten het traditionele werkterrein van politie en justitie liggen. Om daar iets aan te doen heb je dus het lokale bestuur nodig. In die zin is veiligheid een zaak waarin politie en justitie een ondersteunende rol spelen. Zij treden op als het mis gaat of dreigt te gaan. Wil je de openbare orde en veiligheid structureel aanpakken, dan heb je de hele bestuurlijke overheid en daarnaast nog anderen nodig. Het is geen zaak van de politie en van justitie alleen. De gemeente treedt op als regisseur bij de aanpak van veiligheid en leefbaarheid. Zij moet daarover nadenken, een programma maken, óf voor de hele gemeente óf per wijk. Dus moet de gemeente weten hoe veiligheid en verloedering er uit zien. Wat zijn de oorzaken, waar zouden we met beleid wat aan kunnen doen? En wie kan bij de aanpak iets voor ons betekenen? Neem een vraagstuk als veiligheid rondom horeca. Dat vraagt om een andere aanpak en om andere partners dan de veiligheid in een woonwijk. De beschreven regierol houdt in dat de gemeente ‘samenwerking’ organiseert. Ze moet er niet alleen voor zorgen dat afspraken worden gemaakt, maar ook dat partijen zich daaraan houden. Verder moet de informatieuitwisseling goed geregeld zijn. Dat is belangrijk voor de acute aanpak van problemen. Jongerenwerk en politie moeten bijvoorbeeld niet met de rug naar elkaar staan, maar informatie delen. 2 H. Roethof (1986) Eindrapport van de Commissie Kleine Criminaliteit, Den Haag: Staatsuitgeverij.

38


De gemeente moet zorgen voor een beleidsmatige benadering: je hebt informatie nodig van alle partijen om te komen tot een goede analyse van de problematiek.

Verantwoordelijkheid op lokaal niveau In de praktijk zie je dat gemeenteraden vaak het idee hebben dat ze niet meer over de veiligheid in hun stad gaan, en al helemaal niet over het politiebeleid. Dat komt doordat ministers en ministeries zich steeds meer opwerpen als de baas van de politie en zich op een gedetailleerde manier bemoeien met het politiebeleid. Daarmee wordt – zo lijkt het – de regelruimte op lokaal niveau ingeperkt. Veel gemeenteraden bemoeien zich er niet mee. Vaak komt het integrale veiligheidsbeleid tot stand in samenwerking tussen burgemeester, lokale politieleiding en ambtenaren. Bespreking - laat staan vaststelling - van het beleid met betrekking tot de lokale politie in de gemeenteraad vindt steeds minder plaats. Maar veiligheid is een té belangrijk onderwerp om over te laten aan anderen. Daarom moet je als gemeenteraad het onderwerp Veiligheid heroveren. Dat kan. Van oudsher ligt de verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid op gemeentelijke niveau, en dat is nog steeds zo. De burgemeester staat voor openbare orde en veiligheid en als heeft als zodanig “het gezag” over de politie in zijn gemeente. Hij is daarvoor verantwoording schuldig aan de gemeenteraad. De vormgeving van de integrale veiligheid raakt alle terreinen van gemeentelijk beleid en ook daar ligt een taak voor de gemeenteraad, inclusief meepraten over de lokale politieprioriteiten. Gemeenteraadsleden moeten zich realiseren dat de politie weliswaar rekening houdt met landelijke prioriteiten, maar dat die grotendeels overeenkomen met wat in hun eigen gemeente belangrijk is: geweld, woninginbraken, jeugdcriminaliteit en overlast, verkeersonveiligheid en dergelijke. Dat er landelijk beleid is, betekent dus niet dat je het er lokaal niet over hoeft te hebben. In tegendeel. Hoe die prioriteiten daar moeten worden ingevuld, is een zaak van lokaal inzicht en overleg tussen politie, bestuur en OM.


39

Ook het formele argument dat beleid met betrekking tot het regionale korps wordt vastgesteld door het Regionaal College hoeft de gemeenteraad er niet van te weerhouden om te eisen dat het in de raad of in een raadscommissie besproken wordt. Er is geen enkel voorschrift waaruit blijkt dat het regionale beleid de ruimte voor een district of een team moet dichttimmeren. Het regionale beleid kan ook volstaan met een beperkt aantal prioriteiten - waarin de landelijke verwerkt zijn - en daarbij ruimte laten voor lokale invulling. De gemeenteraad kan de burgemeester er op aanspreken dat hij die ruimte in het Regionaal College claimt. Er is dus alle reden om vanuit de regierol van de gemeente en de verantwoordelijkheid voor de burgemeester invloed te claimen op het lokale politiebeleid. Je moet niet accepteren dat het beleidsplan of werkplan van de politie-eenheid niet in de raad besproken wordt. Het hoeft toch geen onderonsje van burgemeester, politie en gemeentesecretaris te zijn? Het bespreken van het politiebeleid binnen de raad is goed. Het zorgt voor een grotere betrokkenheid bij het veiligheidsbeleid en bij de politie. Daarbij is wel van belang dat lokale politici een kijkje in de keuken krijgen, dat de politie iets laat zien van haar werkwijze en de inhoud van het werk. Werkbezoeken bij de politie en thematische bijeenkomsten van de raadscommissie zijn waardevol. Waarom zouden pas geïnstalleerde raadsleden niet eens een dag “politiestage” lopen? Een uurtje rondkijken op het bureau, een avond mee op surveillance en een praatje maken met dienders van verschillende onderdelen. Zo zouden ze kunnen ervaren hoe enorm betrokken politiemensen zijn bij de problemen in de stad. Ze zouden meer inzicht krijgen in het werk van de politie en de mogelijkheden en onmogelijkheden om te voldoen aan alle wensen van de gemeenteraad. Als in je gemeente een basispolitieteam opereert met ongeveer 50 medewerkers, dan moet je je realiseren dat een belangrijk deel van de werkinvulling van tevoren vaststaat. De politie moet iedere dag zorgen dat meldingen worden afgehandeld, dat aangiften van misdrijven worden opgenomen en dat er wordt gerechercheerd. Inzicht daarin is belangrijk. Dan weet je over welk deel van de politiecapaciteit je als raadslid gaat. Willen we dat er meer aandacht is voor overlast in de horeca, voor verkeer of voor jongeren? Of willen we misschien nog wel een hele hoop meer en nemen we daarbij voor lief dat de aanrijtijden langer worden?

40


Of vinden we meer toezicht op straat zo belangrijk, dat we bereid zijn om te investeren in gemeentelijke toezichthouders dan wel in andere maatregelen die de behoefte aan toezicht kunnen verminderen? Daar moet je met zijn allen een gemeenschappelijk besluit over nemen. Als de gemeenteraad zo inzicht krijgt in de veiligheidsproblematiek en de rol van politie en gemeente, kun je als politicus bij incidenten vanuit kennis en betrokkenheid reageren. Nu zie je dat veel politici “overvallen” worden door incidenten en dan alleen hyperig kunnen reageren. Het is niet meer hun zaak, ze hebben het uit handen gegeven en hebben er geen grip meer op. Het gebrek aan betrokkenheid en kennis van gemeentepolitici bij de politiepraktijk in “hun” straten en wijken heeft ook een schadelijk neveneffect. De directe informatiestroom vanaf streetlevel via lokale politici naar de Tweede Kamer - van waaruit het landelijke beleid beinvloed wordt - is opgedroogd. Die informatiestroom van lokale politiek richting het “Haagse” politiebeleid was vroeger volstrekt normaal en behoorlijk groot. Dat is over. In de aanloop naar het huidige bestel was het behoud van lokale invloed op het politiebeleid een van de belangrijkste issues. Dat hoor je in de Kamer al jaren niet meer. Blijkbaar heeft de lokale politiek zich neergelegd bij de idee dat “Den Haag” over de politie gaat. De sluipende centralisatie en de prestatiecontracten die de politie de kant van repressie opduwen, leiden niet tot een tegenbeweging vanuit de lokale politiek. De stap naar een regionale politie - begin jaren negentig - werd kritisch gevolgd en beïnvloed vanuit de gemeentelijke politiek. De voorgenomen stap naar een nationale politie lijkt nu volledig aan de lokale politiek voorbij te gaan! Hoogste tijd dus om dit terrein terug te veroveren. De gemeenteraadsleden kunnen zelf veel meer invulling geven aan wat er in hun gemeente op veiligheidsgebied gebeurt. Het is een kwestie van terugnemen, terrein terugveroveren, je formele plek opeisen.


41

Organiseren van veiligheid: samenwerking Het is waar dat je als gemeente je veiligheid niet zomaar even organiseert. Het vergt veel inzet. Van groot belang voor het veiligheidsbeleid is het hebben van een boegbeeld. Ivo Opstelten was dat bijvoorbeeld heel duidelijk voor Rotterdam. Een burgemeester heeft binnen de gemeente de voortrekkersrol op het gebied van veiligheid. Hij of zij kan in de eerste plaats zorgen dat veiligheid op de agenda van het college van burgemeester en wethouders komt en ook zelf zorgen dat de gemeenteraad erbij betrokken wordt. Hij kan binnen het hele ambtelijke apparaat laat doorklinken dat het belangrijk is en dat iedereen er rekening mee houdt. Een burgemeester kan met overtuigingskracht partners mobiliseren. Maar een burgemeester kan niet al zijn tijd in veiligheid steken. Hij of zij heeft ook iemand nodig die de aandacht voor veiligheid op ambtelijk niveau gaat trekken. Die ambtenaar moet dicht tegen het centrum van de macht aanzitten, bijvoorbeeld een loco-gemeentesecretaris. Het moet iemand zijn die voornemens in acties kan omzetten en namens het college doorzettingsmacht heeft om door organisatorische muren heen te breken. Iemand die de Dienst Openbare Werken, het onderwijs, bestuursafdelingen, gemeentelijke plantsoenendienst en al die anderen bij elkaar haalt om afspraken te maken. Samenwerken en boven de protocollen uitstijgen; het is hard nodig bij veel gemeenten want de lijnen zijn vaak verkokerd. Dat apparaat moet worden ontkokerd! Verschillende afdelingen, instanties en diensten moeten nodig met elkaar gaan praten. Ze moeten de problemen in de stad samen aanpakken, zonder hete hangijzers naar elkaar of anderen door te sturen. Ook is het hard nodig om verantwoordelijkheden en budgetten te decentraliseren, zodat uitvoerende medewerkers met elkaar een wijkteam kunnen vormen. Het zou mooi zijn als in een bepaalde buurt gemeentereiniging, groendienst, openbare werken, woningbouwcorporaties, scholen en de wijkraad direct op problemen kunnen inspelen en met elkaar aan de slag kunnen. Zonder dat allerlei parafen van bovenaf nodig zijn.

42


Op die manier samenwerken is een lastig proces. Dat is makkelijker op papier gezet dan in praktijk gebracht. Het stelt vragen aan een gemeentelijke organisatie die geneigd is verkokerd te opereren. Maar het resultaat van die samenwerking is een gemeente met een breed gedragen veiligheidsbeleid. Partijen en instanties, zoals politie en andere professionals, staan bij die samenwerking niet tegenover de samenleving, maar maken daar actief deel van uit.


Bevorderen van vakmanschap Wijkagenten in de praktijk

Gebiedsgericht politiewerk is een poging om antwoord te geven op de problemen en beperkingen die politiewerk volgens het standaardmodel met zich meebrengt. Het begrip gebiedsgebonden politiewerk is niet eenduidig. Wel bestaat tegenwoordig vrij brede consensus over de vijf basiskenmerken ervan: gebiedsgebonden politiewerk moet de afstand naar de samenleving overbruggen, richt zich op een breed scala aan problemen, gaat uit van een preventieve benadering, veronderstelt samenwerking met andere partijen en vergt betrokkenheid van burgers.

Ontwikkeling in Nederland Tot ver in de jaren zestig was de politie een strak georganiseerde bureaucratische organisatie die zich vooral richtte op wetshandhaving. Tegen het eind van de jaren zestig begon de samenleving te veranderen, aangestuurd door maatschappelijke protestbewegingen. Het gezag van de politie kwam hierdoor onder druk te staan. De politie kreeg behoefte aan verdere professionalisering en herstel van de relatie met de maatschappij. Veel gemeentelijke politiekorpsen stelden daarom begin jaren zeventig wijkagenten aan. Deze wijkagenten werden verantwoordelijk voor de contacten met burgers in hun wijk. Het was de bedoeling dat ze de basis zouden vormen van de politieorganisatie. Ze zouden de informatie over wat in de wijk speelde aan andere onderdelen van de politieorganisatie moeten doorgeven. Deze doelstelling is niet helemaal gehaald. De contacten van de wijkagenten met de burgers waren goed, maar de wijkagenten zelf werden binnen het politieapparaat vaak ervaren als ‘te soft’. Hierdoor zijn zij nooit de beoogde grondlaag van hun organisatie geworden. In de jaren tachtig moesten de traditionele wijkagenten plaats maken voor zogeheten wijkteams. Zij moesten de meest voorkomende werkzaamheden van de politie binnen een bepaald gebied uitvoeren.

46


Weer een decennium later werd duidelijk dat de brede taakstelling van wijkteams teveel gevraagd was. Ook bleken veel medewerkers van de wijkteams persoonlijk onbekend bij wijkbewoners. Zo brak een derde fase aan binnen de gebiedsgebonden aanpak. Kernbegrippen voor ‘de agenten in de wijk’ werden kleinschaligheid, probleemgericht werken, verbetering van leefbaarheid, ‘kennen en gekend worden’, netwerken, coalitievorming en partnerships. In het kader van deze studie zijn de werkzaamheden en werkomstandigheden van wijkagenten binnen zes bureaus in drie verschillende korpsen onderzocht. De hier aangehaalde voorbeelden komen uit dit onderzoek.

Werkzaamheden van de wijkagent Het werk van een wijkagent heeft een frontlijnkarakter: veel signalen van burgers, buurt en instanties komen bij hem terecht. Hij wordt gezien als het uithangbord en aanspreekpunt van de politie. Het soort werkzaamheden dwingt de wijkagent vaak om creatief te zijn. Daarnaast vervult hij een brugfunctie tussen politie, burgers en partnerinstellingen. Met betrekking tot de werkzaamheden van de Nederlandse wijkagent kan een onderscheid in tien categorieën gemaakt worden. 1. Rechtstreeks contact met burgers De wijkagent gaat ‘de straat op’ en stelt zich op als aanspreekpunt. Hij ontdekt wat er zoal speelt in de wijk en is voor burgers het gezicht van de politieorganisatie. Soms gaat het verder. De wijkagent kan bijvoorbeeld specifiek werken aan een vertrouwensrelatie met burgers en hen zo een veilig gevoel geven. 2. Activiteiten op straat Vaak combineren wijkagenten hun algemene surveillance met een bezoek aan een huisadres of instelling dat toch al op het programma stond. Verder treden wijkagenten als handhaver en toezichthouder op. Ze spreken een fietser aan, treden op bij drugsdealen op straat, waarschuwen, delen reprimandes uit, schrijven een proces-verbaal uit en houden zelfs mensen aan. Een ander onderdeel van het werk


47

van de wijkagent is het bevestigen van normen: voetgangers wijzen op het verbod om over te steken bij een rood licht, dubbelparkerende chauffeurs aanspreken. Het doel hiervan is burgers aan de regels te herinneren. 3. Hulpverlening Meestal gaat het bij hulpverlening om iets wat de wijkagent toevallig tegenkomt als hij op weg is naar een andere activiteit. Bijvoorbeeld als hij een bejaarde helpt oversteken. Maar het kan ook om hulpverlening over een langere periode gaan, bijvoorbeeld door contact te houden met een ex-psychiatrisch patiënt en zijn omgeving. 4. Problemen in de wijk aanpakken Burgers, instanties en de dagelijkse briefing maken vaak melding van problemen. Regelmatig foutgeparkeerde aanhangwagens, overlast door een nachtopvang voor verslaafden, burenruzies. Bij een reactief optreden kan de wijkagent bemiddelen, boetes uitdelen en de hulp van collega’s inroepen. Hij kan ook preventief optreden. Zo proberen wijkagenten overlast of criminaliteit in hun wijk te voorkomen door gerichte surveillance of door te gaan praten met bepaalde groepen jongeren als er ‘iets broeit’. Men spreekt van een probleemgerichte aanpak als bij gelijksoortige incidenten een strategie ontwikkeld wordt op basis van informatie die systematisch is verzameld. 5. Opsporing Aangiftes opnemen, getuigen of slachtoffers horen, verdachten verhoren of beperkt opsporingsonderzoek verrichten naar zaken die in hun wijk hebben gespeeld, komt bij wijkagenten weinig voor. Soms wordt de wijkagent opgenomen in een opsporingsteam of neemt hij een aangifte op van een wijkbewoner die specifiek naar hem vraagt. De belangrijkste bijdrage van de wijkagent aan de opsporing is dat hij zijn kennis over de wijk deelt met zijn collega’s. 6. Samenwerking externe partners De politie werkt vaak samen met externe partners als woningbouwcorporaties, gemeenten, hulpverlenende instanties of scholen. In de praktijk wordt die samenwerking vooral door wijkagenten uitgevoerd. Zij nemen deel aan formele vormen van overleg, maar vaak is

48


het informele of persoonlijke contact belangrijker. Meestal ligt het initiatief en de coördinatie van deze samenwerkingsvormen bij de politie. 7. Schakelfuncties De wijkagent vervult een brugfunctie tussen de politieorganisatie en de burgers van zijn wijk. Hij vangt uit de wijk informatie op en sluist die zijn organisatie in. Maar van hem wordt ook verwacht dat hij – bij een probleem in de buurt - de aanpak van de politie uitlegt aan de mensen die samenkomen tijdens een wijkavond. De wijkagent kan ook optreden als boodschapper tussen bewoners en de burgemeester of een wethouder. De derde schakelfunctie van de wijkagent is die tussen de politie en andere instanties. 8. Interne functies De wijkagent heeft ook een aantal functies binnen zijn eigen organisatie. Zo is hij een bron van informatie over de wijk en treedt hij wel eens op als contactpersoon tussen een collega en een burger die hij kent. Verder zien sommige wijkagenten zichzelf als een filter tussen de burgers en de politie: ze zorgen ervoor dat alleen relevante geluiden uit de wijk de organisatie bereiken en filteren de ruis weg. 9. Administratief bureauwerk Een belangrijk deel van het werk van een wijkagent is administratief van aard. Het gaat dan vooral om het bellen van partners en burgers voor afspraken, maar ook om het invoeren van gegevens in de computer of het voorbereiden van een netwerkvergadering. 10. Overige taken Naast de hierboven genoemde taken heeft de wijkagent nog andere belangrijke en soms tijdrovende bezigheden. Denk aan het begeleiden van jonge politiemensen, al dan niet in opleiding. Bovendien worden binnen de politieorganisatie vaak taken doorgeschoven naar de wijkagent, bijvoorbeeld als niet duidelijk is onder wiens verantwoordelijkheid die taken vallen. Oneerbiedig spreekt men wel eens van de wijkagent als het ‘afvoerputje’.


49

Zichtbare aanwezigheid, herkenbaarheid en nabijheid van de politie voor de burgers in de wijk zijn belangrijke motieven van het politiewerk. In dat kader past de uitdrukking ‘Kennen en gekend worden.’ Het onderhavige onderzoek laat echter zien dat de wijkagent maar twintig tot vijftig procent van zijn werktijd actief in aanraking komt met burgers uit zijn wijk. Dat is minder dan verwacht. Ook treden grote verschillen op die meerdere oorzaken hebben. Een groot deel van de tijd gaat op aan bureauwerk en andere interne taken. Daarnaast spelen de individuele taakopvatting, snelheid van werken, precisie en omgaan met de computer een rol. Ook de eigen betrokkenheid bij het werk is van belang: sommige wijkagenten lopen zelfs ’s nachts mee in een ‘horecadienst’, omdat ze de burgers uit hun wijk in een uitgaanssituatie willen meemaken. Tot slot heeft de bedrijfscultuur van het bureau waar de wijkagent werkt de nodige invloed op de manier waarop hij zijn taak opvat.

Aansturing van de wijkagent Gebiedsgebonden politiewerk is in alle korpsen op een eigen manier georganiseerd. Er bestaan zelfs verschillen tussen bureaus binnen eenzelfde korps. Daarbij is vooral de manier van aansturing een punt dat aandacht vraagt. Sturing van wijkagenten Wijkagenten genieten een vrij grote mate van autonomie. Zij hebben een redelijke vrijheid om invulling te geven aan hun werkdag. Een deel van de zaken wordt hun aangereikt door collega’s die informatie geven over een voorval dat in de wijk heeft plaatsgevonden. Ook de briefing aan het begin van de dienst levert werkzaamheden op. Vaak kijken wijkagenten ook nog in hun computer naar mutaties van collega’s, mailtjes van partners of meldingen van burgers. Deze kunnen aanleiding zijn om tijdens de dienst bepaalde werkzaamheden ter hand te nemen. Oftewel: de waan van de dag (in de betekenis van: het geheel aan onverwachte, deels acute vragen) bepaalt vaak de invulling van een dienst.

50


Toch gaan niet alle wijkagenten op dezelfde manier met dit aanbod aan sturende elementen om. Iedereen heeft zijn eigen werkstijl. De één reageert plichtsgetrouw zoveel mogelijk op de signalen die hij ontvangt. De ander is daar selectiever in en probeert meer lijn te brengen in zijn activiteiten. Bijvoorbeeld door relatief veel aandacht te besteden aan een serie ‘probleemgevallen’ in zijn wijk om zo de overlast te beperken. Wijkagenten vertalen algemeen beleid naar de praktijk en kunnen daarbij deels een eigen accent leggen. De mate waarin een wijkagent dat beleid vertaalt, hangt van zijn acceptatie af: als hij bepaalde delen van het beleid niet ziet zitten, kan hij die eenvoudig negeren. Om belangrijke elementen van het beleid doorgevoerd te krijgen, worden van bovenaf beleidsprioriteiten gesteld. Wijkagenten die voorbij gaan aan die prioriteiten komen in conflict met hun leidinggevende en zien hun promotiekansen afnemen. Andere vormen van sturing zijn: het direct aansturen van de wijkagent tijdens de briefing (waarbij hij concrete opdrachten krijgt) en werkoverleg over speciale onderdelen (overleg rond huiselijk geweld, jeugdoverleg). Ook werkopdrachten, zoals het verzoek om een wijkprogramma op te stellen of een wijkscan te maken, zijn een voorbeeld van directe aansturing. Tot slot vindt een deel van de aansturing op informele wijze plaats. Een voorbeeld: tijdens de lunch bespreken collega’s een voorval op het werk. Ze informeren de wijkagent en vragen hem om in verband met dit voorval een en ander na te gaan. Professionaliteit en waardering van de aansturing Een belangrijk kenmerk van de wijkagent is zijn autonomie. De wijkagent is specialist in zijn wijk en heeft geen directe meerdere die hem bij het werk op de vingers kijkt of verplichtingen oplegt. Veel wijkagenten zien dit als een van de plezierige kanten van hun baan. Toch hebben ze vaak behoefte aan steun van de leidinggevende en vinden ze het prettig om op deze persoon - als vraagbaak of klankbord - te kunnen terugvallen. Het is van twee kanten een zoeken naar evenwicht tussen je niet teveel bemoeien met iemands werk en iemand steunen bij het zoeken naar een eigen weg door het sociale oerwoud. Het onderhavige onderzoek leert dat wijkagenten veel waarde hechten aan een betrokken en geïnteresseerde houding van hun leidinggevende.


51

Bedrijfsmatige sturing Sinds een jaar of tien is binnen de politie op een aantal punten sprake van bedrijfsmatige aansturing. Kenmerkend daarbij is een sturing die hiërarchisch is en bevoegdheden op een hoger niveau legt, maar wel voldoende ruimte laat aan de uitvoerders om op een eigen manier de beoogde productie te halen. Het woord ‘product’ is een typisch voorbeeld van de meer bedrijfsmatige benadering. Het bedrijfsmatige denken komt ook tot uiting in een grotere nadruk van de politie op haar kerntaken. Zo heeft één van de onderzochte bureaus uit efficiencyoverwegingen de bemiddeling bij burenruzies aan een gespecialiseerde instantie uitbesteed. Ook valt bijvoorbeeld het advies over inbraakbeveiliging niet meer onder de kerntaken van de politie. ‘Targets’ is ook zo’n begrip uit het bedrijfsjargon. Een van de onderdelen van het afsprakenpakket is de individuele productienorm. Voor wijkagenten houdt dit in dat er van bovenaf is vastgelegd hoeveel processenverbaal zij jaarlijks moeten uitschrijven. Wijkagenten reageren wisselend op hun plicht om een minimum aantal ‘bonnen’ te schrijven. Hun reactie hangt af van de mate waarin de opgelegde productienorm past binnen de werkwijze die ze al eerder hanteerden, en van het gevoel dat ze hebben over de mogelijkheid om de norm te halen. Tot slot hangt de houding tegenover op de productienorm af van de visie die een de wijkagent op zijn werk heeft. Sturing door wijkagenten Wijkagenten worden aangestuurd, maar sturen op hun beurt ook collega’s aan. Een voorbeeld daarvan is de noodhulp. Wijkagenten kunnen aan noodhulpmedewerkers vragen om in de late dienst langs plekken in hun wijk te rijden waar jongeren ’s nachts voor overlast zorgen. Tot teleurstelling van de wijkagenten wordt aan deze verzoeken echter zelden gevolg gegeven. In sommige gevallen sturen wijkagenten ook opsporingswerkzaamheden aan. Daarbij lijken de rechercheur en de wijkagent vaak in een andere wereld te werken: er is over en weer niet al te veel begrip. Wijkagenten klagen erover dat de recherche slechts sporadisch een beroep doet op hun kennis van de wijk.

52


Het was aanvankelijk de bedoeling dat wijkagenten de basis van de politieorganisatie zouden vormen. Zelf vinden zij dat dit nooit is waargemaakt. De oorzaken zijn velerlei: werkdruk, capaciteitsproblemen, gebrek aan kennis en het beeld dat andere politiemensen hebben van het gebiedsgebonden werken. Veel politiemensen vinden dat het geen echt politiewerk is, zoals ‘meldingen rijden’ en ‘boeven vangen’. De samenwerking tussen wijkagenten en andere politiemensen verloopt veelal moeizaam. Zo gaan collega’s van de recherche volgens commentaren vaak ‘bovenop’ de gegevens van een zaak zitten. Ze laten dan niets los in de richting van de betrokken wijkagent, met als gevolg dat deze zich buitengesloten voelt. Aanzienlijke variatie Ten slotte blijkt dat tussen de drie onderzochte politiekorpsen qua aansturing nogal wat verschillen zijn. In regio A - met kleine plattelandsbureaus - is de sfeer vaak informeel en dat gaat ook op voor de aansturing door wijkagenten. Die vindt doorgaans in de kantine plaats. De formele aansturing gebeurt via briefings, aansturingsdiensten en wijkattentierapporten. In regio B werken wijkagenten veel meer geïsoleerd. Op de bureaus is een groter aantal mensen werkzaam en de agenten hebben er geen formele mogelijkheden tot aansturing. Er is bovendien meer afstand tussen wijkagent en noodhulpmedewerkers, terwijl van informele ‘aansturing in de kantine’ veel minder sprake is. In regio C zijn de wijkagenten lid van een wijkteam. Zo’n team bestaat - naast drie wijkagenten - uit twintig andere medewerkers. De wijkagent is de spelverdeler, hij bepaalt in grote mate wie wat doet. Hij is ook verantwoordelijk voor geplande acties. In deze bureaus is alles strak geregeld: er bestaat weinig ruimte voor wijkagenten om volgens hun eigen visie de taken in te vullen. In deze regio kunnen de wijkagenten wel hun team aansturen, maar tegelijkertijd is de kloof met de recherche en de noodhulp groter dan elders, omdat deze afdelingen in zelfstandige organisatorische eenheden zijn ondergebracht.


53

Dichtbij wijk en burgers ‘Kennen en gekend worden’ vormt een centraal onderdeel van het gebiedsgebonden politiewerk. Wijkagenten moeten weten wat er in hun wijk speelt en wijkbewoners moeten hun wijkagent kennen. In sommige gevallen is de wijkagent een sterk ingebed, bekend, sturend en corrigerend element in de gemeenschap. Een regelmatig ‘praatje pot’ (korte gesprekken met winkeliers en bewoners zonder specifiek doel) maken een belangrijk deel van het werk uit. Het doel van die gesprekken is niet specifiek, maar ze leveren vaak veel informatie op over wat er in de omgeving speelt. De mate waarin deze gesprekjes met mensen uit de wijk worden gevoerd, is tekenend voor het belang dat verschillende wijkagenten hechten aan het ‘kennen en gekend worden’. Maar ‘kennen en gekend worden’ gaat natuurlijk niet altijd volgens dit patroon. Tijdsgebrek dwingt een wijkagent soms tot een afstandelijker contact, waarbij telefoon en e-mail belangrijke instrumenten zijn. Een aantal wijkagenten vindt het onderhouden van contacten met de mensen uit de wijk en het bekend zijn in de wijk geen speerpunten. Zij beperken hun contacten tot de momenten waarop zij die echt nodig hebben voor hun overige werkzaamheden. Ze bewaren afstand tegenover de oplettende en de klagende burger. Weer andere wijkagenten tonen juist een grote betrokkenheid bij hun buurt. Ze zitten veelplegers, verslaafden, prostituees en dealers dicht op de huid om overlast de kop in te drukken. Het belang van bekendheid met de wijk Veel wijkagenten kiezen voor een nog ruimere invulling. Ze verlenen bijvoorbeeld hulp aan mensen die anders tussen wal en schip belanden of coördineren een buurtinitiatief dat zonder de inzet van de wijkagent een zekere dood zou sterven. Ook gebruiken wijkagenten hun persoonlijke bekendheid in de buurt om conflicten te voorkomen of te laten deescaleren. Tot slot kan een wijkagent door zijn aanwezigheid proberen om het normbesef van kinderen en volwassenen te versterken. De wijkagent heeft een belangrijke rol in het scheppen van vertrouwen tussen burgers en het ‘systeem’. Hij kan die rol vervullen omdat de men-

54


sen in de wijk hem kennen. Vaak is ‘tijd’ een belangrijk element bij het winnen van vertrouwen, maar het blijft een kwetsbaar goed. Vertrouwen in de wijkagent wordt nogal eens teniet gedaan door het optreden van een ander politieonderdeel, dit tot grote frustratie van de betreffende wijkagent die veel in zijn relatie met burgers heeft geïnvesteerd. Strategie Wijkagenten hanteren uiteenlopende strategieën om in contact te komen met ondernemers en buurtbewoners. Voorbeelden hiervan zijn: het schrijven van een column in een wijkblaadje en het bezoeken van nieuwe horecabedrijven of winkels in de buurt. Verder bezoeken ze vaak wijkbijeenkomsten, meestal buiten diensttijd maar altijd in uniform om er duidelijk als politie aanwezig te zijn. Weer andere wijkagenten geven een paar keer per jaar les op scholen, bijvoorbeeld over criminaliteit of vandalisme. Belangrijker dan het lesthema is het feit dat de wijkagent voor de klas een ‘bekende kop’ wordt. Wijkagenten proberen tussen de bedrijven door op allerlei manieren in gesprek te komen met burgers. Naast het genoemde ‘praatje pot’ gebeurt dat eveneens door simpelweg bekenden te groeten of een kletspraatje aan te gaan over de kinderen van iemand bij wie hij voor iets anders langs gaat. Wijkagenten bezoeken ook wel eens ‘gewoon’ een plaatselijk jeugdhonk, een café waar af en toe problemen zijn of een belwinkel waar nooit klanten komen en waarvan de wijkagent niet snapt hoe deze kan bestaan. Het maakt van een afstandelijke ambtenaar in uniform een gekende en herkenbare persoon. Zelfs de taal kan helpen Als de wijkagent een gesprek voert in het plaatselijk dialect schept dat bijvoorbeeld een subtiele band met de betreffende persoon. Niet in dat dialect spreken, brengt in een andere situatie juist weer afstand aan. Spanningen Hoe ver ga je als wijkagent met je commitment naar de buurt? Werk raakt makkelijk verweven met het privéleven. Als je je mobiele nummer aan een ondernemer in de buurt geeft en hem zegt dat hij je altijd kan bellen, schept dat vertrouwen. Maar het betekent ook dat je midden in de nacht voor je werk uit bed kunt worden gebeld.


55

De grenzen zijn niet altijd makkelijk te trekken. In een dorp is een politieagent vaak 24 uur per dag benaderbaar. In de grote stad kan hij vaak meer afstand aanbrengen tussen werk en privé. Natuurlijk kan er spanning ontstaan omdat de wijkagent op het ene moment een vertrouwenspersoon is en even later handhavend moet optreden. Ook in dat soort situaties is het moeilijk om de juiste weg te vinden. Informatievergaring Informatievergaring is een belangrijk motief van het ‘kennen en gekend worden’. Contacten met buurtbewoners leveren de wijkagent een bonte stroom aan informatie op. Het gaat vaak om ongerichte kennis, dingen die zomaar gezegd worden. Aan een groot deel van al die informatie heeft de wijkagent niet veel en toch blijkt soms dat iets wat aanvankelijk weinig leek te betekenen, uiteindelijk zeer nuttig is. Een deel van de contacten komt op een toevallige manier tot stand, maar meestal stuurt een wijkagent een bepaalde richting op. Bijvoorbeeld als hij iets meer wil weten over een specifieke ontwikkeling in zijn wijk. Een andere bron van informatie wordt gevormd door collega’s. Vooral in bureaus waar een hechte collegiale band bestaat, wordt veel informatie mondeling tijdens een bakje koffie uitgewisseld. Verder raadplegen wijkagenten regelmatig politierapporten en andere politie-informatiesystemen. Interpretatie van gegevens De vergaarde informatie van wijkagenten wordt wisselend gebruikt. Opvallend is dat tussen het verzamelen en interpreteren van de gegevens vaak een nauwe band bestaat. Het morele beeld dat een wijkagent bij bepaalde burgers of situaties heeft en het gebruik van gangbare kwalificaties (al dan niet uitgewerkt in meer vastomlijnde typificaties) spelen hierbij een rol. Dat kan in vergelijkbare situaties tot heel ander optreden leiden. Een voorbeeld:

Op een avond zijn er twee vechtpartijen tussen jongeren. Het gaat in beide gevallen om een meisje en in beide gevallen kent de politie slechts één van de betrokkenen. In het ene geval is dat een ‘gewaar-

56


deerde’ bekende en zegt de politie dat het om een ‘toevallige vechtpartij’ tussen gewone jongens gaat. Zij worden uit elkaar gehaald, de politie bemiddelt en de zaak is afgedaan. In het tweede geval behoort de bekende tot een beruchte familie en maakt hetzelfde politieteam er veel werk van. Zo wordt de hele nacht gezocht naar één van de vechtersbazen die voortvluchtig is, in de hoop hem aan te kunnen houden. Wijkagenten beseffen dat zij inschattingsfouten kunnen maken bij het beoordelen van informatie. Maar zij hebben liever dat ze vooraf een risico hebben ingeschat terwijl het uiteindelijk niet tot een vervelende situatie komt, dan dat ze wél in een probleem verzeild raken waarbij achteraf blijkt dat ze het risico van tevoren niet hebben gezien.

Brede probleemoriëntatie Wijkagenten hebben een breed takenpakket: criminaliteit bestrijden, overlast en veiligheidsproblemen aanpakken en vertrouwen kweken bij burgers. Die brede oriëntatie hangt samen met de gerichtheid op de wensen van burgers. Maar af en toe klinkt ook kritiek op die benadering. De wijkagent zou zich bijvoorbeeld te veel inleven in het lot van hangjongeren of hij is in de ogen van zijn critici teveel bezig met hulpverlening en te weinig met wat hardliners ‘echt politiewerk’ noemen: handhaving van de orde. Het is niet makkelijk een indeling te maken van de soorten problemen waarmee de wijkagent te maken krijgt, omdat veel problemen elkaar overlappen of uit een ander probleem voortvloeien. Dit onderzoek vermeldt elf soorten problemen waarmee wijkagenten tijdens hun werk van doen hebben. 1. Overlast Overlast is het geheel van gedragingen en situaties die meestal buiten het strafrecht vallen, maar die wel als zeer hinderlijk, lastig of bedreigend worden ervaren. Overlast is te verdelen in vier groepen: overlast door jongeren, overlast van en tussen buren, overlast in en rond uitgaans- of horecagebieden en drugsgerelateerde overlast.


57

2. Problemen voor hulp of dienstverlening Dienstverlening om uiteenlopende problemen op te lossen, is voor wijkagenten dagelijkse kost. Soms is het probleem beperkt van aard. Het gaat dan om schijnbaar onbeduidende dingen als iemands fiets even open te maken of iemand de weg naar een hotel wijzen. Soms is het probleem ernstiger. Wijkagenten krijgen vaak te maken met verwarde mensen of personen met psychische klachten. Dat komt nogal eens voor omdat burgers niet goed weten wat ze met zo iemand aanmoeten. Overigens kan de politie er vaak ook niet veel aan doen. In het gunstigste geval kunnen ze iemand overdragen aan een zorginstelling. Soms heeft een wijkagent gedurende een langere periode regelmatig contact met psychiatrische gevallen die tussen wal en schip vallen.

3. Verkeersproblemen Bonnen uitschrijven aan foutparkeerders is geen hoofdtaak van de wijkagent. Hij zal verkeersovertredingen vooral bestraffen als hij daarmee een wijkgerelateerd probleem kan oplossen. Zo zal hij dubbelparkeerders die het laden en lossen van vrachtwagens hinderen met name een bon geven als dit gedrag regelmatig voorkomt en autobezitters niet tot ander gedrag te bewegen zijn. Soms organiseert een wijkagent specifieke acties, zoals een snelheidscontrole in de buurt van een school omdat er steeds te hard gereden wordt. 4. Criminaliteit Veel werkzaamheden zijn aan kleine criminaliteit gerelateerd. De wijkagent komt in actie bij winkeldiefstal, inbraak in een woning, een vechtpartij, bedreiging, vernieling, et cetera. 5. Openbare orde De wijkagent treedt op bij overtredingen van de Algemene Politie Verordening (APV). Deze verbiedt zaken als alcohol drinken op straat en wildplassen of bevatten een samenscholingsverbod. Ook verlenen wijkagenten regelmatig diensten op openbare ordegebied tijdens evenementen als een jazzweekend, een braderie of een wielerwedstrijd.

58


6. Conflicten in primaire relaties Relatie- en gezinsproblemen zijn in de regel zeer complex. Het is voor wijkagenten moeilijk om adequaat te reageren op situaties die het gevolg zijn van geschillen tussen (ex-)partners of ouders en kinderen. Zij beperken zich meestal tot de overlast- en geweldsaspecten van deze problematiek. Verder proberen zij mensen te verwijzen naar hulpinstellingen. 7. Problematische panden Drugsdealpanden, panden waarin illegale bewoning of prostitutie wordt vermoed en panden met mogelijke hennepplantages vallen onder het kopje ‘problematische panden’. Regelmatig doen politiediensten een beroep op de wijkagent om te assisteren bij een actie tegen deze panden. 8. Conflicten tussen (groepen) burgers Naast relationele en familieproblemen loopt een wijkagent geregeld op tegen conflicten tussen buurtbewoners, scholieren, bedrijven en/ of burgers. 9. Angst of onveiligheidsgevoelens van bewoners Soms komt het probleem niet uit de werkelijke situatie voort, maar uit onveiligheidgevoelens onder bewoners. Zichtbaar blauw op straat kan die gevoelens ten dele wegnemen. Ook het louter aanhoren van klachten of angstgevoelens blijkt in sommige gevallen effectief te zijn 10. Administratieve problemen van burgers en ondernemers Hierbij kan het gaan om controles op uiteenlopende vergunningen van burgers, (horeca)bedrijven of verenigingen. Ook moet een wijkagent soms achterstallige boetes innen of helpen bij het uitvoeren van internationale verzoeken tot rechtshulp. 11. Overige problemen Het gaat hier vooral om nieuwe problemen zoals dreigende radicalisering en milieuovertredingen.


59

De manier waarop een wijkagent zijn werkzaamheden concreet invult, hangt dus sterk af van het individu dat hulp nodig heeft, de situatie ter plekke, de aard van het probleem en de eigen opvatting die een wijkagent met betrekking tot de situatie heeft. Soms is de rol van de wijkagent die van vertrouwenspersoon, maar het kan ook zijn dat zijn buurtkennis wordt ingezet als instrument om ergens binnen te komen. De focus van de wijkagenten is – zoals gezegd – vrij breed. De wensen van de burgers in de wijk, verzoeken van collega-politiemensen, de onderlinge verwevenheid van veel problemen en nieuwe ontwikkelingen in de samenleving maken dat onvermijdelijk. Toch kan de individuele wijkagent op grond van zijn eigen interesse enigszins bepalen hoeveel tijd hij aan bepaalde problemen besteedt en wat hij als zijn voornaamste taak beschouwt. Hoewel het moeilijk blijft om het precieze takenpakket van wijkagenten af te bakenen, kan men de conclusie trekken dat er toch een gemeenschappelijke noemer in het werk bestaat. Deze gedeelde grondslag laat zich als volgt weergeven: De wijkagent treedt op een situatie die vereist dat er NU IEMAND IN ACTIE KOMT, EN WEL ONMIDDELLIJK ! Die actie kan neerkomen op het inzetten van geweld of dwang, maar ze kan ook uit een vorm van hulp bestaan. Idealiter gaat het om een combinatie van deze elementen. In sommige gevallen treedt een wijkagent alleen maar symbolisch op, om vertrouwen te winnen of goodwill te kweken.

Preventie Preventie kan worden omschreven als ‘het door middel van doelgerichte activiteiten voorkomen van ernstige problemen’. Voorkomen is immers beter dan genezen. Van optreden en aanwezig zijn op straat gaat vaak al een preventieve werking uit. Behalve voorkomen vinden veel wijkagenten ook het genezen van groot belang. Genezen moet in dit geval worden uitgelegd als handhavend en

60


repressief optreden. Wijkagenten doen dat vooral indien preventie, waarschuwen, overreden of bemiddelen niet tot een gewenst resultaat leiden. Repressie is nodig om grenzen aan te geven: ‘Tot hier en niet verder!’ De laatste tijd verschuift het optreden van wijkagenten naar de repressieve kant. Wijkagenten zeggen zelf dat dit nodig is. Je moet duidelijk optreden als een waarschuwing niet helpt. Het meer repressieve optreden hangt ook samen met verzakelijking van de politie: de resultaten moeten meetbaar zijn. En een proces-verbaal schrijven is nu eenmaal beter meetbaar dan het voorkomen van onheil. Preventieve doelen binnen het gebiedsgebonden politiewerk zijn nauwelijks expliciet omschreven. Vaak komt preventie op een ‘gevoelszaak’ neer. Ook in dit opzicht doen zich grote verschillen tussen wijkagenten voor. De één ziet het repressieve optreden niet zitten (veel bonnen uitschrijven) en de ander heeft er minder moeite mee. Een groot deel van de wijkagenten ziet het uitschrijven van bonnen als een natuurlijk onderdeel van het werk. De keuze voor meer of minder repressief optreden kan persoonlijk zijn, maar ook worden opgelegd door de manier waarop wijkagenten in een bepaald deel van de stad omgaan met criminaliteit, uitgaansproblematiek of verkeersgedrag. Soms is het een uitvloeisel van een achterliggende strategie. Een wijkagent kan op vier manieren preventief optreden: 1. Hij kan problemen in de toekomst voorkomen door persoonlijk contact te houden met mensen in zijn buurt en door sturend op te treden op basis van wat hij ziet en hoort. 2. Hij kan gericht ‘hengelen’ naar specifieke informatie in de buurt waarbij hij zich op specifieke groepen, plaatsen of personen richt. 3. Hij kan overleggen met instellingen als welzijnswerk, jeugdreclassering of bureau Halt om problemen vroegtijdig de kop in te drukken. Soms treedt de wijkagent op als sluitstuk van de activiteiten van die instellingen. Hij controleert bijvoorbeeld of een jongere zich aan zijn afspraken met een instelling houdt. 4. Tot slot is strikt handhavend optreden zelf ook een vorm van voor-komen. Door overlastgevers regelmatig te controleren en verloedering van de buurt met harde hand te bestrijden, voorkomt men dat het erger wordt.


61

Werkstijlen van wijkagenten De verschillen in het werk van wijkagenten zijn groot. Maar er zijn wel degelijk patronen aan te geven in de verschillende werkstijlen. Autonomie Wijkagenten worden frontlijnwerkers genoemd en ook wel bureaucraten-op-straatniveau (street-level-bureaucrats). Hun werk speelt zich af op de grens tussen hun organisatie en de burgers. Ze kennen bij hun werk een relatief grote autonomie: er wordt veel overgelaten aan hun eigen inzichten of voorkeuren bij het invullen van hun taak. Ze kunnen gebruikmaken van de zogeheten discretionaire ruimte die aan hun werk eigen is. Deze autonomie vloeit uit meerdere omstandigheden voort. Ten eerste geeft de leiding aan wijkagenten een zekere autonomie, omdat zij ‘ruimte’ nodig hebben bij uitvoeren van algemeen beleid binnen de specifieke omstandigheden van hun wijk. Een tweede reden voor die autonomie is dat wijkagenten alleen op die manier met de schier onbegrensde vraag naar hun diensten kunnen omspringen. Er zit in theorie geen einde aan het werk van de wijkagent, en hij zal er - op zijn eigen manier - toch een lijn in moeten vinden. Om tot een eigen invulling van het werk te komen, is een zekere speelruimte vereist. Die speelruimte maakt dat hij zijn situatie ‘werkbaar’ houdt. Dan is er nog een derde omstandigheid die de wijkagent autonomie verschaft. De agent moet zich steeds afvragen in hoeverre hij regel A of B in een bepaalde situatie moet toepassen. Wat is nog redelijk of rechtvaardig? Voorbeeld: een man rijdt voorbij op een bromfiets en heeft twee vrouwen achterop. Een politiewagen gaat er achteraan. De bromfiets stopt bij een huisarts waar de oudste vrouw moeizaam van de bromfiets stapt en naar de deur loopt terwijl de andere vrouw haar ondersteunt. Bekeuren? Soms passen wijkagenten de regels juist heel strikt toe: om een duidelijk signaal af te geven in een zero tolerancegebied. Een laatste motief voor autonomie in het werk van wijkagenten staat in verband met het uitdragen van morele waarden. Veel politiemensen zijn bewust vanwege het morele aspect in de wijk gaan werken.

62


Het ging hen om mensen helpen, normen en gezag handhaven of de orde in de wijk verdedigen. Het werk is voor deze mensen ook een roeping. Enerzijds kan dat richtinggevend zijn: morele overwegingen sturen de wijkagent in (een deel van) zijn werkzaamheden. Anderzijds kan het ook een belasting vormen. Neem bijvoorbeeld de situatie dat medewerkers van de gemeente met veel bombarie het hennepkwekerijtje van een vrouw ontmantelen, waarbij ze deze vrouw buitensporig aanpakken om een voorbeeld te stellen aan de buurt. In zo’n geval kan de betrokken wijkagent een groot gevoel van onrechtvaardigheid hebben. Belastend is eveneens dat een jonge wijkagent die vol idealisme aan zijn carrière begint, met het verstrijken van zijn dienstjaren geleidelijk verzuurt omdat de praktijk in de wijk zijn idealen ondermijnt. Werkstijlen Al deze verschillen maken dat de taakuitvoering door Nederlandse wijkagenten een weinig overzichtelijk beeld laat zien en dat het gebiedsgebonden politiewerk een weinig heldere identiteit bezit. In praktijk berust het gebiedsgebonden politiewerk vooral op het hanteren van concrete inzichten en ervaringen. Daarnaast spelen de persoonlijke inzet, gedrevenheid en betrokkenheid van wijkagenten een voorname rol. Twee dimensies Twee belangrijke dimensies die grofweg de werkstijl van wijkagenten bepalen zijn de mate waarin hij repressief optreedt en de manier waarop hij vormgeeft aan de relatie met zijn werkgebied. Met betrekking tot dit laatste kan onderscheid gemaakt worden tussen een meer instrumenteel en een meer communicatief optreden. Communicatief optreden staat voor nabijheid, zichtbaarheid, persoonlijke bekendheid en vertrouwen. Instrumenteel optreden staat voor meer afstandelijkheid, het tijdelijke karakter van contacten met burgers en functionele gerichtheid op een specifieke problematiek. Typologie van werkstijlen Op basis van deze twee dimensies kan men de volgende typologie van werkstijlen opstellen:


63

1. Communicatief, maar weinig handhavend: deze wijkagent staat dicht bij de burger en heeft weinig aandacht voor handhaving. 2. Tweedelijnfunctie: deze wijkagent richt zich op preventie, en dan vooral in samenwerking met externe partners. 3. Nabij, maar ook optredend: deze wijkagent staat dichtbij zijn burgers, maar treedt regelmatig corrigerend op. 4. Afstandelijke handhaver: deze wijkagent opereert vooral als handhaver en heeft minder contact met burgers. Betrokkenheid Betrokkenheid is een sleutelbegrip voor het gebiedsgebonden politiewerk in Nederland. Maar betrokkenheid heeft meerdere betekenissen. Het kan slaan op de geringe afstand tot burgers, de grote inzet of de beroepstrots van een individuele wijkagent. Daarnaast kan betrokkenheid slaan op de morele betrokkenheid van wijkagenten bij burgers die in de problemen zitten en de emotionele betrokkenheid van wijkagenten bij hun werk.

Afsluiting Gebiedsgebonden politiewerk heeft de afgelopen decennia een eigen plek gekregen binnen het politiewerk. Tegelijkertijd krijgt deze ‘tak’ de nodige kritiek. Past het wel bij de ‘eigenlijke’ politietaak? In enkele andere landen bestaat het gebiedsgebonden politiewerk niet meer. In Nederland lijkt dit type politiewerk wel toekomst te hebben, maar waarschijnlijk zal er toch het één en ander moeten veranderen. Realiseren van ambities De ambities van gebiedsgebonden politiewerk zijn: de afstand naar samenleving en burgers overbruggen, focussen op een breed scala aan problemen, preventief benaderen van potentiële problemen, samenwerken met andere partijen en de betrokkenheid van burgers aan de dag leggen. We moeten vaststellen dat deze ambities slechts in beperkte mate worden waargemaakt door de manier waarop wijkagenten in Nederland het gebiedsgebonden politiewerk uitvoeren. Er is een groot verschil tussen papier en praktijk. Dat neemt niet weg dat de betrokkenheid van wijkagenten bij de problemen in hun wijk aanzienlijk is.

64


Verschil in papier en praktijk Voor het achterblijven bij de ambities zijn meerdere oorzaken aan te wijzen. Zo is het beroepsbeeld van wijkagenten nogal diffuus en is het werkveld van de gebiedsgebonden politie te onbepaald. Verder is de organisatorische inbedding van het werk zwak en de aansturing minimaal. Tegelijkertijd bestaan er hoge verwachtingen van het gebiedsgebonden politiewerk terwijl de capaciteit beperkt blijft. Tot slot begon eind jaren negentig een discussie over de vraag of het werk van de wijkagent wel of niet een kerntaak van de politie is. Op grond van deze bevindingen kan men een nieuwe organisatie en een betere invulling van het gebiedsgebonden politiewerk ter hand nemen. Ervan uitgaande dat regionale verschillen wenselijk en zelfs onvermijdelijk zullen zijn, kan men zich het volgende voorstellen: Lokaal kader Ten eerste zou men op lokaal niveau kaders moeten ontwikkelen waarin het gebiedsgebonden werk specifiek omschreven wordt. Dit kader geeft op hoofdpunten aan hoe er in een wijk, gebied, dorp of stad invulling wordt gegeven aan zaken als het verkleinen van de afstand naar burgers, de probleemfocus, de samenwerking met andere partijen, de invulling van preventie en de ondersteuning van burgerbetrokkenheid. Professionalisering Van een wijkagent wordt veel verwacht terwijl de capaciteit beperkt is. Om te kunnen voldoen aan die verwachtingen is een professionaliseringsslag van wijkagenten noodzakelijk. Te denken valt hierbij aan het beter ontwikkelen en toepassen van preventiestrategieën en manieren om probleemgericht te werken. Daarnaast moet die professionalisering zich richten op de versterking van betrokkenheid, gezag en moreel leiderschap alsmede een betere reflectie op en verantwoording van de gehanteerde werkwijzen. Door die professionaliseringsslag niet op individueel niveau maar collectief door te voeren, kan de komende jaren worden gewerkt aan een duidelijker beroepsbeeld van de wijkagent.


