I.
Usnesení rady kraje, kterým se vyhlašuje konkurs a kterým se jmenují členové konkursní komise, může být předmětem dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích.
II.
Usnesení konkursní komise, kterým je určováno pořadí kandidátů, je pro radu kraje doporučující a nemůže být jako usnesení orgánu kraje v samostatné působnosti předmětem dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích.
III.
Usnesení rady kraje, kterým dochází ke jmenování do funkce ředitele/ředitelky školy, nemůže být v rozsahu hodnocení případného porušení předpisů pracovního práva předmětem dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích.
IV.
Hledisko zákonnosti, jež je zkoumáno při výkonu dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích, neznamená, že je zkoumán toliko soulad se zákonnou normou, nýbrž také s podzákonnou prováděcí právní úpravou, tedy i s vyhláškou č. 54/2005 Sb., o náležitostech konkursního řízení a konkursních komisích.
V.
Odbornost kandidáta na člena konkursní komise ve vztahu k druhu a typu školy je dána jak u ředitele gymnázia, tak u ředitele střední průmyslové školy.
VI.
Usnesení konkursní komise má doporučující charakter a nemůže zpochybnit jmenování ředitele/ředitelky do funkce ze strany zřizovatele.
VII.
Ústřední orgány státní správy jsou vázány zásadou vzájemné spolupráce správních orgánů a zásadou dostatečného zjištění skutkového stavu při vyřizování stížností. Není proto přípustné, aby přenášely dokazování na osoby, které se na ně obrátí s podnětem k provedení dozoru či kontroly v oblasti samostatné působnosti obce či kraje.
VIII.
Způsob vyřízení stížnosti orgány kraje, včetně postupů kraje při obsazování konkursní komise, může být předmětem kontroly podle ustanovení § 86 zákona o krajích.
V Brně dne 6. června 2013 Sp. zn.: 3843/2012/VOP/OR 4089/2012/VOP/OR
Zpráva o šetření ve věci stížnosti Mgr. M. A. a Mgr. R. T. týkající se konkursního řízení na místo ředitele Gymnázia v Č. A. Obsah podnětu Dne 26. června 2012 se na veřejného ochránce práv obrátil pan Mgr. M. A., který dne 13. července 2012 doplnil své podání o stížnost na postup Odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra (dále jen „Odbor dozoru a kontroly), při provádění
dozoru podle ustanovení § 82 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajském zřízení), ve znění pozdějších právních předpisů, dále jen zákon o krajích. Odbor dozoru a kontroly dle názoru stěžovatele chybně postupoval při posouzení jeho stížnosti ve věci postupu orgánů Libereckého kraje v rámci konkursního řízení na místo ředitele Gymnázia v Č.(dále jen „předmětný konkurs“). Následně byla do funkce jmenována ředitelka Gymnázia v Č. usnesením Rady Libereckého kraje č. 705/12/RK ze dne 15. 5. 2012 (dále jen „Usnesení Rady Libereckého kraje“). Mgr. A. podal dne 21. 5. 2012 Krajskému úřadu Libereckého kraje stížnost, ve které vymezil pochybení, k němuž dle jeho názoru došlo během předmětného konkursu v rozporu s vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 54/2005 Sb., o náležitostech konkursního řízení a konkursních komisích, ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen „vyhláška o konkursním řízení“). Pochybení v rámci konkursního řízení Mgr. A. spatřuje v tom, že složení konkursní komise neodpovídá požadavkům vyhlášky o konkursním řízení. Konkrétně namítá, že jeden člen komise, Ing. P. V., nesplňuje podmínky pro to, aby byl „odborníkem v oblasti státní správy, organizace a řízení ve školství podle druhu a typu příslušné školy nebo školského zařízení“, protože Ing. V. byl ředitelem Střední průmyslové školy (nikoliv gymnázia, což je odlišný typ školy) a současně podle Mgr. A. nedosahuje takové praxe ve vedoucí pozici, a údajně nikdy neučil. Dále ve své stížnosti Mgr. A. uvedl, že nebyla jednoznačně stanovena kritéria pro výběr kandidáta a byl měněn průběh výběrového řízení (například bylo upuštěno od psychologického testu). Mgr. A. se předmětného konkursu zúčastnil, jako jeden z jejích členů, jako zástupce pedagogického sboru. Některé své námitky uplatňoval již v průběhu jednání komise a v dané chvíli neměl důvod usnesení nepodepsat. Za Liberecký kraj vyřídil stížnost pana A. hejtman Libereckého kraje Mgr. Stanislav Eichler, dopisem ze dne 11. června 2012, ve kterém stěžovateli sdělil, že dle jeho názoru konkursní řízení proběhlo v souladu s příslušnými právními předpisy a není důvod, aby Rada Libereckého kraje změnila předmětné rozhodnutí. Konkurs byl vyhlášen usnesením rady kraje, jehož součástí bylo i jmenování členů konkursní komise. Dalším usnesením pak rada kraje akceptovala výsledek konkursu a jmenovala Mgr. L. Ř., jako ředitelku školy, na období šest let. Z odpovědi hejtmana cituji některé pasáže: „Druhy škol definuje ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen školský zákon). Školský zákon jako druh školy uvádí střední školu. Citované ustanovení školského zákona dále zmocňuje ministerstvo, aby prováděcím předpisem stanovilo typy škol, a to pro účely označování. Typy škol jsou vymezeny jen proto, že rozdělení škol podle typů nemá žádný právní význam. Typy škol byly vymezeny jen proto, aby mohly být zachovány tradiční názvy škol, např. gymnázium.“ Mgr. A. dopisem ze dne 23. 5. 2012 požádal Odbor dozoru a kontroly o prošetření postupu orgánů Libereckého kraje ve věci předmětného konkursu. Ve své stížnosti Mgr. A. namítal, že Ing. P. V. nesplňoval odborné požadavky na jmenování 2
