stadstoezicht in de lift

stadstoezicht in de lift

Een onderzoek naar de positionering en versterking van gemeentelijke handhaving in het publieke domein

Jan Pels

e

‘Stadstoezicht’ in de 17 eeuw

Thomas de Keyser, Het korporaalschap van kapitein Allaert Cloeck en luitenant Lucas Jacobsz. Rotgans. 1632 (Rijksmuseum Amsterdam)

Afstudeeronderzoek voor de postdoctorale leergang Master of Public Management (MPM) Universiteit Twente Faculteit Management en Bestuur Auteur: drs. J.J. Pels Begeleider: dr. K.R.D. Lulofs Januari 2010

Wat goed is, Phaedrus, En wat niet goed is – Moeten wij iemand vragen ons dat te vertellen? Robert M. Pirsig

Voorwoord

Dit is het verslag van een onderzoek naar het toezicht en de handhaving door gemeentelijke toezichthouders in het publieke domein. Waar de politie zich vooral richt op de ordehandhaving en criminaliteit , houdt het gemeentelijke toezicht zich bezig met lichte overtredingen (‘kleine ergernissen’) die onze samenleving hinderen. De centrale vraag is hoe het stadstoezicht kan worden versterkt. Anders gezegd; wat is goede handhaving, wat is daar voor nodig en hoe kunnen we het toepassen? Er is de laatste twintig jaar namelijk nogal wat veranderd; het verdwijnen van de gemeentepolitie, de regiopolitie die zich is gaan beperken tot haar ‘kerntaken’, er ontstond een handhavingtekort voor de zogeheten ‘kleine ergernissen’, de komst van ‘stadswachten’ en de trend naar handhavend toezicht door gespecialiseerde gemeentelijke diensten ‘stadstoezicht’. Stadstoezicht is een werkveld waar ik sinds 1995 in verschillende rollen bij betrokken ben. Al jaren sluimerde bij mij de wens om het eens in een breder en dieper perspectief te plaatsen. Die wens verdween in ‘het zwarte gat’ van de dagelijkse drukte. Het is dan ook een buitenkans dat de MPM-leergang mij in de gelegenheid stelde om nu eens meer van een afstand naar dit werk te kijken. De ambitie achter deze scriptie is om het fenomeen stadstoezicht beter te begrijpen, om het in de hedendaagse context te beschouwen en ontwikkelingsmogelijkheden te formuleren die bijdragen aan een duidelijker profilering van het gemeentelijke toezicht in het veranderende ‘handhavinglandschap’. Met het schrijven van deze scriptie sluit ik de MPM-studie af. Ik heb de leergang met heel veel plezier gedaan. De mogelijkheid om mijn ervaringen uit de praktijk te ‘spiegelen’ aan de inzichten uit de academische wereld vond ik erg verhelderend en inspirerend. Verrijkend daarbij was de inbreng van mijn jaargenoten, waardoor tijdens de collegedagen dikwijls een ideale kruisbestuiving van inzichten ontstond. Bovendien was het een gezellige groep mensen met humor. Maar intensief was het ook, naast mijn werk en de normale bezigheden in de huiselijke sfeer is een dergelijke opleiding een aanslag op je schaarse tijd. En toch was het alleszins de moeite waard! Verschillende mensen verdienen een woord van dank voor hun steun. Allereerst dr. Kris Lulofs van de Universiteit Twente voor zijn stimulerende begeleiding en het helpen ‘richten’ van het onderzoek. In de tweede plaats de opleidingsmanagers mr. Ineke Titulaer en ir. Cornelis ten Napel voor alle inspiratie en steun. Dank aan mijn werkgever, de gemeente Alkmaar, om mij in de gelegenheid te stellen aan de leergang deel te nemen. Ook erkentelijkheid aan de mensen die hebben meegewerkt aan het onderzoek, te weten: Anton Wildoer, Jack Terlouw, Ben van der Geijn, Leo Pons, Wim Beauveser, Wim Slootweg, Edwin Willems, Twan van Meijel en Maarten van Dulmen. Hun schat aan kennis en ervaring van de weerbarstige praktijk heeft mij zeer geholpen. En last but not least gaat mijn dank uit naar mijn vrouw Lia Ettes, die het bijna tweeënhalf jaar moest doen met een man die, als hij niet aan het werk was, zat te studeren. Ook was zij een ‘klankbord’ gedurende het gehele opleidingstraject. Ik hoop dat ik erin geslaagd ben om een leesbaar en verantwoord betoog neer te zetten dat recht doet aan het maatschappelijke belang van het stadstoezicht.

Jan Pels Alkmaar, februari 2010

2

INHOUDSOPGAVE Voorwoord Inhoudsopgave Samenvatting

2 3 4

1.

Stadstoezicht in de lift

7

2.

Begrenzing en positionering

15

3.

Het ‘handhavingvraagstuk‘

22

4.

Op weg naar een beleidstheorie

5.

Een beleidstheorie van ‘goede handhaving’

6.

Het stadstoezicht in een tiental grotere gemeenten

7.

De kwaliteit van het stadstoezicht

8.

Conclusies en aanbevelingen

Gemeentelijke toezichthouders in het publieke domein 7 - Een kleine ‘hink-stap-sprong’ door de geschiedenis 7 - Van ‘gesubsidieerd wandelen’ naar de ‘nieuwe gemeentepolitie’? 8 - Een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving in verwarring 9 - Wat is het probleem? 11 - Over het onderzoek 12 - Motief van het onderzoek 13 – Persoonlijke motivatie en enkele bespiegelingen vooraf 13 – Leeswijzer 14.

Enkele definities 15– Sanctionerende handhavinginstrumenten 16 – ‘Demarcatie’ van het stadstoezicht ten opzichte van de politie 16– De positionering van het stadstoezicht 18 - Organisatiefactoren 20 Conclusie 21.

1989 – 2000: de opkomst van de ‘stadswachten’ in Dordrecht en Alkmaar 22 2000 - 2010: van ‘passief’ toezicht naar handhaving 23 De opleving van de handhaving in Nederland en het regeringsbeleid 25 - Conclusie 27.

28

De (re)constructie van een beleidstheorie 28 - De ‘Tafel van Elf’ 29 - Gedragswetenschappelijke inzichten 30 Bestraffen, belonen en beïnvloeden 30 – Twee hulpstrategieën 31 - Wetenschappelijke inzichten over het gebruik van informatie en communicatie 32- Interventiestijlen in de handhaving 33 – Interactie als determinant van regelnaleving 36 – De uitkomsten van vier onderzoeken met elkaar vergeleken 37 - Lessen voor onze beleidstheorie 38 – Op zoek naar de ‘menselijke maat’ 38.

39

De beleidstheorie in het kort 39 - De rationaliteit van deze beleidstheorie 40 De ‘Tafel van Vijf’ 41 – Tot slot 44.

45

Opmerkelijkheden 45 - Signalementen van het stadstoezicht in de tien gemeenten 47.

50

De Tafel van Vijf in tien gemeenten 50 - Conclusie 54 .

55

Antwoord op de onderzoeksvragen 55 - Een pleidooi voor strategisch management 57 – Strategisch management van het stadstoezicht 58 - Slotwoord 60.

Bronvermelding Bijlagen

61 63

3

Samenvatting Stadstoezicht in de lift. Een onderzoek naar de positionering en versterking van gemeentelijke handhaving in het publieke domein

Op het gebied van toezicht en handhaving in het publieke domein van grotere gemeenten is de laatste twintig jaar veel veranderd. De gemeentepolitie verdween, de regiopolitie kwam. De stadswachten verschenen ten tonele, die hielden ook toezicht op straat maar zij beschikten niet over handhavende bevoegdheden. De regiopolitie ging zich beperken tot haar ‘kerntaken’. Er ontstonden gemeentelijke toezichtorganisaties die zich expliciet richtten op de handhaving van regels in de ‘openbare ruimte’. Het stadstoezicht is zonder twijfel bezig aan een opmars in de steden. Desondanks is er nog niet zo veel bekend over dit fenomeen. Dit onderzoek probeert de geschetste veranderingen in het ‘handhavinglandschap’ van de steden te verhelderen en de ‘handhavingkracht ‘ van het stadstoezicht te vergroten. De centrale vraag van het onderzoek is dan ook hoe het stadstoezicht kan worden versterkt. Voor het onderzoek is literatuurstudie gedaan naar onder andere het thema handhaving en gedrag. Op basis daarvan is een beleidstheorie over ‘goede handhaving’ geformuleerd onder de naam Tafel van Vijf, genoemd naar en schatplichtig aan de welbekende Tafel van Elf. Het toezicht in tien grotere gemeenten is onder de loep genomen, te weten: Hoorn, Gouda, Alkmaar, Delft, Leiden, Dordrecht, Deventer, Den Bosch, Nijmegen en Eindhoven. Door middel van vragenlijsten en interviews met managers van de gemeentelijke toezichtorganisaties is een beeld verkregen van het stadstoezicht in de praktijk. We hebben de praktijk beoordeeld aan de hand van de Tafel van Vijf en hebben daar conclusies uit getrokken. Het onderzoek richt zich op de beantwoording van vijf vragen. 1. Wat is goede handhaving en welke beoordelingscriteria kunnen daaraan gesteld worden? 2. Wat kan met het oog op goede handhaving worden gezegd over de positionering van stadstoezicht ten opzichte van de politie en de samenwerking tussen beide? 3. Hoe is het stadstoezicht in een aantal middelgrote gemeenten opgezet? 4. In hoeverre beantwoordt het stadstoezicht in deze gemeenten aan de criteria van goede handhaving? 5. Wat is er (nog) nodig om het stadstoezicht als handhavinginstrument te versterken? De antwoord op de eerste vraag is vervat in de genoemde Tafel van Vijf . De tafel is gebaseerd op gedragswetenschappelijke inzichten over handhaving en naleving van regels, communicatie en stijlkeuzes in de handhaving en inzichten over de positionering en organisatiefactoren. De vijf beoordelingscriteria van goede handhaving zijn respectievelijk: handhavingopgave, toezichtcapaciteit, bejegenen van het publiek, beeldvorming en organisatie. Het antwoord op de tweede vraag valt uiteen in een juridisch/normatief en een empirisch deel. De juridische en normatieve kaders zijn de begrenzing waarbinnen het stadstoezicht kan opereren. Vooral het zogenoemde ‘boabestel’ van de Minister van Justitie vormt de ‘demarcatielijn’ ten opzichte van de politie en de ruimte waarin het stadstoezicht zich kan positioneren. We hebben gezien dat het beleid van de rijksoverheid in principe genoeg ruimte biedt voor de ‘handhavende gemeente’. En passant zijn ‘gevoeligheden’ en beeldvorming over de opkomst van het stadstoezicht, als ware het de wedergeboorte van de (nieuwe) gemeentepolitie, onder ogen gezien en is geprobeerd om de ‘vertekende’ beeldvorming hierover te nuanceren. Over de feitelijke positionering van het stadstoezicht in de tien gemeenten valt op dat de toezichtafdelingen vooral tot doel hebben om de leefbaarheid en veiligheidsbeleving te vergroten. Veiligheid vindt men meer ‘iets’ voor de politie, hoewel er een ‘schemergebied’ is waarop de politie en het stadstoezicht beiden actief zijn.

4

Verder valt het op dat de toezichtorganisaties een breed takenpakket hebben dat eerder groeit dan krimpt. Het kerntakenbeleid van de politie schrijdt voort waardoor steeds meer taken ‘op het bord’ van de gemeenten terecht komen. En daarmee groeit ook het zo-even genoemde schemergebied. De positionering is in zijn algemeenheid helder voor de toezichtafdeling zelf. Het is duidelijk wat haar taken en rol zijn in relatie tot die van de politie. Maar voor de ‘buitenwacht’ is dat niet altijd duidelijk. Her en der valt te beluisteren dat andere afdelingen en ook bestuurders stadstoezicht ‘ontdekken’ als een ‘middel voor vele kwalen’ en dat men in toenemende mate een (oneigenlijk) beroep doet op de inzet van toezichthouders. Ook uit bevolkingsonderzoek is op te maken dat het beeld over de taken en bevoegdheden niet altijd strookt met de werkelijkheid. Er zijn accentverschillen te zien bij de gemeenten waar het gaat om het karakter van het toezicht. Maar vast staat dat het handhavende toezicht door middel van sancties en waarschuwingen domineert en groter is dan ten tijde van de ‘stadwachten’ in de jaren negentig van de vorige eeuw. Als antwoord op de derde vraag hoe het stadstoezicht in de tien gemeenten is opgezet vallen drie ontwikkelingen op. Ten eerste is bij elk van de tien gemeenten vroeg of laat de omslag gemaakt van ‘passief’ toezicht met onbevoegde stadswachten naar overwegend handhavend toezicht met buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s). De onbevoegde toezichthouders zijn in enkele gemeenten nog steeds aanwezig, maar ook daar heeft hun relatieve aandeel aan belang ingeboet. Ten tweede is in alle plaatsen een bundeling te zien van verschillende toezichthoudende functies in een afdeling. Het gaat bijvoorbeeld om ‘stadswachten’, parkeercontroleurs, milieucontroleurs, inspecteurs openbare ruimte e.d. Functies die voor die tijd verspreid waren over diverse afdelingen. Dit concentratieproces lijkt nog niet afgerond. In alle tien de gemeenten is nu sprake van een afdeling of team dat toezicht houdt in de ‘openbare ruimte’, ofwel het publieke domein. Ten derde worden de organisaties gekenmerkt door het streven naar professionalisering van de handhaving. Dat blijkt vooral uit het feit dat men is gaan werken met boa’s. Dat vraagt hoger gekwalificeerd personeel. Er wordt veel geïnvesteerd in de ontwikkeling van kennis en vaardigheden van het personeel. Verder is in een aantal gemeenten expliciet gekozen voor versterking van het toezicht door middel van extra budget om meer toezichthouders aan te nemen. De vierde vraag gaat over de kwaliteit van het stadstoezicht, zoals dat is ‘aangetroffen’ in de tien gemeenten. We hebben de kwaliteit ‘getoetst’ aan de criteria van de Tafel van Vijf. ste We hebben geconcludeerd dat de handhavingopgave (1 criterium) geen rol van betekenis speelt als grondslag voor de bepaling van de formatie. Op dit punt voldoet de praktijk nagenoeg niet aan de e beleidstheorie. Hieruit maken we op dat de toezichtcapaciteit (2 criterium) van de tien gemeenten doorgaans weinig te maken heeft met de ‘rationaliteit’ van goede handhaving. Toevalligheden en opportunisme zijn doorgaans leidend voor de toezichtcapaciteit in de tien gemeenten. Conclusie; de bepaling van de sterkte van toezichtafdeling ontbeert een rationele basis. Mogelijk is dat een verklaring voor de gehoorde klacht dat de formatie van het stadstoezicht te krap is. e Het bejegenen (3 criterium) van burgers door handhavers is van groot belang voor de legitimiteit van de handhaving, aldus de beleidstheorie. Een ‘correcte procedure’ heeft een positieve invloed op de gepercipieerde rechtvaardigheid van de handhaving; ‘het is de toon die de muziek maakt’. De professionalisering die het stadstoezicht de afgelopen jaren heeft doorgemaakt is weerspiegeld in aandacht voor de bejegening van het publiek. De aandacht voor de vorming van het personeel is onder meer ingegeven door de hogere eisen die worden gesteld aan de boa’s. Ook de profilering als handhavende instantie dwingt tot meer aandacht voor houding en gedrag. Conclusie; op dit criterium strookt de praktijk in grote lijnen met de beleidstheorie. Toch is er meer ‘rendement’ te halen uit alternatieve bejegeningaspecten, zoals belonen, gedragsalternatieven en het afschaffen van onzinnige regels. e We veronderstellen dat er een verband is tussen beeldvorming (4 criterium) en bejegening. De resultante van de bejegening is dat het ‘een beeld’ oproept bij de bevolking. Vandaar dat, als het gaat om de naleving van regels, het ook nodig is om genoeg te doen aan gerichte communicatie. We hebben geconcludeerd dat er nog een wereld te winnen is om de beeldvorming te beïnvloeden op een professionele manier, die bijdraagt aan de doelstelling van de gemeente. Men brengt een mix van stijlen in praktijk (volgens de literatuur werkt dat het beste), maar naar onze indruk gebeurt dat veelal op gevoel. Van het gebruik van expliciete handelingsregels voor de toezichthouders is, afgezien van fiscale parkeerhandhaving, niet gebleken. De naleving van de regels kan ook baat hebben bij het gebruik van marketingtechnieken, want kennis over de klant en diens drijfveren speelt in de praktijk nauwelijks een rol. Conclusie; de beïnvloeding van de beeldvorming als middel om betere regelnaleving en legitimiteit van de handhaving te bewerkstelligen zijn in meerdere of mindere mate onderbenut.

5

e

De organisatie (5 criterium) van het stadstoezicht en de samenwerking met de politie zijn een kritische succesfactor voor ‘goede handhaving’. Uit het onderzoek blijkt dat men, op een enkele gemeente na, redelijk tot zeer tevreden is over de samenwerking met de politie. Als de nood aan de man is, dan is de politie er voor de nodige bijstand. Maar meer ‘echte’ samenwerking in de vorm van gezamenlijke projecten leidt naar verwachting tot meer synergie in het toezicht. Er is een opmerkelijke samenhang te zien tussen de informatievoorziening en tevredenheid. Daar waar Stadstoezicht beschikt over goede faciliteiten, zoals: C-2000 met het noodkanaal van de politie en de uitwisseling van ‘briefinginformatie’, daar heerst tevredenheid van de respondenten. Toch is ook bij de gemeenten waar men tevreden is over de informatievoorziening (bij doorvragen) te beluisteren dat het proces niet goed gewaarborgd is; het is wisselvallig en afhankelijk van personen. De informatievoorziening tussen de politie en stadstoezicht varieert van goed tot slecht. Als dit niet goed geregeld is dan is dat ronduit schadelijk voor de synergie van het toezicht, maar het betekent ook dat het personeel aan onnodige risico’s wordt blootgesteld. Het wel of niet hebben van politiebevoegdheden staat in principe los van de kwaliteit van het toezicht. De kwaliteit is echter in het geding als er een ‘scheefgroei’ is tussen taken en bevoegdheden. Conclusie: de organisatie van het toezicht en de samenwerking met de politie bevat verbeterpotentie. In antwoord op vraag vier kunnen we samenvattend concluderen dat de tien onderzochte gemeenten op de goede weg zijn. Maar men ‘is er nog niet’. Hier stuiten we op de vijfde en laatste vraag van deze studie, namelijk: wat is er (nog) nodig om het stadstoezicht als handhavinginstrument te versterken? Dat is tevens de hamvraag van het onderzoek. Het antwoord daarop is dat de genoemde verbeteringsmogelijkheden op de beoordelingscriteria van de Tafel van Vijf zouden moeten worden vergezeld van strategisch management als middel om het stadstoezicht duidelijker te profileren en te positioneren. Profileren in de zin van het karakteriseren en typeren van de identiteit van het stadstoezicht en daarmee een scherper omlijnde positie innemen op het ‘speelveld’, want het imago van stadstoezicht strookt niet altijd met de identiteit. Dat schaadt de kwaliteit en roept onnodige misverstanden op. De beleidstheorie geeft aan dat de bejegening van het publiek en communicatie bepalend zijn voor de beeldvorming bij publiek en belanghebbenden. Het helpt dus als het stadstoezicht meer ‘smoel’ krijgt. Een duidelijker profiel waarmee men zich vanuit de ware identiteit weet te positioneren als een handhavende instantie, aanvullend op de politie. Een positie met bekende en gerespecteerde taken en rollen. Stadstoezicht heeft dus baat bij een ‘steviger’ profiel. Dat laatste moeten we niet verwarren met harder optreden, want daar gaat het niet om. Bewustwording van de ‘strategische capaciteit’ en het managen daarvan is de ‘gemene deler’ van de ‘verbeterpotentie’ van het stadstoezicht. De verbetermaatregelen kunnen elkaar versterken als integraal onderdeel van gerichte strategie. Tot slot; in de handhaving is behoefte aan theorievorming en empirisch onderzoek, zo wordt gezegd. De vorming van de hier gepresenteerde beleidstheorie mag in dat opzicht gelden als een bescheiden poging van dat eerste. Maar of het stadstoezicht volgens deze theorie in de praktijk werkelijk effectief en legitiem is zal nader empirisch onderzoek moeten uitwijzen. De opbouw van dit verslag is als volgt. In hoofdstuk 2 worden de kernbegrippen uit het onderzoek gedefinieerd. Verder worden in een kort bestek de juridische ‘kaders’ van de gemeentelijke handhaving geschetst en de (normatieve) ‘demarcatie’ ten opzichte van de politie verhelderd en de ‘posities’ die gemeente kunnen innemen. Dit hoofdstuk levert bouwstenen voor de beleidstheorie. Hoofdstuk 3 behandelt het ‘handhavingvraagstuk’ dat zich de laatste twintig jaar heeft ontrold. Het toezicht in de grotere gemeenten heeft een grote vlucht genomen, eerst met ‘stadswachten’ en later een meer op handhaving gericht stadstoezicht. Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan het streven van de rijksoverheid naar de professionalisering en de kwaliteit van de handhaving. De kern van het analytische en theoretische werk van het onderzoek staat in de hoofdstukken 4 en 5. Hoofdstuk 4 bevat de voornaamste onderbouwing van de beleidstheorie van ‘goede handhaving’, met inzichten uit de gedragswetenschappen. De beleidstheorie zelf wordt uiteengezet in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 bevat het empirische deel van het onderzoek. Daar schetsen we de feitelijke opzet van het stadstoezicht, zoals we die hebben aangetroffen in een tiental gemeenten. Ook beschrijven we de feitelijke positionering van het stadstoezicht en de samenwerking met de politie. Hoofdstuk 7 bevat een evaluatie van het stadstoezicht in de onderzochte gemeenten aan de hand van de ‘meetlat’ van onze beleidstheorie van goede handhaving. Het hoofdstuk gaat, met andere woorden, over de kwaliteit van de handhaving. Het slothoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen en het biedt voorstellen ter versterking van het stadstoezicht.

6

1.

Stadstoezicht in de lift

Gemeentelijke toezichthouders in het publieke domein Deze studie gaat over stadstoezicht in het ‘publieke domein’ van grotere Nederlandse gemeenten. We richten ons vooral op het onderdeel handhaving van regels en hoe dat kan worden verbeterd. In het volgende hoofdstuk zullen de sleutelbegrippen over toezicht en handhaving nader worden bepaald. Maar om een idee te krijgen over deze gemeentelijke toezichthouders en wat dat zijn, wat ze doen en met welk doel, alvast de volgende ‘waarschuwing’: Wie fietst in een voetgangersgebied, zijn hond laat loslopen waar een aanlijngebod geldt, de uitwerpselen van het beestje niet opruimt, of wie zijn grofvuil op straat zet zonder afspraak met de gemeente, de vuilniszakken vanaf de vijfde verdieping van de flat in het openbaar groen ‘dumpt’, of de zakken te vroeg aan de straat zet, zodat de meeuwen en katten er mee aan de haal gaan. Wie bij het sleutelen aan zijn auto de afgetapte oude motorolie in de rioolput laat weglopen, wie niet betaalt bij de parkeermeter of wie zijn auto lukraak op de stoep parkeert of ten onrechte op een invalidenparkeerplaats; of wat te denken van hangjeugd die lawaaiig ‘aanwezig is’ en bier drinkt en de blikjes e.d. op de grond gooit … ; zij allen lopen de kans om kennis te maken met een gemeentelijke toezichthouder. De toezichthouder is iemand in een uniform die namens de gemeente mensen aanspreekt op sociaal hinderlijk gedrag, om het even of er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. De naam van zijn functie varieert van; ‘inspecteur stadstoezicht’, ‘controleur buitenruimte’, ’milieucontroleur’ tot ‘parkeercontroleur’ of iets dergelijks. De toezichthouder treedt corrigerend op, al dan niet door middel van het opleggen van een sanctie (bekeuring). Hij heeft een handhavende taak. Hij is meestal buitengewoon opsporingsambtenaar en/of ambtenaar van gemeentelijke belastingen. De toezichthouder surveilleert in het publieke domein. In gewoon Nederlands; hij houdt toezicht op de straten, parken en pleinen van de stad. Het gaat om toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften met het oog op de leefbaarheid, zoals: de Algemene plaatselijke verordening (APV), Afvalstoffenverordening of Parkeerverordening. Maar ook bepaalde overtredingen uit de verkeerswetgeving of het Wetboek van strafrecht kunnen behoren tot de bevoegdheid van de toezichthouder. De grondgedachte is dat door handhaving de naleving van deze regels wordt bevorderd waardoor de leefbaarheid verbetert. Nu volgt eerst een korte geschiedenis van toezicht en handhaving. Dit is bedoeld om de gedachten te bepalen over ons onderwerp van onderzoek. Een kleine ‘hink-stap-sprong’ door de geschiedenis Toezicht en handhaving zijn niet nieuw. Van oudsher is door machthebbers, overheden en gezagsdragers geregeerd en bestuurd. Toezicht en handhaving zijn er onlosmakelijk mee verbonden. Het besturen geschiedde bijna nooit los van normering, hetzij van godsdienstige, zedelijke, sociale of praktische aard. Vanaf de middeleeuwen tot nu maakte het bestuur in ‘ons land’ een ontwikkeling door 1 van een leenstelsel tot de rechtstaat . De rechtstaat is de afgelopen anderhalve eeuw opgebouwd. In het feodale leenstelsel was de heerschappij bij de gratie Gods in handen van koningen en keizers. Om greep te houden op zijn uitgestrekte gebied gaf de monarch heerschappij in leen aan lagere edellieden, zoals: graven, baronnen en jonkers. Met dit ‘recht’ bestuurden zij hun gebied waarbij er nog geen duidelijk onderscheid gemaakt werd tussen wetgeving, bestuur en rechtspraak. Met de opkomst van de steden werd bestuurlijk de weg gevolgd van het verlenen van stadsrechten en bijbehorende ‘bevoegdheden’, zoals het privilege, de bede en de stedelijke keuren. De steden met hun nijverheid, handel, armenzorg en het komen en gaan van inwoners, vreemdelingen, goederen; geestelijken en leken, noopte tot een grotere behoefte aan bestuurlijke activiteit, dan het statische 2 leven op het platteland . En meer behoefte aan handhaving, zo kunnen we gevoeglijk stellen. Normstellers willen nu eenmaal naleving van de regels, zo nodig met dwang. 1 2

Van der Hoeven (1989) p. 11, 24 Van der Hoeven (1989), p. 34. 7

Pas na 1848 is koers gezet op de ontwikkeling van de democratische rechtstaat met zijn machtene scheiding, legaliteitsbeginsel en parlementaire democratie. In de 20 eeuw is het handelen van de staat spectaculair veranderd. Van een ‘nachtwakersstaat’ met een zeer beperkte overheidstaak 3 ontwikkelde hij tot de verzorgingsstaat die we nu kennen met zijn omvangrijke takenpakket . Vooral na de Tweede Wereldoorlog ging de overheid op tal van terreinen ‘beleid’ voeren wat gepaard ging met een enorme toename van regelgeving met een instrumenteel karakter. Onder meer vanwege twijfels over de effectiviteit (naleving) van regelgeving is de overheid in de jaren tachtig van de vorige eeuw haar toevlucht gaan zoeken in vormen van zelfregulering door maatschappelijke facties, zoals 4 convenanten; schriftelijke afspraken tussen overheid en bedrijfsleven gericht op beleidsdoelen . Het bestuur heeft dus een aanzienlijke evolutie doorgemaakt en zo ook toezicht en handhaving. Het contrast tussen het toezicht van toen en nu is fraai gesymboliseerd als we de omslagfoto van de e scriptie leggen naast het 17 eeuwse schilderstuk van Thomas de Keyser op de titelpagina. De tijden zijn wezenlijk veranderd, maar het principe van toezicht en handhaving is eeuwenoud. Het huidige Nederland is een dichtbevolkt land met verstedelijkte gebieden en agglomeraties waar mensen van verschillende leeftijd, leefstijl, etniciteit, geloof en temperament op, onder en naast elkaar wonen en elkaar voortdurend tegenkomen in de straten, parken en pleinen. Men woont, werkt, winkelt, speelt, hangt rond en gaat uit. Kortom, er wordt geleefd in de stad met alles wat daarbij hoort. De bevolking geniet van de ‘gezellige drukte’ en het gemak van de vele voorzieningen die de stad te bieden heeft (winkels, horeca, theater, bioscopen, wijkcentra). Maar de keerzijde, zo leert de ervaring, is dat de mensen eerder last hebben van elkaars doen en laten. Hinder, ergernis en overlast, is in de steden eerder regel is dan uitzondering. Waar vele duizenden mensen ‘op een kluitje’ wonen heerst meer anonimiteit; onbekend maakt onbemind (...). De overzichtelijke kleinschaligheid en de sociale controle die dorpsgemeenschappen kenmerken, zijn in de steden minder sterk aanwezig. Het is dan ook niet verwonderlijk dat vooral de grotere gemeenten zijn gaan investeren in toezicht en de handhaving van regelgeving, als middel om de leefbaarheid te verbeteren. Naast de politie zijn in de steden gemeentelijke ‘diensten’ stadstoezicht ten tonele verschenen met geüniformeerd personeel dat op straat surveilleert en de regels handhaaft. Het stadstoezicht zit onmiskenbaar ‘in de lift’. Deze kleine ’hink-stap-sprong’ door de geschiedenis brengt ons bij de afgelopen twintig jaar. Van ‘gesubsidieerd wandelen’ naar de ‘nieuwe gemeentepolitie’? Het fenomeen stadstoezicht, ons onderzoeksobject, is iets van de laatste vijftien à twintig jaar. In die periode is het nodige veranderd. Om te beginnen in 1993. In dat jaar is de politie in ons land ingrijpend gereorganiseerd waarbij de rijkspolitie en gemeentepolitiekorpsen zijn opgegaan in 26 regionale politiekorpsen en het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD). Na de eeuwwisseling gaat de politie zich meer en meer concentreren op wat wordt genoemd haar ‘kerntaken’; de handhaving van de openbare orde, de opsporing van (zwaardere) strafbare feiten en de noodhulpverlening. De politie ging zich richten op ‘prioriteiten’. Al doende heeft zij een deel van haar handhavingtaak losgelaten, namelijk de bestrijding van ‘kleine ergernissen’. Veelvoorkomende lichtere overtredingen en sociaal hinderlijk gedrag, die van invloed zijn op de leefbaarheid. In de praktijk bemoeide de politie zich trouwens al langer niet meer met deze ‘onderkant’ van het toezicht. Maar vanaf 2003 wordt dit geleidelijk aan ook expliciet zichtbaar in het politiebeleid. Al met al groeide het besef onder beleidsmakers dat er een zeker ‘handhavingtekort’ voor de veel voorkomende ‘kleine’ overtredingen was ontstaan. In de jaren negentig zien we ook de ontwikkeling dat (vooral) de grotere gemeenten zich, naast de politie, gaan manifesteren in het toezicht in de buitenruimte. De zogeheten ‘stadswachten’ doen hun intrede en worden een vertrouwde verschijning in het straatbeeld van de steden. De gemeenten hopen zo twee vliegen in een klap te slaan: ten eerste het aan het werk helpen van langdurig werklozen in functies van maatschappelijk nut, zoals: toezichthouders (stadswachten), conciërges en dergelijke. Ten tweede het verbeteren van sociale veiligheid en leefbaarheid. Met de inzet van stadswachten wordt de tweede doelstelling nagestreefd. De stadswachten werkten in door het Rijk gesubsidieerde banen op grond van de toenmalige ‘Melkertregeling’. Het probleem van de stadwacht was dat hij nauwelijks gezag had. Hij beschikte namelijk niet over de bevoegdheid om handhavend op te treden. Het werk van de stadswacht werd om die reden soms geringschattend betiteld als ‘gesubsidieerd wandelen’. 3 4