65

Organisatorische inbedding Vaak is het gebiedsgebonden politiewerk niet goed ingebed in de organisatie als geheel. Er zijn te weinig (uren voor) wijkagenten binnen het bureau, wijkagenten hebben een te groot werkgebied, ze nemen een geïsoleerde positie binnen hun organisatie in of krijgen teveel extra taken op hun bord. Dat maakt een goede uitvoering van het werk moeilijker. Een betere organisatie van de gebiedsgebonden politiewerkzaamheden, zoals het instellen van wijkteams, lijkt geboden. Steun en sturing In veel gevallen is meer sturing van wijkagenten wenselijk. Niet in de vorm van command and control, maar in een vorm die het verwezenlijken van ambities stimuleert. Die sturing moet een lokale invulling geven aan algemene ambities zoals nabijheid, brede benadering, preventief waar mogelijk, samenwerking en betrokkenheid van burgers. Een dergelijke lokale invulling kan de schijn van vrijblijvendheid in het werk tegengaan. Tegelijkertijd moet men de wijkagenten voldoende vrije ruimte en autonomie laten. Die sturing moet dus ruimte bieden voor steun, coaching, intervisie en supervisie. Een onderdeel van die sturing is het afleggen van verantwoording, niet alleen naar een meerdere, maar ook naar buiten toe. Bevordering van betrokkenheid van burgers De relatie met burgers is voor wijkagenten van groot belang en daarom is een waarschuwing op haar plaats. Bij toekomstige ontwikkelingen (zoals het verzakelijken van de werkzaamheden) moet men oppassen dat geen verwijdering tussen burger en wijkagent ontstaat.

66


Bevorderen van vakmanschap Multicultureel vakmanschap

Graan voor Visch (GVV), een wijk in Hoofddorp, telt 3300 inwoners en daarvan zijn velen allochtoon. De wijk werd in de jaren zeventig gebouwd, maar is in sneltreinvaart verkleurd. Voorzieningen voor jongeren ontbreken. Het inkomens- en opleidingsniveau is laag en de werkloosheid hoog. Veel autochtone inwoners zijn de afgelopen jaren vertrokken omdat ze voor hun gevoel niet meer in Nederland woonden. Allochtonen en autochtonen mengen niet en de tegenstellingen tussen zwart en wit zijn groot. Die tegenstellingen zijn verscherpt doordat Nederland zich sinds een aantal jaren niet meer correct gedraagt: burgers en politici brengen hun opvattingen onverbloemd tot uitdrukking Een voormalige gymnastiekzaal biedt onderdak aan de enige moskee van de gemeente Haarlemmermeer. Die moskee is opgericht in 1982 en verhuisde in 1990 naar GVV. Ze telt momenteel 300 leden, waarvan 90 procent met een Marokkaanse achtergrond.

De wijkagent Abdul Elshiwy is geboren in Egypte en kwam in 1989 naar Nederland. In 1993 ging hij bij de politie werken. Na een opleiding Basispolitiezorg ging hij naar Hoofddorp en in mei 2005 werd hij ter vervanging van een zieke collega overgeplaatst naar GVV. Toen Abdul in de wijk begon, was er een slechte relatie tussen de politie en het allochtone bevolkingsdeel: ‘De politie trad vooral repressief op en allochtonen hadden het idee de politie er voor hen niet was.’ Dit werd versterkt omdat de politie niet in staat bleek adequaat op te treden tegen ernstige overlast door jongeren.

68


Dit raakte de winkeliers en bewoners in de wijk. De overlast bestond uit confrontatie zoeken, agressief gedrag naar buurtbewoners, intimidatie, beledigen of lastigvallen, geluidsoverlast, hinderlijk ophouden in en rond flats en criminele activiteiten. Buurtbewoners voelden zich vaak bedreigd en durfden geen aangifte te doen. Werd er wél aangifte gedaan, dan volgde weinig actie door de politie. Dat tastte het vertrouwen aan met als gevolg dat men nóg minder overging tot aangifte. Buurtbewoners waren zelfs van mening dat de politie de wijk niet meer in durfde. Het gezag van de politie kalfde af: sommige agenten begonnen de wijk te mijden, het politieoptreden bestond voornamelijk uit rondrijden met auto’s en het observeren van de jeugd. Agenten stapten niet uit om een praatje te maken en er was nog maar nauwelijks contact. Incidenten Tijdens de nacht van oud en nieuw 2004/2005 ging het goed mis. Er werden drie auto’s in brand gestoken en daarna onderging de auto van twee collega’s die de brandweer kwamen helpen hetzelfde lot. De sfeer was grimmig. De politie moest zich vanwege de overmacht uit de wijk terugtrekken. Niet lang daarna volgde een tweede incident. Een agent werd tijdens de surveillance uitgescholden door een groepje jongeren. De politie kwam in actie, dacht te weten wie de dader was en doorzocht met veel machtsvertoon het huis waarin de jongere woonde. Die was niet thuis. Met zijn vader werd afgesproken dat vader en zoon naar het politiebureau zouden komen als de zoon thuiskwam. Toen dat gebeurde bleek dat de politie achter de verkeerde jongen was aangegaan. De politie verzuimde haar excuses aan te bieden en de gemeenschap reageerde boos. Er waren meer van dit soort incidenten en dat was niet bevorderlijk voor de sfeer.

Planmatig en methodisch werken Toen Abdul in 2005 met zijn werk begon, vormde hij zich eerst gedurende twee maanden een beeld van de problemen in het gebied. Hij wandelde veel door de wijk, sprak met bewoners en ging naar buurtoverleggen toe. Hij ontdekte dat de overlast door Marokkaanse jongeren en multi-etnische spanningen niet op de agenda stonden, maar wel zaken als kapotte stoeptegels, ongemaaid gras en hondenpoep.


69

Na deze observatieperiode besloot Abdul prioriteit te geven aan het terugdringen van de overlast door Marokkaanse jongeren en aan het verbeteren van de relatie tussen de politie en de allochtone gemeenschap. Zijn teamchef stond achter dat besluit. Kennen en gekend worden Abdul investeerde vanaf het begin veel in contacten met de wijk. Hij was vaak te zien in en om het winkelcentrum waar zich veel jongeren ophielden. Hij voerde vele gesprekken met hen maar ook met bewoners, winkeliers en andere partijen. Hij legde contacten met het bestuur van de moskeevereniging en met de Marokkaanse zelfhulporganisatie Marhaba – twee partijen die hij van cruciaal belang achtte voor het verbeteren van de relatie tussen de politie en de allochtone gemeenschap. Signaleren en adviseren In de zomer van 2005 vroeg Abdul aan het moskeebestuur en het bestuur van Marhaba hem te helpen bij het voorkomen van ongeregeldheden tijdens de aankomende jaarwisseling. Dat leidde tot de organisatie van een oudejaarsfeest in de moskee. Bestuursleden van de moskee en de stichting Marhaba - alsmede de ouders - hielden zelf toezicht op de gang van zaken terwijl Marokkaanse vaders ‘s nachts op straat bleven. Het gevolg was een rustige jaarwisseling. Omdat het recept werkte, is het de jaren erna ook toegepast. Abdul zorgde er na dit succes voor dat allochtone ouders gratis cursussen konden volgen om te helpen bij de opvoeding van hun kinderen. De belangstelling voor beide cursussen is nog steeds groot. Verder vond hij een oplossing voor de parkeerproblematiek die tijdens de Ramadan rond de moskee ontstond. In 2008 ging Abdul, voordat de film Fitna van Geert Wilders zou uitkomen, opnieuw praten met het moskeebestuur. Hij regelde dat het bestuur een publieke verklaring aflegde. Het was een oproep om rustig te blijven en die oproep bleek een succes. Aanpak overlast jongeren Verder bracht Abdul in kaart welke jongeren voor overlast zorgden. Na enkele vergeefse pogingen lukte het hem om de problemen met deze jongeren op de agenda van zijn eigen eenheid te krijgen, en op die van het Wijkplatform. Dat lukte overigens pas toen er twee grote incidenten met groepen Marokkaanse jongeren plaatsvonden.

70


Initiatieven tot Multicultureel Vakmanschap Na die incidenten stelde het betrokken politieteam een probleemanalyse op. ‘We stelden vast, dat we ons vooral op het opsporingsdeel gericht hadden, zonder dat er sprake was van een goed overzicht en een goede analyse. We zagen ook een gebrek aan invoelingsvermogen aan de zijde van de politie en we vonden dat de gemeente haar rol steviger moest oppakken.’ Daarop volgde overleg tussen de politie (vertegenwoordigd door Abdul), zijn uitvoerend teamchef en circa 70 allochtone inwoners. Tijdens het overleg in de moskee kwam veel onvrede bij de bewoners over de politie boven water. Abdul kreeg het zwaar voor zijn kiezen. De politievertegenwoordigers luisterden en trokken het boetekleed aan. Zij beloofden kritisch naar hun eigen optreden te kijken en deden dit ook. Er volgden meer gesprekken en er werd een aantal zaken in gang gezet. Zo kwam er een training Multicultureel Vakmanschap, verplicht voor alle medewerkers van het team. Hoewel de eerste reactie terughoudend was, werd de training achteraf door vrijwel iedereen als een succes gezien. Men formuleerde een bejegeningsprofiel voor de omgang met Marokkaanse jongeren en er kwam in nauwe samenwerking met het Openbaar Ministerie een ‘brede aanpak jeugd’ tot stand. Werkwijze van de wijkagent Abdul informeert zijn collega’s door zaken in te brengen voor tijdens de briefing maar ook via mails, informele gesprekken en mutaties via BPS (BedrijfsProcessen Systeem). Hij vraagt hierbij formeel (briefing) en informeel (tijdens de lunch, koffiepauzes en ganggesprekjes) aan collega’s of zij in voorkomende gevallen extra aandacht willen geven aan bepaalde delen van de wijk. Verder probeert hij bij te dragen aan het wegnemen van vooroordelen jegens allochtone groeperingen door te praten over culturele verschillen en over de gedragsregels die hij zelf hanteert. Voorbeelden van zulke regels zijn onder meer deze: ‘Benader mensen positief. Behandel ze met respect. Wees duidelijk over je rol als ordehandhaver en als ondersteuner. Laat zien wat je doet’. Zijn motto luidt: ‘Straal uit dat de politie er is voor iedereen.’ Als achterliggende beroepsideologie van de gebiedsagent noemt hij: ‘Bijdragen aan betere betrekkingen tussen de politie en het allochtone bevolkingsdeel.’


71

Hij overlegt regelmatig met enkele ervaren collega-wijkagenten uit Amsterdam-Amstelland die veel kennis van multicultureel vakmanschap in huis hebben. Het overleg richt zich met name op het aanpakken van criminele jongeren en op een grotere betrokkenheid van allochtone groeperingen bij het oplossen van problemen in de wijk. Rol van de teamchef De teamchef ondersteunt de prioriteiten die Abdul stelt en accepteert dat andere zaken blijven liggen. Belangrijk voor Abdul was de hulp van zijn teamchef bij het opstellen van het rapport ‘Wijkveiligheidsprobleem GVV’ en bij rapporten die voor de burgermeester of externe partners waren bestemd. Overigens is de teamchef zelf ook bereid om naar zijn wijkagent te luisteren en hem te voorzien van de nodige feedback. Verder faciliteert hij zaken die ‘wijkagentoverstijgend’ zijn, zoals de eendaagse cursus voor alle medewerkers en het opstellen van het bejegeningsprofiel. Ten slotte spreekt de teamchef collega’s aan op discriminerend gedrag en communiceert hij met zijn team over maatregelen tegen overlastgevende jongeren.

Contacten met externe partners Abdul heeft regelmatig contact met externe partners. Dat gebeurt via het Wijkplatform Overleg GVV, een afstemmingsoverleg op uitvoerend niveau. Behalve Abdul zelf, neemt ook de gemeente aan dit overleg deel, vertegenwoordigd door de veiligheidsambtenaar, net als de wijkraad (een afvaardiging van bewoners), de woningcorporatie (vertegenwoordigd door een buurtregisseur), een welzijnswerker, de basisschool, een afgevaardigde van de moskee en iemand van de Marokkaanse zelfhulporganisatie Marhaba. Vraagt men deze partijen hoe zij aankijken tegen de wijkproblemen, dan kan men het volgende vaststellen: De gemeente ontkende aanvankelijk de integratieproblematiek. Ze stelde zich afwachtend op en nam weinig tot geen initiatief.

72


De buurtregisseur is van mening dat er in de wijk Lieverdjes en Verraders wonen, maar dat het vaak om dezelfde personen gaat. Hij is uitgesproken negatief over de gemeente, de woningcorporatie en het welzijnswerk. Over dat laatste zegt hij onder meer: ‘Hen is de regie uit handen genomen. De interventies die nodig zijn in de wijk hebben namelijk niks met welzijnswerk te maken. Daarom leert deze stichting op pijnlijke wijze wat hun positie is.’ De buurtregisseur is dan ook met een andere welzijnsorganisatie in zee gegaan. Bestuursleden van de moskee en Marhaba oordelen eveneens negatief over de samenwerking met het welzijnswerk. Welzijnswerkers zouden te weinig organiseren en niet goed samenwerken. Na het invoeren van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning in 2007 zijn de betrekkingen met de gemeente en de woningcorporatie verslechterd. Beide instanties gingen zich met ‘wonen’ bemoeien en de opbouwwerker vatte dat als concurrentie op: ‘De gemeente stelt een welzijnsmanager aan, die met een budget van 40.000 euro concludeert wat ik gratis kan zeggen, namelijk dat er te weinig cohesie tussen groepen is.’ Hoewel er de laatste tijd geen grote incidenten zijn geweest, stelt de voorzitter van de wijkraad dat er toch meer aandacht nodig is voor jongeren. Die zijn hun vertrouwen in het welzijnswerk en andere partners kwijt: ‘Ze lijken losgeslagen, ze gooien stenen tegen bussen, er staan gestolen brommers in de boxen en er worden veel ruiten ingegooid.’ De wijkraad maakt zich zorgen over de sfeer die in de wijk ontstaat: ‘De allochtone gemeenschap is in zichzelf teruggetrokken en defensief. Een feestelijke gebeurtenis als het leggen van de eerste steen van de moskee wilde men – in tegenstelling tot andere steden – niet in de krant hebben om de buurt niet te provoceren.’ Ook zou er angst in de wijk heersen: ‘Niemand voelt zich veilig, of je nu jong, oud, allochtoon of autochtoon bent.’ Mening over de wijkagent Uit alle interviews blijkt echter dat de wijkagent goed zichtbaar is. Hij vertoont zich vaak in de wijk, komt bij de jongens op school, gaat naar de snackbar toe, bezoekt regelmatig de moskee en praat daar veel met bezoekers. Hij spreekt Arabisch en begrijpt wat de jongens onder elkaar


73

zeggen, maar is zelf geen Marokkaan. Dat is een groot voordeel. Ze kunnen hem niet als een verrader wegzetten. Ze hebben hem nodig omdat zijn netwerk veel groter is dan het hunne. En hij begrijpt dat ze soms met een man willen praten en niet met een vrouw. Hij kan een brug naar de formele wereld vormen. Vrijwel iedereen spreekt positief over de wijkagent, maar op de politie zelf heeft men kritiek. De politie zou te soft optreden, te weinig gezag hebben, meer moeten communiceren naar burgers en zichtbaarder aanwezig moeten zijn, zowel op straat als bij platformvergaderingen. Slechter rapportcijfer in 2007 De overlast van de groep jongeren is sindsdien teruggedrongen en de betrekkingen tussen politie en wijk zijn verbeterd. Het aantal incidenten en klachten nam af. Het gaat dus beter in GVV. Desondanks blijkt dat het rapportcijfer voor leefbaarheid en veiligheid in GVV verder is gedaald. Belangrijkste problemen De wijkagent heeft te weinig tijd voor het werk in wijk. Officieel zou de verhouding tussen wijkwerk en noodhulp 80/20 moeten zijn, maar in de praktijk is het meestal omgekeerd. Verder beseffen verschillende professionals niet altijd dat ze van elkaar afhankelijk zijn en dus moeten samenwerken. De buurtregisseur van de woningcorporatie en de opbouwwerker van het welzijnswerk staan soms lijnrecht tegenover elkaar. De gemeente maakt haar regierol onvoldoende waar en lijkt het verbeteren van de betrekkingen tussen de deelnemers in het netwerk niet tot haar taken te rekenen. Over het welzijnswerk zijn vrijwel alle partijen zeer negatief. Een onbedoeld effect daarvan kan zijn dat ‘het welzijnswerk’ de zondebok is voor alle frustraties die nu eenmaal met inter-organisationele samenwerking verband houden. Het probleem wordt kennelijk niet opgepakt door leidinggevenden. De kans op betere betrekkingen met het welzijnswerk is echter klein zonder bemiddeling ‘van bovenaf’.

74


De wijkraad voelt zich vaak te laat betrokken en vindt dat ze niet serieus genomen wordt. Ook dit is een bekend probleem. Een en ander illustreert dat er nog heel wat moet verbeteren – zelfs wanneer je als politie het belang van multicultureel vakmanschap volledig onderkent.

Bevorderen van vakmanschap Aansturing van wijkagenten

Er is veel bekend over wat wijkagenten zouden moeten doen, maar minder over wat zij in de praktijk werkelijk doen. Veldwerk onder wijkagenten leverde de volgende informatie op.

De bezigheden van de wijkagent Een wijkagent gaat - door de bank genomen - tijdens zijn dienst niet zomaar de straat op. Hij bereidt zich eerst grondig voor door mutaties, dagrapporten, mails en brieven van burgers door te nemen en collega’s te raadplegen om te weten wat er die dag speelt of zou kunnen spelen. Eventueel raadpleegt hij zijn elektronische agenda of noteert hij voor die dag belangrijke nummers, namen en gegevens in een zakboekje. En dan kan hij naar buiten. Een wijkagent begeeft zich vrijwel altijd doelgericht op straat, meestal naar een afspraak in de buurt. Onderweg komt hij vaak problemen tegen die zijn aandacht vragen of krijgt hij een hulpvraag. Aan het einde van zijn dienst rapporteert de wijkagent uitgebreid over wat hij gedaan heeft. Dat rapporteren heeft een reden: door activiteiten vast te leggen maakt hij zijn werk zichtbaar voor de rest van de politieorganisatie. Het vastleggen van gedane zaken is ook een manier om zich te verantwoorden. Dat vindt hij nodig omdat het werk van de wijkagent vaak een weinig ‘harde output’ heeft en binnen de politie geen duidelijk beeld bestaat over het rendement van een wijkagent. Het werk van de wijkagent is zeer tijdsintensief. Een goede voorbereiding en uitvoering van een dienst, en vervolgens een afdoende verslaglegging, ‘vreet’ nu eenmaal tijd. En juist aan tijd is, wegens capaciteitsproblemen, bij de politie vaak een tekort.

76


Waardering van de burgerij De wijkagent heeft een speciale rol binnen de politie, vooral tegenover de buitenwereld. Burgers, maar ook gemeentebesturen dichten hem van alles toe. Het ‘merk’ wijkagent kan bijna niet meer stuk. Hij is vaak de enige politieman die burgers bij naam kennen. De wijkagent werkt op de grens van het politievak en gaat soms over die grens heen. De meeste wijkagenten zijn wat ouder en zitten aan het einde van hun politiecarrière. Veel van hen hebben ruime ervaring opgedaan in de noodhulpdiensten. Een aantal taken van de wijkagent lijken op het werk van de noodhulp, alleen zijn de omstandigheden waaronder hij dit werk doet minder urgent en kent hij minder stress. Hij spreekt burgers ook zonder dat de adrenaline bij iedereen door de keel giert. Zo kan hij ‘onder normale omstandigheden’ contact leggen met burgers. Verder is hij in staat om preventief werk te verrichten, het politiebeleid te verdedigen en ‘politieel opbouwwerk’ te doen. Als gevolg van dit alles krijgt de wijkagent een sterk sociale rol. Burgers waarderen hem, meer dan andere politiemedewerkers. Toch blijven handhaving en opsporing onderdeel uitmaken van het takenpakket van de wijkagent. Ook dus zal hij ook af en toe een bekeuring uit moeten schrijven of een aanhouding verrichten. Afvoerputjes of uitzoekers? In de drukke werkelijkheid van de politie doen zich regelmatig zaken voor waar niemand tijd voor heeft. Vaak komen deze zaken op het bordje van de wijkagent terecht. Sommige wijkagenten hebben daar geen waardering voor en vinden dat ze als ‘afvoerputje’ gebruikt worden. Anderen kijken er positiever tegenaan. En terecht, want achter een aantal van deze restproblemen schuilt vaak een groter veiligheidsprobleem. Veel wijkagenten zijn dan ook ‘uitzoekers’.

Professionele autonomie Wat allemaal bij het takenpakket van de wijkagent hoort, is niet helemaal duidelijk. De meningen hierover lopen uiteen. De agenten zelf zijn te verdelen in twee hoofdstromingen: de rekkelijken en de preciezen. De rekkelijken nemen (al dan niet morrend) ook sociaal-maatschap-


77

pelijke taken waar die buiten het bereik van de (psychiatrische) hulpverlening liggen. ‘Wie moet het anders doen?’, verzuchten ze daarbij. Andere wijkagenten – de preciezen - vinden dat het niet aan hen is om in dergelijke gevallen in te grijpen. Er is een tussencategorie van agenten die een meer pragmatische houding aannemen. Dit zijn vooral ‘onderhandelaars’ die - ondanks de werkdruk - af en toe iets doen waarvan ze eigenlijk vinden dat het niet tot hun taak behoort. Door het toch te doen kweken ze ‘goodwill’ waarmee ze in andere situaties iets voor elkaar krijgen. Betere aansturing wenselijk Wijkagenten bepalen voor een groot deel zelf hoe hun agenda eruit ziet. Dat vloeit ook voort uit de aard van hun werkzaamheden. Ze vinden hun autonomie belangrijk, maar zouden het op prijs stellen als er toch een bepaalde vorm van sturing was. De verwachtingen van het korps over de rol en het resultaat van ‘de wijkagent’ mogen wat hen betreft duidelijker omschreven zijn. Hoewel enige beleidsvrijheid voor de wijkagenten dus een voorwaarde voor het werk is, zou zeker de iets minder zelfverzekerde wijkagent veel houvast hebben aan een meer uitgewerkte beleidsvisie van het korps. Mede om die reden werkt het korps Hollands Midden in het operationele politiewerk in een pilot op basis van ‘kwalitatieve formatie’. Binnen deze manier van werken wijst een coördinator het binnenkomende werk gericht toe aan een politiefunctionaris. Dat lijkt een beetje ten koste van de autonomie van de wijkagent te gaan, maar het voordeel is wel dat zo meer duidelijkheid ontstaat over zijn bijdrage aan een bepaald eindresultaat. Het lijkt een mooie tussenweg. Handhaven noodzakelijk Hoewel wijkagenten - volgens hen zelf - een sociaal profiel hebben, moeten zij zich ook bezighouden met handhaving, bekeuren, aanhouden en meewerken aan de opsporing. Dat levert soms een dilemma op: als je teveel bekeuringen uitdeelt, kun je makkelijk je krediet verspelen in de wijk. Een wijkagent werkt op basis van een vertrouwensband met de wijkbewoners. Hij moet niet te streng zijn. Aan de andere kant mag hij best wel eens kordaat optreden, want anders nemen de bewoners hem als politieman niet serieus.

78


In Hollands Midden rijden de wijkagenten overigens regelmatig mee met de noodhulp. Officieel is de verhouding tussen wijkagentschap en noodhulp 80:20 procent. In werkelijkheid functioneert er vaak een ‘noodrooster’ met een verhouding van 70:30 procent en niet zelden blijft er zelfs nog minder tijd over voor de werkzaamheden als wijkagent. Er bestaat dan ook een structureel capaciteitsprobleem. De positieve kant van het meedraaien in de noodhulp is dat wijkagenten een zeker krediet opbouwen bij hun noodhulpcollega’s en tegelijkertijd ‘voeling’ houden met de rest van de politieorganisatie. Recherche en inlichtingendiensten Wijkagenten willen hun goede relatie met de wijkbewoners niet op het spel zetten. Daarom zijn ze soms terughoudend met activiteiten op het gebied van handhaving. Dat geldt eveneens voor werkzaamheden op het gebied van opsporing en het verstrekken van criminele of politieke inlichtingen. Ze brengen hun met veel moeite opgebouwde contacten niet graag in gevaar door opsporings- en inlichtingendiensten te helpen. Van hun kant zijn rechercheurs evenmin scheutig met het doorgeven van informatie aan de wijkagent. Stel je voor dat zo’n agent informatie gaat ‘lekken’ naar zijn informanten in de wijk... Dat zou een strafzaak niet ten goede komen. Dit levert wel een zekere spanning op tussen de recherche en inlichtingendiensten enerzijds en wijkagenten anderzijds. In Hollands Midden werken ze met een coördinator Criminaliteit. Deze rechercheur fungeert vaak als verbindingsofficier tussen wijkagenten en recherchedienst. De ervaringen zijn goed.

Hoge verwachtingen bij de buitenwacht Het bekende beginsel van ‘kennen en gekend worden’ schept verwachtingen. Wijkagenten zijn het aanspreekpunt voor de politie in de wijk en dus de persoon van wie burgers iets verwachten. Hij wordt geacht met oplossingen te komen voor uiteenlopende problemen die zich in de wijk voordoen. Hij is eveneens degene aan wie een ontevreden burger zijn ongenoegen over de politie kenbaar maakt.


79

Daarnaast bestaan ook bij de gemeente vaak hoge verwachtingen. Gemeenteambtenaren en bestuurders beschouwen de wijkagenten een beetje als ‘hun’ politie. Hij is degene die signalen van de gemeente kan doorgeven aan de burgers. Verder beschouwen ambtenaren de wijkagent nogal eens als sparringpartner. Dat kan een conflict met zijn directe chef opleveren. Het komt voor dat de gemeente aan de wijkagent een toezegging ontlokt die hij eigenlijk niet kan doen. Goede afspraken over de rolverdeling tussen wijkagent en teamchef zijn daarom nodig. In een optimale werkrelatie zou de wijkagent een sterke speler moeten zijn op operationeel niveau, terwijl de teamchef degene is die tactische afwegingen maakt en contacten met de gemeentebestuurders onderhoudt. De wijkagent heeft met verschillende soorten ‘meerderen’ van doen. De teamchef heeft maar een beperkt zicht op de werkzaamheden van de wijkagent, maar is wel degene die de functionerings- en beoordelingsgesprekken voert. De coördinator van dienst doet in feite de dagelijkse aansturing. En tijdens het werk moet de wijkagent zorgen dat hij zijn teamchef niet voor de voeten loopt wanneer hij in het kader van Informatiegestuurde Politie (IGP) dienst doet als een vooruitgeschoven post waarvan men verwacht dat deze zoveel mogelijk zelfstandig signaleert en adviseert. Wijkagenten functioneren op de grens van het politievak. ‘Restproblemen’ vormen ook een belangrijk deel van hun feitelijke werk. Hoewel veel politiemensen vinden dat het aanpakken van die problemen niet tot hun taak behoort, verwacht de samenleving toch dat de politie er zichtbaar en effectief werk van maakt. Laat de politie deze taken liggen, dan spreken politiek en maatschappij zich negatief over de politie uit. Als de politie wél ingrijpt kan dat politiek-maatschappelijk krediet opleveren. Er zijn nogal eens tegengestelde verwachtingen met betrekking tot de wijkagent. De politieorganisatie zelf beschouwt hem vooral als een vooruitgeschoven post die informatie van buiten de organisatie naar binnen haalt. De gemeente wil graag een wijkagent die maatschappelijk betrokken en betrouwbaar is en deelneemt aan het lokale veiligheidsbeleid.

80


Deelname aan netwerken

Om informatie te verwerven en door te geven, maakt de wijkagent deel uit van tal van netwerken. Het gaat hier om informele en formele netwerken, zowel binnen als buiten de politieorganisatie. Externe contacten Het opbouwen van een netwerk gaat niet zomaar. Voordat je het vertrouwen van de wijk gewonnen hebt, ben je een hoop tijd kwijt en moet je als wijkagent van alles uit de kast halen. Het is dus prettig als je voorganger zijn netwerk overdraagt. Dat scheelt veel tijd en moeite. Heeft de wijkagent eenmaal een waardevol netwerk, dan moet hij het onderhouden. Door af en toe iets voor zijn contacten te doen, mag de wijkagent verwachten dat ze iets voor hem terugdoen als hij hen nodig heeft. Het heeft weinig zin om pas wanneer de nood aan de man komt, bij ‘bruikbare’ personen je hoofd te laten zien. Een wijkagent moet zijn contacten ‘in vredestijd’ opbouwen. Binnen de eigen organisatie krijgt een wijkagent voor deze ‘investering in de toekomst’ niet altijd de handen op elkaar. Netwerkbeheer levert geen direct tastbare resultaten op, terwijl het wel behoorlijk wat tijd kost. Het is een lange termijninvestering en vaak zien collega’s niet dat het om iets duurzaams gaat. Een wijkagent neemt deel aan verschillende overlegstructuren met de gemeente, horecaondernemers, huismeesters, woningbouwcorporaties, scholen, verslavingszorg, maatschappelijk werk en jeugdzorg. De meeste wijkagenten hebben een hekel aan dit soort ellenlange vergaderingen en leggen een voorkeur voor informele contacten aan de dag. Een uitgebreid informeel netwerk in de wijk met veel buurtcontacten levert een wijkagent bij zijn collega’s veel bonuspunten op. Zeker als hij die contacten ook nog eens makkelijk met collega’s deelt. Waar het in die contacten vooral om gaat, is wederzijdse sympathie. Het moet klikken. Dit soort contacten zijn moeilijk te onderhouden. Als een wijkagent eenmaal on speaking terms is met bijvoorbeeld een woordvoerder van


81

woonwagenbewoners of van een allochtone gemeenschap, moet hij tactisch handelen om de pas geslagen brug niet meteen te bombarderen. Interne contacten De wijkagent kent ook een intern netwerk. Hij heeft af en toe collega’s van andere diensten nodig en wordt geacht informatie te leveren die hen van dienst kan zijn. Toch loopt dat lang niet altijd optimaal. Je zou verwachten dat de kennis van de wijkagent over de wijk door de hele organisatie wordt gebruikt, maar in praktijk is dat niet altijd het geval. Dat komt door wederzijdse afstand en wantrouwen. Een wijkagent schuift niet ongevraagd al zijn kennis over de wijk de politieorganisatie in, omdat hij niet weet hoe men er binnen de organisatie mee zal omspringen. Maar na een persoonlijk en uitdrukkelijk verzoek willen de meeste wijkagenten graag informatie aan hun collega’s doorgeven. In Hollands Midden houdt men periodiek een Team Veiligheids Overleg (TVO). Daaraan nemen de teamchef, de informatiecoördinator, de plaatsvervangende teamchef en de procescoördinatoren deel. Wijkagenten doen niet mee aan het TVO, maar ze kunnen wel zaken agenderen. Zij ervaren dat het niet alleen lastig is om aandacht te krijgen voor punten die ze op de agenda zetten, maar ook dat die aandacht niet zelden van korte duur is. Er is ook veel informeel overleg; tijdens dagelijkse contacten met collega’s ‘in de wandelgangen’. In de praktijk blijkt dat je sneller van een collega iets gedaan kunt krijgen als er een wederzijdse ‘klik’ bestaat. Politiemensen vallen meer terug op hun bedrijfscultuur (‘zo gaat dat hier’) dan op officieel beleid. Deze informele gegroeide beroepspraktijk bepaalt voor een belangrijk deel de feitelijke invulling van het wijkagentenwerk.

Conclusies en aanbevelingen In de conclusie en aanbevelingen grijpt dit rapport terug op het Referentiekader Gebiedsgebonden Politie (RGP). Volgens de auteurs heeft de praktijk het RGP inmiddels ingehaald en blijkt de meerwaarde van de wijkagent uit de waardevolle aanpak van ‘belangrijke restproblemen’. Wat door sommigen als het ‘afvoerputje’ van politiewerkzaamheden’

82


wordt gezien, blijkt in de praktijk dat dit werk een zeer positieve uitstraling heeft op de samenleving. Daarnaast blijken wijkagenten veel effectiever te zijn als ze een duidelijke opdracht meekrijgen. Een betere inbedding van de wijkagenten in de organisatie kan geen kwaad. Uitgebreider intern en extern overleg kan leiden tot een meer gerichte aansturing waardoor de wijkagent beter weet wat van hem wordt verwacht. Wijkagenten willen autonoom kunnen functioneren, maar hebben ook behoefte aan kaders en een zekere mate van sturing. Door een deel van hun autonomie in te leveren, kunnen zij hun verantwoordelijkheid echt waarmaken. Het zou dan ook aanbeveling verdienen om onderscheid te maken tussen wijkagenten en senior wijkagenten. Als een wijkagent goed functioneert, zou hij senior moeten kunnen worden en in een bijbehorende, hogere salarisschaal terecht komen. Het presteren van wijkagenten zou in ieder geval scherper gevolgd en beoordeeld moeten worden. Indien iemand niet als wijkagent voldoet omdat hij ondoelmatig communiceert of te autonoom opereert, lijkt een correctie op haar plaats. Tot slot een pleidooi voor een ruimere mix van wijkagenten. Nu zijn wijkagenten vaak wat oudere politiefunctionarissen die al een tijd meedraaien en ‘ingesleten’ gewoonten hebben. Het inzetten van jongere wijkagenten maakt het loopbaanprofiel wat gevarieerder. Daarnaast lijkt het verstandig om leidinggevende politiefunctionarissen in het begin van hun loopbaan een tijd te laten werken als wijkagent. Daarmee krijgen de hogere echelons van de politie wat meer affiniteit met het werk van de wijkagent.


Samenwerking met anderen Programmasturing

Een tussenstand De politieman van nu is allang niet meer de rechtlijnige handhaver die hij vroeger was. De politieorganisatie staat tegenwoordig dicht bij de samenleving en heeft naast repressie ook een zorgen preventietaak. Daarbij is het garanderen van veiligheid en leefbaarheid niet langer een taak van de politie alleen. Professionals op het gebied van zorg, wonen, onderwijs, veiligheid, en medewerkers van gemeenten alsmede burgers zijn nauwer betrokken geraakt bij het bevorderen van leefbaarheid en veiligheid. Vanuit de politie worden manieren ontwikkeld om de samenwerking met verschillende partijen te verbeteren. Programmasturing is één van die manieren. De politie en gemeenten zien programmasturing als een adequate vorm van samenwerking. Uitgangspunt is dat het om gelijkwaardige partijen gaat die een eigen verantwoordelijkheid dragen. Omwille van de effectiviteit worden ieders doel en bijdrage in een programma vastgelegd. Het bestuur van het programma is eindverantwoordelijk en voert de regie. Het is een levende verbinding tussen beleid en uitvoering.

Basisprincipes programmasturing Idealiter is programmasturing een vorm van samenwerken tussen professionals zonder hiërarchische verhoudingen. In dit geval op het gebied van integrale veiligheid, door partijen als politie, gemeente, onderwijs en andere instellingen. Vaak is het niet moeilijk om achter de vergadertafel overeenstemming te bereiken over samenwerking. Maar bij het concretiseren van de samen-

86


werking in de praktijk ontstaan gemakkelijk wrijvingen tussen de uitvoerende professionals. Dan blijkt het vaak moeilijk om mooie voornemens ten uitvoer te brengen. Het nationale visiedocument ‘Politie in Ontwikkeling’ (PiO) geeft een beschrijving van programmasturing voor de Nederlandse politie.3 PiO stelt dat samenwerkingsprogramma’s met partners zó moeten worden ingericht dat de doelen en bijdragen van elk partij duidelijk zijn vastgelegd. Een belangrijk aspect van programmasturing is dat zij op uitvoering is gericht. Het gaat niet zozeer om uitkomsten aan de vergadertafel, maar om resultaten in de praktijk. Het is de bedoeling om samen concrete problemen aan te pakken. Er wordt afgesproken welke partner wat doet en wie waarop is aan te spreken. Voordat men tot actie overgaat worden alle stappen vastgelegd. Het gaat zoveel mogelijk om concrete zaken, een herkenbaar resultaat. Het heeft weinig zin een exacte definitie van programmasturing te willen opstellen. PiO somt onder meer de volgende aandachtspunten op: • Bestuurlijke verantwoordelijkheid • Veiligheidsprogramma’s • Resultaatafspraken • Informatie-uitwisseling Het eerste punt heeft betrekking op de verantwoordelijkheid van lokale besturen voor het integrale veiligheidsbeleid. Alle betrokken partijen moeten samen optrekken in hun streven naar een veilige samenleving. De regierol ligt bij de gemeente, maar dat vergeet men nogal eens. Verder moeten gemeenten een visie op het gebied van veiligheid ontwikkelen. Het bestuur moet veiligheidsactieprogramma’s van een concrete invulling voorzien. Voorafgaand aan een samenwerking tussen partners moet men dus afspreken wie waarvoor verantwoordelijk is. Achteraf moeten de partners zich ten opzichte van elkaar kunnen verantwoorden. Daarbij helpt het als programma’s meetbare doelen formuleren.

3 B. Welten e.a. (2005) Politie in ontwikkeling. Visie op de politiefunctie, Den Haag: NPI.


87

Verder verwijst PiO naar informatie-uitwisseling. Het komt vaak voor dat samenwerkende partners elkaar cruciale informatie onthouden. Ze zijn bang om elkaar een kijkje in eigen keuken te geven en dat belemmert efficiënte samenwerking.

Voorwaarden voor succes Al met al zou niet het samenwerken an sich, maar een effectieve oplossing van problemen het einddoel moeten zijn. Het bereiken van dat doel hangt onder meer van de volgende omstandigheden af. 1. Er is sprake van een urgent, complex probleem Burgers en betrokken organisaties moeten onderkennen dat er een serieus probleem bestaat. Bovendien moeten ze ervan doordrongen zijn dat samenwerking de enige mogelijkheid is om het probleem te tackelen. Pas wanneer iedereen beseft dat het echt nodig is om samen te werken, ontstaat de ‘drive’ om gezamenlijk aan een oplossing te werken. 2. Er zijn onorthodoxe gangmakers nodig Er moet iemand met gezag uit volle overtuiging achter de samenwerking staan. Het gaat om onorthodoxe gangmakers, bevlogen mensen met hart voor de zaak. Als je deze mensen het programma laat trekken, is de kans van slagen van een project groot. 3. Er is bestuurlijke verbinding en doorzettingsmacht De regierol bij projecten op het gebied van de integrale veiligheid moet bij de burgemeester of iemand anders met gezag liggen. Programmasturing is pas succesvol als bestuurders zich eraan binden. Een gemeenschappelijk gedeeld probleem moet hoog op de bestuurlijke agenda komen en daar blijven tot het probleem niet meer bestaat. Daarbij is bestuurlijke moed vaak noodzakelijk. 4. Betrek burgers en ondernemers bij het programma Men moet, hoe moeilijk het ook is, altijd burgers en ondernemers betrekken bij de zaak. Anders heeft een programma in de regel geen maatschappelijke relevantie. Een advies van de Wetenschappelijke

88


Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2006 vraagt dan ook nadrukkelijk om aandacht voor de vele initiatieven die burgers nemen ter bevordering van de leefbaarheid in hun wijk nemen. 5. Het is duidelijk waar welke regie thuishoort en deze rol wordt ook opgepakt De gemeente bepaalt de strategie van het veiligheidsprogramma. Wie tactisch en operationeel aan zet is, verschilt van probleem tot probleem. Het moet vóór de aanpak van een probleem duidelijk worden hoe de rolverdeling is op tactisch en operationeel niveau. De politie kan vaak optreden als kwartiermaker. 6. Partners worden met zorg uitgezocht Voor een goede samenwerking moeten de partners zorgvuldig geselecteerd worden. Alleen betrokkenen met een direct belang, voldoende doorzettingskracht én mandaat mogen deelnemen. Daarbij moeten de samenwerkende professionals elkaar regelmatig in de ogen kijken. Ze moeten écht samenkomen en zo min mogelijk ‘mooi weer spelen’. 7. Maak gebruik van elkaars kennis, competenties en instrumentarium De samenwerkende instellingen en individuen moeten gebruik maken van elkaars kennis, competenties en instrumentarium. Je bent met elkaar veel sterker als je elkaars know how en slagkracht weet te benutten. Met een dosis goede wil kun je binnen de geldende privacyregels een hoop voor elkaar krijgen. Daarbij hoort geen ‘protectionisme’ van de partners. 8. De structuur is eenvoudig Bij programmasturing moet het probleem helder en de structuur eenvoudig zijn. Echte samenwerking ontstaat pas op de werkvloer en is op vertrouwen gebaseerd. Hoe korter de lijnen, hoe beter het werkt. Het gaat om ‘doen’. Vastgeroeste structuren moeten worden losgelaten om barrières tussen partners te slechten. 9. Borging is een standaard programmaonderdeel – dit is een randvoorwaarde Het is energieverspilling als een programma na verloop van tijd stopt en de resultaten worden uitgewist. Continuïteit over een langere periode kan worden gewaarborgd als participerende personen of instel-


89

lingen zelf wonen of werken in de omgeving waar het probleem zich voordoet. Borgen doe je op twee niveaus: in de eigen organisatie en binnen het programma. Borging mag nooit een sluitpost zijn. Het moet in de planning van meet af aan een rol spelen. In de praktijk blijkt dat het vaak aan de volgende factoren schort: ‘voldoende urgentie’, ‘onorthodoxe gangmakers’ en ‘bestuurlijke betrokkenheid’. Daarom moet de aandacht bij het werken op basis van programmasturing vooral naar die factoren uitgaan.

90


Samenwerking met anderen Gebiedsgebonden politie organiseren

Hoe organiseren de korpsen in Nederland hun Gebiedsgebonden Politie (GGP)? En is er een gedeelde opvatting over hoe dat idealiter zou moeten? Het Referentiekader Gebiedsgebonden Politie dat in 2006 door de Raad van Hoofdcommissarissen werd vastgesteld, liet dat nog open. Dat blijkt uit de zevende referentie die als volgt luidt:

Ieder korps beschikt over een visie over interne verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking tussen basisteam, district en regio en tussen de teams en de specialistische onderdelen en hanteert deze visie bij haar korpsontwikkeling. Het gebiedsgebonden team geldt daarbij als kern van de organisatie.

Omdat in de praktijk grote verschillen bleken te bestaan in de vormgeving van GGP, is besloten onderzoek te doen naar de inrichtingsprincipes en de voor- en nadelen van de verschillende organisatievormen van GGP. Het onderzoek bestond uit een literatuurstudie en een aantal interviews met leidinggevenden uit diverse politiekorpsen alsmede politiewetenschappers. Daarnaast is een enquête gehouden onder alle 25 politiekorpsen. Deze laatste leverde een meer nauwkeurig beeld op van de manier waarop de korpsen GGP invullen.

Waarom GGP? Het rapport plaatst de vormgeving van GGP steeds in het perspectief van de vraag ‘waarom’ de Nederlandse politie kiest voor een gebiedsgebonden werkwijze. Namelijk: het bevorderen van de maatschappelijke integratie van de politie als voorwaarde voor de legitimiteit van het politiewerk. Dat sluit aan bij ‘Politie in Ontwikkeling’ (2005) waarin de Raad van Hoofdcommissarissen de gedachte onderstreepte dat gebiedsgebonden politiezorg geen doel op zich is, maar een middel om de maatschap-

92


pelijke integratie van de politie te bewerkstelligen. Die integratie brengt de politie dichter bij de samenleving en vergroot daarmee het draagvlak voor haar optreden. Het is een voorwaarde voor legitimiteit van de politie. Maatschappelijke integratie zorgt er ook voor dat de politie meer te weten komt over wat er in de wijk gebeurt. Daardoor is de politie beter in staat om maatwerk te leveren en in haar optreden een goede balans te vinden tussen hulpverlening en repressie. Het realiseren van maatschappelijke integratie stelt echter ook eisen aan de organisatie van het politiewerk. De noodzakelijke ruimte om lokaal maatwerk te leveren, verdraagt zich slecht met de klassieke bureaucratische organisatievorm die de politie langzaam maar zeker aan het verlaten is. Toch is de ideale organisatievorm van het gebiedsgebonden werken als voorwaarde voor maatschappelijke integratie nog niet gevonden.

Twee benaderingen van gebiedsgebonden politie Het rapport constateert dat op uiteenlopende manieren wordt aangekeken tegen de vormgeving van GGP. De visies bewegen zich grofweg tussen twee ideaaltypen: gebiedsgebonden werk als concept of als functionaliteit. GGP als concept In dit model is GGP het basisconcept voor de werkwijze van het korps in zijn geheel met betrekkelijk kleinschalige teams als kern van de organisatie. Startpunt voor de toedeling van taken en bevoegdheden is dat het basisteam verantwoordelijk is voor de veiligheid in het gebied. Binnen dit model worden specialistische taken zo veel mogelijk door de basiseenheden uitgevoerd. Gebiedsgebonden werken is dan ook verankerd in kleinschalige teams. De wijkagent zorgt voor een fijnmazige verankering in de buurt en neemt als netwerker, informatiemakelaar en vooruitgeschoven post een specifieke positie in, maar blijft nadrukkelijk onderdeel van het team en dient bij te dragen aan de resultaten van het team.


93

GGP als functionaliteit Binnen dit model vormt GGP een fijnmazige functie, complementair aan de recherche en andere specialistische diensten die verantwoordelijk zijn voor de hoofdprocessen van intake, toezicht en handhaving, opsporing en noodhulp. Gebiedsgebonden werken is binnen dit model als een min of meer aparte functie verankerd in de wijkagent. Die fungeert als netwerker, informatiemakelaar en vooruitgeschoven post, realiseert de maatschappelijke verankering van de politie alsmede het ‘kennen en gekend worden’. Hij zorgt ervoor dat de politie beschikt over een fijnmazige informatiepositie en in staat is maatwerk te leveren op microniveau. Hoe GGP feitelijk vorm krijgt is afhankelijk van de keuzen die worden gemaakt op een aantal aspecten ten aanzien van de organisatie van het politiewerk. Onderstaand schema geeft de alternatieven aan. GG als concept

GGP als functionaliteit

Brede basispolitiezorg

Politie die specialismen heeft

Kleinschalige organisatie

Grootschalige organisatie

Wijkagent als voorpost van basiseenheid

Wijkagent als GGP-specialist

Decentraal sturingsconcept

Centraal sturingsconcept

Procesgewicht werken voor vakmanschap

Procesgericht ondersteunt management

Planning and controle als ondersteuning

Planning en controle geeft beleidskader

IGP is bottom-up en lokaal gericht

IGP is top-down en gericht op opsporing

Faciliterend leiderschap

Disciplinerend leiderschap

Historisch perspectief

De beide benaderingen van gebiedsgebonden politie kunnen ook in historisch perspectief geplaatst worden. Als kader kunnen we daarbij uitgaan van twee visies op de rol van de politie in de samenleving: het uit Engeland afkomstige model van community policing en het van origine Amerikaanse reform model.

94


Community policing-model Het community policing-model gaat uit van een proactieve politie met een brede taakopvatting, gericht op probleemoplossing. De politie moet goed in een wijk zijn geïntegreerd en zoveel kennis bezitten dat zij de problemen kan aanpakken vóórdat deze escaleren. De politie heeft in dit model een ruime discretionaire bevoegdheid. De politieagent is een professional. Sturing dient vooral gericht te zijn op leren en verder vervolmaken van de kwaliteit van het politiewerk. Het mensbeeld in dit model gaat uit van mondige burgers, die niet alleen aanspreekbaar zijn op het eigen gedrag, maar ook bereid zijn verantwoordelijkheid te dragen voor maatschappelijke vraagstukken zoals onveiligheid. Reform model Het Amerikaanse reform model gaat uit van een smalle taakopvatting van de politie: geen dienstverlening of preventie, maar wetshandhaving en criminaliteitsbestrijding. Dit moet gedaan worden door relatief laag opgeleide uitvoerders. De organisatie wordt in dit model rationeel en centralistisch aangestuurd. Niet de politiemens, maar de organisatie is professioneel, in de zin van een geoliede machine. Het mensbeeld in het reform model is pessimistischer. De burger wordt primair gezien als een structureel onwillig iemand die - wanneer niet zichtbaar is wie er de baas is - een loopje met je neemt. In Nederland is sinds ‘Politie in Verandering’ (1977) het model van community policing dominant. Toch speelt in de discussie over de maatschappelijke rol van de politie ook het perspectief van reform politie een rol, getuige de roep om harder en repressiever politieoptreden sinds eind jaren negentig.

Maatschappelijke integratie als basis voor legitimiteit Gebiedsgebonden politie is geen doel op zich, maar een middel om de maatschappelijke integratie van de politie te bereiken en zo bij te dragen aan de aanvaarding van het politieoptreden. Wederzijds ‘kennen en gekend worden’ verkleint de afstand tussen politie en bevolking. De politie kan door kennis over mensen, problemen en achtergronden adequater handelen en hoeft minder snel terug te grijpen op het gebruik


95

van machtsmiddelen. De politie kan maatwerk leveren, afgestemd op de specifieke situatie vanuit een breed handelingsrepertoire dat varieert van hulpverlening tot opsporing en van weloverwogen tolerantie tot onverbiddelijke repressie. Maatschappelijke integratie is een voorwaarde voor de legitimiteit van de politie: het basale vertrouwen in de politie op grond waarvan haar functioneren in het algemeen breed wordt aanvaard. Die legitimiteit is afhankelijk van het vertrouwen dat politioneel handelen voldoet aan de eisen van rechtmatigheid (legaal rationele legitimiteit) en als zinvol of juist ervaren wordt (functionele legitimiteit). Functionele legitimiteit wordt vanuit verschillende invalshoeken benaderd. Enerzijds is er de ‘verticale legitimering’ van het politiewerk naar politiek en bestuur, de (landelijke) media en de publieke opinie, waarbij de effecten van het werk voorop staan. Anderzijds is er de ‘horizontale legitimering’ naar het publiek, waarbij de symbolische waarde van het politiewerk voorop staat: het gevoel van burgers dat de politie hen terzijde staat en bijdraagt aan een rechtvaardige maatschappij. Die functionele legitimiteit van de politie (in beide betekenissen) kwam in de loop van de jaren negentig sterk onder druk te staan. De roep om een hardere, daadkrachtige aanpak van de onveiligheid nam toe. Politiek en publiek associeerden de vermaatschappelijking van de politie met een softe aanpak. Gebiedsgebonden politie werd aangeduid als ‘wijkzorg’ en gesteld tegenover het ‘echte’ politiewerk van opsporing en handhaving. Inmiddels is de actuele waarde van maatschappelijke integratie onderstreept door de maatschappelijke spanningen langs lijnen van ras, herkomst en religie, zeker na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten. Het feit dat de politie dankzij het gebiedsgebonden werken dicht bij de bevolking staat, draagt eraan bij dat de politie in Nederland niet alleen de vinger aan de pols heeft, maar ook in staat is om deëscalerend met deze spanningen om te gaan en zo bij te dragen aan openbare orde en veiligheid.

96


Maatschappelijke integratie en sturing van politiewerk

Maatschappelijke integratie van de politie stelt eisen aan de organisatie en sturing van het politiewerk in de korpsen. Maatwerk in de wijken vraagt discretionaire bevoegdheden op alle niveaus. Burgers moeten ook voor dagelijkse problemen op het gebied van veiligheid en overlast bij de eigen politie terecht kunnen. Daarbij moeten geen interne schotten tussen taken, processen of organisatieonderdelen in de weg staan. Dat veronderstelt een brede basispolitiezorg en het beperken van de specialistische die taken die verdiepte kennis vragen, verkregen door gedegen opleiding en/of langdurige ervaring. Ook beleid en uitvoering in het politiewerk zijn geïntegreerd. Ervaring op grond van uitvoering moet doorwerken in de aanpak en het beleid van de politie. Dat is een voorwaarde voor horizontale legitimering. Tegelijkertijd moet ook het beleid van het bevoegde gezag op lokaal en rijksniveau zijn vertaling krijgen in de uitvoering van het politiewerk aan de basis. Dat is weer een voorwaarde voor verticale legitimering. Het gaat dus om creëren van autonomie binnen kaders, ofwel van vrijheid in gebondenheid. Als we vanuit dit perspectief kijken naar de beide benaderingen van gebiedsgebonden politie dan biedt ‘GGP als concept’ betere voorwaarden voor een maatschappelijke integratie en horizontale legitimering dan ‘GGP als functie’. Maar ‘GGP als concept’ is niet zonder risico voor de ‘verticale legitimering.’ Sturen op resultaten lijkt makkelijker bij een organisatie die is gestoeld op beheersing van de uitvoering.

De negen facetten van GGP in de praktijk Uitgaande van het model ‘GGP als concept’ is in het onderhavige onderzoek beschreven hoe korpsen de negen aspecten voor de vormgeving van hun GGP feitelijk invullen. Op basis daarvan is een beeld geschetst van het ontwikkelingsstadium waarin de korpsen zich bevinden op de weg die uiteindelijk in ‘GGP als concept’.