do funkce člena konkursní komise ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) vyhlášky o konkursním řízení. Odbor dozoru a kontroly informoval Mgr. A. dopisem ze dne 9. července 2012, č. j. MV-60238-7/ODK-2012. V dopisu stěžovateli sdělil, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) bylo požádáno o vyjádření k předmětné věci. Dále Odbor dozoru a kontroly uvedl, že MŠMT se ve svém stanovisku pro nedostatek informací odmítlo vyjádřit k tomu, zda Ing. V. splňuje odborné požadavky ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) vyhlášky o konkursním řízení, a tedy není ani možné konstatovat, zda došlo k porušení dotčené vyhlášky. Nicméně podle MŠMT (stanovisko ze dne 25. června 2012) vyplývá, „že ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) vyhlášky o konkursním řízení neznamená, že odborníkem v konkursní komisi může být pouze ředitel příslušného typu školy nebo školského zařízení, ale může jím být také např. úředník územního samosprávného celku, který se zabývá školskou problematikou. Členem konkursní komise by měl být tedy člověk, který je schopen na základě svých znalostí, zkušeností a praxe posoudit uchazeče přihlášené do konkursního řízení na určitý druh (typ) školy nebo školského zařízení.“ Odbor dozoru a kontroly v dopisu navázal na vyjádření MŠMT a vyzval Mgr. A.: „pokud i nadále, po seznámení se se stanoviskem Ministerstva školství, namítá porušení vyhlášky č. 54/2005 Sb., bude nutné obrátit se na Ministerstvo školství jako na věcně příslušný orgán oprávněný posoudit možné porušení tohoto právního předpisu vydaného na úseku školství. V takovém případě bude rovněž třeba doplnit […] stížnost o další relevantní skutečnosti, které Ministerstvu školství umožní posouzení věci (viz jeho stanovisko, které přikládáme)“. Skutečností požadovanou Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy byl profesní životopis Ing. P. V. Odbor dozoru a kontroly závěrem obiter dictum uvedl, že: „dle ustanovení § 81 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajském zřízení), ve znění pozdějších předpisů, vykonává dozor výhradně v rámci hlediska zákonnosti, tj. rozporu příslušného aktu kraje se zákonem nebo jiným právním předpisem. V rámci minimalizace zásahů státu a s ohledem na respekt ústavně zakotveného práva na samosprávu, nemůže Odbor dozoru a kontroly posuzovat vhodnost či standardnost konkursního řízení, resp. aktů orgánu kraje v rámci něj vydávaných, neboť pořadí uchazečů vzešlé z konkursního řízení má pro zřizovatele pouze doporučující charakter. Realizace dozorového procesu je podmíněna rozporem se zákonem či jiným právním předpisem a tím, že dozorový zásah vyžaduje ochrana zákona. Zastáváme nicméně názor, že i v případě, kdy by složení komise bylo v rozporu s výše zmíněnou vyhláškou, nemůže mít tato skutečnost dopad na zákonnost usnesení rady kraje, neboť podle ustanovení § 5 odst. 6 výše uvedené vyhlášky má výsledné pořadí uchazečů vzešlé z konkursního řízení pro zřizovatele doporučující charakter.“ Dne 14. června 2012 se na veřejného ochránce práv ve věci konkursu a jmenování ředitele Gymnázia v Č., který proběhl dne 24. 4. 2012, obrátilo 15 stěžovatelů – pedagogů Gymnázia Č., jednajících prostřednictvím Mgr. R. T. 3
Mezi těmito stěžovateli byla i Mgr. H. M., která dne 22. 5. 2012 podala rovněž stížnost hejtmanovi Libereckého kraje Mgr. Stanislavu Eichlerovi, ve které namítala nedostatky průběhu konkursu ze dne 24. 4. 2012 v rozporu s Vyhláškou o konkursním řízení. Na uvedenou stížnost reagoval hejtman Libereckého kraje dopisem ze dne 7. června 2012, ve kterém došel ke stejným závěrům jako v případu Mgr. M. A. Mgr. M. podala blíže nezjištěného dne stížnost Odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra o prošetření postupu orgánu Libereckého kraje v předmětné věci. Namítala rovněž porušení ustanovení § 2 odst. 2, písm. c) vyhlášky o konkursním řízení a rovněž porušení ustanovení § 5 odst. 5 Vyhlášky o konkursním řízení. Na stížnost Odboru dozoru a kontroly odpověděl podobně jako v případě pana A. B. Skutková zjištění Po posouzení obou podnětů z hlediska věcné působnosti se ochránce rozhodl v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), ve věci zahájit šetření, v jehož rámci ochránce požádal tehdejšího náměstka ministra vnitra pro veřejnou správu, legislativu a archivnictví (dále jen „náměstek ministra vnitra) Mgr. Ondřeje Veselského, o vyjádření k celému případu, položil mu některé konkrétní otázky v souvislosti se zásadou dostatečného zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti1 a vyzval Odbor dozoru a kontroly k realizaci kontroly výkonu samostatné působnosti. Dne 3. října 2012 bylo ochránci doručeno vyjádření náměstka ministra vnitra č. j. MV-103138-2/ODK-2012, v němž byly převážně zodpovězeny všechny ochráncem položené dotazy. Provedení kontroly ohledně prověření „dostatečné fundovanosti, praxe či podjatosti člena konkursní komise, Ministerstvo vnitra nepovažuje za možné, ani důvodné“, a to z níže uvedených důvodů. Náměstek ministra vnitra ve svém vyjádření uvedl, že Odbor dozoru a kontroly podněty Mgr. A. a Mgr. M. posuzoval dle ustanovení § 82 zákona o krajích, tj. podněty k výkonu dozoru nad akty orgánů kraje, a tak při vyřízení těchto podnětů rovněž postupoval. Odbor dozoru a kontroly si vyžádal stanovisko Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) za účelem obdržení výkladu příslušných ustanovení vyhlášky o konkursu. Právě konstatování porušení právního předpisu je podmínkou sine qua non zahájení dozoru. Jako podmínky realizace dozoru chápe Odbor dozoru a kontroly rozpor se zákonem či jiným právním předpisem a v rámci zásady minimalizace zásahu státu do práva na samosprávu rovněž nutnost dozorového zásahu za účelem ochrany zákona. Proto dle názoru Odboru dozoru a kontroly ne každé pochybení, byť představuje právním předpisem předpokládanou součást procesu výběru uchazečů v konkursním řízení, je důvodem pro uplatnění dozorové kompetence. S ohledem na princip proporcionality by porušení muselo dosáhnout 1
Podle ustanovení § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších právních předpisů.