Tak (1987), p. 107, 108 Pels (1993) p. 19, 20, 26 8

Net zoals het politietoezicht veranderde, veranderde ook het gemeentelijke toezicht in het afgelopen decennium sterk van karakter. Onder invloed van het genoemde handhavingtekort maakte het ‘passieve’ toezicht van de stadswacht plaats voor de meer op ‘interventie’ gerichte werkwijze van een ‘nieuwe lichting’ gemeentelijke toezichthouders, meestal buitengewoon opsporingsambtenaren. Kortom, de gemeentelijke toezichthouders gingen daadwerkelijk regels handhaven. Ook deze ontwikkeling zet door na de eeuwwisseling. Het lijkt alsof die omgekeerd evenredig verloopt met de bij de politie gesignaleerde concentratie op haar kerntaken. Er wordt in dit verband wel (spottend) gesproken van de terugkeer van de ‘gemeentepolitie’. Dit is weliswaar een overdrijving, maar er zijn parallellen te trekken met de oude gemeentepolitie. De vraag is hoe erg het is dat gemeenten een vorm van ‘gemeentepolitie’ gaan uitoefenen. Dat is een retorische vraag. In het volgende hoofdstuk geven we toe aan de verleiding om hier enkele overpeinzingen aan te wijden. In hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de zo-even geschetste komst van ‘stadswachten’ en de ontwikkeling naar handhavend toezicht. Dit gebeurt aan de hand van twee voorbeeldgemeenten; Dordrecht en Alkmaar. Een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving in verwarring In de tegenwoordige tijd aangeland, staan we nu even stil bij het maatschappelijk decor waarin de gemeentelijke toezichthouders hun werk doen. Cultuursociologisch gezien is er het een en ander aan de hand in onze samenleving. Sinds de moorden op Fortuyn en Van Gogh lijkt de Hollandse nuchterheid zoek. We zullen de ontwikkelingen, al is het maar verkennend, in ogenschouw nemen. We doen dit aan de hand van twee auteurs: Marnix Eysink Smeets en Paul Frissen. Eysink Smeets, omdat hij het belang van beeldvorming onderstreept. Beeldvorming is, zoals we zullen zien, van belang voor een beleidstheorie van ‘goede’ handhaving. Het draait daarbij om de betekenis van informatie en perceptie en de invloed daarvan op de effectiviteit en legitimiteit van handhaving. Frissen is voor ons interessant, omdat hij de legitimiteit van de in zijn ogen overactieve regulering (en handhaving) van de overheid formuleert als politiek probleem. Bovendien is zijn kritiek relevant voor 5 de ‘test’ van de beleidstheorie op het niveau van de ‘rationele keuze’ van politieke oordeelsvorming . Hun stellingen zijn bovendien niet louter abstracties; het daadwerkelijke handhaven is, voor de mensen die dat werk feitelijk doen, in de ‘urbane’ omgeving geen sinecure. Toezichthouders werken op het ‘speelveld’ van de complexe wisselwerking tussen overheidshandelen en samenleving. Beelden van veiligheidsbeleving en vrijheidsbeleving Oud-politieman en beleidsadviseur Eysink Smeets ontwaart in ons land een ‘snibbige, slapeloze en 6 symbolische samenleving’ . Zijn missie is om te zoeken naar manieren hoe in de praktijk van alledag om te gaan met publieke emoties en percepties rond veiligheid. ‘Public reassurance’ noemt hij deze ‘denklijn’ over publiek vertrouwen in veiligheidszorg, geïnspireerd door een complex van percepties, emoties en symbolen, die in zijn optiek aangrijpingspunten zijn van beïnvloeding. Het gaat daarbij in essentie om veiligheidsbeleving en vrijheidsbeleving van burgers. Naar zijn smaak richtte de aandacht van politie en bestuur zich tot voor kort teveel op de objectieve veiligheid, zoals criminaliteit, en te weinig op de vraag hoe de subjectieve veiligheid en de veiligheidszorg door mensen worden beleefd. Eysink Smeets nodigt uit om de maatschappij met een verhelderende set ‘brillen’ te beschouwen. Ook hij spreekt van een ‘wat verwarde samenleving’ in het nieuwe millennium. Onzekerheid en onbehagen spelen mensen parten. De auteur wijst op tal van ‘beelden’ die hierop van invloed zijn, zoals de vijf I’s: individualisering, Informalisering, Informatisering, Internationalisering en Intensivering. Veel oude zekerheden zijn weggevallen en de wereld om ons heen is als het ware ‘vloeibaar’ geworden. Ook het zien van de wereld in termen van de beheersing en controle is van belang voor het duiden van het gebrek aan publiek vertrouwen over veiligheid. In zijn voorkeur voor ‘meervoudig kijken’ schetst Eysink Smeets tien beelden van onze samenleving. De smetteloze samenleving: de hoge eisen en beperkte acceptatie van tegenslag (‘pech moet weg’). Een utopisch streven naar perfectie, schoonheid en veiligheid. De schijterige samenleving: de angst (van een ‘verwend volkje’, Schnabel) om te verliezen domineert. We hebben de neiging angstvallig te beschermen wat we hebben. De splijtende samenleving: segregatie is het sleutelwoord. Niet alleen naar etniciteit en religie. Ook het wel of niet mee kunnen komen in de veeleisende kennismaatschappij. Nieuw paternalisme en moralisme over zij ‘die deugen’ en zij die ‘niet deugen’. 5 6

Fischer (1980). De ‘test’ van de beleidstheorie van deze studie is te vinden op pagina 40. Eysink Smeets (2008), lectorale rede, p. 37. 9

De controlesamenleving: wantrouwen speelt hier een grote rol. De nadruk ligt op repressie, bestraffing en controle. Handhaving is hier een adept van. De schamele samenleving: instituties beschouwen burgers als objecten. De ‘menselijke maat’ staat onder druk. Respectvolle wederkerigheid is weggeorganiseerd door efficiencydrang. De spirituele samenleving: nieuwe vormen van spiritualiteit in een seculariserende samenleving. Het individualisme lijkt hierdoor te worden versterkt, of werkt het omgekeerd? (JP). De symbolische samenleving: socialisatie vindt meer en meer plaats onder invloed van onderwijs, massamedia en reclame. Symboliek speelt een grote rol. De media worden niet zozeer als Malicieuze entiteit gezien die opgeklopte beelden voorschotelt, maar als spiegel van de samenleving. Er is sprake van een complexe maar waarschijnlijk essentiële wisselwerking. De speedy samenleving: de snelheid van ontwikkelingen gaat tegenwoordig zonder twijfel sneller. ‘druk, druk, druk’, stress en burn-out , zijn nieuwe volksziekten. Technologische ontwikkeling en de verspreiding van informatie grijpen in op het persoonlijke leven: ‘instant satisfaction’. De snibbige samenleving: de wereld van de grote ego’s, ‘lange tenen’ en ‘korte lontjes’. Mensen zijn snel geïrriteerd (snibbig), assertief, agressief en vertonen ‘huftergedrag’. De slapeloze samenleving: dit is een ietwat speculatief maar wel intrigerend beeld over een tekort aan slaap als neurologische verklaring voor de rusteloze en snibbige samenleving. Tot zover Eysink Smeets’ tiental manieren om onze ‘verwarde’ samenleving te helpen duiden. Over ‘korte lontjes’ en eroderende legitimiteit Ook Frissen beziet de samenleving met enige zorg, hoewel hij vooral de hyperactieve overheid beschouwt als probleem. De Tilburgse bestuurskundige richt zijn pijlen op het handelen van de staat. Hij stelt dat de verzorgingsstaat met de beste bedoelingen is vastgelopen in bureaucratie, regelzucht 7 en rationele beheersing . De gelijkmakende arrangementen en instituties van de verzorgingsstaat die het ideaal van de gelijkheid en ‘maakbaarheid’ belichamen eroderen geleidelijk haar legitimiteit. ‘Nederland is een land in verwarring’, betoogt Frissen. Er is veel maatschappelijke onvrede, ’korte lontjes’ en veeleisendheid tegen de overheid. Men koestert de eigen vrijheid, maar veroordeeld er op los, eist alles van de overheid. De overheid verstrakt door nog meer regels controle. In de redenering van Frissen is de opleving van handhaving niets anders dan meer van hetzelfde. We zullen zijn hartstochtelijke pleidooi voor drastisch ontregelen hier verder onbesproken laten. Waar het om gaat is dat zijn observaties over de maatschappelijke onvrede herkenbaar zijn voor mensen die werken in de handhavingpraktijk. Zij komen de ‘korte lontjes’ dagelijks tegen op straat. Ook zijn meer fundamentele kritiek dat de overmaat aan overheidsregulering de legitimiteit ervan onder druk zet is relevant voor ons onderzoek, omdat legitimiteit van groot belang is voor handhaving. Het gaat daarbij immers om acceptatie en de gepercipieerde rechtvaardigheid door de bevolking. Tot slot In de bovenstaande impressie domineert het verontrustende beeld als uit een film noir. Er is echter ook een andere kant. Toezichthouders komen ook medemenselijkheid, warmte en waardering tegen. Sterker nog: zij halen hier een belangrijk deel van hun arbeidsvreugde uit. Met deze relativerende opmerkingen, gaan we nu over op het formuleren van de probleemstelling van ons onderzoek.

7

Frissen (2007). 10

Wat is het probleem? We hebben gezien dat het gemeentelijke toezicht de afgelopen twintig jaar een grote vlucht heeft genomen. We hebben ook gezien dat de politie haar toezichttaak heeft geherdefinieerd (kerntaken), wat ruimte schiep voor gemeentelijke initiatieven in de handhaving, en dat het gemeentelijke toezicht van karakter veranderde van toezicht naar interventie. Deze ontwikkelingen lijken een zekere samenhang te hebben. Dat is op zichzelf interessant en we zullen er dan ook terloops aandacht aan schenken. Maar dat is niet waar we ons primair op richten. Ons onderzoek richt zich vooral op het toezicht als een handhavinginstrument om de leefbaarheid in wijken en buurten op een hoger plan te brengen. We kijken vooral naar gemeenten met meer dan 50.000 inwoners, omdat we veronderstellen dat er daar relatief meer leefbaarheidproblematiek wordt ervaren en men meer middelen heeft om er iets aan te doen. De vraag die in dit onderzoek centraal staat luidt als volgt: Hoe kan de gemeentelijke handhaving in het publieke domein worden versterkt? Het onderzoek richt zich op de volgende vragen. 1. Wat is goede handhaving en welke beoordelingscriteria kunnen daaraan gesteld worden? 2. Wat kan met het oog op goede handhaving worden gezegd over de positionering van stadstoezicht ten opzichte van de politie en de samenwerking tussen beide? 3. Hoe is het stadstoezicht in een aantal middelgrote gemeenten opgezet? 4. In hoeverre beantwoordt het stadstoezicht in deze gemeenten aan de criteria van goede handhaving? 5. Wat is er (nog) nodig om het stadstoezicht als handhavinginstrument te versterken? Waarom is dit een probleem? Welnu, stadstoezicht is een betrekkelijk nieuw fenomeen, dat bovendien in een veranderingsproces verkeert. We veronderstellen dat de mogelijkheden van het toezicht door deze prille evolutie in de praktijk nog niet volledig worden benut. Een tweede veronderstelling is dat de sleutel tot versterking van het gemeentelijke toezicht ligt in de kwaliteitsverbetering en professionalisering ervan. Dat zijn elementen van ‘goede handhaving’. We willen weten wat dat is en welke eisen er aan gesteld kunnen of moeten worden en wat we daarvan in de praktijk terugzien en wat er nog aan ontbreekt. Ook willen we meer weten over de positionering van het stadstoezicht ten opzichte van de politie en goede samenwerking tussen beide. We veronderstellen, ten derde, dat dit voor goede handhaving van groot belang is. Het is zinvol om inzicht te krijgen in dit probleem en te kunnen nagaan of onze veronderstellingen kloppen. Op grond daarvan hopen we gefundeerde verbeteringsvoorstellen te kunnen doen. De aard van de onderzoeksvragen Over de onderzoeksvragen kunnen we meer specifiek nog het volgende opmerken. De eerste vraag is een normatieve vraag, want zij vraagt naar een oordeel over wat in deze ‘goed’ is. Het antwoord op deze vraag wordt vervat in een beleidstheorie. Deze theorie wordt gebaseerd op de Zienswijze van de auteur (die beroepshalve in het stadstoezicht actief is) en diens veronderstellingen en op een selectie van wat er over (goede) handhaving in de literatuur bekend is. Het ‘goede’ schuilt onder meer in de aanname dat de handhaving effectief en legitiem is. Onder legitimiteit wordt verstaan de mate waarin voorschriften en de handhaving daarvan als rechtvaardig worden gezien en in overeenstemming zijn met het rechtsgevoel. De tweede vraag is een samengestelde vraag. Het bevat een verkennend/normatief en een empirisch element. Het is de vraag naar wat de begrenzing van het stadstoezicht zou moeten of kunnen zijn en hoe die feitelijk is in een aantal grotere gemeenten. Het gaat over de ‘demarcatie’ tussen politie en stadstoezicht en de afstemming en samenwerking tussen beide. In diezelfde gemeenten onderzoeken we ook de derde vraag, eveneens empirisch. De vierde vraag is een evaluatieve vraag waarin de praktijk wordt gelegd naast de ‘meetlat’ van onze beleidstheorie van goede handhaving. Overigens kan de praktijk op haar beurt bijdragen aan aanpassingen van onze beleidstheorie. De vijfde vraag is een ontwikkelingsvraag die de essentie van de probleemstelling in zich draagt; kort gesteld; hoe kan het beter? Dit laatste mag dienen als beleidsadvies voor gemeenten.

11

Over het onderzoek Kanttekeningen Er zijn vele vragen die opkomen als we op het eerste gezicht kijken naar dit vraagstuk. Bijvoorbeeld; welke vormen van handhaving zijn er, welke zijn effectief en welke niet of minder? Dit zijn vragen waarvoor we antwoorden zullen zoeken in de literatuur. De bevindingen daaruit zullen we gebruiken voor een beleidstheorie van goede handhaving. In ons eigen empirische onderzoek zullen nagaan in hoeverre het toezicht in een aantal grotere gemeenten daaraan voldoet. Een andere vraag is hoe zit het met de legitimiteit? En waarom zijn gemeenten zich met handhaving gaan bemoeien? Is dat niet gewoon een taak van de politie? Hoewel deze vragen geen deel uitmaken van de probleemstelling, zijn ze relevant. We zullen er dus al dan niet terloops op ingaan en trachten om ze in relatie te brengen met de beleidstheorie. Hoe is het gemeentelijk toezicht georganiseerd? Draagt het bij aan de doelstellingen? Hoe verhoudt het zich tot het politiële toezicht en de inzet van andere netwerkpartners? Worden de gemeenten voldoende toegerust voor de handhavingstaken? Hoe is de relatie tussen taken en bevoegdheden? Wat is de betekenis van informatie en hoe wisselen de partners informatie met elkaar uit? Vragen te over: de vijf onderzoeksvragen zijn de ‘kapstok’ waar deze subsidiaire vragen ‘aanhangen’. Opbouw van het onderzoek en dataverzameling Het onderzoek is als volgt gestructureerd. Aan de basis ligt een theoretisch deel, dat bestaat uit de eerste vijf hoofdstukken. Het mondt uit in een beleidstheorie over wat goede handhaving is en aan welke criteria die moet voldoen? Vervolgens een empirisch hoofdstuk dat een beschrijving geeft van het stadstoezicht in de praktijk. Daaropvolgend wordt de praktijk van het stadstoezicht geëvalueerd aan de hand van de beleidstheorie. Tot slot wordt in een concluderend deel antwoord gegeven op de probleemstelling. Ook worden hier beleidsaanbevelingen gedaan tot versterking van de handhaving. Het onderzoek begint met onderzoek van literatuur en overheidspublicaties aan de hand waarvan we handhaving en handhavingsbeleid in de maatschappelijke context kunnen plaatsen. Ook hebben we literatuur geselecteerd (over regelnaleving) van het programma Handhaving en gedrag. Daarvan kunnen we leren welke handhavingstrategieën er zijn, in hoeverre ze effectief zijn en wat hun invloed is op de legitimiteit. We hebben hiervoor gekozen, omdat deze literatuur van recente datum is en inhoudelijk goed aansluit op de probleemstelling van ons onderzoek. Hier worden aanknopingspunten gezocht die een beleidstheorie van goede handhaving helpen te vormen. Ook wordt de ‘demarcatie’ (begrenzing) van het stadstoezicht en de positionering ten opzichte van de politie onder de loep genomen. Binnen de juridische kaders wordt bezien wat de ‘discretionaire’ ruimte hier is. De verschillen in taken en bevoegdheden die het boa-beleid van de minister van justitie toestaat, suggereren dat die ruimte groter is dan het op het eerste gezicht lijkt. Vervolgens is empirisch onderzoek gedaan in een aantal gemeentelijke toezichtorganisaties. Er is een casusvergelijking gedaan onder tien gemeenten, te weten: Alkmaar, Hoorn, Gouda, Leiden, Delft, Dordrecht, Deventer, ’s Hertogenbosch, Nijmegen en Eindhoven. We hebben gekozen voor grotere gemeenten in verschillende politieregio’s, die hebben geïnvesteerd in een gespecialiseerde afdeling voor toezicht in het publieke domein. Afdelingen waar, zo mag worden aangenomen, de omstandigheden aanwezig zijn om toezicht en handhaving op een professionele manier invulling te geven en te werken aan kwaliteit. Er zijn interviews gedaan met managers van die afdelingen. Aan de deelnemers is voorafgaand aan de interviews een vragenlijst toegestuurd waarmee men zich kon voorbereiden op het vraaggesprek. Voordeel hiervan is dat we goed de ‘diepte’ in kunnen en een ‘kleurbeeld’ krijgen bij de ‘droge’ feiten die zijn verstrekt en om te zien waar deze organisaties mee bezig zijn en waar ze mee ‘worstelen’. De beperking van deze aanpak is dat we door de kleine onderzoeksgroep mogelijk bepaalde, al dan niet contraire, ontwikkelingen in andere gemeenten over het hoofd zien. We moeten ons dus niet al teveel illusies maken over de generaliseerbaarheid van onze bevindingen. Een ander nadeel is dat deze opzet een ‘inkleuring’ oplevert vanuit een ‘gemeentelijk’ perspectief. Bezien vanuit het perspectief van de politie, het Openbaar Ministerie of een inspectiedienst zullen dezelfde feiten wellicht anders geïnterpreteerd en getaxeerd worden. Confrontatie met de andere zienswijzen is dus erg interessant, maar valt buiten het bestek van dit onderzoek. We nemen er genoegen mee om een indruk te krijgen van het stadstoezicht in grotere gemeenten. De beleidstheorie zullen we hanteren als beoordelingskader voor de te onderzoeken organisaties.

12

Motief van het onderzoek We willen graag meer weten over stadstoezicht en handhaving. Maar waarom eigenlijk? 8 Welnu, deze vraag heeft zowel een wetenschappelijke als een maatschappelijke dimensie . Om met het wetenschappelijke kennisbelang van deze studie te beginnen is het gemeentelijke toezicht een betrekkelijke nieuwkomer aan het firmament. Een fenomeen waar nog niet zoveel over bekend is. Het gemeentelijke toezicht in het publieke domein is ontegenzeggelijk aan een opmars bezig. De politieagent, de aloude diender, is niet meer de enige geüniformeerde wetsdienaar die we op straat tegenkomen. Elke zichzelf respecterende grotere gemeente heeft tegenwoordig een ‘dienst stadstoezicht’, die zich richt op de verbetering van de leefbaarheid. De veranderingsprocessen die zich voltrekken in het ‘handhavinglandschap’ vragen om verheldering. Gemeentelijke toezichthouders hebben net als politiemensen handhavende bevoegdheden en kunnen ze burgers bekeuren. Zij raken dus aan de burgerlijke vrijheden van de bevolking. De opmars van stadstoezicht is daardoor ook maatschappelijk relevant. Met dit onderzoek hopen we een bijdrage te leveren aan de kennisvorming over het gemeentelijke toezicht als een manier om het woon- en leefklimaat in steden en wijken te bevorderen en de handhavingkracht van de overheid te vergroten. Daarin ligt het maatschappelijk kennisbelang van dit onderzoek. Bescheidenheid is hier op zijn plaats; toezicht en handhaving zijn maar een van de vele factoren die van invloed zijn op de leefbaarheid en veiligheidsbeleving van burgers. En over het instrument handhaving weten we ook niet zo veel. Prof. Janssens van de Universiteit Twente wees er onlangs nog eens op dat we weinig weten over causale verbanden in de processen die zich afspelen in de ‘black box’ van de handhaving. 9 We hebben vooral behoefte aan theorievorming en empirisch onderzoek, zo stelt hij . Verder mogen we aannemen dat beeldvorming en perceptie in onze postmoderne samenleving van wezenlijke invloed zijn, zoals we zagen bij de ‘public reassurance’-theorie van Eysink Smeets. Persoonlijke motivatie en enkele bespiegelingen vooraf Stadstoezicht is een werkveld waar ik sinds 1995 in verschillende rollen bij betrokken ben, de laatste vijf jaar als hoofd van de afdeling Stadstoezicht van de gemeente Alkmaar. Mijn sluimerende wens was al heel lang om het stadstoezicht eens in een breder en dieper perspectief te plaatsen. De dagelijkse drukte stond dat echter in de weg. Het afstudeeronderzoek voor de MPMleergang stelde mij gelukkig in staat om deze wens te vervullen. Ik hoop dat ik erin geslaagd ben om een leesbaar en verantwoord betoog neer te zetten, dat recht doet aan het maatschappelijke belang van het stadstoezicht en dat bruikbare handvatten biedt voor verbetering. Want het stadstoezicht is naar mijn mening een nuttig instrument voor wie de naleving van regelgeving serieus neemt. Het is goed voor de directe betrokkenheid van gemeenten bij de leefbaarheid en het geeft de gemeente een sturingsmogelijkheid in handen die zij naar eigen goeddunken kan aanwenden, zonder volledig afhankelijk te zijn van politie en justitie en de verdeling van de schaarste waar die organisaties dagelijks mee kampen en die, omgeven door veel ‘bestuurlijke drukte’, proberen om de landelijke en regionale prioriteiten te vertalen naar lokale politie-inzet. De ‘kerntaken’ zijn voor de politie, zo kan men stellen, al uitdagend genoeg. En welbeschouwd is het een goede zaak dat de politie zich aldus positioneert, want het drukt gemeenten met de neus op de eigen verantwoordelijkheid voor dat ’stukje’ toezicht en handhaving voor de leefbaarheid van haar inwoners. Maar het toezicht moet professioneel zijn en dus kwaliteit en meerwaarde bieden. Maar wat is dan kwaliteit? En wat is ‘goede’ handhaving? Als gepassioneerd motorrijder moest ik 10 terugdenken aan het beroemde boek van Robert Pirsig . Gezien de gekmakende zoektocht van Phaedrus (het alter ego van de hoofdpersoon in deze roman) naar de betekenis van de begrippen ‘kwaliteit’ en ‘het goede’, zal ik me hier niet wagen aan een precieze definiëring van die begrippen. Maar paradoxaal genoeg gaat deze scriptie wel degelijk over de kwaliteit van de handhaving. Het formuleren van een beleidstheorie van ‘goede handhaving’ is daarom een pretentieuze onderneming. In de te ontvouwen beleidstheorie zal het ‘goede’ schuilen in de mate waarin toezicht het gewenste effect heeft en als legitiem wordt ervaren. We zullen daarvoor moeten putten uit onderzoek en kennis van anderen. Samen met mijn eigen inzichten moet dat inhoud geven aan een beleidstheorie over handhaven met - laten we zeggen - ‘gevoel voor kwaliteit’ en praktische relevantie. 8

Kuypers, 1989, p. 25. Voordracht tijdens het symposium ‘Handhaving en toezicht’ op 5 november 2009, te Maarssen. 10 Zen and the art of motorcycle maintenance, An inquiry into values. Robert M. Pirsig 1974. 9

13

Kwaliteit is voor het fenomeen stadstoezicht van groot belang om een duurzame en nuttige bijdrage te blijven leveren aan het bestuur van gemeenten waar het gaat om de naleving van regelgeving die de leefbaarheid van de stad beoogt te dienen. Het toezicht zal met zijn tijd mee moeten gaan.

Als gemeentelijke toezichtorganisaties willen overleven dan zullen zij moeten ‘meebewegen’ met de behoeften uit de omgeving. Een zelfbewuste professionele organisatie met een herkenbare positie die kwaliteit levert zal zich makkelijker staande houden ‘te midden van de golven’. Bob Dylan zong ooit: If your time to you. Is worth savin' . Then you better start swimmin' . Or you' ll sink like a stone. For the times they are a-changin' . Het is dus beter dat het stadstoezicht anticipeert op veranderende eisen van de tijd. Deze studie is een poging kennis en kunde te verzamelen om de professionaliteit van de gemeentelijke handhaving te vergroten.

Leeswijzer Tot slot van dit inleidende hoofdstuk een kleine wegwijs ter vergroting van het leesgemak. In hoofdstuk 2 worden de kernbegrippen uit het onderzoek gedefinieerd. Verder worden in een kort bestek de juridische ‘kaders’ van de gemeentelijke handhaving geschetst en de (normatieve) ‘demarcatie’ ten opzichte van de politie verhelderd en de ‘posities’ die gemeente kunnen innemen. Dit hoofdstuk levert een aantal bouwstenen voor de beleidstheorie. Hoofdstuk 3 behandelt het ‘handhavingvraagstuk’ dat zich de laatste twintig jaar heeft ontrold. Het toezicht in de grotere gemeenten heeft een grote vlucht genomen, eerst met ‘stadswachten’ en later een meer op handhaving gericht stadstoezicht. Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan het streven van de rijksoverheid naar de professionalisering en de kwaliteit van de handhaving. De kern van het analytische en theoretische werk van het onderzoek staat in de hoofdstukken 4 en 5. Hoofdstuk 4 bevat de voornaamste onderbouwing van de beleidstheorie van ‘goede handhaving’, met inzichten uit de gedragswetenschappen. De beleidstheorie zelf wordt uiteengezet in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 bevat het empirische deel van het onderzoek. Daar schetsen we de feitelijke opzet van het stadstoezicht in een tiental gemeenten, zoals we die hebben aangetroffen. Ook beschrijven we de feitelijke positionering van het stadstoezicht en de samenwerking met de politie. Hoofdstuk 7 bevat een evaluatie van het stadstoezicht in de onderzochte gemeenten aan de hand van de ‘meetlat’ van onze beleidstheorie van goede handhaving. Het hoofdstuk gaat, met andere woorden, over de kwaliteit van de handhaving. Het slothoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen en het biedt voorstellen ter versterking van het stadstoezicht.

14

2.

BEGRENZING en POSITIONERING

Voor een goed begrip van het vervolg worden in dit hoofdstuk de centrale begrippen gedefinieerd en de voornaamste juridische kaders verhelderd. We gaan in op de ‘demarcatie’ of begrenzing van het stadstoezicht en de beleidsruimte die er is voor gemeenten om daarin positie te kiezen. Enkele definities De centrale vraag van het onderzoek is hoe kan de gemeentelijke handhaving in het publieke domein worden versterkt? Het is om te beginnen van belang dat we nader bepalen wat we verstaan onder ‘handhaving’ en ‘publieke domein’. Omdat handhaving ten nauwste samenhangt met het begrip ‘toezicht’ zal ook dit gedefinieerd worden. 11

Toezicht is volgens ‘de dikke’ Van Dale ‘het waken dat een persoon of zaak zich gedraagt of bevindt, dat een handeling geschiedt, overeenkomstig een bepaalde norm’. Toezicht is, weer anders gesteld, het observeren van iets; het gadeslaan, bespieden, waarnemen. Het waken of toezicht houden of surveilleren betekent in meer operationele termen opletten, kijken en controleren. Toezicht is daarmee een conditio sine qua non voor handhaving. Men moet immers eerst (iets) zien, om te kunnen beoordelen of datgene in strijd is met een norm, alvorens te kunnen ingrijpen. Toezicht maakt deel uit van het handhavinginstrumentarium, dat overheidsorganen ter beschikking 12 staat. Toezicht is informatie verzamelen o.a. voor de opsporing van strafbare feiten . De definitie van Van Dale, met deze aanvullingen, volstaat prima voor dit onderzoek. Handhaven is volgens Van Dale het ‘in stand houden, ervoor waken dat iemand of iets blijft in de staat of toestand waarin hij (het) zich bevindt, zorgen dat iets niet geschonden wordt’. Het is onderdeel van een conserverende strategie met een preventief (voorkomen dat …) en een corrigerend element: ingrijpen en herstellen van de normconforme situatie. Handhaving is, met andere woorden, een instrument gericht op de naleving van normen. Het is de taak van het bestuur om toe te zien op de naleving van wettelijke voorschriften, die dwingend verplichten tot een doen of nalaten en deze daadwerkelijk te handhaven en daarvoor beschikt de overheid aan een scala van dwangmiddelen, 13 zoals strafrechtelijke of bestuurechtelijke sancties . Met deze begripsbepaling kunnen we verder. 14

De gemeentelijke ‘jurisdictie’ is vrij breed , hier concentreren we ons op het publieke domein. Van Dale verstaat daar onder het ‘staatseigendom bestemd voor algemeen gebruik’. Het is een ingeburgerd begrip in het openbaar bestuur. Bedoeld wordt de straten, pleinen, parken, wateren enzovoorts. Het is te onderscheiden van het particuliere domein, zoals woningen, erven, bedrijf- of verenigingsruimten, privéterreinen en dergelijke. Er bestaat ook een zeker ‘grijs gebied’ dat wel wordt aangeduid als semipubliek domein, bijvoorbeeld een horecaterras of een evenemententerrein. Het is een werkterrein dat grofweg correspondeert met de werkingssfeer van gemeentelijke regelingen zoals algemene plaatselijke verordeningen, afvalstoffenverordeningen, overlastverordeningen e.d. Deze studie heeft als titel ‘Stadstoezicht in de lift’. Het begrip stadstoezicht staat voor het toezicht in het publieke domein, als dan niet handhavend van aard, dat wordt uitgeoefend door medewerkers van de gemeente. Het ‘stadse’ zit hem in de gemeentegrootte. We richten ons op gemeenten met meer dan 50.000 inwoners. We doen dit, omdat we veronderstellen dat er daar relatief meer leefbaarheidproblematiek wordt ervaren en meer middelen heeft om er iets aan te doen. Het gaat in dit onderzoek over ‘goede handhaving’. ‘Goed’ is handhaving die effectief en legitiem is. Effectiviteit is de mate waarin het middel leidt tot het beoogde doel. Onder legitimiteit wordt verstaan de mate waarin voorschriften en de handhaving daarvan als rechtvaardig worden gezien en in overeenstemming zijn met het rechtsgevoel.

11

Groot woordenboek der Nederlandse taal. Dertiende herziene uitgave (1999). Gerritzen-rode en Van der Vlies (1992), p. 155. 13 Gerritzen-rode en Van der Vlies (1992), p. 154 en 157. 14 Denk bijvoorbeeld aan bouw- en woningtoezicht, leerplicht, sociale wetgeving en milieuvergunningen. 12

15

Sanctionerende handhavinginstrumenten Nederland is een rechtstaat. Iedere vorm van handhaving moet een grondslag in de wet hebben. Het ‘legaliteitsbeginsel’ bepaalt de onderworpenheid aan de wet en aan de wetgevende macht. 15 Daarbij gaat het om bestuursbevoegdheden, handhavende en rechtsprekende bevoegdheden . Zo zijn er wettelijke voorschriften met een bepaald doel, die gedragsnormen bevatten om het maatschappelijk verkeer in goede banen te leiden. Handhaving is een middel om de naleving van de regels te bevorderen of af te dwingen. Handhaving in het publieke domein door gemeentelijke toezichthouders kan zowel op basis van het strafrecht als het bestuursrecht plaatsvinden. Tot op heden is het proces-verbaal (de bekeuring) het voornaamste handhavinginstrument. Onlangs zijn een tweetal nieuwe instrumenten beschikbaar gekomen voor de handhaving in het publieke domein waarmee toezichthouders namens het gemeentebestuur boetes kunnen geven bij 16 geconstateerde overtredingen: de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking . Gemeenten kunnen kiezen voor een van beide instrumenten. Maakt men geen keuze, dan blijft het strafrechtelijk proces-verbaal als handhavinginstrument van kracht. 17

Het straffende bestuur rukt op Bestuurlijke sancties (bestuursdwang, dwangsom) zijn van oudsher gericht op herstel van de legale situatie. De bestuurlijke boete en de strafbeschikking zijn, zoals hun naam al aangeeft, bestraffend van aard. De wetgever heeft gemeend dat de handhaving beter gefaciliteerd moet worden en dat bestraffende instrumenten daarvoor passend zijn. In beide gevallen gaat het om een zelfstandige sanctiebevoegdheid. Juridisch gaat het overigens om een grote verandering, want het rechterlijke 18 bestraffingmonopolie is hiermee doorbroken . Namens het OM en het bestuur kan men nu bekeuren. De bestuurlijke boete is een strafsanctie geheel binnen de bestuurlijke colom wordt georganiseerd in het kader van het bestuursrecht. De strafbeschikking is een strafrechtelijke figuur die weliswaar door gemeenteambtenaren kan worden opgelegd, maar verder in de justitiële colom wordt afgehandeld. Voor zowel de bestuurlijke boete als de strafbeschikking geldt de voorwaarde dat de toezichthouder die de boete oplegt buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) is. Beide instrumenten hebben ongeveer dezelfde werkingssfeer wat betreft de lijst van ‘strafbare feiten’ en ook de hoogte van de boetes is gelijk. Voor het gevoel van straf zal het voor de burger niet veel uitmaken of hij een boete of strafbeschikking krijgt uitgereikt. We zullen ons daarom niet verliezen in een uiteenzetting over de overeenkomsten en verschillen van deze instrumenten. Voor ons onderzoek is het van belang te beseffen dat gaat om bestraffende handhavinginstrumenten, die een ‘instrumentele’ handhavingstrategie van het bestuur en/of het OM beogen te faciliteren. ‘Demarcatie’ van stadstoezicht ten opzichte van de politie De komst van de eigenstandige handhavingtaak van gemeenten in het publieke domein We signaleren een ‘terugtred’ van de politie (kerntaken) en de opkomst van gemeentelijk toezicht. Gemeenten krijgen in toenemende mate een handhavingtaak met eigenstandige bevoegdheden. 19 Bestuursorganen krijgen expliciet nieuwe toezichttaken toegewezen, zoals in de Wet BIBOB en een aantal nieuwe bevoegdheden voor de burgemeester (zoals het huisverbod bij huiselijk geweld). Het terugtrekken van de politie op haar kerntaken maakt dat een deel van de voor de gemeente belangrijke regelgeving, zoals de Algemene plaatselijke verordening (APV), zonder een handhavend ‘sluitstuk’ van beleid is ‘achtergelaten’. Een aantal gemeenten is in dit ‘vacuüm’ getreden en is deze zogenoemde ‘onderkant’ van het toezicht gaan verzorgen. Verder is de Rijksoverheid zich gaan toeleggen op de versterking van de handhaving en het stimuleren en faciliteren van gemeenten met de bestuurlijke boete en de strafbeschikking. Een ander voorbeeld is de vergoedingsregeling voor processen-verbaal en het ‘beleidssepot’. Op die laatste twee maatregelen komen we aan het einde van deze paragraaf nog even terug.