97

1. Breedte basispolitiezorg Idealiter zijn bij ‘GGP als concept’ de basiseenheden verantwoordelijkheid voor alle politiezorg in hun gebied. Hun taken omvatten handhaven, noodhulp verlenen, intake en het opsporen van veel voorkomende en middelzware criminaliteit. Zij voeren zelfstandig taken uit en krijgen daarbij ondersteuning van functionele en gespecialiseerde diensten. Zij pakken zoveel mogelijk zaken op, waaronder 6-uurszaken, aanrijdingen (ook met dodelijke afloop), veel voorkomende criminaliteit, middelzware criminaliteit en noodhulp.

Geen van de vijf onderzochte korpsen heeft al deze taken volledig op het niveau van de basiseenheid ondergebracht. Respondenten van één korps vinden zelfs dat de basispolitiezorg niet het hart van het korps vormt.

2. Schaalgrootte van de basiseenheid Het perspectief van ‘GGP als concept’ veronderstelt kleinschalige uitoefening van de basispolitiezorg (BPZ). Dat stelt de medewerkers in staat om met betrokkenheid bij hun gebied en met kennis van mensen, problemen en achtergronden te werken. Meer kleine basiseenheden geniet daarbij de voorkeur boven een klein aantal grote basiseenheden.

Vier van de vijf korpsen hebben de gehele BPZ ondergebracht bij de basiseenheden. De gemiddelde omvang van de basiseenheden is respectievelijk 70, 50, 45 en 60 fte’s. In een korps is de basispolitiezorg georganiseerd op de schaal van het district. Er is sprake van een tendens tot schaalvergroting van de basiseenheden.

3. Positionering van de wijkagent Bij ‘GGP als concept’ steunt het gebiedsgebonden werken niet alleen op de wijkagent, maar evenzeer op de kleinschalige gebiedsgebonden basiseenheden. De wijkagent maakt daarvan deel uit en wordt door de chef van de basiseenheid aangestuurd. Hij is als vooruitgeschoven post belast met de basispolitiezorg in de wijk en participeert met mandaat namens de teamchef in de netwerken van zijn wijk. Zijn informatiepositie in de wijk werkt via briefings door en hij heeft invloed op het beleid van de basiseenheid.

98


Uit het onderzoek blijkt dat de wijkagent in de meeste korpsen deel uitmaakt van de basiseenheid en door de chef daarvan wordt aangestuurd. In één korps maakt de wijkagent deel uit van aparte eenheden wijkpolitie met een eigen leiding. Het mandaat van de wijkagent, zijn informatiepositie en zijn invloed op het beleid verschillen per korps en de tijdsbesteding van de wijkagenten loopt sterk uiteen.

4. Sturing ‘GGP als concept’ gaat hand in hand met een overwegend decentraal sturingsconcept. Te weten: sturing op hoofdlijnen in plaats van sturing op details en een ruime mate van autonomie voor de basiseenheden. Het beleid wordt niet van bovenaf dichtgetimmerd, maar er is ruimte om de doelstellingen en prioriteiten van het korps af te stemmen op de specifieke problematiek en afspraken met partners.

In het onderzoek wordt de ruimte voor ‘maatwerk’ wisselend beoordeeld. De autonomie van de basiseenheid verschilt: in een deel van de korpsen worden doelen en prioriteiten hoofdzakelijk op korps- of districtelijk niveau gesteld en niet op het niveau van de basiseenheden. De beelden met betrekking tot sturing op hoofdlijnen of details variëren.

5. Procesgericht werken Het procesgericht werken is bij ‘GGP als concept’ een middel om de professionaliteit van de uitvoeringsprocessen op ieder niveau te ondersteunen en te verbeteren. Het is dus niet zozeer een middel om tot strakkere sturing en beheersing van de uitvoering te komen. Proces- en resultaatverantwoordelijkheid komen op het niveau van de basiseenheid bij elkaar.

We zien dat de meeste korpsen de erbij passende verantwoordelijkheidsverdeling volgen. De (territoriale) lijnchefs zijn verantwoordelijk voor de resultaten en de beleids- of uitvoeringskeuzes. Proceseigenaren zijn uitsluitend verantwoordelijk voor de kwaliteit van de processen. Voor meerdere korpsen geldt echter dat de afstemming tussen processen op resultaten niet plaatsvindt op het niveau van de basiseenheid (zoals gewenst), maar op districts- of korpsniveau.


99

6. Planning en controle Bij ‘GGP als concept’ past een planning & control functie die niet alleen de korpsleiding, maar de leiding op alle organisatorische niveaus ondersteunt (basiseenheid, district en korps) en bij het faciliteren van de gebiedsgerichte aanpak niet bepalend, maar ondersteunend is.

In het onderzoek zijn veel verschillen vastgesteld tussen de korpsen, zowel ten aanzien van de mate waarin planning & control leidend dan wel ondersteunend is, als ten aanzien van de vraag of planning & controle vooral het korps en districtsniveau of ook het niveau van de basiseenheden ondersteunt.

7. Informatie Bij GGP als concept wordt informatiegestuurde politie niet alleen top-down ingevuld. De informatieorganisatie ondersteunt de sturing en uitvoering van de gebiedsgebonden politie met informatie en analyse en is niet alleen gericht op opsporing, maar breed gericht op veiligheidsproblemen. Tegelijkertijd wordt de in het dagelijks werk gegenereerde informatie uit de wijk doorvertaald naar de politieorganisatie en de netwerken met partners. De wijkagent is daarbij de actieve schakel ten aanzien van IGP.

In alle vijf korpsen blijkt geanalyseerde informatie beschikbaar te zijn voor de chef van de basiseenheid. Wel zien we dat de informatie uit de wijk niet optimaal wordt benut. Verschillen zijn er ten aanzien van de mate waarin IGP zich breed op veiligheidsproblemen richt.

8. Integraal veiligheidsbeleid Bij ‘GGP als concept’ is het werk van de basiseenheden afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid, participeren de basiseenheden in de lokale veiligheidsplanning en heeft de chef van de basiseenheid een duidelijke verantwoordelijkheid voor afspraken met partners in het kader van de integrale veiligheidsaanpak.

In alle vijf korpsen is het beleid (variërend van redelijk tot sterk) afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid en participeren alle basiseenheden in de lokale veiligheidsplanning.

100


9. Leiderschap ‘GGP als concept’ verdraagt zich slecht met een disciplinerende leiderschapsstijl gericht op beheersing en vraagt een overwegend faciliterende leiderschapsstijl.

In het onderzoek wordt de vraag naar de dominante stijl van leidinggeven wisselend beantwoord. Veel respondenten kwalificeren de leiderschapsstijl in hun korps als ‘gericht op beheersing’.

Dilemma’s bij verdere ontwikkeling van GGP Uit de resultaten van het onderzoek kunnen we afleiden dat de keuzen van individuele korpsen op de negen facetten leiden tot een verschillende invulling van GGP. Ook blijkt dat de meeste korpsen ‘GGP als concept’ en ‘GGP als functie’ combineren. Verdere ontwikkeling richting ‘GGP als concept’ is dus een opgave voor alle korpsen. Dat biedt de beste basis om de maatschappelijke integratie van de politie te bevorderen en horizontale legitimering te bewerkstelligen. Burgers moeten het gevoel hebben dat de politie hen in de aanpak van problemen ondersteunt, dat ze de goede dingen doet en dat je erop kunt rekenen. Maar tegelijkertijd kunnen we er niet om heen dat dit met de verticale legitimering op gespannen voet staat. Het is niet altijd te verenigen met de verantwoording naar het bevoegd gezag, de politiek en de media, waarbij het veelal om tastbare prestaties draait. Met dat dilemma moet bij de verdere doorontwikkeling van GGP rekening worden gehouden. Het gaat om de vraag hoe de risico’s van ‘GGP als concept’ kunnen worden ondervangen voor de ontoereikende beheersing van de kwaliteit en resultaten in de uitvoering die verticale legitimering kunnen beïnvloeden. In het rapport worden de volgende risico’s van ‘GGP als concept’ genoemd:


101

Keuze voor ‘GGP als concept’ en… samenhangende risico’s Decentraal sturingsconcept

Tendens tot vrijheid blijheid

Capaciteit in basisteams organiseren

Onvoldoende flexibele capaciteit

Breed opgezette basispolitiezorg

Kwaliteit van de uitvoering onder druk

Arbeidsintensieve werkwijze

Hoge workload en waan van de dag

Kleinschalige organisatie

Inefficiënte bedrijfsvoering

Autonomie aan de basis

Frontlijnsturing onvoldoende ingevuld

Deze risico’s dateren niet van gisteren en korpsen hebben ook al maatregelen ontwikkeld om ze te ondervangen. Het is zaak om vanuit ‘GGP als concept’ verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken zodanig te organiseren dat de kwaliteit van de uitvoering en de resultaten gewaarborgd zijn. Dat betekent niet terugvallen op gedetailleerde aspectsturing maar maatregelen nemen waardoor de noodzakelijke beleidsruimte van basiseenheden het karakter krijgt van ‘vrijheid in gebondenheid’ en niet afglijdt naar ‘vrijheid blijheid’. Het gaat om beleidsvrijheid, gebonden aan kaders van het regionale beleid en ook gebonden aan de plicht om verantwoording af te leggen. Daarmee wordt ruimte gecreëerd voor een lokale invulling van regionale prioriteiten die recht doet aan de specifieke omstandigheden van het gebied.

Centrale opgaven voor de politie Het afgelopen decennium lag de nadruk sterk op verticale legitimering. De politiek-bestuurlijke druk op de politie om door meetbare prestaties op het gebied van opsporing en handhaving bij te dragen aan een veiliger samenleving, was groot. De maatschappelijke integratie van de politie was daarbij geen issue. Nu het veiligheidsprobleem minder groot is, ontstaat ruimte om de focus te verleggen. Maar voorkomen moet worden dat de slinger naar de andere kant doorslaat. Het gaat om balans: tussen horizontale en verticale legitimering, tussen beheersing en beleidsruimte.

102


Minder vrijblijvendheid Korpsen moeten een zodanige visie op GGP ontwikkelen dat beide invalshoeken een plaats krijgen. Zij kunnen elkaar versterken als GGP minder vrijblijvend wordt georganiseerd. Dit is al breed in gang gezet. Meer en meer wordt binnen korpsen de vraag gesteld wat mensen aan de basis doen en wat zij tot stand brengen. Legitimatie betekent hier dus vooral aanspreekbaar zijn op wat je doet en welk effect dat heeft. Dit is relevant voor verticale legitimatie, zowel binnen het korps als naar bestuur en politiek. Maar ook voor de horizontale legitimatie, aangezien wijkagenten aanspreekbaar moeten zijn voor mondige burgers. Wat de wijkagent doet, moet aantoonbaar bijdragen aan de veiligheid in de buurt en de burger mag de wijkagent daarop aanspreken. GGP en integrale korpsontwikkeling In het ‘Referentiekader Gebiedsgebonden Politie’ is gesteld dat elk korps een visie heeft op gebiedsgebonden politie. In de praktijk zijn deze visies nog vaak te weinig doorleefd en onvoldoende richtinggevend voor de ontwikkeling van het korps. Maatschappelijke integratie als voorwaarde voor legitimiteit en effectiviteit met betrekking tot orde en veiligheid op langere termijn, vraagt dat GGP de ruggengraat van een korpsvisie op de toekomst wordt. Een visie waarin andere nieuwe, veelbelovende ontwikkelingen zoals procesgericht werken, informatiegestuurde politie en de vele landelijke verbeterprogramma’s worden ingepast. Geen blauwdruk Voor de uitwerking van ‘GGP als concept’ naar de negen genoemde facetten moeten we geen ‘blauwdruk’ opstellen. Dat is een brug te ver. De vormgeving van GGP en de achterliggende sturingsopvattingen verschillen daarvoor in de praktijk te zeer. Het gaat om een gedeelde benadering van de Nederlandse politie waarmee ieder korps - gegeven zijn specifieke omstandigheden en mogelijkheden - een eigen weg kan gaan in de richting van ‘GGP als concept’ maar met ‘vrijheid in gebondenheid’ als sturingskenmerk. Op termijn zal daarvan een convergerende werking uitgaan.


103

Thema’s bij de verdere ontwikkeling Om de verdere ontwikkeling van de korpsen richting ‘GGP als concept’ te ondersteunen is het wenselijk dat politie Nederland in gezamenlijkheid een aantal thema’s ter hand neemt. Daarbij wordt gedacht aan: Krachtig gedecentraliseerd sturingsconcept In het verlengde van ‘vrijheid in gebondenheid’ (bij de ontwikkeling naar ‘GGP als concept’) is het wenselijk dat de politie investeert in de ontwikkeling van een krachtig gedecentraliseerd sturingsconcept. Dit moet zich kenmerken door een ruime mate van autonomie van de basiseenheid, territoriale aansturing en sturing op hoofdlijnen, in combinatie met specifieke maatregelen om het korps als geheel op veiligheidsresultaten en kwaliteit van de uitvoering te kunnen sturen. Immers ‘GGP als concept’ is niet houdbaar als gebiedsgebonden werken en resultaatgericht werken niet hand in hand gaan. Professionalisering wijkagent De wijkagent vervult een sleutelrol binnen GGP. Professionalisering en een duidelijke positionering van de wijkagent – binnen het korps en naar de buitenwereld – zijn belangrijke opgaven voor de verdere ontwikkeling van GGP, want de wijze waarop wijkagenten hun functie invullen blijkt te sterk persoonsgebonden. Er is weinig sturing op hun handelen, op hun functieoriëntatie, hun rol in netwerken en de prioriteiten in hun werk. Werken aan een meer gedeelde invulling van de rol van de wijkagenten is wenselijk. Informatiegestuurde politie Uit de bevindingen van het onderzoek blijkt dat Informatiegestuurde Politie (IGP) en GGP in veel korpsen nog gescheiden ontwikkelingen zijn. Het verdient aanbeveling om te bevorderen dat beide ontwikkelingen op elkaar worden afgestemd. Zo kan IGP het gebiedsgebonden werken en de integrale veiligheidsaanpak versterken en GGP optimaal bijdragen aan het genereren van informatie die de sturing op basis van veiligheidsinformatie ondersteunt. In de aanbevelingen van het onderzoek worden deze thema’s verder uitgewerkt. Inmiddels zijn deze opgepakt in het landelijke programma ‘Ontwikkeling Gebiedsgebonden Politie’.

104


Samenwerking met anderen Maatschappelijke integratie van de politie

Een probleemgerichte aanpak en gebiedsgebonden werken vormen de basis van het politiebestel in Nederland. Voor de legitimiteit van de politie is haar verankering in wijken, professionele netwerken en het openbaar bestuur dan ook van grote betekenis. De vraag is evenwel hoe het in de praktijk met die integratie staat. Er waren drie aanleidingen om onderzoek naar deze problematiek te doen. Allereerst is de maatschappelijke integratie van de politie een belangrijke voorwaarde voor integrale veiligheid. Verder heeft verankering van de politie in de samenleving ook de nodige gevolgen voor de legitimiteit van het politieoptreden. Tot slot kan men zich de vraag stellen hoe een aantal recente ontwikkelingen in het politiebestel uitpakken. De vraag is met name in hoeverre de invoering van prestatiecontracten en de kerntakendiscussie de maatschappelijke integratie van de politie beïnvloeden. Voor dit onderzoek is een zestal casestudies gedaan, bestaande uit documentenanalyse en halfgestructureerde interviews met stakeholders binnen de politie, de gemeente en veiligheidspartners. De centrale vraag van de onderzoekers was: In welke mate is de politie geïntegreerd in de wijk, in professionele netwerken en in het openbaar bestuur en welke factoren beïnvloeden de maatschappelijke integratie?

Integratie in de wijken De gemeente, professionele partners, sleutelpersonen in de wijk en ondervraagde politiemensen zelf vinden dat de politie goed bekend is met de relevante problemen in de wijk. Verder menen ze dat de politie duidelijke aanspreekpunten heeft en dat actieve burgers en professionals de wijkagent kennen. De politie speelt goed in op de specifieke wijkproblematiek.

106


Ze weet een redelijk evenwicht te bewaren tussen repressie en een probleemgerichte aanpak. De wijkagent kent de sleutelpersonen en is voldoende bekend bij de bevolking. Hij onderhoudt structurele banden met mensen uit de wijk. In de ogen van de geïnterviewden betrekt de politie de burgers op een vrij aardige manier bij het veiligheidsbeleid. Toch kun je het overleg met wijkplatforms en wijkraden volgens sommigen niet zien als een representatief overleg, omdat in dit soort overlegstructuren vooral blanke 50-plussers actief blijken. De politie krijgt een ruime voldoende op het gebied van ‘kennen en gekend worden’, de basis voor gebiedsgebonden politiezorg. Dit ‘kennen en gekend worden’ verkleint de afstand tussen politie en burger. Het leidt ertoe dat de politie de kennis in handen krijgt die nodig is om problemen te kunnen aanpakken voordat ze escaleren. Het zorgt ervoor dat de politie doelgericht te werk kan gaan en maatwerk kan leveren. Gebiedsgebonden politiezorg is geen doel op zich, maar een middel om de maatschappelijke integratie van de politie te bewerkstelligen en het politieoptreden te legitimeren. Kanttekeningen Ondanks het feit dat de politie redelijk geïntegreerd is in de maatschappij, kunnen enkele kanttekeningen bij dit punt geplaatst worden. Ten eerste drukt de integratie van de politie in de samenleving wel heel erg op de schouders van de wijkagent. Medewerkers van de basispolitiezorg hebben een grotere afstand tot de burgers. Zij weten veel minder wat er onder de mensen speelt. Bovendien vraagt de autonome manier van werken door wijkagenten om een specifieke aansturing. Wijkagenten hebben een hoge mate van vrijheid om te bepalen hoe ze hun taak invullen. Wat die taak inhoudt, verschilt ook nog eens van korps tot korps. Het is niet overal even duidelijk welke plek de wijkagent binnen het team inneemt. Er dienen zich nogal eens problemen aan wanneer een wijkagent zijn informatie aan de rest van het team wil doorgeven.


107

Een tweede kanttekening betreft de contacten tussen politie en allochtonen in de wijk. Daarop scoort de politie een onvoldoende. Omdat de allochtonen minder vertegenwoordigd zijn in de traditionele bewonersplatforms en contacten tussen wijkagenten en allochtonen relatief zeldzaam zijn, heeft de politie moeite om in contact te komen met allochtone bewoners. Het feit dat er relatief weinig allochtonen bij de politie werken, is hier mede debet aan. Het derde punt van aandacht ligt in een tekortschietende communicatie van de politie richting burgers. Een wijkagent komt vaak niet verder dan het schrijven van een column in een huis-aan-huisblaadje, terwijl een ruimere communicatie met burgers de beeldvorming over de politie in positieve zin kan beïnvloeden. Als de politie door een goede communicatie over haar wapenfeiten zichtbaarder wordt op straat, kan dat subjectieve onveiligheidsgevoelens wegnemen.

Integratie in professionele netwerken De politie speelt een actieve rol in professionele netwerken. Er zijn intensieve banden met partners als scholen, welzijnsinstellingen, woningcorporaties en ondernemersorganisaties. Binnen bestaande samenwerkingsverbanden wordt de politie gezien als een betrouwbare partner, met een initiërende, soms coöperatieve rol. Wel bestaat een opmerkelijk verschil in de waardering van het samenwerken. Waar gemeenten, woningcorporaties en de politie dit soort samenwerkingsverbanden zelf als overwegend positief opvatten, zijn professionals uit het jongerenwerk, de gezondheidszorg en ondernemersverenigingen veel kritischer. Aandachtspunten Zoals gezegd denken niet alle partijen hetzelfde over de samenwerking tussen politie en partners. Er zijn uiteenlopende visies over de aanpak van problemen. Neem het thema van de verhouding tussen repressief optreden en hulpverlening. Hulpverleners, welzijnsinstellingen en jongerenwerkers zien meer in het opbouwen van een vertrouwensrelatie als basis voor interventies of gedragsbeïnvloeding. Samenwerken met de politie zou de vertrouwensrelatie met jongeren schaden. De politie laat een heel ander geluid horen. Vanuit die hoek roept men de hulpver-

108


lening op tot een betere samenwerking bij een consequente repressieve aanpak van criminaliteit en overlast. Het is belangrijk om dit verschil in zienswijze te overbruggen. Als deze twee ‘kampen’ elkaar tegenwerken, levert dat slechts negatieve resultaten op. Twee van de onderzochte casussen laten zien dat het ook anders kan en dat samenwerking tussen de politie enerzijds en hulpverleners of jongerenwerkers anderzijds wél op een goede manier vorm kan krijgen. De spanningen tussen de professionals eisen vooral op uitvoeringsniveau hun tol. Op managementniveau slagen partijen er meestal wel in om een gezamenlijke visie te ontwikkelen, maar de vertaling van die visie naar de praktijk kan heel wat voeten in de aarde hebben. Daarom moet de dialoog tussen politie en professionele partners vooral op uitvoeringsniveau worden gevoerd. Informatie-uitwisseling tussen de samenwerkende partijen is essentieel. Als de relatie tussen de samenwerkende partijen op orde is, vindt de informatie-uitwisseling vaak op een soepele en informele wijze plaats. Als de relaties tussen de partijen minder goed is, heeft dat vaak gevolgen voor de uitwisseling van gegevens. Dan is er nog het schaalniveau waarop men de problemen het beste kan aanpakken. Dat is - vooral in de grote steden - vaak niet helemaal helder. De veiligheidsaanpak speelt zich niet alleen af op wijkniveau, maar ook op deelgemeente-, stadsdeel- en stedelijk niveau. Al die niveaus werken maar al te vaak langs elkaar heen, zodat de betrokkenen meer met de aanpak van elkaar dan met de aanpak van de veiligheidsproblemen bezig zijn. Een goede samenwerking tussen partijen kan niet zonder iemand die de kar trekt, die de verantwoordelijkheid voor de aanpak op zich neemt en die met gezag kan optreden. Aan zo’n leidende figuur, de ‘burgemeester van de straat’, ontbreekt het vaak. Een laatste punt van aandacht is het mandaat van de wijkagent. Dat is vaak heel wat kleiner dan het mandaat van degenen met wie de wijkagent bij het overleg aan tafel zit.


109

Integratie in lokaal bestuur Het oordeel over de integratie van de politie in het openbaar bestuur is overwegend positief. Politie en de gemeenten werken goed samen op het gebied van de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak en de afstemming van prioriteiten tussen beide partijen. De politie is nauw betrokken bij het opstellen van het lokale integrale veiligheidsbeleid. De politie heeft daarbij voldoende ‘bewegingsvrijheid’ om maatwerk te leveren. Er is sprake van een goede samenwerking tussen de politie en de gemeente op alle niveaus. Aandachtspunten Toch zijn ook hier enkele kritiekpunten. Zo stelt de politie dat de gemeente in veel gevallen te traag en te bureaucratisch opereert. Ook vindt men dat de gemeente op het gebied van integrale veiligheid te weinig met haar regierol doet. Vanuit de gemeenten is er kritiek op de politie en wel in die zin dat zij te eenzijdig aandacht heeft voor veiligheid. Ook vinden betrokkenen binnen de gemeenten dat de politie de regierol van de gemeente inzake de integrale veiligheid meer zou moeten accepteren. De verschillen in visie tussen de politie en gemeenten worden over het algemeen niet met elkaar gedeeld. Of beide partijen elkaar op uitvoerend niveau weten te vinden, hangt af van de manier waarop de bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de politie en de gemeente zijn gedelegeerd. In het algemeen heeft de politie voldoende ruimte om in problematische wijken een afwijkende koers te varen. Toch geven politie en bestuurders uiting aan de vrees dat landelijke, regionale of door het OM opgelegde prioriteiten de aandacht voor de lokale problemen in de toekomst zullen wegdrukken. Een volgend aandachtspunt is de invloed van de gemeenteraad. In veel gemeenten is de raad niet of nauwelijks betrokken bij het veiligheidsbeleid. Het lijkt wel alsof de lokale politie en het veiligheidsbeleid gedepolitiseerd worden. De vormgeving van het politiebeleid en veiligheidsbeleid komt vrijwel geheel op bestuurders, ambtenaren en de politie zelf neer.

110


Vreemd genoeg is publieke veiligheid een thema dat ver van de lokale politiek af staat. Voorts zien we dat er tegenstellingen bestaan tussen de formele werkelijkheid van het beleid en de praktijk. Op papier is er meestal wel een uitgewerkt veiligheidsbeleid waarbij de gemeente de regierol heeft en de rollen van de andere partners duidelijk beschreven zijn. In de praktijk blijkt de rolverdeling lang niet altijd duidelijk. Hoewel de gemeente op papier de regie bezit, kan de politie deze rol makkelijk naar zich toe trekken. Al met al valt op dat de vraag naar veiligheidsaanpak, samenwerking en mate van maatschappelijke integratie van de politie twee nogal verschillende antwoorden oproept. Bestuurders en managers van de politie, gemeente en ketenpartners oordelen overwegend positief, maar het oordeel van bewoners en professionals pakt een stuk negatiever uit.

Legitimiteit Maatschappelijke integratie is een belangrijke voorwaarde voor de legitimiteit van het politieoptreden. Uit het feit dat het in grote lijnen wel goed zit met de maatschappelijke integratie van de politie, kan men afleiden dat haar legitimiteit voldoende is. Drie zaken roepen echter vragen op. Er zou meer aandacht mogen zijn voor de relatie tussen politie en allochtonen, de communicatie met burgers en de relatie met de gemeenteraad. Legitimiteit moet steeds worden verworven en de genoemde aandachtspunten zijn in de toekomst mogelijke pijnpunten. Met betrekking tot de invloed van de kerntakendiscussie en de prestatiecontracten op de legitimiteit, vallen met name de subjectieve impressies op. Bestuurders en managers bij gemeente en politie vrezen dat de kerntakendiscussie een negatief effect op de prioriteiten en inzet van de politie krijgt. Hun angst is dat de politie taken gaat afstoten en zich vooral zal richten op opsporing en zware criminaliteit.


111

De geïnterviewden erkennen echter ook dat de invoering van de prestatiecontracten, in samenhang met andere maatregelen in probleemwijken, kan bijdragen aan de verbetering van het politioneel gezag. Daarnaast kan het helderheid scheppen over de vraag welk gedrag wel en welk gedrag niet acceptabel is.

Aanbevelingen Op grond van het voorgaande zijn zeven aanbevelingen op te stellen. 1. Versterk de positie van de wijkagent in het team De maatschappelijke integratie rust voor een groot deel op de schouders van de wijkagent. Veel medewerkers uit de basispolitiezorg zoeken het contact met de mensen in de wijk niet op. Hierdoor is het mogelijk dat de afspraken die een wijkagent met de buurt of met professionele partners maakt, door zijn collega’s van de basispolitiezorg doorkruist worden. Door een betere integratie van de wijkagent in het wijkteam is dit tegen te gaan. Dat kan door wijkagenten deel te laten uitmaken van het wijkteam, door de chef van de basiseenheid verantwoordelijk te maken voor de aansturing van het totale politiewerk in de wijk en door medewerkers van de basispolitiezorg een taakaccent ‘werken in een specifieke wijk’ te geven. 2. Werk aan professionalisering van de wijkagent De invulling van de functie van wijkagent is sterk persoonsgebonden. Er zijn dan ook grote verschillen in commitment en motivatie tussen de verschillende wijkagenten. Van buitenaf ervaren professionele partners en betrokkenen een uiteenlopende benadering van het werk. Het is belangrijk om voor een meer gedeelde invulling van het werk van de wijkagent te zorgen. Daarom moeten functieprofielen worden geactualiseerd en consequent bij de selectie van wijkagenten worden toegepast. Verder moet worden geïnvesteerd in de opleiding van wijkagenten. Tot slot moet meer gebruik worden gemaakt van intervisie tussen wijkagenten en moet formeel leidinggevenden overgaan naar intensiever coachen en sturen.

112


3. Voer een professionele dialoog over de probleemaanpak Over het algemeen werkt de politie goed samen met professionele netwerken, maar de relatie met jeugdwerk verloopt problematischer. Jeugdzorg en politie vertolken andere rollen, hoewel ze min of meer tot elkaar ‘veroordeeld’ zijn. Beide partijen zien dat in en proberen er het beste van te maken. Toch zouden politie en jeugdzorg er goed aan doen het vaker over hun verschillen in standpunt te hebben. Een dialoog over de aard van de veiligheidsproblematiek, de aanpak daarvan en de wederzijdse rolopvatting zou de samenwerking ten goede komen. 4. Herstel de betrokkenheid van de lokale politiek Bestuurders, ambtenaren en politie zorgen voor de vormgeving van het politie- en veiligheidsbeleid op lokaal niveau. De gemeenteraad bemoeit zich hier nauwelijks mee. Dit struisvogelgedrag strookt niet met de verantwoordelijkheid die de gemeente heeft voor de openbare orde en veiligheid op plaatselijk niveau. Als de lokale politiek zich niet bemoeit met de invulling van het integrale veiligheidsbeleid, kan dat ook de legitimiteit van het politiebeleid aantasten. Daarom moeten initiatieven worden ontplooid om de lokale politiek meer te betrekken bij de invulling van het lokale veiligheidsbeleid. 5. Geef invulling aan de rol ‘burgemeester van de straat’ Er is grote behoefte aan regie op de uitvoering van het veiligheidsbeleid op straat. Die regie zou in handen moeten liggen van voortrekkers die met gezag kunnen optreden, die andere professionals en burgers aanspreken en die de totstandkoming van ‘vitale coalities’ bevorderen. Deze rol van ‘burgemeester van de straat’ moet eigenlijk vanuit de gemeente in het leven worden geroepen, maar als de gemeente dit onvoldoende waarmaakt, komt de bal bij de politie te liggen. Want de politie treedt volgend op waar dat kan, maar trekkend als dat moet. 6. Investeer in de contacten met minderheden Het is niet goed gesteld met de integratie van de politie in netwerken van allochtonen. Omdat allochtonen in grote steden een groot deel van de bevolking vormen, dreigt de politie het raakvlak met allochtonen te verliezen en daarmee haar legitimiteit ten opzichte van deze


113

groep burgers. Daarom moet de politie de contacten met de minderheden intensiveren. 7. Verbeter de communicatie met burgers De communicatie met de ‘gewone’ burgers krijgt onvoldoende invulling. De politie komt niet veel verder dan bijdragen leveren aan huis-aan-huisbladen. Journalisten krijgen geen direct contact met lokale medewerkers van de politie: er zit altijd iemand van de afdeling Communicatie tussen. Dit vergroot de afstand tussen de politie en de lokale journalistiek. Om dichter bij de burgers te komen, moet de politie ook op teamniveau een actief communicatiebeleid voeren. Zo krijgen lokale journalisten toegang tot informatie van ‘hun’ politie. Wijkagenten en teamchefs zouden de ruimte moeten hebben om te investeren in contacten met de lokale journalistiek.

114


Samenwerking met anderen Meer heterdaadkracht

Uit een indicatief onderzoek bij het politiekorps Utrecht bleek dat van alle personen die in 2001 van een misdrijf verdacht werden, verreweg de meeste op heterdaad waren aangehouden. Dit was voor de Politieacademie aanleiding om die aanhoudingen aan een nader onderzoek te onderwerpen.

De burgerrol Nederland kent sinds 2001 een breed verlangen naar een drastische daling van criminaliteit. Publiek en politiek kijken meer dan vroeger naar de opsporingsresultaten en naar de politie. Van iedere 100 misdrijven worden er gemiddeld maar 6 opgelost. Bij ernstige delicten is het oplossingspercentage hoger, maar bij de veelvoorkomende criminaliteit ligt het aandeel beduidend lager. Toch gaat het daarbij om delictsoorten waar de Nederlandse bevolking massaal het slachtoffer van is. De maatschappelijke en politieke behoefte aan een meer effectieve opsporing is dan ook begrijpelijk. De Politieacademie ging op zoek naar een manier om het oplossingspercentage te laten stijgen. Dat bleek de burger te zijn! Het doel van de zoektocht was om te zien of het Utrechtse beeld representatief was en zicht krijgen op datgene wat burgers (zowel slachtoffers als getuigen) doen op of direct na het moment dat er een misdrijf wordt gepleegd. Spelen ze een rol bij aanhoudingen op heterdaad? En zo ja, welke? De uitkomsten waren opmerkelijk. Zo was in de regio GelderlandMidden bijna 80 procent van alle aanhoudingen in het peiljaar 2004 te danken aan heterdaad. In Amsterdam-Amstelland lag dat percentage zelfs boven de 90 procent.

116


En de rol van burgers? Uit het onderzoek bleek dat veel van de aanhoudingen op heterdaad door burgers zelf waren gedaan en dat dit ook aan de politie was gemeld.

Miljoenen waargenomen misdrijven Verder bleek dat ongeveer één op de vijf Nederlanders in de voorbije twaalf maanden getuige is geweest van een misdrijf op heterdaad. Het gaat daarbij om circa 2,6 miljoen burgers. Ongeveer de helft van hen heeft één voorval meegemaakt, de andere helft was getuige van meerdere voorvallen. In totaal gaat het om circa 4,6 miljoen door burgers waargenomen misdrijven. Van die 4,6 miljoen misdrijven zijn slechts 0,6 miljoen zaken direct gemeld bij de politie, bijvoorbeeld via 112. Ongeveer 4 miljoen heterdaadwaarnemingen zijn dus niet efficiënt - of in het geheel niet - in een actie omgezet. Bijvoorbeeld omdat burgers ze niet bij de politie meldden, of omdat ze de waarneming pas na dagen of weken doorgaven. Dan is het voor de politie vaak te laat om er nog iets mee te doen. Het spoedkanaal 112 is hét nationaal toegangsnummer voor contact met de politie als ‘iedere seconde telt’. De overheidscampagnes over 112 hebben zich tot nu toe echter alleen gericht op levensbedreigende situaties. Het gevolg is dat dit nummer weinig wordt gebruikt voor het melden van misdrijven. Burgers weten blijkbaar niet dat ook in deze gevallen iedere seconde telt.

Getuigen Meldingen door burgers zijn voor de politie van groot belang bij de opsporing. Het onderhavige onderzoek naar het meldingsgedrag beperkt zich tot getuigen en slachtoffers. Een slachtoffer is vaak emotioneel of fysiek (tijdelijk) niet in staat om een melding te doen. Naar de rol van meldingen door getuigen gaat over het algemeen slechts weinig aandacht uit. Aan het vergroten van de pakkans kunnen getuigen echter in hoge mate bijdragen. Daarom gaat dit onderzoek ook in op de motivatie van getuigen en omstanders.


117

Er is een interessant verschil in het meldingsgedrag tussen slachtoffers en getuigen waarneembaar. Bij de slachtoffers die géén heterdaadmelding deden, is de tevredenheid over het functioneren van de politie in de buurt groter dan bij slachtoffers die de politie wél in kennis hebben gesteld. Bij de getuigen is er ook een verschil tussen de melders en de nietmelders, maar ligt de relatie precies andersom. Burgers die het voorval wél hebben gemeld zijn meer tevreden over de politie dan de mensen die geen melding maakten van een voorval. Met andere woorden: bij de slachtoffers meldden vooral de critici zich, bij de getuigen vooral burgers die vertrouwen in de politie hebben. Dat onderscheid heeft waarschijnlijk te maken met de verschillende posities van getuigen en slachtoffers. Slachtoffers kunnen de politie informeren omdat ze een eigen belang hebben: ze willen hun gestolen spullen terug. Getuigen die een voorval melden, worden vaker gedreven door ideële motieven als een burgerplicht.

Wij vangen boeven, vangt u mee? Een relatief kleine deel (35 procent) van de ondervraagde ooggetuigen is ervan overtuigd dat hun informatie over een net gebeurd misdrijf direct door de politie wordt gebruikt. Dat betekent dus dat men aan de overige 65 procent van de burgers duidelijk moet zien te maken dat de politie hun informatie graag zo snel mogelijk ontvangt. Een relatief klein aantal ooggetuigen gelooft dat de politie direct komt als je bij een misdrijf belt. Dat wil zeggen dat men een groot deel van Nederland ervan moet overtuigen dat de politie in een urgent geval daadwerkelijk komt aanrijden. Minder dan de helft van alle meldingen bevat voor de politie bruikbare formatie, zoals een omschrijving van de dader, diens voertuig of vluchtrichting. Dat betekent dus dat meer dan de helft van alle burgers moet worden bijgebracht dat de politie bij een melding gegevens nodig heeft over signalement, voertuig van de dader en vluchtrichting.

118


Slechts een kwart van alle waargenomen misdrijven wordt binnen enkele minuten aan de politie gemeld. Dat betekent dus dat men 75 procent van het publiek ervan moet doordringen dat ook bij het aanhouden van daders iedere seconde telt. Eén op de negen waargenomen misdrijven wordt binnen enkele minuten via 112 gemeld. En dus moet men het publiek duidelijk maken dat 112 hét aangewezen nummer is voor de melding van heterdaadmisdrijven.

Aanbevelingen Het lijkt erop dat men de criminaliteit op een relatief eenvoudige wijze kan terugdringen. Een investering op de heterdaad pakkans is daarbij van belang. Zo kan men op een relatief eenvoudige manier nog veel winst maken. Een belangrijk deel van die winst is te behalen door overtuigende communicatie: intern, maar evengoed richting het publiek. Allereerst moet het gehele politiesysteem ervan worden doordrongen dat voor het effectief opsporen van verdachten een directe samenwerking met burgers - waarbij iedere seconde telt - noodzakelijk is. Het gaat erom dat iedereen binnen de politie die opmerkelijke initiatiefrol van burgers bij aanhoudingen op heterdaad erkent en ondersteunt. Verder zou men de reactie van de politie bij (meldingen van) misdrijven moeten veranderen. Zo kunnen meldingen van een misdrijf op heterdaad - zeker als er zicht is op daders - de hoogste prioriteit krijgen. Ook moeten de huidige processen bij een directe opsporing met een stopwatch worden doorlopen om te kijken waar nog tijdwinst kan worden geboekt. Ook hier telt iedere seconde. Iets dat zeker bijdraagt aan een hoger aantal meldingen is het persoonlijk terugmelden van de afloop van een voorval aan de burgers die gemeld hebben. Kleine moeite, groot plezier. En de volgende keer zal de melder vast weer de telefoon grijpen.


119

Om het publiek beter voor te lichten over het melden van misdrijven op heterdaad zou een landelijke communicatiecampagne nodig zijn. Deze moet uitleggen dat 112 is bedoeld voor alle politiezaken waarbij iedere seconde telt. Dus ook voor misdrijven op heterdaad. Ze moet tevens duidelijk maken welke informatie de politie van burgers nodig heeft. Wat was het uiterlijk van de dader? Beschrijft u zijn voertuig en geef zijn vluchtroute. Daarnaast moet in de informatiesystemen van de politie een plek komen waar de registraties van aanhoudingen op heterdaad gemakkelijk terug te vinden zijn. Om deze nieuwe kijk op de heterdaadmeldingen te versterken, zou men vanuit de Politieacademie een specifiek onderwijs-, onderzoeken ontwikkelprogramma over directe opsporing kunnen opzetten.

120



Sociaal zwakke buurten Politie in probleemwijken

Het boek ‘Prachtwijken’ vormt de neerslag van het eerste project dat binnen het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde ter hand genomen werd. Het was de bedoeling dat dit project zou uitmonden in een ‘biografie van probleemwijken’. Het onderzoek moest een beeld schetsen van de processen die spelen in probleemwijken en de manier waarop men de veiligheid in deze wijken kan bevorderen. De bronnen voor het onderzoek bestaan - naast wetenschappelijke literatuur van criminologen, antropologen en stadssociologen - uit cijfers, verhalen en beeld. Bij de cijfers gaat het om bestaande onderzoeksgegevens over de kwaliteit van de woonomgeving, gecombineerd met politiedata. Hierdoor ontstond een unieke databank. Met behulp van deze databank analyseerden de onderzoekers zes wijken in Nederland: de Indische Buurt in Amsterdam, Oud-Krispijn in Dordrecht, Woensel-West in Eindhoven, Velve-Lindenhof in Enschede, Pendrecht in Rotterdam en Heerlerheide in Heerlen. Verder is in het onderzoek veel aandacht besteed aan de verhalen van wijkbewoners, politie, ondernemers, bestuurders en wijkprofessionals. Bovendien deden veldwerkers eigen waarnemingen. Om het plaatje te completeren is ook visuele informatie aan de data toegevoegd. Een architectuurhistorica maakte een aantal stedenbouwkundige analyses en het boek bevat ook de resultaten van een fotoreportage. De combinatie van deze uiteenlopende bronnen maakt duidelijk dat dé waarheid over deze wijken niet bestaat. ‘Waarheid’ hangt in dit verband sterk af van de bril waarmee je naar de wijken kijkt. De getallen krijgen alleen betekenis als ze op een bepaalde manier geïnterpreteerd worden. De verhalen zijn wat eenzijdig omdat ze een sterk autochtone basis hebben. De beelden geven alleen de zichtbare buitenkant van de wijken weer. Door te spelen met het standpunt van waaruit je de wijken bekijkt, maakt het boek het complexe totaalbeeld inzichtelijk.

124


Het boek doet een aantal suggesties voor het verbeteren van de veiligheid in de probleemwijken. Belangrijk is dat het daarbij niet alleen gaat om harde of materiële oplossingen, zoals het verbeteren van de inkomenssituatie van de bewoners of het vernieuwen van hun huizen. Het gaat vooral om oplossingen als beter onderwijs, goede opvoeding en een betere handhaving van de openbare orde. Daarbij is een andere aanpak aan te bevelen. Aan het einde formuleert het boek tien aanbevelingen die we hieronder in het kort weergeven. Aanbeveling 1 Beschouw het handhaven van de openbare orde in probleemwijken als een urgente en permanente opgave. Het gezag van de politie in het publieke domein mag niet ter discussie staan. ‘Zero tolerance’ is niet nodig, maar het verstoren van de juridische of sociale orde vraagt om een duidelijk en consistent optreden. Er moet worden opgetreden om de concentratie van storend gedrag op bepaalde plaatsen en tijdstippen zoveel mogelijk te verhinderen. Verloedering en overlast staan bovenaan het lijstje klachten die het gevoel van onveiligheid versterken. Hoe meer overlast en wanorde in een wijk voorkomen, hoe problematischer bewoners het leven in de wijk ervaren. Moeilijkheden op het gebied van leefbaarheid en veiligheid vloeien in de eerste plaats voort uit een verstoring van de juridische, sociale en morele orde. De bewoners van de onderzochte wijken klagen over jongeren die ‘s nachts lawaai maken en vernielingen aanrichten. Geweldpleging, jongeren die asociaal gedrag vertonen, criminaliteit, blowen op straat; veel bewoners storen zich er aan. Vaak gaat het om oudere autochtonen die zich ergeren aan jonge allochtonen. Deze verschijnselen zijn vooral een probleem als ze vaker op één plek voorkomen. Dit gebeurt bijvoorbeeld als er meerdere probleemgezinnen dicht bij elkaar wonen. Op veel ‘rotte plekken’ versterken diverse vormen van verloedering elkaar. Strak handhaven is daarop het enige zinvolle antwoord, vinden de onderzoekers. Een strakker beleid over prostitutie, een harde aanpak van overlast door verslaafden en lik-op-stukbeleid bij hennepkwekerijen. Maar ook het verbaliseren van mensen die huisvuil op straat laten slingeren en het plaatsen van camera’s. Dat laatste gaat overigens niet altijd goed. In Heerlerheide gingen onverlaten er op enig moment met de bewakingscamera’s vandoor.


125

Problematische families wonen meer dan eens geconcentreerd op één plek. In Dordrecht ging de gemeente de ruimtelijke concentraties van asociale families tegen door samenwerking tussen de wijkagent en woningcorporaties bij de toewijzing van woningen aan bepaalde families. Van dat beleid gaat een sterk preventieve werking uit. Aanbeveling 2 Streef in probleemwijken een proces van culturele verheffing na. Probeer de intellectuele en morele hulpbronnen van de bewoners te versterken. Leer de bewoners dat agressie of bedreiging moeilijkheden in het samenleven niet oplossen. Zorg dat jongeren in hun opvoeding voldoende regelmaat en discipline meekrijgen. Laat onderwijzers, huisartsen en andere pedagogische professionals hun normatieve taken waarmaken en grijp alles aan waarmee je de sfeer van geestelijke armoede kunt overwinnen. Strakke handhaving alleen is niet voldoende om de problemen in achterstandswijken te overwinnen. Veel moeilijkheden vinden hun oorsprong in een culturele achterstand. Binnen de samenleving is een scheiding aan het ontstaan tussen een voorhoede van mensen met hogere opleidingen, belangstelling voor politiek, deelname aan sport en een relatief hoog pc-gebruik aan de ene kant, en een achterhoede aan de andere. De mensen uit die achterhoede wonen in de oudere stadsdelen van grote gemeenten, zijn laag opgeleid, verdienen weinig of moeten rondkomen van een uitkering. Ze doen weinig aan sport en kijken veel televisie. De moderniteit die door veel mensen uit de voorhoede wordt omarmd, is eerder een obstakel voor de achterhoede. Door hun situatie en lage opleidingsgraad is hun werkhouding vaak negatief en zijn hun omgangsvormen slecht. Dat verkleint het uitzicht op een normale baan. Moderne werkgevers stellen immers hoge eisen aan hun werknemers, ook op het gebied van sociale vaardigheden en motivatie. Er is een grote kans dat de achterhoede in een neerwaartse spiraal belandt. Uit het onderzoek blijkt dat veel bewoners van probleemwijken een passieve houding aannemen. Ze blijven klagen en ontplooien nauwelijks initiatief. Daarbij gaan mensen in deze wijken vaak op een ruwe manier met elkaar om. Er is sprake van een materiële, maar veel meer nog van een geestelijke armoede. Achter de voordeuren spelen zich veel drama’s af: echtelijke ruzies met geweld, kindermishandeling.

126


Wat uit het onderzoek ook naar voren komt is het negatieve oordeel van veel (autochtone) wijkbewoners over het gedrag van allochtonen. De normen van de achterstandswijken verschillen sterk van de normen die in de rest van de samenleving als ‘normaal’ gelden. Dat heeft in de praktijk tot gevolg dat leerkrachten op scholen meer met opvoeden bezig zijn dan met onderwijzen, zowel waar het gaat om kinderen als om hun ouders. Professionals in de hulpverlening proberen met man en macht structuur, regelmaat en discipline bij te brengen aan de jongeren in deze wijken. Politieagenten hebben grote moeite hun gezag te handhaven. Het culturele gevecht in de probleemwijken is in volle gang. De strijd om normen, waarden en verwachtingen spitst zich toe op het gedrag van adolescenten. Deze jongeren zijn voor een groot deel verantwoordelijk voor de sfeer op straat, die door velen binnen en buiten de wijk als onbeschaafd ervaren wordt. Dat is een reden waarom veel bewoners weg willen. Om deze ontwikkelingen te keren moet een proces van culturele verheffing worden ingezet. Zo stijgt de kans op een gedegen opleiding, een normale baan en een zinvolle besteding van de vrije tijd. Het boek spreekt in dit verband ook wel van een ‘beschavingsoffensief’. Aanbeveling 3 Voorkom dat het sociale weefsel door een overmaat aan demografische mobiliteit wordt aangetast. Het sociale netwerk moet niet worden versterkt, maar verbeterd. Zorg bij het vestigingsbeleid voor een betere spreiding van kansarme huishoudens. Behoud of verstevig de gemeenschappelijke voorzieningen die in probleemwijken het aanknopen van ‘zwakke’ banden kunnen bevorderen. Hoe staat het met de onderlinge contacten in de wijk? Hoeveel alleenstaanden kent de wijk? Hoeveel mensen lopen met verhuisplannen rond? In veel probleemwijken is het sociale weefsel aangetast, blijkt uit internationale publicaties. In deze wijken wonen relatief weinig gezinnen met kinderen. Ook willen veel bewoners van deze wijken verhuizen naar een andere plek. Verder kennen veel probleemwijken hoge percentages allochtone bewoners. Tot slot hebben de bewoners van de probleemwijken vaak weinig contact met elkaar.


127

Het onveiligheidsgevoel wordt groter naarmate het sociale weefsel verder is aangetast. In vier van de zes onderzochte wijken lijkt het sociale weefsel echter niet verzwakt, maar schiet in kwalitatief opzicht tekort. Het weefsel moet daarom eerder verbeterd dan versterkt worden. Dat zou je bijvoorbeeld kunnen verwezenlijken door een cumulatie van kansarme huishoudens te verhinderen en zogenaamde ‘zwakke banden’ te ontwikkelen. Die zwakke banden zijn relatief oppervlakkige relaties met buurtgenoten, kerkgenoten en anderen die je niet zo heel goed kent. Dit soort contacten blijkt erg nuttig bij het vinden van werk of het zoeken naar hulp. Je knoopt als wijkbewoner zwakke banden aan in de wijkwinkel, bij de school van je kinderen, bij het wijkcentrum of in de plaatselijke horeca. Het is dus erg belangrijk dat dit soort faciliteiten behouden blijven. Speciale aandacht zou er moeten zijn voor de neerwaartse spiraal die optreedt als de meer welgestelde wijkbewoners wegtrekken naar een andere wijk, als de veiligheid afneemt en het sociale weefsel achteruitgaat in kwaliteit. Na het wegtrekken van deze mensen worden de leeggevallen plekken vaak opgevuld door financieel en sociaal zwakkeren, waardoor het sociale weefsel verder implodeert. Met alle gevolgen van dien. Aanbeveling 4 Wees voorzichtig met fysieke ingrepen en het renoveren van hele woonblokken. Mocht herstructurering nodig zijn, betrek bewoners dan vroegtijdig bij het proces en zorg dat ze een inbreng krijgen bij ontwerp en uitvoering. Grijp de veranderingen aan om sociale contacten te bevorderen, de betrokkenheid van bewoners bij hun omgeving te versterken en de relatie tussen bestuur en bewoners te verbeteren. Zorg voor een gezonde balans tussen huur- en koopwoningen en een redelijke verhouding tussen prijs en kwaliteit. Bij het aanpakken van probleemwijken denkt men in Nederland al snel aan ruimtelijk en fysiek ingrijpen. Alsof je menselijk gedrag kunt beïnvloeden met stedenbouwkundige middelen... Vroeger had het op de schop gooien van oude wijken wel invloed op het wijkleven. Volkswoningbouw was een succesvol antwoord op armoede en verpaupering. Maar de aanpak in die tijd ging gepaard met een sociaal, cultureel en zedelijk offensief. Naast de huizen werd ook

128


het gedrag van de bewoners aangepakt. Die culturele verheffing van de bewoners droeg zeker net zoveel bij aan het verbeteren van hun bestaan als het verbeteren van hun woningen. De aanpak van een wijk alléén zal nooit leiden tot het elimineren van de sociale problematiek. Veel van de huidige probleemwijken zijn ontworpen vanuit de zogenaamde tuinstadgedachte. Arbeiders zouden een degelijke gezonde en betaalbare woning krijgen en daarmee hun levenswijze verbeteren. De muren van die plannen staan nog overeind, maar de sfeer in de wijken is inmiddels behoorlijk verslechterd. Het lijkt erop dat mensen hun gedrag niet door stenen en beton laten beïnvloeden. De vooroorlogse plannen zijn gemaakt om de arbeidersklasse te verheffen. Er lagen idealen aan ten grondslag. Het ging om veel meer dan bouwen alleen; de bewoners moesten een beter leven krijgen, zich anders gedragen en andere normen aannemen, gebaseerd op een hoger ideaal. Dat laatste deel ontbreekt aan de huidige aanpak van probleemwijken. Nieuwe bouwsels alleen voldoen niet. Er is meer nodig dan nieuwe stenen en structuren. De manier waarop de bestuurders de situatie de afgelopen decennia aanpakten, was niet altijd even sterk. Om de woonsituatie van de bewoners te verbeteren, volgde men sinds de jaren zeventig vooral een liberale politiek. Allereerst met een op zelfontplooiing (’70) gericht beleid, vervolgens met een beleid dat de woonconsument (’80) centraal stelde en daarna met een beleid dat de koopwoning bevorderde (’90). Het effect was veelal averechts. In de betreffende wijken komen alle problemen van de moderne samenleving bij elkaar, zonder dat de overheid bij machte is om bij te sturen. Of in deze omstandigheden een fysiek ingrijpen de situatie verbetert, is twijfelachtig. Niet dat fysiek ingrijpen kwaad kan. Het is een goede basis. Veel huizen zijn krap en toe aan onderhoud. Verder zijn veel mensen in Nederland inmiddels een beetje uitgekeken op de grootschalige en homogene woonwijken. Wat in de jaren zestig en zeventig nog als modern gold, zien mensen tegenwoordig als steriel en kil. Het is echter maar de vraag of een verfraaiing van de wijk zal leiden tot een betere situatie op het gebied van veiligheid en leefbaarheid. Bovendien gaat het bij de aanpak van een wijk niet zozeer om de vraag hoe de wijk er over een paar jaar


129

uit zal zien. De manier waarop een gemeente, woningcorporaties en projectontwikkelaars te werk gaan, is belangrijker. De beslissers en uitvoerders moeten wijkbewoners vanaf het begin betrekken bij het maken van plannen voor ‘hun’ wijk. Doen de initiatiefnemers dat niet, dan is de kans groot dat de bewoners zich tegen de plannen keren en de aanpak eerder negatieve dan positieve gevolgen heeft. Doen ze dat wel, dan kan de aanpak het begin zijn van een aantal mooie ontwikkelingen. Het is makkelijker om draagvlak te verwerven voor de plannen en er kunnen zelfs nieuwe contacten en verbanden voortvloeien uit het wijkproject. Als de plannenmakers zich verdiepen in individuele gevallen, kunnen zij maatwerk leveren. Als de gemeente of een corporatie de bewoners serieus neemt bij de ontwikkelingen, is de kans groter dat ook de wijkbewoners er iets moois van willen maken en het opfrissen van de wijk aangrijpen om de sfeer in de wijk te verbeteren. Veel hangt dus af van de manier waarop het proces wordt ingezet. Ook moeten plannenmakers goed opletten dat zaken in balans blijven. Zo kun je niet rücksichtslos huurwoningen vervangen door duurdere huurwoningen of koopwoningen, in de hoop dat daarmee een welgestelder deel van de bevolking zich in de wijk komt vestigen. Het is verre van zeker dat dit lukt, omdat die gewenste bewoners geen zin hebben om in een ‘slechte’ wijk te gaan wonen. En waar zouden de minderbedeelden dan naartoe moeten, als zij de hogere woonprijzen niet kunnen opbrengen? Daarmee zou je het probleem alleen maar verschuiven. Aanbeveling 5 In probleemwijken moet de positie van het midden- en kleinbedrijf worden versterkt. Stimuleer de vestiging of het behoud van traditionele bedrijfstakken waar ambachtelijk wordt gewerkt. Zorg ervoor dat jonge zelfstandigen op het gebied van dienstverlening en creatieve beroepen een kans krijgen. Investeer in een differentiatie van het huizenbestand en in voorzieningen voor huishoudens met kinderen. De sociaaleconomische situatie in de probleemwijken is niet geweldig. Vrijwel iedereen is het er over eens dat daar iets aan moet gebeuren.