4
intenzity, která by měla za následek nezákonnost usnesení o jmenování ředitele gymnázia. Odbor dozoru a kontroly se vůči stěžovatelům nevyjádřil v tom smyslu, že není příslušný k výkonu dozoru, ale objasnil povahu dozorové činnosti a meze. Předmětem dozoru jsou usnesení rady kraje a Ministerstvu vnitra nepřísluší „anulování konkursu“. Z vyjádření dále cituji, že: „dodáváme, že je třeba vedle usnesení rady rozlišovat jmenování ředitele jako právní úkon, směřující navenek vůči osobě jmenované, který je s ohledem na ustanovení § 82 odst. 6 zákona o krajích jako akt pracovněprávní vyňat z dozorové pravomoci Ministerstva vnitra – spory pracovněprávních vztahů může řešit pouze soud – ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších právních předpisů“ Odkázání na MŠMT bylo Odborem dozoru a kontroly myšleno ve věci výkladu vyhlášky o konkursním řízení, resp. podrobnějšího posouzení Odbornosti člena komise, nikoli za účelem prošetření s právními dopady na výsledky konkursu. Dále Odbor dozoru a kontroly poukazuje na to, že se vypořádal se všemi námitkami stěžovatelů, a došlo tak k posouzení souladu výkonu samostatné působnosti s právními předpisy v rámci kontrolní pravomoci Ministerstva vnitra, byť nebyl shledán důvod provedení dozoru. Odbor dozoru a kontroly tak zastává názor, že podnět stěžovatelů ve smyslu ustanovení § 82 zákona o krajích řádně prošetřilo, vyjádřilo se ke všem namítaným porušením vyhlášky o konkursním řízení a neshledalo důvody pro provedení dozorových opatření. K mému požadavku na výkon kontroly bylo ve vyjádření dále uvedeno, že otázka složení, resp. kompetentnosti komise, nemůže být předmětem kontroly Ministerstva vnitra, protože požadavek na složení komise je vyhláškou o konkursním řízení stanoven obecně, avšak jmenování konkrétní osoby do komise je věcí zřizovatele v rámci samostatné působnosti. Ke kategorii „odborník“ zaujalo stanovisko MŠMT. Podle Odboru dozoru a kontroly nemůže být předmětem kontroly otázka splnění či nesplnění osobnostního či odborného předpokladu s ohledem na ústavní meze kontroly. Předpokladem kontroly jsou jednoznačně formulovaná normativní ustanovení a podle Odboru dozoru a kontroly zmíněné ustanovení vyhlášky o konkursním řízení tyto parametry nemá, „neboť nedefinuje exaktní objektivní kritéria“. „Nelze tedy o nedostatečnou odbornost či podjatost člena komise opírat nezákonnost usnesení rady a zahájení dozorové pravomoci Ministerstva vnitra. Ostatně i konstatování nedostatečné odbornosti člena komise ze strany MŠMT by bylo pouze subjektivním názorem tohoto úřadu, který se může odlišovat od názoru zřizovatele a nemůže nahradit vůli zřizovatele. …Námitku ohledně nedostatečné odbornosti či podjatosti členů komise je proto třeba namítat zřizovateli, a to ve fázi před jmenováním ředitele školy.“ C. Právní hodnocení
5
Zákon o veřejném ochránci práv ukládá ochránci povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský mi jako svému zástupci svěřil působení v oblasti státní správy na úseku školství a dozoru nad samosprávou, proto jsem se ujal rovněž dokončení tohoto případu. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup Odboru dozoru a kontroly ministerstva z hlediska dodržení právních předpisů a principů dobré správy. C1. Samostatná působnost kraje Jmenování ředitelů škol, jejichž zřizovatelem je Liberecký kraj, spadá ve smyslu ustanovení § 14 odst. 1 zákona o krajích do samostatné působnosti kraje. Podle ustanovení § 57 zákona o krajích je rada výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Ustanovením § 59 odst. 1 písm. i) zákona o krajích je radě vyhrazeno vykonávat zakladatelské a zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám (tedy i příspěvkovým organizacím), které byly zřízeny krajem, včetně jmenování a odvolávání ředitelů a stanovení jejich platu a odměn. Právo na samosprávu je zaručeno čl. 101 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, který dle odst. 4 dává státu právo zasahovat do samosprávy krajů, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Právo na samosprávu, resp. příkaz minimalizace zásahů státu však nemůže být chápán absolutně, neboť s právem na samosprávu koresponduje povinnost územních samosprávných celků respektovat zákony a jiné právní předpisy. Podle Evropské charty místní samosprávy2 je místní samospráva právem a schopnostní místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Článek 8 Evropské charty místní samosprávy vymezuje možnosti dozoru nad samosprávou tak, že jakýkoliv správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami. U úkolů, jejichž plnění bylo na místní společenství přeneseno, však mohou vyšší orgány vykonávat dozor, i pokud jde o vhodnost zvolených prostředků. Správní dozor nad místními společenstvími se vykonává tak, aby se zajistilo, že zasahování kontrolujícího orgánu je přiměřené významu zájmů, které má hájit. Z toho dovozuji, že i samotné právo na samosprávu musí mít určitý právní zákonný (ústavní) základ a hranice možného uskutečnění. A hovoří-li se o zákonu, nutno tím rozumět obecně platný normativní akt, včetně vyhlášky ústředního orgánu státu provádějící konkrétní zákonné ustanovení. S tím, že každé prováděcí ustanovení se musí vykládat a aplikovat ústavně konformně, tedy v rámci svého „ústavního kořene“, z něhož vychází. Prováděcí předpis by měl upravovat jen detailnější a konkrétnější formu již vyjádřeného a existujícího práva či povinnosti.3 2 3
Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy Např. čl. 78 a 79 Ústavy ČR
6