15

Gerritzen-rode en Van der Vlies (1992), p. 39 en 45. Het is merkwaardig dat de wetgever tegelijkertijd twee vergelijkbare instrumenten introduceert die elkaar a.h.w. beconcurreren. We houden het maar op een bureaupolitieke worsteling van twee departementen. 17 Hartmann. Justitiële verkenningen, Jaargang 31, nr. 6, 2005. p. 84 . 18 Hartmann, Justitiële verkenningen, Jaargang 31, nr. 6, 2005. p. 86 . 19 Wet bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar Bestuur. De wet is bedoeld om gemeentebesturen in staat te stellen om criminele ontwikkelingen door middel van bestuursbesluiten te dwarsbomen. 16

16

Een van de onderzoeksvragen is deze. Wat met het oog op goede handhaving kan worden gezegd over de positionering van stadstoezicht ten opzichte van de politie en de samenwerking tussen beide? Daarvoor moeten we eerst weten wat de begrenzing van het stadstoezicht zou moeten of kunnen zijn. Dit is de normatieve ‘demarcatie’ volgens het geldende recht. De positionering van het stadstoezicht in het publieke domein beweegt zich binnen die grenzen. Hoe het in een aantal gemeenten feitelijk is, komt aan de orde in hoofdstuk 6 waar de bevindingen van het empirische onderzoek zijn beschreven. Het ‘boabestel’ Het gemeentelijke toezicht in het publieke domein rust in belangrijke en toenemende mate op buitengewone opsporingsbevoegdheden. Deze boabevoegdheden worden door het Ministerie van Justitie verleend. Het beleid van de minister is vervat in het zogenoemde ‘boabestel’. De belangrijkste ‘demarcatielijnen’ zijn vastgelegd in wettelijke voorschriften en het boabestel. Een boa is een functionaris, meestal een ambtenaar, die als gevolg van artikel 142 van het Wetboek van strafvordering is bekleed met de bevoegdheid tot het opsporen van bepaalde categorieën strafbare feiten. Een milieu-inspecteur, APV-controleur, leerplichtambtenaar, boswachter, conducteur bij de NS en andere van dergelijke handhavende functies zijn veelal verbonden met een boa-acte waarin zijn bevoegdheden zijn omschreven. De boa is na beëdiging door de korpschef van politie gerechtigd tot het staande houden en bekeuren van verdachten. Bekeuren kan door een procesverbaal, de bestuurlijke boete of de strafbeschikking. Afhankelijk van de wat in zijn boa-acte is vermeld kan een boa tevens bevoegd zijn tot het toepassen van functioneel geweld en het dragen van bewapening, zoals; handboeien, wapenstok, peperspray, tot vuurwapens aan toe. Uiteraard dient hiervoor wel de noodzaak te worden aangetoond. Het boabestel zoals we dat nu kennen, stamt uit 1994. Het bestel schiep orde in een daarvoor onoverzichtelijke warboel van toezichtregelingen, zonder controle op bekwaamheid en betrouwbaarheid van de toezichthouders. Maar ook het huidige bestel kraakt al een aantal jaren in zijn voegen. Vandaar dat er een nieuw bestel wordt ontwikkeld, dat vermoedelijk in 2010 in werking zal treden. Dit boabestel is van belang, omdat het bestel de kaders stelt waarbinnen de positionering van de handhavende gemeentelijke toezichtorganisatie zich ten opzichte van de politie kan bewegen. 20

Het huidige bestel kent een aantal praktische knelpunten, aldus het Ministerie van Justitie . Dat heeft onder andere te maken met de ontwikkelingen in het toezicht en de handhaving die in het volgende hoofdstuk worden besproken. Naast de komst van de bestuurlijke boete en de strafbeschikking, zijn er de intensivering van de handhaving, de regierol van de gemeenten, geweld tegen ambtenaren in het publieke domein en de wens voor meer gezag voor boa,s. Dit vraagt om een ruimhartiger beleid dat meer ruimte geeft aan professionalisering en de kwaliteit van de handhaving. 21

In het nieuwe bestel wordt onder andere (en met nadere bepalingen) het volgende ingevoerd : • • • • • •

Alle boa’s worden ingedeeld binnen zes domeinen (bijv. het domein openbare ruimte); Uitbreiding van bevoegdheden in verband met een veilige publieke taak; Binnen de domeinen een breder pakket van opsporing, politie en geweldsbevoegdheden; Landelijke opsporingsbevoegdheid voor niet-ingehuurde boa’s (i.v.m. regionale afspraken); Ingehuurde boa’s zijn uitgesloten van geweldbevoegdheden; Herijking van de bekwaamheidseisen.

Het boabestel biedt in principe een ruime mate van bevoegdheden voor de invulling van het stadstoezicht. De tijd zal leren of dit beleid gemeenten werkelijk helpt om het toezicht in het publieke domein te versterken. Maar op papier ziet het er uit als een stap in de goede richting. De vergoedingsregeling en het afgeschafte beleidssepot Los van het boabestel zijn er twee maatregelen genomen die gemeenten stimuleren om meer te investeren in handhaving. Ten eerste de vergoedingsregeling voor opgelegde boetes, die de handhavende gemeenten in staat stelt om een deel van de kosten ‘terug te verdienen’. Ten tweede het schrappen door de minister van justitie van de bevoegdheid van het OM tot het seponeren strafbeschikkingen op beleidsmatige gronden. De gemeente kan een actief beleid voeren tegen ‘kleine ergernissen’, zonder dat dit wegens ‘ondergeschikt belang’ door het OM geseponeerd kan worden. 20 21

Ministerie van Justitie. Brief van 30 juli 2009, kenmerk: 5613499/09. Ibidem. 17

De positionering van het stadstoezicht In het voorgaande hebben we gezien dat het boabestel de handelingsruimte van buitengewone opsporingsambtenaren afgrenst door middel van bevoegdheden en op die manier de handelingsvrijheid van gemeentelijke toezichtorganisaties beknot. Althans voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete of strafbeschikking is slechts in zoverre ‘gekoppeld’ dat de toezichthouder boa moet zijn om een dergelijke sanctie te mogen opleggen. We gaan nu in op de vraag welke posities gemeenten zoal kunnen kiezen bij toezicht en handhaving binnen de gegeven begrenzing. Aan de orde takenpakketten, de organisatie en de mate van integratie. Ook gaan we in op de communicatie, de taakverdeling en de afstemming tussen de politie en het stadstoezicht. Een denkbeeldig continuüm De positionering van het gemeentelijke toezicht in het publieke domein kan zich bewegen tussen twee uitersten. Het ene uiterste is geen toezicht houden. Het andere uiterste is handhaving op de leest geschoeid van een nieuw soort gemeentepolitie. Gemeenten zijn niet expliciet wettelijk verplicht om toezicht te houden op de naleving van de APV en dergelijke regelgeving. Evenmin is er een plicht tot handhaving. De beleidsruimte van de gemeenten is hier ruimer dan het strafrechtelijke opportuniteitsbeginsel. Een gemeente kan er dus voor kiezen om niet of slechts ad-hoc toezicht te houden. Men kan ook kiezen voor toezicht zonder te handhaven, bijvoorbeeld door de inzet van stadswachten zonder opsporingsbevoegdheid. We noemen dit ‘passief toezicht’, niet omdat stadswachten passief zouden zijn, maar omdat hun mogelijkheden om gedrag te sanctioneren beperkt zijn. Vermoedelijk zijn het voornamelijk de kleine gemeenten die geen toezicht of passief toezicht houden. Daar heerst doorgaans meer sociale controle en gemeenschapszin en kan of wil men niet echt inhoud geven aan handhavend toezicht. Het andere uiterste vinden we aan de boorden van de demarcatielijnen die we hiervoor beschreven. Het pakket aan opsporingsbevoegdheden volgens het nieuwe Boabestel biedt de mogelijkheid om een handhavingorganisatie op te zetten die de trekken heeft van een nieuwe gemeentepolitie. Sommigen spreken van de terugkeer van de gemeentepolitie als zij doelen op de professionalisering en uitbreiding van het stadstoezicht. Nu is dat ongetwijfeld een overdrijving, maar toch zit er een kern van waarheid in. Dat komt, omdat, zoals we hebben gezien, boa’s tegenwoordig kunnen beschikken over een aanzienlijk pakket bevoegdheden, waaronder politiebevoegdheden (functioneel geweld en bewapening). Zij kunnen worden belast met taken die zich afspelen in het ´schemergebied´ waar de handhaving van de leefbaarheid schampt aan de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Dit schermergebied groeit naarmate de kernpolitietaak beperkter en duidelijker wordt gedefinieerd en stadstoezichtorganisaties zich juist nadrukkelijker gaan manifesteren. Dat klinkt als een paradox, maar door de oogharen bezien is dat waarneembaar. Hieronder volgen enkele illustraties. Het ´schemergebied´ tussen leefbaarheid en veiligheid Globaal gesteld is de taakverdeling zo dat de politie de openbare orde handhaaft, strafbare feiten opspoort en noodhulp verleent. Kortom, de politie is er tegen criminaliteit en ordeverstoringen. En stadstoezichtorganisaties beperken zich tot de leefbaarheidregels. Dat is op zichzelf een helder onderscheid, maar toch is er een ‘schemergebied’. Sinds gemeenten zich nadrukkelijker zijn gaan bezighouden met de daadwerkelijke handhaving van deze regels, die zoals gesteld vooral in de grotere gemeente gangbare praktijk is geworden, is er een overlap zichtbaar. Gemeenten letten op hinderlijk en veelal strafbaar gedrag, zoals; honden uitlaten op plaatsen waar dat is verboden, fietsen/’scooteren’ in voetgangersgebieden, het dumpen van afval, hinderlijke jeugdgroepen, geluidoverlast, parkeerovertredingen en bepaalde verkeersovertredingen. Feiten die nu niet meer gelden als kerntaak. Maar iedere politieagent weet dat de kerntaken niet ‘zwart-wit’ zijn afgebakend. Vooral de wijkagent wordt dagelijks geconfronteerd met leefbaarheidklachten uit de bevolking. Een praktijkvoorbeeld: het door politiekorpsen gehanteerde onderscheid in criminele, hinderlijke en overlastgevende jeugdgroepen (de zogenoemde ‘lijst Beke’). De taakverdeling is zo dat de politie zich vooral bemoeit met de ‘criminele’ groepen en de rest voor rekening komt van stadstoezicht. Maar in de praktijk is dat onderscheid niet altijd zo duidelijk en de groepsdynamica is nogal ‘vluchtig’. Dat betekent dat de politie en het stadstoezicht met elkaar op die dynamiek moeten afstemmen. Een ander voorbeeld: in Alkmaar neemt Stadstoezicht het toezicht horecavergunningen en ‘bijzondere wetten’. Dit werk brengt toezichthouders in uitgaansgebieden op tijdstippen dat er meer mensen onder invloed van drank en - of drugs verkeren en verstoringen van de openbare orde op de loer liggen.

18

Ook de taak van stadstoezicht is dus niet ‘ommuurd’. We leiden hier uit af dat de gemeentelijke toezichthouders het ‘repressieve’ optreden in toenemende mate gemeen hebben met de politie. Hoewel beider taken op zich goed te onderscheiden zijn, is er een zekere overlap en is het de uitdaging om ze zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen opdat ze elkaar versterken. Daarvoor zijn nodig betrokkenheid, zowel in de top als op de werkvloer, informatieuitwisseling en samenwerking. Daarover komen we verderop terug. Eerst veroorloven we ons een korte beschouwing over de ‘nieuwe gemeentepolitie’. Op weg naar de nieuwe gemeentepolitie? De ‘terugtred’ van de politie op kerntaken en de opkomst van gemeentelijk toezicht is realiteit in vele grotere gemeenten. Sommigen spreken van de komst van een (nieuwe) gemeentepolitie. Anderen spreken zelfs van een ‘wildgroei’ van toezicht. De vraag is klopt dat? En in hoeverre is er sprake van een probleem? Op zichzelf zijn dit relevante vragen, vandaar dat we er hier even bij stilstaan. Het lijkt er op dat een semantische kwestie speelt rondom het begrip ‘gemeentepolitie’. De oude gemeentepolitie voerde tot 1993 de politietaak uit volgens de Politiewet, inclusief de ‘basispolitiezorg’ (een term die overigens pas later in zwang raakte). Dat is nog steeds dé taak van de (regio)politie. Er zijn geen tekenen die er op wijzen dat ‘de’ gemeentepolitie terugkomt, ook niet in de gedaante van een gemeentelijke dienst stadstoezicht. Het is niet de bedoeling dat gemeenten basispolitiezorg gaan 22 leveren . De ‘gangbare’ politie is en blijft in de gemeenten actief; om het even of zij regionaal dan wel nationaal wordt georganiseerd. Maar hebben zij die de ‘nieuwe gemeentepolitie’ menen te ontwaren desondanks ‘een terecht punt’? Welnu, we kunnen vaststellen dat de taken en bevoegdheden van gemeentelijke toezichthouders helder zijn afgebakend door het boabestel. Daarbinnen kunnen politiebevoegdheden worden toegekend aan boa’s. Dit gegeven, en de trend naar een meer handhavende vorm van gemeentelijk toezicht appelleert aan de ‘idee van gemeentepolitie’ (de APV, waar stadstoezicht zich op richt, stond voorheen voor Algemene politie verordening). Dit ‘politie-idee’ zal vermoedelijk meer manifest worden naarmate stadstoezicht opereert in de ‘schemergebieden’ die we beschreven. Dus zo beschouwd is het begrijpelijk dat men de beeldspraak van de nieuwe gemeentepolitie gebruikt; kortom, men heeft wel enig recht van spreken. Maar als stelling is het te boud. Handhaving gericht op ‘kleine ergernissen’, in vervlogen tijden een ‘gewone’ politietaak, is terug van weggeweest, en het is inderdaad de gemeente die dat werk nu veelal uitvoert. En stadstoezicht handhaaft ook regels die van oudsher wezenvreemd zijn voor de politie, zoals over het aanbieden van huisvuil en dergelijke. Maar nogmaals; stadstoezicht is geen basispolitiezorg. Bovendien werken boa’s onder toezicht van het OM en de regionale korpschef van politie. Er is dus in beginsel ‘grensbewaking’ in de vorm van het driehoeksoverleg. Conclusie: de betiteling ‘gemeentepolitie’ is overdreven, maar het is een feit dat vooral grotere gemeenten zich zijn gaan toeleggen op voormalige politietaken. Deze ontwikkeling is echter conform het beleid van de rijksoverheid, zoals het boabestel en het beleidsprogramma Handhaven met effect. Waarom eigenlijk GEMEENTELIJK toezicht? Waarom zijn de gemeenten ‘in positie gebracht’ om zich te manifesteren in de handhaving? Waarom is de ‘onderkant’ van het toezicht niet ‘gewoon’ ondergebracht bij de politie? Bijvoorbeeld als 23 onderdeel van een strategie van ‘gedifferentieerd toezicht’ . De verklaring kan worden gevonden in de terugtred van de politie op kerntaken, de gemeenten die meer ‘grip’ willen op leefbaarheid en de rijksoverheid die gemeenten stimuleert om meer te investeren in toezicht en handhaving. Daar is nog veel meer over te zeggen, we zullen ons hier beperken tot enkele observaties over de ‘voors’ en de ‘tegens’ van het fenomeen ‘stadstoezicht’. We hebben dit niet onderzocht, dus het onderstaande wordt met enige voorzichtigheid gesteld. Het politiële kerntakenbeleid is een realiteit. De politie heeft duidelijkheid gegeven over wat zij wel en wat zij niet (meer) doet. Dit heeft vele gemeenten ertoe gebracht om zelf te investeren in toezicht (daarbij geholpen door het beleid van de rijksoverheid die de gemeentehandhaving stimuleert). Dat is begrijpelijk, want in de steden staat de leefbaarheid al snel onder druk van ergerniswekkend gedrag, temeer daar er duizenden mensen op een ‘kluitje’ samenleven en de sociale controle minder sterk aanwezig is. Verder is het vermoeden dat gemeenten meer eigen verantwoordelijkheid aan de dag leggen voor de naleving van de regelgeving die zij deels zelf uitvaardigt. Althans de grotere gemeenten, die zoals gezegd vaker leefbaarheidproblemen ervaren. 22 23

Het gaat om artikel 2 Politiewet. Van Pel (1995). 19

Een ander voordeel is dat er structurele aandacht wordt gegeven aan het gerichte toezicht, althans als een gemeente dit tot zijn ‘kerntaak’ rekent. De gemeente kan in de rol als hoeder van de leefbaarheid zijn bestuurstaak beter waarmaken. Anders gezegd: de ‘terugtred’ van de politie biedt nieuwe kansen voor de gemeente om zich aldus te profileren. Er zijn ook potentiële nadelen. In de eerste plaats is de informatiehuishouding naar verwachting minder goed geregeld dan het zou zijn als het stadstoezicht in de politiekorpsen was geïntegreerd. Dit nadeel heeft globaal gezien twee uitingsvormen. Ten eerste ontsnapt een deel van de informatie over ‘leefbaarheidproblematiek’ die burgers ervaren aan de waarneming van de politie. Het is geen kerntaak en dat schept vermoedelijk ‘afstand’. Hetzelfde geldt, ten tweede, voor de activiteiten van de toezichtorganisaties. Het onderzoek in een aantal gemeenten laat zien dat de informatie-uitwisseling verre van optimaal is. Daarvan mag men afleiden dat het potentieel van synergie tussen de diverse toezichttaken (basispolitiezorg, stadstoezicht) niet ten volle wordt benut. We komen daar straks op terug. Een ander mogelijk nadeel is dat het voor de burger niet duidelijk is wie nu waarvoor bevoegd en aanspreekbaar is. De politie is alom bekend, ofschoon burgers vermoedelijk niet altijd een duidelijk beeld hebben waar zij niet voor is. 24 Het gemeentelijk toezicht is in den lande gevarieerd in uniform, taken en bevoegdheden . Dat zou men een probleem kunnen vinden. Maar een wildgroei van toezicht waarvan soms gesproken wordt, is een misplaatste kwalificatie, want gemeenten opereren in de beleidsruimte binnen een duidelijke ‘boabegrenzing’. Een zekere uniformering is echter wenselijk. Te denken is aan één landelijk uniform (in navolging van het boalogo), één communicatienetwerk (C-2000), landelijke regels over informatieuitwisseling met de politie. Maar men doet er goed aan om niet ‘het kind met het badwater weg te spoelen’ en voldoende beleidsruimte te laten voor lokaal ‘maatwerk’ (een waardevol principe). Organisatiefactoren Integraliteit in de organisatie Gemeenten hebben een veel bredere taak dan alleen het toezicht in het publieke domein. Te denken is aan het bouw- en woningtoezicht, toezicht op de exploitatie van horeca, prostitutie en evenementen, brandveiligheidtoezicht, toezicht milieuwetgeving, sociale recherche, leerplicht en ‘bijzondere wetten’, zoals de Wet op de kansspelen. Daar komt de voorgenomen ‘decentralisatie’ van de Drank- en horecawet en de nieuwe domeinenlijst van het boabestel (o.a. Wegenverkeerswet) nog bij. Het afgelopen decennium is het idee in zwang geraakt dat we handhaving ‘integraal’ moeten doen. Wat de organisatie en de uitvoering betreffen is er een grote variatie mogelijk. Een gemeente kan er voor kiezen om alle handhavende taken in een afdeling onder te brengen. Versnippering van taken in de organisatie komt ook voor. Versnippering is waarschijnlijk geen gelukkige keuze met het oog op de efficiency en informatievoorziening. Men kan kiezen voor een segmentering waarbij de handhaving sectoraal is georganiseerd en is gekoppeld aan een vaksector, bijvoorbeeld; toezicht ‘buitenruimte’ (sector Stadsbeheer), ‘gebouwen’, omgevingsvergunning (sector stadsontwikkeling), leerplicht/sociale wetgeving (Onderwijs & Welzijn). Wat de beste vorm is, is afhankelijk van een aantal factoren, zo mag worden aangenomen. Een bundeling van krachten is te verkiezen als dat gemeenschappelijkheid, synergie oplevert en/of schaalvoordelen oplevert. In de beleidstheorie komen enkele organisatieaspecten terug. Integraliteit in de uitvoering: Programmatisch handhaven. Het streven naar een integrale aanpak van vraagstukken lijkt gemeengoed in de bestuurlijke praktijk van het afgelopen decennium. De afgelopen jaren zijn pogingen gedaan om ‘programmatisch handhaven’ op de agenda te krijgen. Programmatisch handhaven houdt in dat goede handhaving verloopt volgens een plan. Het bevoegd gezag maakt dat plan en wel in de vorm van een handhavingprogramma. Dan zijn het niet de incidenten die bepalen wanneer het gezag achteraf met problemen in de handhaving wordt geconfronteerd, maar dan bepaalt het gezag vooraf het beleid. Het 25 gaat om een programma dat diverse sectoren overstijgt . Wij denken dat het programmatische element zich ook goed leent voor handhaving binnen de ‘sector stadstoezicht’. Dit planmatige element zal dan ook deel uitmaken van onze beleidstheorie van ‘goede handhaving’ in de publieke ruimte.

24 25

Dit geldt overigens ook voor andere toezichthouders, zoals de diverse rijksinspectiediensten. Ministerie van Justitie (2006). 20

Samenwerking en informatie-uitwisseling met de politie en andere partners Het werk van de politie en het stadstoezicht draait om informatie. Beide hebben grote behoefte aan en belang bij informatie-uitwisseling. Beide werken in dezelfde gemeente, op dezelfde straten, in parken en pleinen. Ze komen elkaar dus veelvuldig tegen. Beide werken in het kader van het veiligheidsbeleid aan toezicht en handhaving van regelgeving, elk met haar eigen taak en accent. Dit past geheel in de trend dat de zorg voor veiligheid gebaat is bij een ‘integrale’ benadering waarbij een netwerk van instanties en organisaties is betrokken. Goede informatievoorziening is in een netwerk cruciaal. Dat geldt des te meer voor organisaties, die, zoals in dit geval, beide een rol hebben in de opsporing. Om twee redenen is het nodig om de informatie-uitwisseling goed te regelen: 1. Voor de veiligheid van het personeel. 2. Voor synergie in toezicht en handhaving. De veiligheid van het personeel van gemeentelijke toezichthouders staat onder druk van maatschappelijke verruwing wat zich uit in verbaal en fysiek geweld dat tegen hen wordt gebruikt. Zij zijn afhankelijk van een politiële ‘back-up’. Informatie-uitwisseling is hierin meestal cruciaal. Een goede informatiehuishouding is ook een voorwaarde voor synergie. In het empirische onderzoek zijn we nagegaan hoe het is gesteld met de informatie-uitwisseling. Gebleken is dat dit niet overal goed geregeld is. Voor een deel is dat begrijpelijk en terecht. Stadstoezicht hoeft niet van alles op de hoogte te zijn. Maar een uitwisseling van basale actuele operationele informatie over personen en gebeurtenissen is een vereiste voor werkveiligheid en synergie. Ondanks de komst van de Wet politiegegevens, die een ruimere informatie-uitwisseling mogelijk maakt tussen de politie en derden, is er in politiekringen nog veel ‘koudwatervrees’ te bespeuren. Er wordt nog erg vastgehouden aan het ‘informatiemonopolie’. Vanuit integraal veiligheidsbeleid bezien is dat een wonderlijke en niet bevredigende situatie, want het resultaat is een structurele onderbenutting van het toezicht in de stad. De praktijk leert dat het ook anders kan, zoals in Gouda, Leiden en Nijmegen. De onderbenutting bestaat er in dat de gemeenteboa’s op straat vaak verstoken blijven van informatie over criminaliteit en verdachte situaties of personen waardoor zij door pure onwetendheid mogelijk waardevolle signalen simpelweg niet zullen opmerken. Ernstiger is het als de in uniform werkende toezichthouders bij dreigend gevaar niet worden ingelicht en zij dus geen veilig heenkomen kunnen zoeken of hun ogen extra de kost geven ter ondersteuning van de politie. Welke informatie moet waarheen? • • • •

Van gemeente naar politie: informatie over criminaliteit en verdachte situaties of personen. Van gemeente naar politie: rapportage van surveillance en/of observatieverzoeken. Van de politie naar de gemeente: informatie over dreiging van acuut gevaar (overvalalarm) Van de politie naar de gemeente: informatie t.b.v. surveillance en/of observatieverzoeken.

Conclusie: de informatievoorziening is niet altijd optimaal, dat is schadelijk en behoeft verbetering. Conclusie We zijn in dit hoofdstuk ingegaan op de juridische begrenzing van het stadstoezicht. De positionering van de handhavingfunctie onder stadstoezicht in verhouding tot de politie. We hebben een aantal ‘gevoeligheden’ rondom het stadstoezicht als de nieuwe ‘gemeentepolitie’, die de gemoederen bezighouden onder ogen gezien en geprobeerd om ‘vertekende’ beeldvorming te ontkrachten. Taakverdeling, samenwerking en informatievoorziening tussen politie en gemeente zijn een kwestie van vertrouwen. Goede afspraken daarover zijn succesfactoren voor ‘goede handhaving’ waarin de politie en het stadstoezicht elkaar aanvullen en versterken. Dat vraagt om rekkelijkheid, ‘durf’ en creativiteit van de leden van het bestuur, het driehoeksoverleg en het management. We hebben gezien dat het beleid van de rijksoverheid in principe genoeg ruimte biedt voor de ‘handhavende gemeente’. De gemeente doet er dan wel goed aan te kiezen voor duidelijke positionering, profilering en professionalisering.

21

3.

Het ‘handhavingvraagstuk’

De probleemstelling van ons onderzoek luidt Hoe kan de gemeentelijke handhaving in het publieke domein worden versterkt? Die vraag is niet nieuw. De overheid worstelt er al geruime tijd mee. In dit hoofdstuk nemen we dit ‘handhavingvraagstuk’ onder de loep. We doen dat terugblikkend. Dit geeft een idee van de ‘wordingsgeschiedenis’ van het vraagstuk. We kijken terug naar de laatste twintig jaar waarin de nodige ontwikkelingen te zien waren in de grotere gemeenten. Het toezicht in deze plaatsen heeft een grote vlucht genomen. De gemeenten zijn de ‘onderkant’ van het toezicht gaan bedienen, een domein dat de politie braak liet liggen tengevolge haar kerntakenbeleid. We zullen deze ontwikkelingen in vogelvlucht schetsen aan de hand van twee 26 voorbeeldgemeenten: Dordrecht en Alkmaar . Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan het ‘handhavingbeleid’ van de rijksoverheid en het streven naar professionalisering en de kwaliteit. Dit hoofdstuk is bedoeld om ons vraagstuk te plaatsen in de maatschappelijke en politieke context van de afgelopen decennia. We splitsen de periode op in twee delen: de jaren negentig (vorige eeuw) en de afgelopen tien jaar. 1989 – 2000: de opkomst van de ‘stadswachten’ in Dordrecht en Alkmaar Dordrecht 1989 ‘De victorie begon in Alkmaar’ is een bekend spreekwoord over het einde van de Tachtigjarige oorlog. Maar niet Alkmaar, maar Dordrecht was de eerste gemeente die in 1989 een stadswachtorganisatie begon. In de jaren daarna volgden vele gemeenten het voorbeeld van Dordrecht. De komst van de stadswachten verwonderde de toenmalige plaatsvervangend korpschef van politie in 27 Dordrecht, de heer P. Tieleman, niet; ‘de tijd was er rijp voor’ . Er heerste in die tijd een onbehaaglijke economische recessie, de werkloosheid kroop zorgelijk omhoog, de sociale controle op straat was verdwenen, evenals de conducteurs en andere beroepsgroepen die voorheen een oogje in het zeil hielden. De politie was in mankracht flink ingekrompen en kon onmogelijk overal tegelijk aanwezig zijn. De straat verzenuwde en verruwde. Kleine vergrijpen, zoals; fietsendiefstal, graffiti, vernielingen en overlast grepen onstuitbaar om zich heen. Aldus, de oud-politiechef. De gemeente Dordrecht raakte nauwer betrokken bij de roep om toezicht, door de oprichting van de Stuurgroep bestuurlijke preventie criminaliteit. In het driehoeksoverleg ontstond het idee om werklozen te betrekken bij het toezicht in de stad: de stadswacht was geboren. Het mes zou aan twee kanten snijden: criminaliteitspreventie en werkloosheidsbestrijding. Het werven en opleiden tot beveiligingsmedewerker van werkloze mensen, die een periode werken als stadswacht en die zich zo kwalificeren voor reguliere functies in het bedrijfsleven. Het werk van de stadswacht is preventief toezichthoudend; hij signaleert (‘de ogen en oren van de politie’) en is dienstverlenend naar het publiek. Ze hebben geen opsporingsbevoegdheid. De bevoegdheden en het onderscheid met de politie was een heikel punt. Er gingen verhitte debatten vooraf aan de komst van de stadswachtorganisatie. Voorstanders wilden wel toezicht, maar onderscheid met de politie moest glashelder zijn; dus geen bevoegdheden, geen bewapening, een (van de politie afwijkend) uniform, maar geen pet, want ook een pet zou maar valse verwachtingen wekken bij het publiek. Tegenstanders wilden geen ‘neppolitie’ en vreesden een wildgroei van toezichthouders. De voorstanders wonnen; de stadswacht moest er komen. De ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie zien het plan zitten en verstrekken Dordrecht een projectsubsidie waarmee een start gemaakt kan worden. Er komt een nauwe samenwerking met de politie tot stand, onder meer door middel van een adjudant die werd gedetacheerd als coördinator. Het besluit van de gemeente Dordrecht tot het introduceren van stadswachten is een voorbeeld voor 28 de grotere gemeenten die volgden. De Regeling extra werkgelegenheid voor langdurig werklozen , 26