130


In probleemwijken komen verschillende problemen bij elkaar. De werkloosheid is hoog en veel wijkbewoners hebben een laag inkomen, een laag opleidingsniveau en weinig koopkracht. Dat laatste heeft tot gevolg dat de plaatselijke middenstand het moeilijk heeft om te overleven. De meeste wijkbewoners wonen in huurhuizen en betalen een lage huur. Gelukkig is onder dit gesternte nog sprake van een redelijk voorzieningenniveau: er zijn nog aardig wat scholen, buurthuizen, winkels en gezondheidscentra in de wijk. Ook kan de politie er naar behoren haar werk doen. De vooruitzichten voor de bewoners van de zes onderzochte wijken zijn slecht, hoewel geen sprake is van ernstig verval of grote armoede. Ze leiden een marginaal bestaan en leven vaak van een uitkering. Meestal hebben ze een negatieve houding tegenover werk. Ze vinden het normaal dat ze een uitkering ontvangen en gaan lang niet altijd in op het aanbod van betaald werk. Naast hun uitkering zorgen velen ervoor dat ze wat bijverdienen, waarschijnlijk zwart. In de onderzochte wijken constateerde men veel bijverdiensten uit de hennepteelt en oud-ijzerhandel. In feite is hier een nieuw soort onderklasse ontstaan. Volgens een Amerikaanse theorie ontstaat zo’n onderklasse wanneer de industriële werkgelegenheid wegvalt en tegelijkertijd de bevolkingssamenstelling in de oude stadsdelen verandert. Hierdoor concentreren de nadelige effecten van de maatschappij zich steeds meer op bepaalde plekken. Dit proces doet zich ook in Europa voor. Er zijn steeds meer plekken met veel jongeren, werklozen en etnische concentraties, waar tegelijk veel wangedrag, sociale fragmentatie en stedelijk isolement voorkomt. Dit is een ontwikkeling die het sociaaleconomisch potentieel van een wijk aantast. Om deze ontwikkeling te keren en de stedelijk onderklasse te versterken, moeten economische en demografische processen in gang worden gezet. Op wijkniveau kun je weinig doen aan de economische processen die meestal wijken zelfs gemeenteoverstijgend zijn. Je kunt je als lokale overheid daarom beter richten op het verbeteren van het sociale en culturele kapitaal van wijkbewoners. Dat is echter een diepte-investering die pas op langere termijn rendeert.


131

Op sociaaleconomisch gebied kan een overheid zich ook inzetten voor een ommekeer van het proces van een afglijdende wijk. Zo kan de lokale overheid de positie van het MKB versterken, bijvoorbeeld door het creëren van kansenzones voor het kleinbedrijf, door de voorzieningen op het gebied van scholing te verbeteren, het opstarten van een eigen bedrijf te stimuleren met microkredieten en meer van dat soort initiatieven. Verder kan ze werken aan het verhogen van de koopkracht van de plaatselijke bevolking. Bijvoorbeeld door de ruimtelijk concentratie van probleemgezinnen tegen te gaan, of burgers aan te trekken die wat meer te besteden hebben. Daarbij kun je als overheid ook stimuleren dat er meer buurtvoorzieningen komen voor huishoudens met kinderen op het gebied van kinderopvang, sport, vrijetijdsbesteding en gezondheidszorg. Al deze maatregelen vragen echter wel om een krachtige aansturing.

Tot zover vijf aanbevelingen over maatregelen die overheden kunnen nemen om het leven in probleemwijken te verbeteren. Hierna volgen vijf aanbevelingen over de manier waarop overheden en professionals die maatregelen ‘aan de man’ moeten brengen. Want vaak worden de maatregelen wel op papier gezet, maar zijn ze weinig behulpzaam door de manier waarop ze worden uitgevoerd. Aanbeveling 6 Zorg voor erkenning en waardering van burgers die wijkproblemen aanpakken. Spreek bewoners aan op wat ze wel kunnen en stimuleer hun zelfwerkzaamheid. Neem burgers altijd serieus, ook als ze dingen roepen die slecht uitkomen of niet in het beleid passen. Let er goed op dat maatregelen in de wijk niet op een eenzijdige manier aan de bewoners worden opgedrongen. Er is een kloof tussen bestuurders en burgers. Op Europees, landelijk, regionaal en zelfs gemeentelijk niveau. De bewoners uit de onderzochte wijken hebben de nodige argwaan in de richting van overheidsfunctionarissen. Ze stappen niet snel naar de politie met een probleem. Verder zien allochtonen de overheid als een autochtoon systeem en niet als ‘hun’ overheid. Bemoeienis van een overheidsfunctionaris wordt door veel wijkbewoners als bedreigend ervaren en hun wantrouwen is groot.

132


Het is opvallend dat veel professionals in probleemwijken de bewoners als ‘passief’ omschrijven. Ze zeggen bijvoorbeeld dat bewoners maar moeilijk bij een renovatieproces te betrekken zijn. Zij stellen dat professionals iedere keer de kar moeten trekken. Toch laat het onderzoek een aantal buurtinitiatieven zien waaruit blijkt dat wijkbewoners helemaal niet zo passief blijven. Het probleem is niet zozeer dat de wijkbewoners passief zijn, maar dat de bestaande initiatieven van wijkbewoners niet gerespecteerd worden. Actieve bewoners betreuren het dat een stadsdeelraad hen geen aandacht geeft. Ze vinden dat de overheid eenzijdig opereert. Het komt vaak voor dat het plaatselijke bestuur tot maatregelen overgaat zonder daarin de bewoners te kennen. Een typerend voorbeeld is het bord dat op een plein in één van de wijken werd geplaatst met daarop een aantal ‘afspraken’ tussen burgers en overheid. Volgens de wijkbewoners hebben zij nooit afspraken met de overheid gemaakt. Als er een keer handtekeningen worden opgehaald tegen de overlast van jongeren, legt de stadsdeelraad het naast zich neer. Let op: het gaat er nu even niet om of goede argumenten waren om niet in te gaan op de verlangens van de wijk, maar de overheid moet hier wel behoedzaam mee omgaan. Door de handtekeningenactie met één beweging van tafel te vegen, bleef bij de bewoner een smaak van arrogantie hangen en zullen ze zich wel een tweede keer bedenken voor ze nog eens iets op touw zetten. Beter is het om initiatieven die vanuit de wijk komen te stimuleren en ervoor te zorgen dat er een vorm van waardering komt voor de initiatiefnemers. Neem als bestuurder de burgers serieus, ook al ben je het misschien niet met ze eens. Aanbeveling 7 Het verbeteren van probleemwijken vraagt om leiderschap. Daarbij moeten bestuurders een normatief verhaal voor de langere termijn hebben. Ze moeten dat publiekelijk verdedigen en door hun interactie met burgers gezag verwerven. Tijdelijke projecten en pragmatische oplossingen schieten tekort. Het verhaal van de bestuurder moet in ieder geval gaan over de plaats van de betrokken wijk in een grootschaliger geheel. Maak één persoon verantwoordelijk voor de uitvoering en zorg dat hij of zij voldoende slagkracht heeft.


133

Burgers zijn mondiger dan vroeger. Ze hebben een mening en brengen die naar buiten. Oude manieren van gezag uitoefenen worden niet meer geaccepteerd. Daarbij hebben de bestuurders tegenwoordig niet meer - zoals vroeger - een kennismonopolie. Dat komt door de versterkte ontwikkeling van massamedia. Leiderschap krijgt hierdoor een andere betekenis. De burger gehoorzaamt niet zomaar de bevelen die hij van een gezagsdrager krijgt. Het gaat zelfs verder. Een bestuurder moet luisteren naar de burger, vindt men. Bestuurders dienen zich meer en meer te verantwoorden voor hun handelen. Onderhands wat zaakjes regelen met andere bestuurders is er niet meer bij. Al die ontwikkelingen maken van de uitoefening van leiderschap een complexe aangelegenheid. Als leider moet je deze dagen je gezag verdienen. Moderne leiders moeten een goed verhaal hebben. Ze moeten uitleggen wat, hoe en waarom ze doen wat ze doen. Een moderne leider heeft uitstraling. Zijn verhaal is goed, maar het blijft niet bij een verhaal alleen. Hij zet zijn verhaal ook in daden om. Een echte leider laat de burgers zien wat hij kan. In de praktijk komt het nog steeds voor dat bestuurders terugvallen op oude vormen van leiderschap. Dat is minder geslaagd, zeker als wijkbewoners hierdoor vinden dat een bestuur zich arrogant gedraagt. Ook de manier van communiceren tussen bestuurders en burgers moet anders. Indirect werken functioneert niet langer. Je kunt je als bestuur niet meer beperken tot communicatie via een vertegenwoordiger van een bepaalde groep uit de samenleving. Die is namelijk zo complex geworden dat bestaande belangenverenigingen of organisaties nog maar een klein deel van alle wijkbewoners of burgers vertegenwoordigen. Bestuurders moeten daarom op zoek gaan naar andere manieren om erachter te komen hoe de bevolking over een ontwikkeling of situatie denkt. Goed leiderschap vraagt om een langetermijnvisie. Het gaat er niet alleen om dat problemen pragmatisch worden opgelost. Een project op poten zetten om een nu spelende kwestie op te lossen of te verlichten, is niet genoeg. Wijkbewoners hebben er alleen maar baat bij wanneer een project veel langer loopt. Het komt te vaak voor dat een zogenaamde ‘projectencarrousel’ ontstaat. Er wordt dan een project in de wijk gestart,

134


maar zodra het een beetje loopt is het geld op en wordt het project beëindigd. Om na een paar maanden weer door een nieuw project te worden opgevolgd... Voor bewoners is dit frustrerend. Het levert dan ook meestal weinig resultaat op. Kortcyclische projecten zouden daarom van de agenda moeten worden gehaald. Uiteindelijk komt het bij leiderschap aan op personen. Een leider zal zich in de praktijk tegenover burgers moeten waarmaken. Hij zal concrete zaken aan moeten pakken. Bovendien kan de kracht van leiderschap makkelijk versnipperen. Dat vraagt een sterke aansturing. Het leidinggeven moet door het bestuur zo worden aangepakt dat het leiderschap ook zichtbaar blijft. Hoe je dat als bestuur moet doen, is niet eenvoudig, maar in sommige onderzochte steden klonken bijvoorbeeld positieve geluiden over het koppelen van een wethouder aan een ‘eigen’ wijk. Aanbeveling 8 Ga voor elke probleemwijk na wat haar sterke en zwakke kanten zijn. Vorm een coalitie met actoren die een strategische positie innemen. Kies partners die langdurig in de wijk aanwezig zijn, voldoende machtsmiddelen in huis hebben en liever handelen dan vergaderen. Zorg in het bijzonder dat politie, corporaties, basisscholen en ondernemers zoveel mogelijk samenwerken. Produceer zo weinig mogelijk papier en werk samen bij het aanpakken van concrete vraagstukken. Om de problemen in de achterstandswijken aan te pakken moeten meerdere partijen samenwerken. Maar om welke partijen gaat het dan en hoe krijgt die samenwerking vorm? Hoe meer besturen, instellingen of professionele partijen een rol spelen op één gebied, hoe moeizamer de samenwerking loopt. De samenwerking verwordt niet zelden tot een kluwen regels, afspraken en procedures. Soms speelt ook ‘territoriumdrift’ een rol, als instellingen op bepaalde gebieden niet kunnen of willen samenwerken. Dan gaat alle energie op aan de ego’s van betrokken partijen in plaats van aan het oplossen van problemen in de wijk.


135

Een andere zaak die bij de bestrijding van problemen speelt, is geldgebrek. Bij de politie wordt dat vertaald naar capaciteitsgebrek. Een teamchef bij de politie verwoordt het als volgt: ‘We kunnen wel de aard van het problematisch gedrag aan, maar niet de omvang.’ De politie probeert deze capaciteitsproblemen op te vangen door doelmatiger te gaan werken en te reorganiseren. Maar hoewel méér geld in eerste instantie de oplossing voor problemen lijkt, werkt het niet zaligmakend. Als meer geld beschikbaar wordt gesteld, blijken veel instellingen zich namelijk vooral te gaan richten op het binnenhalen van meer subsidie, zonder dat meer werk wordt verzet. Er zijn veel actoren in de probleemwijken actief: onderwijsinstellingen, welzijnswerkers, woningcorporaties, kerken, projectontwikkelaars, commerciële bedrijven, gemeentelijke diensten, politie, culturele instellingen, migrantenorganisaties, reclassering, het OM, jeugdzorg, verslaafdenzorg, opvang voor dak- en thuislozen, openbaar vervoer, sportverenigingen en nog wel een dozijn. Het strategisch gewicht van al die partijen verschilt nogal. Bij het vormen van vitale coalities moeten de meest krachtige actoren samenwerken, voor het beste resultaat. Die kracht heb je als je langdurig in een wijk aanwezig bent (een basisschool bijvoorbeeld). Of als je machtsmiddelen kunt inzetten (Sociale Dienst of de politie). Of als je over kapitaal beschikt waarmee je iets tot stand kunt brengen (zoals woningcorporaties of projectontwikkelaars). Of als je makkelijk tot actie kan overgaan, zonder eindeloos te moeten vergaderen (uitvoerende professionals). Uit het onderzoek komen vier partijen bovendrijven als belangrijke actoren: de woningcorporaties, de politie, de basisscholen en de plaatselijke ondernemers. Partijen die - op grond van de onderzoeksgegevens - minder slagkracht ontwikkelen zijn: instellingen op het gebied van zorg en welzijn, de kerk en…de overheid. De problematische situaties verschillen van wijk tot wijk. Daarom kun je niet een algemene, ideale coalitie van samenwerkende partijen omschrijven. Een goed samenwerkingsverband bestaat uit een coalitie van de krachtigste partijen die op dat moment en op die plek inzetbaar zijn.

136


Aanbeveling 9 Voorkom dat het samenwerken van diensten en professionals op een bureaucratische manier wordt geregeld. Zorg dat ze deelnemen aan een casusoverleg en informatie uitwisselen. Of breng ze onder in één pand waardoor ze dagelijks contact hebben. Of laat ze gezamenlijk huisbezoeken afleggen zodat ze samen bijdragen aan de oplossing van één probleem. En benoem altijd functionarissen die, indien nodig, door de bureaucratie heen kunnen breken. Een goede strategie is een goed begin, maar deze strategie moet ook nog eens worden omgezet in juist handelen. Het voornaamste tactische beginsel houdt in dit geval in dat er één leidinggevende instantie is. En dat is vaak niet zo. Er zijn veel vormen van ketensamenwerking, maar die samenwerking wordt in de praktijk maar zelden waargemaakt. Uit de gevallen waar het systeem wél goed werkte, kun je de conclusie trekken dat het verstandig is om één persoon verantwoordelijk te maken voor het hele samenwerkingsproces. Alle betrokken ambtenaren en werknemers moeten onder deze persoon vallen. Deze verantwoordelijke moet ruime bevoegdheden krijgen voor een afgebakende periode. Ook moet hij of zij slagvaardig zijn en boven de bureaucratie staan. Omdat zo’n samenwerkingsverband vaak nieuwe wegen moet bewandelen, zal de aanpak misschien niet meteen optimaal uitpakken. Daarom is het verstandig om verschillende vormen van casusoverleg te ontwikkelen. In zo’n overleg kunnen betrokken teams met elkaar overleggen hoe de gekozen aanpak in de praktijk werkt en die aanpak - indien nodig - aanpassen. Maar alle initiatieven ten spijt zal samenwerken in de praktijk moeilijker blijven dan het bedenken van de joint forces achter de ontwerptafel. Die samenwerking wordt bevorderd door alle betrokken instanties op één plek te huisvesten. Dat heeft zo zijn voordelen. De onderlinge contacten tussen medewerkers van eenzelfde project zijn makkelijker te onderhouden, een klein overlegje kan à la minute plaatsvinden en de banden worden closer als je bijvoorbeeld regelmatig samen luncht. Ook levert het voordelen op voor burgers voor wie het project bedoeld is. Zij hoeven minder kilometers te maken om alle betrokken projectmedewerkers te zien of te spreken; ze zitten namelijk allemaal in één gebouw. Ten slotte kan het ook een besparing opleveren op infrastructureel gebied.


137

Maar er moet op deze plek wel iets worden genoemd: de professionals moeten in beweging komen. Te vaak nog blijven professionals veilig achter hun beeldscherm zitten, terwijl zij juist de straat op moeten. Bijvoorbeeld om actief huisbezoeken af te leggen en op probleemgezinnen af te stappen. Te vaak wordt gewacht tot problemen heel ernstig geworden zijn voordat deze hulpverleners tot actie overgaan. Aanbeveling 10 Geef meer ruimte aan uitvoerende professionals en laat hun kennis van de plaatselijke situatie tot zijn recht komen. Zorg ervoor dat politiefunctionarissen meer tijd op straat doorbrengen en richt voor elke probleemwijk een laagdrempelige wijkpost in. Zorg voor een betere bereikbaarheid en reageer zo snel mogelijk op meldingen. Breid het netwerk van de agent zo uit dat hij over de hele breedte van de bevolking contacten heeft. Zorg daarbij vooral dat een beter contact ontstaat met allochtone burgers. Als de strategie in een tactische benadering is omgezet, volgt het operationeel handelen. Tijd om op te treden. Maar hoe? Het is belangrijk dat de politie zich weer in het publieke domein laat zien. Bewoners van de onderzochte wijken vinden dat er te weinig contact is tussen wijkagenten en bewoners van de wijk. Dat komt - volgens de politie - omdat ze door een gebrek aan capaciteit geplaagd worden. Maar wellicht spelen meerdere factoren mee. Zo blijkt dat veel wijkagenten een groot deel van hun werktijd besteden aan andere zaken dan hun werk op straat of in de wijk. Meer aanwezig zijn op straat betekent overigens niet automatisch dat er meer gesurveilleerd zou moeten worden. Het openen van wijkposten zou bijvoorbeeld ook goed werken. Dat maakt de toegang tot de (wijk) politie laagdrempeliger. Uit experimenten met dit soort posten blijkt dat daar veel aangiftes worden verwerkt en dat ze een positief effect hebben op de zelfwerkzaamheid van burgers. Verder moeten de politie en andere wijkprofessionals goed bereikbaar zijn. In de probleemwijken liefst 24 uur per dag.

138


Om in contact te komen met de burgers moet je als politie of professional eerst vertrouwen winnen. En voor het opbouwen van een vertrouwensrelatie is tijd nodig. Sommige politiekorpsen streven ernaar een wijkagent maximaal een paar jaar op één plek te laten blijven. Dat is zonde. Waardevolle contacten zijn pas na een paar jaar opgebouwd. Als een wijkagent na al die jaren eindelijk een goed contact ontwikkeld heeft, is het frustrerend als hij naar een andere plek verhuist. Een goed contact van een wijkagent met de buurt kan veel problemen voorkomen. Daarnaast blijft stevig handhaven belangrijk. Een bon uitschrijven is zeker niet in strijd met het behoud van een goede relatie met buurtbewoners. Een belangrijk probleem is vervolgens dat het netwerk van de wijkagenten niet breed genoeg ontwikkeld is. Tijdens het onderzoek kwamen de onderzoekers vrijwel alleen met het autochtone deel van de bevolking in aanraking. De politiemedewerkers lijken vrijwel geen contacten te hebben met het allochtone deel van de steden. De legitimiteit van de politie kan in het gedrang komen wanneer allochtonen de politie zien als representant van een overheid die niet de hunne is. Als het allochtone deel van de bevolking zich afkeert van de politie kan dat ook betekenen dat de politie geen informatie van binnenuit meer krijgt van dat deel van de samenleving. Met alle gevolgen van dien. De informatie van professionals uit het veld is een belangrijke bron voor anderen. Deze professionals in de wijken zijn de ogen en oren van een groot achterveld. Ze winden er vaak geen doekjes om en zeggen waar het op staat. Dat wordt door beleidsmakers en bestuurders nogal eens als ‘politiek incorrect’ gezien. So be it. Politieke incorrectheid is een term die zijn kracht heeft verloren in de moderne samenleving. De softe aanpak van problemen lijkt voorbij, er is een flinke dosis realisme nodig en de uitvoerende professionals dragen daaraan bij. Die uitvoerende professionals hebben nóg een belangrijke taak. Zij voeren het beleid van anderen in praktijk uit. Denk aan de leraar voor de klas, de wijkagent op straat, de ambtenaar bij de Sociale Dienst, de verpleegkundige in de thuiszorg, de chauffeur op de bus, de huismeester van de woningcorporatie en velen meer.


139

Deze mensen zijn het scharnierpunt waarop de leefwereld van de burgers en de wereld van de bestuurders elkaar tegenkomen. Zij belichamen voor probleemwijkbewoners de macht of onmacht van het systeem waartoe zij behoren. Er wordt heel wat van deze professionals gevraagd en het is naar de probleemwijken toe belangrijk dat zij goed functioneren. Daarom moeten op die plekken de beste krachten worden ingezet.

140


Sociaal zwakke buurten Empathie en handhaven

De Utrechtse wijk Ondiep is een volksbuurt met veel sociale problemen, waar jongeren regelmatig overlast veroorzaken. Oudere bewoners in de wijk klagen veel over groepen hangjongeren en stellen dat de autoriteiten daar te weinig tegen optreden. De wijk verloedert en de gemeente laat de wijk aan zijn lot over, vinden de bewoners.

De gebeurtenissen Op zondag 11 maart 2007 krijgt een buurtbewoner het letterlijk aan de stok met een groepje jongeren voor zijn huis. Hij stapt met een knuppel op het groepje af, dat hem echter de knuppel afhandig maakt en hem er een pak slaag mee geeft. Dan gaat de man terug zijn huis in om een mes te halen. Op dat moment komen er twee motoragenten aan. De politie is gewaarschuwd door een andere buurtbewoner. De man loopt met het mes in zijn handen schreeuwend op de motoragent af. Deze voelt zich bedreigd, trekt zijn dienstwapen en schiet op de man, die dodelijk wordt getroffen. In de uren die daarop volgen, is het onrustig in de buurt. Gemeente en politie bereiden zich voor op mogelijke spanningen als gevolg van het incident in de dagen die gaan volgen. Op maandagavond 12 maart leidt de gespannen situatie in Ondiep tot rellen die gericht zijn tegen de politie. De rellen worden verzoorzaakt door jongeren uit de wijk, maar ook door voetbalsupporters en relschoppers die van elders naar de wijk zijn gekomen. De onlusten nemen een zodanige vorm aan dat de ME wordt ingezet. De daarop volgende dagen wordt de wijk zelfs met grote hekken hermetisch afgegrendeld voor mensen die er niet woonachtig zijn. De sfeer is grimmig. Ook op dinsdag zijn er zware rellen. De politie grijpt massaal in om de rust in Ondiep te herstellen en vanaf woensdag wordt het inderdaad rustiger. In het weekend kunnen de hekken worden weggehaald en pas acht dagen na de dood van de wijkbewoner normaliseert het wijkleven.

142


Media In het onderzoek dat naar deze gebeurtenissen is gedaan,4 wordt nadrukkelijk aandacht aan het optreden van de media besteed. Daarbij kijken de onderzoekers alleen naar berichtgeving in kranten. Ze concluderen dat de gebeurtenissen zoals die in de media zijn weergegeven in drie verschillende ‘verhalen’ uiteenvallen: 1) het schietincident op zich, 2) de rellen die erop volgden en 3) een verhaal over het sociale drama in de volksbuurt. In de eerste dagen van de bewogen week in Ondiep ligt de nadruk op de rellen. Over het schietincident als zodanig melden de media relatief weinig. Dat heeft deels te maken met het feit dat de rellen in de ogen van veel journalisten nieuwswaardiger zijn dan het schietincident zelf. Ze verdrongen het incident als het ware naar de achtergrond. Opvallend is dat de omschrijving van de feitelijke gebeurtenissen in de verschillende berichten nogal uiteen loopt. Op de achtergrond speelt nog iets heel anders mee. De autoriteiten en de politie raakten in de loop van zondag de regie even kwijt. ‘They lost control’. De gemeente wist al jaren dat er veel aan de hand was in de wijk, maar ze deed er weinig aan. Het was wachten op een moment dat het mis zou gaan, stellen critici. Daarbij had ook de politie iets uit te leggen: gegeven het verhaal over het incident was het maar de vraag in hoeverre de motoragent juist handelde bij het neerschieten van de wijkbewoner. ‘Management of meaning’ In de loop van woensdag is uit de berichtgeving op te maken dat de autoriteiten de situatie weer in de hand hebben. Volgens de onderzoekers is dit beeld voor een deel terug te voeren op zogeheten ‘management of meaning’. De politie en de burgemeester van Utrecht proberen - met succes - de berichtgeving te sturen en krijgen daar in de media ook de ruimte voor. Het beeld ontstaat dat de onlusten door relschoppers van buiten de wijk (voetbalsupporters) veroorzaakt zijn, terwijl de gemeente en de politie er door een hermetische afsluiting in slagen de wijk met haar bewoners tegen de boze krachten van buiten te beschermen.

4 G. van den Brink, M. Bruinsma red. (2010) Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn: Politie en wetenschap.


143

Tegelijkertijd klinken nogal wat kritische geluiden door over de rol van de media. Die zouden bij sociale problemen meer bezig zijn met het creëren van opwindend nieuws dan met feitelijke berichtgeving. De vraag doemt op of de rellen die Ondiep dinsdag troffen, niet voor een deel zijn toe te schrijven aan het dramatiseren van de maandagavondrellen in de media.

Reactie van overheid en politie op de rellen De gemeente en de politie zijn enigszins overvallen door de gebeurtenissen die op het schietincident volgen. Het is ook geen alledaagse situatie. In eerste instantie lijkt de reactie van wijkbewoners op de dood van hun medebewoner mee te vallen. De sfeer in de wijk is door het incident wel even geschokt, maar niets voorspelt dat er grootschalige rellen aankomen. Misschien zou het vroeg of laat toch wel tot onlusten gekomen zijn, zij het op een ander tijdstip en een andere plek. Uit een analyse achteraf blijkt namelijk dat de rellen mogelijk een wraakoefening zijn van voetbalsupporters van FC Utrecht. Die wraak richt zich op de politie van Utrecht en heeft te maken met steun die deze had gegeven aan haar Franse collega’s bij de bestrijding van Utrechts supportersgeweld in Frankrijk, een week voor de rellen in Ondiep. Het schietincident is aanleiding om de confrontatie aan te gaan. Overigens konden de autoriteiten deze gang van zaken niet van tevoren inschatten. Een reactie vanuit de wijk op de dag direct na het incident is aannemelijker dan rellen op een later tijdstip waarbij niet-wijkbewoners een prominente rol spelen. Vandaar dat de politie op zondag en maandag overdag gewoon de wijk ingaan. Wijkagenten en wijkmedewerkers van de gemeente zijn op hun hoede en vangen signalen op van onvrede. Maar niets wijst op de rellen die maandagavond zouden uitbreken. De politie heeft dan ook weinig reden om over te gaan tot een grootschalig optreden. Waarom zou je overschakelen op een noodscenario als je geen informatie hebt dat zo’n opschaling nodig is?

144


Wat achteraf gezien wel goed uitpakt, is dat politie en gemeente van meet af aan ruime aandacht hebben voor de nabestaanden van het slachtoffer. De band die ze meteen na de gebeurtenissen met de nabestaanden opbouwen, maakt het herstellen van de orde gemakkelijker. En dan gaat het dus toch nog mis. Maandagavond breken er rellen uit. Er wordt een ME-peloton ingezet, maar dat is slecht uitgerust en veel te klein voor de omvang van de onlusten. Het peloton is nauwelijks in staat om de kwetsbare punten in de wijk te beschermen. Tegelijkertijd wordt er opgeschaald en om middernacht wordt een Staf Grootscheeps en Bijzonder Optreden (SGBO) actief. Vanaf dinsdag krijgen gemeente en politie weer grip op de zaak. Strategieën De politie hanteert twee strategieën naast elkaar. Aan de ene kant empatisch optreden, begrip tonen voor de gevoelens in de wijk en bij direct betrokkenen; aan de andere kant een optreden met harde hand. Het optreden in Ondiep is organisatorisch gezien tamelijk complex. Wijkmedewerkers van de gemeente, ambtenaren en de burgemeester, politiemensen en mensen van het Openbaar Ministerie treden door elkaar op. De communicatie binnen de politie, tussen politie en gemeente en tussen politie en OM is niet altijd eenduidig. Ook vallen op bepaalde momenten organisatorische gaten, bijvoorbeeld als op dinsdagavond een groot aantal arrestanten moet worden afgevoerd naar cellen. Er zijn even geen bussen en geen cellen, maar wel een groot aantal arrestanten. De communicatie richting de media is in eerste instantie in handen van het OM; later zullen politie, OM en gemeente gezamenlijk als communicatiedriehoek naar buiten optreden. Ook met de wijk moet gecommuniceerd worden. Via drie brieven zijn de wijkbewoners die week op de hoogte gehouden van de gebeurtenissen en de directe implicaties van het politieoptreden. Een klus die normaal gezien makkelijk zou zijn, maar gezien de omstandigheden niet eenvoudig blijkt. De mensen die deze brieven normaal bezorgen durfden die week de wijk niet in.


145

Analyse: rellen in een probleemwijk De structurele kenmerken van de wijk Ondiep, de relaties tussen alle betrokkenen en het ingrijpen van de autoriteiten leidden weliswaar tot onlusten, maar uiteindelijk liep het niet slecht af. Om te begrijpen wat in Ondiep is gebeurd, moet je de ontwikkelingen op lange, middellange en korte termijn in hun samenhang bekijken. Daarom moeten de gebeurtenissen zowel op een structureel niveau als op relationeel én operationeel niveau geanalyseerd worden. Het structureel niveau Achterstandswijken in Nederland hebben een aantal kenmerken gemeen, waaronder een groot aantal werklozen, een laag inkomen, woningen van slechte kwaliteit, veel klachten over de leefbaarheid, et cetera. Deze kenmerken leiden echter niet automatisch tot rellen. Wel zijn risicofactoren te benoemen oftewel factoren die de kans op een ordeverstoring laten toenemen. De aanwezigheid van één risicofactor in een wijk is doorgaans geen probleem. Bij een cumulatie van risicofactoren daarentegen neemt de kans op rellen toe. Er zijn veel factoren die een zeker risico inhouden. Deze zijn te groeperen in een aantal pijlers. Traditioneel krijgen de fysieke en economische pijler veel aandacht van bestuurders en beleidsmakers. De fysieke risicofactoren betreffen stedenbouwkundige zaken als de kwaliteit van huizen en het stratenplan. De economische pijler betreft zaken zoals de geringe koopkracht in een wijk of het gebrek aan werkgelegenheid. Momenteel is er wat meer aandacht voor de sociale pijler, waarbij het draait om sociaal kapitaal of sociale netwerken. Er is vooralsnog weinig aandacht voor risicofactoren op moreel of cultureel gebied. Denk hierbij aan problemen met opvoeden of aan een agressieve levensstijl. Uit een analyse van de wijken waar zich de afgelopen jaren in Nederland grote rellen hebben voorgedaan blijkt dat ze er fysiek (woontechnisch en stedebouwkundig) gezien niet best voorstonden. Ook economisch gezien blonken ze niet uit. Maar hoewel deze risicofactoren van materiële aard een rol spelen, kun je niet bij voorbaat aannemen dat zij het belangrijkste probleem vormen. Het zou kunnen dat culturele, morele en sociale risicofactoren onderbelicht blijven.

146


Hoewel de cumulatie van risicofactoren de kans op een uitbarsting verhogen, leiden ze niet automatisch tot onlusten. Om de wijkrellen te verklaren moet je naast dit structurele niveau ook kijken naar ontwikkelingen op relationeel en operationeel niveau. Relationeel niveau Bij de rellen van Ondiep hebben ook de relaties tussen groepen actoren een voorname rol gespeeld. Daarbij kan onderscheid gemaakt worden tussen buurtbewoners, het slachtoffer met zijn familie en vrienden, jongeren die aan de rellen meededen, politie, gemeente, wijkprofessionals en de media. Deze actoren (of elementen ervan) gingen in de loop van de gebeurtenissen diverse interacties aan. In feite deden zich vijf soorten interacties voor. • Sommige interacties waren ambivalent van aard en wel in die zin dat positieve en negatieve gevoelens op hetzelfde moment opspeelden. Zo was de relatie tussen politie en wijkbewoners te omschrijven als ambivalent. • Er waren ook interacties die de vorm van een confrontatie aannamen. Tussen jongeren en de politie in Ondiep kwam het bijvoorbeeld gemakkelijk tot een aanvaring aangezien veel van deze jongeren een hekel aan de politie hadden. • Op de derde plaats zijn sommige interacties op een separatie uitlopen. Dat was bijvoorbeeld het geval tussen de bewoners van de wijk en de media: hun omgang stond in het teken van afstand en argwaan. • Ten vierde kan de interactie ook op reparatie van een verstoorde relatie uitlopen. Dat was bijvoorbeeld het geval tussen de wijkbewoners en de overheid. De relatie werd na de rellen door inspanningen van beide kanten gerepareerd. • Ten vijfde kunnen de groepen op een coöperatieve manier met elkaar omspringen. Al voor de rellen in Ondiep uitbraken, werkten verschillende actoren samen aan een betere verstandhouding. Overigens zijn alle interacties tussen deze actoren organisch van aard. De relaties lopen niet altijd volgens eenzelfde stramien en ‘golven’ heen en neer. In dit golvende landschap kun je stellen dat de relatie tussen de politie en de wijkbewoners, in de periode voorafgaand aan de rellen, juist verbeterde. Er was niet lang daarvoor een nieuwe politiechef aangenomen voor het district waarbinnen Ondiep valt.


147

Deze man werd over het algemeen zeer gewaardeerd. Verder was kort daarvoor op verzoek van de wijk weer een wijkagent aan het werk gegaan. Daarnaast was een speciaal politieteam voor straatroof in de wijk actief. Ook op andere manieren werd hard gewerkt aan een goede relatie tussen de wijk en de politie. Maar deze initiatieven hebben enkele jaren de tijd nodig om zich tot een stabiele relatie te ontwikkelen. Zo’n stabiele relatie in wording tussen politie en wijk kent ook pijnpunten. Zo was in de voorgaande decennia een schommelend beleid gevoerd ten aanzien van Ondiep. Eerst kende het district vijf politieposten, maar na een aantal jaren werd dat teruggebracht tot slechts één post. De wijkbewoners vatten dit op als een terugtrekkende beweging van de politie. Dan was er het project ‘Asterix’, met een zero tolerance beleid op het gebied van ovelast. Een paar jaar later werd de intensiteit van dit beleid teruggeschroefd en ging men over tot een dialoog tussen politie en de wijk. Veel bewoners konden dit soort wisselingen in strategie niet volgen. Verder worstelde de politie in de jaren negentig met een groot capaciteitsprobleem, precies in de periode dat de problemen in de wijk toenamen. Weer een ander pijnpunt betreft de aansturing van de wijkagent. De leidinggevende die vanaf eind jaren tachtig in het district werkte, bleek niet in staat eenheid te scheppen. Het politiepersoneel raakte verdeeld in kampen en de wijkteams opereerden uiteindelijk als zelfstandige eenheden. Operationeel niveau Voor een reconstructie van de gebeurtenissen in Ondiep moet er natuurlijk ook naar het operationele niveau gekeken worden. Wat dat betreft zijn de gebeurtenissen tijdens de rellen te beschrijven als de verschillende ‘bedrijven’ van een drama dat zich in de loop van de bewuste week voltrekt. Daarbij kan elk ‘bedrijf’ als een bijzondere combinatie van vijf interactiesoorten (confrontatie, coöperatie, separatie, reparatie en ambivalente reacties) getypeerd worden. In totaal vallen de gebeurtenissen tussen het schietincident en een jaar later in zeven bedrijven uiteen. De meest ingewikkelde fase van de rellen in Ondiep is het vijfde bedrijf. Die fase begint op dinsdagochtend, nadat op maandagavond hevige rellen hadden plaatsgevonden. Tussen politie, OM en gemeente ontstaat dan een stevige coöperatie om de ontspoorde situatie het hoofd te bieden.

148


De driehoek bereikt snel consensus over de voornaamste doelen voor het herstel van de openbare orde. Een analyse van de rellen van Den Bosch een paar jaar eerder - leerde dat snel en adequaat ingrijpen beslissend is voor het herstellen van de rust. Er werden hekken geplaatst rond de wijk, de gemeente stelde een veiligheidsisicogebied in, de politie arresteerde een groot aantal relschoppers en het OM hanteerde een cumulatief boetesysteem. Oftewel: de jeugdige relschoppers werden vanuit meerdere instaties eendrachtig aangepakt en opgepakt. Maar naast een stevig handhaven werd ook ingezet op empathie. De gemeente stuurde brieven naar de bewoners met uitleg van de maatregelen en de burgemeester bracht een bezoek aan de wijk, tot waardering van de wijkbewoners. Verder ging ook de korpschef bij de nabestaanden langs. Dit streven naar reparatie van de verbroken betrekkingen tussen autoriteiten en buurtbewoners blijkt ook uit het instellen van ‘roddelmanagement’; een poging om alle roddels en geruchten met betrekking tot de wijk en de rellen uitgebreid na te gaan. Dat leverde natuurlijk heel wat informatie op, maar daarnaast liet de politie ermee zien dat zij de wijkbewoners serieus nam.

Conclusies en aanbevelingen De conclusie van het onderzoek is dat op structureel niveau te weinig beleid ontwikkeld wordt. De risicofactoren die betrekking hebben op de sociale, culturele en morele kenmerken van achterstandswijken krijgen onvoldoende aandacht van bestuurders en beleidsmakers. Zij lijken niet te beseffen welke gevaren uit een cumulatie van risicofactoren voortvloeien. Om die risicofactoren goed in beeld te krijgen, zouden lokale overheden er goed aan doen om de ontwikkelingen van deze factoren gedurende langere tijd te monitoren. Het is van groot belang deze gegevens jarenlang te registreren en regelmatig een vergelijking te maken met andere wijken. Zo is goed te analyseren of bepaalde risico’s accuut worden en adequaat ingrijpen geboden is. Daarbij is het verstandig om het beleid dat voor een bepaalde wijk eenmaal is ingezet, niet tussentijds te wijzigen. Een beleidslijn heeft vaak decennia nodig om te ‘aarden’ bij de bevolking.


149

Tussentijdse veranderingen leiden ertoe dat gewekte verwachtingen niet worden waargemaakt, waardoor bewoners hun - toch al fragiele - vertrouwen in ‘het systeem’ volledig kwijtraken. Ook de politie moet werken met een lange termijnbeleid. Zij moet een consistente en betrouwbare partner zijn waar burgers op kunnen bouwen. Mede daarom is het niet raadzaam om wijkagenten regelmatig over te plaatsen naar een andere wijk. Verder zou binnen de politieorganisatie meer waardering moeten komen voor het werk van de wijkagent, zowel qua status als qua beloning. Ten slotte is een meer actieve aansturing van wijkagenten wenselijk. De aanpak van de onlusten maakt duidelijk dat, behalve structurele, relationele en operationele factoren, ook persoonlijke factoren (kunnen) bijdragen aan een juiste afhandeling van onlusten. Zo konden de nabestaanden van het slachtoffer in Ondiep in tweede instantie worden begeleid door een politiefunctionaris die (indirect) een relatie had met het slachtoffer. Dit leidde ertoe dat de relatie tussen de politie en de nabestaanden na de eerste emotionele reacties werd hersteld, wat er mogelijk voor zorgde dat de onrust niet veel explosiever werd. Verder zou de bevolkingssamenstelling van deze wijken een punt van aandacht moeten zijn. De onderzoekers betwijfelen of de poging van gemeenten om te investeren in een minder eenzijdige bevolkingssamenstelling (bijvoorbeeld door het vermeerderen van het aantal koopwoningen in een wijk en forse renovatieprojecten) wel zinvol is. Zinvoller is het in hun ogen om een meer specifiek beleid te ontwikkelen met betrekking tot bewoners die problemen opleveren (ongeacht hun culturele achtergrond). Van belang is eveneens dat de politie investeert in een goede relatie met wijkbewoners door in de wijk een informatienetwerk te ontwikkelen en regelmatig overleg te voeren met bewoners. Daarbij moet de politie stimuleren dat de wijkbewoners zelf meer verantwoordelijkheid nemen voor de veiligheid in hun buurt. Bovendien is de relatie tussen de politie en overige professionals van betekenis; door samenwerking met de gemeente en andere instanties is veel winst te behalen. De gezamenlijke aanpak van gemeente, OM en politie - na de eerste rellen op maandagavond - maakten een snel herstel van de openbare orde

150


mogelijk. De strategie van handhaven in combinatie met betrokkenheid tonen, wierp vruchten af. Daarbij werd scherp gedifferentieerd: de betrokkenheid was duidelijk gericht op wijkbewoners en nabestaanden, terwijl de stevige handhaving nadrukkelijk gold voor relschoppers. Een noodzakelijke voorwaarde om goed te kunnen handhaven is uiteraard dat je informatiepositie op orde is. Als je niet weet wat er aan de hand is, kun je niet op de juiste wijze ingrijpen. In Ondiep werd zogeheten ‘roddelmanagement’ toegepast om informatie over op handen zijnde ontwikkelingen te genereren en tevens de buurtbewoners te laten weten dat de politie hen als een serieuze partner zag. De media speelden een dubbelzinnige rol bij de rellen in Ondiep. De relatie tussen media en buurtbewoners, politie of gemeente was er een van gemopper, misnoegen en kritiek over en weer. Sturende partijen moeten zich realiseren dat de media een essentiële rol spelen op het gebied van informatieverstrekking en beeldvorming. Als het goed is, kunnen de media ook een controlerende functie hebben. Hoewel het uitgangspunt moet zijn dat de media hun eigen agenda, werkwijze en verantwoordelijkheid hebben, kunnen instanties effectief invloed uitoefenen door die media zelf van gerichte informatie te voorzien. Als laatste zij gezegd dat een crisis als die in Ondiep ook kansen biedt. Na de rellen is de relatie tussen de bewoners van Ondiep, de gemeente en de politie verbeterd. Een actieve en eerlijke opstelling van alle partijen droeg daaraan bij.

Sociaal zwakke buurten Actieve burgers en veiligheid

Dit boek gaat over de rol die de politie kan spelen bij het bevorderen van de leefbaarheid in achterstandswijken door het ondersteunen van initiatieven van burgers. De overheid probeert haar taken in te krimpen en de eigen verantwoordelijkheid van burgers te versterken, maar buurtparticipatie komt moeilijk van de grond. Zeker in achterstandsbuurten. Nu denken veel beleidsmakers en wetenschappers dat sociale cohesie een overtuigend antwoord biedt op de onveiligheidsgevoelens van burgers. Dit boek rekent echter af met een aantal denkbeelden over achterstandswijken. Bijvoorbeeld met het idee dat in deze wijken een tekort aan sociale cohesie bestaat of dat een meer gemengde bevolking de situatie sterk zal verbeteren. Het is zeer de vraag of burgers wel willen meedoen aan het leefbaar maken en houden van hun wijk of stad. Als er al burgers te paaien zijn voor ‘bewonersactivisme’ dan gaat het vaak om een kleine minderheid die meestal geen representatieve afspiegeling vormt van de bevolking. Toch is deze kleine groep van groot belang voor de leefbaarheid. Voor de politie kunnen bewonersinitiatieven belangrijke functies vervullen. Zo vormen ze een informatiebron over de leefbaarheid, criminaliteit en wat er zoal leeft in een wijk. Verder stelt het burgers in staat hun visie over bijvoorbeeld een veiligheidsplan te delen met de politie en eigen oplossingen aan te dragen. Ten slotte kunnen bewoners door het ontplooien van initiatieven (bijvoorbeeld zelfbeheer of het inhuren van beveiliging) een deel van de verantwoordelijkheid voor de leefbaarheid op zich nemen. Veel bewonersactivisme bestaat bij de gratie van gemeentelijke of politiesteun. Een paradox, als je bedenkt dat deze initiatieven bedoeld zijn om de rol van de overheid bij het vergroten van de leefbaarheid terug te dringen. Ook is dit moeilijk te rijmen met het steeds terugkerende idee dat de politie zich moet richten op haar kerntaken.

152


Over de vraag wat de kerntaken van de politie zijn, lopen de meningen uiteen. Het begeleiden van bewoners hoort daar - volgens critici - meestal niet bij. Burgerparticipatie is nodig bij het vergroten van de leefbaarheid, en de overheid is nodig bij het ontwikkelen van succesvolle burgerparticipatie. Maar welke rol moet de overheid in deze spelen? De politie en sociale professionals blijken vaak geen heldere taakopvatting te hebben als het om burgeractivisme gaat. Er worden verschillende strategieën gehanteerd. Deze studie wil dan ook structuur aanbrengen in manieren om bewonersactivisme te bevorderen. Daarbij wordt antwoord gegeven op twee kernvragen: 1. Welke vormen van buurtactivisme zijn er in achterstandswijken? 2. Hoe kun je bevorderen dat bewoners buurtproblemen aanpakken? Om deze vragen te beantwoorden is uitgebreid literatuuronderzoek verricht. Daarnaast zijn interviews gehouden met bewoners en professionals.

Verbeteren van de leefbaarheid Een eerste hoofdstuk gaat in op projecten in achterstandsbuurten die gericht zijn op verbetering van de leefbaarheid. Projecten die door buurtbewoners zelf zijn gestart, blijken in de praktijk vaak geen lang leven beschoren. Maar dat betekent niet dat activiteiten van de overheid altijd succes hebben. Het Rotterdamse ‘Mensen Maken de Stad’ is daar een voorbeeld van. Officieel wordt dit soort projecten ondersteund door professionals. In de praktijk blijkt echter dat deze projecten teveel worden ‘opgelegd’ aan bewoners. Daardoor ontstaat er geen burgerschap; sociale binding (een ‘wij-gevoel’) wil niet echt tot stand komen onder druk. De poging om zoveel mogelijk burgers te betrekken bij projecten ter bevordering van de sociale cohesie wil maar niet slagen. Bovendien is men te zeer gericht op álle bewoners. In de praktijk blijkt participatie zich te beperken tot een klein groepje actieve buurtbewoners. Dat is niet erg. Die kleine groep kan heel wat bereiken als de betrokkenen goed ondersteund en begeleid worden.


153

De buurtactivisten hebben rugdekking nodig van het systeem. Professionals kunnen daarbij een initiërende en stimulerende rol spelen. Zij moeten doortastend optreden en helder communiceren over wat ze doen, zowel naar andere professionals als naar de buurtbewoners. Uit onderzoek blijkt dat de bereidheid van wijkbewoners om zich actief in te zetten voor de leefbaarheid in de buurt toeneemt naarmate professionals daadkrachtiger in een wijk optreden. Bij alle initiatieven die proberen de leefbaarheid van een gebied te verbeteren, vallen twee aspecten op. Ten eerste blijkt het altijd moeilijk om mensen uit etnische groepen bij deze projecten te betrekken. Ten tweede moet je uitkijken met tijdelijke projecten. De frustratie in een wijk is vaak groot als de ondersteuning vanuit een project plotseling stilvalt omdat een projecttermijn is verstreken. Actieve bewoners Er zijn diverse interviews gehouden met actieve buurtbewoners over hun buurtbemoeienis. Het aantal is echter te klein om van een representatief onderzoek te kunnen spreken. De bevindingen geven wel een indicatie over de motieven van deze mensen en de vaardigheden waarover zij (moeten) beschikken. Zij willen een bijdrage leveren aan de samenleving, meer kennis verwerven over de wijk, mensen leren kennen, gewaardeerd worden en vooral ‘iets doen aan de problemen in de buurt’. De actieve buurtbewoners zijn assertief en hebben een groot doorzettingsvermogen. Ook zijn zij bovengemiddeld opgeleid, communicatief vaardig en weten zij hoe ze met instanties in gesprek kunnen komen. De meeste van de actieve buurtbewoners zetten zich af tegen overlast, misdaad en gedrag dat afwijkt van de normen. Ze verlangen een stevige aanpak van de politie. Het zijn over het algemeen mensen met een ‘doe-mentaliteit’. Hangjeugd en zwerfvuil zijn in hun ogen de grootste problemen. De geïnterviewde buurtactivisten vinden dat instanties te bureaucratisch zijn, maar hebben veel waardering voor kordate professionals die handhavend optreden en ook nog eens communicatief blijken.

154


Sociale cohesie ter discussie Hoewel begrippen als ‘sociale cohesie’ en ‘sociaal kapitaal’ in het lokale beleid zeer populair zijn, roepen ze heel wat vragen op. Allereerst zijn de beide begrippen verre van eenduidig. Door sociale cohesie en sociaal kapitaal als zaligmakend medicijn voor de leefbaarheidsituatie in achterstandswijken neer te zetten, zoomen beleidsmakers en onderzoekers in op de positieve uitstraling van deze begrippen. Vroeger leefden mensen veel meer in harmonie met elkaar dan nu, er was meer saamhorigheid. Vroeger was er meer sociale controle en daardoor was er minder verloedering, is het idee. Maar is dat wel zo? Mensen in achterstandswijken beschikken vaak niet over een solide sociaal netwerk en er is weinig onderling vertrouwen. Ze zijn minder dan mensen uit betere wijken in staat om problemen in de wijk zelf op te lossen. Maar betere onderlinge contacten in de wijk kunnen er ook toe leiden dat iemand niet naar de politie stapt om misdaad aan te geven, zelfs als de dader bekend is. Bijvoorbeeld om de dader en diens familie te vergoelijken of te beschermen. Of uit angst voor represailles uit de buurt. Aan de andere kant doen bewoners van achterstandswijken, door het onderlinge wantrouwen en geringe contacten met buren en buurtbewoners, misschien wel eerder een beroep op de politie voor het oplossen van hun problemen. Sociale bindingen zijn dus niet bepalend voor de activering van burgers. Voor die activering is de perceptie van de kwaliteit van de buurt en de rol die de politie of lokale overheid spelen veel belangrijker. Als de politie in de wijk veel daadkracht toont, zal een wijkbewoner eerder geneigd zijn zich in te zetten. Wat daarbij helpt is dat een bewoner zich thuisvoelt in zijn wijk en zich identificeert met de toekomst van zijn buurt. Hoe kleiner de sociale samenhang binnen een wijk, hoe groter de behoefte van die wijk aan een ‘buitenlandse politiek’. De enkele activisten die in de buurt de zogeheten ‘informele publieke dienstverlening’ op zich nemen, moeten - waar mogelijk - door politie en professionals gefaciliteerd worden in hun werk. Daarbij zijn overbruggende netwerken van groot belang. Voorbeelden van die bruggen zijn contacten met andere activisten en met instituties en verenigingen in de buurt.