Podle ustanovení § 16 písm. b) zákona o krajích se kraj řídí při výkonu samostatné působnosti v ostatních záležitostech, než je vydávání obecně závazných vyhlášek, zákonem a též jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Občané kraje mají podle ustanovení § 12 odst. 2 písm. c) zákona o krajích právo nahlížet do usnesení rady a komisí rady a pořizovat si z nich výpisy, pokud tomu nebrání jiné zákony, a podle písm. e) podávat orgánům kraje návrhy, připomínky a podněty. Ve smyslu ustanovení § 82 a násl. zákona o krajích vykonává dozor nad vydáváním usnesení orgánů krajů v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, resp. Odbor dozoru a kontroly. Dozorová opatření se dle ustanovení § 82 zákona o krajích uplatní tehdy, je-li usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu kraje v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem a nejde-li o obecně závaznou vyhlášku kraje. Dále podle ustanovení § 82 odst. 6 zákona o krajích se ustanovení o dozoru nepoužijí v případě porušení právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva a v případech, kdy jsou dozor nebo kontrola výkonu samostatné působnosti krajů upraveny zvláštním právním předpisem. S ohledem na shora uvedené neshledávám důvod, proč by za jiný právní předpis nemohla být považována právě vyhláška o konkursních řízeních. Mám tedy za to, že v daných souvislostech tohoto případu hlediskem zákonnosti lze rozumět i kritérium jiného právního předpisu – vyhlášky MŠMT. Není totiž žádný důvod, aby nebyla vyhláška MŠMT ze strany rady kraje dodržována, byť je nakonec po celé proceduře výsledek konkursního řízení jen doporučující. Chápu však, že tato skutečnost mohla vést Odbor dozoru a kontroly v rámci určité hospodárnosti postupu k tomu, aby se případem v rámci dozoru nezabýval. Souhrnné poznatky České školní inspekce z průběhu a výsledků konkursů na ředitele ve školním roce 2011/2012 ze srpna 2012 (č. j. ČŠIG-2238/12-G21)4 uvádí, že v 96 % případů zřizovatelé respektovali doporučení komise a na pozici ředitele jmenovali uchazeče navrženého komisí jako prvního v pořadí. Odlišné stanovisko zřizovatele (resp. rady) je tedy přijímáno minimálně. Novela ustanovení § 166 školského zákona s sebou přinesla řadu výkladových nejasností a v praxi docházelo k mnoha zmatkům. I Ministerstvo vnitra připouští ve svém vyjádření, že nelze u masivní obměny ředitelů škol vnímat i „politické pozadí“. Právě v tomto kontextu vnímám jako nežádoucí, aby konkursní řízení bylo nadále jen doporučující „zástěrkou“ aktu jmenování. Česká školní inspekce své poznatky shrnula, že ve spolupráci s MŠMT vypracuje podrobnější metodiku hodnocení úrovně řízení školy a metodické doporučení bude adresovat zřizovatelům, školám a školským radám. Oslovil jsem proto náměstka ústřední školní inspektorky pro inspekční činnost PhDr. Ondřeje Andryse, a dozvěděl jsem se, že zatím není vypracováno metodické doporučení.
4
Dostupné zde vysledku-konkurs.
http://www.csicr.cz/cz/Dokumenty/Tematicke-zpravy/Souhrnne-poznatky-CSI-z-prubehu-a-
7
Ustanovení § 82 odst. 1 zákona o krajích uvádí, že předmětem dozoru ze strany Ministerstva vnitra jsou usnesení, rozhodnutí nebo jiná opatření orgánů kraje v samostatné působnosti. Samostatná působnost kraje je vymezena v ustanovení § 14 zákona o krajích jako zbytková působnost ve vztahu k přenesené působnosti, jejíž rámec je dán ustanovením § 29 zákona o krajích (jedná se o působnost orgánů krajů ve věcech, které stanovil zákon). Na výkon přenesené působnosti je kraji poskytován příspěvek ze státního rozpočtu. Orgány kraje určuje zákon o krajích a zmiňuje se o zastupitelstvu, radě, hejtmanovi, zvláštních orgánech a krajském úřadu. Dále zákon o krajích předpokládá, že zastupitelstvo si zřizuje určité výbory a rada své komise. Zvláštní orgány zřizuje hejtman pro výkon přenesené působnosti v případech stanovených zákonem. Podle ustanovení § 80 zřizuje rada jako své iniciativní a poradní orgány komise. Komise předkládají svá stanoviska a náměty radě. Komise je odpovědna ze své činnosti radě. Usnesení takové komise není usnesením rady a podle jazykovělogického výkladu a ze systematiky zákona o krajích lze dovodit, že komise je orgánem rady, nikoliv orgánem kraje ve smyslu hlavy IV zákona o krajích. Jestliže se dozorová oprávnění podle ustanovení § 82 zákona o krajích vztahují na usnesení orgánů kraje, pak je tím vyloučeno, aby bylo předmětem dozoru usnesení komise rady. Konkursní komise se zřizuje jmenováním jednotlivých členů zřizovatelem školy nebo školského zařízení. Funkci zřizovatele plní rada kraje. Konkursní komise podle vyhlášky o konkursním řízení je tedy zřizována radou, a jedná se proto o komisi rady ve smyslu ustanovení § 80 zákona o krajích. Pokud jde o tvrzení Ministerstva vnitra, že se případ týká pracovněprávních vztahů, a tudíž nelze aplikovat dozorová oprávnění, lze s tímto závěrem v zásadě souhlasit. To je ovšem významné pouze pokud jde o usnesení rady, jímž dochází ke jmenování ředitele školy. Jmenováním ředitele dochází k uzavření pracovního poměru ve smyslu ustanovení § 33 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen zákoník práce). Mimo jiné soud podle ustanovení § 19 zákoníku práce přihlédne k neplatnosti právního úkonu, který odporuje zákonu nebo jej obchází a zároveň nejsou naplněny základní zásady pracovněprávních vztahů. Otázku případného porušení ustanovení zákoníku práce nemůže Ministerstvo vnitra při své dozorové činnosti zkoumat. Je pak ovšem sporné, jak je to s dalšími ustanoveními, která nejsou přímo upravena pracovněprávním předpisem. Nad to bych rád poukázal, že postoj Ministerstva vnitra nemusí být jednoznačně správný. Protože v takovém případě, kdy je dané pravidlo upraveno jiným než pracovněprávním předpisem (například právním předpisem veřejného práva – jako je dle mého názoru i vyhláška o konkursním řízení, nebo také tzv. lustrační zákon), je nutné vedle jazykově-logického výkladu (kterým bychom dospěli, že v ostatních případech je dozor možný a nezbytný) aplikovat výklad teleologický (a ptát se, k jakému účelu dané speciální pravidlo slouží) a ústavně konformní výklad. 8