Dordrecht is gekozen, omdat hier de eerste stadswachtorganisatie van Nederland is gesticht. Het voorbeeld Alkmaar is gekozen, omdat de auteur beroepshalve bij de opbouw en ontwikkeling van het stadstoezicht was en is betrokken en kan putten uit eigen aantekeningen en waarnemingen. Bovendien, zo is de indruk van de auteur, is: ‘Alkmaar’ afgezien van tempo en ’couleur locale’ representatief voor het toezicht in grotere gemeenten. 27 De mond als ons enig wapen, 20 jaar Stadswacht. Gemeente Dordrecht, april 2009. 28 Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (1995). 22

die beter bekend was als het ‘40.000-banenplan’ of de ‘Melkertregeling’, betekende wind in de zeilen van de opkomst van stadwachten in Nederland. Het was een volledige loonkostensubsidie voor nieuw te creëren banen van maatschappelijk nut. Ook een deel van de complementaire kosten was gedekt. Alkmaar 1996 Alkmaar was ook een dergelijke gemeente die met behulp van de ‘Melkertgelden’ een stadstoezicht organisatie startte. De discussie over stadswachten was in de Alkmaarse politiek vanaf 1990 al enkele malen aan de orde geweest. De toenmalige burgemeester J. Pop wilde aanvankelijk geen ‘halfwasagenten’. Maar met de ‘Melkertgelden’ in het vizier sloeg de discussie om en kwam het onderwerp weer op de agenda. De beleidsvoorbereiding vond plaats in 1994 en1995. De ambtsopvolger van Pop, de heer R. 29 Bandell , beëdigde een jaar later de eerste lichting ‘stadstoezichthouders’. Ook in Alkmaar was er een soms moeizame politieke discussie over de principiële kanten van het toezicht. In Alkmaar koos men voor een variant van toezichthouders onder directe aansturing van de 30 politie, onder het motto van ‘gedifferentieerde politiezorg’ . De toezichthouders werkten vanuit het politiebureau, in politie-uniform met een pet!, maar net als in Dordrecht kregen ze geen bevoegdheden of bewapening. Eind jaren negentig groeide de formatie toezichthouders tot ca. 45 formatieplaatsen. Maar spoedig daarna begon in Alkmaar de afkalving van de groep stadstoezichthouders. Dordrecht en Alkmaar als illustratie van het tijdvak Dordrecht en Alkmaar mogen worden beschouwd als een illustratie van hoe het er in dit tijdvak in grote lijnen aan toe ging in andere grotere gemeenten in Nederland, zo leert ons onderzoek. Er zijn verschillen in startdatum, omvang, tempo van groei en krimp van de organisatie en de ‘couleur locale’. Maar de grote lijn was die van de opbouw van een stadswachtenorganisatie met geüniformeerde toezichthouders zonder bevoegdheden die formeel toezicht brengen in de ‘leegte’ van de verdwenen sociale controle. Functionarissen die de burgers aanspreken op onwenselijk gedrag, maar die geen middelen hebben om dat af te dwingen of te sanctioneren. Het was de tijd van de ‘gesubsidieerde wandelaars’ waarover we eerder schreven. Zelf spreken we hier liever van ‘passief toezicht’. Niet dat stadwachten passief waren, integendeel, zij waren veelvuldig aan het surveilleren. Het woord passief slaat op het ontbreken van handhavende bevoegdheden. Het was ook het tijdperk van de Stichting Stadswacht Nederland die de belangen van deze nieuwe ‘branche’ ging behartigen. Hoewel de aanwezigheid van stadswachten vanuit de bevolking werd 31 gewaardeerd , konden zij geen oplossing bieden voor het door het groeiende gevoel van het tekort aan handhavend optreden tegen de zogenoemde ‘kleine ergernissen’ in de publieke ruimte. Voor het aanpakken van deze veelvoorkomende overtredingen was meer voor nodig. 2000 – 2010: van ‘passief’ toezicht naar handhaving In dit decennium verschoof de nadruk van het toezicht in meerdere grote gemeenten van ‘passief toezicht’ van stadswachten naar handhaving door middel van bevoegde opsporingsambtenaren. Toen de politie na de eeuwwisseling zich op haar ‘kerntaken’ ging concentreren ontstond er ruimte voor nieuwe initiatieven aan de ‘onderkant’ van de handhaving. Bovendien werd tegen het einde van de vorige eeuw in ons land een tekort aan handhaving ervaren van veelvoorkomende overtredingen (‘kleine ergernissen’). Eerst beschrijven we hoe het Alkmaar in deze jaren verging. Het ‘model’ Deventer is voor Alkmaar in de jaren 1994-1995 het lichtend voorbeeld. Dordrecht blijft echter lang vasthouden aan de ‘klassieke’ stadswachtorganisatie van de begindagen. Afkalving van het stadstoezicht in Alkmaar 32 In Alkmaar gaat het stadstoezicht na de eeuwwisseling ‘aan het schuiven’ . In een evaluatie in 2000 worstelt de gemeente met de (beperkende) voorwaarden van de Melkertregeling, maar over het werk van de toezichthouders bestaat tevredenheid. Er worden alternatieven overwogen (zoals de oprichting van een ‘dienst stadstoezicht’ binnen de gemeente), maar hoewel er niet echt een besluit wordt genomen kiest het college impliciet voor voortzetting van de bestaande

29

De oud-burgemeester van Alkmaar, R.J.G. Bandell, werd vanaf 2000 burgemeester van Dordrecht. Van Pel (1995) p. 38. 31 Althans, in beide voorbeeldgemeenten. 32 Voor dit relaas put de auteur ook uit eigen aantekeningen. 30

23

33

constructie . Ondertussen neemt het aantal toezichthouders gestaag af door de uitstroom van personeel naar reguliere banen of om andere redenen, zoals onvoldoende functioneren. Er worden geen nieuwe toezichthouders meer aangetrokken, onder meer omdat de werving van 34 nieuwe kandidaten erg tegenviel . In 2003 waren er nog maar vijf toezichthouders aan het werk. Het feit dat het werkgelegenheidsbeleid versoberde, de oude ‘Melkertregelingen’ werden vervangen door de ‘Instroom-Doorstroomregeling’ (waarin een bezuiniging was opgenomen), was in Alkmaar debet aan het afkalven van de groep toezichthouders. De loonkostensubsidie werd ingeperkt en gemeenten moesten meer eigen middelen inzetten om de mensen met Melkertbanen te salariëren. De stimuleringsregeling voor het regulier maken van 10.000 ID-banen kon het tij niet keren, althans in Alkmaar. De ID-regeling is in 2009 opgeheven. Opwaardering van stadstoezicht in Alkmaar: het voorbeeld Deventer In diezelfde periode (vanaf 2003) sijpelde het landelijke kerntakenbeleid van de politie door naar het korps Alkmaar. Zij wilde af van het zieltogende stadstoezicht. Maar ook werd manifest (wat in de praktijk al langere tijd het geval was maar wat men zich in het stadhuis aanvankelijk niet realiseerde) dat er niet werd gehandhaafd op de ‘kleine ergernissen; dit had geen prioriteit bij de politie. Er was dus nauwelijks aandacht voor overtredingen met loslopende honden, fietsen en scooters in voetgangersgebieden, het dumpen van grofvuil of ander huishoudelijk afval, parkeerovertredingen en dergelijke veelvoorkomende vormen van sociaal hinderlijk gedrag die vaak een hoge mate van irritatie oproepen onder de bevolking en de leefbaarheid onder druk zetten. In ambtelijke kring werd gezinspeeld op een opwaardering van het stadstoezicht, zowel kwantitatief als kwalitatief. Kortom; ‘meer en beter’ toezicht. Ook in de Alkmaarse politiek groeide de behoefte om als gemeente zelf te gaan investeren in het toezicht. De wethouder integraal veiligheidsbeleid, was de grote pleitbezorger van de ‘opwaardering van het stadstoezicht’. In 2004 stapt de raadscommissie Bestuur & Middelen in de bus voor een bezoek aan Stadstoezicht in Deventer. ‘De bus nam kennelijk de goede afslag’, want na dit bezoek was men unaniem enthousiast. Alkmaar zou ook een afdeling stadstoezicht moeten krijgen naar het voorbeeld van Deventer: een professionele handhavingafdeling met een omvang van enige betekenis. Een afdeling met buitengewoon opsporingsambtenaren die corrigerend optreden tegen overtreders. Een afdeling met verschillende functies, zoals: APV-controleurs, parkeer- en milieucontroleurs. Stadstoezicht Deventer was dus het lichtend voorbeeld voor Alkmaar. Met subsidie uit het Grote Stedenbeleid werd in 2005 in Alkmaar een start gemaakt met de opbouw 35 van de nieuwe afdeling . Het markeert de overgang van ‘passief’ toezicht door ‘stadstoezichthouders’ naar de op interventie gebaseerde werkwijze van de ‘inspecteurs’ (boa’s) in Alkmaar. In 2010 bestaat de afdeling onder meer uit 37 boa’s: 21 inspecteurs en 16 parkeercontroleurs. 36 Hun bekendheid (80%) en de waardering (69%) onder de bevolking neemt de laatste jaren toe . Het contrast met Dordrecht De ontwikkelingen in Alkmaar en Dordrecht lopen op het punt van het handhavende aspect uiteen. Dordrecht houdt lang vast aan de ‘klassieke’ stadswachtenorganisatie. Hoewel de discussie niet is 37 verstomd, koerst men hier pas sinds kort ook op een meer handhavende vorm van toezicht , Het werkgelegenheidsaspect en het ‘passieve’ toezicht zijn in Dordrecht dus lang dominant gebleven. De afdeling is door de jaren heen ‘op sterkte gehouden’ door actieve werving van personeel. De twijfel over een meer handhavende vorm van het stadstoezicht is nog aanwezig in kringen van de politie en ook bij de burgemeester. Desondanks is ervoor gekozen om ‘deze kant’ op te gaan. De naam ‘stadswacht’ gaat in Dordrecht verdwijnen, zo is besloten, omdat er een negatief imago aan kleeft (‘werklozen in uniform’). Inmiddels is ook Dordrecht grotendeels overgeschakeld op gemeentelijke opsporingsambtenaren, zo blijkt uit het interview met de manager van de afdeling.

33

Gemeente Alkmaar, collegebesluit van 21 maart 2000, stuknummer 5812. Gemeente Alkmaar, collegebesluit van 30 oktober 2001, nr. 21890. 35 Gemeente Alkmaar. collegebesluit van 8 maart 2005, stuknr. 22325. 36 Gemeente Alkmaar, afd. Onderzoek & Statistiek. Omnibusonderzoeken. Meting 2006 en 2009. 37 Gemeente Dordrecht, De mond als ons enig wapen. 2009. p. 58-60. 34

24

Dordrecht en Alkmaar als illustratie van het tijdvak (bis) Dordrecht en Alkmaar mogen ook in dit tijdvak worden beschouwd voorbeelden van hoe het er aan toe kon gaan in grotere gemeenten in Nederland. Afgezien van de verschillende ‘couleur locale’, is de grote lijn die van de opbouw van een handhavende toezichtorganisatie met boa’s en ook met een zekere bundeling van functies. Dordrecht is relatief laat met dit veranderingsproces. Alkmaar zit landelijk gezien in de ‘middenmoot’. De voorlopers zijn plaatsen, zoals: Nijmegen, Deventer en Delft. De steden die we in dit onderzoek belichten zijn allemaal plaatsen met een stadstoezichtorganisatie. Navraag leert dat zij allen in grote lijnen vergelijkbare ontwikkelgang hebben doorgemaakt als Alkmaar en Dordrecht, zij het in verschillende snelheden. Den Bosch is een uitzondering; daar is de stadswacht slechts twee jaar actief geweest en heeft men al vroeg gekozen voor handhavend toezicht. Qua belangenbehartiging maakte Stadswacht Nederland plaats voor de Belangengroep stadstoezicht Nederland. Een vereniging waar ongeveer 35 gemeenten bij aangesloten zijn. Daarover straks meer. De ‘opleving’ van de handhaving in Nederland en het regeringsbeleid Ook de rijksoverheid heeft in de tussentijd niet stilgezeten. Tegen het einde van de jaren negentig is vooral vanuit het ministerie van justitie hoog ingezet op professionalisering van de handhaving De opkomst van het handhavende element in het stadstoezicht in de grotere gemeenten in Nederland, zoals hierboven beschreven, is als zodanig hier niet diepgaand onderzocht. Maar het is een zichtbaar verschijnsel, zoals we zagen bij de voorbeelden van Alkmaar en (zij het terloops) Deventer. De verklaring van de opkomst kan worden gezocht in de reactie van de overheid op de veranderende samenleving en het gevoelde tekort aan handhaving en de klachten over vele ‘kleine ergernissen’. Maar ook grote incidenten leidden tot de roep om een handhavende overheid. De aanleiding is treffend verwoord in de nota Besturen is handhaven op niveau, uit 2001 van de gemeente Deventer. Wellicht mede maar niet alleen door de recente gebeurtenissen in Volendam en Enschede staat handhaving van de bouw- en milieuregelgeving meer dan ooit in de (politieke) belangstelling. Op alle bestuurlijke niveaus wordt meer en meer onderkend dat regelgeving zonder handhaving "fnuikend" is. Geen regel zonder handhaving, oftewel: “Handhaven moet !”. De geloofwaardigheid van de overheid is in geding. "Niet-handhaven" leidt tot onveiligheid, rechtsonzekerheid, rechtsongelijkheid, normvervaging en..... tot het niet halen van beleidsdoeleinden. Het zogenaamde “gedogend besturen” boet aan populariteit in, al blijft er een behoefte aan een vrije gedoogruimte bestaan. Ook in de rechtspraak is de laatste jaren een duidelijke kentering waargenomen: Werd gemeentebesturen voorheen nog een ruime beleidsvrijheid gegund om te bepalen in hoeverre en op welke wijze zij haar bevoegdheden zou aanwenden bij de handhaving van de regelgeving, heden ten dage formuleert de rechter voor bestuursorganen een beginselplicht tot handhaving en een "recht op handhaving van de burger die zich beroept op de democratisch vastgestelde regels. De nota “Grenzen aan gedogen” (1996-1997), waarin de regering de grenzen aangaf waarbinnen het bestuurlijk gedogen zich zou mogen begeven, heeft plaats gemaakt voor de nota “Handhaven op niveau” (1998, Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, de Commissie Michiels), waarin in grote lijnen een aanzet wordt gegeven tot een offensiever handhavingsbeleid:

Er wordt wel eens gezegd; een ramp geeft richting aan beleid. Dat lijkt hier inderdaad het geval. We zullen nu ingaan op de handhavingimpulsen die door het rijk zijn geïnitieerd en omarmd door de grotere gemeenten. Het gaat over twee programma’s: ‘handhaven op niveau’ en ‘handhaven met effect’. Handhaven op niveau (HoN) In het jaar 2000 heeft de Minister van Justitie de Stuurgroep Handhaven op Niveau ingesteld. Twee jaar later kwam de stuurgroep met het gelijknamige actieprogramma. Het actieprogramma kende vier ambities: • • • •

Handhaving op de politieke agenda plaatsen Stimuleren van samenwerking in de handhaving Impulsen geven om handhaving verder te professionalisering Legitimiteit van handhaving door daadkrachtige betrokken overheden vergroten

Daarvoor werden drie programmalijnen ontwikkeld: • • •

Het inventariseren en ontwikkelen van ‘best practices’ (o.a. voor kwaliteit woonomgeving) Het bevorderen van ‘programmatisch handhaven’ Ondersteunende activiteiten.

25

38

Het programma Handhaven op niveau liep eind 2005 af. In een evaluatie van het actieprogramma oordelen de onderzoekers in het algemeen positief. In een tijd van incidenten, zoals Volendam, benutte en kanaliseerde HoN het ‘momentum’ om nieuwe praktijken ingang te doen vinden die vooral door ambtenaren verder zijn gedragen. Verder heeft het programma geleid tot versterking van de samenwerking in de handhaving. Ook in de professionaliteit van bestuurders en handhavers zijn verbeteringen zichtbaar. Het programmatisch handhaven en de risicomatrix worden gezien als bruikbaar en waardevol. De kwaliteit van ‘best practices’ is niet zodanig dat er trendbreuken of kwaliteitssprongen zijn gemaakt. Maar de looptijd was volgens de onderzoeker wellicht wat te kort. Ze vragen zich af of de effecten van HoN zullen beklijven; handhaving behoeft blijvende aandacht. Handhaven met effect Over de vrees van de onderzoekers kan nu worden gezegd dat de ‘verwatering’ van de aandacht voor handhaving vooralsnog is uitgebleven, wat blijkt uit de komst van een nieuw faciliterend programma onder de naam Handhaven met Effect. Handhaven met Effect is een programma van het Ministerie van Justitie, dat kan worden gezien als een vervolg op het actieprogramma Handhaven op Niveau. Na de professionaliseringsslag van de afgelopen jaren ligt nu het accent op de effectiviteit van het handhavingsbeleid. Dat heeft betrekking op zowel affectieve (belonende) als instrumentele (bestraffende) methodieken. Handhaven met Effect ondersteunt handhavende instanties daarbij met een praktijkgerichte aanpak. 39 Het programma omvat vier lijnen : •

De bevordering van het gebruik van informatiegestuurde handhavingmethodieken

De professionalisering van de handhaving van de afgelopen jaren heeft een aanzet gegeven tot het gebruik van informatiegestuurde handhavingmethodieken die hun waarde hebben bewezen. Informatiegestuurd wil in dit verband zeggen dat op basis van alle beschikbare gegevens wordt gekeken voor welke methodiek wordt gekozen. Daarbinnen wordt vervolgens gewerkt met instrumenten die hun waarde hebben bewezen (ook wel evidence-based genoemd). •

De ontwikkeling van kwaliteitscriteria voor handhavingprogramma’s

Decentrale overheden hebben behoefte aan heldere kwaliteitscriteria voor het inrichten van een handhavingprogramma. Om die criteria te kunnen ontwikkelen, wordt allereerst onderzoek gedaan naar de knelpunten bij de uitvoering van handhavingprogramma’s. •

Het verbeteren van de samenwerking tussen verschillende overheden

Effectieve handhaving staat of valt bij soepele samenwerking tussen de centrale en decentrale overheden, en tussen decentrale overheden onderling. Door decentrale overheden is de afgelopen jaren al een begin gemaakt met vergaande samenwerking. Om die te verbeteren wordt onderzoek gedaan naar de knelpunten en slaagfactoren van de verschillende vormen van samenwerking. •

Praktische ondersteuning van decentrale overheden bij handhavingvraagstukken

Handhaven met Effect biedt bestuurders en ambtenaren van gemeenten, provincies, waterschappen en andere decentrale overheden ook praktische ondersteuning bij de handhaving. Spil hierin is het Servicecentrum Handhaving dat in november 2006 van start ging. Kenniscentra Het Servicecentrum handhaving heeft zich in korte tijd een stevige plaats verworven op het speelveld van de handhaving en het speelt een rol van betekenis in de aandacht voor de professionalisering van de handhaving en de netwerkontwikkeling. Regelmatig worden expertmeetings georganiseerd. Ook organiseert het servicecentrum consultaties in verband met beleidsontwikkeling. Dat is gebeurd bij het nieuwe boa-beleid, dat onlangs in ontwerp naar alle gemeenten is gestuurd voor inspraak. Er wordt aldus concreet inhoud gegeven aan de laatste twee programmaonderdelen. Het servicecentrum is onderdeel van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving. Het ERR was tot voor kort verbonden aan het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum -WODC. Dit is een ‘denktank’ van het Ministerie van Justitie. Per 1 november 2009 is het ERR opgegaan in het Centrum voor Criminaliteitspreventie en veiligheid (CCV) te Utrecht.

38 39

Bressers. e.a. (2006) p. iii, iv en v. Ministerie van Justitie, website www.justitie.nl ; 6 september 2009. 26

Belangengroep Stadstoezicht Nederland Ook de toezichtorganisaties zijn zich nadrukkelijker gaan manifesteren. De Landelijke Vereniging Belangengroep Stadstoezicht Nederland is hiervan een duidelijk voorbeeld. De vereniging stelt zich ten doel om gemeentelijke handhavingorganisaties te ondersteunen. De Belangengroep is officieel op 10 september 2002 opgericht. Het is de opvolger van de Stichting Stadswacht Nederland. De Belangengroep heeft momenteel 36 leden, die samen ruim 1.600 van de in totaal ongeveer 2.200 stadswachten c.q. toezichthouders in dienst hebben. Het totaal aantal stadswachten c.q. toezichthouders lag de afgelopen jaren rond de 3.500, maar door het verdwijnen van de ID- en WIW-regeling en de daarmee gepaard gaande reorganisaties bij de toezichtorganisaties, is dit aantal fors gedaald. Door de professionalisering van de organisaties en de toenemende vraag naar toezicht en handhaving, is de verwachting dat het aantal stadswachten c.q. 40 toezichthouders weer zal toenemen, zij het in andere vormen met andere functiebenamingen . De ledenraad van de vereniging heeft onlangs besloten zich om te vormen tot ‘brancheorganisatie voor publieke veiligheid’.

Conclusie Al met al lijkt het erop dat handhaving anno 2009 nog onverminderd in de belangstelling staat. Handhaven met effect is, net als handhaven op niveau, een breed programma. Dat wil zeggen dat het diverse sectoren bestrijkt. Men zet vooral in op professionalisering, kwaliteit en integraliteit. De handhaving in het publieke domein (ook wel de kwaliteit van de woonomgeving genoemd) is maar een van de segmenten binnen het brede actieprogramma. Ook hier is bepaald geen verslapping te zien van de aandacht voor handhaving. In tegendeel; handhaving nestelt zich de afgelopen jaren juist nadrukkelijker in het handelingsprogramma van stadstoezichtorganisaties, zo leert ons onderzoek. Het ‘passieve’ toezicht van de oude stadswacht raakt meer en meer op de achtergrond. In het volgende hoofdstuk gaan we op weg naar een beleidstheorie voor goede handhaving. Hierbij zullen we kunnen putten uit de ‘lessen’ van de bovengenoemde actieprogramma’s en uit het onderzoeksprogramma Handhaving en gedrag.

40

Landelijke Vereniging Belangengroep Stadstoezicht; website www.stadstoezicht.nl ; 6 september 2009. 27

4.

Op weg naar een beleidstheorie

In dit hoofdstuk worden de fundamenten gelegd voor een beleidstheorie van ‘goede handhaving’. De beleidstheorie zelf wordt in het volgende hoofdstuk uitgewerkt. Onder handhaving verstaan we het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften, die dwingend verplichten tot een doen of nalaten en deze daadwerkelijk handhaven met gebruikmaking van dwangmiddelen. Maar het gaat uiteindelijk om de naleving van voorschriften. De regels zijn er niet voor niets; ze zijn langs democratische vastgesteld en dienen een zeker doel. Een doel dat, althans daar gaan we van uit, het waard is om onder meer door handhaving te worden nagestreefd. Er zijn namelijk meerdere manieren om gedragsveranderingen te bewerkstelligen. Naleving is het product van menselijk doen en laten. Het zijn mensen die regels wel of niet naleven; het is gedrag. De beïnvloeding van menselijk gedrag is een complex fenomeen. En dat geldt des te meer in een ‘snibbige en verwarde samenleving’, die we in het inleidende hoofdstuk schetsten. We richten ons hier op het probleem van de wisselwerking die ontstaat bij de interactie van de handhaver met de gehandhaafde burger. De vraag is in hoeverre handhaving van invloed is op het nalevinggedrag van mensen. Ook de morele dimensies die zijn verbonden aan de handhavende overheid en die samenhangen met de legitimiteit van dat optreden (Frissen), komen aan de orde. Ook dat zijn aspecten waar de beleidstheorie iets over moet zeggen. We kiezen daarom een meervoudige benadering’ om onze theorie te construeren. Toepassing daarvan maakt ook duidelijk dat de kwalificatie (of pretentie) ‘goede’ een oordeel is en geen zekerheid. Dat is temeer zo, omdat zij rust op onvolledige kennis. De (re)constructie van een beleidstheorie Maar eerst een antwoord op de vraag wat is een beleidtheorie? 41 Voor de betekenis van het begrip beleidstheorie zoeken we aansluiting bij Van de Graaf en Hoppe . Zij beschouwen beleidsvoering als gelaagde politieke oordeelsvorming en bepleiten een prismatische (meervoudige) manier van kijken naar beleidsproblemen en hun oplossingen in de vorm van beleid. Een beleidstheorie wordt opgevat als het geheel van argumentaties en kenniselementen dat een beleidsvoerder bedenkt en beredeneert om tot zijn beleid te komen. De beleidstheorie geeft weer waarom, naar zijn oordeel, op een bepaald beleidsterrein op een bepaalde manier gehandeld moet worden. Het gaat dus om de rationaliteit achter het beleid. En het is ook een handelingstheorie. Bij het (re)construeren van een beleidstheorie gaat het om twee vragen: -

Waarop is de opvatting gebaseerd dat het beleid zal leiden tot de gewenste situatie? Op grond van welke opvattingen kiest de beleidsvoerder voor zijn probleemstelling?

Het antwoord op deze vragen bestaat uit een samenstel van enerzijds causale en finale argumenten en anderzijds morele argumentaties. Van de Graaf en Hoppe hanteren het model van politieke 42 oordeelsvorming van Fischer . Het model bevat de redenen om een oordeel over beleid te ondersteunen, zoals; het empirisch bewijs van technische efficiency, de situationele normen die aan de orde zijn en de abstracte filosofische principes die er achter schuilgaan. Fischer onderscheidt een eerste orde en een tweede orde niveau van beoordeling. Het eerste orde discours gaat over verificatie en validatie van het beleid binnen de principes die min of meer vastliggen in het geldende waardensysteem. De twee analyseniveaus zijn: • Technische verificatie: probleemoplossende argumentatie, zijn de doelen haalbaar? • Situationele rechtvaardiging: validatie, zijn de doelen wel relevant in de gegeven context? Het tweede orde discours omvat de rechtvaardiging en de rationele keuze van het waardensysteem zelf. De twee analyseniveaus zijn: • Systeemondersteuning: zijn de doelen gerechtvaardigd vanuit het waardensysteem? • Rationele keuze: politieke filosofie; is het fundament van het waardensysteem zelf juist?.

41 42

Van de Graaf en Hoppe, 1989, pagina 63 t/m 72. Fischer, 1980. 28

We zullen in het volgende hoofdstuk proberen om een beleidstheorie te formuleren, die op een geloofwaardige wijze rekenschap geeft op de vier niveaus van oordeelsvorming. Daarvoor zullen we een aantal dimensies belichten die voor handhaving van belang zijn. De Tafel van Elf komt hierbij aan de orde als ‘kapstok’. Het gaat om gedragswetenschappelijke inzichten, informatie en communicatie, stijlkeuzes in de handhaving en de interacties tussen handhaver en gehandhaafde. De ‘Tafel van Elf’ Dit is een op de gedragswetenschappen gebaseerd model, opgebouwd uit elf dimensies die bepalend zijn voor de mate van naleving van regelgeving. Het model is in 1994 ontwikkeld tijdens een studie 43 naar de naleving van regels . Het model is sindsdien verder ontwikkeld en verbeterd. Het is een begrip geworden binnen de Nederlandse overheid, zo wordt gesteld. Kritiek is er ook: het model zou te ‘academisch’ zijn. Het ontbrak aan een vertaalslag voor de praktijk 44 waardoor het model vaak buiten de deur van de handhavingpraktijk is gebleven . De tafel kent de volgende elf dimensies: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Kennis van regels bij de burgers (bekendheid en duidelijkheid); Kosten en baten (financieel en immaterieel); Acceptatie van het beleidsdoel en de uitwerking van het beleid bij de burgers; Normgetrouwheid van de doelgroep (overheidsgezag en concurrerend gezag); Maatschappelijke controle (sociale controle en horizontaal toezicht); Ingeschatte meldingskans (door anderen die overtredingen waarnemen); Ingeschatte controlekans (administratieve – of fysieke controle); Ingeschatte detectiekans (administratieve – of fysieke detectiekans); Ingeschatte selectiviteit (meer controle op overtreders dan op nalevers); Ingeschatte sanctiekans; Ernst van de sanctie.

Velen onder ons hebben in hun lagere schooltijd met grote regelmaat de tafels moeten ‘opdreunen’. Bij hen staan de tafels in hun ‘harde schijf’ gegrift. We kunnen ze wel dromen, ook de tafel van 11. Maar dat geldt vermoedelijk niet voor de bovenstaande Tafel van Elf. Ook niet bij de doelgroep van handhavingprofessionals. Ergens is dat jammer, want zij bevat een opsomming van relevante factoren. Maar het is wel begrijpelijk dat de tafel in de praktijk geen vaste voet aan de grond heeft gekregen, want zij is niet goed afgestemd op de beroepspraktijk. Het vergt voor een doorsnee gemeente (te) veel onderzoek om valide antwoorden te krijgen op de vragen die uit de tafel zijn te destilleren. In de meeste gemeentelijke toezichtafdelingen heerst een ‘hands-on’-mentaliteit en men heeft doorgaans geen tijd of zin om diep in de materie te duiken. Maar mogelijk dat het sociaalwetenschappelijk bureau van een gemeente hier iets kan betekenen. De ‘verplichte nummers’ 1, 2 en 3 worden doorgaans wel enigszins uitgewerkt, omdat men daar vanzelf mee te maken krijgt als er handhavingplannen naar het bestuur gestuurd worden of als men in de praktijk gaat handhaven. Voor het overige blijft men dikwijls in onzekerheid over de percepties en calculaties van burgers. Ook blijven bepaalde aannames in het handhavingbeleid bewust of onbewust impliciet. Ook dat is jammer, want zonder verificatie en kritische reflectie kan een tunnelvisie ontstaan. De uitdaging is dan ook om een beleidstheorie te formuleren die een voor de gemeentepraktijk bruikbare vertaling verschaft van de dimensies van de Tafel van Elf. We zullen daartoe nader ingaan op een aantal bronnen waaruit de Tafel put. Het gaat om gedragswetenschappelijke inzichten, informatie en communicatie rond handhaving en stijlen van handhaving.

43 44

Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving ( 2006). p. 5. Bressers e.a. (2006), p. 62. 29

Gedragswetenschappelijke inzichten We hebben betoogd dat de naleving van regelgeving het product is van menselijk gedrag. Beïnvloeding van menselijk gedrag is een lastig fenomeen. Er is veel wetenschappelijk onderzoek gedaan naar menselijk gedrag in zeer uiteenlopende sociale settings. Er is echter niet zo veel bekend 45 over de effectiviteit en efficiency van handhaving . Het Ministerie van Justitie heeft opdracht geven om kennis te laten vergaren op het terrein van de rechtshandhaving. Daar vloeiden rapporten uit voort 46 die van belang zijn voor de ontwikkeling van ‘goede handhaving’ , zoals: Handhaven: eerst kiezen dan doen en Laveren tussen Scylla en Charybdis; Over de toekomst van de handhaving. Het onderzoeksprogramma Handhaving en gedrag van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (ERR) bouwt voort op die rapporten. Het werk van Van der Pligt, Koomen en 47 Harreveld is daar een exponent van . Evenals de andere drie studies die we in dit hoofdstuk zullen bespreken en die een deel van de basis van de beleidstheorie zullen vormen. Maar voordat we hier op ingaan volgt eerst een ‘intermezzo’ met enkele kanttekeningen over het gebruik van gedragswetenschappelijke kennisbronnen. Enkele kanttekeningen Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt stellen dat de hoeveelheid onderzoek over handhaving 48 relatief beperkt is en dat het bovendien vaak correlationeel van aard is . Dat wil zeggen dat er in veel onderzoek weliswaar verbanden worden gelegd tussen aspecten van handhaving en reacties van gehandhaafden die belangrijke inzichten verschaffen, maar het is meestal niet mogelijk om causale uitspraken te doen op basis van de onderzoeksresultaten. Dit komt overeen met de stelling van prof. Janssens over de ‘black box’ van de handhaving, die we memoreerden in het inleidende hoofdstuk. We weten niet precies wat de werkzame ‘bestanddelen’ zijn. De vele actoren, strategisch gedrag, interactie-effecten en meetproblemen spelen het onderzoek parten. Er is behoefte aan theorievorming 49 en aan empirisch onderzoek . Een poging van Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt komt verderop in dit hoofdstuk aan de orde met hun experimenten om causale verbanden te identificeren. Een tweede methodologische kanttekening komt van Hoekstra, die in zijn recente proefschrift stelt dat 50 gedragsonderzoekers vaak te stellig zijn in hun conclusies en te makkelijk generaliseren . Volgens hem bevat veel psychologisch onderzoek ernstige statistische fouten. Er worden meestal wel significantietoetsen gedaan om te bepalen of er effecten zijn, maar de bepaling van de effectgrootte en betrouwbaarheidsintervallen blijven vaak achterwege. De fouten zijn zo gewoon geworden dat niemand ze meer ziet, aldus de promovendus. De waarheid is echter vaak niet zo zwart-wit, stelt hij. Uit deze kanttekeningen leiden we af dat we met de nodige voorzichtigheid conclusies moeten trekken aan de onderzoeken die we hier aanhalen. Hetzelfde geldt voor deze kennisbronnen als bouwstenen voor onze beleidstheorie. We zijn niet in de gelegenheid om alle onderzoeken minutieus te screenen en zullen voor onze studie moeten vertrouwen op de vakkennis en prudentie van de onderzoekers. We houden vooral voor ogen houden dat de te construeren beleidstheorie is gebaseerd op oordelen en een selectie van bronnen van (bijna per definitie) onvolledige kennis. Bestraffen, belonen en beïnvloeden Terug naar het werk van Van der Pligt, Koomen en Harreveld. De auteurs hebben een hoeveelheid onderzoeksliteratuur bestudeerd over determinanten van menselijk gedrag en mechanismen om dat gedrag te beïnvloeden door interventies. Zij bundelen inzichten uit de gedragswetenschappen die een rol kunnen spelen bij de vormgeving van een handhavingbeleid. Dit zijn inzichten die ons ook kunnen helpen bij de constructie van een beleidstheorie voor ‘goede’ handhaving. In het algemeen onderscheidt men bij handhaving twee benaderingen; afschrikking en ‘compliance’. De eerste is omschreven als ‘command and controll’ met een centrale rol voor bestraffing of sanctie. Compliance, of naleving, is gericht op het verkrijgen van instemming met regelgeving bij de doelgroep. De eerste wordt gezien als meer instrumenteel. De tweede als normatief. Een ander onderscheid is dat van automatisch gedrag en beredeneerd gedrag. Het eerste laat zich moeilijker corrigeren dan de laatste. 45

Van Stokkom (2004) Van Stokkom (2004), Ministerie van Justitie ( 2005). 47 Van der Pligt, Koomen en Van Harreveld (2007). p. 5 en 9. 48 Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt (2009), p. 7. 49 Voordracht tijdens het symposium ‘Handhaving en toezicht’ op 5 november 2009, te Maarssen. 50 Hoekstra, 2009 (promotie, bron: website RUG/12-10-2009, Faculteit GMW, Psychologie). 46

30

Conclusies De belangrijkste conclusie, zo schrijven de onderzoekers, is het onderschatte potentieel van interventies die beloningen benadrukken om zo gedragsveranderingen te bewerkstelligen. Sanctionering heeft zeker op korte termijn effect, maar ze kan gepaard gaan met ongewenste neveneffecten en ze kan zonder het belonen van gedragsalternatieven minder duurzaam zijn. Gedragsverandering door bestraffing is minder duurzaam, omdat het ‘nieuwe’ gedrag contingent is op de (vrees voor) straf. Zodra die wegvalt, vervalt men in het oorspronkelijke gedrag. Interessant is ook dat een milde straf al tot gewenste effecten leidt en dat de pakkans belangrijk is. De pakkans is een grotere voorspeller van gedrag dan de hoogte van de boete. Meer extreme sancties (vooral in combinatie met een lage pakkans) kunnen leiden tot ongewenste neveneffecten en verzet, omdat de waargenomen rechtvaardigheid onder het publiek afneemt. Te denken is aan 51 vermijdingsgedrag, emotionele reacties, imitatie en escalatie (Katzin) . Naast instrumentele beloning, zoals geld, privileges en prijzen, kan gewenst of ongewenst gedrag ook stelselmatig van een respectievelijk positief of negatief label worden voorzien. Het behoren tot een meerderheid die hetzelfde regelconforme gedrag vertoont, wordt vaak als positief ervaren. 52 Een negatieve labeling is de name and shame strategie om ongewenst gedrag tegen te gaan . Een voorbeeld is de campagne van Sire op televisie waarin het publiek bewust gemaakt wordt van hinderlijk belgedrag met mobiele telefoons. Kortom, descriptieve en prescriptieve normen en informatie daarover beïnvloeden gedrag. De betekenis van beeldvorming speelt hierin een vermoedelijk een belangrijke rol. Een vergelijking met Eysink Smeets’ zienswijze dringt zich op. Diens ‘beeldenwereld’ zullen we proberen ‘af te pellen’ tot meer concreet te identificeren doelgroepen. Lessen voor onze beleidstheorie Voor het tegengaan van ‘kleine ergernissen’ in het publieke domein en de handhaving die daarvoor nodig is kan men uit het bovenstaande opmaken dat men moet blijven handhaven om de gewenste gedragseffecten te blijven sorteren. ‘Stimuli’, zoals een grote pakkans en een consistente handhaving in relatie tot de gepercipieerde rechtvaardigheid werken versterkend voor de naleving. Het loont dus om met voldoende ‘volume’ te handhaven, maar wel duidelijk en met oog voor de ‘menselijke maat’. Een voorzichtige conclusie zou kunnen zijn dat de legitimiteit van handhaving daardoor zal toenemen. Maar voor dat laatste zouden gedragsalternatieven en een belonende aanpak beter kunnen helpen. De auteurs pleiten voor een ‘regulatory mix’; hybride benaderingen die afschrikking en ‘compliance’ hanteren. Dat zal in praktische zin niet eenvoudig zijn, omdat we in het stadstoezicht te maken hebben met verschillende regels en doelgroepen. Maar de conclusies maken ondubbelzinnig duidelijk dat het de moeite waard is om hier in te investeren, omdat er kansen onbenut blijven om handhaving te verbeteren door de spontane en duurzame naleving van regels te stimuleren. Twee hulpstrategieën Er zijn twee hulpstrategieën nodig om deze gedragswetenschappelijke lessen in praktijk te brengen. De meeste stadstoezichtorganisaties zijn goed bedreven in het ‘platte’ handhaven, in de zin van het waarschuwen of bekeuren van overtreders. Een slimmer en systematischer gebruik van informatie en communicatie als instrument voor goede handhaving is veel minder vanzelfsprekend. En juist dat is een strategie die ontwikkeld moet worden. Een tweede hulpstrategie is het gedifferentieerd gebruik van (passende) handhavingstijlen. Beide strategieën beogen meer vertrouwen, wederkerigheid en rechtvaardigheid over te brengen op de ‘normadressanten’ (de doelgroepen binnen de bevolking). Percepties onder de bevolking over de billijkheid van de regels en de rechtvaardigheid van de handhaving zijn naar we aannemen van belang voor de legitimiteit van de handhaving. ‘Goede handhaving’ moet een herkenbaar, voorspelbaar en eerlijk gezicht hebben. Met deze ‘prelude’ op onze beleidstheorie, besluiten we deze paragraaf.