155

Via woningbouwcorporaties, scholen of een buurtvereniging kunnen relatief kansarme wijkbewoners in contact komen met professionals als onderwijzers of politiemensen. Door die contacten kunnen ze hun culturele kapitaal (waarden, gebruiken en normen) vergroten. Zo krijgen ze kennis over het systeem waarvan ze deel uitmaken, leren ze taalvaardigheden, omgangsvormen en gedragsregels. Niet omdat het van iemand moet, maar omdat ze met dit culturele kapitaal beter in staat zijn om problemen in de buurt onder woorden te brengen en oplossingen aan te dragen. Het stelt ze in staat om vooruit te komen in het onderwijs of op de arbeidsmarkt. Overbruggend sociaal kapitaal is dus wel degelijk belangrijk voor de wijk. De sociale netwerken zouden daarbij in het teken moeten staan van ‘burgerschap’, ‘fatsoenlijke omgang met elkaar’ en ‘vooruitkomen’.

Werking van sociale mix Wellicht kunnen deze overbruggende sociale contacten gelegd worden doordat koopkrachtige middenklassers in achterstandswijken een eigen huis kopen. Dat is althans een gedachte die sinds de nota Stedelijke Vernieuwing (1996) steeds vaker in beleidsnota’s wordt verwoord. Een sociale mix – vaak geïnitieerd door een grondige renovatie van het huizenbestand – zou de leefbaarheid van ‘slechte’ wijken verbeteren, omdat de beter gesitueerden de rolmodellen kunnen zijn waaraan minder vermogende bewoners zich kunnen optrekken. Rijk zou een voorbeeld kunnen zijn voor arm. Het zou de economische en morele basis van de wijk verbeteren. Het zou de ‘sociale cohesie’ verder kunnen bevorderen. Een andere heersende gedachte is dat huizenbezitters uit de middenklasse eerder opkomen voor hun buurt of gemakkelijker op gemeentelijke instanties afstappen. Zo zouden nieuwkomers als belangenbehartigers voor de overige wijkbewoners kunnen optreden. De rijkere, nieuwe wijkbewoners zouden de sleutels voor een sterkere sociale structuur en een gunstiger sociaal klimaat vormen. Een mooie voorstelling van zaken. Maar hoe ziet de werkelijkheid eruit? Enige kanttekeningen:

156


Wijkbewoners komen vooral voor zichzelf op. Het kan zijn dat de rest van de wijk er ook wat aan heeft, maar daar is de activiteit van bewoners met een eigen huis vaak niet op gericht. De rijkere nieuwkomers zien de wijk doorgaans als een plek waar hun huis nu eenmaal staat, niet als een plek waar ze werken, sporten, uitgaan of ‘socializen’. Hun sociale contacten knopen zij bij voorkeur niet aan in hun eigen woonwijk. Integendeel zelfs. Ze hebben een grote actieradius en zien de hele stad als het gebied waar je je sociale contacten onderhoudt. De sociale samenhang in de wijk wordt dus niet hechter door deze nieuwkomers. Vaak gaan ze ‘klonteren’ en vormen een groep apart. En als ze al een voorbeeld zijn, is het doordat ze anders zijn dan de ‘oude’ bewoners. Het is niet vanzelfsprekend dat zwart en wit of rijk en arm elkaar ‘vinden’ omdat ze in dezelfde wijk wonen. Het is eerder ‘living apart together’. Nieuwkomers zijn dus vooral actief voor hun eigen zaak. Meestal gaat het niet om altruïsten die mede actief zijn om hun buurtgenoten op te stoten in de vaart der volkeren. Het eigen belang spreekt een duchtig woordje mee als men zich inzet voor de leefbaarheid. Dit ‘superieure’ gedrag van de nieuwe bewoners leidt nogal eens tot wrok en revanchistische gevoelens. Bovendien zijn de nieuwe bewoners zelden een stabiele factor voor de wijk. Als het ze niet bevalt, zoeken ze snel een betere omgeving op. Het bovenstaande betreft de grote lijn want gelukkig zijn er ook uitzonderingen. Ook komt het regelmatig voor dat de buurt op een aantal fronten juist wél vooruitkomt door de sociale mix. Maar het roept wel de vraag op of middenklassers de meest aangewezen personen zijn om bewoners met lagere inkomens te prikkelen mee te werken aan een leefbare wijk. Wat dat betreft zijn publieke professionals, sociale instituties en buurtorganisaties beter in staat om wijkbewoners meer burgerschap en een fatsoenlijke omgang bij te brengen en ze ‘vooruit’ te helpen. Scholen, woningcorporaties en andere wijkprofessionals kunnen makkelijker een brug slaan naar de bewoners om zo hun sociaal en cultureel kapitaal te versterken.


157

Onmisbare professionals Wijkbewoners organiseren zich meestal niet vanzelf. In verpauperde buurten blijkt vaak dat conventionele waarden en normen zijn aangetast (cultural attenuation), waardoor het vertrouwen in politie en publieke instituties alsmede het onderling vertrouwen van burgers verminderen. Reguliere organisaties op buurtniveau ontbreken of zijn zwak. Om de veiligheid te vergroten worden de laatste jaren daarom regelmatig ‘partnerships’ georganiseerd tussen opbouwwerkers en politie enerzijds en burgers anderzijds. Het initiatief gaat daarbij vooral uit van de professionals. Het is belangrijk dat dit soort initiatieven een lange adem heeft, want kortdurende projecten veroorzaken na afloop ervan vaak veel scepsis onder wijkbewoners. Actieve burgers voelen zich in de steek gelaten als zo’n project ten einde komt. In Chicago is de afgelopen decennia met redelijk succes een dergelijke aanpak uitgewerkt: de Chicago Alternative Policing Strategy (CAPS). Het gaat om een duurzame overlegstructuur tussen actieve wijkbewoners, politiemensen en opbouwwerkers. Politiemensen en andere professionals nemen het voortouw om partnerships met bewoners op te bouwen. De stad is onderverdeeld in beats (buurten), waar regelmatig ‘beat meetings’ plaatsvinden. Dit zijn overlegmomenten tussen de politie en buurtbewoners over problemen die de bewoners zelf aandragen. Ook zijn er projecten om bepaalde misstanden in de buurt gezamenlijk aan te pakken. Naast de politiemensen spelen opbouwwerkers een belangrijke rol. Zij motiveren burgers en leren hen via trainingen met bepaalde buurtproblemen om te gaan. Daarnaast corrigeren ze de politie waar dat nodig is. Het is niet zo dat de aanpak in Chicago samengaat met de participatie van een groot aantal burgers. Op de 10.000 bewoners komen er gemiddeld maar 21 naar de beat meetings. Maar overleg met enkele bewoners is veel efficiënter dan overleg met de halve bevolking. Het doel van de aanpak in Chicago is immers de bestrijding van urgente problemen in de buurt, niet communitybuilding of het versterken van sociale cohesie.

158


Bij projecten als die in Chicago komt naar voren dat het belangrijk is om contactmomenten tussen burgers en politie met stevige hand in goede banen te leiden. Professionals moeten daadkracht tonen en solide leiderschap. Hoe daadkrachtiger het optreden van de professionals, hoe meer de buurtbewoners bereid lijken om deel te nemen aan de aanpak van problemen in de wijk. Het zijn dus de politie en de sociale professionals die ‘het verschil maken’. Hún initiatief zet burgers aan tot activisme en dat leidt weer tot betere relaties in de buurt, minder criminaliteit en een grotere leefbaarheid (sociaal kapitaal). Met andere woorden: een grotere participatie is niet afhankelijk van het sociale kapitaal (sociale cohesie). Het is eerder andersom: participatie van buurtbewoners brengt meer sociale cohesie voort.

Participatie van bewoners Met deze informatie in het achterhoofd doemt de vraag op hoe je het bevorderen van bewonersparticipatie het beste kunt aanpakken. Er kan onderscheid tussen vijf strategieën gemaakt worden: 1. het bevorderen van identificatie met de buurt; 2. het versterken van ontmoetingskansen in georganiseerd verband; 3. het versterken van normoverdracht binnen instituties; 4. het invoeren van een duurzame overlegstructuur met bewoners en 5. het versterken van het zelforganiserend vermogen van bewoners (‘vitale coalities’). Bevorderen van identificatie met de buurt Als burgers zich niet kunnen identificeren met hun buurt (dat wil zeggen: als ze zich er niet thuis voelen) zullen ze nooit voor hun buurt actief worden. De overheid en organisaties als woningcorporaties kunnen dat thuisgevoel bij burgers vergroten door huizen op te knappen, de openbare ruimte opnieuw in te delen en voorzieningen in de wijk op peil te houden. Een goed beheer heeft een positieve uitstraling op de reputatie van de wijk en een goede reputatie zorgt ervoor dat mensen zich thuis voelen. Ze gaan de buurt waarin zij wonen weer als ‘hun’ buurt ervaren. Het aantrekken of stimuleren van kleine bedrijvigheid en creatieve initiatieven maakt dat de wijk een warmere uitstraling krijgt.


159

Versterken van ontmoetingskansen Beleidsmakers legden de afgelopen jaren veel nadruk op het creëren van ontmoetingskansen in de buurt. Daarmee zouden bewoners zich wat makkelijker het burgerschap eigen kunnen maken. Want burgerschap vereist specifieke culturele en sociale codes. Het stimuleren van contacten draagt er in het algemeen toe bij dat mensen in de publieke ruimte een veiliger gevoel krijgen. Van belang is dan wel dat die contacten niet vluchtig zijn, maar een duurzaam karakter krijgen. Met een multiculturele buurtbarbecue kom je niet ver. Het is goed dat die contacten niet de etnische lijnen volgen, maar dat mensen elkaar gaan herkennen als medesporter, medeouder of medebuurtbewoner. Het zou mooi zijn als er via deze weg een soort publieke familiariteit ontstaat. Toch leiden dit soort contacten niet tot bewonersparticipatie en het samen strijden voor een betere buurt. Er is een institutionele structuur nodig om buurtbewoners over hun problemen te laten spreken, een gedeelde toekomstverwachting te laten ontwikkelen of verantwoordelijkheid te laten nemen. Normoverdracht binnen instituties Als er in achterstandsbuurten niet actief wordt gewerkt aan burgerschap bestaat het risico dat een aantal normen en waarden niet meer tastbaar aanwezig is waardoor de normen op den duur vervagen. Als ouders bijvoorbeeld zelf geen opleiding hebben afgemaakt en niemand hen vertelt hoe belangrijk een goede opleiding is, zullen zij hun kinderen minder snel leren dat ze niet moeten spijbelen of dat ze hun best moeten doen op school. Scholen en woningcorporaties vervullen een belangrijke rol bij het vormen en overbrengen van gedeelde opvattingen over gedrag. Ze moeten actieve buurtbewoners zoveel mogelijk rugdekking geven, zodat deze activisten zich makkelijker staande houden en hun initiatief minder snel verloren gaat. Duurzaam overleg met de bewoners Men zou een vaste overlegstructuur tussen bewoners en professionals moeten invoeren. Wellicht kan het community policing model van Chicago (CAPS) als leiddraad voor Nederlandse steden dienen. In de Nederlandse situatie zou een opzet kunnen worden gemaakt voor maandelijkse bijeenkomsten waarin geïnteresseerde burgers samenkomen

160


met een ‘wijkkwartet’ van politiemensen, opbouwwerkers, medewerkers van woningcorporaties en de wijkmanager. Op deze bijeenkomsten moet dan sprake zijn van een doorlopende behandeling van problemen op het gebied van veiligheid en leefbaarheid. Tijdens deze bijeenkomsten kunnen de aanwezigen samen besluiten welke problemen moeten worden aangepakt en hoe dat moet gebeuren. De bijeenkomsten zouden het karakter van een buurtinstituut moeten krijgen. Door op deze manier professionals en buurtbewoners te laten samenwerken aan een duurzame overlegstructuur zal de onveiligheid waarschijnlijk afnemen. Daarnaast is deze overlegstructuur een goede plek om geplande interventies vooraf aan te kaarten, zowel bij wijkbewoners als bij andere professionals. Verder kan deze overlegstructuur voorkomen dat de politie alleen in contact treedt met groepen wijkbewoners die op dezelfde golflengte zitten als de politie. Iedereen die wil deelnemen aan het wijkoverleg is welkom. Een structureel wijkoverleg naar Chicago-model is natuurlijk niet één op één toe te passen in Nederland. In Chicago is de situatie veel verder uit de hand gelopen dan hier. Ook hebben politie en professionals er een andere verhouding tot de burgers. Zo’n structureel overleg lijkt niet overal in Nederland noodzakelijk of wenselijk. De invoering van het model in de meest onveilige wijken waar weinig onderlinge communicatie bestaat zou voldoende zijn. Daarbij wordt onderstreept dat de deelname van wijkbewoners aan deze structurele wijkbijeenkomsten vermoedelijk bescheiden blijft en dat een selecte groep bewoners volstaat. Maar die activistische enkeling moet wel vanuit de professionele hoek alle steun krijgen. Het versterken van het zelforganiserend vermogen van bewoners (‘vitale coalities’) Willen wijkbewoners participeren, dan is het van belang dat zij geloven in een betere toekomst van de wijk. Aan de van bovenaf geregisseerde bijeenkomsten ter bespreking en bestrijding van bijvoorbeeld de onveiligheid kleeft een negatieve sfeer. Je gaat immers naar zo’n bijeenkomst om te praten over problemen, controle, repressie en sancties.


161

Soms ontstaan spontane initiatieven van wijkbewoners om het imago van de buurt te verbeteren. In die gevallen is professionele bemoeienis niet wenselijk en moet het spontane van de initiatieven gerespecteerd worden. ‘Vitale coalities’ zijn samenwerkingsverbanden van een handjevol activisten dat zich inzet om de buurtkwaliteit te verbeteren. Het gaat daarbij meestal om ‘doeners’, ondernemende figuren die snel en op een creatieve manier hun boodschap uitdragen en lokale politici weten te bereiken. Gemeenten doen er goed aan om deze initiatieven te faciliteren. Om wijkactivisme en samenwerkingsverbanden tussen wijkbewoners en professionals efficiënt te laten verlopen, lijkt een permanente ondersteuning door beroepskrachten wenselijk. Binnen zo’n geïnstitutionaliseerde overlegstructuur vormen beroepskrachten een schakel tussen bewoners, bestuur en hulpverlenende instanties. Deze beroepskrachten zijn de motor achter dit ‘buurtinstituut’, formuleren met bewoners een gemeenschappelijke strategie en vormen met bewoners plannen om acute problemen aan te pakken. Deze professionals leggen verantwoordelijkheid af aan bestuur, bewoners en betrokken instanties. Het samen optrekken van politie en opbouwwerkers binnen zo’n overlegstructuur heeft als voordeel dat ze elkaar in evenwicht kunnen houden. De opbouwwerkers corrigeren de politie als die zich te veel beperkt tot criminaliteitsbestrijding. Aan de andere kant kunnen politiemensen bijsturen als de opbouwwerkers op een ‘softe’ manier te werk gaan en teveel begrip voor dwarse wijkbewoners aan de dag leggen.

Professionals over buurtwerk De overheid wil de burgers verantwoordelijker maken voor het leefbaarder maken van hun leefomgeving. Aan de andere kant grijpt de overheid meer dan voorheen in om de veiligheid te waarborgen en criminaliteit te bestrijden. Dat lijkt een paradox. Toch is dat de conclusie die is op te maken uit de vele gesprekken met wijkprofessionals over buurtactivisme en hun rol daarbij. De betrokkenen gaven aan dat – het is vaker gezegd – een lange adem nodig is om wijken weer leefbaar te maken.

162


Een aantal observaties: Veel professionals beseffen niet voldoende hoe belangrijk hun rol is bij het motiveren van burgers. Verder zitten er enkele voetangels aan hun werk. Bijvoorbeeld het verschijnsel dat wordt omschreven als de ‘professionele barrière’: professionals zijn gewend om zelf oplossingen te bedenken voor buurtproblemen en niet om burgers te stimuleren deze problemen zelf aan te pakken. Een andere voetangel is het zogeheten ‘bestuurlijk plafond’: gemeenten en stadsdeelkantoren doen vaak weinig met voorstellen of adviezen van burgers en professionals. Vaak verdrinken initiatieven in een bureaucratisch moeras. Hierdoor komt het regelmatig voor dat een samenwerkingsproject tussen burgers en professionals slecht van de grond komt. Dat heeft een zeer negatieve weerslag op de samenwerking in de wijk. Het van onderop laten ontkiemen van projecten is wezenlijk. Voorgekookte en van bovenaf opgelegde projecten in de buurt hebben minder kans om te slagen dan projecten die voortvloeien uit buurtactivisme, gesteund door professionals. De professionals waarmee gesproken is, gaven aan wel enig heil te zien in een solide overlegstructuur met actieve wijkbewoners. In die overlegstructuur zouden de problemen moeten worden besproken. In ieder geval zouden een wijkagent, een opbouwwerker, een wijkmanager en iemand van de woningcorporatie aan dit overleg moeten deelnemen. Een overmaat aan professionals kan echter leiden tot een minder slagkrachtig orgaan, omdat vaak teveel verschillende belangen een rol spelen. Belangrijk is dat zo’n overlegstructuur mandaat heeft. De plannen die bewoners aandragen moeten daadwerkelijk en relatief snel worden geëffectueerd. Verder is het belangrijk dat de politie zich in zo’n samenwerkingsverband een betrouwbare partner toont. Dat is (zoals ook bij onze bespreking van het handelen door wijkagenten bleek) nog niet altijd het geval.


163

De regie op de aanpak van wijkproblemen hoort volgens de buurtprofessionals bij de gemeente te liggen. De politie heeft als taak de leiding te nemen in urgente situaties van onveiligheid. Verder moet de politie een rol spelen bij het opbouwen van een vertrouwensband met de wijkbewoners. Zij moet daarom duidelijk zichtbaar, aanspreekbaar en bereikbaar zijn. Bijvoorbeeld door veel door de wijk te fietsen en te lopen.

Tot slot Kort gezegd kunnen de volgende vijf aanbevelingen gedaan worden: • ontwikkel buurttrots • maak buurtinstituties sterker • selecteer daadkrachtige professionals • organiseer een vaste overlegstructuur met bewoners • richt je daarbij op een kleine groep activisten.

164



Maatschappelijke opdracht Legitimiteit van het politieoptreden

Het begrip legitimiteit is op niet te ontwarren wijze vervlochten met macht, gezag, vertrouwen en gehoorzaamheid. Al deze begrippen zijn op diverse manieren op te vatten. Bovendien varieert het gebruik van een begrip als ‘legitimiteit’ per tijdsperiode en per wetenschapsgebied, waardoor het streven naar een min of meer eenduidige omschrijving onbegonnen werk is. Laten we daarom kiezen voor een historische benadering en de geschiedenis als een proces van sedimentatie opvatten. Daarbij liggen de verschillende perspectieven als ‘lagen’ over elkaar. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen een filosofisch, strategisch, tactisch en operationeel perspectief, maar we moeten ook de vraag stellen hoe deze perspectieven op elkaar inwerken. Een en ander leidt tot een moderne opvatting van legitimiteit, waarbij het niet gaat om een definitie of een dilemma, maar om een combinatie van krachten die met verschillende dimensies van onze historische realiteit verbonden zijn.

1. Het filosofisch perspectief De legitimiteit van de politie is verbonden met die van de overheid in meer algemene zin. Men kan de geschiedenis van de rechtsstaat opdelen in enkele grote perioden die zich door een eigen vorm van legaliteit kenmerken. Een eerste periode strekt zich uit van 1848 tot circa 1900 en wordt gedomineerd door de ‘nachtwakersstaat’. De overheid heeft een beperkte omvang en bemoeit zich, in het kader van een liberale filosofie, zo min mogelijk met de maatschappij. Er is onmiskenbaar sprake van legaliteit, maar deze neemt een formeel karakter aan. Ze berust op een samenhangend stelsel van abstracte wetten waarbinnen het individu zijn rechten realiseert, maar zonder dat het in zijn bewegingsvrijheid

168


al te zeer belemmerd wordt. Zij komt uit de centrale waarden van de liberale samenleving voort: de beginselen van vrijheid en gelijkheid die met de burgerlijke revoluties aan het eind van de achttiende eeuw op de agenda geplaatst waren en vooralsnog alleen in formeelwettelijke zin gerealiseerd werden. Hoewel de overheid een bescheiden rol toekomt, is ze in één opzicht fundamenteel en wel als het om veiligheid en openbare orde gaat. Wanneer die worden bedreigd, mag inbreuk op de rechten van burgers gemaakt worden. Aan het eind van de negentiende eeuw roept deze constellatie steeds meer kritiek en vraagtekens op. Processen als industrialisatie en verstedelijking zorgen voor nieuwe maatschappelijke ongelijkheden die men niet met formeelwettelijke middelen kan opheffen. Overheden zien zich gedwongen getroffen burgers in bescherming te nemen of van compensatie te voorzien. Wetgever en rechters interveniëren vaker in het maatschappelijk leven, bijvoorbeeld waar het gaat om de leerplicht of de arbeidssituatie. De overheid kan zich niet langer beperken tot openbare orde en veiligheid. Behalve politionele argumenten spelen ook morele argumenten een rol, waarbij men sociale rechtvaardigheid nastreeft. Bepaalde delen van de arbeidersklasse beginnen zich te organiseren en krijgen als machtsfactor steeds meer gewicht. Naast de arbeidersbeweging wordt eind negentiende eeuw ook een vrouwenbeweging actief. Men wil meer dan het garanderen van de liberale vrijheden en dringt aan op het bevorderen van sociale gelijkheid en het beschermen van zwakke groepen. Daarmee komt een nieuw type legitimatie op. Een legitiem optreden van de overheid vereist niet alleen dat zij het formeelwettelijke stelsel respecteert, maar ook dat ze in voldoende mate rekening werkt aan het bevorderen van sociale rechtvaardigheid. De derde periode begint in 1945 en brengt weer andere elementen met zich mee. De overheid gaat geleidelijk over tot een collectivering van de voornaamste bestaansrisico’s. Er komen in de loop der jaren steeds meer regelingen tot stand die de bevolking tegen de gevolgen van ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom verzekeren. Dat wordt gemotiveerd door het besef dat deze risico’s niet zozeer uit het handelen van afzonderlijke individuen voortkomen, maar uit de maatschappelijke situatie waarin zij (veelal ongewild) terechtkomen. Er treedt dan ook een scheiding op tussen het individuele geweten en het institutionele arrangement.


169

De wetgever denkt steeds minder in termen van persoonlijke schuld, maar beoogt een doelmatige regeling van de aansprakelijkheid. Daarbij is meer dan de sociale rechtvaardigheid in het geding en zeker meer dan een legale formaliteit. Men minimaliseert het individuele risico en de overheid brengt vele collectieve arrangementen tot ontwikkeling. Mede daardoor komen politiek en beleid sterk in het teken van financiële zekerheid te staan. De overheid legitimeert haar beleid door te verwijzen naar inkomenseffecten en een gelijke verdeling van meevallers of tegenvallers op economisch vlak. Ten slotte vangt midden jaren zeventig een vierde tijdperk aan. Veel burgers staan afwijzend tegenover traditionele gezagsverhoudingen en vragen aandacht voor hun eigen denkbeelden. Eerst in de vorm van sociale bewegingen die kritisch tegen het overheidsbeleid aankijken, later in de vorm van professioneel geleide organisaties die het beleid met acties proberen te beïnvloeden. Een en ander leidt tot een nieuw soort legitimiteit waarbij het niet alleen om de uitkomsten van besluitvorming gaat, maar ook om het spel als zodanig. Het vaststellen van wetten en regels zou niet langer een zaak van overheden moeten zijn; het is iets wat de burgers raakt. Vandaar een grote belangstelling voor procedures en voor vaardigheden die nodig zijn om aan de besluitvorming te kunnen deelnemen. De overheid heeft te maken met mondige burgers die een actieve rol opeisen, en met vaardige professionals die in onderlinge samenspraak vorm geven aan het beleid. Dit leidt tot een vierde vorm van legitimiteit: wetten en andere maatregelen zijn alleen geloofwaardig als men zichzelf daarin herkent. Communicatie en informatie worden steeds belangrijker. Het is evident dat dit soort indelingen geen recht doet aan het ingewikkelde verloop van onze politieke geschiedenis. Maar het brengt wel in herinnering dat het politieke spel in verschillende perioden anders wordt gespeeld en dat dit gevolgen heeft voor de wijze waarop de overheid zich legitimeert. Beter is het om deze opeenvolging te zien als een proces van sedimentatie in geologische zin. Het gaat om meerdere lagen die op verschillende tijdstippen ontstaan, waarbij een oude laag weliswaar door een jongere wordt overdekt, maar zonder dat deze verdwijnt of haar betekenis verliest. Men kan zelfs zeggen dat de oudste lagen het belangrijkst zijn, omdat zij ten grondslag liggen aan de rest.

170


Het probleem is alleen dat die oudste laag relatief onzichtbaar is en het publieke debat zich altijd richt op de meest recente ontwikkeling. Vertaald naar de vormen die zojuist besproken zijn, stellen we voor om de formele legaliteit als een eerste laag te zien. Zij vormt de harde en beproefde ondergrond van de liberale staat die alle burgers de zekerheid van vrijheid en gelijke rechten geeft. De tweede laag heeft betrekking op de sociale rechtvaardigheid. Zij is weliswaar binnen het kader van de rechtsstaat geformuleerd, maar brengt toch een nieuwe dimensie met zich mee. Op basis daarvan is na de Tweede Wereldoorlog de verzorgingsstaat gebouwd; er zijn andermaal nieuwe elementen toegevoegd, maar zonder dat de basis verlaten is. En ten slotte ontstond de afgelopen decennia een streven naar de meer directe betrokkenheid van burgers en professionals. Voor de tijdgenoten komt het vraagstuk van de legitimiteit met elke periode in een nieuw licht te staan, maar vanuit een historisch gezichtspunt kan men het beter als een proces van stapeling of cumulatie opvatten.

2. Het strategisch perspectief De vragen die men bij de legitimiteit van het overheidsoptreden kan opwerpen, gaan uiteraard ook op voor de politie. Tegelijkertijd neemt de politie te midden van alle overheidsdiensten een bijzondere positie in, omdat zij met de uitoefening van het geweldsmonopolie is belast. Daarmee is een aantal specifieke legitimiteitvragen in het geding die we alleen kunnen beantwoorden als we de strategische positie van de politie in de samenleving onder ogen zien. Die positie is onderhevig aan verandering en moet van tijd tot tijd opnieuw doordacht worden. Daarom knopen we hier aan bij een belangrijk richtinggevend document namelijk: ‘Politie in Ontwikkeling’ (2005). Uitgangspunt van dit visiedocument zijn de drie hoofdtaken die in de Politiewet van 1993 genoemd worden. De politie houdt zich bezig met: 1) handhaving van de openbare orde, 2) opsporing van strafbare feiten en 3) verlenen van hulp in noodsituaties. Uit deze drie leiden de auteurs een vierde taak af: signaleren en adviseren. Van deze taken is de tweede eigenlijk het oudst: het opsporen en aanhouden van burgers die een


171

strafbaar feit gepleegd hebben, en ervoor zorgen dat ze hun verdiende straf krijgen. Bij die functie is de inzet van het geweldsmonopolie onvermijdelijk. Geen wonder dat ‘boeven vangen’ door het brede publiek als de eigenlijke taak van de politie wordt opgevat. Nu laat ‘Politie in Ontwikkeling’ zich daar relativerend over uit. Om te beginnen hebben de auteurs geen hoge pet op van repressief optreden bij het terugdringen van de criminaliteit. De bijdrage van het strafrecht aan het verhogen van de veiligheid zou door de publieke opinie overschat worden. Vervolgens maken de auteurs bezwaar tegen de stelling dat het bestrijden van criminaliteit de kerntaak van de politie is. Ze houden nadrukkelijk vast aan de nevenschikking van opsporing, handhaving en hulpverlening en weten zich daarin gesteund door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) die stelt dat effectieve rechtshandhaving slechts één van de voorwaarden vormt voor het goed functioneren van de rechtsstaat. Het staat echter buiten kijf dat repressief optreden een cruciale taak van de politie is. Een tweede belangrijke taak van de politie is het handhaven van de openbare orde en toezicht houden op het maatschappelijk verkeer. Als vertegenwoordiger van de overheid oefent de politie haar gezag uit in de openbare ruimte. Zij is de instantie waarop de burger altijd een beroep kan doen, ook wanneer anderen het laten afweten. We weten dat deze functie in de loop der jaren wisselend is opgevat. Tot ver in de jaren zeventig moest de politie gewoon de orders van het bevoegd gezag uitvoeren. In later jaren vatte men het handhaven in Nederland tamelijk luchthartig op en werd het gedogen populair. Vanaf eind jaren negentig klinkt weer een roep om strenger optreden en vindt men dat de politie haar rol als vertegenwoordiger van het (overheids)gezag te veel verwaarloosd heeft. De derde taak behelst een aantal activiteiten die neerkomen op maatschappelijke dienstverlening. Deze taken ontvouwden zich vooral in de jaren tachtig en negentig; een proces dat werd gestimuleerd door het verschijnen van ‘Politie in Verandering’ (1977). Dit rapport pleitte voor een vermaatschappelijking van het politiewerk, voor betere contacten tussen politie en burgerij, voor werken op basis van ‘kennen en gekend worden’ en voor een gebiedsgebonden werkwijze.

172


De politie moest zich uitdrukkelijk in dienst van de burgerij stellen en handelen op basis van maatschappelijke betrokkenheid. Daarmee kwam meer nadruk te liggen op de politieagent als hulpverlener en partner in het lokale veiligheidsbeleid en minder op zijn rol als toezichthouder of handhaver van de rechtsorde. Een en ander zorgde ervoor dat het takenpakket van de politie werd uitgebreid. Die uitbreiding wordt met ‘Politie in Ontwikkeling’ nog verder doorgevoerd. Zo vatten de auteurs van dit rapport het beginsel van community policing tamelijk ruim op. Het verwijst in hun ogen niet alleen naar wijk of buurt, maar ook naar toezicht op bepaalde sectoren of gemeenschappen (‘policing of communities’) Verder kijken ze niet alleen naar onveiligheid in objectieve termen maar ook naar de subjectieve beleving van burgers en betrokkenen. Ten slotte vinden ze het van belang dat de politie voor alle groepen en culturen openstaat. Al met al een tamelijk ambitieuze agenda die een zware wissel trekt op de beschikbare capaciteit. Aan dit toch al brede takenpakket voegt ‘Politie in Ontwikkeling’ een geheel nieuwe dimensie toe die men de ‘nodale oriëntatie’ noemt. De achtergrond daarvan is dat de voorwaarden van het oude veiligheidsconcept zijn ondermijnd. Traditioneel was veiligheid gebaseerd op geografische grenzen, maar dat gaat steeds minder op. De moderne maatschappij kenmerkt zich door een algemene mobiliteit. Sociale processen worden meer en meer bepaald door de stromen van mensen, goederen, geld en informatie. Dat schept niet alleen nieuwe kansen voor sociale uitwisseling of economische bedrijvigheid, maar ook voor terreur en criminaliteit. Er is speciale aandacht nodig voor de knooppunten waar die stromen bij elkaar komen. Daar kan men de mate van anonimiteit terugbrengen en het kwaad signaleren of tegenhouden. Voorbeelden van dergelijke knooppunten zijn ringwegen en luchthavens. Hoewel ‘Politie in Ontwikkeling’ bewust over een nevenschikking van taken spreekt, is dat in historisch opzicht niet goed verdedigbaar. Het zou beter zijn om – analoog aan de vorige paragraaf – te spreken van een sedimentatie of stapeling waarbij bepaalde taken al heel lang door de politie worden uitgevoerd, terwijl andere van meer recente datum zijn. In die gedachtegang zou men de inzet van het geweldsmonopolie tegen


173

criminelen en het bewaken van de openbare orde als de oudste en meest klassieke taken van de politie kunnen zien. In de loop van de jaren zeventig kwamen daar functies bij op het gebied van publieke dienstverlening en momenteel ontwikkelt zich een nieuwe opgave op het gebied van de informatieverwerking. Het verschijnen van nieuwe taken betekent niet dat oude minder relevant worden; de nieuwe taken worden aan de oude toegevoegd en vinden daarin hun basis. Dat is zeer relevant voor een politie die zich naar de samenleving wil verantwoorden.

3. Perspectief van de tactiek Zo komen we bij het derde niveau waarop men de legitimiteit van het politionele optreden kan beoordelen: het tactische. Hier gaat het niet om de vraag hoe we tegen de politie als overheidsorganisatie in algemene zin aankijken (paragraaf 1) en ook niet om de strategische problematiek die met het geweldsmonopolie te maken heeft (paragraaf 2), maar om de meer concrete vraag hoe de politie in een sociale situatie functioneert. Dat zal in de regel door lokale of regionale omstandigheden bepaald worden, en door de vraag welke houding burgers tegenover de rechtsstaat aannemen. Het is evident dat er op dit punt aanzienlijke verschillen zijn. In de eerste plaats gaat het om een onderscheid tussen burgers die zich aan de wet houden en burgers die een delict plegen. Denk aan (jonge) mannen met een riskante levensstijl die zich regelmatig aan asociaal of agressief gedrag te buiten gaan. Of aan voetbalhooligans die in het weekend de kick van een gewelddadige confrontatie opzoeken. Er zijn mensen die zich bezighouden met vrouwenhandel, drugsvervoer, wapenhandel en overige vormen van georganiseerde criminaliteit. Of men kan denken aan degenen die om politieke of religieuze redenen naar geweld grijpen, aanslagen plegen of ontvoeringen op touw zetten. Tegenover al die groepen hanteert de politie repressieve middelen. Voorbeelden daarvan zijn afluisteren, infiltreren, inzet van ME, aanhouden en waar nodig doodschieten. Afgezien van degenen die een delict plegen, kan onderscheid tussen drie soorten burgers en sociale omgevingen gemaakt worden.

174


De eerste groep kan men aanduiden als ‘bedreigde burgers’. Dat zijn mensen die weinig vertrouwen hebben in de parlementaire democratie en bij verkiezingen vaak thuisblijven. Ze vinden dat de overheid niet naar behoren functioneert, maar leggen zelf weinig politieke interesse aan de dag. Ze voelen zich onzeker als het om morele vragen gaat en neigen tot een autoritaire habitus. Ze vinden dat er sterke leiders nodig zijn en dat men asociale elementen met harde hand uit de samenleving moet verwijderen. Deze burgers leven veelal van een uitkering of een bescheiden inkomen, hebben weinig opleiding en wonen vaak in buurten waar tal van problemen bij elkaar komen. In deze ‘achterstandswijken’ zijn op het gebied van veiligheid twee zaken van belang: de politie moet er dominant aanwezig zijn en ze moet voldoende menskracht inzetten. Het ondubbelzinnig handhaven van wettelijke regels is een belangrijke prioriteit. Gedogen is voor een dergelijke buurt funest, omdat jongeren een loopje met de agent nemen. Daarom moet men krachtig optreden en overtredingen direct aanpakken. Soms is een vorm van ‘sociale herovering’ noodzakelijk, bedoeld om duidelijk te maken wie de baas op straat is. Bij de tweede groep burgers volgt de politie in het algemeen een andere werkwijze. Het gaat om mensen die loyaal zijn aan de Nederlandse rechtsstaat, maar zonder dat ze er uitgesproken opvattingen op na houden. Ze zijn soms in hun eigen buurt of op sociaal gebied actief, maar stellen zich in politiek opzicht veelal afwachtend op. Mede daarom kan men ze omschrijven als ‘berustende burgers’. Met betrekking tot openbare orde en veiligheid zou men vooral hun eigen verantwoordelijkheid moeten bevorderen. In de middenstandswijken waar zij wonen, kan de politie het beste een open en toegankelijke houding aannemen. De nadruk ligt niet op het vangen van boeven, maar op het bevorderen van preventie en zelfwaakzaamheid. De wijkagent gaat geregeld bij de bewoners langs om te horen wat er speelt en streeft naar samenwerking, maar zonder dat hij de veiligheidszorg volledig overneemt. Enerzijds moet de politie adequaat reageren als burgers bepaalde vragen of behoeften op het gebied van veiligheid hebben, anderzijds spreekt de politie de bewoners aan op zaken die zij samen kunnen regelen. De derde groep kan men benoemen als ‘bedrijvige burgers’. Het zijn doorgaans mensen met een goed inkomen die een hoge opleiding hebben genoten. Ze geven blijk van veel politieke belangstelling,


175

leggen vaak sociale activiteiten aan de dag en nemen tegenover de parlementaire democratie een positieve houding aan. Ze houden er in moreel opzicht duidelijke opvattingen op na en ze moeten niets hebben van sterk leiderschap. Ze wonen veelal in ‘voorstandsbuurten’ (deze term is van Pieter Winsemius), komen gemakkelijk tot afspraken en leggen veel onderling vertrouwen aan de dag. Ze zijn bereid te investeren in hun eigen veiligheid, bijvoorbeeld door een alarminstallatie aan te leggen of particuliere bewaking in te huren. Met andere woorden: het gaat om actieve burgers die over het veiligheidsbeleid in hun omgeving nadenken en zich op een eigen bijdrage laten aanspreken. In tactisch opzicht kan de politie zich hier toeleggen op signaleren of adviseren, en op een juiste communicatie. Zo blijkt dat de legitimiteit van het politieoptreden mede afhangt van de vraag om welke burgers het gaat en wat hun sociale situatie is. De politie moet haar middelen - afhankelijk van het probleem - op een andere wijze inzetten. Dat vraagt nadrukkelijk om regie door de plaatselijke overheid. Uiteindelijk formuleert de gemeente het veiligheidsbeleid dat behalve de politie ook onderwijs, welzijnswerk, woningcorporatie, horeca en andere plaatselijke spelers raakt. Er zijn echter maar weinig gemeenten die hun rol als regisseur in voldoende mate waarmaken.

4. Het operationeel perspectief Ten slotte komen we bij de vraag hoe dit alles op een operationeel niveau gestalte krijgt. Men kan zich afvragen wat de legitimiteit van het overheidshandelen in algemene zin uitmaakt, men kan proberen de legitimiteit van de politiefunctie te versterken en men kan legitimiteit op het niveau van de gemeente nastreven. Maar dat blijft allemaal abstract als het niet in het dagelijkse werken van de politieman of -vrouw tot uiting komt. In laatste instantie moet de legitimiteit op straat verdiend worden en dan komt het aan op de interactie tussen individuele politieambtenaren en individuele burgers. Daarbij kan opnieuw een onderscheid tussen meerdere componenten gemaakt worden. Laten we eerst kijken naar de vraag hoe de politie met gevaarlijke situaties en fysiek geweld omgaat. Gegeven de aard van het politievak zijn die situaties onvermijdelijk, maar het betekent niet dat alle agenten goed voorbereid of voldoende vaardig zijn.

176


Gespecialiseerde onderdelen als arrestatieteams of mobiele eenheden hebben doorgaans een goede training ondergaan. Ze maken gebruik van heldere bevelslijnen, een vaste taakverdeling en deugdelijke communicatiemiddelen waardoor de toepassing van geweld op een professionele wijze in haar werk gaat. Hoe ziet de operationele situatie eruit als het om handhaving van de openbare orde gaat? Dat is een stuk problematischer. Met name in de grote steden hebben veel burgers lak aan het naleven van verkeersregels. Daardoor staat het gezag van de politie in de openbare ruimte onder druk. Het aanpakken van kleine overtredingen roept vaak onbegrip of weerstand op. Veel agenten klagen erover dat ze een grote bek krijgen. Burgers ervaren controlemaatregelen als een ongeoorloofde inbreuk op hun persoonlijke integriteit. Verwijzend naar hun recht op vrije meningsuiting denken ze dat je een politieambtenaar mag uitschelden. Ze beschouwen een verdachte en een agent het liefst als gelijkwaardige partijen en miskennen dat agenten het overheidsgezag vertegenwoordigen. Anders gezegd: assertieve burgers dwingen tot een verstandige benadering waarbij machtsvertoon zoveel mogelijk wordt vermeden. Uit onderzoek weten we dat bepaalde gedragingen een averechts effect hebben. Voorbeelden daarvan zijn het gebruik van boeien en andere dwangmiddelen, het maken van zogenaamd ‘leuke opmerkingen’, het tonen van minachting of het vernederen van burgers. Het is begrijpelijk dat dit soort gedragingen voorkomen, want brutaal of agressief gedrag roept ook onder politiemensen irritatie op. Toch zouden ze niet aan die irritatie moeten toegeven. Een dwingende houding brengt vaak onnodige problemen mee, terwijl agenten die zich coöperatief opstellen meer succes hebben. Agenten moeten beseffen dat het tonen van vijandschap hun gezag juist ondermijnt. Wil men een moderne vorm van gezag verwerven, dan dient men ervan uit te gaan dat toezicht en betrokkenheid elkaar niet uitsluiten maar veeleer versterken. Ten slotte kan men zich de vraag stellen hoe de politie opereert als het om signaleren en adviseren gaat. Laten we volstaan met een voorbeeld dat betrekking heeft op probleemwijken. In die wijken zien we een verdichting van de problematische verschijnselen: een groot aantal verhuizingen, een bescheiden aandeel koopwoningen, een concentratie van etnische minderheden, het wegtrekken van mensen met een modaal


177

inkomen, verloedering van de openbare ruimte, toenemende criminaliteit, et cetera. Het gaat om processen die vaak al geruime tijd bestaan, maar elkaar vanaf een bepaald moment zodanig versterken dat een neerwaartse spiraal ontstaat. Herkent de politie in een vroeg stadium de tekenen die wijzen op verslechtering? De wijkagent kan die signalen niet alleen vroegtijdig zien, maar ook doorgeven aan instanties die wellicht voor een correctie kunnen zorgen, zoals het gemeentebestuur, woningcorporaties, maatschappelijk werk of het plaatselijke bedrijfsleven. Het spreekt vanzelf dat legitimiteit op dit niveau opnieuw een kwestie van de juiste mix en niet van kiezen is. De individuele politieagent moet voortdurend signaleren, maar evengoed de orde handhaven. Hij moet hulp kunnen bieden als de situatie erom vraagt, maar ook raak schieten als het echt gevaarlijk wordt. Men kan – negatief geformuleerd – zeggen dat het gezag van een functionaris wordt aangetast als hij/zij op een van deze vier dimensies in gebreke blijft. Agenten die hulp bieden zonder oog te hebben voor de overschrijding van normen, verliezen hun geloofwaardigheid. Maar dat geldt evengoed voor degenen die dwingend of hardhandig optreden zonder dat ze de signalen opvangen die van de sociale situatie of het publiek uitgaan. Positiever geformuleerd betekent dit dat gezag of legitimiteit in de moderne maatschappij vooral door het samengaan van meerdere dimensies wordt bereikt.

5 Slot Op basis van het voorgaande menen we dat men legitimiteit niet op een digitale wijze moet opvatten (je hebt het of je hebt het niet). Het is zelfs niet juist om het als iets gradueels te zien (je hebt er meer of minder van). In plaats daarvan beschouwen we de legitimiteit van de politie als een complexe aangelegenheid waarbij vier componenten met elkaar gecombineerd worden: een repressieve, normatieve, responsieve en informatieve component. Aangezien het hierbij om onafhankelijke dimensies gaat, kan men nooit zeggen dat de ene ten koste gaat van de andere. Een krachtig optreden op het vlak van handhaving is allerminst strijdig met het verlenen van hulp, het verzamelen van informatie of het infiltreren in criminele netwerken.

178


Toegegeven: in het publieke debat (en wellicht ook in de subjectieve beleving van agenten zelf) sluit de keuze voor het ene, het andere uit. Maar dat is vooral een kwestie van beeldvorming. Het beeld van een ME’er is nu eenmaal moeilijk te verenigen met het beeld van de agent die bij zijn buurtgenoten op de koffie komt. In werkelijkheid werkt de politie met een breed repertoire van handelingen, en een goede agent kan – afhankelijk van de situatie waar het om gaat – tussen die handelingen schakelen. Dat geldt niet alleen voor het operationele optreden, maar evengoed voor datgene wat we zojuist als het tactische, strategische en conceptuele niveau hebben aangeduid. Het veiligheidsprogramma van de gemeente zou een weldoordachte mix van repressieve, normatieve, responsieve en informatieve elementen moeten zijn, waarbij het van de situatie per bevolkingsgroep of wijk afhangt welk gewicht men aan die componenten geeft. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor het functioneren van de politie in haar geheel, en zelfs voor de overheid in meer algemene zin. Een overheid die uitsluitend voor het handhaven van de regels kiest – dus zonder acht te slaan op behoeften die bij de burgerij leven, en zonder aandacht te besteden aan de communicatieve kant van haar beleid – zal onder moderne condities maar weinig gezag hebben. Van de andere kant zal haar gezag eveneens worden ondermijnd wanneer ze kiest voor een communicatieve, responsieve en normatieve opstelling, zonder dat ze bereid is gebruik te maken van het geweldsmonopolie dat ze in de rechtsstaat heeft.

Maatschappelijke opdracht Referentiekader Gebiedsgebonden Politie

De afgelopen jaren bleek dat verschillende korpsen in Nederland behoefte hebben aan een referentiekader om het gebiedsgebonden politiewerk van een nadere invulling te voorzien. Men wilde een aantal gemeenschappelijke indicatoren vaststellen. Dat leidde tot een tiental referenties voor gebiedsgebonden politiewerk, binnen een brede context van een gemeenschappelijk aanpak van de veiligheid.

Brondocument Voorafgaand aan dit referentiekader is een brondocument geschreven. De complete titel daarvan luidde: Brondocument Gebiedsgebonden Politie en Gemeenschappelijke Veiligheidsaanpak. Dit document stelt dat het veiligheidsvraagstuk een belangrijk maatschappelijk vraagstuk is waarbij de politie een wezenlijke rol speelt, maar dat het niet duidelijk is welke rol dit precies is. Het document begint met de vraag wie op welke wijze de veiligheid kan beïnvloeden. Wetenschappelijk onderzoek toont aan dat objectieve veiligheid (vaak weergegeven in geregistreerde misdaadcijfers) en subjectieve veiligheid (onveiligheidsgevoelens onder burgers) elkaar beïnvloeden. Uit vergelijkend onderzoek in wijken van grote steden weten we dat de meest doorslaggevende factor in de onveiligheidsgevoelens niet de criminaliteit zelf is. Meer dan 50 procent van de onveiligheidsgevoelens wordt verklaard door de sociale kwaliteit van de wijk. In buurten waar burgers iets met elkaar hebben, de plantjes water geven tijdens vakanties, een buurtbarbecue organiseren of het gewoon plezierig vinden om te wonen, voelen burgers zich veel veiliger dan in wijken met een slechte sociale kwaliteit. De roep om veiligheid kan worden gezien als een vraag vanuit de gemeenschap als geheel.

180


Het brondocument geeft de volgende definitie voor een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak: Het is een samenhangend, bewust op elkaar afgestemd geheel aan inzichten, instrumenten en maatregelen van burgers, bedrijven en professionele instellingen, gericht op het bevorderen van duurzame veiligheid. Veiligheid is een collectief goed waaraan iedereen een bijdrage kan leveren en waarbij de over¬heid een zorgplicht heeft. De regie en kwaliteitsbewaking berusten bij de lokale en centrale overheid. Daarna volgt de overstap naar de rol van gebiedsgebonden politie binnen de context van een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak. Volgens het brondocument levert een fijnmazig georganiseerde politie - op basis van systematisch vergaarde informatie en in samenwerking met partners - herkenbaar maatwerk. De kerntaken van de politie zijn daarbij: opsporen, handhaven, noodhulp verlenen, signaleren en adviseren.

Uitgangspunten Ook het ‘Referentiekader Gebiedsgebonden Politie’ gaat ervan uit dat de politie niet de enige is die aan de veiligheid in straten en wijken werkt. We streven een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak na. Dat wil zeggen dat instellingen en organisaties samen met burgers en de politie aan die veiligheid werken. Het referentiekader veronderstelt dat burgers bereid zijn om zich - al dan niet in georganiseerd verband - in te spannen voor de kwaliteit van de samenleving. Het veronderstelt eveneens dat een gemeenschappelijke aanpak van de veiligheid positieve effecten heeft. Bij een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak spelen burgers, bedrijven en instellingen derhalve een centrale rol. Burgers en bedrijven moeten ook zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun veiligheid. Daarbij is het de taak van lokale overheden om burgers die zich actief inzetten te faciliteren en te ondersteunen. Overigens is krachtig optreden noodzakelijk tegen kwaadwillenden die de kwaliteit van het samenleven bedreigen. Het samenspel van deze actoren kan men in een model weergeven, het Model Gemeenschappelijke Veiligheidsaanpak (MGV). Dit model kent


181

een basis of kern waar drie concentrische ringen omheen zitten. De basis wordt gevormd door bedrijven en burgers. De eerste ring is het sociale weefsel dat hen omgeeft. Een tweede ring omvat de professionals van gemeente, onderwijs, welzijn, woningbouwcorporaties et cetera. De buitenste ring wordt ingevuld door de veiligheidsmaatschap die politie, OM en particuliere beveiliging omvat. Alleen de gezamenlijke inzet van deze ringen kan leiden tot duurzame veiligheid. Het ‘Referentiekader Gebiedsgebonden Politie’ is een richtinggevende beschrijving van de manier waarop de politie kan bijdragen aan het MGV. De politie moet haar kerntaken opsporing, toezicht, handhaving, en (nood)hulpverlening zodanig combineren met signalering en advisering dat ze optimaal bijdraagt aan de - gemeenschappelijk tot stand te brengen - veiligheid. Het referentiekader geeft richting aan een verdere ontwikkeling van gebiedsgebonden politie in relatie tot de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak. Daartoe zijn tien specifieke referenties opgesteld. 1. Samenwerking met externe professionele partners Het is de bedoeling dat alle korpsen structurele relaties onderhouden met hun professionele omgeving. Elk korps moet samen met andere professionals binnen gemeente, onderwijs, welzijn en woningbouwcorporaties invulling geven aan de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak. Door op probleemgebieden intensief samen te werken met deze partners krijgen politiemedewerkers meer zicht op de bijdrage van anderen en worden de wederzijdse verwachtingen duidelijk. 2. Samenwerking tussen politie, burgers en bedrijven Behalve met professionals is het ook van belang dat de politie structurele contacten met burgers en bedrijven onderhoudt. De politie maakt gebruik van burgers die zich vrijwillig inzetten en werkt samen met burgers die eigen initiatief tonen. Medewerkers van de politie (wijkagenten) zoeken daartoe actief aansluiting bij burgers: zij volgen een strategie van ‘kennen en gekend worden’. Hierdoor weten burgers de weg naar de politie beter te vinden en heeft de politie goede ingangen bij actieve burgers. De wijkagenten zorgen ervoor dat ze regelmatig met representatieve burgers of ondernemers in gesprek zijn. Door naar hen te luisteren, weten ze wat er speelt in hun wijk. De communicatie werkt twee kanten op, want de politie kan op deze manier ook boodschappen overbrengen naar de burgers.

182


3. Relatie met omgeving en afbakening van niveaus Ieder korps zorgt ervoor dat de verschillende taken goed zijn afgebakend en dat op alle niveaus wordt deelgenomen aan het gebiedsgebonden politiewerk. Daarbij moet men voorkomen dat de politie taken op zich neemt die door andere professionals moeten worden uitgevoerd. Van burgers en bedrijven wordt verwacht dat zij hun steentje bijdragen. Overigens is gebiedsgebonden politiewerk niet beperkt tot wijkniveau: het vraagt ook om afspraken op het niveau van gemeente, district of regio. 4. Het indelen van de wijken of gebieden Ieder korps maakt een onderverdeling van zijn gebied in geografische eenheden. Logische eenheden zijn één of meerdere dorpen of wijken. Het is de bedoeling dat korpsen bij de onderverdeling optimaal aansluiten bij bestaande sociale en geografische indelingen, zodat zo optimaal mogelijk gebruik kan worden gemaakt van bestaande samenlevingsverbanden (kerken, dorps- of wijkraden et cetera). Op deze manier komt de afstemming tussen alle partijen het makkelijkst tot stand. 5. Wijkscan ‘criminaliteit en overlast’ Het opstellen van een wijkscan houdt in dat men een overzichtelijke en eenduidige analyse maakt van criminaliteit en overlast. Zo weet de politie wat er lokaal speelt op deze terreinen. Zo’n scan helpt bij het vormgeven van een lokaal veiligheidsbeleid. 6. Werken in operationele samenwerkingsketens Om goed met burgers, bedrijven en professionals te kunnen samenwerken, moet elk korps van tevoren een duidelijke werkwijze vaststellen. Dat bevordert het behalen van resultaat en maakt vanaf het begin van het samenwerkingstraject aan politiemedewerkers en buitenstaanders duidelijk wat gaat gebeuren en wat niet. 7. Gebiedsgebonden politie organiseren Om gebiedsgebonden politie goed in de politieorganisatie in te bedden, moet het werk op eenduidige wijze georganiseerd zijn. Functies moeten worden ingevuld en verduidelijkt, de aansturing van wijkagenten moet worden bekeken en waar nodig bijgesteld en het gebiedsgebonden politiewerk moet een eigen plek krijgen in de organisatie als geheel. Daarbij moet men rekening houden met de horizontale (naar burgers) en verticale legitimering (naar media en politiek) van de politie.