Teleologický výklad právních norem spočívá v přihlédnutí k cíli, kterému právní norma slouží. Jestliže MŠMT svěřilo určité oprávnění konkursním komisím posuzovat vhodné kandidáty, pak v tom lze sledovat nejen zájem upravit „předsmluvní“ fázi před vznikem pracovního poměru, ale také z důvodu veřejného zájmu zajistit kvalitní, odborný a slušný, demokratický výběr osoby, která se pak může stát ředitelem školy v konkrétních místních podmínkách. Jinak by taková ustanovení mohla být obsažena v zákoníku práce nebo by regulace mohla být ponechána čistě na samosprávě. Konkursní řízení nelze považovat za ryze pracovněprávní vztah nebo předpis. Z hlediska ústavně konformního výkladu lze naopak uvést, že samospráva působí v určitém autonomním prostoru a zásahy do tohoto prostoru musí mít „zákonný“ podklad. Kdybychom určitý podklad shledávali jen v samotných prováděcích právních předpisech, uplatnilo by se zde, podle mého názoru, také pravidlo „v pochybnostech ve prospěch“ zachování svobody, jestliže by podzákonný právní předpis neměl zákonný podklad, nebo z něj v něčem vybočoval. Tyto úvahy jsem zde uvedl proto, že ačkoliv ve věci rozsahu možné dozorové působnosti ve vztahu k usnesení rady kraje, kterým dochází ke jmenování ředitele školy, v zásadě souhlasím s Odborem dozoru a kontroly, nepovažuji jejich závěry za neotřesitelné a jednoznačné a jsem ochoten danou věc dále zvažovat. Rád bych současně na tomto místě stěžovatelům vysvětlil, že právo není rozhodně pouze tím, co lze zjistit z textů právních předpisů pouhým přečtením, ale je nutné je vyložit a mnohdy teprve zjišťovat. To platí také pro otázku právního posouzení odbornosti člena komise, jak uvádím níže. Taková aplikace práva je odrazem přepjatého formalismu5, který byl opakovaně judikatorně zapovězen.6 Právo není samoúčelné, neexistuje jen pro formu.7 Aplikace práva, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu, je neudržitelná. „Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.."8
5
Srov. I. ÚS 1595/10 ze dne 12. 8. 2010: „Formalismus je taková aplikace práva, která nesleduje účel práva, ale účel shledává jen v právu samotném (v jeho formě, tj. textu).“ 6 Srov. I. ÚS 2736/07 ze dne 14. 4. 2010:“ Ústavní soud ve své konstantní judikatuře již mnohokrát prokázal, že netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Zdůraznil přitom mj., že obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku a že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 13, nebo nález sp. zn. 19/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 19).“. 7 Srov. nález sp. zn. I. ÚS 1898/09 ze dne 17. 2. 2010 8 Srov. např. plenární nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997
9
Je nutné zkoumat význam a účel jím dovozené právní normy (rovina teleologického výkladu). Tato teze je notorietou v judikatuře Ústavního soudu.9 Jestliže tedy Ministerstvo vnitra uvádí, že „pracovněprávní vztahy“ nedozoruje, tak s tímto závěrem lze s výhradou právě uvedeného souhlasit. Ministerstvo vnitra neučiní předmětem dozoru usnesení kraje, jímž kraj jmenuje do funkce ředitele/ ředitelku školy. Jiná situace ale je, pokud jde o usnesení rady kraje, kterým se vyhlašuje konkurs a jmenuje konkursní komise. Námitka Odboru dozoru a kontroly, že se věc týká pracovněprávních vztahů, se podle mého názoru nedá uplatnit ve vztahu k usnesení rady, jímž bylo vyhlášeno konkursní řízení a jímž byli jmenováni členové konkursní komise. Usnesení rady kraje, jímž se vyhlašuje konkurs a jmenují se členové konkursní komise může být jak předmětem dozoru, tak kontroly. Rozhodnutí konkursní komise určující pořadí kandidátů, ačkoliv má formálně jen doporučující charakter, je nezbytnou součástí a dokonce základem pro jmenování do funkce ředitele školy. Argumentaci Ministerstva vnitra, spočívající v tom, že rozhodnutí komise s ohledem na doporučující charakter nemá vliv na zákonnost jmenování ředitele školy, sice lze považovat za věcně správnou, ale nezbavuje Odbor dozoru a kontroly provést kontrolu výkonu samostatné působnosti, svěřené orgánům kraje podle ustanovení § 86 zákona o krajích, a postupovat v souladu s principy dobré správy, mezi něž patří zásada dostatečně zjištěného skutkového stavu a spolupráce mezi jednotlivými orgány. Odbor dozoru a kontroly si měl vyžádat od MŠMT vyjádření vycházející z konkrétních poznatků o osobě kandidáta Ing. P. V. a neměl tímto šetřením zatěžovat stěžovatele. Riziko případného přetížení Odboru dozoru při současném naplnění požadavku řádného výkonu státní správy zmírňuje koordinační role Ministerstva vnitra, jakožto zbytkového výkonného orgánu státu, kdy dochází k oslovení a úkolování dalších orgánů. Usnesení rady kraje o jmenování ředitele předchází usnesení, kterým je celé výběrové řízení zahajováno a kterým jsou současně jmenováni členové komise. Dozorová oprávnění Odboru dozoru a kontrolu nejsou v obou případech (usnesení o jmenování ředitele a usnesení o jmenování konkursní komise a vyhlášení konkursu) stejná. A do určité míry mají svůj samostatný právní život. Usnesení, kterým dochází ke jmenování do funkce, pravděpodobně jen těžko může existovat samostatně, aniž by došlo ke jmenování na základě vyhlášeného konkursního řízení. K tomu se podrobněji vyjádřím níže.