51 52

Van der Pligt, Koomen en Van Harreveld (2007). p. 17, 22 en 67. Van der Pligt, Koomen en Van Harreveld (2007). p. 30 en 31. 31

Wetenschappelijke inzichten over het gebruik van informatie en communicatie We leven in een informatiemaatschappij. ‘In het denken over overheidscommunicatie dringt meer en meer het besef door dat informatie een volwaardig en cruciaal onderdeel is van het arsenaal aan 53 beleidsinstrumenten dat de overheid ter beschikking heeft’, aldus Judith van Erp . Zij heeft onderzoek gedaan naar de vraag welke wetenschappelijke inzichten bestaan met betrekking tot de effecten van informatie en communicatie op de naleving van regelgeving. Het mooie van haar onderzoek is dat het goed aansluit op het gedragswetenschappelijke onderzoeksrepertoire, zoals beschreven door Van der Pligt c.s. Dat is geen toeval, omdat beide publicaties (en de twee hierna nog te behandelen onderzoeken) voortvloeien uit het programma Handhaving en gedrag, van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (ERR). Het centrale onderscheid van bestraffing versus ‘compliance’ wordt door Van Erp ‘voorzien’ van een communicatiewetenschappelijk pendant. Zij onderscheidt communicatie als ondersteuning van 54 handhavingactiviteiten, en die een directe verbinding heeft met ‘repressieve’ handhavingacties . En informatie en communicatie, ten tweede, als zelfstandige beleidsinstrumenten in een handhavingarrangement. Niet puur aanvullend of ondersteunend aan repressieve acties, maar als onderdeel van een bredere aanpak gericht op de naleving van regelgeving. Van Erp richt zich op dit brede perspectief op communicatie. Dat komt goed uit, want in de vorige paragraaf leerden we dat een slimmer en systematischer gebruik van informatie en communicatie als instrument voor goede handhaving onderdeel zou moeten zijn van een ‘regulatory mix’. Conclusies Van Erp stelt dat effectieve communicatie inspeelt op gedragspatronen, kennis en attitudes van een doelgroep. De bijbehorende strategie zal moeten bestaan uit het definiëren van het gewenste gedrag, een analyse van attitudes en sociale normen en een inschatting van de haalbaarheid van dit gedrag. 55 Zij onderscheidt drie vormen van handhavingcommunicatie ; dreigende/angstaanjagende, educatieve en normatieve communicatie. De eerste vorm past in de doelrationele dimensie van nalevinggedrag; de afweging van kosten en baten door een individu of doelgroep. Wat zijn de kosten en baten van een overtreding? Wat is de pakkans? In diverse studies zijn substantiële effecten van dreigende communicatie op de naleving vastgesteld. Het gaat om het mechanisme van generieke afschrikking. Een verdergaande vorm van methode is die van angstaanjagende communicatie. Angstboodschappen zijn echter beperkt effectief. Ook reputatiesancties à la ‘naming and shaming’ zijn een vorm van afschrikking waarbij de informatie zelf de sanctie is. Hier bestaat nog weinig empirisch onderzoek over. De tweede vorm is educatieve communicatie. Die grijpt aan op de kennisdimensie van regelgeving. Overtredingen komen voort uit onjuiste interpretatie van regels of uit onwetendheid. Educatieve campagnes worden ingezet om mensen bewust te maken van de risico’s van bepaald gedrag. Dergelijke neutrale kennisverhogende voorlichting alleen is slecht onder zeer specifieke condities voldoende om een gedragsverandering te krijgen, zo stelt zij. Normatieve communicatie, de derde vorm, is de krachtigste dimensie van nalevinggedrag. Mensen leven regels na, omdat ze dit juist vinden vanuit hun intrinsieke normen of door sociale normen. Het is de krachtigste dimensie, omdat ze de meest duurzame vorm van naleving teweeg brengen. Deze vorm kan zich richten op prescriptieve normen (de meerderheid keurt overtredingen af) of descriptieve normen (de meerderheid volgt de regels). De onderzoeksresultaten over deze vorm van communicatie zijn volgens haar echter nog onvoldoende solide om dit instrument in te zetten. Lessen voor onze beleidstheorie Van Erp vat haar conclusies samen in een handig ordeningskader en een reeks aanbevelingen die aanknopingspunten bieden voor onze beleidstheorie van ‘goede handhaving’. De les die uit deze studie te leren is houdt in dat communicatie mits doordacht en gericht wordt toegepast een bruikbaar instrument is. De conclusie is gerechtvaardigd dat het een aanvulling is op het handhavingbeleid en dat een ‘communicatieve mix’ kan bijdragen aan de naleving van regelgeving. Waar wij in de vorige paragraaf communicatie zagen als een hulpstrategie, stelt van Erp het voor als een zelfstandige strategie. De kunst zal zijn om het communicatie-instrument in ‘behapbare brokken’ te vertalen naar de gemeentelijke handhavingpraktijk. 53

Van Erp (2007) p . 9 Van Erp (2007) p . 79. 55 Van Erp (2007) p . 80. 54

32

Interventiestijlen in de handhaving In hoofdstuk 1 is de maatschappelijke context waarin handhavers hun werk doen geschetst aan de hand van Frissen en Eysink Smeets. Hier kwam het ietwat donkere beeld naar voren van een ‘snibbige, slapeloze en symbolische samenleving in verwarring’. Daar hebben we tegen in gebracht dat de ervaringen uit de praktijk iets van herkenbaarheid met dit beeld oproepen, maar ook dat de handhavers medemenselijkheid, warmte en waardering tegenkomen. Dit kunnen we niet hard maken, want hebben het niet onderzocht. Duidelijk is wel dat deze ‘beeldenwereld’ nog te weinig concreet is en dus niet geschikt om een beleidstheorie van ‘goede handhaving’ op te baseren. Ze is te vaag en te weinig onderscheidend. Daar kan geen gerichte ‘handhavingmix’ op gemaakt worden. We hebben dus behoefte aan een fijnmaziger model waaruit een meer geprononceerd onderscheid in doelgroepen wordt bewerkstelligd. Op dit punt aangeland komen we op de tweede hulpstrategie om de gedragswetenschappelijke lessen van Van der Pligt c.s. ‘in praktijk te brengen’. Uit onderzoek weten we dat het gebruik van passende handhavingstijlen, naast informatie en communicatie invloed op nalevinggedrag kunnen hebben. Dit is een belangrijke strategie, want het is een stap om de hiervoor besproken inzichten als het ware te operationaliseren naar weldoordacht handelen. Een beleidstheorie is, zoals we hebben gezien, ook een handelingstheorie. Dus hier kunnen we ons voordeel mee doen. Vandaar dat we nu nadrukkelijk inzoomen op de interventiestijlen in relatie tot doelgroepen. We zullen ook zien dat er zodoende meer tekening komt in het vage beeld van de ‘snibbige en verwarde’ samenleving. Dat komt doordat er een 56 empirisch onderbouwd WIN-model wordt gebruikt dat mensen segmenteert in waardenoriëntaties. In het kader van het programma Handhaving en gedrag is op verzoek van het ERR onderzoek verricht 57 door Couvret en Mulder . Het ERR wil handhavingorganisaties helpen hun beleid effectiever te maken door instrumenten aan te reiken waarmee zij hun eigen strategische keuzen en hun doelgroepen kunnen analyseren en aldus ‘evidence based’ kunnen kiezen voor een bepaalde aanpak. Men veronderstelt dat interventiestrategieën effectiever zijn naarmate de stijl van interveniëren en de gevoeligheid (van de doelgroepen) beter op elkaar afgestemd worden. De ene doelgroep blijkt gevoeliger te zijn voor stimulerende maatregelen, terwijl de andere het nodig heeft om eerst hard te worden aangepakt. De auteurs wijzen op de dilemma’s waarover in het handhavingbeleid keuzes moeten worden gemaakt, te weten: • • •

Verleiden of afschrikken; Pragmatisch of principieel interveniëren; Een bovengeschikte of een nevengeschikte opstelling van de overheid tegen de doelgroep.

Deze dilemma’s vragen om bezinning op omstandigheden en flexibiliteit. Hoe het maatschappelijk klimaat er in de toekomst uit gaat zien is ongewis. Afhankelijk van allerlei ontwikkelingen worden twee scenario’s voor de toekomst voorzien: • •

‘Charybdis’: een pragmatische aanpak waarin de overheid zich als ‘nevenheid’ opstelt; 58 ‘Scylla’: een overheid die zich principieel, repressief en autoritair opstelt .

Het komt aan op het laveren tussen beide extremen. Dit vereist een verzoening op de drie dilemma’s waardoor, volgens Couvret en Mulder, ‘de valkuilen van de afzonderlijke scenario’s worden 59 omgebogen naar de kracht van beide gezamenlijk’ . Welnu, daar zijn we naar op zoek voor onze beleidstheorie van ‘goede handhaving’. Het ERR wilde een instrument waarmee interventiestijlen kunnen worden getypeerd en onderzocht, en een instrument waarmee behoeften aan interventiestijlen per doelgroep kunnen worden getypeerd en onderzocht. Daarnaast wilden de onderzoekers de beide instrumenten in relatie tot elkaar begrijpen. Hiervoor is gebruik gemaakt van het WIN - model en een kwantitatief onderzoek onder burgers, bedrijven en toezichthouders. Het model ligt aan de basis van de Stijlwijzer van TNS-NIPO. 56

WIN staat voor Waardensegmenten In Nederland. Ontwikkeld door E. Couvret, TNS NIPO en A. Reuling Couvret en Mulder (2008). p. 9 58 Ministerie van Justitie (2005) 59 Couvret en Mulder (2008). p. 10 57

33

Van Tafel van Elf naar het WIN-model Het ERR heeft een segmentatie van nalevers/overtreders verkregen uit de Tafel van Elf. Men onderscheidt onbewuste nalevers en overtreders, calculerende nalevers en overtreders en spontane nalevers. Maar voor Couvret en Mulder bleef de vraag open wat voor type mens er achter de verschillende segmenten zit en waar je ze aan herkent. Om daar meer inzicht in te verkrijgen is het WIN-model gebruikt dat mensen segmenteert op basis van 60 hun waarden . Het model is gebaseerd op de waardentheorie van Rokeach. Hij zocht naar universele waarden die als drijfveren richting geven aan het doen en laten van een mens (wat wil ik in het leven bereiken en hoe wil ik daartoe zijn). Doelgroepen krijgen in het WIN-model een duidelijk gezicht. Vooral het deelonderzoek van Couvret en Mulder onder burgers is interessant, want burgers zijn voor stadstoezichtorganisaties de belangrijkste ‘doelgroep’. De profielen geven informatie over gedrag, opvattingen, consumptiepatronen, leefstijlen, mediagedrag, vrijetijdsbesteding, sociodemografische achtergrondkenmerken en politieke voorkeuren. Men onderscheidt Genieters, Luxezoekers, Zakelijken, Ruimdenkers, Geëngageerden, Zorgzamen, Behoudenden en Evenwichtigen. Uit tien jaar attitudeonderzoek in de Milieu Gedrags Monitor van het Ministerie van VROM blijkt dat de segmenten een verschillende houding hebben tegen gezag en overheid. In figuur 1 is de algemene houding van deze groepen tegenover regels aangegeven. Figuur 1 (uit:: Stijlwijzer/E5074/februari 2008/TNS-NIPO)61.

Samenleving als geheel motiveert naleving

Eigen normen en waarden motiveren naleving

Geëngageerden

Opstandig van gezag Hekel aan regels

Ruimdenkers Geloof motiveert naleving

Saai om je aan regels te houden

Zorgzamen

Sport om regels te omzeilen Als anderen zich niet aan de regels houden, doe ik het ook niet

Ik zou me schamen tegenover vrienden als ik overtreding bega

Zakelijken Evenwichtigen

Straf/boete motiveert naleving

Regels overtreden is prima zolang je niet gepakt wordt

Luxezoekers Behoudenden

Veel regels vragen erom te worden overtreden

Genieters

Helemaal niet moeilijk om me aan regels te houden

Geen hekel aan regels

Familie/gezin motiveert naleving

Conclusies De onderzoekers zien enkele globale maar interessante tendensen over de geneigdheid van mensen 62 om regels na te leven . Er blijkt een sterk verband te zijn tussen houding en gedrag ten aanzien van regels. Het is duidelijk welke segmenten behoren tot de echte nalevers en welke het meest geneigd zijn tot overtredingen. Ook het calculerende element wordt duidelijker. Zij zien hier een driedeling. 60

Couvret en Mulder (2008). p. 17 Met dank aan Sibolt Mulder van TNS-NIPO voor het beschikbaar stellen van de afbeeldingen in figuur 1 en 2. 62 Couvret en Mulder (2008). p. 49 61

34

Zo vinden Zakelijken, Luxezoekers en Genieters het spannend om regels te overtreden, wat zij dan ook vaker doen dan de andere segmenten. Voor deze groepen is de pakkans en de boete sterker van invloed op hun keuze voor naleving (dan de andere groepen), ook zijn zij meer calculerend ingesteld. Zorgzamen en Behoudenden zijn relatief gezagsgetrouw en begaan weinig overtredingen. Geëngageerden en Ruimdenkers zijn kritisch en moeten overtuigd worden van de inhoud van het beleid. Zij proberen regels na te leven vanuit hun eigen normen en waarden, hun sociale omgeving en het algemeen belang. De overtredende segmenten zijn gevoeliger voor de strikte interventiestijl van ‘Scylla’. De nalevende segmenten zien in het algemeen meer in de op verleiding gerichte aanpak 63 van ‘Charybdis’. Hun ‘hypothese’ is in figuur 2 afgebeeld. Figuur 2 (uit:: Stijlwijzer/E5074/februari 2008/TNS-NIPO).

pragmatisch

MEEDENKERS

nevenheid

verleiden

Charybdis

Geëngageerden Ruimdenkers

Zorgzamen

principieel

MEELEVERS

Zakelijken Evenwichtigen

Luxezoekers

DOENERS/ DADERS

Behoudenden VOLGERS/ NALEVERS

overheid

Scylla

Genieters

afschrikken

Lessen voor onze beleidstheorie Hoewel Couvret en Mulder er op wijzen dat er meer onderzoek nodig is, kunnen we stellen dat hun ‘hypothese’ over de ‘gevoeligheid’ van de segmenten voor de ene of de andere aanpak voor ons aannemelijk is. De onderzoekers hebben ook een handige bedrijfssegmentatie gemaakt, maar die laten we verder buiten beschouwing. Een gedifferentieerde benadering van de ‘doelgroepen’ is een lonkend perspectief. Daarvoor zullen er echter nog wel enkele obstakels omzeild moeten worden, zoals het belang van consequent optreden (gelijke behandeling) in verband met de gepercipieerde rechtvaardigheid en rechtsgelijkheid. Beelden die naar wij aannemen van invloed zijn op de legitimiteit van de handhaving. De onderzoekers stellen dat hun studie onder burgers en bedrijven valide en betrouwbare inzichten opleveren. Het onderzoek onder de toezichthouders kwam helaas minder goed uit de verf door 64 tegenvallende medewerking . De volgende stap naar praktische toepasbaarheid van dit segmentenmodel als aangrijpingspunt voor een gedifferentieerde handhavingstrategie is een vertaling van deze inzichten naar de praktijk. Mogelijk is de te construeren beleidstheorie hierbij een bruikbare tussenstap. Tot slot kan opgemerkt worden dat hun segmentering van de bevolking op basis van drijfveren (het begin van) een verklaring lijkt te geven voor het naast elkaar bestaan van de ‘snibbige wereld met zijn korte lontjes’ en de warme reacties die toezichthouders ook van het publiek krijgen. Hier stuiten we op de ‘menselijke maat’ met haar temperamenten. Daarover komen we kort terug in de slotparagraaf. 63 64

‘Hypothese’ staat tussen aanhalingstekens, omdat de auteurs hun bevindingen niet als hypothese formuleren. Couvret en Mulder (2008). p. 75 35

Interactie als determinant van regelnaleving Drie experimenten In de vorige paragraaf staat het onderscheid in ‘doelgroepen’ centraal. Voor onze beleidstheorie is het interessant om als het ware nog wat dichter op de huid van het individu te kruipen en te kijken naar de invloed die de handhaver kan uitoefenen op de beeldvorming en het gedrag van de overtreder. Daarvoor gaan we te rade bij Ouwerkerk, Harreveld en Van der Pligt met hun recente studie Streng 65 doch rechtvaardig . Zij proberen met behulp van een experimentele benadering meer inzicht te krijgen in hoe verschillende aspecten bij een ' face-to-face'interactie tussen een handhaver en een gehandhaafde van invloed zijn op de reactie van de laatste. Door het systematisch manipuleren van aspecten van handhaving kan de causale invloed daarvan op de reacties worden vastgesteld. De reacties hebben betrekking op de intentie tot toekomstige regelnaleving, het ervaren van negatieve sociale emoties, strafacceptatie, de neiging om een klacht in te dienen, percepties van rechtvaardigheid, en de perceptie van de handhavinginstantie of autoriteit. Ouwerkerk en consorten hebben drie zogenaamde experimentele scenariostudies uitgevoerd. De deelnemers (studenten) aan de experimenten kregen scenario’s voorgelegd in de vorm van beschrijvingen van interacties waarbij het de bedoeling is dat de deelnemers zich inleven in de rol van gehandhaafde. De interactie tussen de handhaver en gehandhaafde is systematisch gevarieerd door experimentele manipulaties, zoals: waarschuwing of boete, correcte of incorrecte procedure en respectvolle of respectloze bejegening. Een derde experiment is gedaan met restauranthouders. De onderzoekers nemen de hiervoor besproken handhavingstijlen, namelijk de sanctionerende stijl (‘Scylla’) en de affectieve stijl (‘Charybdis’) als uitgangspunt voor een aantal hypothesen. Kanttekeningen bij de experimenten Zonder de opzet en inhoud van het onderzoek te kennen hoopten we van te voren dat Ouwerkerk en consorten ons ‘dichter bij’ het individu zouden brengen, omdat zij pretenderen om inzicht te krijgen de face-to-face communicatie over en weer tussen handhaver en gehandhaafde die van invloed is op de reactie van de laatste. Dit is bij nader inzien ijdele hoop, want de onderzoekers hebben de interacties nagebootst in een experimentele setting met scenario’s om op grond daarvan causale uitspraken te kunnen doen. De vraag die zich nu opdringt is wat is dan de waarde is van deze experimenten voor ons onderzoek? Welnu, de onderzoeken zijn gedaan om meer te weten te komen over oorzaak-gevolg-relaties bij handhaving, ofwel de ‘black box van Janssens’ (pagina 13). De uitkomsten hebben we kunnen vergelijken met de conclusies van de onderzoeken die hierboven zijn beschreven, met uitzondering van Couvret en Mulder. Daarover straks meer. Een punt van kritiek is dat de deelnemersgroep bestaat uit louter studenten. Mogelijk geeft dat een vertekend beeld. Maar het derde experiment, dat is uitgevoerd onder restauranthouders, verschaft volgens de onderzoekers de externe validatie van de eerste twee experimenten. Dat wil zeggen dat de gevonden effecten in de experimenten in grote lijnen vergelijkbaar zijn. Zij menen dat de effecten 66 wel degelijk generaliseerbaar zijn . Maar zoals we zullen zien wijkt het onderzoeksresultaat op het punt van de effectiviteit van de instrumentele route af van de bevindingen van Van der Pligt. De ‘hypothese’ van Couvret en Mulder over de ‘gevoeligheid’ van de segmenten voor de twee te onderscheiden handhavingstijlen ‘Scylla’ en ‘Charybdis’ is helaas niet in het onderzoek betrokken. Ouwerkerk en consorten nemen weliswaar de twee handhavingstijlen (en de etnische achtergrond van de handhaver) als uitgangspunt van een aantal hypothesen. Maar de deelnemers zijn niet verdeeld in ‘doelgroepen’. Dat is jammer, want Couvret en Mulder hebben aannemelijk gemaakt dat het nogal wat uitmaakt of de handhaver een persoon tegenkomt van het type ‘luxezoeker’ of van het ‘zorgzame’ type. Als we meer weten over het ‘spelen met stijlen’ kunnen we de handhaving gaan innoveren. Mogelijk dat bij vervolgexperimenten in het kader van het onderzoeksproject Handhaving en gedrag hypothesen over specifieke segmenten getoetst kunnen worden.

65 66

Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt (2009). Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt (2009), p. 72. 36

Conclusies De onderzoekers concluderen het volgende. De resultaten van de experimenten verschaffen geen bewijs voor de effectiviteit van de instrumentele route van beïnvloeding bij het bewerkstelligen van 67 toekomstige regelnaleving . Integendeel, er zijn aanwijzingen gevonden dat een waarschuwing mogelijk effectiever is voor toekomstige regelnaleving dan een boete. Ten tweede is aangetoond dat de instrumentele route negatieve gevolgen heeft bij de interactie tussen handhaver en gehandhaafde. Bij een boete ervaart men meer gevoelens van woede, frustratie en agressie in vergelijking met een waarschuwing. Zo ook zijn er negatieve gevolgen voor de gepercipieerde rechtvaardigheid. Ten derde is er bewijs gevonden van de effectiviteit van de affectieve route van beïnvloeding voor de toekomstige regelnaleving. Hoe rechtvaardiger men de procedure en behandeling waarneemt, hoe meer men geneigd is tot regelnaleving in de toekomst. Ten vierde heeft de affectieve route positieve gevolgen voor andere reacties van de gehandhaafde. Een correcte procedure en een respectvolle bejegening door de handhaver hebben een positief effect op het ervaren van negatieve emoties, de mate van strafacceptatie, de neiging om een klacht in te dienen, percepties van rechtvaardigheid en 68 de perceptie van de desbetreffende autoriteit . Dit suggereert dat als een boete wordt gegeven een correcte procedure en een respectvolle bejegening kan dienen als buffer tegen onbedoelde negatieve reacties bij de gehandhaafde. Tot slot kunnen de onderzoekers geen duidelijke conclusies trekken over de etnische achtergrond van de handhaver bij de reacties van autochtone gehandhaafden. De uitkomsten van vier onderzoeken met elkaar vergeleken Op voorhand dient te worden opgemerkt dat het vergelijken van de onderzoeksbevindingen de nodige interpretatie vergt. Daar de gehanteerde begrippen niet identiek zijn zullen we ons een zekere vrijheid 69 permitteren om de bevindingen te recombineren . Wat kunnen we opmaken uit de experimenten van Ouwerkerk e.a.? In de eerste plaats liggen de resultaten min of meer in lijn met de bevindingen van Van der Pligt e.a. en Van Erp. We spreken van min of meer, omdat de experimenten bewijs leveren dat de affectieve route van beïnvloeding effectief is. Dat is goed nieuws, want Van Erp stelde dat het empirisch bewijs nog onvoldoende overtuigend en solide is. Verder is bevestigd dat het geven van een boete in vergelijking tot een waarschuwing meer onbedoelde reacties uitlokt bij de gehandhaafde, zoals woede en agressie. Hetzelfde geldt voor het resultaat dat boetes leiden tot negatieve percepties van rechtvaardigheid. Ook het belang van een correcte procedure en respectvolle bejegening vindt steun. Het zijn conclusies die ook door Van der Pligt e.a. werden getrokken, zij het in minder stellige bewoordingen dan Ouwerkerk en consorten Ook bij Van Erp ziet men degelijke conclusies terug; de beperkte effectiviteit van ‘angstaanjagende’ communicatie lijkt vergelijkbaar met de contraproductiviteit van zware sancties van Van der Pligt e.a. ‘Zwaar geschut’ werkt niet, zou hiervan de les kunnen zijn; sanctioneer en communiceer met mate. Er komt echter een opvallend verschil naar voren in het naast elkaar leggen van de bevindingen. Ouwerkerk e.a. hebben namelijk geen bewijs gevonden voor de effectiviteit van de instrumentele route van beïnvloeding bij het bewerkstelligen van toekomstige regelnaleving. In tegendeel zelfs. En daar ‘wringt’ de schoen. Van der Pligt e.a. stellen immers dat de instrumentele route een ‘zeker korte termijn effect’ heeft. Een contrair beeld dus. Dit verschil tussen geen/averecht effect en zeker korte termijn effect vraagt om nader onderzoek. Wellicht is de experimentele vorm en de deelnemersgroep verantwoordelijk voor het verschil; een (te) sterk effect op de reacties van de deelnemers op de sancties bijvoorbeeld. Aannemelijk is wel dat de duurzaamheid van het effect van de instrumentele stijl van handhaven klein is. Als de strafdreiging wegvalt, vervalt men veelal in het 70 oorspronkelijke gedrag. Dat is een herkenbaar fenomeen in handhavende organisaties .

67

Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt (2009) p. 65-68. Ouwerkerk, Van Harreveld en Van der Pligt (2009) p. 71. 69 De auteurs hanteren verschillende begrippenparen: afschrikking, bestraffend, sanctionerend, command & controll, instrumenteel, repressief, autoritair, extrinsiek en ‘Scylla’ staan tegenover compliance, instemming, normatief, overtuigend, verleidend, intrinsiek en ‘Charybdis’. Bij nadere lezing komen ze wel ongeveer overeen, maar de benadering van de auteurs is steeds verschillend. 70 Twee voorbeelden uit Alkmaar. Toen het parkeertoezicht in 2008 in manuren ongeveer halveerde als gevolg van de afstoting van deze taak door de politie (kerntakenbeleid) daalden niet alleen de fiscale naheffingsbonnen en de Mulderbeschikkingen navenant, maar ook inkomsten uit de parkeermeters. 2e voorbeeld volgende pagina. 68

37

Als we tot slot de bevinding het gebrek aan bewijs voor de instrumentele route van Ouwerkerk e.a. vergelijken met de ‘hypothese’ van Couvret en Mulder over de ‘gevoeligheid’ van de verschillende segmenten voor de instrumentele aanpak van Scylla of de affectieve aanpak van Charybdis, dan moeten we concluderen dat het al met al niet erg aannemelijk is dat de instrumentele aanpak in de werkelijkheid geheel niet of zelfs averechts werkt. Op grond deze overwegingen stellen we vast dat de conclusies van Van der Pligt en consorten, Van Erp en Couvret en Mulder niet zijn weerlegd. Ook kunnen we vraagtekens plaatsen bij de claim van Ouwerkerk e.a over de generaliseerbaarheid van de bevindingen van het experiment. Dit ‘schreeuwt’ om meer experimenteel onderzoek. Stadswachten als ‘affectieve handhavers’ avant la lettre. Net zoals dat voor de instrumentele handhaving geldt, mogen we aannemen dat een uitsluitend affectieve stijl niet werkt. De inzet van stadswachten in de jaren negentig (hoofdstuk 3) kunnen we rekenen tot de affectieve route van handhaven. Zij houden ‘instrumenteel’ toezicht, maar doordat zij niet beschikken over opsporingsbevoegdheid kunnen ze geen ongewenst gedrag sanctioneren. Zij kunnen mensen bewust maken van hun overtredingen en hen proberen te overtuigen dat dergelijk gedrag ongewenst is; dit bewust maken en overtuigen zijn uitgesproken ‘affectieve methoden’. Hoewel we de effecten van de inzet van stadswachten niet hebben onderzocht, kunnen we vaststellen dat de gemeenten niet voor niets zijn overgestapt van dit ‘passieve’ toezicht naar een meer op interventie gericht toezicht met opsporingsambtenaren. Het is ook geen toeval dat de wetgever met maar liefst twee nieuwe strafinstrumenten op de proppen kwam. In de strijd tegen ‘kleine ergernissen’ is meer nodig dan informeren en overtuigen, zo luidde en zo luidt de dominante gedachtegang. Lessen voor onze beleidstheorie Op grond van de onderzoeken die we hierboven hebben behandeld concluderen we het volgende. Voor het beste resultaat van regelnaleving moet men blijven handhaven. Een gerede pakkans en een consistente handhaving werken versterkend voor de naleving. Het loont om met voldoende ‘volume’ te handhaven. Er is veel te winnen bij een correcte procedure en respectvolle bejegening met het oog op de gepercipieerde rechtvaardigheid. Het is aannemelijk dat de legitimiteit van handhaving daardoor zal toenemen. Een aanpak die uitsluitend is gebaseerd op bestraffen niet werkt waarschijnlijk niet. Maar ook een uitsluitend affectieve aanpak ‘gaat het niet worden’, zo mogen we aannemen. De aanwezigheid van gedragsalternatieven en een belonende aanpak zouden beter kunnen helpen. Hybride benaderingen of een ‘regulatory mix’ die afschrikking en ‘compliance’ combineren zijn naar verwachting effectiever. Dat zal in praktische zin niet eenvoudig zijn, omdat we in het stadstoezicht te maken hebben met verschillende regels en doelgroepen. Maar de conclusies maken ondubbelzinnig duidelijk dat het de moeite waard is om hier in te investeren, omdat er anders kansen onbenut blijven om de handhaving te verbeteren door de spontane en duurzame naleving van regels te stimuleren. De doelgroepenbenadering van Couvret en Mulder is hier niet getoetst, maar oogt veelbelovend. Deze inzichten zullen we dan ook als een drager van de beleidstheorie gebruiken. Op zoek naar de ‘menselijke maat’ We zijn in dit hoofdstuk ingezoomd op gedragwetenschappelijke inzichten over handhaving en een empirisch onderbouwde segmentering in doelgroepen. Het min of meer imaginaire experiment met de communicatie over en weer tussen handhaver en overtreder heeft interessante inzichten opgeleverd. Eigenlijk zou men nog een stap verder moeten gaan om de werkelijkheid te naderen. Hier komen we op het terrein van wat we voor de gelegenheid zullen aanduiden als de ‘menselijke maat’. Het maakt in de praktijk voor de handhaver soms een groot verschil of hij ‘in een situatie’ te maken heeft met een overtreder van een cholerisch (driftig), sanguinisch (energiek, vurig), flegmatisch (kalm en rustig) of melancholisch (zwaarmoedig) temperament. En wat te denken van leeftijd en culturele achtergrond? Dit alles, samen met de variatie aan feiten en omstandigheden die handhavers in ‘een situatie’ behoren te beoordelen, brengt ons in de werkelijkheid van alledag, in de ‘black-box van Janssens’. Het voert te ver om dit fenomeen hier nader uit te werken, maar het vraagt om een verdiepingsslag van onderzoek. Mogelijk dat antropologisch onderzoek met participatieve observatie hier een aanvullende rol in kan spelen. De boodschap hier is dat de ongerijmdheid van het dagelijkse leven een lastig te bevatten fenomeen blijft, maar zeer zeker relevant voor het werk van handhavers. Toen de regelmatige verwijdering van zogeheten ‘kwakfietsen’ op het stationsplein werd gestaakt, werden de fietsen al spoedig weer massaal tegen, bomen, masten, hekken geplaatst, wat de doorgang hindert (blinden) en een rommelig straatbeeld geeft. 38

5.