183

8. Wijkomvang en functie van de wijkagent Korpsen zorgen ervoor dat het aantal wijkagenten en hun niveau is afgestemd op de omvang van de wijk en de complexiteit van de problemen die zich er voordoen. Dit moet leiden tot een balans tussen de werklast in de wijk en de overige bedrijfsvoering. De wijkagent is geen restcapaciteit, maar het begin van een keten. Met kleinschalige basisteams is het makkelijker om de politie te laten integreren in de samenleving. Mocht een korps kiezen voor een groter basisteam, dan moet het per basisteam meer wijkagenten inzetten. Als streefgetal noemen we het gemiddelde van één wijkagent per 5000 inwoners. 9. De wijkagent Ieder korps heeft de functionaliteit ‘wijkagent’. De wijkagenten maken deel uit van de gebiedsgebonden basisteams. Zij zijn een belangrijke schakel in het gebiedsgebonden werk, en toegankelijk voor iedere burger en ondernemer. De wijkagent legt en onderhoudt contact met burgers, burgerinitiatieven en instellingen in de buurt. Hij kent de buurt en de buurt kent hem (‘kennen en gekend worden’) omdat hij regelmatig zijn gezicht laat zien. De wijkagent weet hierdoor als geen ander wat er speelt. Ook kan hij voorvallen in de buurt duiden en inschatten welke maatregelen van de kant van de politie - of anderen - gewenst zijn. Tot slot is de wijkagent de vertegenwoordiger van de politie in de buurt. 10. Gebiedsgebonden werken en informatiegestuurde politie Het concept van ‘informatiegestuurde politie’ (IGP) berust op het verzamelen en analyseren van informatie om op grond daarvan besluiten te nemen en het politiewerk te sturen. Gebiedsgebonden werken vormt binnen zowel team als korps een belangrijke schakel in de informatiegestuurde politie. Samenwerken in de wijk met burgers en instellingen levert veel waardevolle informatie op. De wijkagent vervult een sleutelfunctie binnen de informatieverzameling. De door hem verzamelde informatie wordt voor een deel vertaald naar specifieke politiediensten binnen andere afdelingen.

184


Maatschappelijke opdracht Prestatiesturing en kwaliteitsbesef

Het is niet vanzelfsprekend dat een politieagent een wapen mag dragen terwijl een burger dat niet mag. Het spreekt evenmin voor zich dat een politieagent processen-verbaal mag uitschrijven of zijn gezag mag doen gelden over burgers. De politie kreeg die macht toegekend van de samenleving en zij is een orgaan dat deze machtsmiddelen legitiem mag inzetten. Daarom is het van groot belang dat de politie naar behoren functioneert. De afgelopen decennia heeft de politieorganisatie op twee manieren geprobeerd te werken aan een kwalitatief betere dienstverlening, om zo het draagvlak in de samenleving te behouden.

Streven naar meer kwaliteit De eerste manier bestond uit het zoeken naar een directer contact met burgers. Door gebiedsgebonden te gaan werken en bijvoorbeeld wijkagenten in te zetten, is een brug geslagen naar de ‘man in de straat’. Met de komst van de wijkagent werd het makkelijker om een politieagent aan te spreken, terwijl de agent zelf door zijn contacten veel te weten kwam over wat er speelde in zijn wijk. ‘Kennen en gekend worden’ werd het devies. Het gebiedsgebonden werken is komen overwaaien uit de Verenigde Staten, waar het als het als een vorm van community policing ontwikkeld werd. Later probeerde men de kwaliteit van het werk ook op een tweede manier te verbeteren, en ook die ontwikkeling is overgenomen uit de VS. Onder invloed van het zogeheten New Public Management - een stroming die de efficiency in het werk van overheidspersoneel wilde bevorderen - ging de politie over op een systeem van resultaatgericht werken. Men nam aan dat je politieagenten moet kunnen afrekenen op de resultaten van hun werk. Het idee daarachter was: ‘De politie kost de samenleving veel geld, maar is eigenlijk inzichtelijk te maken wat dit politiewerk oplevert?’ Kwaliteitsmanagement, presatiesturing en klantgerichtheid zijn begrippen die vaak klinken als het gaat om resultaatgericht werken.

186


Deze ontwikkelingen zijn allebei ingezet om de kwaliteit van de politie te verbeteren en haar legitimiteit te waarborgen. Dat ging echter niet zonder slag of stoot. Er rezen twijfels, bijvoorbeeld over de wijkagent. Was hij niet te ‘soft’ en hoorde dat geklets met burgers op straat wel tot de core business van de politie? Aan de andere kant verliep ook de invoering van het prestatiegerichte werken niet zonder slag of stoot. Op zich was het prima dat eindelijk inzichtelijk werd wat agenten zoal deden. Maar na invoering van een eerste ronde resultaatgericht werken werden bij de tweede ronde de prestatiecontracten ingevoerd. Daarbij legt een wijkagent vast dat hij of zij een minimum aantal processen-verbaal per jaar zal uitschrijven. Dat werd door de wijkagenten zelf - en door burgers - niet onverdeeld positief ontvangen. Over beide ontwikkelingen is het laatste woord nog niet gezegd. Daarom is in het korps Zuid-Holland-Zuid onderzoek gedaan naar de relatie tussen resultaatgericht werken en gebiedsgebonden werken, gezien vanuit de beleving van de politiemedewerkers. Systeemwereld versus leefwereld De theoretisch achtergrond van dit onderzoek is gevormd door het werk van Jürgen Habermas. Hij maakt een onderscheid tussen twee werelden die elk een eigen dynamiek kennen: de systeemwereld en de leefwereld. In de systeemwereld draait het om het beheersbaar maken van de organisatie en het behalen van een resultaat. In de leefwereld draait het om communicatief handelen. Vertaald naar het functioneren van de politie vertegenwoordigt het resultaatgericht werken de systeemwereld en behoort het gebiedsgebonden werken meer bij de leefwereld. De systeemwereld wil dat de politie op een transparante en efficiënte wijze tot output komt, maar in de leefwereld moeten politie en burger samen optrekken. Beide werelden komen elkaar tegen in de persoon van de politiemedewerker op straat. Als symbool van de hele politieorganisatie moet deze medewerker op straat en in de wijk legitimiteit voor zijn organisatie verwerven. Veel agenten ervaren dat als een zware taak, omdat zij in diezelfde straat aan diezelfde burger bonnen moeten uitschrijven om hun ‘quotum’ te halen. Dat kan voor de legitimiteit van het politionele handelen een probleem vormen.


187

Nu is legitimiteit, gekoppeld aan het gezag van de politie, een moeilijk definieerbaar begrip. Het heeft alles te maken met het vertrouwen dat de samenleving in de politie stelt en de mate waarin burgers tevreden zijn over het functioneren van de politie. Politie Zuid-Holland-Zuid Bij het korps Zuid-Holland-Zuid (ZHZ) speelt resultaatgericht werken een voorname rol. Er is een korpsvisie die aangeeft welke doelen het korps zichzelf stelt. Door consistente sturing op het halen van resultaat en een grote loyaliteit van de medewerkers, levert dat ook mooie resultaten op. Uit het korpsaudit blijkt echter ook dat dit spanningen tot gevolg heeft. Er is meer werk aan de winkel dan het behalen van kwantitatieve resultaten. Meer aandacht voor de geleverde kwaliteit is wenselijk, adviseert de auditcommissie. Deze conclusie is onderstreept door de uitkomsten van de Politiemonitor Bevolking uit 2005. Daaruit bleek dat de tevredenheid over dit korps lager ligt dan het landelijke gemiddelde. Vandaar dat men er besloot om in twee wijken een proef te doen, bedoeld om het ‘kennen en gekend worden’ van de wijkagenten te verbeteren. De succesvolle afloop van die proef zorgde ervoor dat men de aanpak in het hele korps invoerde. Het illustreert dat burgertevredenheid inderdaad belangrijk is. Toch kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de aanpak van dit politiekorps. Burgertevredenheid moet niet al te strak verbonden worden met de vraag of men een target haalt. Het behalen van resultaat zou verbonden moeten zijn met het streven van medewerkers om kwaliteit te leveren.

Onderzoek onder medewerkers Door de invoering van resultaatgericht werken in ZHZ werd de systeemwereld belangrijker dan de leefwereld. Het meten van resultaat is dominant aanwezig in de politieorganisatie en het werken in de wijk. De vraag is hoe deze verandering door wijkagenten en medewerkers van wijkteams is beleefd. Om die vraag te beantwoorden, heeft men een aantal stellingen voorgelegd aan 32 politiemensen die gebiedsgebonden werkten.

188


De stellingen leverden niet alleen informatie op, maar vormden ook een opmaat tot semi-gestructureerde interviews met de betrokken medewerkers. Uit reacties op de stellingen bleek dat bij de ondervraagden duidelijk draagvlak voor het resultaatgericht werken bestaat. Maar tegelijkertijd kwam naar voren dat ze de manier waarop die resultaten behaald worden ook van belang vinden. Het vertrouwen van de burger wordt immers verdiend met het eigen optreden op straat. De medewerkers hechten veel waarde aan een positief contact tussen wijkpolitie en burger. Of je een goede agent bent of niet, hangt niet zozeer af van de hoeveelheid bekeuringen die je uitschrijft, maar ook van de manier waarop zoiets gebeurt. Het is volgens betrokkenen dus niet de prestatiesturing op zich die hen dichter bij de burger brengt. Dat is een belangrijk punt omdat resultaatgericht werken juist was ingevoerd om een breder draagvlak in de samenleving te bewerkstelligen. De ondervraagde agenten weerspreken evenwel dat de dienstverlening door het invoeren van resultaatverplichtingen verbeterd is. Het levert volgens hen ook niet meer vertrouwen op. Bovendien denken veel ondervraagden dat ze vooral worden afgerekend op het behalen van resultaat, hoewel dat formeel gesproken niet zo is. Conclusie: resultaat is belangrijk, maar zeker zo belangrijk is de manier waarop je dat resultaat behaalt. Aldus de ondervraagde medewerkers. De burger is je voornaamste klant, daarover is men het wel eens. Maar dat betekent in de ogen van de medewerkers niet dat de burger de agenda van de politie kan gaan bepalen. De burger is in de ogen van de wijkpolitie vooral klant wanneer hij of zij optreedt als slachtoffer, aangever of getuige. Maar niet als het om de aansturing van politieactiviteiten gaat. Vragen en twijfels Nu is het begrip kwaliteit zelf ook verre van eenduidig. Dit onderzoek noemt een aantal eigenschappen waaraan de uitvoerende politiemedewerker moet voldoen. Hij moet attent, betrouwbaar, ontvankelijk, vakbekwaam, eerlijk, democratisch, rechtmatig, resultaatgericht en integer zijn. Na wat doorvragen blijkt dat veel medewerkers kwaliteit vooral benoemen in termen van: resultaten halen, vakbekwaam zijn, integer zijn, duidelijk en eerlijk zijn naar burgers, weten wat er speelt, informeren en afspraken nakomen.


189

Inmiddels dreigt het voldoen aan cijfers bij de regiopolitie Zuid-HollandZuid een doel op zich te worden. De cijfers maken voor een deel inzichtelijk wat de politie doet, maar overschaduwen de aandacht voor kwaliteit. Dat komt omdat over die cijfers wél verantwoording wordt afgelegd, maar over het leveren van kwaliteit niet. Sommigen vermoeden zelfs dat cijfers over de behaalde resultaten gemanipuleerd worden. Een ander punt is dat het behalen van resultaten geen consequenties heeft. Daarom laat iedereen het nog over zich heengaan. Als de resultaten in de toekomst aan salaris worden gekoppeld, zou dat politiemensen wel eens kunnen demotiveren. Omdat kwaliteit mede verband houdt met de tevredenheid van burgers, moeten deze weten wat zij van de politie mogen verwachten. Het is dan ook van belang die burgers goed te informeren. Een beter beeld van de politie(taken) bij de buitenwacht zou wel eens eerder kunnen leiden tot tevredenheid, is de gedachte. Hoewel het begrip kwaliteit binnen het korps Zuid-Holland-Zuid als belangrijk geldt, wordt vooral gesproken over dit belang. Streven naar kwaliteit wordt maar zelden geconcretiseerd. Daarnaast kwam uit de interviews naar voren dat wijkteams hebben te maken met een capaciteitstekort. Dit legt een forse druk op de medewerkers. De wijkpolitie heeft grote moeite om als zodanig te kunnen functioneren. Ook deze situatie bevordert de kwaliteit van de diensverlening niet.

Ter afsluiting Al met al laat dit onderzoek zien dat resultaatgericht werken en gebiedsgebonden werken zijn ingevoerd om de legitimiteit van de politie te waarborgen. Het resultaatgericht werken heeft de efficiency van de politie naar een hoger plan getild. Gebiedsgebonden werk bracht de politie dichter bij de burger en de burger dichter bij de politie. De ontwikkelingen zorgden voor een kwaliteitsverbetering bij de politie. Desondanks bestaat het gevaar dat de ontwikkelingen doorslaan.

190


Dat geldt met name voor de aandrang om de politie letterlijk af te rekenen op het aantal euro’s dat ze in het laatje brengt. Het kan daarom geen kwaad om achterom te kijken en het oorspronkelijke doel van beide ontwikkelingen voor ogen te houden. Ten slotte twee aanbevelingen om de balans tussen de leefwereld en de systeemwereld te herstellen. Allereerst zou men de nadruk op het behalen van bepaalde streefcijfers bij de politie moeten loslaten. De streefteugels mogen best wat worden gevierd. Ten tweede zou de politieorganisatie moeten zoeken naar andere manieren om de kwaliteit van de dienstverlening te beoordelen. Los van deze aanbevelingen is het belangrijk om te investeren in het ‘kwaliteitsbewustzijn’ bij de politie zelf.


191

Maatschappelijke opdracht Toezicht en verantwoording

Gezag, beheer en bestuur zijn drie punten waarop de politie rekenschap over haar handelen moet afleggen. In de Politiewet van 1993 staat duidelijk omschreven wie iets over de politie te vertellen heeft. Maar daarmee is alleen de formele verantwoordingslijn genoemd: de wijze waarop de politie in de richting van het boven haar gestelde gezag rekenschap van haar handelen aflegt. Naast deze ‘verticale’ vorm van verantwoording lijkt zich in toenemende mate een vorm van ‘horizontale’ verantwoording te ontwikkelen: richting burgers, bedrijven en professionals. In het onderstaande zullen we die twee vormen van rekenschap achtereenvolgens behandelen, om ten slotte iets te zeggen over de vraag wat er mogelijk gebeurt wanneer ze met elkaar gecombineerd worden.

Verticale verantwoording Bij de verticale verantwoording moet onderscheid gemaakt worden tussen de aspecten gezag, beheer en bestuur. Gezag Gezag verwijst naar de bevoegdheid om over de inzet van de politie te beslissen. Als het gaat om handhaving van de openbare orde, dan bepaalt de burgemeester wat en hoe de politie moet doen. Als het gaat om handhaving van de rechtsorde, dan bepaalt de officier van justitie dat. De burgemeester legt over zijn gezagsfunctie verantwoording af aan de gemeenteraad. De officier van justitie legt via de minister van Justitie verantwoording af aan de Tweede Kamer. Beheer De korpsbeheerder van een politieregio beheert zijn korps. Deze functie wordt vervuld door de burgemeester van de grootste of meest centraal gelegen gemeente binnen de politieregio. Het beheer heeft betrekking op de beleidsmatige en bedrijfsmatige aansturing van de politieregio.

192


De korpsbeheerder werkt in de beheersdriehoek nauw samen met de hoofdofficier van Justitie en de korpschef. Op afstand is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk voor de arbeidsvoorwaarden en het beheer van de korpsfinanciën. Bestuur Het regionaal college van burgemeesters binnen een regio en de hoofdofficier van justitie vormen samen het bestuur waaraan de korpsbeheerder verantwoording moet afleggen. Concluderend kun je stellen dat de verticale rekenschap die de politie moet afleggen een complexe is. Daarbij valt op dat dit op een weinig democratische manier gebeurt. Burgemeesters en officieren van Justitie worden niet gekozen maar benoemd. Bovendien wijkt de feitelijke verantwoordingspraktijk vaak behoorlijk van de formele regels af. Gezag en beheer liggen dicht bij elkaar. De driehoek van korpsbeheerder, hoofdofficier van justitie en korpschef is in de praktijk sterk bepalend in de regionale besluitvorming. De korpschef heeft de facto een grote invloed op het beheer en bestuur. Het handelen van de politie vindt plaats binnen een formeel juridisch en een politiek bestuurlijk kader. Daarnaast moet de politie ook voldoen aan de algemene beginselen van ‘goed bestuur’, door te voldoen aan eisen op het gebied van behoorlijkheid, integriteit, controleerbaarheid en openheid. Een derde kader waarbinnen de politie tegenwoordig wordt ‘afgerekend’ bestaat uit meetbaar presteren. De politie legt rekenschap af over haar presteren aan de minister middels getallen. Zij doet dat op grond van prestatiecontracten. Deze meer zakelijke beoordeling van de politie, die overigens voor alle ambtenaren geldt, heeft geleid tot andere verhoudingen tussen uitvoerende professionals, politiek en bestuur. Geloofwaardigheid is nauw verweven geraakt met het behalen van beoogde effecten. Het functioneren van de politie is onder constante druk komen te staan om te presteren.


193

Horizontale verantwoording Aantoonbaar - want meetbaar - resultaat van de politie is belangrijk voor de geloofwaardigheid binnen de politiekbestuurlijke context. Je kunt ermee aantonen dat doelen bereikt zijn. In de alledaagse horizontale handelingspraktijk ligt het anders. Betrokken burgers hebben verwachtingen en vellen ook oordelen over het politieoptreden. Professionals hebben hun eigen perspectief van waaruit ze tegen een probleem aan kijken en hanteren eigen maatstaven. Ook heeft de politie te maken met een altijd toeziend oog van de media. Het falen van de politie wordt feilloos blootgelegd. Hoewel het gezag van de politie op papier dichtgetimmerd is, moet ze haar geloofwaardigheid op straat bij elke interactie met het publiek en elke calamiteit opnieuw verwerven. De media spelen daarbij een grote rol. Daarnaast kan de politie ook de invloed van het voor iedereen toegankelijke internet (via sites als You Tube of Geenstijl. nl) niet meer naast zich neerleggen. Geloofwaardigheid hangt dus niet alleen af van het behaalde resultaat, maar ook van het gedrag en de opstelling van een individuele politieman of vrouw. Het gaat hier om het concrete - soms zeer persoonlijke - optreden van individuele politiemensen, hun performance in een voor iedereen toegankelijk domein. Bij deze interactie met het publiek beïnvloeden ten minste vier aspecten de geloofwaardigheid. In feite kan onderscheid worden gemaakt tussen de situationele, professionele, institutionele en symbolische dimensie van het optreden. Men komt deze dimensies tegen in gesprekken met burgers en professionals die recentelijk ervaring hadden met politieoptreden. Situationele dimensie Iemand klaagt bij de politie over een wietlucht. De dag erna volgt een inval van de politie, het energiebedrijf en iemand van de gemeente bij hem thuis. Als dit ‘hennepplantage-oprolteam’ bakzeil haalt, gaat de stoet bij alle buurtgenoten langs op zoek naar de bron van de wietlucht. Dat brengt de hele straat in rep en roer. De klager zakt het liefst van schaamte door de grond. Hij heeft flink de smoor in over het daadkrachtige, maar ondoordachte optreden van het team en voelt alle ogen van de buurt op hem gericht. Hij is bang. De politie trad voortvarend op, maar had te weinig oog voor de mogelijke effecten van de zeer zichtbare interventie op de relaties tussen de beller en zijn buren.

194


Burgers laten hun mening over de politie vaak afhangen van de houding van individuele politieagenten in een specifieke situatie, waarbij ze vooral uitgaan van het gevoel dat ze bij dat optreden hadden. Het effect van het optreden is soms minder belangrijk dan de passendheid ervan. Een burger zal een optreden pas geloofwaardig vinden als het binnen de context past. De politiemedewerker moet een balans zien te vinden tussen de situationele of sociale ‘eisen van het moment’ en eisen die het behalen van een bepaald resultaat of het handhaven van regels betreffen. De menselijke maat en de persoonlijke professionaliteit van de diender wegen in dergelijke situaties zwaar. Professionele dimensie De politie heeft dagelijks te maken met andere professionals. Vaak is sprake van een wederzijdse afhankelijkheid. Die professionals hebben hun eigen beoordelingskaders. Zo kan er duidelijk spanning bestaan tussen de manier waarop de politie tegen een bepaalde zaak aankijkt (niet aan de grote klok hangen) en de manier waarop de gemiddelde journalist haar ziet (zoveel mogelijk feiten openbaar maken). Omdat deze interacties wederkerig zijn en zich vaak herhalen, is geloofwaardigheid een kwestie van ‘verbonden verantwoordelijkheden’. Als je als professional in staat bent de beperkte speelruimte van een andere professional te herkennen, kun je duurzame relaties met andere professionals opbouwen. Institutionele dimensie Een ondernemer vertelt dat hij veel last heeft van vervelende jongeren voor zijn zaak. Als hij dat meldt bij de politie, komt deze meteen langs en is het probleem tijdelijk opgelost. Maar de jongeren komen telkens weer terug. De overlastsituatie wordt regelmatig besproken met de gemeente en de politie. De ondernemer ziet geen vooruitgang in de richting van een permanente oplossing. ‘Het duurt maar en het duurt maar.’ Vaak is de ‘institutionele arena’ voor een buitenstaander troebel. Het is niet duidelijk wie bij welk onderdeel van een probleem aan zet is. In de bovengeschetste situatie is de politie aanwezig, maar meent de ondernemer dat zijn probleem niet wordt opgelost. Hij kan er ook de vinger niet opleggen hoe zijn probleem wèl kan worden opgelost. Die voor buitenstaanders ondoorzichtige, institutionele situatie kan het vertrouwen in gemeente en politie aantasten.


195

Om haar geloofwaardigheid te versterken moet de politie zichtbare verbindingen tussen gescheiden verantwoordelijkheden aanbrengen. Als een professional in staat is duurzame en werkbare relaties te creëren met andere partijen, neemt de geloofwaardigheid toe. Symbolische dimensie Burgers verwachten van de politie een duidelijk signaal bij het overschrijden van normen door anderen. Een man wiens zwangere vrouw - die duidelijk als moslima herkenbaar is - door jongens op straat wordt uitgescholden, gaat verhaal halen bij een van die jongens thuis. De ouders van de jongen laten de man niet binnen en bellen de politie. De man doet vervolgens aangifte van belediging van zijn vrouw, maar de politie doet er niets mee. Dit tot frustratie van de man, die zich afvraagt of hij dan zelf maar voor rechter moet gaan spelen. Voor de politie is het moeilijk om een normatief signaal af te geven. Hoewel de burger op straat vaak verwacht dat de politie zoiets doet, is het in de verticale verantwoordingsstructuur niet bon ton om zo op te treden. De politie spreekt al snel voor haar beurt wanneer de politiek of het bevoegde gezag niet bereid zijn tot het afgeven van een normatief signaal.

De balans opmakend De geloofwaardigheid van de politie hangt samen met een complex samenspel van verantwoordingslijnen. Naast een formeel juridisch en politiekbestuurlijk toetsingskader bestaat een horizontale handelingspraktijk. Ook die stelt eisen waaraan de politie moet voldoen om geloofwaardig te blijven in de ogen van de samenleving. Dit vergt nogal wat van een politiemedewerker. Voor een goed optreden in de praktijk bestaat geen blauwdruk. Duidelijk is dat een politieman of vrouw in uiteenlopende situaties snel moet kunnen schakelen. De complexiteit van het verantwoordingsmodel legt een stevige druk op de politieagent. De kans dat zijn of haar optreden afbreuk doet aan de geloofwaardigheid van de politie is groot.

196


Voor het politieapparaat is het moeilijk om aan alle eisen te voldoen. Het risico van overbelasting ligt op de loer en er is een grote kans dat het mechanisme vroeg of laat vastloopt. Door de groeiende complexiteit kan een duivels dilemma ontstaan, waarin de politie moet kiezen aan welke verwachting ze in de eerste plaats voldoet, ‘omdat niet iedereen tegelijkertijd tevreden kan worden gesteld’.

Slotbeschouwing

Slotbeschouwing EMPATHIE EN HANDHAVEN

Bevindingen uit vijf jaar onderzoek naar gebiedsgebonden veiligheid Het onderstaande is bedoeld als voorlopige synthese van een aantal onderzoeken dat sinds 2005 naar gebiedsgebonden veiligheidszorg is gedaan. De meeste van deze studies zijn verricht door medewerkers van het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde aan de Politieacademie. Maar we nemen ook een paar studies op van andere onderzoekers omdat ze dicht bij de thematiek van het lectoraat liggen. Samen bieden deze onderzoeken een body of knowledge dat we graag ter beschikking stellen aan alle professionals die zich binnen of buiten de Nederlandse politie voor meer veiligheid inzetten. Ordenen Een enkel woord over de manier waarop we dit body of knowledge ordenen. Het uitgangspunt van gemeenschappelijke veiligheidskunde is dat veiligheid in de moderne samenleving niet uitsluitend een zaak van de politie is. De politie speelt uiteraard een cruciale rol, maar ze moet met andere partijen samenwerken. Mede daarom verandert de Nederlandse politie geleidelijk van een overwegend intern gericht bedrijf in een organisatie die zich nadrukkelijk richt op de interactie met externe partners. Tegelijkertijd blijft de invloed van bepaalde interne overwegingen en processen merkbaar. Bijgevolg kan men inzichten met betrekking tot gebiedsgebonden veiligheid indelen op grond van de vraag of het zwaartepunt bij interne dan wel externe aspecten ligt. Een tweede ontwikkeling houdt in dat we meer aandacht krijgen voor het handelen van de afzonderlijke professional. We beseffen méér dan voor heen dat veiligheid niet alleen een zaak van wettelijke, institutionele en organisatorische regelingen is, maar ook van de manier waarop individuele agenten in een concrete situatie optreden. Maar dat neemt niet weg dat processen op het collectieve niveau een eigen rol spelen. Als gevolg daarvan kan men de inzichten met betrekking tot gebiedsgebonden werk óók ordenen op grond van de vraag of de analyse het individuele of het collectieve niveau betreft. Het combineren van beide vragen leidt tot

200


een relatief eenvoudig overzicht van de voornaamste componenten die bij het gebiedsgebonden werken aan de orde zijn. Onderstaand schema zet ze bij elkaar. Schema 1 Vier aspecten van gebiedsgebonden veiligheidszorg

Individueel niveau Externe aspecten Professionele uitvoering

Kwaliteit van handhaving in wijk en publiek domein

Collectief niveau Integrale veiligheid Samenwerking met professionele partners

Interne aspecten Rol van leidinggevenden

Gebiedsgebonden werken Kwalitatief en kwantitatief Processen binnen eigen voldoende resultaat halen organisatie afstemmen

We zullen deze componenten in drie paragrafen behandelen. In de eerste paragraaf bespreken we vooral het doen en laten van de individuele wijkagent. Wat houden zijn of haar werkzaamheden in? Op welk punt zien we belangrijke verschillen in hun optreden? Hoe gaan ze met de plaatselijke actoren om? Deze laatste vraag komt eveneens in de tweede paragraaf aan bod, maar dan op collectief niveau. Hoe ziet de relatie tussen een politiekorps en de plaatselijke overheid eruit? Hoe kijken professionals van andere organisaties tegen de politie aan? Welke zaken moet men voor een vruchtbare samenwerking in het oog houden? In de derde paragraaf zetten we onze inzichten over interne processen bij elkaar. We beschrijven hoe Nederlandse wijkagenten met hun collega’s optrekken. Hoe ziet de - soms ingewikkelde - relatie met hun leidinggevende eruit? En wat zijn de gevolgen wanneer de politie overgaat tot een ander soort bedrijfsvoering? Met deze beschrijvingen is de thematiek van gemeenschappelijke veiligheidskunde nog niet uitgeput. We moeten ook kijken naar de maatschappelijke omgeving waarin de politie opereert en de verwachtingen die daaruit voortvloeien. We bespreken eerst de manier waarop de politie de interactie met haar meest nabije omgeving vorm geeft. In paragraaf vier komen daarom vragen aan de orde als: In hoeverre stemt de politie haar activiteiten op bepaalde buurten en burgers af? Welke houding neemt ze tegenover etnische minderheden aan? En hoe kan de politie

Slotbeschouwing

201

steunen bieden aan burgers die zich voor hun eigen omgeving willen inzetten? Ten slotte komt in paragraaf vijf de wijdere omgeving aan bod. Hoe moeten we de plaats van de politie in de rechtstaat opvatten en welke gevolgen heeft dat voor haar legitimiteit? Voorts wijzen we op relevante tendensen in het maatschappelijk klimaat, om af te sluiten met een aantal observaties over de relatie tussen politie en media. Schema 2 Nederlandse politie: midden in de maatschappij

Ontwikkelingen in maatschappij, rechtstaat, waarden, media etc. Gemeente, corporatie, jeugdzorg, bewoners etc. Extern Individueel

Extern Collectief

Intern Individueel

Intern Collectief

Deze benadering maakt duidelijke dat we het optreden van de Nederlandse politie niet als een geïsoleerd verschijnsel behandelen. Dit optreden is - zowel op individueel als op collectief niveau - alleen te begrijpen wanneer we de interactie met meerdere omgevingen vooropstellen. Dat brengen we in beeld met schema 2. Daarmee hopen we een elementair inzicht te bieden in de wijze waarop gemeenschappelijke veiligheidszorg in Nederland tegenwoordig in zijn werk gaat. Zoals gezegd berust dat inzicht op een aantal onderzoeken die de afgelopen vijf jaar door meerdere personen zijn verricht. In het voorgaande treft de lezer een synopsis van deze studies aan. In de nu volgende tekst zien we af meer specifieke verwijzingen omdat we anders vrijwel in elke regel een of meer noten moeten opnemen.

202


Slotbeschouwing HET WERK VAN DE WIJKAGENT

In deze paragraaf zetten we uiteen hoe Nederlandse wijkagenten hun werk doen. Daarbij moeten we onderscheid maken tussen drie belangrijke componenten. We zullen die als een informatieve, relationele en normatieve dimensie aanduiden en vervolgens de vraag opwerpen of men aan de hand daarvan een typologie van wijkagenten kan opstellen.

Informatieve component Het verzamelen van informatie maakt van oudsher een belangrijk onderdeel uit van het politiewerk. Zelfs een klassieke taak als ‘boeven vangen’ brengt doorgaans heel wat speurwerk met zich mee. Die naspeuringen vertonen vaak een zekere eenzijdigheid, in die zin dat redelijk veel informatie van de samenleving naar de politie gaat zonder dat de burgers een goed beeld hebben van wat de politie doet. Daarom streeft men bij het gebiedsgebonden werken naar meer wederkerigheid. Dat is de strekking van ‘kennen en gekend worden’, een leerstuk dat bij de Nederlandse politie grote populariteit geniet en zowel op het platteland als in de stad wordt toegepast. Het betekent dat de politie weliswaar informatie verzamelt over het doen en laten van burgers, maar dat de burger ook informatie over het doen en laten van de politie heeft. Dat heeft gevolgen voor de manier waarop agenten hun inzichten verzamelen. Het komt uiteraard geregeld voor dat ze een aantal zaken natrekken in de databanken of systemen die hen ter beschikking staan. Maar beslissend is dat ze even goed de straat op gaan, dat ze contact leggen met burgers, dat ze surveilleren in de buurt, dat ze links en rechts een bezoek afleggen en onder het genot van een kop koffie hun kennis over de wijk vermeerderen. Dit laatste staat in de politiewereld bekend als ‘praatje pot’ en leidt over het algemeen tot een goed inzicht in het buurtleven. De burgers spelen daarbij een voorname rol, want ze treden feitelijk als de oren en de ogen van de politie op. Zodoende kan elke burger die iets te melden heeft dat aan de politie doorgeven. Dat is met name van belang voor zaken die een zekere vertrouwelijkheid vergen.

204


Veel burgers geven hun kennis over verdachte zaken alleen prijs als ze weten dat die niet op een verkeerde wijze wordt gebruikt. Bijgevolg kan een wijkagent méér kennis over de wijk verzamelen naarmate hij een betere relatie met de bewoners heeft. Hoewel iedereen het beginsel van ‘kennen en gekend worden’ onderschrijft, kunnen we niet zeggen dat de informatiestroom altijd wederkerig is. Voor de meeste wijkagenten geldt dat zij de bewoners van hun buurt bij naam kennen, maar het omgekeerde geldt niet. In een stad als Amsterdam kent ongeveer de helft van de burgers hun eigen wijkagent. De collega’s van deze wijkagent - die overigens in Amsterdam ‘buurtregisseur’ heet - zijn bij de meeste bewoners niet bekend. Zelf onderhoudt de wijkagent vooral contact met actieve, autochtone burgers. Hetzelfde geldt voor een stad als Rotterdam waar de politie voornamelijk met ‘oud en wit’ contacten heeft. Met andere woorden: men spreekt vooral met autochtone vijftigplussers, terwijl de uitwisseling met jongeren en/of allochtone Rotterdammers minder goed ontwikkeld is. Ondanks deze tekortkomingen brengt ‘kennen en gekend worden’ goede resultaten voort. Het praatje pot levert vaak gedetailleerde informatie op. Het maakt dat bepaalde spanningen in een vroeg stadium onderkend worden. Het stelt de politie in staat daadwerkelijk te opereren in de haarvaten van de maatschappij. De algemene conclusie is dan ook dat de politie een betrouwbaar beeld van de problematiek heeft en dat haar informatiepositie goed ontwikkeld is.

Relationele component Nu mogen we niet denken dat de relatie tussen wijkagent en burgers alleen informatieve waarde heeft. Kenmerkend voor de Nederlandse agent is juist dat hij of zij zich ook in sociale zin sterk bij de eigen buurt betrokken voelt. Dat komt op diverse manieren tot uitdrukking. Wijkagenten zetten zich bijvoorbeeld volledig in voor ‘hun’ wijkbewoners en zijn regelmatig buiten kantooruren voor hen beschikbaar. Of ze bieden hulp aan burgers die als bejaarde of ex-verslaafde wat extra aandacht vergen. Ze hebben dan ook een voorkeur voor persoonlijke omgangsvormen. Wijkagenten hebben oog voor de menselijke kanten van een probleem en nemen niet graag een afstandelijke of kille houding aan. Ze hechten grote waarde aan een respectvolle bejegening. Mede daarom leggen ze

Slotbeschouwing

205

activiteiten aan de dag die je als buitenstaander niet meteen onder veiligheidszorg zou scharen. Een voorbeeld daarvan is het bezoeken van de basisschool. Dat is een goede manier om de kinderen bekend te maken met de wijkagent, maar het geeft de wijkagent ook een eerste indruk van de jongeren die de komende jaren in zijn wijk opgroeien. Overigens stellen de basisscholen dat soort bezoeken vaak erg op prijs. Een ander voorbeeld zijn wijkagenten die langs gaan bij de winkelier die met een roofoverval te maken had. Zo’n bezoek is ook waardevol wanneer de dader al achter slot en grendel zit, omdat de winkelier daardoor beseft dat de politie een oogje in het zeil houdt. Meer in het algemeen valt op dat winkeliers, ondernemers en andere belanghebbenden het zeer op prijs stellen dat politie geregeld bij hen binnenkomt. Het gaat bij deze relationele component dus om méér dan alleen het verzamelen van inlichtingen. Nederlandse wijkagenten streven een duurzame relatie met de bewoners na en proberen hen op allerlei manieren daadwerkelijk te helpen. Het ontwikkelen van een dergelijke vertrouwensband vinden sommigen zelfs belangrijker dan het resultaat op kortere termijn. Toch kan dit streven naar betrokkenheid ook problemen opleveren. Het is duidelijk dat de wijkagent maar een beperkt deel van zijn of haar tijd voor dit soort contacten kan inzetten terwijl de behoefte aan hulp in de wijk doorgaans zeer omvangrijk is. Een ander probleem is dat de Nederlandse politie haar functionarissen eens in de vijf of zes jaar van standplaats laat veranderen. In organisatorisch opzicht is dat roulatiesysteem wel begrijpelijk, maar bezien vanuit de wijk heeft het vooral nadelen. In elk geval laten bewoners veelvuldig merken dat ze het vervangen van wijkagenten niet op prijs stellen. Juist omdat het opbouwen van een vertrouwensband meerdere jaren kost, betekent het verplaatsen van de agent dat veel ervaring en sociale kennis weer verloren gaat. Kennis over het wijkleven is immers nooit abstract: ze heeft betrekking op concrete families, op specifieke gebeurtenissen die zich in het verleden voordeden, op conflicten die zich tussen bepaalde organisaties afspelen et cetera. Die kennis verdwijnt wanneer de wijkagent naar een volgend district of een ander stadsdeel gaat, terwijl het juist deze kennis is die maakt dat de wijkagent kan optreden als iemand die bij spanningen een bemiddelende rol vervult, of die bewoners tot de orde roept wanneer die zich aan asociaal gedrag bezondigen. Dat soort interventies is alleen mogelijk als men de wijkbewoners persoonlijk kent.

206


Normatieve component Hoewel betrokkenheid en sociale relaties zeer belangrijk zijn, bezit het gebiedsgebonden werk ook een normatieve component. Een agent moet nu eenmaal de openbare orde handhaven en bij overtredingen een boete uitdelen. Er is een tijd geweest dat de Nederlandse politie het combineren van betrokkenheid en repressief optreden als een dilemma opvatte. Sommige agenten meenden dat je een goede relatie met burgers ondermijnde wanneer je veel aandacht besteedde aan handhaving. Maar die tijd ligt inmiddels achter ons. Iedereen beseft dat beide kanten - de relationele én de repressieve - voor de politie bij elkaar horen. De meeste wijkagenten vinden het uitdelen van bekeuringen dan ook heel gewoon. En mochten ze zelf nog aarzelingen hebben, dan zal een leidinggevende hen daar wel aan herinneren. Per slot van rekening hebben zij afspraken over het aantal bekeuringen gemaakt. Zelfs de meeste bewoners vinden het vandaag de dag normaal dat hun agent bekeuringen uitschrijft: ze hebben weinig respect voor een functionaris die omwille van de lieve vrede zijn werk maar half doet. Overigens beperkt het normatieve aspect zich niet tot het opsporen van delicten of het bekeuren van overtredingen. Het handhaven van de orde omvat meer dan alleen de wettelijke voorschriften. Een agent moet ook optreden wanneer de sociale orde in een wijk geschonden wordt. Bijvoorbeeld door personen die overlast veroorzaken, jongeren die zich bedreigend opstellen, bewoners die hun buren het leven zuur maken of door wangedrag dat verband houdt met de horeca. Zo is het gebiedsgebonden werken in meerdere opzichten normatief van aard. Een interessant gegeven is dat veel wijkagenten hun werk ook nadrukkelijk op een normatieve wijze vorm geven. Morele overwegingen spelen bij hun werk een voorname rol. Dat begint al met hun keuze om bij de politie te gaan werken. Veel agenten onderscheiden zich doordat ze een sterk gevoel voor sociale rechtvaardigheid aan de dag leggen. Ze willen de samenleving tegen het kwaad beschermen en zien hun beroep in termen van goed en kwaad. Deze morele benadering is ook van invloed op beslissingen die ze in het dagelijkse werk nemen. Onderzoek heeft geleerd dat veel agenten bij hun waarneming een onderscheid tussen ‘goede’ en ‘foute’ burgers aanbrengen. Ze splitsen de samenleving als het ware in twee ongelijk delen op.

Slotbeschouwing

207

Je hebt aan de ene kant een meerderheid van oppassende burgers, mensen die misschien wel eens een fout maken maar die het niet slecht menen en die je dus met enig mededogen moet bejegenen. Aan de andere kant staat een minderheid van burgers die niet willen deugen, waarvoor je maar beter kunt oppassen en die je streng moet aanpakken. De buitenstaander is geneigd deze morele zienswijze als een vorm van willekeur te zien, maar dat is te gemakkelijk. Het vermogen om onderscheid te maken tussen bewoners die wel of niet deugen komt vaak voort uit jarenlange praktische ervaring. Het voorziet de agenten van een intuïtief kompas dat ze in het alledaagse werk vaak nodig hebben, vooral wanneer ze in een onzekere of gevaarlijke situatie terecht komen. Het is daarom beter om de normatieve component als inherent onderdeel van het gewone politiewerk te zien, al blijft het nodig dat agenten hun beslissingen na afloop kunnen verantwoorden.

Taken variabel ingevuld Ondanks het feit dat alle wijkagenten met de bovengenoemde dimensies van doen hebben, treedt bij de invulling van hun werk een grote variatie op. Het zegt veel dat dit gegeven aan de orde komt in alle onderzoeken naar het doen en laten van de wijkagent. Het is ook geen verschijnsel dat van gisteren dateert. Reeds in 1997 stelde het ministerie van Binnenlandse Zaken aanzienlijke verschillen vast. Inhoudelijk bezien hebben ze betrekking op diverse aspecten van het werk. We noemen slechts een paar voorbeelden. Terwijl de ene agent een groot deel van zijn tijd op het bureau doorbrengt, is de ander merendeels op straat actief. Sommige agenten nemen binnen het bureau een sterke positie in, andere moeten achter hun collega’s aanlopen. Er zijn ook verschillen in de houding tegenover burgers. Zo geeft de een zijn mobiele nummer aan iedereen die erom vraagt, terwijl de ander er niet aan moet denken dat ze hem op de meest onverwachte momenten opbellen. Bepaalde wijkagenten gaan op een persoonlijke manier met ‘hun’ wijkbewoners om, andere kiezen voor een meer afstandelijke opstelling. En uiteraard zijn er verschillen inzake handhaving. Terwijl sommigen bij wangedrag graag wat strakker optreden, zien anderen veel meer door de vingers.

208


Een interessante vraag is uiteraard waar die verschillen in werkwijze vandaan komen. De aangehaalde onderzoeken zijn eerlijk gezegd niet eensluidend op dat punt. Er kunnen meerdere omstandigheden aan de verschillen bijdragen. Bijvoorbeeld het gegeven dan wijkagenten door de aard van hun werk met heel diverse problemen geconfronteerd worden. Ze moeten zowel handhaven als hulp bieden, ze moeten bonnen schrijven en inlichtingen verzamelen. Geen wonder dat ze er niet allemaal dezelfde werkwijze op nahouden. Verder speelt een rol dat ook de sociale omgeving nogal wat variatie kent. Gebiedsgebonden werken op het Friese platteland brengt heel andere accenten mee dan werken in Slotervaart. Er tekenen zich echter geen duidelijke verbanden af. De meest waarschijnlijke verklaring voor de variatie in werkwijzen is dat wijkagenten behoorlijk veel ruimte hebben of krijgen om hun beroep naar eigen inzicht uit te oefenen. De wijze waarop zij hun takenpakket invullen, vloeit daarmee in hoge mate voort uit persoonlijke voorkeuren en competenties. Er wordt vanuit de organisatie niet al te veel druk uitgeoefend om op één bepaalde manier te werken. De meeste leidinggevenden hadden daar lange tijd niet veel moeite mee, maar de laatste tijd lijkt hier verandering in te komen. Hoe dan ook kan men zeggen dat de Nederlandse wijkagent relatief veel vertrouwen krijgt. Niet alleen van burgers, maar ook van zijn of haar leidinggevende. Op de nadelen van deze vrijheid komen we later nog terug. Laten we eerst de vraag stellen of er enige orde in deze wirwar van gedragingen te scheppen is.

Elementaire typologie Voordat we een typologie van wijkagenten opstellen, herinneren we eraan dat deze functionaris in Nederland tot voor kort met verschillende termen werd aangeduid: wijkagent, wijkregisseur, gebiedsagent, netwerkinspecteur, buurtbrigadier of netwerker. Deze veelheid aan benamingen onderstreepte nog eens dat uiteenlopende opvattingen over het eigenlijke werk van de wijkagent bestaan. Inmiddels is besloten om alleen nog maar te spreken van ‘wijkagent’. Bij de pogingen om het gebiedsgebonden werken te kenschetsen, valt op dat veel auteurs op een vierdeling uitkomen. In een wat oudere studie maakte Muir al onderscheid tussen vermijders, afdwingers, professionals en wederkerigen.

Slotbeschouwing

209

Later stelde Van der Torre voor om onderscheid te maken tussen pessimisten, ordeherstellers, hulpverleners en pragmatici.5 Weer andere auteurs spreken over een harde, reactieve, professionele en vermijdende politiestijl. In een meer recente studie naar wijkagenten in het korps Hollands Midden is nog een andere verdeling aangebracht, gebaseerd op een combinatie van twee vragen. Ten eerste de vraag of wijkagenten hun taken op een precieze, dan wel een meer rekkelijke wijze opvatten. Daarbij staat het rekkelijke voor een idealistische benadering, terwijl het precieze naar een meer realistische benadering verwijst. Ten tweede de vraag of wijkagenten het meeste gewicht toekennen aan hun relatie met de burger, dan wel aan het behalen van een tastbaar resultaat. Combineert men beide onderscheidingen, dan leidt dat opnieuw tot vier werkwijzen. Het is gewaagd om aan deze voorstellen nog een eigen typologie te willen toevoegen. Toch is daar wel reden toe, gezien de drie componenten die zojuist ter sprake zijn gebracht. Van deze drie levert de eerste nauwelijks verschillen op. Vrijwel alle wijkagenten hanteren het beginsel van ‘kennen en gekend worden’. Dat is begrijpelijk, want zonder informatie kan een wijkagent zijn werk niet doen. Er zijn echter wel verschillen als het om de twee andere dimensies gaat. Sommige agenten ontwikkelen een behoorlijk sterke relatie met de wijk en vinden communicatie met burgers van groot belang, terwijl anderen in dit opzicht minder uitgesproken zijn. Zo kunnen we op relationeel gebied een sterke en een zwakke performance tegenover elkaar stellen. Voor handhaven geldt iets soortgelijks. Sommige agenten kiezen voor een strakke handhaving van normen, terwijl andere een meer permissieve houding aannemen. Daarmee staan ook op normatief gebied een sterke en een zwakke performance tegenover elkaar. Combinatie van beide opposities leidt tot onderstaande indeling:

5 Verg. W.K. Muir (1977) Police: Streetcorner Politicians, Chicago: University of Chicago Press en E. van der Torre (1999) Politiewerk: Politiestijlen, Community Policing, Professionalisme, Alphen aan den Rijn: Samson.

210


Schema 3 Typologie van wijkagenten in Nederland

normatief sterk normatief zwak

relationeel sterk opvoeder hulpverlener

relationeel zwak handhaver netwerker

Deze typologie laat zich als volgt toelichten. De netwerker is een agent die vooral vanuit zijn eigen bureau te werk gaat en weinig persoonlijke relaties met wijkbewoners onderhoudt. Hij besteedt relatief weinig tijd aan het handhaven van normen, maar wel aan het samenwerken met andere professionals. De handhaver zet sterk in op het bewaken van de normen en op het repressieve optreden, maar legt relatief weinig betrokkenheid met individuele bewoners aan de dag. Hulpverleners zijn het tegendeel van de handhaver: bij hen spelen hulpverlening en betrokkenheid een grote rol, terwijl ze minder belangstelling hebben voor de normatieve en repressieve kanten van gebiedsgebonden werken. Ten slotte is de opvoeder een agent die sterke relaties met de bewoners onderhoudt, en tegelijkertijd veel aandacht heeft voor repressief optreden en het handhaven van de orde. Overigens komt deze indeling goeddeels overeen met de manier waarop het politieoptreden door Terpstra onderscheiden is. 6

Imago van de wijkagent Diverse studies geven aan dat de wijkagent in Nederland een positief imago heeft. Zeker wijkbewoners denken daar zo over. De agenten zijn zich daar ook van bewust. Ze zien dat de bewoners hun aanwezigheid op prijs stellen en ontmoeten doorgaans weinig wantrouwen. Wel valt op dat het een tijdje duurt voordat ze het vertrouwen van de burgers ‘verdiend’ hebben. Zodra een wijkagent wordt aangesteld, maken bewoners graag een vergelijking met zijn voorganger en die vergelijking valt niet altijd in zijn voordeel uit. Tegelijkertijd wordt ook een vergelijking tussen de individuele agent en de politie als geheel gemaakt, en die valt juist weer gunstig uit. Dat laatste blijkt vooral wanneer de dingen niet gaan zoals het hoort: dan nemen burgers hun eigen wijkagent graag in bescherming, terwijl hun kritiek zich op de bureaucratie, het bestuur 6 J. Terpstra (2008) Wijkagenten en dagelijks werk, Apeldoorn: Politie en wetenschap. pp. 323-334

Slotbeschouwing

211

of de organisatie richt. Hoe het ook zij: in Nederland lijkt de wijkagent een sterk ‘merk’ te zijn dat nauwelijks kapot te krijgen is. De keerzijde van deze waardering is uiteraard dat de verwachtingen vaak hoog gespannen zijn. Daarbij gaat het vooral om zaken als betrouwbaarheid en eerlijkheid. De meeste bewoners begrijpen best dat een wijkagent niet alle problemen kan oplossen, maar ze willen wel dat hij eerlijk zegt waar het op staat. In feite moet de wijkagent nog veel meer kwaliteiten in huis hebben, juist omdat in zijn werk uiteenlopende taken bij elkaar komen. Men behoeft slechts een blik op de Politiewet van 1993 te slaan om te beseffen dat dit verre van eenvoudig is. Die wet somt vier cruciale taken op. De politie moet 1) verdachten opsporen en aanhouden, 2) de openbare orde handhaven, 3) hulp bieden aan burgers in nood en 4) relevante informatie doorspelen. De Nederlandse wijkagent moet elk van deze taken kunnen uitvoeren en daarbij rekening houden met de situatie van het moment. Bovendien doen zich regelmatig rolwisselingen voor. Het ene ogenblik moet hij wijkbewoners hulp bieden, het andere moet hij een boete uitdelen of streng optreden. Nu eens moet hij zijn wapen inzetten omdat een escalatie dreigt, dan weer moet hij zonder op te vallen bepaalde inlichtingen natrekken. Hier bezoekt hij een oude bekende om te vernemen hoe het gaat, daar weet hij zich omringd door dronken jongelui die een bierfles naar zijn hoofd gooien. Het is dus een beroep met veel afwisseling en uitdaging, maar het is evengoed een beroep waar scherp op gelet wordt. Een agent zal weinig gezag verwerven als hij slechts in één register excelleert. Het is begrijpelijk dat wijkagenten bij het uitoefenen van deze complexe taak vaak een eigen accent leggen. Maar eigenlijk wordt verwacht dat hij of zij op elk punt aan hoge verwachtingen voldoet.

Tussen burger en apparaat Juist omdat de wijkagent een brugfunctie tussen politieorganisatie en publiek vervult, hebben bepaalde organisatorische veranderingen gevolgen voor zijn publieke optreden. Een duidelijk voorbeeld daarvan is het sturen op resultaat, dat een aantal jaren geleden bij de politie populair geworden is. Onder invloed van het New Public Management zijn velen bij de overheid en de (semi)publieke sector overtuigd geraakt dat je het vertrouwen van de burger wint door bedrijfsmatig te gaan werken.

212


Als de politie nu maar laat zien dat ze tastbare resultaten haalt, dan zullen – zo heeft men lange tijd gedacht – de gevoelens van onveiligheid bij het publiek wel afnemen. Bijgevolg maakten de korpsen prestatieafspraken en stelden ze kwantitatieve targets op. Een van de korpsen waar dat gebeurde was Zuid-Holland-Zuid. De leiding van dit korps zette fors in op het behalen van concrete resultaten en de dienders zelf maakten er serieus werk van. Na verloop van tijd bleek evenwel dat deze werkwijze minder succesvol was dan men had gehoopt. In elk geval merkten dienders dat het oordeel van de burger niet alleen van het behaalde resultaat afhing, maar ook van de manier waarop die resultaten behaald waren. Of een agent zijn werk goed doet, kun je niet zonder meer aflezen van het aantal bekeuringen dat hij uitschrijft. In feite moet elke functionaris een balans vinden tussen de eisen die vanuit de organisatie aan hem gesteld zijn en de verwachtingen die bij de burger leven. Om het meer filosofisch te zeggen: je moet het juiste midden vinden tussen de rationaliteit van de systeemwereld (waarin het om telbare resultaten gaat) en die van de leefwereld (waarin het om de kwaliteit van de communicatie gaat). De nadruk op resultaatsturing maakt het vinden van die balans steeds moeilijker. Volgens de medewerkers werd het halen van de cijfers in Zuid-Holland-Zuid een doel op zich. Het is vrij gemakkelijk om medewerkers ‘af te rekenen’ zolang het om de cijfers gaat, maar daarmee weet je niet of ze daadwerkelijk kwaliteit leveren. Bovendien spraken sommige medewerkers het vermoeden uit dat de cijfers gemanipuleerd werden omdat er financiële gevolgen aan vastzaten. Ze voelden zich klem zitten tussen leefwereld en systeemwereld. Doel van het gebiedgebonden was altijd: aansluiten bij de leefwereld van burgers en hen betrekken bij het werken aan veiligheid. Vertrouwen ontstaat niet zozeer doordat de politieorganisatie in de systeemwereld laat zien dat zij bepaalde beleidsdoelen heeft gehaald, maar doordat politie en burger in de leefwereld samen optrekken. Sommigen zijn dan ook de mening toegedaan dat je het werken met streefcijfers beter helemaal kunt loslaten. Men zou moeten zoeken naar een andere manier waarop de kwaliteit van dienstverlening door de politie te beoordelen is. Het behalen van tastbare resultaten is een belangrijk onderdeel, maar daarnaast moeten politiemedewerkers ook andere kwaliteiten aan de dag leggen zoals betrouwbaar, aandachtig, vakbekwaam, eerlijk, rechtmatig, democratisch en integer handelen.