9
Dále lze citovat kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96: "soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku..." Nebo usnesení sp. zn. II. ÚS 1773/07: "Výklad zákona podávaný stěžovatelem nese rysy formalismu, který pomíjí smysl a účel zákona. V ústavní stížnosti je argumentováno pouze jazykovým, resp. doslovným výkladem. Tím je však zcela nereflektována základní teze interpretace práva, a to sice, že nelze ztotožňovat text právního předpisu a právní normu, která je významem tohoto textu. Právní norma se ne vždy musí krýt s tím, jak je vyjádřena v textu zákona, a to ani v takovém případě, kdy se text může jevit jako jednoznačný a určitý (srov. např. I. ÚS 138/06). Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě.“
10
C2. Školský zákon a konkursní řízení Jmenování ředitelů školských zařízení a s ním související konání konkursního řízení se řídí ustanovením § 166 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. § 166 školského zákona stanoví, že: „ředitele školské právnické osoby zřizované ministerstvem, krajem, obcí nebo svazkem obcí, ředitele příspěvkové organizace nebo vedoucího organizační složky státu nebo její součásti jmenuje na vedoucí pracovní místo zřizovatel na základě jím vyhlášeného konkursního řízení na období 6 let.“ V daném paragrafu je stanoveno, že ke jmenování má dojít „na základě jím vyhlášeného konkursního řízení“. Z toho plyne, že je nezbytnou podmínkou jmenování, aby proběhlo výběrové řízení, protože toto je slovy školského zákona základem jmenování. Dle ustanovení § 166 odst. 6 školského zákona je MŠMT zmocněno stanovit prováděcím právním předpisem náležitosti vyhlášení konkursního řízení, složení konkursních komisí pro posuzování uchazečů o jmenování na vedoucí pracovní místa uvedená v odstavci 2 a pravidla pro sestavování, činnost a rozhodování těchto konkursních komisí. Uvedené MŠMT učinilo prostřednictvím vyhlášky o konkursním řízení. Podle ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) vyhlášky o konkursním řízení jsou členy komise v případě konkursu na funkci ředitele právnické osoby vykonávající činnost školy zřizované krajem jmenováni: - jeden člen, kterým je odborník v oblasti státní správy, organizace a řízení ve školství podle druhu a typu příslušné školy nebo školského zařízení. Školský zákon ve svém ustanovení § 7 odst. 3 vymezuje druhy škol, mezi mateřskou, základní školou také střední školu (gymnázium, střední odborná škola a střední učiliště) atd. Tímtéž ustanovením je MŠMT zmocněno k vydání prováděcího právního předpisu ke stanovení typů škol podle jejich zaměření pro účely jejich označování. Typy středních škol jsou stanoveny vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 13/2005 Sb., o středním vzdělání a vzdělávání v konzervatoři, ve znění pozdějších právních předpisů. Dle ustanovení § 1 předmětné vyhlášky jsou gymnázia a střední průmyslové školy odlišné typy středních škol. Je tedy otázkou, zda ředitel Střední průmyslové školy je odborník v oblasti stání správy, organizace a řízení ve školství ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) vyhlášky o konkursním řízení. K této otázce se měl vyjádřit Odbor dozoru a kontroly, ve spolupráci s MŠMT, v rámci provedení dozoru, resp. případné kontroly provedené na základě stížnosti stěžovatelů. V této otázce se přikláním ke stanovisku MŠMT a shodně s ním tvrdím, že nelze vycházet z doslovného znění vyhlášky o konkursním řízení, kde je kladen požadavek odbornosti ve vztahu k druhu a typu školy. Účelem složení komise je zajistit širší oborné spektrum hodnotitelů, kteří naplní požadavek kvalifikovaného a demokratického posouzení jednotlivých uchazečů. Nadto, jak uvádí také hejtman 11
kraje, je třeba vycházet z toho, že účelem vymezení typů škol bylo jejich označování, tedy identifikace a rozlišení jednotlivých škol, nikoliv odborné strukturování. Proto se domnívám, že skutečnost, že nějaká osoba není ředitelem gymnázia, ale ředitelem střední průmyslové školy, nemá vliv na odbornost daného člena komise. Nemohu však posoudit, zda byly odborné a jiné požadavky naplněny v předmětném konkursním řízení u osoby Ing. P. V. To bylo úkolem krajského úřadu a následně MŠMT. I kdyby bylo možné shledat nesplnění požadavků, je otázkou, zda by neodbornost jednoho člena ze sedmi byla významná pro rozhodnutí komise jako celku. Domnívám se, že v daném případě se nejedná o tak závažný nedostatek, který by byl natolik intenzivní, že by zpochybnil výsledné rozhodnutí komise. Jak jsem již nadnesl výše, může být sporné, zda by testem zákonnosti a souladu s ostatními právními předpisy „prošlo“ usnesení kraje, jímž je vyhlášeno konkursní řízení a jmenováni členové. Ačkoliv tomu tak bylo učiněno formou jedné listiny, jednoho usnesení, jedná se o sumu určitých výroků, které mají do určité míry samostatný právní „život“. Mám za to, že nedostatky ve složení komise by pak nezpochybnily vyhlášení konkursního řízení jako podmínku dalšího usnesení. Maximálně bychom