Een beleidstheorie van ‘goede handhaving’

De beleidstheorie in het kort De centrale vraag van deze studie luidt: hoe kan de gemeentelijke handhaving in het publieke domein worden versterkt? Wat zijn daarvoor de beoordelingscriteria en wat betekent goede handhaving voor de positionering van het stadstoezicht in relatie tot de politie? Het antwoord op deze vragen verpakken we in een beleidstheorie van ‘goede handhaving’ voor het stadstoezicht in het publieke domein. De beleidtheorie leunt zwaar op de wetenschappelijke inzichten uit het vorige hoofdstuk. Sterker nog, die inzichten maken deel uit van de beleidstheorie. We voegen deze inzichten en de ‘overwegingen’ uit hoofdstuk 2 samen en construeren daarmee de theorie. De beleidstheorie is hieronder in compacte vorm schematisch weergegeven. Beleidstheorie

Handelingsrepertoire

De ‘instrumentele route’ leidt tot meer regelnaleving, bij: ‘luxe-zoekers’, ‘zakelijken’ ‘genieters’. Niet willen naleven van regels. (Calculerend mbt pakkans en boete) Korte termijneffect.

Zichtbaar toezicht + handhaving Boete of waarschuwing Correcte procedure en bejegening Voldoende ‘volume’ (pakkans) Proportionele sancties Ondersteunende communicatie Goede organisatie/samenwerking

De ‘affectieve route’ leidt tot meer duurzame regelnaleving, bij: ‘zorgzamen’ en ‘behoudenden’. (normgetrouwen) En bij: ‘Ruimdenkers’en ‘geenagegeerden’ (zij behoeven overtuigd te worden) Overtredingen door ‘niet-weten’

Normatieve communicatie ‘beleidsmarketing’ ‘corporate communication’ Voorlichting Gedragsalternatieven bieden. Beloningsmethodieken Deregulering

De mix van handhavingstijlen (instrumentele en affectieve) leidt tot een groter bereik van de doelgroepen, wat zich uit in een hogere mate van regelnaleving bij het totaal van de stadsbevolking. (effectiviteit)

Monitoring van effecten

Outputmeting per tijdseenheid Aantal netto surveillance-uren/wijk Aantal interventies Aantal sancties Aantal sepots Aantal klachten over bejegening Outcome; periodiek onderzoek Scores leefbaarheidsmonitor Prioriteitsvoorkeuren Bekendheid toezichthouders Waardering werk toezichthouders Bekendheid met taken/bevoegdheden Veiligheidsbeleving in eigen buurt Voorkeur-inspraak aandachtsgebieden. Meten van neveneffecten Aantal gevallen verbaal/fysiek geweld Kwaliteitsmeting bejegening burger Waardering werk toezichthouders ‘Klanttevredenheidsonderzoek”

Succesfactoren Duidelijke positionering Organisatievoorwaarden Uitrusting en bevoegdheden Samenwerking met politie e.a. Informatie-uitwisseling Neveneffecten De mix van stijlen beoogt de ongewenste en onbedoelde neveneffecten nu juist tegen te gaan. Bekend zijn de volgende: Emoties: boosheid van gehandhaafden (zich onrechtvaardig behandeld voelen). Handhaving als ‘zakkenvullerij’ zien. De overheidshandhaving beschimpen (‘ga toch boeven vangen’) als een uiting van gepercipieerde onrechtvaardigheid. (een gevoelde onbalans in de handhaving van lichtere en zwaardere delicten).

Maatschappelijk effect Meer regelnaleving leidt tot een betere leefbaarheid in de stad en een betere veiligheidsbeleving. En: het leidt tot meer acceptatie en gepercipieerde rechtvaardigheid van de handhaving (legitimiteit).

39

De rationaliteit van deze beleidstheorie Een opzet van de handhaving volgens deze theorie belooft een kwaliteitsverbetering op te leveren. Op grond van de Tafel van Elf en Handhaven met Effect ‘zag’ men al kansen voor belonen en straffen. Deze beleidstheorie bouwt daar op voort. De theorie is opgebouwd uit de volgende elementen: • • • • • •

Gedragswetenschappelijk gedragen ‘evident based’ handhavingbeleid Structureel en gericht gebruik van informatie en communicatiemiddelen Stijlbewuste handhaving (met een mix van affectieve en instrumentele stijlen) Heldere positionering Organisatievoorwaarden Samenwerking en informatie-uitwisseling met de politie

We zullen de ratio van de beleidstheorie ‘reconstrueren’ aan de hand van het model van gelaagde politieke oordeelsvorming (Fischer, 1980, Van de Graaf en Hoppe, 1989). Vier niveaus van politieke oordeelsvorming Technische verificatie De beleidsdoelen zijn ‘evidence based’ haalbaar op grond van de gebruikte onderzoeken. Hoe het precies werkt in de ‘black box’ weten we niet, maar handhaving heeft aantoonbaar gewenste effecten, een mix van instrumentele en affectieve stijlen leidt tot een betere effectiviteit in termen van nalevingsgedrag. Het middel handhaving kan ook ongewenste effecten hebben, zoals minder gepercipieerde rechtvaardigheid en boze reacties. Een correcte procedure en bejegening en proportionele sancties kunnen hier tegenwicht aan bieden. Handhavingsbeleid blijft worstelen met stijldilemma’s en zal moeten ‘laveren tussen Scylla en Charybdis’. Situationele rechtvaardiging De doelen zijn relevant in de context van grotere steden in Nederland. Leefbaarheid staat met zekere regelmaat onder druk en burgers ervaren dit als probleem. Er wordt door burgers verschillend gedacht over wat acceptabel gedrag is en hoe daartegen moet worden opgetreden. Mensen hebben verschillende waardenoriëntaties. Op grond daarvan varieert ook hun nalevinggedrag en hun gevoeligheid voor de instrumentele en de affectieve route van handhaving. Het is dus niet zinvol om te kiezen voor slechts één handhavingstijl, want dan bevoor- en benadeelt de handhavende instantie bepaalde doelgroepen. Een combinatie van de twee strategieën is een valide strategie. Systeemondersteuning In ons waardensysteem is rechtshandhaving een geaccepteerd ‘goed’. Het gedogen van regelovertredingen staat in het huidige tijdsgewricht onder druk. Er wordt meer waarde gehecht aan regelnaleving dan in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw. Uit onderzoek i.o.v. de Raad voor de rechtspraak blijkt dat veel (85%) Nederlanders vinden dat rechter te mild straft (De Volkskrant, 6 november 2009). Of deze beeldvorming juist is maakt niet uit voor de aanname dat ‘handhaving’ breed in de samenleving wordt gedragen. Hiervoor zijn aanwijzingen te over. De conclusie is dat de beleidstheorie van ‘goede handhaving’ steun vindt in het huidige waardensysteem. Rationele keuze In politiek-filosofisch opzicht kunnen vraagtekens worden geplaatst bij het toezicht in het publieke domein. Niet zozeer het principe op zich, maar wel de omvang en pretentie van de staatsbemoeienis met de samenleving. Frissen wijst op de ‘gelijkmakende’ en vrijheidsbeknottende werking van (over)regulering door de overheid in een wereld die stijf staat van ‘het verschil’. Ons ‘systeem’ van de verzorgingsstaat berust op de ‘tragische mythe van de maakbare samenleving met zijn regeldichtheid en onbedoelde gevolgen van beleid’. Ook mensen als Nozick en Hayek hebben in het verleden dergelijke ‘systeemkritiek’ geuit. Er is veel in te brengen tegen deze stellingen, want leidt ontregelen niet tot anarchie? Maar de boekenkasten vol bestuurskundig onderzoek naar allerhande beleidsfalen, dwingt toch tot nadere overdenking. De pijnpunten van de verzorgingsstaat blijven vermoedelijk nog wel even ‘onder ons’. De Staat is doortrokken van ‘the powers that be’, die laten zich niet makkelijk opzij schuiven. Edoch, wetgeving en bestuur komen democratisch tot stand. Conclusie: zolang de wetgever niet heeft besloten tot en drastische ‘ontregeling’ passeert de beleidstheorie van ‘goede handhaving’ de ‘test’ op het rationele keuzeniveau. De legitimiteit van de handhaving kan voorts worden gediend met een correcte procedure, correcte bejegening en andere elementen van de beleidstheorie die inspelen op de acceptatie en rechtvaardigheidsgevoel van de bevolking.

De beoordeling van onze beleidstheorie met het model van Fischer maakt aannemelijk dat we een in beginsel effectieve, valide en legitieme leidraad in handen hebben voor ‘goede handhaving’ in het publieke domein. We hebben het hier niet over de maar over een beleidstheorie. Een ‘constructie’ van de auteur, een onderbouwde constructie weliswaar. De beleidstheorie is een handelingstheorie; in die zin belichaamt zij de poging om de achterliggende (wetenschappelijke) inzichten te operationaliseren voor toepasbaarheid in de gemeentelijke praktijk. Maar eerst even terug naar de Tafel van Elf. Een model dat, zoals we zagen, ‘te academisch’ werd bevonden (Bressers e.a.). Overigens is ook dit model de afgelopen jaren doorontwikkeld. Wij kiezen echter voor een eigen aanpak die beter past op de probleemstelling van ons onderzoek.

40

De ‘Tafel van Vijf’ De opsomming van elf dimensies behoeft vereenvoudiging. We trachten zo een operationalisering te bewerkstelligen die voor modale diensten stadstoezicht werkbaar is. De elf dimensies brengen we terug tot vijf elementaire criteria die analytisch wellicht minder zuiver en onderscheidend zijn dan de elf, maar die voor gemeenten wat makkelijker in handhavingbeleid zijn te vatten. We noemen deze beleidstheorie de ‘Tafel van Vijf’, als een hommage aan het pionierswerk van zijn ‘voorloper’. Hieronder staan de vijf criteria met daarachter de corresponderende sleutelwoorden uit de lessen van het gedragswetenschappelijke onderzoek en daarachter de dimensies uit de Tafel van Elf. 1. 2. 3. 4. 5.

Handhavingopgave Toezichtcapaciteit Bejegening Beeldvorming Organisatie

het ‘areaal’ dat men wil handhaven continuïteit, volume, pakkans consistentie, acceptatie, legitimiteit kennis van, acceptatie, legitimiteit effectiviteit, efficiency, samenwerking

2, 5,10 2,7,8,10 3, 4,11 1, 6,7,8,9,10,11 zie hoofdstuk 2.

Het is geen exacte wetenschap. De vijf criteria zijn slechts een hulpmiddel om te komen tot een goede opzet van gemeentelijke handhaving in het publieke domein, conform de beleidstheorie. Hierna worden de criteria afzonderlijk besproken. 1. Handhavingopgave Dit de optelsom van wat er in een gemeente aan toezicht en handhaving wenselijk en haalbaar is. Om dit te bepalen kan gebruik gemaakt worden van (op zichzelf) objectieve maatstaven, zoals de grootte van de gemeente: qua grondgebied, gebouwde omgeving, inwonertal en overlastmeldingen. Verder kunnen onderzoeksgegevens over leefbaarheidproblemen en veiligheidsbeleving in wijken worden gebruikt als indicatie voor de ernst van de ervaren problematiek onder de bevolking. Ook is het zaak dat de gemeente bepaald op welk gedrag men wil toezien, welke regels men wenst te handhaven en of dat ook structureel buiten kantooruren nodig is (dienstrooster). De handhaving van betaald-parkeren heeft bijvoorbeeld relatief grote gevolgen voor het volume van de opgave. Verder zal de taakverdeling en taakafbakening met de politie en andere handhavende instanties in beeld gebracht moeten worden, zodat duidelijk wordt welk werkterrein ‘overblijft’ voor stadstoezicht. Tot slot is het belangrijk een beeld te hebben van de maatschappelijke baten toezicht en handhaving, zoals betere regelnaleving, vermindering van hinder en overlast, veiligheidsbeleving, tevredenheid. 2. Toezichtcapaciteit Aan een haalbare handhavingopgave ligt een kosten-batenanalyse ten grondslag. De kostenkant bestaat uit de toezichtcapaciteit. Dat is de menskracht die een gemeente wil en kan inzetten om de handhavingopgave op effectieve en efficiënte wijze te kunnen invullen. Uit de theorie weten we dat de pakkans verklarende kracht heeft voor regelnaleving. Ook zijn er aanwijzingen dat zichtbaarheid van toezichthouders van invloed is op de veiligheidsbeleving. Verder is het een ‘natuurwet’ dat meer toezichthouders, meer zien, vaker gezien worden en meer problemen kunnen oplossen, dan minder toezichthouders. Dat is een ‘open deur’, maar dit maakt duidelijk dat er ergens een ‘kritische massa’ is waar het gaat om de personele sterkte in relatie tot effectiviteit en ‘slagkracht’. Om verschil te kunnen maken moet stadstoezicht een minimale formatie hebben. Het is niet goed mogelijk om een harde vuistregel aan te geven, want er is veel variatie in handhavingopgave en het ambitieniveau speelt ook een rol. Kijk naar het benodigde aantal nettomensuren toezicht dat nodig is om volgens dienstrooster handhavingopgave te kunnen bedienen en in de gehele gemeente dagelijks actief en zichtbaar te zijn. Houdt rekening met het werken in koppels. Hoewel we dit niet hebben onderzocht is aannemelijk dat een gemeente er goed aan doet in te zetten op een sterkte binnen de bandbreedte van één toezichthouder per 2000-5000 inwoners. De handhavingopgave van de grootste gemeenten vereist waarschijnlijk een nog grotere sterkte. Handhavingopgave + toezichtcapaciteit = operationele handhavingambitie Het toezicht houden als zodanig is instrumentele handhaving waarbij gedragscorrectie voorop staat, hetzij door middel van waarschuwingen, hetzij door het opleggen van een boete. De affectieve route van handhaving verloopt langs de lijnen van bejegening van burgers en beïnvloeding van de beeldvorming. Daar wordt hieronder nader op ingegaan.

41

3. Bejegening We beschouwen bejegening als de optelsom van de houding en het gedrag van toezichthouders en de ‘opstelling’ van de gemeente, die zich vertaalt in de gebezigde handhavingstijl (bestraffen en/of alternatieven bieden en ondersteunende communicatie). De bejegening van burgers, al dan niet in overtreding, door handhavers is van groot belang voor de legitimiteit van de handhaving. Onder legitimiteit verstaan we de mate waarin voorschriften en de handhaving daarvan als rechtvaardig worden gezien en in overeenstemming zijn met het rechtsgevoel. Uit het onderzoek blijkt dat dit, samen met een ‘correcte procedure’, een positieve invloed heeft op de gepercipieerde rechtvaardigheid van de handhavende instantie. Overigens is ook de proportionaliteit van de sanctie hierop van invloed. Het begrip bejegening vaten we breed op; het heeft zowel betrekking op de concrete interactie tussen handhaver en gehandhaafde, als op de meer abstracte relatie tussen overheid en burger. Bejegening delen we als volgt op: • • • •

Houding, gedrag en competenties van het handhavende personeel. Het belonen van gewenst gedrag van burgers Gedragsalternatieven en fysieke maatregelen Deregulering

Het werven, selecteren, opleiden, trainen en coachen van de toezichthouders met het oog op houding, gedrag en competenties moet vast onderdeel zijn van de bedrijfsvoering van de toezichtorganisatie. Professioneel handhaven vraagt om personeel dat voldoende beschikt over competenties, zoals: 71 onafhankelijkheid, Overtuigingskracht, oordeelsvorming, omgevingsbewust en doel/resultaatgericht . Dit zijn competenties die naar verwachting bijdragen aan een beheerst maar doortastend optreden met oog voor de ‘menselijke maat’ en het kunnen aanvoelen ‘waar de situatie om vraagt’. Toezichthouders zijn niet alleen handhaver van regels. Zij zijn –in hun herkenbare uniform- ook het gezicht van de gemeente op de straten en pleinen. In die zin hebben zij een representatieve taak. Hun houding en uitstraling zullen moeten passen in het beeld dat de gemeente op haar bevolking wil overbrengen. Voor de beïnvloeding van de beeldvorming van de bevolking komt echter meer kijken. Ook een ‘begunstigingstermijn’ kan een rol spelen in de bejegening van burgers. Dat wil zeggen dat in bepaalde gevallen tijd en gelegenheid wordt gegund om de rechtmatige situatie te herstellen. De theorie in het vorige hoofdstuk geeft aanwijzingen dat het belonen van gewenst gedrag en het bieden van alternatieven bijdragen aan regelnaleving en rechtvaardigheidsgevoel. In de praktijk kan dit de vorm hebben van faciliteiten, zoals: een openbaar toilet, gratis bewaakte fietsenstalling of afvalbakken en gratis zakjes in de uitlaatgebieden voor de behoefte van honden. Ook biedt men op die manier gedragsalternatieven. Daarnaast kunnen fysieke maatregelen voorkomen dat mensen overtredingen kunnen begaan, zonder dat toezicht en handhaving nodig zijn. De bekende ‘Amsterdammertjes’ zijn een goed voorbeeld. Deregulering kan ook aan de orde zijn wanneer de acceptatie van een regel door een meerderheid in twijfel wordt getrokken of het nut ervan wordt betwist. Dit vraagt van toezichthouders en hun leiding een alerte houding om zinloze regels te identificeren en mogelijke alternatieven voor heroverweging voor te leggen aan de beleidsafdelingen. 4. Beeldvorming We veronderstellen een verband tussen beeldvorming en bejegening. In het bovenstaande hebben we bejegening beschouwd als de optelsom van de houding en het gedrag van toezichthouders en de ‘opstelling’ van de gemeente tegenover de handhavingstijl (bestraffen en/of alternatieven bieden). De resultante van de bejegening is dat het een ‘beeld’ oproept bij de bevolking. Vandaar dat, als het gaat om de naleving van regels, het ook nodig is om genoeg te doen aan gerichte communicatie. De beleidstheorie leert dat de effectiviteit van de handhaving in termen van regelnaleving is gebaat bij een mix van stijlen waarbij naast toezicht ook wordt ingezet op communicatie-instrumenten. Hier volgen een aantal theoretisch gefundeerde suggesties die men kan uitproberen in de praktijk. Laat handhaving van specifieke regelgeving vergezellen van gerichte ondersteunende communicatie. Het accent kan liggen op waarschuwen (‘als u dit doet of laat loopt u kans op een boete’), voorlichten (kennis geven van geboden of verboden) of een combinatie van beide. Een projectmatige aanpak.

71

Brochure van de stuurgroep Handhaven op niveau, juni 2005. 42

Gebruik communicatie meer als ‘zelfstandig’ beleidsinstrument om gedrag te beïnvloeden. Dit is een meer campagnematige manier van doen die waarschijnlijk goed past in een strategie van ‘corporate 72 communication’’ . Dat is een strategie waarin wordt geprobeerd om het (positieve) ‘bedrijfsimago’ meer in overeenstemming te brengen met de identiteit van de organisatie (in dit geval de gemeente). Wat is hierbij de rol van toezichthouders? Welnu, zij worden in hun handhavende en representatieve rol door de bevolking meestal gezien als mensen van ‘de’ gemeente. Dat vraagt om een houding en gedrag een overheidsinstantie waardig: het beheerste maar doortastend optreden. Bewustwording van en voortbouwen op dit besef is een goed begin van ‘communicatief handelen’. Ook normatieve communicatie die inspeelt op normen en waarden zou in de communicatiestrategie een rol moeten spelen. Kortom, meer doen aan ‘framing’ van gewenst en ongewenst gedrag. 5. Organisatie Tot slot de organisatie van het toezicht. We grijpen terug op de bespiegelingen in hoofdstuk 2. We zullen niet al te zeer inzoomen op de mogelijke organisatievormen of de breedheid van (integrale) handhaving. Het stadstoezicht in het publieke domein beschouwen we als ‘afgebakend’ geheel dat bij voorkeur in afstemming met andere handhavende instanties werkt. Dat brengt ons op het belang van een duidelijke positionering van het stadstoezicht. Daarvoor moge de volgende ‘piketpaaltjes’ dienen: • • • • •

Stadstoezicht heeft als doel het bevorderen van leefbaarheid en veiligheidsbeleving. Stadstoezicht is een rechtshandhavende instantie. Stadstoezicht heeft een ‘eigen’ pakket regelgeving te handhaven, zoals de APV. Stadstoezicht spreekt burgers aan op hinderlijk sociaal gedrag. Stadstoezicht werkt aanvullend op de politie en andere handhavende instanties.

Er kan variatie zijn in hoe het toezicht in een gemeente georganiseerd is. Het kan variëren van een versnippering over diverse afdelingen tot een model waarin alle handhavende taken in een eenheid zijn ondergebracht. Voor het werkgebied publieke domein van de stad is een bundeling van toezichthouders die daarin actief zijn in één afdeling te verkiezen. ‘Versnippering’ leidt tot verlies van informatie en langs elkaar heen werken. De politie is de voornaamste partner in dit werkgebied. Samenwerking en informatie-uitwisseling met de politie zijn een kritische succesfactor voor effectief en efficiënt toezicht in het belang van rechtshandhaving. Het werk van de politie en het stadstoezicht draait om informatie. Beide werken in dezelfde gemeente, op dezelfde straten, in parken en pleinen. Om twee redenen is het nodig om de informatie-uitwisseling goed te regelen: 1. Voor de veiligheid van het personeel. 2. Voor synergie in toezicht en handhaving. Synergie is de situatie waarin het effect van het toezicht door de politie en stadstoezicht in combinatie groter is dan de som van elk afzonderlijk. We achten aannemelijk dat er in de praktijk sprake is van een onderbenutting van informatie. Dat is schadelijk en behoeft verbetering. De onderbenutting bestaat er in dat de gemeenteboa’s op straat vaak verstoken blijven van informatie over criminaliteit en verdachte situaties of personen waardoor zij door pure onwetendheid mogelijk waardevolle signalen simpelweg niet zullen opmerken. Ernstiger is het als de in uniform werkende gemeentelijke toezichthouders bij dreigend gevaar niet worden ingelicht. De volgende informatiestromen dienen te zijn geregeld: • • • •

Van gemeente naar politie: informatie over criminaliteit en verdachte situaties of personen. Van gemeente naar politie: rapportage van surveillance en/of observatieverzoeken. Van de politie naar de gemeente: informatie over dreiging van acuut gevaar (overvalalarm) Van de politie naar de gemeente: informatie t.b.v. surveillance en/of observatieverzoeken.

Taken, bevoegdheden en uitrusting van de toezichthouders moeten goed op elkaar afgestemd zijn. Dat lijkt een ‘open deur’, maar doordat deze organisaties zich veelal in veranderingsprocessen bevinden met verschuivende functies, ligt het ‘gevaar’ op de loer dat bevoegdheden en uitrusting niet worden aangepast en niet meegroeien met het takenpakket.

72

Van Riel (1992). 43

De werkveiligheid van toezichthouders met een handhavende taak is erbij gebaat dat men werkt in koppels of in groepen. Solosurveillance is af te raden. Als er geweld tegen hen wordt gebruikt kunnen ze zich beter verdedigen en/of tot een aanhouding overgaan. In tweetallen kunnen ze tijdens de dienst op een intervisieachtige en coachende manier elkaar ondersteunen (wat een aanvulling is op de competentieontwikkeling) en men kan elkaar helpen bij het taxeren van de feiten en omstandigheden. Tot slot De bovenstaande beleidstheorie en de toelichting kunnen dienen als een globale blauwdruk voor de opzet van een organisatie voor toezicht in het publieke domein van een grotere gemeente die uitzicht biedt op handhaving die effectief is en die door het gros van de bevolking als legitiem wordt ervaren. Daarbij zal per gemeente maatwerk nodig zijn om de blauwdruk aan te passen aan de ‘couleur locale’. De Leidraad ‘Tafel van Vijf’ voor gemeentelijke handhaving in het publieke domein (zie de bijlage) kan hierbij behulpzaam zijn.

44

6.

Het stadstoezicht in tien grotere gemeenten

In dit hoofdstuk beschrijven we het toezicht en de handhaving in het publieke domein van een tiental grotere gemeenten. Een casusvergelijking van de gemeenten: Hoorn, Gouda, Alkmaar, Delft, Leiden, Dordrecht, Deventer, Den Bosch, Nijmegen en Eindhoven. We hebben deze gemeenten uitgekozen, omdat ze hebben geïnvesteerd in een gespecialiseerde afdeling voor het toezicht. Ook liggen ze in verschillende politieregio’s. Dat werpt licht op mogelijke verschillen in de interactie met de politie. 73 Er zijn interviews gedaan met de managers van die afdelingen . Aan de deelnemers is voorafgaand aan de interviews een vragenlijst toegestuurd, zodat men zich kon voorbereiden op het vraaggesprek. De opmerkelijke overeenkomsten en verschillen van de tien zijn op een rij gezet. In de bijlage is de informatie overzichtelijk samengebracht in een viertal kaders. Opmerkelijkheden De interviews hebben een aantal opmerkelijke overeenkomsten en verschillen aan het licht gebracht. De tien gemeenten verschillen uiteraard waar het gaat om de feitelijke situatie en de ‘couleur locale’. Hetzelfde geldt min of meer voor de zienswijze van de respondenten over toezicht en handhaving. We zullen nu een aantal van de opmerkelijkheden de revue laten passeren. Handhavend toezicht, bundeling en professionalisering In de tien onderzochte gemeenten vallen allereerst drie ontwikkelingen op. Bij allen is vroeg of laat de omslag gemaakt van ‘passief’ toezicht naar overwegend handhavend toezicht. De ontwikkelingen in Alkmaar en Dordrecht, zoals beschreven in hoofdstuk 3, zien we terug bij de anderen. De verschillen zijn gradueel. Men maakte voorheen gebruik van ‘stadswachten’ in gesubsidieerde banen. Die banen zijn geleidelijk van het toneel verdwenen, in de ene gemeente wat eerder dan de andere. De meeste gemeenten hebben hiervoor in de plaats reguliere functies gecreëerd; veelal met boabevoegdheid. Ten tweede is in alle plaatsen een bundeling te zien van verschillende toezichthoudende functies in een afdeling. Het gaat bijvoorbeeld om ‘stadswachten’, parkeercontroleurs, milieucontroleurs, inspecteurs openbare ruimte e.d. Functies die voor die tijd verspreid waren over diverse afdelingen. Dit concentratieproces lijkt nog niet afgerond. In alle tien de gemeenten is nu sprake van een afdeling die toezicht houdt in de ‘openbare ruimte’, ofwel het publieke domein. Ten derde worden de organisaties gekenmerkt door het streven naar professionalisering van de handhaving. In enkele gemeenten is ook de personele formatie versterkt. Dat blijkt vooral uit het feit dat men is gaan werken met boa’s. Dat vraagt hoger gekwalificeerd personeel. Het opleidingsniveau van de toezichthouders dat is vereist varieert van VMBO tot MBO. Maar daarnaast wordt er veel geïnvesteerd in de ontwikkeling van kennis en vaardigheden van het personeel. Verder is in een aantal gemeenten expliciet gekozen voor versterking van het toezicht door middel van extra budget om meer toezichthouders aan te nemen. Doelstelling van het toezicht In alle gemeenten draait het toezicht primair om leefbaarheid en veiligheidsbeleving. Regelnaleving en (lees objectieve) veiligheid worden ook genoemd. Veiligheid vindt men doorgaans meer ‘iets’ voor de politie, hoewel erbij wordt gezegd dat het onderscheid leefbaarheid -veiligheid niet ‘zwart-wit is. Er is een ‘schemergebied’ waar stadstoezicht een taak heeft en ook een zekere invloed uitoefent op veiligheid. De personeelssterkte In meeste gemeenten is de sterkte bepaald op basis historische en min of meer arbitraire gronden. Dat wil zeggen dat het aanwezige aantal toezichthouders, die veelal in verschillende afdelingen en teams waren verspreid, zijn samengebracht in een afdeling. En ‘daar moest men het dan mee doen’. Een uitzondering is Delft waar de formatie specifiek is gebaseerd op de diverse ‘producten’ die een aandeel toezicht en handhaving financieren; ook historisch bepaald, maar toch met wat meer ‘beleid’. Een aantal gemeenten heeft gekozen voor personele versterking. Maar opvallend is dat dit zonder ‘handhavingtechnische’ overwegingen is gebeurd, De versterking was de uitkomst van een mix van politieke wensen, ‘beschikbare’ gelden en ‘nattevingerwerk’. Enkele respondenten hebben gezegd dat er extra formatie wordt geclaimd als er nu nog nieuwe taken bijkomen. Men wordt soms ‘overvraagd’. 73

Met de vertegenwoordiger van Leiden is geen interview gedaan. Het vragenformulier is ingevuld. Alkmaar is de werkplaats van de auteur.

45

Op een aantal respondenten na (Eindhoven, Leiden, Deventer), is men tevreden over de personeelssterkte, in de zin van dat de taken kunnen worden uitgevoerd. Er zit een ‘maar’ aan. De formatie vindt men aan de krappe kant. Dat wreekt zich bij ziekte of bij ‘pieken’ waarbij de invulling van het dienstrooster averij oploopt. Er is werk te over, zo valt te beluisteren. Het is meer de kwestie wat de politiek over heeft voor meer ‘blauw op straat’. Meer personeel op straat kan meer zien en doen, en wordt vaker gezien door de bevolking. Het takenpakket Het valt op dat de toezichtorganisaties een breed takenpakket hebben dat eerder groeit dan krimpt. Het kerntakenbeleid van de politie schrijdt voort waardoor steeds meer taken ‘op het bord’ van de gemeenten terecht komen. Alle gemeenten voeren nagenoeg het ‘standaardpakket’ uit, namelijk het toezicht op: het aanbieden van afval, honden uitlaten, fietsen en ‘scooteren’ in voetgangersgebied, ‘hangjeugd’, kleine milieuovertredingen, uitstallingen, parkeerexcessen en het betaald-parkeren. Er zijn ook wat verschillen. Zo maken de markt- en havenmeesters in een aantal gemeenten wel en in andere geen deel uit van de afdeling toezicht, maar zijn die onderdeel van een afdeling vergunningen. Het toezicht op de naleving van de Wet milieubeheer (milieuvergunningen) is meestal ondergebracht in een (regionale) milieudienst. Het gaat daarbij meestal om bestuursrechtelijke handhaving. De gemeente Hoorn doet mee met de landelijke proef waarin de gemeente de handhaving van de 74 Drank- en horecawet uitvoert . Deze taak van de Voedsel en Warenautoriteit wordt waarschijnlijk bij de gemeenten neergelegd. Ook het toezicht op de naleving van vergunningen voor de exploitatie van evenementen, horeca, prostitutie en kansspelen is in sommige gemeenten een taak, en in andere (nog) niet. Den Bosch is de enige gemeente die Stadstoezicht expliciet heeft belast met het toezicht op drugsverslaafden en daken thuislozen. Deventer begeleidt in het weekeinde de ‘discobussen’. Alkmaar en Hoorn krijgen een nadrukkelijkere taak bij de ontmanteling van hennepplantages. Positionering van Stadstoezicht De positionering is in zijn algemeenheid helder voor de toezichtafdeling zelf. Het is duidelijk wat haar taken en rol zijn en in relatie tot die van de politie. Het zijn allen handhavende organisaties. Er zit een zekere ‘overlap’ in, maar normaliter komt men er onderling wel uit wat ieders inbreng in dergelijke gevallen moet zijn. Maar voor de ‘buitenwacht’ is het niet altijd even duidelijk wat de taken van Stadstoezicht zijn en wat niet. Her en der valt te beluisteren dat andere afdelingen en ook bestuurders stadstoezicht ‘ontdekken’ als een ‘middel voor vele kwalen’ en dat men dus in toenemende mate een 75 (oneigenlijk) beroep doet op de inzet van toezichthouders. Ook van reacties uit de bevolking is op te maken dat het beeld over de taken en bevoegdheden niet altijd strookt met de werkelijkheid. Karakter en Handhaving en stijlen van handhaving Er zijn accentverschillen te zien bij de gemeenten waar het gaat om het karakter van het toezicht. Vast staat dat het handhavende toezicht door middel van sancties en waarschuwingen domineert en groter is dan ten tijde van de ‘stadwachten’. De onbevoegde toezichthouders zijn in enkele gemeenten nog steeds aanwezig (Eindhoven, Dordrecht), maar ook daar heeft hun relatieve aandeel aan belang ingeboet. Daarnaast worden bij alle gemeenten ook ‘affectieve’ methoden in praktijk gebracht, zoals informeren en overtuigen. Toezichthouders worden namelijk ook geacht om ook de rol te spelen van gastvrouw of gastheer namens de gemeente. Dat is wel eens een lastige combinatie met die van handhaver, zo wordt gezegd. Enkele gemeenten maken veel werk van ondersteunende communicatie (Hoorn, Gouda, Nijmegen) om de regelnaleving kracht bij te zetten. Ook de bejegening van het publiek is iets dat als heel belangrijk wordt beschouwd, maar waarvoor de structuur en borging per gemeente verschilt. Enkele gemeenten hebben een doorlopende communicatiecampagne over normen en waarden. Politiebevoegdheden 76 Er zijn toezichthouders met en zonder de zogenoemde ‘politiebevoegdheden’ . Over de noodzaak van bewapening wordt verschillend gedacht. De meningen lopen uiteen van ‘noodzakelijk’ tot ‘niet nodig’, principieel ongewenst of ‘te duur’.