Slotbeschouwing HET POLITIEKORPS EN ANDEREN

Hoe belangrijk het werk van de wijkagent ook is, de gemeenschappelijke veiligheidszorg omvat méér dan alleen het optreden van individuele politiefunctionarissen. Van belang is tevens de manier waarop de gehele organisatie functioneert en de wijze waarop het samenwerken met andere organisaties vorm krijgt. Laten we eerst die samenwerking uiteenzetten.

Programmasturing als ideaal In Nederland heerst al geruime tijd de mening dat veiligheidszorg om een integrale aanpak vraagt. De politie speelt hierin uiteraard een centrale rol, maar kan haar werk niet doen wanneer andere partijen aan de kant blijven staan. Dat roept twee vragen op: Wie zijn die andere partijen dan? En: Hoe komen ze tot samenwerking? Bij het gebiedsgebonden werken heeft de politie vooral van doen met de gemeente, plaatselijke ondernemers, wijkbewoners en allerlei professionals. Die laatste groep wordt gevormd door een bonte verzameling waartoe - afhankelijk van de lokale situatie - woningcorporaties, scholen, jeugdzorg, welzijnswerkers, sociale diensten, kerken, regionale kranten of moskeeën gerekend kunnen worden. Onder deze partners neemt de gemeente een bijzondere positie in, omdat de regie over de veiligheidsbeleid aan haar is toebedacht. De politie zelf heeft voorkeur voor programmasturing. Het idee daarvan is dat partijen elkaar als gelijkwaardige partners zien en elk hun eigen verantwoordelijkheid inbrengen. Negatief geformuleerd is programmasturing een vorm van samenwerking zonder onderlinge hiërarchie. Het gaat om professionals met een diverse achtergrond die de eigen inzichten, competenties en instrumenten ter beschikking stellen aan anderen. Een beslissend punt is de bereidheid van partners om zoveel mogelijk informatie uit te wisselen. Een ander punt is dat de onderlinge taakverdeling van tevoren in een programma tot samenwerking wordt vastgelegd en afgesproken wordt wat de specifieke bijdrage is die iedereen zal leveren.

214


Daarbij moet men ook het specifieke van de plaatselijke problematiek in rekening brengen. De vraag hoe je op tactisch en operationeel niveau te werk gaat, hangt af van de lokale situatie. Tot slot is van belang dat het programma van samenwerking een aantal meetbare doelen formuleert. Aldus kunnen partners hun handelen verantwoorden. Niet alleen naar buiten toe, maar ook waar het gaat om hun onderlinge afspraken. Het risico van deze aanpak is dat een papieren realiteit ontstaat. De pleitbezorgers van programmasturing zijn zich van dit risico bewust. Ze benadrukken daarom dat het niet om vergaderen, maar om het behalen van praktische resultaten gaat. Het heeft bijvoorbeeld weinig zin om de verzameling van samenwerkende partijen zo breed mogelijk te laten zijn. Programmasturing beperkt zich tot partijen met een direct belang, een duidelijk mandaat en voldoende doorzettingsmacht. Verder is het niveau van de uitvoering belangrijker dan het niveau van de formele besluitvorming: echte samenwerking krijgt gestalte op de werkvloer en is op onderling vertrouwen gebaseerd. Daarom zijn korte lijnen van belang: het gaat niet om samen praten, maar om samen handelen. Een laatste punt is dat programmasturing het antwoord op een urgent probleem moet zijn. Ze functioneert het beste wanneer burgers, gemeente en professionals het besef delen dat een ernstig probleem bestaat dat men niet op de gebruikelijke wijze kan oplossen. Partijen moeten ervan doordrongen zijn dat samenwerking de enige mogelijkheid is om iets aan het betreffende probleem te doen. Overigens hangt het welslagen van deze onderneming vaak af van enkele onorthodoxe gangmakers, bevlogen mensen die hart voor de zaak hebben en zich niet al te veel van de formele procedures aantrekken. Die gangmaker kan zowel een professional als een wijkbewoner zijn. Het meest effectief is de inzet van een plaatselijke gezagsdrager die met zijn of haar volle gewicht de samenwerking ondersteunt. Dat vraagt om een vorm van bestuurlijke of politieke moed die in een land als Nederland - waar men graag aan formele procedures en brede consultatie hangt - niet al te ruim voorhanden is.

Slotbeschouwing

215

Lokaal bestuur en overheid In hoeverre wordt dit streven naar samenwerking tussen gelijkwaardige partners in de praktijk waargemaakt? Laten we eerst in kaart brengen hoe het samenwerken van de politie en de plaatselijke overheid verloopt. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat beide partijen elkaar als partner serieus nemen en dat in de meeste gevallen sprake is van goede betrekkingen. Desondanks blijven menselijke aspecten in die samenwerking een rol spelen. Dat geldt zowel voor steden als voor het platteland. Omdat in steden als Amsterdam of Rotterdam bij politie en gemeente duizenden mensen werken, staan enorme belangen op het spel. Met als gevolg dat relatief kleine onenigheden op persoonlijk vlak, bijvoorbeeld tussen burgemeester en korpschef, al snel een groot gewicht kunnen krijgen. Op het platteland kan dat evengoed gebeuren, maar dan om andere redenen. Bijvoorbeeld omdat de organisaties juist kleinschalig zijn of omdat tussen de hoofdrolspelers hechte betrekkingen bestaan. Los van het persoonlijke aspect kan ook de taakverdeling moeilijkheden oproepen. Terwijl de regie over het veiligheidsbeleid formeel bij de gemeente ligt, speelt de politie steevast een centrale rol. Wel duiken regelmatig cultuurverschillen tussen beide organisaties op. De wereld van het politiebureau is een heel andere dan de wereld van het gemeentehuis. Medewerkers van de politie vinden vaak dat het plaatselijk bestuur op een trage en bureaucratische manier te werk gaat. Bestuurders maken wel mooie beleidsplannen, maar ze hebben geen verstand van de uitvoering. Bovendien beseffen ze op het stadhuis vaak niet tegen welke problemen de wijkbewoners aanlopen. Van hun kant plaatsen veel bestuurders, ambtenaren en beleidsmakers een vraagteken bij de manier waarop de politie opereert. Die zou onvoldoende beseffen dat de gemeente veiligheid en andere prioriteiten tegen elkaar moet afwegen. Of men vindt dat de politie te veel in termen van repressie denkt. Hoe het ook zij: bestuur en politie kijken niet altijd op dezelfde manier tegen de plaatselijke situatie aan en dat zorgt van tijd tot tijd voor wrijvingen. Tegelijkertijd zien we dat dit soort verschillen door beide partijen wordt geaccepteerd en dat ze het samenwerken niet hoeven te verhinderen.

216


Belangrijker is wellicht de manier waarop gemeenten hun rol als regisseur van de veiligheidszorg oppakken. De verrichte studies laten zien op dit punt de verschillen aanzienlijk zijn. We kennen gemeenten waar de burgemeester en/of het college een bewuste koers varen, maar ook gevallen waarin dat ontbreekt. Bij de laatste voorbeelden kunnen meerdere factoren een rol spelen. Bijvoorbeeld het feit dat de gemeenteraad weinig belangstelling voor het veiligheidsbeleid heeft. Maar ook dat de betrokken gemeente nu eenmaal weinig veiligheidsproblemen kent. Of omdat plaatselijke bestuurders zich door het optreden van de rijksoverheid dan wel het Openbaar Ministerie overruled voelen. Ten slotte speelt op het platteland nog wel eens mee dat het veiligheidsbeleid een monopolie van de burgemeester is, waardoor andere actoren in het plaatselijk bestuur zich geen eigen mening hoeven te vormen. Ook trekken politiefunctionarissen de veiligheidsagenda in sommige gevallen naar zich toe. Dat is begrijpelijk omdat veiligheidszorg nu eenmaal hun dagelijks werk is en zij de relevante inzichten in huis hebben. Maar het blijft onwenselijk, omdat de plaatselijke overheid dan niet wordt uitgedaagd daadwerkelijk op te treden als regisseur van het veiligheidsbeleid. Bovendien versterkt dit de neiging om veiligheidszorg als een technische of professionele aangelegenheid te zien, waarbij een democratische inbedding van concrete maatregelen onvoldoende aandacht krijgt. Dat bemoeilijkt weer het samenwerken met andere partners als plaatselijke ondernemers of burgers. Wil men programmasturing serieus oppakken, dan is een zekere politisering van het veiligheidsbeleid vereist. Niet in de zin dat het optreden van de politie tot onderwerp van partijpolitieke twisten wordt, wel dat alle relevante partijen binnen de gemeente zich over de prioriteiten van een veiligheidsprogramma uitspreken en de politie het eigen handelen op grond van een dergelijk programma kan verantwoorden. Overigens verandert de situatie in gemeenten waar het lokaal bestuur de regiefunctie serieus opneemt (bijvoorbeeld geholpen door extra bevoegdheden op grond van de wet BIBOB). Dan komt de politie in een meer uitvoerende en ondergeschikte rol terecht.

Slotbeschouwing

217

Professionele partners en netwerken Het streven naar een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak brengt met zich mee dat de politie niet alleen met de plaatselijke overheid, maar ook met andere professionele organisaties samenwerkt. Het aangrijpingspunt ligt niet zelden bij het problematisch gedrag van jongeren. We nemen in Nederland langzaam maar zeker afscheid van de situatie dat uiteenlopende instanties (denk aan jeugdzorg, maatschappelijk werk, reclassering, leerplichtambtenaar, sociale dienst, woningcorporatie, sportverenging, RIAGG, vrijwilligerswerk, welzijnswerk of GGD) zich elk op een eigen wijze voor gezinnen en/of jongeren met problemen inzetten. Elk van die instanties beseft vandaag de dag dat een gezamenlijk optreden geboden is. Vandaar dat vele netwerken gevormd zijn waarin professionals met uiteenlopende achtergronden elkaar opzoeken. Het is interessant te zien dat de politie vrijwel altijd in die netwerken aanwezig is. Dat ligt voor de hand omdat de belangen veelal parallel lopen. Enerzijds komt het regelmatig voor dat de politie andere professionals moet inschakelen. Dat geldt bijvoorbeeld als men een overlastgevende verslaafde heeft opgepakt: in wezen hoort zo’n persoon thuis bij de hulpverlening. Anderzijds komt het regelmatig voor dat men als sociale professional de politie nodig heeft. Wanneer maatschappelijk werkers of hulpverleners zien dat hun cliënten onvoldoende meewerken, wil het inroepen van de sterke arm nog wel eens helpen. Het is dan ook niet vreemd dat politie en andere professionele instanties de handen ineen slaan. Ze voeren regelmatig overleg en/of stellen een convenant op voor de samenwerking. Overigens is ook dat niet zonder risico. Afspraken over samenwerking laten zich gemakkelijk op papier zetten, maar dan is er nog niets gebeurd. Het vormen van netwerken is mooi, maar je moet oppassen dat ze niet ontaarden in eindeloos vergaderen. Het gaat erom dat de samenwerking in de praktijk gestalte krijgt en juist daarbij duiken allerlei problemen op. Eén van de meest voorkomende problemen is dat professionele organisaties heel verschillend aankijken tegen een situatie. Bezien vanuit de politie speelt dat vooral bij professionals in het welzijnswerk, de zorg of de hulpverlening. Er blijkt niet alleen onenigheid te zijn over de omschrijving van een probleem, maar ook over de manier waarop je dat zou moeten aanpakken, over de middelen die je daarbij mag inzetten en over de achterliggende waarden van waaruit de professionals hun werk doen.

218


Neem bijvoorbeeld het geval waarbij jongeren overlast veroorzaken. De politie wil de openbare orde handhaven en heeft uit dien hoofde niet te veel begrip voor het gedrag van de betrokken jongeren. De meeste welzijnswerkers daarentegen vinden het rondhangen op zichzelf geen probleem en stellen dat de buurtbewoners meer tolerantie moeten opbrengen. Dat verschil speelt ook bij ernstige delicten op. In dat geval zijn veel hulpverleners bijvoorbeeld terughoudend met het verstrekken van inlichtingen: ze willen de relatie met hun cliënt niet in gevaar brengen. De politie heeft daar minder boodschap aan en vindt de hulpverleners veel te soft. Overigens gaat het bij dergelijke verschillen niet om persoonlijke voorkeuren, ze hangen nauw samen met de aard van een bepaalde beroepsuitoefening. Het contrast tussen een wijkagent en een hulpverlener is een duidelijk voorbeeld, maar het doet zich ook voor tussen de politie en andere instanties. Dat geldt zelfs wanneer die instanties aan dezelfde kant van het probleem werken. Hoewel de buitenstaander denkt dat politie en het Openbaar Ministerie een gedeeld belang hebben (zoals het oppakken en veroordelen van jeugdige veelplegers), zitten ze in de praktijk lang niet altijd op dezelfde lijn. Wanneer veelplegers na korte tijd weer op straat lopen of een lichte straf krijgen, kan dat onder politiefunctionarissen forse ergernis oproepen.

Voorwaarden voor samenwerking Ofschoon dit soort verschillen het samenwerken bemoeilijken, is er geen reden om van de samenwerking af te zien. De vraag is alleen welke factoren een gezamenlijke veiligheidsaanpak bevorderen en welke haar belemmeren. Tal van onderzoeken laat zien dat de kans op succes het grootste is wanneer de lijnen kort en persoonlijk van karakter zijn. Laat men terughoudend blijven met netwerken die een sterk institutioneel aspect hebben. Liever niet teveel vergaderingen, formele besluitvorming, het maken van notulen et cetera. Het werkt veel beter wanneer politiefunctionarissen en andere professionals een zeker vertrouwen koesteren, elkaar op informele basis raadplegen, een persoonlijke band ontwikkelen, het eens worden over de aanpak van concrete vraagstukken en regelmatig bij elkaar over de vloer komen. Wat dat betreft zijn er aanwijzingen dat de politie een aantrekkelijke partner is.

Slotbeschouwing

219

De politie kan juist voor een zekere ‘stevigheid’ zorgen omdat ze meer nadruk op handelen legt dan op praten, ze veel ervaring heeft met noodsituaties en omdat haar werkwijze een fysieke kant bezit. Dat wordt inderdaad door anderen erkend. Zij typeren de politie doorgaans als een betrouwbare partner, een partij die haar afspraken nakomt, die een goed zicht op plaatselijke situatie heeft en die je kunt aanspreken wanneer het nodig is. Helaas is de waardering niet altijd wederzijds. Medewerkers van de politie vinden nog al eens dat ketenpartners te veel langs elkaar heen werken, dat het uitwisselen van informatie onvoldoende vlot verloopt, dat hun partners weinig begrijpen van de manier waarop de politie werkt en dat het besef van urgentie bij anderen te zwak ontwikkeld is. Het is moeilijk om uit te maken hoe terecht die klachten zijn. De waarheid is vermoedelijk dat de politie en andere organisaties een oprechte samenwerking nastreven, maar dat het loslaten van de eigen professionele benadering méér moeite kost dan men op bestuurlijk niveau beseft. Welke omstandigheden maken dat samenwerking in de praktijk zo moeilijk is? Meerdere factoren (kunnen) ertoe leiden dat professionals zich in hun eigen wereld terugtrekken. Bijvoorbeeld wanneer de samenwerking onvoldoende aansluit bij de eigen kerntaak. Vrijwel alle organisaties in de (semi-)publieke sector kampen met een tekort aan tijd, capaciteit of geld en trekken zich wanneer het moeilijk wordt terug op hun core bussiness. Dat wordt alleen maar erger wanneer die organisaties zijn ingericht volgens de richtlijnen van het New Public Management en medewerkers aan meetbare doelstellingen moeten voldoen. In dat geval wordt de wijkagent afgerekend op het aantal bonnen dat hij schrijft, de hulpverlener op het aantal probleemgezinnen dat zij per week bezoekt, de leraar op het aantal leerlingen dat naar het voortgezet onderwijs doorstroomt of de rechter op het aantal zaken dat hij jaarlijks draait. Zo’n bedrijfsmatige benadering maakt de gezamenlijke aanpak van veiligheidszorg niet eenvoudiger maar moeilijker. Hetzelfde gebeurt als teveel in korte termijnen wordt gedacht. Het opbouwen van professionele netwerken en het toewerken naar echte oplossingen vergt nu eenmaal tijd, juist omdat informele contacten en persoonlijke ervaringen daarbij een voorname rol spelen. Bovendien kost het onderhouden van een netwerk vaak nóg meer tijd dan de vorming ervan. We mogen dan ook niet verwachten dat de waarde van de gemeenschappelijke veiligheidszorg direct zichtbaar is.

220


Het gaat om investeringen waarvan het ‘nut’ zich pas na jaren openbaart. Een laatste belemmering is dat bestuurders en managers anders tegen samenwerking aankijken dan uitvoerende professionals. Deze laatste zeggen vaak dat samenwerken op het niveau van de uitvoering nog wel lukt, maar dat hun bazen dwarsliggen. Niet uit domheid of uit kwade wil, maar omdat ze het belang van de eigen organisatie vooropstellen. Anderzijds vinden veel bestuurders en managers dat ze zelf goede afspraken maken over samenwerking gemaakt hebben, maar dat het probleem bij een gebrekkige uitvoering door ‘de ander’ ligt. Twee voorbeelden Het bovenstaande laat slechts de conclusie toe dat samenwerken in de praktijk niet zo eenvoudig is. Toch zijn er voldoende voorbeelden van een succesvolle samenwerking. Het loont de moeite om te zien welke omstandigheden daarbij meespelen. Het eerste voorbeeld heeft betrekking op de gemeente Hoofddorp waar zich grote problemen op het gebied van de integratie voordeden. De lokale overheid stelde zich lange tijd afwachtend op. De gemeente maakte haar regierol onvoldoende waar en volgens sommigen ontkende zij zelfs dat er problemen zouden zijn. Maar ze was niet de enige instantie die voor klachten zorgde: de zaken werden evenmin door het welzijnswerk of de woningcorporatie aangepakt. De politie zou te weinig invoelingsvermogen aan de dag leggen met betrekking tot migranten. De wijkraad had het gevoel dat ze volstrekt niet serieus genomen werd en ook het bestuur van de plaatselijke moskee liet zich negatief over de hele situatie uit. Niettemin wist de Hoofddorpse politie voor een kentering te zorgen. De leiding formuleerde een bejegeningsprofiel met betrekking tot Marokkaanse jongeren. Verder volgden alle teamleden verplicht een training Multicultureel Vakmanschap. Ten slotte ging een wijkagent met een allochtone achtergrond in Hoofddorp aan de slag. Doordat hij Arabisch sprak, kon hij de gesprekken van jonge Marokkanen volgen. Bovendien zocht hij die jongeren op; op hun school, in de snackbar of door mee te doen aan het gebed in de moskee. Hij had oog voor specifieke gevoeligheden in de groep en begreep dat sommige jongeren hun problemen alleen met een man en niet met een vrouw wilden bespreken. Tegelijkertijd was hij zelf geen Marokkaan waardoor het moeilijk werd om hem in zijn functie van politieman als verrader te bestempelen.

Slotbeschouwing

221

Overigens hadden de jongeren ook enig belang bij het optreden van de wijkagent: hij kon hen met de buitenwereld in contact brengen en een brug naar andere instanties vormen. Een en ander illustreert dat men zelfs onder moeilijke omstandigheden voor samenwerking kan zorgen. Het tweede voorbeeld betreft de rellen die zich in het voorjaar van 2007 voordeden in de Utrechtse wijk Ondiep na de dood van een wijkbewoner door een politiekogel. Vrij snel na de eerste ongeregeldheden wisten politie, Openbaar Ministerie en bestuur de handen ineen te slaan. Dat was een les die ze bij eerdere rellen geleerd hadden: enkele jaren eerder was men in Den Bosch niet snel genoeg geweest, met als gevolg dat de relschoppers ruim baan kregen. Een belangrijk punt is evenwel dat de gezamenlijkheid zich niet tot de plaatselijke driehoek beperkte. Men zocht ook bewust contact met de bevolking. Bijvoorbeeld door serieus in te gaan op alle beelden en verhalen die tijdens de rellen rondgingen (‘roddelmanagement’). Boven-dien besloot men de wijkbewoners royaal te informeren over het hoe en waarom van de getroffen maatregelen. Last but not least zocht men van meet af aan contact met de nabestaanden van het slachtoffer. De bewoners konden het zeer waarderen dat de burgemeester een bezoek aan Ondiep bracht. Ook de korpschef is bij de familie langs geweest. Maar terwijl men de band met wijkbewoners op deze wijze aanhaalde, werd ook stevig op het handhaven van de openbare orde ingezet. Men plaatste hekken waardoor Ondiep van de buitenwereld werd geïsoleerd, arresteerde vele jeugdige relschoppers en hanteerde een cumulatief boetesysteem. Op die manier ontstond binnen enkele dagen een overtuigend samenspel waarbij alle actoren hun rol speelden. Alleen de media onttrokken zich daaraan. De kern van dat samenspel bestond uit een combinatie van empathie en handhaven. Ofschoon het werk van de Nederlandse politie wel vaker in het teken van die combinatie staat (zie boven), treedt de kracht ervan vooral in tijden van crisis aan het licht. Het is een illusie te geloven dat die combinatie van de ene dag op de andere te bereiken is. Zij is de vrucht van jarenlange investeringen en staat op gespannen voet met een benadering waarbij men vooral naar spectaculaire, maar kortstondige ‘effecten’ streeft.

222


Individuele betrekkingen Het is voor de gebiedsgebonden veiligheidzorg dus van groot belang te investeren in menselijke betrekkingen. Daarbij moeten politie, overheid en andere instanties op langere termijn denken. In algemene zin beseffen Nederlandse bestuurders en beleidsmakers dit wel, ook al zijn vraagtekens te plaatsen bij de manier waarop ze dit uitwerken. Velen geloven namelijk dat je de plaatselijke veiligheid het beste kunt bevorderen door de sociale cohesie in buurten te versterken. Of door te zorgen dat de bewoners meer sociaal kapitaal ontwikkelen. Of ze proberen te verhinderen dat de segregatie groeit en streven een meer gemengde bevolking na in de achterstandswijken. Maar vermoedelijk zijn dat soort maatregelen te globaal om op het gebied van de veiligheidszorg effectief te zijn. Bovendien kan men begrippen als ‘sociale cohesie’ en ‘sociaal kapitaal’ van een vraagteken voorzien. Ze hebben geen eenduidige betekenis en worden door verschillende auteurs op een verschillende manier gebruikt. Gebruikt men deze termen om te verwijzen naar hechte sociale gemeenschappen, dan is duidelijk dat er zelfs nadelen aan vast zitten. Er zijn families, volksbuurten en etnische groepen die zich beslist door een hoge mate van sociale cohesie kenmerken, maar tevens de plegers van een delict voor de politie afschermen of het doen van aangifte ontmoedigen. In feite is niet duidelijk wat men met het bevorderen van sociale cohesie nu eigenlijk beoogt – los van de vage notie dat menselijke betrekkingen belangrijk zijn. Even onbepaald is het streven van beleidsmakers om achterstandsbuurten van een gemengde bevolking te voorzien. Dat kan door het slopen van sociale woningbouw en het bouwen van nieuwe koopwoningen. Een dergelijk beleid zal zeker een aantal welvarende bewoners naar de wijk lokken, maar daarmee is alles wel gezegd. Het is verre van zeker of zij de veiligheid zullen bevorderen. Hun leven speelt zich gewoonlijk in een brede stedelijke ruimte af. Het is net zo goed denkbaar dat de verschillen in levensstijl door ‘mengen’ juist zullen toenemen, met als gevolg dat de achterstand van de oorspronkelijke bewoners nog eens extra wordt aangezet. Wellicht gaan achter dit soort beleidsplannen twee illusies schuil. De eerste is dat men het sociale leven in een wijk kan beïnvloeden door het nemen van grootschalige maatregelen. De tweede is dat men buiten deze maatregelen niets extra’s hoeft te doen.

Slotbeschouwing

223

Met het oog op deze problematiek stelt één van de hiervoor aangehaalde studies voor om onderscheid te maken tussen drie geschiedenissen of niveaus. Op structureel niveau gaat het inderdaad om de fysieke kenmerken van een wijk en de economische kenmerken van haar bevolking. Op dat niveau kunnen actoren als gemeente en woningcorporatie wel iets uitrichten, maar het zegt weinig over de eventuele veiligheid. Voor dat laatste moeten vooral investeringen op relationeel niveau gedaan worden. Daarbij gaat het niet zozeer om fysieke of economische aspecten van het wijkleven, maar om het aanknopen en onderhouden van menselijke betrekkingen. Bijvoorbeeld door het aanstellen van een wijkagent die weet hoe hij of zij met de wijkbewoners moet omspringen. Of door als politie samen te werken met organisaties als de woningcorporatie, de gemeente, de voetbalclub, de school, de moskee of het welzijnswerk. Of door burgers en plaatselijke ondernemers een eigen rol te geven bij het bevorderen van de veiligheid. Ten slotte kunnen we naar het operationele niveau kijken waarbij het gaat om de alledaagse veiligheidszorg: het gewone surveilleren, hulp bieden, handhaven et cetera. De gebeurtenissen van Ondiep laten zien dat veiligheidzorg in operationele zin enorm geholpen wordt als de zaken op relationeel gebied op orde zijn. Dat kan echter niet bereikt worden door globale noties als ‘mengen’ of ‘sociale cohesie’. Het heeft alleen kans van slagen als individuele wijkbewoners en professionals een aantal specifieke problemen aanpakken en bereid zijn een langdurige samenwerking aan te gaan.

Normatief engagement Het probleem van beleidsmakers is dat ze vaak grootschalig denken en daarbij veelal de korte termijn op het oog hebben. Het omgekeerde zou beter zijn: oog hebben voor kleinschaligheid en daarbij op langere termijn denken. Die wijziging is voor het veiligheidsbeleid zeer relevant. Daarom moet de politie in haar omgang met andere partijen twee zaken in het oog houden. Om te beginnen dient ze in haar eigen beleid een consistente lijn te volgen en die over een reeks van jaren vol te houden. Tussentijdse wijzingen als gevolg van bezuinigingen, politieke verkiezingen of het aantreden van een nieuwe chef kunnen desastreus uitpakken. Hetzelfde geldt voor losse projecten die de veiligheid moe-

224


ten bevorderen, maar na enige jaren weer ophouden. Het duurt soms wel tien jaar voordat een bepaalde veiligheidsaanpak kan ‘aarden’ in de wijk. Het overschakelen op een nieuwe werkwijze - bijvoorbeeld van gedogen naar zero tolerance of juist omgekeerd - roept bij de bewoners verwarring op. De politie moet bewijzen dat ze een betrouwbare partner is en dat betekent niet zelden: voet bij stuk houden. Zij moet verder zorgvuldig omspringen met de contacten die in de loop der jaren zijn opgebouwd. Mede daarom kan men soms een vraagteken plaatsen bij de regel om wijkagenten elke vijf of zes jaar van buurt te laten veranderen. Op zich is dat beleid begrijpelijk, al was het maar omdat een al te hechte vervlechting van agent en buurt bepaalde risico’s meebrengt. Maar in achterstandswijken ziet de situatie er vaak anders uit: daar komt snel wisselen eerder op een verspilling van lokale kennis en menselijk vertrouwen neer. Ten slotte zouden de politie en andere professionals in dat soort wijken een meer permanente structuur voor het ondersteunen van bewonersinitiatieven moeten vormen. Het is uitstekend als wijkbewoners zich voor hun omgeving willen inzetten, maar het ontbreekt hen vaak aan een lange adem, de juiste contacten en support van buitenaf. Op dat punt kunnen de professionals van politie, onderwijs, gezondheidszorg, corporatie of opbouwwerk hen veel beter helpen dan momenteel gebeurt. Behalve aan een langere termijn moeten professionele organisaties meer aandacht schenken aan de normatieve kant van het veiligheidsbeleid. Ofschoon het risico van asociale of criminele gedragingen door achterstanden op economische en fysiek gebied versterkt wordt, is er geen determinisme aan het werk. Ook mensen die in een ‘slechte’ buurt wonen, besluiten zelf of ze al dan niet een delict begaan. Die keuze hangt in de Nederlandse maatschappij - waar diepe armoede niet meer bestaat - in hoge mate af van sociaal-culturele en morele overwegingen. De hier verzamelde studies laten zien dat juist die morele risico’s in achterstandswijken onderschat worden. Er wordt te gemakkelijk gedacht dat men problemen op het gebied van opvoeding, gezondheid, discriminatie, verslaving of agressief optreden door inkomensverbetering of fysieke renovatie kan oplossen. Maar om die situatie te verbeteren moet men individuele bewoners ook een cultureel en moreel perspectief bieden. Professionals kunnen daarbij helpen doordat ze bewoners betere taalvaardigheden en omgangsvormen aanleren. Of doordat ze individuele

Slotbeschouwing

225

jongeren die zich in het onderwijs of op de arbeidsmarkt willen inzetten aan de juiste contacten helpen. Meer in het algemeen gaat het erom dat normatieve zaken als ‘burgerschap’, ‘fatsoenlijke omgang’ en ‘vooruit komen’ stevig ondersteund worden, zeker in buurten waar het leven al geruime tijd in het teken van armoede, analfabetisme of segregatie staat. Ook de politie heeft daarin een taak. Juist deze buurten vragen om een combinatie van empathie en handhaven. Mede daarom moet de wijkagent in deze buurten als ‘opvoeder’ te werk gaan. Maar voor het welslagen van die taak is méér nodig dan een inspanning van individuele functionarissen. Het vraagt om een verband waarin meerdere organisaties samenwerken én om vormen van lokaal leiderschap. De hiervoor gepresenteerde studies laten zien dat wat dit betreft in Nederland nog werk aan de winkel is.

226


Slotbeschouwing ORGANISATORISCHE VERHOUDINGEN

Om de hier genoemde taken te kunnen waarmaken – zowel op het niveau van de individuele wijkagent, als op het niveau van het korps in zijn geheel – zal de politie in organisatorisch opzicht aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen. Daarom stellen we in deze paragraaf de vraag welke beginselen bij het gebiedsgebonden werken een rol spelen. We bespreken eveneens de vraag in hoeverre de Nederlandse politie daaraan beantwoordt en hoe men eventuele problemen kan aanpakken.

Twee modellen Hoewel de Nederlandse politie zich op het gebiedsgebonden werken baseert, wordt dat niet overal op dezelfde wijze ingevuld. In theorie zijn twee modellen tegenover elkaar te stellen. Bij het eerste model wordt de hele veiligheidszorg in een regio op het gebiedsgebonden werken gebaseerd. Het betekent dat er een relatief kleine basiseenheid is die alle taken (intake, noodhulp, handhaven, opsporen et cetera) op zich neemt. Bijgevolg kunnen alle medewerkers van het team de veiligheidszorg in haar volle breedte uitvoeren en zich verantwoordelijk voelen voor de veiligheid in hun gebied. Dit model is verwant aan wat in Engeland community policing wordt genoemd: een werkwijze die zich kenmerkt door ruime bevoegdheden voor de agent, een goede integratie in het wijkleven, veel aandacht voor preventief optreden, de aanname van aanspreekbare burgers en - wat de politie zelf betreft - een professionele habitus. Bij het tweede model is gebiedsgebonden werken een specialisme dat als aanvulling van de gewone veiligheidszorg dient. Men stelt een specifieke functionaris aan (de wijkagent) die zich in het bijzonder met wijkbewoners bezighoudt, maar verder weinig invloed op de rest van de politieorganisatie heeft. Dit model is verwant aan wat in Amerika als het reform model omschreven wordt: een werkwijze die zich kenmerkt door een smalle taakopvatting van de agent, een relatief grote afstand tot het wijkleven, veel aandacht voor de repressieve kanten van het werk

228


(crime fighting), de aanname dat burgers - als het even kan - alle wetten aan hun laars lappen, kenmerkend is eveneens dat de politie als een centraal geleide machine functioneert. Gaat men na welk van deze twee modellen in de Nederlandse praktijk de voorkeur heeft, dan blijkt dat in de meeste gevallen sprake is van een mengvorm. In sommige opzichten streeft men een soort community policing na, in het andere staat men dichter bij het reform model. Veel korpsen werken met eenheden van 45 tot 70 fte die de hele basispolitiezorg voor hun rekening nemen. Aan de andere kant zien we een grote variatie in de feitelijke taken van de wijkagent of de invloed van het basisteam. Soms heeft de wijkagent een relatief sterke positie binnen het team, maar er zijn ook gevallen waarin hij een tamelijk marginale plaats bekleedt. Al geruime tijd geleden aanvaardde de Raad van Hoofdcommissarissen een beleidsdocument dat stelt dat elk korps een eigen visie op het gebiedsgebonden werken moet ontwikkelen. De zojuist genoemde variatie wijst erop dat dit nog niet in voldoende mate is gebeurd. Ook andere doelen van dit beleidsdocument zijn niet altijd gehaald. Zo zou men het aantal wijkagenten af moeten stemmen op de problematiek en complexiteit van het wijkwerk, zou er gemiddeld 1 wijkagent per 5000 buurtbewoners moeten zijn, moet de wijkagent een vast onderdeel van het basisteam vormen en zou elke wijkagent de voorvallen in zijn of haar wijk moeten kunnen duiden en zeggen welke maatregelen geboden zijn. Sommige ambities van het gebiedsgebonden werken zijn wel gehaald, zoals het streven dat de wijkagent deelneemt aan netwerken van ondernemers, burgers en professionals of dat hij binnen de wijk als een vooruitgeschoven post van de politie functioneert. Het loont daarom de moeite om te zien hoe de organisatie van de politie op het doen en laten van wijkagenten inwerkt.

Positie binnen de organisatie Er moet onderscheid gemaakt worden tussen de formele regels waarmee de wijkagent te maken heeft en de informele codes die zeker zoveel invloed op zijn gedrag hebben. Daarbij gaat het vooral om de bedrijfscultuur van het bureau waar de betreffende agent werkzaam is.

Slotbeschouwing

229

Het verrichte onderzoek maakt duidelijk dat veel bureaus een eigen manier van doen hebben. Op het ene bureau besteedt men veel tijd aan koffiedrinken en het onderling uitwisselen van inzichten. Op het andere bureau verwachten collega’s van de wijkagent dat hij zoveel mogelijk tijd op straat doorbrengt. Hier is sprake van een hoge werkdruk, daar gaat alles zo’n beetje zijn gangetje. Het gaat om codes die in de loop der jaren zijn ontstaan en die zelden expliciet gemaakt worden, maar het doen en laten van de wijkagent op een merkbare wijze beïnvloeden. We weten overigens dat deze bedrijfscultuur een duidelijke functie heeft. Ze helpt bij het reduceren van onzekerheid en maakt dat collega’s elkaar morele steun geven. Collega’s die zulke codes aan hun laars lappen, merken dat hun populariteit snel minder wordt. Bij die cultuur hoort eveneens dat men de schijn van ‘opdrachten’ het liefst vermijdt. Wil men iets van een ander gedaan krijgen, dan wordt een beroep op diens collegialiteit gedaan. Ook vermijdt men zoveel mogelijk het inschakelen van een meerdere. Pas wanneer de informele aansturing mislukt, kan men overwegen om ‘bovenlangs’ te gaan. Maar de algemene tendens is toch om de werkvloer af te schermen voor bemoeienis van bovenaf. Er vindt bijvoorkeur onderlinge consultatie plaats. Wanneer een wijkagent de aandacht op iets in zijn buurt wil vestigen, kan hij dat via een dagelijkse briefing doen. Opmerkelijk is dat veel wijkagenten liever de informele weg bewandelen, bijvoorbeeld wanneer ze tijdens de lunch of op de gang een collega tegen het lijf lopen. Hieruit zou men kunnen afleiden dat de wijkagent binnen het bureau een vrij stevige positie heeft. Toch is dat maar ten dele het geval. Zo verloopt het contact met de afdeling Recherche vaak op een moeizame manier. Het gebeurt niet vaak dat de recherche een wijkagent inschakelt als deskundige. Verder komt het geregeld voor dat de CIE (Criminele Inlichtingen Eenheid) of de RID (Regionale Inlichtingen Dienst) bepaalde informatie niet aan de wijkagent doorgeeft. Sommige rechercheurs zijn namelijk bang dat wijkagenten dan - ongewild - een zaak ‘stukmaken’. Maar ook in omgekeerde richting verloopt de informatiestroom niet altijd optimaal. Bepaalde wijkagenten hebben moeite om collega’s van de afdeling Recherche in te schakelen. Of ze stellen zich terughoudend op wanneer het gaat om opsporing. Dergelijke spanningen spelen vooral op wanneer de wijkagent en de rechercheur in verschillende teams werken. Behalve met de recherche zijn er geregeld spanningen met de afdeling Noodhulp.

230


Het gebeurt bijvoorbeeld wel eens dat bikers (politiemedewerkers op een mountainbike) op grote snelheid door een wijk rijden zonder contact te maken met de plaatselijke bevolking. Of dat het optreden van de noodhulp in strijd is met bepaalde afspraken die de wijkagent met de bewoners heeft gemaakt. Op de achtergrond speelt mee dat veel (jonge) politiefunctionarissen het ‘vangen van boeven’ of het ‘rijden van meldingen’ als het echte politiewerk zien. Ze kijken enigszins op het alledaagse werk van wijkagenten neer. Bovendien blijkt dat een eventueel tekort aan capaciteit steevast ten koste van het wijkwerk gaat: noodhulp heeft nu eenmaal prioriteit. Dit alles maakt de positie van de wijkagent binnen de politieorganisatie minder sterk dan men als buitenstaander denkt. Verschillende onderzoekers komen dan ook tot de conclusie dat de interne positie van de wijkagent verstevigd moet worden. Het verhogen van zijn status en beloning zou daaraan kunnen bijdragen.

Agent en leidinggevende Doordat de integratie van wijkagenten in de staande organisatie niet altijd goed geregeld is, kunnen zij in hoge mate zelf uitmaken hoe ze hun eigen werk inrichten. Er zijn ook andere factoren die daartoe aanzetten. Bijvoorbeeld het feit dat ze een flink deel van hun tijd op straat doorbrengen en dan nauwelijks te controleren zijn. Bovendien moeten ze bij onverwachte situaties naar eigen inzicht handelen. Dan is vooral de opgedane werkervaring van belang: die bepaalt in hoge mate hoe een agent zich in moeilijke omstandigheden redt. Wat eveneens meespeelt, is dat een agent weliswaar met beleid te maken heeft, maar zelf een antwoord moet vinden op de vraag hoe je dat beleid in een specifieke situatie gaat toepassen. Soms zijn meerdere beleidsprioriteiten van kracht en maakt de agent ter plekke uit welke prioriteit voor hem of haar het zwaarste weegt. Ten slotte is het mogelijk dat de wijkagent in een gevaarlijke situatie terecht komt: dan moet hij de eigen veiligheid en die van de collega’s in het oog houden. Al die factoren maken dat de Nederlandse wijkagent behoorlijk wat bewegingsvrijheid heeft. Ze maken eveneens dat er, zoals gezegd, aanzienlijke verschillen optreden. En ze maken dat er voldoende ruimte is voor persoonlijke voorkeuren of morele denkbeelden. Tegelijkertijd is die vrijheid een wat ambivalente zaak. Van de ene kant zijn de wijkagenten aan de eigen invulling van hun werk gehecht en zitten ze allerminst te wachten op strakke richtlijnen van bovenaf.

Slotbeschouwing

231

Van de andere kant zouden ze een meer gerichte aansturing door hun directe leidinggevende op prijs stellen. Die laatste gedachte wordt door een aantal onderzoeksresultaten ondersteund. Over het algemeen kan de aansturing van wijkagenten heel wat steviger. Het gaat er niet om dat leidinggevenden hun agenten precies voorschrijven wat ze moeten doen. Maar ze mogen wel meer aandacht schenken aan de vraag hoe wijkagenten hun optreden als professional kunnen verbeteren. Wat is de bedoeling van het participeren in netwerken? Hoe kun je met moeilijk bereikbare burgers in contact treden? Verder zou men de rolverdeling tussen teamchef en wijkagent kunnen verbeteren, bijvoorbeeld als het om communicatie met de gemeente gaat. En ten slotte is het van belang dat een leidinggevende voldoende steun biedt aan wijkagenten die een bijzonder initiatief ontwikkelen. De eerder genoemde situatie in Hoofddorp is daar een goed voorbeeld van. Dat die problematische situatie uiteindelijk werd opgelost, was voor een goed deel te danken aan de wijkagent, maar die had weinig kunnen uitrichten als zijn teamchef hem niet had gesteund. Meer specifiek was van belang dat de betreffende teamchef zijn wijkagent van de nodige feedback voorzag. Ook vond hij het van belang dat zijn wijkagent bepaalde cursussen kon volgen. En ten slotte aarzelde hij niet om collega’s aan te spreken op het moment dat die zich discriminerend uitlieten. Een en ander illustreert dat de opstelling van een leidinggevende grote invloed heeft. Dat wordt eveneens duidelijk uit de voorvallen in Ondiep waar het aantreden van een nieuwe districtchef al snel voor een betere relatie met de wijkbewoners zorgde. Met andere woorden: uit het feit dat de Nederlandse wijkagent relatief veel vrijheid krijgt of neemt, mag men zeker niet afleiden dat het optreden van de leidinggevende er niet toe doet. Integendeel: in sommige van de hier aangehaalde gevallen maakte dat juist het verschil tussen succes en falen uit.

Vormen van aansturing Los van de behoefte die onder wijkagenten leeft, kan men de vraag opwerpen welke stijl van leidinggeven het beste bij gebiedsgebonden werken past. Deze werkwijze beoogt immers dat de basiseenheid goed op de specifieke problematiek van een gebied zal inspelen. Ze impliceert een hoge mate van autonomie; niet alleen waar het om de vaststelling

232


van prioriteiten gaat (Wat pakken al eerste aan?) maar ook wanneer het gaat om uitvoering (Hoe pakken we die zaken aan?) Dat is bij een sterk gecentraliseerde vorm van aansturing niet goed mogelijk. Mede daarom moeten leiderschap en management het juiste midden vinden tussen twee extreme vormen. Aan de ene kant een stijl die faciliteert, in de zin dat ze aan wijkagenten en andere leden van de basiseenheid veel ruimte biedt. Aan de andere kant een stijl die disciplineert, in de zin dat de agent een aantal strakke productieafspraken of richtlijnen krijgt opgelegd. Er is sprake van sturing, maar dan vooral op hoofdlijnen. Er moeten doelen gehaald worden, maar de wijkagent hoort ook een stem te krijgen in de manier waarop die doelen gehaald worden. Een dergelijk evenwicht zou niet alleen binnen de basiseenheid, maar ook tussen de basiseenheid en het grotere geheel moeten bestaan. In veel gevallen heeft de korpsleiding prestatieafspraken met de landelijke overheid gemaakt. Of worden op korpsniveau bepaalde doelen of prioriteiten vastgesteld. Daarbij stelt zich onder meer de vraag in hoeverre zulke doelen op gespannen voet staan met prioriteiten die uit de lokale situatie voortvloeien. Uit de hier aangehaalde onderzoeken kan men opmaken dat de tweede opgave in de praktijk zelden tot problemen leidt. Over het algemeen zijn plaatselijke urgenties redelijk goed te combineren met prioriteiten op korpsniveau. Blijkbaar is gebiedsgebonden werken in Nederland meer dan een model dat slechts op papier bestaat. In elk geval houdt de politie serieus rekening met de plaatselijke problematiek inzake veiligheid. Het vervullen van de eerste opgave ligt moeilijker. Op zichzelf bestaat onder politiemedewerkers wel begrip voor de noodzaak van prestatieafspraken. Ook zij willen graag een concreet resultaat boeken en daarmee laten zien dat je op de politie kunt rekenen. Maar tegelijkertijd geven ze te kennen dat het sturen op prestaties is doorgeslagen. Bovendien is het verband tussen de gemaakte afspraken en de plaatselijke problematiek niet altijd duidelijk. We noemden al de bezwaren die in de politieregio Zuid-Holland-Zuid werden verwoord. Maar ook in andere korpsen duiken die geluiden op. Zo wijst men op de perverse uitwerking van een al te strakke sturing op de prestaties en ook meldt men dat het vertrouwen van de burger niet alleen van een getalsmatig resultaat afhangt, maar ook van de manier waarop je resultaat behaalt. Het is in dat verband veelzeggend dat vrijwel iedereen op het uitdelen van bonnen in de laatste maanden van het jaar afgeeft. Dat wordt kennelijk gezien als het summum van

Slotbeschouwing

233

een ongeloofwaardig optreden, niet alleen door de agenten zelf, maar evengoed door veel burgers. Een en ander laat slechts de conclusie toe dat het juiste midden tussen aansturing van bovenaf en het handelen naar bevind van zaken in Nederland nog niet gevonden is.

Aspecten van bedrijfsvoering Hoe belangrijk de aansturing ook is, we mogen niet vergeten dat een politieorganisatie ook te maken heeft met bedrijfsvoeringvragen. Er is sprake van planning & control, er geldt een personeelsbeleid en de begroting moet elk jaar op orde zijn. Idealiter staat de bedrijfsvoering in dienst van het gebiedsgebonden werken, maar in de praktijk lijkt de politie op een klassieke bureaucratie die sterk in het teken van functionele hiërarchie en het streven naar rationalisatie staat. Dit laatste wordt graag vertaald in een pleidooi voor procesmatig en planmatig werken. In de praktijk geeft dat vaak spanningen omdat veel veiligheidsvragen zich op onverwachte plaatsen of tijdstippen aandienen. Daarmee staat de politieorganisatie voor een paradox. Aan de ene kant is een min of meer rationele bedrijfsvoering onvermijdelijk, aan de andere kant brengt gebiedsgebonden werken steeds een vorm van improvisatie met zich mee. De daaruit voortvloeiende spanning is met name voelbaar zodra zich capaciteitstekorten aandienen. De vraag is dan immers waar men de schaarse capaciteit moet inzetten. De praktijk wijst uit dat een tekort aan personeel al snel ten koste gaat van het gebiedsgebonden werken. Voor een deel is dat begrijpelijk: noodhulp is altijd dringend en de wijkagent kan zijn bezoek best een of twee dagen uitstellen. Behalve naar de noodhulp gaat er vaak capaciteit naar de afdeling Recherche, want de werkdruk is daar meestal hoog. Maar het gevolg is wel dat personeelstekorten - door eventuele bezuinigingen, ziekteverzuim of hoge werkdruk op andere afdelingen - hun weerslag in de wijk hebben. Dat wordt niet alleen door politiemedewerkers gesignaleerd, het valt ook de wijkbewoners op. Zij klagen regelmatig dat de politie onvoldoende op straat aanwezig is, wanneer ze al niet de verdenking koesteren dat de politie zich terugtrekt op haar kerntaken. Dat lijkt ons een serieus punt van zorg te zijn. We kunnen niet blijven volhouden dat we uit naam van het gebiedsgebonden werken in de wijk aanwezig moeten zijn, terwijl we om redenen van bedrijfsvoering een terugtrekkende beweging maken.

234


Dat staat in elk geval haaks op het eerder aangehaalde pleidooi om met de wijk meer langdurige relaties te ontwikkelen. Het staat trouwens ook haaks op een andere ambitie die de Nederlandse politie hoog in haar vaandel heeft, namelijk het streven om de informatiehuishouding te verbeteren. Sommigen willen zelfs tot een volledige Informatie Gestuurde Politie (IGP) overgaan. Dit model betekent idealiter dat men eerst op systematische wijze alle beschikbare informatie bestudeert, voordat men tot besluiten overgaat. Die systematische analyse moet niet alleen op strategisch, maar ook tactisch en operationeel niveau plaatsvinden. Bovendien zou de informatiestroom niet alleen van boven naar beneden moeten gaan, maar ook in omgekeerde richting. Bij dit alles moet de wijkagent – opnieuw – een cruciale rol spelen. Hij moet er enerzijds voor zorgen dat allerlei inzichten over de wijk en haar bewoners bij de basiseenheid terecht komen (mede daarom schrijft het eerdergenoemde Referentiekader de uitvoering van een wijkscan voor). En hij moet anderzijds bewerkstelligen dat er informatie van politie naar burgers gaat. De aangehaalde studies leren evenwel dat dit nauwelijks wordt waargemaakt. Ofschoon de wijkagent veel inlichtingen over de wijk en haar bewoners binnen brengt, komt het vrijwel nergens tot een systematische verwerking ervan. De meeste wijkagenten wisselen hun kennis op informele wijze met collega’s uit, bijvoorbeeld in de kantine of via persoonlijke ontmoetingen. Opvallend is dat ze die kennis vaak in de vorm van een verhaal gieten. Zulke verhalen zijn een mengeling van objectieve gegevens, morele oordelen en persoonlijke ervaringen. Ze vormen een rijke bron aan inzichten zolang het om personen gaat, maar ze staan mijlenver af van de systematische analyse die men bij IGP nastreeft. Onze voorlopige conclusie is derhalve dat het streven naar rationele bedrijfsvoering bij de politie onmiskenbaar aan grenzen onderhevig is. De politie heeft – zowel op het vlak van de informatiehuishouding als op het vlak van personeelsinzet – nu eenmaal met een grillige realiteit van doen. Daarbij komt goed politiewerk vaker neer op de kunst van improviseren, dan op die van het rationaliseren. Het zou dan ook verstandig zijn om de bedrijfsmodellen af te stemmen op de praktijk van het gebiedsgebonden werken en niet - zoals vaak onder invloed van het New Public Management gebeurt - de omgekeerde weg te willen bewandelen.

Slotbeschouwing INTERACTIE MET DE WIJK

Het referentiekader Gebiedsgebonden Politie stelt dat de politie niet alleen met lokale bestuurders en professionele instellingen, maar ook met bedrijven en burgers moet samenwerken. Het spreekt zelfs van ‘structurele contacten’ tussen politie en de buurt en adviseert de politie zich met name te richten op burgers die een eigen initiatief op het gebied van veiligheid ontwikkelen. In hoeverre wordt deze doelstelling in Nederland gehaald? En welke maatregelen kan men nemen om het contact met de wijkbewoners en bedrijven te verstevigen?

Soorten wijken Bij het beantwoorden van deze vragen moet men wel onderscheid maken. De problematiek rond veiligheid hangt immers sterk van plaatselijke omstandigheden af en vergt dus een gevarieerd optreden. Daarom is in één van de aangehaalde studies een indeling in buurtsoorten aangebracht. Bij de eerste gaat het om een ‘voorstandsbuurt.’ Deze buurt kenmerkt zich door de aanwezigheid van veelal ruime woningen, een hoog welvaartspeil, van bewoners die goed voor zichzelf kunnen zorgen en zich betrokken voelen bij de publieke zaak. De politie treedt in deze buurten zelden op, niet alleen omdat er doorgaans minder problemen zijn, maar ook omdat de bewoners zelf een en ander kunnen aanpakken. Met het bieden van informatie of het bijhouden van een website is al veel te bereiken. Dan de zogenaamde ‘middenstandsbuurten’. Ook hier vallen de problemen doorgaans mee maar het is wel zaak dat de bewoners actief worden. Zij stellen zich in de regel meer afwachtend op, hebben minder financiële middelen om voor hun eigen veiligheid te zorgen en klagen soms over het feit dat er weinig contact met buurtgenoten is. De politie kan het veiligheidsgevoel versterken door regelmatig haar gezicht te laten zien.