mohli teoreticky dospět k závěru o neplatnosti najmenování jednoho člena. A to mohlo a mělo být namítáno včas. Jestliže je vyhláškou MŠMT (vyhláškou o konkursním řízení) kogentně stanoven průběh výběrového řízení a jeho podmínky, pak je to jistě podmínka konání výběrového řízení. Zvažme však, zda nezbytná. Z celého textu vyhlášky o konkursním řízení lze nabít dojmu, že průběh je značně formalizovaný, a proto záleží na každém detailu. Z ustanovení § 4 odst. 3 vyhlášky o konkursním řízení plyne, že komise je usnášeníschopná, je-li přítomno alespoň 5 členů. Jestliže bychom (teoreticky) mohli považovat nějakého člena za nekompetentního, pak by bylo možné na něj nahlížet jako na člena nepřítomného. A pokud by byl splněn minimální limit, pak komise byla funkční. K tomu by se pak mělo dále přihlédnout i v rozhodování komise. Z hlediska teorie tvorby vůle a dělby moci v organizaci (v právním společenství, korporaci) se rozlišují případy, kdy jde o tzv. dělenou působnost mezi jednotlivými orgány (obecně většinou formulováno jako tzv. podmíněný souhlas), které společně rozhodují, resp. je-li rozhodnutí určitého orgánu podmíněno rozhodnutím jiného orgánu. O tento případ, domnívám se, však zde nejde, protože rozhodnutí komise má doporučující charakter, v zákoně rovněž není vytvářena konstrukce případné nicotnosti nebo neplatnosti v případě absence kladného rozhodnutí (často souhlasu) jednoho z orgánů. Vyhláška o konkursním řízení stanoví náležitosti průběhu konkursu a složení konkursních komisí. V § 5 odst. 6 vyhlášky o konkursním řízení je stanoveno, že po vyhodnocení konkursu předseda komise vyhlásí výsledné pořadí přítomným uchazečům, přičemž tito budou o pořadí informováni písemně. Výsledné pořadí, které předseda komise stanoví, má pro zřizovatele doporučující charakter. Je ovšem otázkou, zda je dané ustanovení vyhlášky o konkursním řízení v souladu s ustanovením § 166 školského zákona, jež stanoví, že ke jmenování 12
dochází na základě konkursního řízení. Má-li základ pouze doporučující charakter, nelze tento základ spatřovat fakticky pevným. To beze sporu vnáší právní nejistotu do vztahů. Do určité míry je sporné, zda text vyhlášky o konkursních řízeních, uvedený v ustanovení § 5 odst. 6 in fine „Výsledné pořadí uchazečů má pro zřizovatele doporučující charakter“, skutečně odpovídá zákonnému požadavku podle ustanovení § 166 odst. 1 školského zákona, že „ředitelem školské právnické osoby …. Může být jmenován pouze ten, kdo splňuje předpoklady pro výkon činnosti ředitele školy nebo školského zařízení stanovené zvláštním právním předpisem“. Protože pozbývá smyslu stanovit prováděcím předpisem předpoklady, jež by měly být dle zákonného znění nutné (kogentně uvedeno i slovně – „pouze ten“), avšak nakonec jsou stanoveny jako doporučující! Není pak divu, že orgán státní správy není ochoten případu věnovat více, jestliže jsou minimální (případně žádné) možnosti faktického zvratu. Na druhou stranu jsou orgány rady kraje (komise) koncipovány zákonem o krajích (v ustanovení § 80) jako doporučující a iniciativní, a navíc se nejedná o tzv. dělenou působnost orgánů, kdy by jedno rozhodnutí určovalo právní existenci druhého.
C3. Dozor a kontrola Odbor dozoru a kontroly Ministerstva vnitra vyslovil, že v daném případě nenastala taková míra porušení zákona, aby nastoupila jeho dozorová funkce dle ustanovení § 82 zákona o krajích. Tento názor jako zástupce veřejného ochránce práv nesdílím. Z dikce ustanovení § 82 zákona o krajích usuzuji, že aplikace předmětného ustanovení není spojena se správním uvážením, tedy rozhodnutím ministerstva, zda aplikuje oprávnění v rámci své dozorové činnosti.10 Podle ustanovení § 86 odst. 2 zákona o krajích Odbor dozoru a kontroly v rámci kontroly prověřuje, zda v rámci samostatné působnosti orgány kraje postupují v souladu se zákony a jinými právními předpisy. Stěžovatelé v uvedené věci namítali, že postup orgánů Libereckého kraje byl v rozporu s vyhláškou o konkursním řízení, resp. školským zákonem. Proto i v případě, že Odbor dozoru a kontroly došel k závěru, že namítaný rozpor v postupu konkursní komise nemohl mít vliv na zákonnost samotného usnesení Rady Libereckého kraje, mohl postupovat dle ustanovení § 86 a násl. zákona o krajích a zahájit kontrolu a prověřit, zda postup orgánů Libereckého kraje při obsazování konkursní komise byl v souladu s platnými právními předpisy, zejména vyhláškou o konkursním řízení. Dále se Odbor dozoru a kontroly měl zabývat v rámci kontroly tím, jak byla vyřízena stížnost stěžovatelů.
10
Tento názor uveřejnil veřejný ochránce práv ve vztahu dozorové funkce Ministerstva vnitra k ustanovení § 124 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecním zřízení) (jehož dikce je totožná s ustanovením § 82 zákona o krajích) ve zprávě o šetření sp. zn. 695/2011/VOP/PPO ze dne 23. dubna 2012. Z totožného názoru ve vztahu k ustanovení § 124 zákona o obcích vycházel rovněž Krajský soud v Českých Budějovicích v řízení sp. zn. 10CA 231/2001.