74

Dat is een taak van de Voedsel en warenautoriteit. Naar verwachting wordt dit toezicht in 2010 gedecentraliseerd naar de gemeenten. Omnibusonderzoek Inspecteurs Stadstoezicht 2007-2009. Gemeente Alkmaar, afd. Onderzoek & Statistiek. 76 Geweldbevoegdheid, veiligheidsfouilering, handboeien, wapenstok, pepperspray. 75

46

In een aantal gemeenten is er vanuit de toezichthouders behoefte aan politiebevoegdheden (Hoorn, Alkmaar), anderen hebben die al (Den Bosch, Nijmegen, Leiden) en in Eindhoven is de bewapening met handboeien en wapenstok van de parkeercontroleurs juist afgeschaft (kosten/batenafweging). 77 Wel wordt naar voren gebracht dat door grotere nadruk op ‘repressieve’ handhaving, nieuwe taken en de maatschappelijke verruwing discussie oplaait over de wenselijkheid van deze bevoegdheden. Erkend wordt dat bevoegdheden moeten passen bij de taken en werkomstandigheden. Voorts is naar voren gebracht dat door personeelsgebrek bij de politie, en omdat Stadstoezicht feitelijk de ‘onderkant’ van het politie uitvoert, de bekleding met politiebevoegdheden in de rede ligt. Samenwerking en informatie-uitwisseling met de politie Enkele gemeenten zijn niet of deels tevreden over de relatie met de politie. Anderen zijn juist (heel) tevreden. Onderscheid moet gemaakt worden tussen samenwerking en informatie-uitwisseling. Over de samenwerking op de werkvloer is men in het algemeen positief. Als de nood aan de man is, dan is de politie er voor de nodige bijstand. Over het algemeen lijken de wijkagenten het beste de meerwaarde in te zien van de stadstoezichthouders. Er is een opmerkelijke samenhang te zien tussen de informatievoorziening en tevredenheid. Daar waar Stadstoezicht beschikt over goede faciliteiten, zoals: C-2000 met het noodkanaal van de politie en de uitwisseling van ‘briefinginformatie’, daar heerst tevredenheid van de respondenten. Toch is ook bij de gemeenten waar men tevreden is over de informatievoorziening (bij doorvragen) te beluisteren dat het proces niet goed gewaarborgd is; het is wisselvallig en afhankelijk van personen. In gemeenten waar de politie en stadstoezicht regelmatig gezamenlijke acties doen is het oordeel positiever. In plaatsen waar dat alles minder goed geregeld is, is kritiek en frustratie te beluisteren. De politie is in een aantal gevallen erg terughoudend met informatievoorziening. De verklaringen die daarvoor zijn genoemd zijn ‘angst’ dat informatie weglekt (wantrouwen) en ‘broodnijd’. Werken voor buurgemeenten In enkele gemeenten werkt men voor omliggende gemeenten (Eindhoven, Dordrecht). Anderen hebben ooit in mensen elders ingezet (Delft, Nijmegen, Alkmaar). In alle gemeenten is er (al dan niet terloops) discussie over mogelijke samenwerking. Het gaat over schaalvoordelen, flexibele inzet en professionalisering, maar ook in verband met de te verwachten bezuinigingen. ‘Signalementen’ van het stadstoezicht in de tien gemeenten Hoorn (ca. 70.000 inwoners) Het Team Stadstoezicht bestaat uit 24 gemeentelijke opsporingsambtenaren met een breed takenpakket. Hoorn neemt deel aan de landelijke proef met de handhaving van de drank- en horecawet . Het team werkt feitelijk aan de ‘onderkant’ van het politiewerk, maar de bevoegdheden en de informatievoorziening met de politie zijn niet meegegroeid met de taken. Hoorn is niet toegelaten op het C-2000 netwerk. Noodgedwongen heeft men een eigen portofoonnet aangeschaft. Aan de ‘driehoek’ is het verzoek is gedaan om politiebevoegdheden voor de “goa,s”. De politie stelt zich in deze aangelegenheden zeer afhoudend op. De samenwerking met de wijkagenten en de ‘werkvloer’ gaat meestal redelijk goed, hoewel de intrinsieke motivatie aan politiezijde beter kan, zo vindt men. Het personeelstekort bij de politie baart zorgen waar het gaat om het tijdig afvoeren van aangehouden verdachten. Communicatie maakt deel uit van het handhavingbeleid. De bejegening van burgers is niet formeel vastgelegd, maar er wordt veel aandacht aan besteed door training en coaching van het personeel. Gouda (ca. 77.000 inwoners) De afdeling Stadstoezicht heeft 27 controleurs openbare ruimte (boa’s) in dienst die een brede taak hebben gekregen. De afdeling beheert ook het cameratoezicht in de binnenstad en in het NS-station. De controleurs doen een deel parkeertoezicht in hun dagelijkse diensten. Zij beschikken niet over politiebevoegdheden en daar is ook geen discussie over. Ze volgen de IBT-weerbaarheidstrainingen van de politie. De afdeling werkt op het C-2000 netwerk met het noodkanaal van de politie. Men is tevreden over de samenwerking en de informatie-uitwisseling met de politie. Er is regelmatig overleg en er is een convenant gesloten om de samenwerking te waarborgen. Gouda doet veel aan communicatie, zowel ter ondersteuning van handhavingacties als de campagne ‘Gouda Veilig’. Voor de bejegening van het publiek hanteert de afdeling zogeheten ‘servicecodes’ en er is een ‘competentiemeter’ om de ontwikkeling van het personeel te volgen. 77

Zoals horeca- en evenementenvergunningen, Drank- en horecawet en het nieuwe boabestel met de verruimde domeinenlijst.

47

Alkmaar (ca. 95.000 inwoners) De afdeling bestaat uit 21 gemeentelijke opsporingsambtenaren (met een breed takenpakket),16 parkeercontroleurs (fiscaal en boa) en 4 mensen die het cameratoezicht in de binnenstad uitvoeren. Het takenpakket neemt nog steeds toe; met ingang van 2010 wordt het toezicht op vergunningen voor de exploitatie van horeca, prostitutie, kansspelen en evenementen door de afdeling uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor de ontmanteling van hennepplantages. De afdeling werkt op het C-2000 netwerk, zonder aansluiting op het noodkanaal van de politie. Men is tevreden over de samenwerking met de politie (met name de wijkagenten), maar niet met de informatievoorziening. Alkmaar is in afwachting van een ‘verbetervoorstel’ van de korpsleiding van de politie. Voorts is aan de ‘driehoek’ het verzoek gedaan om politiebevoegdheden toe te kennen, gelet op de nieuwe taken en de werkveiligheid. Er is geen protocol voor bejegening, maar het is wel onderwerp van het werkoverleg en briefings. Competentiemanagement gebeurt voornamelijk door middel van de personeelsgesprekken. Communicatie wordt af en toe als ondersteunend instrument ingezet. Delft (ca. 98.000 inwoners) Het Team handhaving en Toezicht bestaat uit 40 gemeentelijke opsporingsambtenaren. Daarnaast heeft het team haven- en marktmeesters in dienst en nog 5 onbevoegde toezichthouders. Het team werkt niet ‘op’ C-2000, maar met een eigen netwerk, dat een inbelverbinding heeft met de 112-centrale . De informatie-uitwisseling is ad hoc. Bij riskante situaties wordt in de hectiek nog wel eens vergeten om het team te waarschuwen. Toch is men tevreden over de samenwerking met de politie; regelmatig zijn er gezamenlijke acties en overleg. De samenwerking is formeel vastgelegd. Ook is men aangesloten op Burgernet ingeval van het zoeken naar vermiste personen. Er is af en toe discussie over politiebevoegdheden. Maar er is altijd wel politie in de buurt en er is geen ernstige agressie gepleegd tegen het personeel. Vandaar dat dit geen kwestie is. Voor het bejegenen van publiek bestaan richtlijnen, ook is er een agressieprotocol. Er wordt gewerkt met een competentieset en een bijbehorende gesprekscyclus met het personeel. Ondersteunende communicatie is deel van het beleid en er is de campagne “Delft, zo doen we het”. Deventer (ca. 98.000 inwoners) Team Toezicht bestaat uit 30 boa’s en 15 onbevoegde toezichthouders (werkervaringsplaatsen). Men is samen met Wijkteam Centrum van de politie gescheiden van elkaar gevestigd in een gebouw. Het team werkt met ‘service level agreements’ voor honden, milieu en parkeren. Soms is voor anderen onduidelijk waar het team inzetbaar voor is. Men is huiverig voor bewapening, hoewel twee toezichthouders handboeien en wapenstok dragen. ‘Toezicht’ werkt op het C-2000 netwerk. Men is tevreden over de samenwerking met de politie, hoewel de verhoudingen verzakelijkt zijn en aan politiezijde de leiding op afstand opereert vanuit Zwolle. De samenwerking met de wijkagenten verloopt prima. De informatievoorziening is wisselvallig en niet gewaarborgd. Voorheen was het beter; toen had het team toegang tot het bedrijfsprocessensysteem van de politie (BPS), werd er briefinginformatie uitgewisseld en men was aangesloten op het noodkanaal van de politie. Zonder adequate informatie is men voornemens het personeel niet meer in te zetten bij incidenten met een risico. Communicatie vindt plaats onder het motto “Toezicht, helpt”. Deventer doet opvallend veel aan opleiding en vorming van het personeel, zoals coaching op straat door een ervaren politieagent. Leiden (116.000 inwoners) Stadstoezicht heeft 35 gemeenteboa,s in dienst, 10 parkeercontroleurs (‘fiscalisten’) en 8 toezichthouders zonder bevoegdheid. Vooral de “goa’s” hebben een breed takenpakket. De formatie vindt men te beperkt in verhouding tot het takenpakket/werkaanbod. De afdeling werkt met het C-2000 netwerk met politienoodkanaal. Men is tevreden over de samenwerking met de politie en met de informatievoorziening. De goa’s beschikken over politiebevoegdheden. Er zijn geen richtlijnen voor de bejegening van het publiek. Competentieontwikkeling gebeurt dor middel van trainingen en cursussen. Minder dan drie maal per jaar wordt gebruik gemaakt van ondersteunende communicatie. Dordrecht (ca. 120.000 inwoners) Dordrecht heeft nu in totaal 55 gemeenteboa,s waarvan er 18 werken als parkeercontroleur en 10 mensen ’doen’ milieu. Ook zijn er nog een aantal voormalige ‘stadswachten’ zonder bevoegdheid. Stadstoezicht werkt ook voor en in de gemeente Zwijndrecht en Hendrik Ido Ambacht. De afdeling verzorgt ook het cameratoezicht. Met de opwaardering naar toezicht met goa,s is men tevens op weg naar ‘integrale handhaving’. De mensen beschikken niet over politiebevoegdheden.

48

Er is af en toe discussie over. Stadstoezicht zou zich wat meer kunnen gaan manifesteren in het toezicht op de aan alcohol of drugs verslaafde dak en thuislozen, om zodoende meer ‘verbinding te krijgen met de stad’. Ook bij de overlast van hangjeugd roept de bevolking om ingrijpen. Het zou een kans zijn om dit aan te pakken in samenwerking met de politie is. Men is tevreden over de samenwerking met de politie, maar het kan beter. De informatievoorziening is echter ongestructureerd en ad hoc. De afdeling werkt met C-2000. Regelmatig wordt ondersteunende communicatie opgezet en er is de gemeentelijke campagne “Gewoon Doen”. Bejegening vindt men belangrijk. Een klacht beschouwt men als een ‘gratis advies’. Competentiemanagement is in ontwikkeling. Den Bosch (ca. 137.000 inwoners) Bij Toezicht en handhaving werken 19 boa’s. Daarnaast zijn er de marktmeesters en het toezicht op evenementen. Ook het parkeerbeheer en cameratoezicht zijn bij de afdeling ondergebracht. De personele sterkte van het toezicht vindt men krap, gezien de taken. In deze gemeente is de stadswachtenorganisatie destijds niet écht van de grond gekomen. Men heeft ingezet op handhaving, eerst vanuit de parkeerpolitie. Later is het verbreed naar overlastzaken, maar onlangs zijn algemene handhaving en parkeercontrole vanwege de efficiency weer gesplitst. De boa,s hebben al vele jaren politiebevoegdheden (handboeien en wapenstok). Ook pepperspray wil men erbij hebben, gezien de taakstelling. Zo houdt men ook toezicht in de ‘prachtwijk’ Hambaken. Het toezicht op overlast van al dan niet verslaafde dak- en thuislozen is expliciet de taak van de afdeling. Ook worden de gebiedsverboden van personen door de afdeling gecontroleerd. Verder let men ook op het ‘wildplassen’ en de regulering van de taxi’s in het uitgaansgebied. Over de samenwerking met de politie is men tevreden, maar de informatievoorziening kan beter. Dat is sinds het verdwijnen van het BPS bij de politie indirect geworden. Men werkt met C-2000 en een politieportofoon in de meldkamer van de afdeling, zodat het politienoodkanaal wordt uitgeluisterd. Ongeveer drie maal per jaar zoekt de afdeling de publiciteit, ‘als er iets te melden is’. Daarnaast is er de gemeentelijke campagne “Samen voor Veilig”. De bejegening van het publiek wordt beoordeeld aan de hand van het ‘gemeentelijk bedrijfsconcept’ en de ambtsinstructie van de politiebevoegdheden. Nijmegen (ca. 165.000 inwoners) Bureau Toezicht heeft 56 boa’s in dienst, die een breed pakket van toezichttaken uitvoeren. Men werkt in het kader van een integraal handhavingprogramma. Fietsparkeren is een hot item in de studentenstad. De boa’s beschikken over politiebevoegdheden (handboeien). Er is een discussie gaande over de noodzaak van de wapenstok en pepperspray. De samenwerking met de politie is goed. Er zijn gemengde wijkteams onder leiding van een wijkagent. Ook over de informatievoorziening bestaat tevredenheid. Er is een Veiligheidshuis en men werkt met C-2000 met het noodkanaal van de politie. Waarborging in een convenant moet nog gebeuren. Bejegening van het publiek wordt in casuïstiekbesprekingen behandeld en in cursussen en trainingen. Competenties in het functieprofiel worden besproken in voortgangsgesprekken. Verder is er een ‘pittig’ assessment waar nieuwe medewerkers ‘doorheen’ moeten komen. Ongeveer 5 tot 10 keer per jaar wordt gecommuniceerd met de bevolking. Er wordt gewerkt aan een jaarlijkse communicatiekalender om mensen meer vooraf te gaan informeren over ontwikkelingen. Eindhoven (ca. 220.000 inwoners) Stadstoezicht heeft 38 boa’s in dienst en 22 assistent-toezichthouders zonder bevoegdheden. De afdeling werkt ook voor enkele randgemeenten. Onderzocht wordt of de regionale samenwerking in het toezicht op een hoger plan gebracht kan worden. De afdeling heeft een breed takenpakket. De voormalige parkeercontroleurs beschikten over politiebevoegdheden (handboeien en wapenstok), maar daar is vrijwillig afstand van gedaan, omdat het te duur was in verhouding tot de meerwaarde. De discussie steekt echter de kop weer op bij geweldsincidenten tegen het personeel. De samenwerking met de politie gaat steeds beter. In de tijd van de stadswachten werd er vanuit de politie met een zeker dedain naar stadstoezicht gekeken. Nu is er meer idee van gelijkwaardigheid. Over de informatievoorziening is men tevreden. Men werkt met C-2000 en de politiebriefing wordt bijgewoond door iemand van de afdeling. Het inpluggen op het noodkanaal ingeval van incidenten gebeurt niet consequent en dat zou beter moeten. Aan bejegening van het publiek wordt veel aandacht besteed. Bij klachten gaan teamleiders bij de klager op huisbezoek, vooral om te luisteren. De competentieontwikkeling van het personeel is onderdeel van opleidingen en trainingen. Het gebruik van ondersteunende communicatie gebeurt ad hoc.

49

7.

De kwaliteit van het stadstoezicht

Het formuleren van een beleidstheorie van ‘goede handhaving’ (hoofdstuk 5) is een gewaagde onderneming. Het toepassen ervan idem dito. Desalniettemin doen we een poging in dit hoofdstuk. Onze ambitie is immers om een bruikbaar ‘handvat’ te bieden voor gemeenten die hun handhaving willen versterken. We gaan het nu hebben over de kwaliteit van het stadstoezicht, zoals dat is ‘aangetroffen’ in de tien gemeenten uit het vorige hoofdstuk. We toetsen de kwaliteit aan de criteria van de Tafel van Vijf , bestaande uit: handhavingopgave, toezichtcapaciteit, bejegenen publiek, beeldvorming en organisatie. Zo evalueren we het toezicht in de tien gemeenten. De Tafel van Vijf in tien gemeenten De Tafel van Vijf is het ‘frame’ van deze evaluatie. Met de Tafel als maatstaf kunnen we de kwaliteit beoordelen en de verbeterpotentie van het stadstoezicht in de tien gemeenten afleiden. We zullen niet in detail ingaan op alles wat naar voren is gebracht. Voor de overzichtelijkheid bekijken we de verzamelde data als het ware door de oogharen; het is een beschouwing in vogelvlucht. 1. Handhavingopgave De beleidstheorie om te komen tot ‘goede handhaving’ veronderstelt dat de handhavingopgave wordt bepaald op basis van objectiveerbare gegevens om daarmee de benodigde capaciteit te bepalen. Welnu, de gemeenten beschikken over tal van data, zo blijkt uit ons onderzoek. Er is een redelijk beeld van het werkaanbod, want allemaal houden ze nauwkeurig boek van de ‘output’, of het nu gaat om het aantal bekeuringen, sepots, meldingen of andere interventies. Ook het soort overtredingen is bekend. De gemeenten doen ook aan periodiek onderzoek naar leefbaarheidpercepties onder de bevolking, door middel van enquêtes, internetpanels e.d. Sommige gemeenten onderzoeken de waardering van het publiek voor het stadstoezicht. Aangenomen mag dus worden dat er een goed beeld bestaat van de ‘ergernissen’ die er leven in de wijken en waar men gericht toezicht op wenst. Als we kijken naar het takenpakket en de werktijden dan kunnen we inschatten hoeveel mensuren nodig zijn. In alle gevallen werkt ‘stadstoezicht’ in een zevendaags dienstrooster met werktijden die variëren van 07.00 uur tot middernacht. In enkele gevallen zijn er nachtdiensten tot 04.00 à 05.00 uur. Op basis van dienstroosters kan men in beginsel vrij eenvoudig een ‘dekkende’ formatie berekenen. Maar wat we in ons onderzoek hebben gemerkt, is dat de handhavingopgave niet of nauwelijks een rol speelt in de bepaling van de formatie. De sterkte is veelal historisch bepaald, gecombineerd met ‘natte vingerwerk’ en politiek opportunisme. Deze ‘gratuite’ basis kan goede handhaving in de weg staan doordat de formatie te klein is om voldoende slagkracht (‘pakkans’) en zichtbaarheid te kunnen bewerkstelligen om verschil te kunnen maken voor de leefbaarheid en de veiligheidsbeleving. Kortom, door de handhavingopgave te expliciteren is een betere onderbouwing van de benodigde sterkte mogelijk. We weten dat de ‘output’ van een afdeling wordt bepaald door de omvang van de personeelsformatie. We weten dus dat de toezichtcapaciteit van invloed is op de handhavingopgave. Dat is een ‘open deur’. Men zou op rond daarvan kunnen stellen dat de handhavingopgave net zo goed ‘gratuit’ is en dat de theorie op dit punt dus niet valide is. Maar dat gaat te ver, want zoals we zagen is de handhavingopgave meer dan output alleen. Het is echter verstandig om dit paradoxale aspect expliciet te maken, omdat het meer verheldering kan brengen in de discussies over de vraag hoeveel toezicht genoeg is. Immers, het staat vast dat de outputcijfers een vertaling zijn van het ‘werk’ dat men op straat tegenkomt. Dat werk is er dus (…). Aangevuld met andere informatiebronnen kan de vigerende output een geloofwaardige en realistische handhavingopgave opleveren. Conclusie: de handhavingopgave speelt geen rol van betekenis als grondslag voor de bepaling van de formatie. De les voor toezichtorganisaties, met name zij die menen ‘te krap in hun jas’ te zitten, is om de handhavingopgave expliciet te maken. Dit principe is in de gemeentelijke praktijk niet nieuw, want in het parkeertoezicht is het vrij gebruikelijk om de benodigde formatie te berekenen over de afgesproken betalingsgraad. Dit is voor het ‘algemene’ toezicht lastiger, omdat daar geen variabelen als betalingsgraad en ‘dekkingsgraad’ voor handen zijn. Maar ook in andere delen van het ‘gemeentebedrijf’ is het volstrekt normaal dat het benodigde budget deugdelijk wordt onderbouwd. Dat hoeft voor het stadstoezicht niet anders te zijn. Op dit criterium voldoet de praktijk dus nagenoeg niet aan de beleidstheorie. 50

2. Toezichtcapaciteit en operationele handhavingambitie Uit het voorgaande maken we op dat de toezichtcapaciteit van de tien gemeenten doorgaans weinig te maken heeft met de ‘rationaliteit’ van goede handhaving. Toevalligheden en opportunisme zijn leidend in de toezichtcapaciteit in de tien gemeenten. Alleen in Delft heeft men de formatie vrij nauwkeurig bepaald vanuit de behoefte van de verschillende afdelingen (interne klanten). De beleidstheorie stelt onder meer dat de effectiviteit van het toezicht in termen van nalevinggedrag gebaat is bij een grotere ‘pakkans’ en dus voldoende zichtbaarheid van toezichthouders. Het idee is voorts dat zichtbaar toezicht (‘blauw op straat’) positief bijdraagt aan de veiligheidsbeleving. Plat gezegd is de redenering; zorg voor voldoende toezichthouders, dan komt het goed. Tot op zekere hoogte is dit een logische zienswijze, want het aanbod van toezichthouders genereert werk: meer toezichthouders zien meer, doen meer en worden meer gezien door het publiek. De ‘kostenkant’ is de ‘natuurlijke vijand’ van deze redenering en doorgaans de beperkende factor. En zo zijn we weer terug bij noodzaak voor onderbouwing door middel van een handhavingopgave. 78

Conclusie: op een enkele gemeente na is de operationele handhavingambitie niet of nauwelijks expliciet geformuleerd. De handhavingopgave speelt geen rol van betekenis en de sterkte ontbeert een rationele basis. Mogelijk dat dit debet is aan de klacht dat de formatie in een aantal gevallen te krap wordt bevonden. Hoe beter men er in slaagt om een betrouwbaar beeld te scheppen van het ‘reservoir’ aan werk dat bijna letterlijk op straat ligt, des te groter de kans dat een passende formatie wordt toegekend. Zonder dàt staat men met lege handen tegenover ‘blinde’ bezuinigingsdriften. De (retorische) vraag; hoeveel toezicht is genoeg? kan ook meer prozaïsch worden gesteld, namelijk: hoeveel is goede handhaving ‘de politiek’ waard? Goede onderbouwing kan daarbij helpen. Ook op dit criterium voldoet de praktijk nagenoeg niet aan de beleidstheorie. 3. Bejegenen van het publiek Het bejegenen van burgers door handhavers is volgens de beleidstheorie van groot belang voor de legitimiteit van de handhaving. Uit onderzoek blijkt dat dit, samen met een ‘correcte procedure’, een positieve invloed heeft op de gepercipieerde rechtvaardigheid van de handhavende instantie en de handhavingactie op zich. Kort en goed: ‘het is de toon die de muziek maakt’, zoals het bekende Franse spreekwoord zegt. Bejegening kent vier aspecten: • • • •

Houding, gedrag en competenties van het handhavende personeel. Het belonen van gewenst gedrag van burgers Gedragsalternatieven en fysieke maatregelen Deregulering

De interactie van handhaver en burger veronderstelt communicatie en beeldvorming over en weer. Houding en gedrag van de handhaver en de billijkheid van het optreden beïnvloeden de legitimiteit. In alle gemeenten wordt veel belang gehecht aan de bejegening van het publiek. In de ene gemeente zijn daar expliciete richtlijnen voor, in de andere zijn ze impliciet. In alle gevallen zijn houding en gedrag van het personeel onderwerpen die regelmatig aandacht krijgen in briefings, werkoverleggen of in opleidingen en trainingen. Er is geen eenduidige aanpak, elke organisatie legt eigen accenten. De indruk is dat het in grote lijnen op hetzelfde neerkomt: oog hebben voor de ‘menselijke maat’ en de bijzondere functie van de buitengewone opsporingsambtenaar. Wat steeds naar voren komt is dat de toezichthouders ook optreden als gastvrouw of gastheer van de gemeente. De dubbelrol van handhaver en ‘ambassadeur’ zien we in alle gemeenten. Daarvan wordt gezegd dat dit soms een lastige combinatie is. We hebben niet de indruk dat dit echt problematisch is. Overigens is ook aangegeven dat bij de overgang van stadswachten naar boa’s hoger gekwalificeerd personeel nodig was. Een deel van de voormalige stadswachten beschikte niet over de benodigde competenties en is afgevloeid. In de werving en selectie van nieuw personeel worden tegenwoordig hogere eisen gesteld aan de kandidaten. De vorming van het personeel is dus van belang. Temeer, daar de kwaliteitseisen hoger zijn voor boa’s dan de voormalige stadswachten. Het nieuwe boabestel zal hier vermoedelijk een extra impuls

78

De operationele handhavingambitie is de som van de handhavingopgave en de toezichtcapaciteit.

51

aan geven. De inspanningen van de Belangengroep Stadstoezicht om tot specialistische opleidingen te komen zijn ook een illustratie van de kwaliteitszorg op dit punt. Wat de andere drie ‘bejegeningaspecten’ betreft zijn er voorbeelden zijn van ‘good practices’, maar beloningen, het bieden van gedragsalternatieven en deregulering zijn niet echt gemeengoed, zo is onze indruk. Het gebeurt wel, maar het is geen structureel onderdeel van het handhavingbeleid. Conclusie: de professionalisering die het stadstoezicht de afgelopen jaren heeft doorgemaakt is weerspiegeld in de aandacht voor de vorming van het personeel, simpelweg omdat er hogere eisen worden gesteld aan de boa’s. Ook de profilering als handhavende instantie dwingt tot meer aandacht voor houding en gedrag. De billijkheid van het optreden wordt ingezien, dat heeft wellicht iets te maken met het inzicht dat toezichthouders ook een ‘diplomatieke’ rol namens de gemeente hebben te vervullen. De ‘overall’ indruk is dat het belang van de bejegening van het publiek serieus wordt genomen. Kortom, op dit criterium strookt de praktijk in grote lijnen met de beleidstheorie. Toch is er meer ‘rendement’ te halen uit alternatieve bejegeningaspecten, zoals belonen, alternatieven e.d. 4. Beeldvorming We veronderstellen een verband tussen beeldvorming en bejegening. In het bovenstaande hebben we bejegening beschouwd als de optelsom van de houding en het gedrag van toezichthouders en de ‘opstelling’ van de gemeente tegenover de handhavingstijl (bestraffen en/of alternatieven bieden). De resultante van de bejegening is dat het een ‘beeld’ oproept bij de bevolking. Vandaar dat, als het gaat om de naleving van regels, het ook nodig is om genoeg te doen aan gerichte communicatie. De beleidstheorie leert dat de effectiviteit van de handhaving in termen van regelnaleving is gebaat bij een mix van bestraffende en affectieve stijlen waarbij naast toezicht ook gebruik wordt gemaakt van communicatie-instrumenten. Een combinatie van ondersteunende communicatie bij handhavingacties en communicatie meer als ‘zelfstandig’ beleidsinstrument om gedrag te beïnvloeden. Een campagne kan gericht zijn op het ‘bedrijfsimago’ of op de normen en waarden van de bevolking. Over de stijlen van handhaven valt op dat men zowel bekeurend als informerend/overtuigend werkt. De ene gemeente profileert zich wat meer handhavend en de andere heeft naast handhaving de dienstverlenende benadering hoog in het vaandel. Maar het zijn subtiele accentverschillen, zo is onze indruk. De opstelling van de handhaver lijkt vooral bepaald door datgene ‘waar de situatie om vraagt’. Opgemerkt is bijvoorbeeld dat het nogal wat uitmaakt of men te maken heeft met overtreding vanuit het ‘niet weten’ of ‘niet willen’. Niet betalen bij de parkeermeter is duidelijk: dat ‘is’ een bekeuring. Voor een loslopende hond waar dat niet mag geldt hetzelfde. Maar in twijfelachtiger situaties geldt voor de ‘overtreder’ nog wel eens het voordeel van de twijfel. Het idee van handhaven met oog voor de ‘menselijke maat’ wordt hier bijna tastbaar. Maar lastig is dit wel voor de handhaver, omdat een consistent optreden uit oogpunt van rechtsgelijkheid en het verwachtingspatroon ook hun waarde hebben. Een doelgroepenbenadering (Couvret en Mulder) is in geen enkele gemeente aangetroffen. Op het gebied van ondersteunende en flankerende communicatie zijn er flinke verschillen tussen de tien gemeenten. Er zijn gemeenten die meer dan tien maal per jaar ondersteunende communicatie koppelen aan een doorlopende campagne gericht op normen en waarden. Maar de meesten doen er minder aan. De indruk is dat de betrokkenen geen ‘strong feelings’ hebben over dit instrument. Men ziet het nut van communicatie in, maar het lijkt voor de meesten toch een ‘bijzaak’. Misschien, omdat communicatie niet ‘hun vak’ is en dat men dat uit handen geeft aan de communicatieafdeling. Een interessante onderzoeksvraag is of er verschillen in nalevinggedrag waarneembaar zijn tussen de gemeenten die veel doen en die weinig doen. Conclusie: het lijkt er op dat er nog een wereld te winnen is om de beeldvorming te beïnvloeden op een professionele manier die bijdraagt aan de doelstelling van de gemeente. Men brengt een mix van stijlen in praktijk, maar naar onze indruk gebeurt dat veelal op gevoel. Van het gebruik van expliciete handelingsregels voor het personeel (in de zin van wanneer wel bekeuren en wanneer niet) is niet gebleken. Het communicatiebeleid in een aantal plaatsen lijkt goed voor elkaar. Anderen doen er goed beschouwd te weinig aan. Stadstoezicht vraagt om een duidelijke positionering als basis voor communicatie en profilering met en naar de buitenwereld. Dat werkt het beste met een ‘duidelijke boodschap’, zo nemen we aan. De naleving van de regels kan ook baat hebben bij het gebruik van marketingtechnieken, want kennis over de klant en diens drijfveren speelt in de praktijk nauwelijks een rol. Kortom, de beïnvloeding van de beeldvorming als middel om betere regelnaleving en legitimiteit van de handhaving te bewerkstelligen zijn in meerdere of mindere mate onderbenut.