236


Bovendien kan ze de bewoners ertoe aanzetten zelf meer voor de buurt te doen. Bijvoorbeeld door een buurtcomité te vormen, te participeren in netwerken of anderszins initiatieven te ontwikkelen. De aandacht gaat hier niet zozeer uit naar adviseren of signaleren, maar naar het ondersteunen van burgers. De derde buurtsoort is de ‘achterstandsbuurt’ die veelvuldig in het nieuws komt. Deze buurten kenmerken zich door bewoners met lage inkomens, een uitkering, de aanwezigheid van oude en goedkope woningen en een veelheid aan klachten op sociaal gebied: rommel op straat, huiselijk geweld, drugsoverlast, rondhangende jongeren et cetera. Overigens is deze verzameling buurten ruimer dan de veertig die de afgelopen jaren als ‘Vogelaarwijken’ bekend werden. Het gaat ook om buurten waar de openbare orde voortdurend wordt bedreigd en waar eveneens problemen zijn met het bewaren van de sociale of morele orde. Het is duidelijk dat de politie zich in deze omstandigheden niet kan beperken tot het bieden van informatie of het helpen van burgers. Hier is veel aandacht nodig voor het handhaven van de orde. Soms moet de politie zelfs op ‘sociale herovering’ inzetten: ervoor zorgen dat er voldoende menskracht in de wijk aanwezig is, geen enkele overtreding van wettelijke regels toestaan (zero tolerance) en ondubbelzinnig laten zien wie de baas over de openbare ruimte is. Ten slotte zijn er situaties waar de politie zonder enige terughoudendheid het geweldsmonopolie inzet. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de bestrijding van relschoppers, het oprollen van een criminele organisatie of de arrestatie van een verdachte. Een en ander illustreert dat de verschillende facetten van het politieoptreden (opsporen, handhaven, hulp bieden en informeren) op een ongelijke manier over buurten en burgers zijn verdeeld. Hoe ernstiger de wettelijke, de sociale en de morele orde is aangetast, des te zwaarder zijn de middelen die de politie inzet. Deze conclusie is weinig opmerkelijk, maar ze moet toch vermeld worden omdat anders al te gemakkelijk het beeld ontstaat dat de politie in alle omstandigheden op eenzelfde manier zou optreden.

Slotbeschouwing

237

Oren en ogen van de politie Terwijl de meeste hier aangehaalde onderzoeken over het functioneren van de politie in achterstandswijken gaan, is één aspect voor alle wijken relevant: de rol die burgers (kunnen) spelen bij het verzamelen en doorgeven van inlichtingen. Daarbij gaat het vooral om meldingen op heterdaad. Uit een van de genoemde studies blijkt dat het overgrote deel van alle aanhoudingen te danken is aan zo’n melding op heterdaad. In sommige regio’s is zelfs 80 tot 90 procent van het aantal aanhoudingen een ‘heterdaadje’. Verder weten we dat behoorlijk wat burgers getuige van een misdrijf zijn. Het zou om 1 op de 5 Nederlanders gaan ofwel 2,6 miljoen burgers per jaar. Bovendien is ongeveer de helft van hen getuige van meerdere voorvallen. Daarmee komt het totaal van alle - door burgers waargenomen - misdrijven neer op 4,6 miljoen per jaar. Weliswaar worden jaarlijks slechts 0,6 miljoen voorvallen door burgers gemeld, maar dat nog altijd een aantal waar de politie enorm mee geholpen is. Het is dan ook niet overdreven om te zeggen dat burgers in het merendeel van de gevallen optreden als oren en de ogen van de politie. Tegelijkertijd is duidelijk dat het huidige systeem van meldingen niet altijd naar behoren functioneert. Lang niet alle waarnemingen van burgers komen op een doelmatige manier bij de politie terecht. Zo wordt het alarmnummer 112 slechts zelden gebruikt voor het melden van misdrijven. De meeste Nederlanders denken dat de leuze van 112 (‘Als elke seconde telt’) alleen betrekking heeft op levensbedreigende situaties. In werkelijkheid telt bij meldingen op heterdaad evengoed elke seconde: hoe sneller de politie van een misdrijf op de hoogte is, des te groter is de kans dat men een dader nog kan aanhouden. In die zin zou men het gebruik van 112 aanzienlijk kunnen verbeteren. Er is dan ook voorgesteld een campagne beginnen die duidelijk maakt dat burgers minder terughoudend moeten zijn met het bellen van 112, en hen vertelt welke informatie nuttig is. Het zou bijvoorbeeld veel schelen als ze iets kunnen zeggen over het voorkomen van de dader, zijn voertuig of de richting waarin hij is gevlucht.

238


Een dergelijke campagne zou de politie in twee opzichten helpen. Om te beginnen doordat de pakkans wordt verhoogd en de opsporing versterkt wordt. Gemiddeld worden slechts 6 van de 100 misdrijven opgelost. Bij ernstige zaken komt het percentage hoger uit, maar daar staat tegenover dat het aandeel bij veelvoorkomende vormen van criminaliteit lager is. Naar verwachting kan men het oplossingspercentage flink opschroeven als burgers hun waarnemingen vaker aan de politie doorgeven, én wanneer de politie deze waarnemingen beter weet te verwerken. Dit laatste is noodzakelijk omdat de campagne anders niet alleen tot een groter aantal meldingen, maar ook tot meer onvrede onder burgers leidt. Dat is momenteel een precaire aangelegenheid want lang niet alle burgers die een melding doen zijn tevreden over de manier waarop de politie reageert. Met name de personen die slachtoffer van een misdrijf zijn, hebben vaak het gevoel dat de politie weinig met hun melding doet. Het omgekeerde doet zich voor bij mensen die getuigen van een misdrijf zijn en dit aan de politie meedelen. Het zou kunnen dat deze laatste melders meer uit burgerplicht dan uit eigenbelang handelen. Feit is dat ze vaker tevreden zijn over de manier waarop de politie reageert dan slachtoffers. Afgezien van dit verschil laat het genoemde onderzoek ook zien dat burgers vooral tevreden zijn als ze na een melding worden teruggebeld. Het kost de politie weinig moeite, maar het heeft een groot effect: dik kans dat die burger de volgende keer opnieuw met informatie komt. Maar mensen die een melding doen en niets terug horen, raken gemakkelijk hun vertrouwen in de politie kwijt. Dat is iets wat men te allen tijde moet verhinderen.

Bereikbaarheid en zichtbaarheid Hoe belangrijk meldingen via telefoon of internet ook blijven, in sommige buurten moet de politie meer dan gemiddeld op straat aanwezig zijn. Dat geldt met name daar waar burgers door grote achterstanden geplaagd worden. Uit de onderzoeken die naar dat soort buurten zijn gedaan, blijkt dat veel bewoners meer blauw op straat willen zien. Ze zouden het op prijs stellen als de politie vaker surveilleert, ze zeggen dat de wijkagent niet te soft moet optreden en ze vinden bovenal dat de politie moet langskomen als er echt iets aan de knikker is.

Slotbeschouwing

239

Nu hebben niet alle bewoners op dit punt dezelfde ervaringen. Sommigen zetten bij een melding de gebeurtenissen extra sterk aan omdat ze vrezen dat de politie onvoldoende reageert. Anderen houden het kort en zakelijk in het vertrouwen dat de politie weet wat ze moet doen. Degenen die van mening zijn dat de politie niet goed reageert, zijn opvallend vaak winkeliers. Zij hebben last van drugsgebruikers, agressieve klanten of jongeren die rondhangen en willen dat de wijkagent direct verschijnt nadat ze hem gebeld hebben. Ze voelen zich niet alleen in hun persoonlijke veiligheid bedreigd, maar zijn ook gevoelig voor de negatieve reputatie van hun buurt en de dalende omzet die daarvan het gevolg kan zijn. Vandaar hun ergernis als de politie onvoldoende tempo maakt. Gewone burgers kunnen zich weer aan heel andere dingen ergeren. Bijvoorbeeld aan het feit dat agenten in hun auto blijven zitten zonder dat ze contact met het publiek maken. En er zijn burgers die zich storen aan de manier waarop bikers door de buurt rijden, of aan de houding van agenten die als koppel over straat lopen. Het is verleidelijk om deze onvrede te beschouwen als een kwestie van smaak of van subjectieve voorkeuren. Maar ze maakt wél duidelijk dat bij wijkbewoners vaak uitgesproken beelden of verwachtingen bestaan die mede bepalen hoe ze tegen de politie aankijken. Het zou niet slecht zijn als wijkagenten zich meer bewust waren van dit soort beeldvorming. Laat ze beseffen dat handhaving van de openbare orde óók theatrale kanten heeft. Vergeleken met andere landen zou de Nederlandse politie wel wat meer aan public performance kunnen doen. Behalve haar gezag op straat moet de politie ook haar bereikbaarheid verbeteren. Dat probleem neemt in achterstandswijken een bijzondere vorm aan omdat veel bewoners niet weten hoe ze met moderne communicatiemiddelen moeten omspringen. Dat wordt geïllustreerd door de situatie in Amsterdam waar men op een gegeven ogenblik één centraal nummer voor de hele stad invoerde. De gedachte was uiteraard dat men op die manier doelmatiger kon werken. Maar in wijken als de Indische Buurt levert dat centrale nummer om een aantal redenen problemen op. Bijvoorbeeld omdat bewoners zich niet goed in het Nederlands kunnen uitdrukken. Of omdat oudere bewoners op een voor hen bekende situatie zinspelen zonder te beseffen dat de centralist slechts een globaal beeld van de locatie heeft. Of omdat bewoners die met een vaag verhaal opbellen van het kastje naar de muur worden gestuurd.

240


Het is dan ook geen wonder dat deze bewoners terugverlangen naar de tijd dat ze nog langs konden gaan bij de eigen wijkpost. Meer in het algemeen lijkt zo’n vooruitgeschoven post wel aan een behoefte onder burgers te beantwoorden. Die vrezen namelijk dat de politie zich uit hun wijk zal terugtrekken. Ze vinden het dan ook van groot belang dat ze hun eigen wijkagent rechtstreeks kunnen benaderen. En ze verwachten van hem of haar een open oor wanneer ze met bepaalde klachten aankomen. Zodra het contact een onpersoonlijk of meer indirect karakter krijgt, komt ook het vertrouwen in de politie onder druk te staan. Tegelijkertijd gaat de conclusie van zojuist, namelijk dat de politie na meldingen contact moet zoeken met burgers die gebeld hebben, in extra mate voor dit soort probleemgebieden op. Juist omdat in deze buurten vaak een ambivalente houding tegenover de overheid bestaat, is het goed dat politiefunctionarissen en andere overheidsdienaren laten weten dat ze er voor de bewoners zijn.

Contact met allochtone groepen Uit dit alles mag men niet afleiden dat wijkagenten in de ogen van het publiek tekort schieten. Integendeel. Het imago van de wijkagent is, zoals gezegd, in het algemeen zeer positief. Dat wordt ook door henzelf opgemerkt, bijvoorbeeld wanneer ze zeggen dat de buurtregisseur een sterke reputatie heeft en dat veel bewoners tegen hem of haar opkijken. Van de andere kant is het lastig om aan de vaak hoge verwachtingen van alle bewoners te voldoen. In het voorgaande is al uiteengezet dat de wijkagent een breed spectrum aan werkzaamheden heeft. Daar komt bij dat de meest uiteenlopende groepen hem of haar benaderen. Hij is er niet alleen voor de bewoners en de plaatselijke middenstand, maar ook voor de woningcorporatie die om een advies verlegen zit, voor de jeugdzorg die informatie wil over een paar jongeren, voor de sociale dienst die een conflict met bepaalde klanten heeft et cetera. En dan gaan we nog voorbij aan de vele vragen die vanuit de eigen organisatie op de wijkagent afkomen. Geen wonder dat wijkagenten soms het idee hebben dat ze door een eindeloze stroom verzoeken overspoeld worden. Ze staat voortdurend onder druk om aan alle verwachtingen van collega’s en de buitenwereld te voldoen.

Slotbeschouwing

241

Ze klagen over het feit dat hun werkzaamheden door de waan van de dag gedicteerd worden of dat ze aan hun eigenlijke werk niet toekomen. Een beginsel als ‘kennen en gekend worden’ mag dan belangrijk zijn, het draagt wel het risico in zich dat men de politie overvraagt. Het is niet voor niets dat sommige agenten buiten de normale werktijden niet beschikbaar zijn. Voor je het weet wordt je volledig door het werk opgeslokt. Je moet dan ook heel wat in huis hebben om dit werk te kunnen doen. Zo moet een wijkagent heel snel kunnen schakelen. Het ene moment staat hij kwetsbare burgers bij, het andere gaat hij een geweldpleger overmeesteren. Hij moet het nodige invoelingsvermogen kunnen opbrengen, maar van tijd tot tijd ook keihard ‘nee’ zeggen. Het is kortom een even moeilijke als mooie baan, meer geschikt voor de ervaren en sociaal gerichte politiemedewerker, dan voor een jong broekie dat nauwelijks ervaring heeft. Toch stuiten ook de meer ervaren wijkagenten soms op een probleem dat zij niet echt kunnen oplossen. We denken onder meer aan de omgang met allochtone burgers. De meeste studies laten zien dat het netwerk van de autochtone wijkagent tamelijk eenzijdig is. De contacten beperken zich vaak tot oudere, witte mannen die zich voor hun omgeving inzetten. Terwijl achterstandswijken zich juist kenmerken door het feit dat er relatief veel allochtone jongeren wonen. Hoewel de Nederlandse politie wel contact met een aantal individuele migranten onderhoudt, kan men altijd niet zeggen dat het om een stevig netwerk gaat. Wat helpt is dat functionarissen zelf een allochtone achtergrond hebben, maar zij vormen vooralsnog een minderheid. In elk geval kost het de politie in veel plaatsen moeite om een relatie met bepaalde etnische groepen of hun informele leiders te ontwikkelen. Toch is die relatie van cruciale betekenis. Sommige van deze groepen sluiten zich voor de politie af, daarin gestimuleerd door slechte herinneringen aan de brute wijze waarop de politie in het land van herkomst opereert. Men wenst geen bemoeienis van buiten af, wil niet weten van misstanden in de eigen groep en doet niet graag aangifte. Die afwerende houding vinden we eveneens bij bepaalde allochtone jongeren. Een aantal van hen trekt zich weinig van de politie aan. Of ze dagen wijkagenten uit tot een meer hardhandig optreden, wetend dat de Nederlandse politie daar liever niet toe overgaat. Of ze spelen een kat-en-muis-spel met de plaatselijke gezagsdrager om

242


uit te vinden hoe ver ze kunnen gaan. Er zijn zelfs buurten in Nederland waar groepen jongeren de politie als hun vijand zien. Onder dat soort omstandigheden is het vrijwel onmogelijk om je werk als wijkagent te doen. Alles wat de Nederlandse politie in haar omgang met gewone burgers veronderstelt, lijkt bij deze jongeren averechts te werken. Overigens doet zich dat niet uitsluitend bij allochtone groepen voor. Er zijn evengoed probleemwijken waar een grote autochtone onderklasse woont en waar de politie met een vergelijkbare argwaan te maken heeft. In feite komt het probleem niet neer op de etniciteit van bepaalde groepen, maar op hun gebrekkige loyaliteit ten opzichte van de Nederlandse rechtsstaat. Het versterken van die loyaliteit zou één van de ‘opvoedende’ elementen in het werk van wijkagenten kunnen zijn.

Inspraak voor burgers Er zijn ook burgers die zich aan de andere kant van het spectrum ophouden, in die zin dat zij juist een hoge mate van betrokkenheid bij het wijkgebeuren aan de dag leggen. Ze zijn bijvoorbeeld actief in een bewonerscomité, bezoeken regelmatig een buurtvergadering en komen op die manier gemakkelijk in contact met de politie. Veel wijkagenten gaan naar dat soort overleggen toe. In uniform, om aan te geven dat ze als professional aanspreekbaar zijn. Het bezoek aan buurtraden of bewonerscomité stelt hen in staat om bepaalde informatie vanuit de politie door te spelen naar de bevolking. Toch zijn veel agenten niet zo positief als het om dergelijke bezoeken gaat. Ten eerste vinden ze deze platforms niet representatief genoeg. Ze treffen er vooral de bekende oude, witte mannen aan en het is niet altijd duidelijk of deze namens de buurt of namens zichzelf spreken. Ten tweede gaat het meestal om saaie bijeenkomsten waar allerlei detailkwesties eindeloos herhaald worden. Daarom maken sommige agenten maar een deel van de bijeenkomst mee. Ze zorgen er bewust voor dat ze aankomen op het moment dat ‘hun’ agendapunten aan de orde zijn, zodat ze weer op tijd weg kunnen. Het bezoek aan dat soort vergaderingen kost relatief veel tijd en levert soms te weinig op. De voornaamste reden om er toch naar toe te gaan is dat agenten gemakkelijk te horen krijgen wat er leeft. Soms proberen ze aan de bewoners uit te leggen welke keuze de politie maakt of welke prioriteiten ze zelf aanhouden.

Slotbeschouwing

243

Maar in de meeste gevallen is de informatie van politie naar bewoners veel beperkter dan de stroom die van de bewoners naar de politie gaat. Eigenlijk is het bezoek van de wijkagent aan deze avonden slechts een vorm van informatie verzamelen. Nuttig en zelfs noodzakelijk, maar nauwelijks getuigend van de wederkerigheid die het verkeer tussen politie en burgers zou moeten kenmerken. Dat is met name spijtig omdat burgers er zelf anders tegen aankijken. Zij zouden liever een meer actieve rol spelen in het plaatselijke veiligheidsbeleid. Ze denken graag mee over de manier waarop je bepaalde problemen in de buurt kunt aanpakken, en willen daarvoor moeite doen. Veel wijkbewoners zijn niet tevreden met het indirecte karakter van de besluitvorming. Ze nemen eens in vier jaar deel aan de verkiezingen en moeten vervolgens maar afwachten of de gekozen vertegenwoordigers in de gemeenteraad daadwerkelijk voor hun belangen opkomen. En zelfs wanneer die vertegenwoordigers dat doen, is het verre van zeker dat de meest urgente problemen worden aangepakt. Per slot van rekening is de uitvoering van het veiligheidsbeleid een zaak voor het college van B&W. Met name in grote steden hebben de bewoners het gevoel dat er een grote afstand tussen het college en de plaatselijke problematiek bestaat. Via de wijkraad proberen ze meer invloed te verwerven. Daar waar de wijkraad zelf een onderdeel van status quo geworden is, proberen ze door de vorming van een actiecomité hun belangen te behartigen. Er is doorgaans een behoorlijke bereidheid van bewoners om aan zaken als een enquête of een burgerpanel mee te doen. Men kan zich dan ook afvragen of de politie wel de juiste houding tegenover deze burgers heeft. In feite laat ze een breed reservoir aan potentiële partners onbenut. Aan de ene kant is het begrijpelijk dat veel wijkagenten niet staan te popelen om burgers meer invloed te geven op het gebied van veiligheid. Hun eigen agenda is al druk genoeg. Aan de andere kant brengt een meer actieve wederkerigheid ook nieuwe kansen met zich mee die het werk van de politie niet compliceren, maar juist kunnen helpen. In elk geval leren ervaringen in de Verenigde Staten dat in deze méér mogelijk is dan men uit de Nederlandse praktijk zou kunnen afleiden.

244


Activering van burgers in achterstandswijken De mogelijkheden liggen vooral op het gebied van het ondersteunen van actieve burgers. Laten we beseffen dat in elke buurt bewoners zijn die zich voor hun omgeving willen inzetten. Hoewel ze een minderheid vormen en niet altijd representatief zijn voor de gehele bevolking, kunnen zij een constructieve rol spelen. Deze mensen winden zich op over zaken als misdaad, overlast of asociale gedragingen. Ze wensen dat de politie iets aan die problemen doet, maar willen dergelijke misstanden ook wel zelf aanpakken. Het zijn ‘doeners’ die vinden dat officiële instanties veel te bureaucratisch werken. Zelf geven ze de voorkeur aan een assertieve opstelling. Ze dragen graag bij aan een meer leefbare omgeving en hopen dat hun inspanningen gewaardeerd worden. Nu wacht hen op dit laatste punt niet zelden een teleurstelling. Hun inzet staat namelijk op gespannen voet met de manier waarop de meeste overheden de problemen oplossen. Die manier vertoont twee kenmerken. Ten eerste gaat de belangstelling van overheden bij voorkeur uit naar kortdurende projecten. Men is weliswaar bereid om steun te bieden aan initiatieven van burgers, maar alleen voor een beperkte duur. Bijgevolg worden veel projecten ter ondersteuning van actieve burgers na enkele jaren al weer gestopt. Dat heeft vaak een desastreus effect: de bewoners voelen zich in de steek gelaten door de overheid en zullen hun nek bij een volgende gelegenheid niet opnieuw uitsteken. Ten tweede bedenkt de overheid vaak een eigen oplossing en legt die vervolgens voor aan de burgers. De effecten daarvan zijn even desastreus: zolang de probleemaanpak van buitenaf wordt aangereikt, ontstaat in de buurt geen wij-gevoel. Overigens komt het ook voor dat weliswaar een wij-gevoel ontstaat, maar dat het na verloop van tijd verzandt in allerlei bureaucratische procedures en professionele overwegingen. In beide gevallen presenteren de professionals en/of de overheid een motie van wantrouwen: ze geloven in wezen niet dat burgers zich voor de veiligheid in hun omgeving kunnen inzetten, of ze accepteren die inzet alleen wanneer ze voldoet aan de door hen gestelde voorwaarden. Amerikaanse ervaringen leren dat het ook anders kan. Daarbij denken we met name aan Chicago, waar de samenwerking met burgers al meer dan vijftien jaar wordt gepraktiseerd. Elke maand vindt er een wijkvergadering plaats vindt waar de veiligheidsproblematiek door politie,

Slotbeschouwing

245

wijkbewoners en opbouwwerkers besproken wordt. Hoewel de hieraan deelnemende burgers inderdaad geen correcte afspiegeling van de hele buurt vormen, brengen zij wel juiste informatie mee. Een beslissend punt is dat het om langdurige samenwerking gaat zodat voldoende vertrouwen tussen de partijen kan ontstaan. Een ander punt is dat de bewoners reële zeggenschap hebben: politie en opbouwwerkers houden serieus rekening met hun voorkeuren of denkbeelden. Een dergelijke werkwijze kan men zich ook in Nederland voorstellen. Het zou inhouden dat er een permanente samenwerking komt tussen de politie en andere professionals die zich ten doel stellen actieve bewoners met raad en daad te helpen. De betrokken professionals moet daadkrachtig optreden, maar dan vooral om de bewoners te sterken bij hun inzet voor de wijk en niet om de eigen professionele belangen te behartigen. Binnen die samenwerking is een cruciale rol weggelegd voor de politie. Zij moet een vertrouwensband met actieve burgers ontwikkelen, ze moet permanent zichtbaar, bereikbaar en aanspreekbaar zijn, ze moet krachtdadig optreden bij problemen op het gebied van veiligheid, maar ook waardering hebben voor initiatieven die bewoners zelf ontwikkelen. Meer specifiek kan men denken aan de vorming van een ‘wijkkwartet’ waarin professionals van de politie, het opbouwwerk, de woningcorporatie én de wijkmanager de belangrijke problemen aanpakken. Wat men echter te allen tijde moet voorkomen is dat een kloof ontstaat tussen dat kwartet en de plaatselijke bevolking. Het samenwerken van die professionals heeft namelijk slechts zin wanneer dit het actieve burgerschap van buurtbewoners versterkt.

246


Slotbeschouwing INTERACTIE MET DE MAATSCHAPPIJ

In de vorige paragraaf stonden we stil bij de manier waarop de politie op haar directe omgeving reageert. Het ging vooral om wijkbewoners en andere locale partners. Maar de politie verhoudt zich ook tot de maatschappij in haar geheel, en tot publieke instanties die op grotere afstand van haar staan. Dat brengt een ander soort interactie met zich mee, zoals we hieronder aangeven.

Politie en legitimiteit Laten we beginnen met een algemene vraag. Waarop gaat de legitimiteit van het politionele handelen terug? Waarom mogen dienders geweld gebruiken tegen burgers en op welke wijze kunnen zij hun optreden verantwoorden? Op dit punt is een terugblik op het verleden wenselijk. Omdat de politie voor de Nederlandse rechtsstaat nu eenmaal een cruciale rol vervult, is het onvermijdelijk dat de verschillende etappes uit het proces van staatsvorming in haar functioneren doorwerken. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen vier fasen. De eerste stamt uit de negentiende eeuw toen de overheid zich nauwelijks om de samenleving bekommerde, maar wel een aantal elementaire wetten uitvaardigde en erop toezag dat de bevolking die wetten gehoorzaamde. Als het nodig was, moest de politie dat met geweld afdwingen. Daarmee is een oude en elementaire taak van de politie aangeduid namelijk ‘het uitoefenen van fysieke dwang om de rechtsstaat te beschermen’. Dat komt vooral tot uitdrukking in het opsporen en vastzetten van misdadigers. De volgende etappe strekt zich tot de Tweede Wereldoorlog uit. De overheid beperkt zich niet langer tot wetgeving, maar gaat ook voor meer sociale rechtvaardigheid zorgen. Het takenpakket van de politie ondergaat daardoor een uitbreiding: zij moet niet alleen boeven vangen, maar eveneens de openbare orde handhaven. Het betekent onder meer dat ze bij sociale conflicten een neutrale rol vervult.

248


De derde etappe omvat het tijdvak tussen de Tweede Wereldoorlog en de jaren zeventig. Er komen in het kader van de verzorgingsstaat vele regelingen tot stand om burgers in het geval van werkeloosheid, ziekte, ouderdom en overige tegenslag financieel of anderszins te helpen. In het verlengde van die ontwikkeling krijgt de politie er een nieuwe opdracht bij. Zij moet – sterker dan voorheen – burgers in een noodsituatie helpen en vormen van maatschappelijke dienstverlening ontwikkelen. Ten slotte willen burgers vanaf de jaren zeventig steeds vaker zeggenschap in het beleid hebben. Ze eisen dat de staat openheid van zaken biedt en vragen aandacht voor hun eigen denkbeelden. De door hen uitgeoefende druk wordt krachtig ondersteund doordat er inmiddels een nieuwe informatietechnologie op de markt is. Als gevolg daarvan breidt de politie nogmaals haar activiteiten uit: ze krijgt meer taken op informatief gebied en moet de (plaatselijke) overheid van advies dienen. Hieruit blijkt dat de taken die in de Politiewet van 1993 zijn opgesomd een historische achtergrond hebben. In feite vormen opsporen, handhaven, hulp bieden en adviseren de neerslag van de manier waarop de Nederlandse rechtsstaat zich de afgelopen anderhalve eeuw ontwikkeld heeft. Ter illustratie daarvan voert een van de aangehaalde studies het beeld van de sedimentatie op: men zou deze vier taken kunnen opvatten als ‘lagen’ die weliswaar op verschillende tijdstippen zijn ontstaan, maar nog allemaal aanwezig zijn. Dat beeld is ook van belang als het om de legitimiteit van de politie gaat. Die legitimiteit kan namelijk niet tot één van die vier lagen gereduceerd worden. Zou de politie zich uitsluitend bezighouden met opsporing en niets aan het verlenen van noodhulp of het handhaven van de orde doen, dan zou ze vandaag geen enkel gezag hebben. Dat geldt natuurlijk even goed wanneer ze wel hulp biedt, maar niets doet aan opsporing. Met andere woorden: legitimiteit ontstaat alleen waar de repressieve, de normatieve, de responsieve en de informatieve component van het politionele optreden op een juiste wijze samengaan. Dit maakt het werk niet eenvoudiger. In de praktijk moet men altijd naar een balans zoeken waarbij één van die componenten sterk aanwezig is zonder dat de andere volkomen wegvallen. Daarom moet zowel het optreden van de afzonderlijke agent, als het functioneren van de gehele politieorganisatie evenwichtig zijn. Bij het bepalen van die balans spelen de plaatselijke omstandigheden een grote rol, zeker waar het gaat om individuele functionarissen.

Slotbeschouwing

249

Maar dat is nooit het enige: of het politionele handelen voldoende legitimiteit bezit, hangt óók af van maatschappelijke overwegingen. Daarbij spelen zaken mee als de verwachtingen van het publiek, de procedures van het openbaar bestuur en het functioneren van de media.

Vertrouwen van het publiek Het is algemeen bekend dat de gevoelens van onveiligheid onder burgers niet alleen van de criminaliteit in objectieve zin afhangen. Die gevoelens zijn eveneens gerelateerd aan factoren als leeftijd, levensstijl, mediagebruik, eerdere ervaringen et cetera. Minder bekend is dat hetzelfde geldt voor vertrouwen in de politie. De aanhangers van het bedrijfsmatig werken stellen graag dat het vertrouwen van de burgers wordt bepaald door de prestaties die de politie weet te leveren. Ze vinden het meten en verbeteren van dergelijk prestaties dan ook een goede zaak. Maar het is zeer de vraag of een dergelijk verband bestaat. Uit onderzoek blijkt onder meer dat ruim 70 procent van de bevolking vertrouwen in de Nederlandse politie heeft en dat percentage blijft redelijk constant. Hoewel dat aandeel in de loop der jaren wel fluctuaties heeft gekend, tekent zich geen structurele daling af. Verder blijkt dat de politie méér vertrouwen geniet dan instellingen als de Tweede Kamer, de kerk of de media. Bovendien doet de Nederlandse politie het ook in vergelijking met andere landen niet slecht. Er zijn landen waar het vertrouwen hoger scoort (in Denemarken en Duitsland bedraagt het bijna negentig procent!), maar het kan ook veel lager uitpakken. Al met al is er weinig reden voor pessimisme op dit gebied. We maken onmiskenbaar deel uit van de groep met landen die men wel omschrijft als high trust societies. Landen waar burgers vertrouwen in elkaar hebben, waar nauwelijks corruptie is, waar een gezonde economie bestaat en waar democratische tradities goed geworteld zijn. Geografisch komen deze landen vooral in het Noordwesten van Europa voor. Zij hebben minder last van situaties die men vaak in het Zuidoosten van Europa aantreft; armoede, corruptie, autoritaire verhoudingen en onderlinge argwaan. Dat levert meteen ook een ander soort politie op, zoals de geschiedenis van Griekenland, Roemenië of Turkije illustreert. Vergeleken met die landen heeft Nederland enige reden tot tevredenheid.

250


Niettemin is er iets merkwaardigs aan de hand. Het vertrouwen in de politie mag dan relatief stabiel en hoog blijven, het lijkt te worden aangetast wanneer burgers daadwerkelijk met dienders in aanraking komen. Contacten met de politie pakken soms ongunstig uit. Bovendien valt op dat die contacten niet altijd een zelfde effect hebben. Wanneer het contact met de politie op een positieve manier verloopt, wordt het vertrouwen van burgers er niet veel beter op. Maar verlopen de contacten negatief, dan raakt mening burger zijn vertrouwen kwijt. Overigens kan dit laatste ook het gevolg van andere factoren zijn. Bijvoorbeeld van het feit dat mensen veelvuldig met een negatief verhaal over de politie geconfronteerd worden. Of het feit dat ze in een van de vier grote steden woonachtig zijn. Of dat ze in meer algemene zin negatief oordelen over maatschappelijke ontwikkelingen. Al met al laat een deel van de bevolking zich vrij snel ontmoedigen. Er hoeft maar iets te gebeuren of ze geven blijk van hun teleurstelling. Die houding wordt zeker niet door iedereen gedeeld. Er is even goed een deel van de bevolking dat de politie een goed hart toedraagt. Dat heeft weinig maken met de vraag of er goede resultaten behaald zijn. Het zou verstandig zijn als de politie hier rekening mee houdt. Ze moet zorgvuldig omspringen met dat deel van het Nederlandse publiek dat zich al door kleine tegenslagen laat ontmoedigen. Maar ze moet zeker niet al te hijgerig achter zulke burgers aanlopen in de hoop dat deze hun mening bijstellen na het behalen van bepaalde targets. Daarvoor is de groep van burgers die wel vertrouwen in de politie heeft voldoende groot.

Strakker handhaven Nu mag je niet lichtzinnig omspringen met signalen die het publiek afgeeft. Bepaalde verschuivingen hebben wel degelijk maatschappelijke betekenis. Dat geldt bijvoorbeeld voor de roep om strakker handhaven die tegen het einde van de jaren negentig steeds luider werd. Verschillende waarnemers zijn van mening dat de politie vóór die tijd onvoldoende aan het handhaven van de orde deed. Ze zou zich te zeer als hulpverlener opstellen, een te softe houding aannemen of te veel meegaan in de gedoogcultuur die Nederland vanaf de jaren zestig was gaan kenmerken. Mogelijk speelt eveneens een rol dat de politie zelf veel waarde hechtte aan maatschappelijke dienstbaarheid, en afstand wilde nemen van het autoritaire element dat haar optreden zolang had gekleurd.

Slotbeschouwing

251

Hoe het ook zij: vanaf de eeuwwisseling kwam een proces op gang waarbij zaken als gezagsuitoefening, openbaar fatsoen, gedragsregels of maatschappelijke normen weer een positieve klank kregen. Daar moest de Nederlandse politie in mee. Het gevolg is dat dienders vandaag de dag veel strakker optreden dan een of twee decennia terug. In achterstandsbuurten wordt met één waarschuwing volstaan: wie niet gehoorzaamt, is direct zijn spullen kwijt. Bij de aanpak van wietplantages treedt men eveneens doortastend op: de inval wordt meteen gevolgd door ontmanteling en aangifte. Bij het uitschrijven van een bekeuring is onderhandelen er niet meer bij. En op veel plaatsen moeten jongeren bij het minste of geringste hun identiteitskaart laten zien. Hoewel af en toe stemmen klinken dat de politie te veel nadruk op repressie legt, heeft een meerderheid van de bevolking daar minder moeite mee. In feite pleiten velen voor een nog hardere aanpak van asociale jongeren of van mensen die zich te weinig van hun medeburgers aantrekken. Daarbij valt wel op dat het altijd ‘de ander’ is die zich op een asociale manier gedraagt. Als burgers zelf bekeurd worden, vragen ze meteen of de politie geen andere prioriteiten heeft. Het is kennelijk niet gemakkelijk om toe te geven dat je zelf wel eens fouten maakt. Daaruit blijkt dat nog veel heilzaam werk te verrichten is. Men kan zelfs de stelling verdedigen dat de politie haar rol als opvoeder - die we eerder met achterstandsbuurten in verband brachten - over een veel breder vlak zou moeten ontwikkelen. Het is niet uitgesloten dat onderlinge irritaties tussen burgers de komende decennia verder zullen toenemen, en wel om diverse redenen. Ik wijs slechts op het feit dat zowel de ruimtelijke als sociale mobiliteit enorm gestegen is, dat de verschillen in cultuur en levensstijl toenemen, dat de deelnemers aan het maatschappelijk verkeer vaak grote haast hebben terwijl ze minder dan voorheen bereid of in staat zijn om rekening te houden met anderen. Als die tendensen zich doorzetten, neemt de kans op conflicten of spanningen toe. Het gevolg kan zijn dat mensen minder tolerantie opbrengen voor afwijkende gedragingen. Iets daarvan lijkt in het Nederland van de afgelopen jaren al merkbaar. Veelzeggend is dat we in andere Noordwest Europese landen een vergelijkbare tendens waarnemen. Dat komt onder meer tot uitdrukking in het felle debat rond de positie van allochtone burgers. De politie staat voor de vraag hoe zij in

252


dit spanningsveld te werk gaat. Moet zij inderdaad opvoedend optreden? Hoe kan zij de maatschappelijke vrede handhaven? Moeilijke vragen die slechts onderstrepen dat de legitimiteit van het politionele optreden aan veranderingen onderhevig is. In feite moeten we de balans tussen het repressieve en responsieve element telkens opnieuw vaststellen en daarin spreekt de tijdgeest een duchtig woordje mee.

Maatschappelijke integratie Terwijl men de bovenstaande vragen verschillend kan beantwoorden, is er één voorwaarde waaraan de politie altijd moet voldoen: er moet sprake zijn van maatschappelijke integratie. Een politie die zich op één van de actoren richt en onvoldoende contact met andere partijen heeft, wordt vroeg of laat de speelbal van maatschappelijke spanningen. Wat dat betreft bestaat er een groot verschil tussen de Nederlandse en de Franse situatie. De Franse politie staat behoorlijk ver van de samenleving af. Ze weet zich onderdeel van een centraal geleide staat die niet schroomt om in het geval van maatschappelijke onlusten gebruik te maken van repressieve middelen. Met benaderingen als community policing of gebiedsgebonden werken heeft men in Frankrijk weinig op. Waar dat toe leidt werd pijnlijk duidelijk toen eind 2005 massale rellen in de Parijse banlieus uitbraken. Het ingrijpen van de politie bracht een zeker herstel van de openbare orde, maar ook enorme schade met zich mee. Niet alleen in materieel, maar ook in sociaal opzicht. Een dergelijk optreden zou in Nederland onacceptabel zijn en wel om twee redenen. Ten eerste willen politie en overheid zich niet op die schaal uit achterstandsbuurten terugtrekken. Ten tweede zullen ze - als het dan toch tot rellen komt - op een andere manier te werk gaan. Dat zou kunnen verklaren waarom we in Nederland ondanks toegenomen spanningen nog geen grootschalige etnische rellen hebben meegemaakt7. De politie wil nadrukkelijk in de haarvaten van de samenleving aanwezig zijn en ze wil bovendien niet kiezen voor één van de partijen in het conflict. Ze beschouwt zichzelf als een ‘politie voor iedereen’.

7 O. Adang, R. van der Wal, H. Quint (2010) Zijn wij anders?: waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft. Apeldoorn: Politieacademie

Slotbeschouwing

253

Uit deze principiële keuze volgt natuurlijk niet dat alles hier op orde is. Het onderzoek naar de maatschappelijke integratie van de politie laat zowel sterke als zwakke punten zien. Tot de sterke punten behoren het feit dat de politie een geringe afstand tot de Nederlandse bevolking heeft, dat ze regelmatig overlegt met de plaatselijke overheid, veelvuldig participeert in professionele netwerken en in het algemeen goed op de hoogte is van de plaatselijke problematiek. De zwakke punten zijn ook duidelijk, en daarop zou men sterker moeten inzetten. Ten eerste vullen gemeenten hun rol als regisseur van het veiligheidsbeleid verschillend in. Er zijn plaatsen waar burgemeester en wethouders een stevige regie voeren terwijl de gemeenteraad goed op de hoogte is, maar dat blijkt lang niet altijd het geval. Ten tweede komt het regelmatig voor dat men grote nadruk op de technische aspecten van het politiewerk legt, zonder dat het tot een democratische gedachtewisseling over principiële zaken of maatschappelijke prioriteiten komt. Ten derde moet - ondanks alle goede bedoelingen - meer werk gemaakt worden van de relatie met allochtone burgers. Daar zitten uiteraard twee kanten aan. Intern moet men blijven streven naar een groter aandeel van allochtone medewerkers in het eigen korps, extern moet de politie haar contacten met diverse etnische groepen uitbouwen. Ten vierde zou de politie frequenter kunnen samenwerken met die burgers of professionals die in de plaatselijke omstandigheden het verschil maken. Dit sluit aan op de aanbeveling die al eerder is gememoreerd, toen de ondersteuning van actieve burgers ter sprake kwam. Ten vijfde moet de politie een betere strategie richting de media ontwikkelen, een punt waarop we nog terug komen.

Meervoudige verantwoording De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat het streven naar een zo sterke maatschappelijke integratie ook schaduwzijden kent. Dat blijkt wanneer we ons verdiepen in de manier waarop de Nederlandse politie zich voor haar optreden moet verantwoorden. In essentie vindt dat proces op twee manieren plaats. De eerste kan men als ‘verticale verantwoording’ kenschetsen, de tweede als ‘horizontale verantwoording.’ De moeilijkheid is evenwel dat beide vormen in een aantal deelprocessen uiteenvallen met als gevolg dat een zeer gecompliceerd geheel ontstaat.

254


In de verticale richting spelen vier deelprocessen mee. 1. De politie wordt met betrekking tot het handhaven van de rechtsorde door de Officier van Justitie aangestuurd. 2. De burgemeester is de baas zodra het om handhaving van de openbare orde gaat. 3. Het aansturen van de bedrijfsvoering heeft men aan de korpsbeheerder toebedacht, doorgaans de burgemeester van een centraal gelegen plaats. 4. Voor bestuurlijke zaken moet men zich bij het regionaal college verantwoorden, een orgaan dat alle burgemeester van een politieregio omvat. En dan beperken we ons tot het opsommen van de contacten tussen het politiekorps en de meest nabije autoriteiten, want deze moeten zich op hun beurt bij een aantal boven hen gestelde autoriteiten verantwoorden. Zo legt de Officier van Justitie zelf verantwoording af aan de Minister, en via deze aan de Tweede Kamer. De korpsbeheerder legt rekenschap af bij de Minister van Binnenlandse Zaken et cetera. Daarnaast moet de politie haar optreden in horizontale richting verantwoorden en ook daar spelen vier deelprocessen mee. 1. Ze heeft te maken met de manier waarop gewone burgers dat optreden beoordelen. 2. Ze moet haar doen en laten kunnen uitleggen aan de verschillende professionals die op haar pad komen. 3. Ze moet oog hebben voor de eisen van andere organisaties of instellingen waarmee ze een relatie heeft. 4. Ze moet haar optreden kunnen uitleggen aan het bredere publiek en daarbij een aantal symbolische of morele waarden in het oog houden. In feite moet de politie rekening houden met situationele, professionele, institutionele en morele overwegingen die in het proces van horizontale verantwoording niet zelden door elkaar lopen. Het is niet vreemd dat bij dit ingewikkelde proces regelmatig spanningen en zelfs paradoxen optreden. Zo letten burgers met name op de vraag of individuele dienders wel de juiste houding aannemen. Hoe was de bejegening? Werd voldoende rekening gehouden met de situatie van het moment? Was de reden van het optreden voldoende duidelijk? Met andere woorden: burgers gaan bij hun oordeel over de politie vooral uit

Slotbeschouwing

255

van een situationele logica. Die staat niet zelden op gespannen voet met de institutionele logica waar bijvoorbeeld de gemeente mee te maken heeft. Voor het college of de gemeenteraad moet de politie vooral andere vragen beantwoorden. In hoeverre is voldaan aan alle bestuurlijke en wettelijke voorwaarden? Paste dat optreden binnen het beleid van de lokale overheid? Wie was verantwoordelijk voor welke beslissingen? Hoe denken we over de kosten van het optreden? Behalve dat het hele circus toch al behoorlijk ingewikkeld is, lijkt de incongruentie tussen verticale en horizontale verantwoording groeiende. Dat komt omdat de afgelopen jaren een ongekende transparantie is ontstaan. Zodra zich in stadsdeel A of in gemeente B een zeker incident voordoet, wordt het in alle media gemeld. Het zijn niet alleen de kale feiten die aan bod komen, maar ook de vraag hoe je die feiten moet beoordelen, of ze deel uit maken van een trend, welke maatregelen nodig zijn en wie we daarop moeten aanspreken. Vervolgens komen de media met een extra uitzending, er worden vragen in het parlement gesteld en de minister formuleert een aantal beleidsvoornemens. Op die manier kan een forse kloof ontstaan tussen datgene wat als een lokale moeilijkheid begint, en datgene wat even later als een ernstig maatschappelijk probleem boven aan de politieke agenda staat. Het varen van de juiste koers, waarbij zowel de Scylla van het geruststellen (‘klein houden’) als de Charybdis van de verontwaardiging (‘groter maken’) vermeden wordt, valt de politie niet gemakkelijk.

Communicatie en media Dat brengt ons bij de laatste manier waarop de politie met de haar omringende samenleving communiceert. Hoe gaat ze eigenlijk om met de media en met processen van publieke meningsvorming? Uit alle hier aangehaalde studies blijkt dat die omgang nogal moeizaam is. Vrijwel iedereen is ervan overtuigd dat de externe communicatie beter moet. De meeste wijkagenten schrijven wel eens een stukje in de plaatselijke krant of ze voeren het woord bij een openbare vergadering, maar in het algemeen wordt het publieke optreden als zwak beschouwd. Overigens vinden de agenten dat zelf ook. Ze klagen regelmatig over het feit dat ze door de media (te) negatief in beeld komen, en wensen meer aandacht voor datgene wat goed gaat op veiligheidsgebied.

256


Dat geldt niet alleen voor de individuele wijkagent, maar ook voor de politieorganisatie in haar geheel. De gebeurtenissen in Ondiep zijn daarvan een treffend voorbeeld. Terwijl het optreden van de politie relatief succesvol was, bleek het beeld in de media overwegend negatief. Dat stoorde zowel de wijkbewoners als de politie en de plaatselijke overheid. Allen vonden dat de media meer bezig waren met het creëren van opwindend nieuws dan met serieuze berichtgeving. Mede daarom weigerden verschillende wijkbewoners de media te woord te staan. Het was eveneens de reden waarom de plaatselijke driehoek na verloop van tijd besloot een eigen communicatiekanaal naar het publiek te openen. Zo kregen de bewoners diverse brieven waarin de achtergronden van het politieoptreden werden uitgelegd. Toch kan men de vraag stellen in hoeverre deze verwijten richting media terecht waren. In feite deed zich in de berichtgeving een opvallende verschuiving voor. In het begin hadden de media met name oog voor relschoppers en onlusten, later gingen ze dieper op de maatschappelijke achtergronden in. Zo heeft Ondiep in de beeldvorming een complete metamorfose ondergaan: begonnen als toneel van bedenkelijke onlusten bleek het uiteindelijk een gewone volkswijk waarvan je de problemen serieus moet aanpakken. Dit voorbeeld illustreert dat de politie er nog lang niet is als het gaat om de publieke beeldvorming. In Utrecht sloten de agenda’s van plaatselijke gezagsdragers en die van de media nauwelijks op elkaar aan. Slechts op één punt hadden politie en gemeente succes met het aansturen van de berichtgeving, namelijk toen ze het beeld opriepen dat de onlusten door relschoppers van buiten veroorzaakt zouden zijn. Met dat beeld kon men de hermetische afsluiting van Ondiep presenteren als een poging om de wijk tegen vreemde onruststokers te beschermen. Maar het is tot op heden niet duidelijk of het oproepen van dit beeld een bewuste actie dan wel een gelukkig toeval was. Meer algemeen kan men het standpunt verdedigen dat de politie veel bewuster met verbeelding of beeldvorming zou moeten om springen, en wel in twee opzichten. Om te beginnen moet de politie een professioneel communicatiebeleid ontwikkelen. Het optreden van de afdeling Voorlichting werkt vaak averechts omdat het sterk op sturing en controle is gericht. Direct contact tussen uitvoerende politiefunctionarissen en journalisten zou meer vruchten afwerpen. Daarbij moet de politie wel beseffen dat de journalistiek een eigen agenda en professionaliteit bezit.

Slotbeschouwing

257

Er valt in dit opzicht nog het nodige te verbeteren en dat geldt niet alleen voor het politiekorps in zijn geheel, maar ook voor de manier waarop individuele agenten optreden. Ten tweede zou men minder sterk op talige en op cijfermatige informatie moeten inzetten. Er wordt om de haverklap gezegd dat wij leven in een beeldcultuur. Maar de praktijk leert dat er op een vrij amateuristische manier met beelden omgesprongen wordt. Er is nog een wereld te winnen wanneer het gaat om de verbeelding van het politionele optreden. In elk geval blijkt het publiek gevoeliger te zijn voor beelden dan voor kwantificeerbare prestatieafspraken. Dat is niet onbelangrijk als we de gevoelens van onveiligheid in Nederland willen laten afnemen. En het is – zeker in het geval van de politie – ook terecht omdat juist haar werk bij een breed publiek tot de verbeelding spreekt. Per slot van rekening spelen de strijd tegen het kwaad en de bescherming van het goede in de publieke verbeelding als sinds mensenheugenis een grote rol.

Ter afsluiting Het voorgaande laat zien dat Gemeenschappelijke veiligheidskunde vele facetten kent. Een groot aantal daarvan kwam in dit boek aan bod, uitgaande van het werk dat de afgelopen vijf jaar door uiteenlopende onderzoekers is verricht. We hebben relatief veel aandacht aan het gebiedsgebonden werken en het functioneren van de wijkagent besteed. Maar hele complex aan onderliggende onderzoeken laat vooral zien dat goed politiewerk – of het nu uit de handen van een wijkagent of van een wijkteam komt – op de geloofwaardige koppeling van twee bouwstenen berust: empathie tonen en kunnen handhaven. Dus begrip hebben voor de gevoelens in een wijk en van direct betrokkenen, maar ook het stellen van grenzen en waar nodig stevig optreden. Met dit boek is dat inzicht ruimschoots onderbouwd. Moge het een bijdrage vormen aan de professionele ontwikkeling van de politie in Nederland en allen die veiligheidskunde een warm hart toedragen.

258


Verantwoording Wijkagenten in de praktijk Is een samenvatting van de studie die prof. dr. Jan Terpstra in 2008 publiceerde onder de titel Wijkagenten en hun dagelijks werk. Een onderzoek naar de uitvoering van gebiedsgebonden politiewerk (Apeldoorn: Politie en wetenschap).

Multicultureel vakmanschap Is een verkorte weergave van de rapportage die dr. Marta Dozy in 2008 schreef heeft op basis van een onderzoek naar het functioneren van de wijkagent in Hoofddorp. Het betreffende rapport is nog niet gepubliceerd

Aansturing van wijkagenten Berust op een studie die in 2008 door dr. Erik Bervoets en dr. Edward van der Torre in opdracht van het korps Hollands Midden werd verricht. De volledige titel luidt: Bij de tijd. Wijkagenten in Hollands Midden. Beschrijving en analyse van dagelijkse praktijken (COT).

Programmasturing Berust op een brochure die in 2007 werd geschreven door Peter van Os en Angélique van Campen. De volledige titel luidt Programmasturing. Een overzicht van praktijken en denkbeelden (Apeldoorn: Politieacademie)

Gebiedsgebonden politie organiseren Is een beknopte weergave van een onderzoek dat Ries Straver samen met AEF deed in opdracht van het korps Brabant Zuid-Oost. De titel van dit rapport luidt: Gebiedsgebonden politie; maatschappelijke integratie en het organiseren van politiewerk. (Apeldoorn: Politieacademie)

260


Maatschappelijke integratie Berust op een samenvatting van R. Straver, R. Ulrich & I. van Duijneveldt (2009) Integratie van Nederlandse politie in wijken, netwerken en lokaal bestuur (Dordrecht: Stichting SMVP producties).

Meer heterdaadkracht Is de synopsis van een studie door Jankees van Baardewijk. De volledige titel van de studie luidt: J. van Baardewijk, G. van den Brink & P. van Os (2007) Meer heterdaadkracht. ‘Aanhoudend in de buurt’. Onderzoeksrapport over de rol van burgers bij directe opsporing (Apeldoorn: Politieacademie).

Politie in probleemwijken Berust op het laatste hoofdstuk van G. van den Brink red. (2007) Prachtwijken ?! De mogelijkheden en beperkingen van Nederlandse probleemwijken, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker.

Empathie en handhaven Is gebaseerd op G. van den Brink & M. Bruinsma red. (2009) Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn: Politie en Wetenschap.

Actieve burgers en veiligheid Vormt een samenvatting van Bas van Stokkom &. Nelleke Toenders (2009) Actieve burgers in onveilige wijken. De ‘sociale cohesie’ voorbij, Amsterdam: Amsterdam University Press.

Legitimiteit van het politieoptreden Is een verkorte weergave van de bijdrage die Gabriël van den Brink leverde aan K. van der Vijver & F. Vlek red. (2006) De legitimiteit van de politie onder druk? Beschouwingen over grondslagen en ontwikkelingen van legitimiteit en legitimiteittoekenning (Apeldoorn: Politie & Wetenschap) pp. 227-247.

Verantwoording

261

Referentiekader Gebiedsgebonden Politie Is een synopsis van het gelijknamige rapport dat Peter van Os in opdracht van de Raad van Hoofdcommissarissen geschreven heeft. Het werd in 2006 door de Politieacademie te Apeldoorn gepubliceerd.

Prestatiesturing en kwaliteitsbesef Berust op de master thesis die Judy Kerkhof in 2008 voor haar afstuderen aan de Politieacademie schreef. De volledige titel van haar scriptie luidt: Politiewerk: tussen beleid en burgers (ongepubliceerd).

Toezicht en verantwoording Is een verkorte weergave van de bijdragen die Stefan Soeparman & Gabriël van den Brink leverden aan H. van Duivenbode, E. van Hout, C. van Montfort & J. Vermaas red. (2009) Verbonden verantwoordelijkheden in het publieke domein, (Den Haag: Uitgeverij LEMMA) pp. 113-132.

262


Colofon Uitgave

Politieacademie

ISBN

978-90-79149-32-2

Datum

oktober 2010

Oplage

2000 exemplaren

Fotografie

Roland Pierik

Vormgeving

CLIC-soft & design, Enschede

Drukwerk

OBT, Den Haag

Productiebegeleiding Communicatie & Marketing Politieacademie Voor reacties of vragen: [email protected] Met dank aan Michiel Panhuysen (interviews en samenvattingen) Angélique van Kampen (eindredactie) © 2010 Politieacademie Behoudens door de wet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder schriftelijke toestemming van de Politieacademie, die daartoe door de auteurs met uitsluiting van ieder ander onherroepelijk is gemachtigd.

264


POLITIEACADEMIE - Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde

Empathie & handhaving POLITIEACADEMIE - Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde


ISBN 978-90-79149322

10-098


www.politieacademie.nl

10-098 Omslag hardgebonden kaft145x220 met rug 18mm - Empathie & handhaving.indd 1

22-9-2010 12:50:27

Empathie & handhaving

Recommend Documents