13
Po obdržení stížnosti Mgr. A., Mgr. M. a Mgr. T. bylo povinností Odboru dozoru a kontroly postupovat v souladu se základními zásadami správního řádu, a to zásadou zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností, která je zakotvena v ustanovení § 3 správního řádu11. Bylo tedy povinností Odboru dozoru a kontroly vyžádat si a zjistit všechny relevantní informace tak, aby bylo možné stížnosti posoudit. Jestliže Odbor dozoru a kontroly informoval stěžovatele, že se mají obrátit dále na MŠMT, bylo takové jednání v podstatě odmítnutím dalšího postupu. Doporučující charakter závěrů komise sice má vliv na zvažování dalšího hospodárného postupu ve věci usnesení rady kraje, kterým došlo ke jmenování ředitelky, ale nedotýká se nijak možnosti dozorovat usnesení rady kraje, kterým bylo výběrové řízení vyhlášeno a kterým byla rovněž jmenována komise, resp. její jednotliví členové. Co do požadavku na předložení podkladů stěžovatelem byl Odbor dozoru a kontroly vázán zásadou vzájemné spolupráce správních orgánů, která je zakotvená v ustanovení § 8 odst. 2 správního řádu12. To o to více, že dle ustanovení § 6 odst. 2 věty druhé vyžaduje správní orgán podklady od dotčených osob jen, stanoví-li to právní předpis. K naplnění zásad úplného zjištění skutkového stavu a vzájemné spolupráce mezi orgány bylo povinností Odboru dozoru a kontroly si vyžádat veškeré relevantní podklady od orgánů Libereckého kraje a tyto dodat MŠMT, aby se MŠMT mohlo kvalifikovaně a dostatečně k problému vyjádřit. S ohledem na průběžná jednání veřejného ochránce práv a Ministerstva vnitra, Odboru dozoru a kontroly, ochránce již v obecné rovině v průběhu dubna tohoto roku požádal Odbor dozoru a kontroly o provedení kontroly výkonu samostatné působnosti postupů orgánů krajů ve smyslu ustanovení § 86 a násl. zákona o krajích. Ministerstvo vnitra neshledalo důvod k uplatnění svých dozorových a kontrolních oprávnění. Ministerstvu vnitra ani MŠMT nepřísluší rozhodnout o „neplatnosti" konkursu - takovou možnost vyhláška o konkursních řízeních, ani školský zákon nezakotvují a je ve výlučné kompetenci zřizovatele v rámci jeho samostatné působnosti. Pochybnosti o průběhu konkursního řízení je tak třeba adresovat zřizovateli, kterému právní normy svěřují značné pravomoci, ale i odpovědnost za průběh konkursu (to byl zřejmě i cíl nové právní úpravy; jde přece jen o školy, jež zřizuje územní samosprávný celek). Ze strany Odboru dozoru a kontroly bylo potvrzeno, že pokud se stěžovatel obrátí na Ministerstvo vnitra poté, co bude nespokojen s vyřízením své stížnosti ze strany zřizovatele, bude se Odbor dozoru a kontroly jeho podnětem zabývat. Proto ochránce již při těchto jednáních s Odborem dozoru a kontroly doporučil věnovat zvýšenou pozornost obsazování konkursních komisí tak, aby jejich složení odpovídalo vyhlášce o konkursním řízení, a řádně vyřizovat stížnosti občanů v oblasti samostatné působnosti. V případě pochybností stran interpretace jednotlivých ustanovení vyhlášky o konkursním řízení ochránce doporučuje obracet se ještě před vyřízením stížnosti na gestora právní úpravy MŠMT s žádostí o metodickou pomoc.
11
Viz ustanovení § 3 správního řádu: „Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v ustanovení § 2.“ 12 Viz ustanovení § 8 odst. 2 správního řádu: „Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.“
14
D. Závěr V rámci šetření jsem dopěl k následujícím právním závěrům: 1. Usnesení rady kraje, kterým se vyhlašuje konkurs a kterým se jmenují členové konkursní komise, může být předmětem dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích. 2. Usnesení konkursní komise, kterým je určováno pořadí kandidátů, je pro radu kraje doporučující a nemůže být jako usnesení orgánu kraje v samostatné působnosti předmětem dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích. 3. Usnesení rady kraje, kterým dochází ke jmenování do funkce ředitele/ředitelky školy, nemůže být v rozsahu hodnocení případného porušení předpisů pracovního práva předmětem dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích. 4. Hledisko zákonnosti, jež je zkoumáno při výkonu dozoru podle ustanovení § 82 zákona o krajích, neznamená, že je zkoumán toliko soulad se zákonnou normou, nýbrž také s podzákonnou provádějící právní úpravou. 5. Odbornost kandidáta na člena konkursní komise ve vztahu k druhu a typu školy je dána jak u ředitele gymnázia, tak u ředitele střední průmyslové školy. 6. Usnesení konkursní komise má doporučující charakter a nemůže zpochybnit jmenování ředitele/ředitelky do funkce ze strany zřizovatele. 7. Ústřední orgány státní správy jsou vázány zásadou vzájemné spolupráce správních orgánů a zásadou dostatečného zjištění skutkového stavu při vyřizování stížností. Není proto přípustné, aby přenášely dokazování na osoby, které se na ně obrátí s podnětem k provedení dozoru či kontroly v oblasti samostatné působnosti obce či kraje. 8. Způsob vyřízení stížnosti orgány kraje, včetně postupů kraje při obsazování konkursní komise, může být předmětem kontroly podle ustanovení § 86 zákona o krajích. Své šetření končím dle ustanovení § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s tím závěrem, že jsem v postupu Odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra shledal porušení principu dobré správy, spočívající v: 1. nedůsledném vyřízení stížností Mgr. A., Mgr. M. a Mgr. T., kdy si Odbor dozoru a kontroly nezjistil dostatečně skutkový stav, aby mohl řádně učinit předmětem dozoru usnesení Rady Libereckého kraje ze dne 7. února 2012 číslo 186/12RK, kterým bylo vyhlášeno konkursní řízení na ředitele Gymnázia Č. a současně byli jmenováni členové konkursní komise a 2. ani v rámci kontroly neřešil způsob vyřízení stížnosti krajem. 3. Dále vytýkám i nedostatečnou spolupráci jednotlivých ministerstev, kdy mělo dojít k ověření konkrétních profesních zkušeností a předpokladů člena konkursní komise Ing. P. V. Touto skutečností se nikdo z oslovených orgánů nezabýval. 15
O těchto svých zjištěních proto budu ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, vyzývat ministra vnitra a ministra školství mládeže a tělovýchovy k vyjádření a k přijetí opatření k nápravě. S ohledem na skutečnost, že již došlo platně a účinně ke jmenování ředitele Gymnázia, Č., uvítal bych od oslovených institucí jen vyjádření k této zprávě, neboť do jisté míry zakládá právní názor ochránce na skutkově obdobné případy, které se mohou v jeho činnosti opět vyskytnout.
JUDr. Stanislav K ř e č e k zástupce veřejného ochránce práv
16