52

5. Organisatie Wat de organisatie betreft hebben we ons vooral gericht op stadstoezicht in het publieke domein als ‘afgebakend’ geheel dat bij voorkeur in afstemming met andere handhavende instanties werkt. De organisatie is een belangrijke voorwaarde voor ‘goede handhaving’. De beleidtheorie stelt dat samenwerking en informatie-uitwisseling met de politie kritische succesfactoren zijn voor effectief en efficiënt toezicht. Het werk van de beide organisaties draait om informatie. Beide werken in dezelfde stad, op dezelfde straten, in parken en pleinen. Informatie is cruciaal voor de veiligheid van het personeel en het realiseren van synergie in de handhaving. Uit ons onderzoek blijkt dat men, op een enkele gemeente na, redelijk tot zeer tevreden is over de samenwerking met de politie. De tevredenheid bestaat er vooral in dat de politie ‘er is’ wanneer toezichthouders in noodsituaties belanden. De contacten met de wijkagenten komen steevast als beste uit de bus. Zij lijken de meerwaarde van de stadstoezichthouders het meeste in te zien. Het lijkt er wel op dat politie en stadstoezicht enigszins hun eigen gang gaan in die zin dat werkelijk gezamenlijke acties niet overal gemeengoed zijn. Er zijn echter voorbeelden waar het wel gebeurt. Het onderzoek heeft het vermoeden versterkt dat er in de échte samenwerking nog wat te winnen is. Wat de informatievoorziening van en naar de politie betreft is er een opmerkelijke samenhang te zien tussen de mate waarin dat goed geregeld is en de tevredenheid erover. Daar waar men beschikt over goede faciliteiten heerst tevredenheid van de respondenten. Het gaat om faciliteiten, zoals: C-2000 met het noodkanaal van de politie, de uitwisseling van ‘briefinginformatie’, autorisatie voor bedrijfsprocessensystemen en een regelmatig afstemmingsoverleg. Maar bij doorvragen blijkt (ook bij wie tevreden is) dat de processen meestal niet goed gewaarborgd zijn waardoor de informatievoorziening wisselvallig is en afhankelijk van personen. In plaatsen waar het minder goed is geregeld valt kritiek en frustratie te beluisteren. De politie is in een aantal gevallen erg terughoudend met informatievoorziening. De verklaringen die daarvoor zijn genoemd zijn ‘angst’, wantrouwen en ‘broodnijd’. We hebben deze ‘vermoedens’ niet gecheckt met wederhoor, vandaar dat we naar de precieze motieven slechts kunnen gissen. Vast staat wel dat wat in de ene politieregio niet mag of kan, in een andere regio wel kan. Regelgeving om informatie uit te wisselen is verruimd in de Wet politiegegevens. Ook het boabestel gaat uit van een verruiming van bevoegdheden. Kortom, er is dus manoeuvreerruimte. Het is aannemelijk dat er sprake is van ‘rekkelijke’ en ‘precieze’ interpretaties bij de beleidsbepalers van de politie, om het even welke onderliggende emoties hierbij een rol spelen. De beleidstheorie geeft aan dat bevoegdheden moeten passen bij de taken en werkomstandigheden. Deze mening wordt gedeeld door de respondenten. Er zijn plaatsen waar de toezichthouders wel en waar ze geen ‘politiebevoegdheden’ hebben. Over de noodzaak van bewapening wordt verschillend gedacht. Door (grotere nadruk op) ‘repressieve’ handhaving, nieuwe taken, werken in avond/nacht en de maatschappelijke verruwing op straat laait er discussie op over de noodzaak van bevoegdheden. Sommige respondenten hebben twijfels van principiële aard (geweldsmonopolie politie), anderen van praktische aard (geschiktheid van hun personeel). Doordat de toezichtorganisaties zich veelal in veranderingsprocessen bevinden met verschuivende taken als gevolg van een ‘terugtrekkende’ politie , ligt het ‘gevaar’ op de loer dat bevoegdheden en uitrusting niet worden aangepast aan de veranderingen en niet meegroeien met het takenpakket. Dat zien we in een aantal gemeenten gebeuren. Vooral op dit punt speelt de met gevoeligheden omgeven discussie over de ‘nieuwe gemeentepolitie’ op. Ook in deze discussie is het van belang om door middel van strategieontwikkeling de positionering van het stadstoezicht te bepalen. Kortom, de samenwerking met de politie is doorgaans redelijk tot goed. Meer échte samenwerking in de vorm van gezamenlijke projecten leidt naar verwachting tot meer synergie in het toezicht wat de doelstellingen van het toezicht alleen maar zal dienen. De informatievoorziening tussen de politie en stadstoezicht varieert van goed tot slecht. Als dit niet goed geregeld is dan is dat ronduit schadelijk voor de synergie van het toezicht, maar het betekent ook dat het personeel aan onnodige risico’s wordt blootgesteld. Het wel of niet hebben van politiebevoegdheden staat in principe los van de kwaliteit van het toezicht. De kwaliteit is echter in het geding als er een scheefgroei is tussen taken en bevoegdheden. Onder meer om die reden is een heldere strategische positionering van de toezichtafdeling cruciaal.

53

Conclusie In dit hoofdstuk hebben we de kwaliteit van het stadstoezicht in tien grotere Nederlandse gemeenten geëvalueerd aan de hand van de beleidstheorie van de Tafel van Vijf . De vijf beoordelingscriteria zijn: handhavingopgave, toezichtcapaciteit, bejegenen van het publiek, beeldvorming en organisatie. Op grond van de beleidstheorie kunnen we concluderen dat de tien onderzochte gemeenten op de goede weg zijn. Maar men ‘is er nog niet’. Wat beslist beter kan is de rationele onderbouwing van de operationele handhavingambitie van het stadstoezicht. De zwakte zit in het ontbreken van een doorwrochte analyse van de handhavingopgave en de benodigde toezichtcapaciteit. Op een enkeling na is er geen expliciet onderbouwde operationele handhavingambitie in de gemeenten. Dat verklaart mogelijk dat de formatie in een aantal gemeenten te krap wordt bevonden. Men is wellicht te bescheiden in haar opstelling. Bijkomend nadeel is dat met zonder onderbouwing met lege handen staat tegenover ‘blinde’ bezuinigingsdriften. Het belang van een goede bejegening van het publiek wordt onderkend. Het toezicht is de afgelopen jaren geprofessionaliseerd. Er is aandacht voor de vorming van het personeel en houding en gedrag in verband met de billijkheid van het optreden en gezien de ‘diplomatieke’ rol van toezichthouders. Wat beeldvorming betreft lijkt er nog een wereld te winnen om deze op een professionele manier te beïnvloeden. Men brengt een mix van handhavingstijlen in praktijk, maar dat gebeurt veelal op gevoel. Van het gebruik van expliciete handelingsregels (in de zin van wanneer wél en niet bekeuren) voor het personeel is niet gebleken. Niet dat zulke regels zaligmakend zijn, maar toch… De indruk is dat het communicatiebeleid in een aantal plaatsen goed voor elkaar is, vooral daar waar men ondersteunende communicatie koppelt aan een langlopende campagne gericht op normen en waarden. Anderen doen er welbeschouwd te weinig aan. Stadstoezicht vraagt om een duidelijke positionering als basis voor communicatie en profilering met en naar de buitenwereld. De naleving van de regels kan ook baat hebben bij het gebruik van marketingtechnieken, want kennis over de klant en diens drijfveren speelt in de praktijk nauwelijks een rol. Dat is voor verbetering vatbaar. De samenwerking met de politie is doorgaans redelijk tot goed. Toch kan hier meer inhoud aan worden gegeven door meer gezamenlijk op te trekken. Daarmee kan toezicht aan synergie winnen. De informatievoorziening tussen de politie en stadstoezicht varieert van goed tot slecht. Daar is geen eenduidige conclusie op te trekken. Het is aannemelijk dat een slechte informatievoorziening ten koste gaat van de synergie en dat het onnodige risico’s oplevert voor de veiligheid van de gemeentelijke toezichthouders. Dat geeft te denken voor de gemeenten waar het minder goed voor elkaar is. Het wel of niet hebben van politiebevoegdheden staat in principe los van de kwaliteit van het toezicht. De kwaliteit is echter in het geding als er een ‘scheefgroei’ is tussen taken en bevoegdheden. Résumé We hebben de praktijk van tien gemeenten getoetst aan de beleidstheorie. Als we het voorgaande van een afstand bekijken dan zien we dat de instrumentele benadering van handhaving domineert. Hoewel er affectieve methoden worden toegepast blijven deze achter bij de instrumentele handhaving. Ook hebben we gezien dat er bij de succesvoorwaarden, zoals; duidelijke positionering, organisatievoorwaarden, informatie-uitwisseling en bevoegdheden, verbeteringen nodig en mogelijk zijn. Het monitoren van de ‘output’ en de ‘outcome’ is gemeengoed in de tien gemeenten. Maar het stadstoezicht kan aan kracht winnen door de maatschappelijke baten nog scherper in beeld te krijgen. Dat kan door meer werk te maken van marketing van de handhaving als onderdeel van de bedrijfsvoering en het communicatiebeleid. Mogelijk kan de doelgroepenbenadering van Couvret en Mulder (pagina 33 t/m 35) daarin een rol spelen. In geen van de gemeenten wordt daarmee gewerkt. We denken dat er ruimte is voor innovatie en versterking van het stadstoezicht op dit punt. Tot slot denken we dat het stadstoezicht versterkt kan worden door meer aandacht te geven aan het strategisch management als middel om het toezicht duidelijker te profileren en te positioneren. Bewustwording van de ‘strategische capaciteit’ en het managen daarvan is de ‘gemene deler’ van de ‘verbeterpotentie’ van het stadstoezicht.

54

8.

Conclusies en aanbevelingen

In dit slothoofdstuk maken we de balans op van ons onderzoek naar de vraag hoe de gemeentelijke handhaving in het publieke domein kan worden versterkt. We brengen onze onderzoeksbevindingen hier samen en ‘destilleren’ daaruit de antwoorden op de vragen die we ons hebben gesteld. Vervolgens doen we, alles overziend, een aantal aanbevelingen voor de versterking van het stadstoezicht. Want daar was het ons immers allemaal om begonnen. We eindigen ons relaas met een slotwoord. Antwoord op de onderzoeksvragen De centrale vraag is: Hoe kan de gemeentelijke handhaving in het publieke domein worden versterkt? Hiervan zijn de volgende vijf onderzoeksvragen afgeleid: 1. Wat is goede handhaving en welke beoordelingscriteria kunnen daaraan gesteld worden? 2. Wat kan met het oog op goede handhaving worden gezegd over de positionering van stadstoezicht ten opzichte van de politie en de samenwerking tussen beide? 3. Hoe is het stadstoezicht in een aantal middelgrote gemeenten opgezet? 4. In hoeverre beantwoordt het stadstoezicht in deze gemeenten aan de criteria van goede handhaving? 5. Wat is er (nog) nodig om het stadstoezicht als handhavinginstrument te versterken? We grijpen terug op de voorgaande hoofdstukken om de antwoorden op deze vragen te achterhalen. De antwoorden worden hierna een voor een beknopt weergegeven. 1. Wat is goede handhaving en welke beoordelingscriteria kunnen daaraan gesteld worden? Dit gaat over de kern van het analytische en theoretische werk van dit onderzoek. Het antwoord op deze vraag is uitvoerig beschreven in hoofdstuk 5 waar de beleidstheorie van goede handhaving en de Tafel van Vijf zijn uiteengezet. In hoofdstuk 4 zijn de fundamenten daarvoor gelegd. De beleidstheorie is gebaseerd op gedragswetenschappelijke inzichten over handhaving en naleving van regels, communicatie en stijlkeuzes in de handhaving. Ook de inzichten van hoofdstuk 2 over de positionering en de organisatiefactoren zijn verwerkt in de beleidstheorie. De Tafel van Vijf is schatplichtig aan de welbekende Tafel van Elf. Maar, omdat die Tafel te lastig is voor toepassing in de beroepspraktijk, is ervoor gekozen een vereenvoudigd model te maken. De vijf beoordelingscriteria van goede handhaving zijn respectievelijk: handhavingopgave, toezichtcapaciteit, bejegenen van het publiek, beeldvorming en organisatie. 2. Wat kan met het oog op goede handhaving worden gezegd over de positionering van stadstoezicht ten opzichte van de politie en de samenwerking tussen beide? Het antwoord op deze vraag komt in de hoofdstukken 2 en 6 aan de orde. In hoofdstuk 2 gaat het om de juridische en normatieve kaders waarbinnen het stadstoezicht kan opereren; de ‘demarcatie’ ten opzichte van de politie en de positionering van het toezicht. We hebben ‘gevoeligheden’ (‘de nieuwe gemeentepolitie’) onder ogen gezien en geprobeerd om ‘vertekende’ beeldvorming te ontkrachten. We hebben gezien dat het beleid van de rijksoverheid in principe genoeg ruimte biedt voor de ‘handhavende gemeente’. Binnen die ‘beleidsruimte’ kunnen gemeenten in principe vrijelijk hun (‘operationele handhaving’-) ambitie bepalen. De gemeente doet er goed aan om zich duidelijker te profileren, positioneren en verder te gaan met professionaliseren. Hoofdstuk 6 bevat het empirische deel van het onderzoek. Het schetst de feitelijke positionering van het stadstoezicht en de samenwerking met de politie. In alle gemeenten is het doel van het toezicht primair de leefbaarheid en veiligheidsbeleving. Veiligheid vindt men doorgaans meer ‘iets’ voor de politie, hoewel er op wordt gewezen dat het onderscheid leefbaarheid en veiligheid niet ‘zwart-wit’ is. Er is een ‘grijs gebied’ waar stadstoezicht feitelijk een taak heeft en dus een zekere invloed uitoefent op veiligheid. 55

Het valt op dat de toezichtorganisaties een breed takenpakket hebben dat eerder groeit dan krimpt. Het kerntakenbeleid van de politie schrijdt voort waardoor steeds meer taken ‘op het bord’ van de gemeenten terecht komen. Alle gemeenten voeren nagenoeg het ‘standaardpakket’ uit, namelijk het toezicht op: het aanbieden van afval, honden uitlaten, fietsen en ‘scooteren’ in voetgangersgebied, ‘hangjeugd’, kleine milieuovertredingen, uitstallingen, parkeerexcessen en het betaalde parkeren. Een aantal organisaties hebben ‘buitengewone’ taken, zoals; toezicht op (verslaafde) dak- en thuislozen of vergunningen voor de exploitatie van horeca, kansspelen, prostitutie en evenementen. De positionering is in zijn algemeenheid helder voor de toezichtafdeling zelf. Het is duidelijk wat haar taken en rol zijn in relatie tot die van de politie. Het zijn allen handhavende organisaties. Er zit een zekere ‘overlap’ in, maar normaliter komt men er onderling wel uit wat ieders inbreng in dergelijke gevallen moet zijn. Maar voor de ‘buitenwacht’ is het niet altijd even duidelijk wat de taken van Stadstoezicht zijn en wat niet. Her en der valt te beluisteren dat andere afdelingen en ook bestuurders stadstoezicht ‘ontdekken’ als een ‘middel voor vele kwalen’ en dat men dus in toenemende mate een (oneigenlijk) beroep doet op de inzet van toezichthouders. Ook van reacties uit de bevolking is op te maken dat het beeld over de taken en bevoegdheden niet altijd strookt met de werkelijkheid. Er zijn accentverschillen te zien bij de gemeenten waar het gaat om het karakter van het toezicht. Vast staat dat het handhavende toezicht door middel van sancties en waarschuwingen domineert en groter is dan ten tijde van de ‘stadwachten’. De onbevoegde toezichthouders zijn in enkele gemeenten nog steeds aanwezig, maar ook daar heeft hun relatieve aandeel aan belang ingeboet. Over de samenwerking met de politie komen we verderop te spreken onder vraag 4 als het gaat over het beoordelingscriterium ‘organisatie’. 3. Hoe is het stadstoezicht in een aantal middelgrote gemeenten opgezet? Het antwoord op deze vraag staat in hoofdstuk 6, met de resultaten van het empirische onderzoek. Hierboven is al een aantal bevindingen daaruit aangehaald. Verder merken we het volgende op. In de tien onderzochte gemeenten vallen drie ontwikkelingen op. Bij allen is vroeg of laat de omslag gemaakt van ‘passief’ toezicht naar overwegend handhavend toezicht. De ontwikkelingen in Alkmaar en Dordrecht, zoals beschreven in hoofdstuk 3, zien we terug bij de anderen. De verschillen zijn gradueel. Men maakte voorheen gebruik van ‘stadswachten’ in gesubsidieerde banen. Die banen zijn geleidelijk van het toneel verdwenen, in de ene gemeente wat eerder dan de andere. De meeste gemeenten hebben hiervoor in de plaats reguliere functies gecreëerd; veelal met boabevoegdheid. Ten tweede is in alle plaatsen een bundeling te zien van verschillende toezichthoudende functies in een afdeling. Het gaat bijvoorbeeld om ‘stadswachten’, parkeercontroleurs, milieucontroleurs, inspecteurs openbare ruimte e.d. Functies die voor die tijd verspreid waren over diverse afdelingen. Dit concentratieproces lijkt nog niet afgerond. In alle tien de gemeenten is nu sprake van een afdeling die toezicht houdt in de ‘openbare ruimte’, ofwel het publieke domein. Ten derde worden de organisaties gekenmerkt door het streven naar professionalisering van de handhaving. Dat blijkt vooral uit het feit dat men is gaan werken met boa’s. Dat vraagt hoger gekwalificeerd personeel. Er wordt veel geïnvesteerd in de ontwikkeling van kennis en vaardigheden van het personeel. Verder is in een aantal gemeenten expliciet gekozen voor versterking van het toezicht door middel van extra budget om meer toezichthouders aan te nemen. Er is vast en zeker nog meer te zeggen over de opzet van het stadstoezicht, maar de hier genoemde kenmerken zijn de voornaamste. 4. In hoeverre beantwoordt het stadstoezicht in deze gemeenten aan de criteria van goede handhaving? Het antwoord op deze vraag is te vinden in het vorige hoofdstuk. Daar gaat het over de kwaliteit van het stadstoezicht, zoals dat is ‘aangetroffen’ in de tien gemeenten. We hebben de kwaliteit ‘getoetst’ aan de beleidstheorie van de Tafel van Vijf. Voor de overzichtelijkheid hebben we de verzamelde data in vogelvlucht beschouwd met de Tafel van Vijf als het ‘frame’ van de evaluatie.

56

ste

We hebben geconcludeerd dat de handhavingopgave (1 criterium) geen rol van betekenis speelt als grondslag voor de bepaling van de formatie. Op dit punt voldoet de praktijk nagenoeg niet aan de e beleidstheorie. Hieruit maken we op dat de toezichtcapaciteit (2 criterium) van de tien gemeenten doorgaans weinig te maken heeft met de ‘rationaliteit’ van goede handhaving. Toevalligheden en opportunisme zijn leidend in de toezichtcapaciteit in de tien gemeenten. Op een enkele gemeente na 79 is de operationele handhavingambitie dus niet of nauwelijks expliciet geformuleerd. De handhavingopgave speelt geen rol van betekenis en de sterkte ontbeert een rationele basis. Mogelijk verklaart dit de klacht dat de formatie in een aantal gevallen te krap wordt bevonden. e

Het bejegenen (3 criterium) van burgers door handhavers is van groot belang voor de legitimiteit van de handhaving, aldus de beleidstheorie. Uit onderzoek blijkt dat dit, samen met een ‘correcte procedure’, een positieve invloed heeft op de gepercipieerde rechtvaardigheid van de handhavende instantie en de handhavingactie op zich. Kort en goed: ‘het is de toon die de muziek maakt’. De professionalisering die het stadstoezicht de afgelopen jaren heeft doorgemaakt is weerspiegeld in aandacht voor de bejegening van het publiek. De aandacht voor de vorming van het personeel werd onder meer ingegeven door de hogere eisen die worden gesteld aan de boa’s. Ook de profilering als handhavende instantie dwingt tot meer aandacht voor houding en gedrag. Kortom, op dit criterium strookt de praktijk in grote lijnen met de beleidstheorie. Toch is er meer ‘rendement’ te halen uit alternatieve bejegeningaspecten, zoals belonen, gedragsalternatieven en het afschaffen van onzinnige regels. e

We veronderstellen dat er een verband is tussen beeldvorming (4 criterium) en bejegening. De resultante van de bejegening is dat het ‘een beeld’ oproept bij de bevolking. Vandaar dat, als het gaat om de naleving van regels, het ook nodig is om genoeg te doen aan gerichte communicatie. We hebben geconcludeerd dat er nog een wereld te winnen is om de beeldvorming te beïnvloeden op een professionele manier, die bijdraagt aan de doelstelling van de gemeente. Men brengt een mix van stijlen in praktijk, maar naar onze indruk gebeurt dat veelal op gevoel. Van het gebruik van expliciete handelingsregels (in de zin van wanneer wél bekeuren en wanneer niet) voor de toezichthouders is, afgezien van fiscale parkeerhandhaving, niet gebleken. De naleving van de regels kan ook baat hebben bij het gebruik van marketingtechnieken, want kennis over de klant en diens drijfveren speelt in de praktijk nauwelijks een rol. Kortom, de beïnvloeding van de beeldvorming als middel om betere regelnaleving en legitimiteit van de handhaving te bewerkstelligen zijn in meerdere of mindere mate onderbenut. e

De organisatie (5 criterium) is een kritische succesfactor voor ‘goede handhaving’. Uit ons onderzoek blijkt dat men, op een enkele gemeente na, redelijk tot zeer tevreden is over de samenwerking met de politie. Als de nood aan de man is, dan is de politie er voor de nodige bijstand. Maar meer ‘echte’ samenwerking in de vorm van gezamenlijke projecten leidt naar verwachting tot meer synergie in het toezicht wat de doelstellingen van het toezicht alleen maar zal dienen. Er is een opmerkelijke samenhang te zien tussen de informatievoorziening en tevredenheid. Daar waar Stadstoezicht beschikt over goede faciliteiten, zoals: C-2000 met het noodkanaal van de politie en de uitwisseling van ‘briefinginformatie’, daar heerst tevredenheid van de respondenten. Toch is ook bij de gemeenten waar men tevreden is over de informatievoorziening (bij doorvragen) te beluisteren dat het proces niet goed gewaarborgd is; het is wisselvallig en afhankelijk van personen. De informatievoorziening tussen de politie en stadstoezicht varieert van goed tot slecht. Als dit niet goed geregeld is dan is dat ronduit schadelijk voor de synergie van het toezicht, maar het betekent ook dat het personeel aan onnodige risico’s wordt blootgesteld. Het wel of niet hebben van politiebevoegdheden staat in principe los van de kwaliteit van het toezicht. De kwaliteit is echter in het geding als er een ‘scheefgroei’ is tussen taken en bevoegdheden. 5. Wat is er (nog) nodig om het stadstoezicht als handhavinginstrument te versterken? Dat is de hamvraag van deze studie. We hebben gezien dat er op diverse beoordelingscriteria van de Tafel van Vijf verbeteringen mogelijk zijn. Als we echter wat meer van een afstand naar stadstoezicht kijken, dan denken we dat dit versterkt kan worden door meer aandacht te geven aan het strategisch management als middel om het stadstoezicht duidelijker te profileren en te positioneren. 80 We zullen deze aanbeveling voor de versterking van het stadstoezicht nu nader belichten . 79 80

De operationele handhavingambitie is de som van de handhavingopgave en de toezichtcapaciteit. Met verwijzing naar de wijze lessen in het standaardwerk over strategisch management van Johnson, Scholes & Whittington (2008)

57

Een pleidooi voor strategisch management In hoofdstuk 7 concludeerden we dat de onderzochte gemeenten op de goede weg zijn, maar dat men ‘er nog niet is’. Stadstoezicht heeft baat bij een duidelijker profiel. En wel om de volgende reden. Ten eerste is de positionering in termen van de rol en taken voor de mensen in de toezichtafdelingen doorgaans duidelijk, maar bij de bevolking, gemeentebestuurders, andere gemeentelijke afdelingen en politiemensen, is dikwijls minder duidelijk waar ‘stadstoezicht’ nu precies voor staat en wat ze wel en niet kunnen of mogen. Her en der bestaat nog het niet met de werkelijkheid overeenstemmende beeld van een stadswachtenorganisatie met ‘gesubsidieerd wandelende werklozen’. Plat gezegd het beeld van ‘kneusjes’ die geen bevoegdheid hebben en die ‘dus’ niet serieus genomen te hoeven worden, omdat ze ‘toch niks mogen’. Dit beeld vervaagt langzamerhand, maar het is nog niet weg. Dus de professionalisering van het stadstoezicht (met boa’s e.d.) is niet overal goed ‘geland’. Het gesignaleerde tekort aan duidelijkheid over profiel en positionering heeft ook nog een ander effect. Gemeentelijke toezichthouders worden soms (ten onrechte) gezien als een soort ‘Haarlemmer olie’. Een oplossing voor bijna alle problemen. Dat uit zich zowel in de roep om toezichthouders in te zetten voor taken die welbeschouwd voor de politie zijn, als voor oneigenlijke taken, zoals objectbewaking of het inzetten als ‘boodschappenjongens’. Kortom, het imago strookt niet altijd met de identiteit van het stadstoezicht. Dat schaadt de kwaliteit. De beleidstheorie geeft aan dat de bejegening van het publiek en communicatie bepalend zijn voor de beeldvorming bij publiek en belanghebbenden. Het helpt dus als het stadstoezicht meer ‘smoel’ krijgt. Een duidelijker profiel waarmee men zich vanuit de ware identiteit weet te positioneren als een handhavende instantie, aanvullend op de politie. Een positie met bekende en gerespecteerde taken en rollen. Stadstoezicht heeft dus baat bij een ‘steviger’ profiel. Dat laatste moeten we niet verwarren met harder optreden, want daar gaat het niet om. De tweede reden voor strategische positionering en koersbepaling is de steeds veranderende ‘omgeving’ waarin toezichtorganisaties zich bevinden. Het kerntakenbeleid van de politie en discussies over de komst van een ‘nieuwe gemeentepolitie’ (waarbij men doelt op stadstoezicht) zijn strategische bewegingen die vragen om een strategisch antwoord van het bestuur en het management van de gemeente. Er is dus aanleiding voor een steviger strategisch management van het stadstoezicht. Strategisch management van het stadstoezicht Het stadstoezicht kan aan impact winnen door het duidelijker te profileren en te positioneren. Profileren in de zin van het karakteriseren/typeren van de identiteit van het stadstoezicht en op die manier een scherper omlijnde positie op het speelveld innemen. Een herkenbare positie op het gemeentelijke ‘speelveld’, met bekende en gerespecteerde taken en rollen. Stadstoezicht heeft dus baat bij een ‘steviger’ profiel. Het gaat om een door de omgeving gekend ‘signalement’ van een afdeling die vanuit een visie op toezicht en handhaving en een missie werkt aan haar doelen. Daarvoor zijn nodig strategisch management en aanvullend daarop de marketing van de handhaving. Dat laatste voor het kennen van de doelgroepen en hun drijfveren en het ‘aan de man brengen’ van de toezichtafdeling en haar doelen en taken. Laten we dus eerst eens met een strategische ‘bril’ naar de ‘handhavende gemeente’ kijken, want dat werkt verhelderend, zowel terugblikkend als in de vorm van een vooruitblik. Daarna volgt een voorstel om vanuit het hier en nu op weg te gaan. Een terugblik We hebben gezien dat de tien gemeenten zijn overgestapt op daadwerkelijke handhaving in het publieke domein (het is aannemelijk dat dit in veel meer gemeenten is gebeurd). Welbeschouwd is dit een reactie op een strategische beslissing van de Nederlandse politietop, namelijk het terugtrekken op wat zij noemt haar kerntaken (de handhaving van de openbare orde, de opsporing van –zwaarderestrafbare feiten en noodhulp). Op zich een begrijpelijke beslissing, want de schaarse politiecapaciteit werd voorheen kwistig ingezet op taken die heel goed door anderen dan dure agenten kunnen worden uitgevoerd. De politie als ‘Haarlemmer olie’. Vermoedelijk heeft dat een mate van ‘achteroverleunen’ van andere organisaties tot gevolg gehad, waaronder gemeenten, maar dit terzijde.

58

De ‘terugtred’ van de politie confronteerde de gemeenten met een ‘vacuüm’ aan de ‘onderkant’ van 81 het toezicht. Dit is een treffend voorbeeld van wat Johnson e.a. een strategic drift noemen. Een strategic drift is de neiging van een organisatie om de strategie stapsgewijs en onder invloed van historische en culturele invloeden (de dwang der gewoonte) te ontwikkelen, maar die haast ongemerkt faalt in het tijdig inspelen op veranderingen in de omgeving. Gemeenten waren (en sommige zijn nog steeds) niet gewend aan het gegeven dat zij nu in beginsel zelf ook een taak hebben in de handhaving in het publieke domein, want, zo is de gedachte; daar is de politie toch voor? Maar ja, wie handhaaft de leefbaarheidregels als de politie dat niet meer doet? Bij een strategic drift kunnen grofweg twee dingen gebeuren: 1. Men ‘mist de boot’, al dan niet bewust. 82 2. Men past zich alsnog aan op de verandering. Dit noemt men ‘transformationele verandering’ . Vooral de grotere gemeenten hebben dit laatste gedaan en zijn overgegaan tot de vorming van eigen ‘stadstoezicht’. Ambities om als gemeente zelf meer invloed te kunnen uitoefenen op de leefbaarheid in de stad hebben hier waarschijnlijk ook een rol gespeeld. En ook dat zijn strategische beslissingen, als reactie op de strategische verandering tengevolge van het genoemde besluit van de politietop. Maar er zijn ongetwijfeld gemeenten die niet of nauwelijks hebben ingespeeld op de veranderingen. Een vooruitblik Kijkend naar de toekomst zijn verschillende scenario’s denkbaar die vragen om een antwoord. Een scenario: het kerntakenbeleid van de politie schrijdt verder voort en meer handhavingtaken komen bij de gemeente te liggen. Ander scenario: de politie keert terug op haar schreden en gaat zich weer bemoeien met ‘kleine ergernissen’, als blijkt dat de kerntaken haar teveel op te ‘afstand’ plaatst van de samenleving. Scenario 3: het openbaar bestuur en het politiebestel gaan drastisch op de schop; herindeling in grotere streekgemeenten en de vorming van een nationale politie, gecombineerd met drastische bezuinigingen die gemeenten verleiden tot het meer ‘op afstand zetten’ van diensten en het privatiseren/openbaar aanbesteden van werken. Scenario 4: vult u zelf maar in. De maatschappelijke ontwikkelingen zullen de komende decennia vermoedelijk ingrijpend veranderen. Denk aan ‘Europeanisering’, digitalisering en technologische ontwikkeling, de vergrijzing, uittredende ‘babyboomers’, de ontvolking van het platteland, verstedelijking, en ‘megabezuinigingen’. Stelt u zich de ingrijpende gevolgen voor op mens, samenleving, het bestuur en … de handhaving van de regels. De vraag is wat gaat ‘het worden’ en hoe kan men zich prepareren op een onzekere toekomst? Een begin maken Laten we beginnen in het hier en nu. In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat de huidige juridische begrenzing van het stadstoezicht redelijk scherp is. Daarbinnen heerst een vrij grote beleidsvrijheid om het stadstoezicht te positioneren. Laten we ons hier beperken tot deze bestaande ‘speelruimte’. We concludeerden in het vorige hoofdstuk dat de onderzochte gemeenten op de goede weg zijn, maar dat men ‘er nog niet is’. De beleidstheorie geeft aan dat de bejegening van het publiek en communicatie bepalend zijn voor de beeldvorming bij publiek en andere belanghebbenden. Dit heeft een relatie met de legitimiteit van de handhaving, maar vermoedelijk ook op de regelnaleving (zichtbaarheid, gepercipieerde pakkans). En daarvoor helpt het als het stadstoezicht zich vanuit een duidelijkere ‘identiteit’ weet te profileren en te positioneren en zich dienovereenkomstig manifesteert waardoor een sterker imago groeit. Vandaar het pleidooi voor het strategisch management van het stadstoezicht. Kort gezegd: ontwikkel 83 een visie, een missie, doelen en de ‘strategische mogelijkheden’ van de organisatie. Ook het gebruiken van marketingtechnieken, zoals doelgroepenanalyse en het beter ‘verkopen’ van het beleid, is van belang. Hier komt de beeldvorming en communicatie weer ‘om de hoek kijken’. De ‘Leidraad voor de versterking van gemeentelijke handhaving in het publieke domein’ in de bijlage mag hierbij dienen hulpmiddel.

81 82 83

Johnson, Scholes & Whittington (2008), p. 179-180. Ibidem.

Johnson, Scholes & Whittington (2008), p. 9, 13.

59

Slotwoord In overeenstemming met onze onderzoeksambitie heeft de rondgang langs de tien gemeenten een aantal inzichten opgeleverd op grond waarvan hierboven voorstellen voor versterking van het toezicht zijn gegeven. Hopelijk zullen deze adviezen hun weg vinden in de beroepspraktijk. Overigens, waar het gaat over de verbetering van de kwaliteit van de handhaving, mag men de hulpmiddelen, zoals de Zelftest Professionaliteit en de Stijlwijzer van het CCV, beslist niet missen. Ook het invoeren van kwaliteitsmanagement volgens het certificaat van de ISO 9001 norm (zoals dat in Den Bosch gebeurt) is een manier om sturing te geven aan verbeteringen. Als er iets duidelijk geworden is in deze studie dan is het dat handhaven een vak is. Aan het einde van deze onderneming is, nu het stof als het ware is neergedaald, een woord van bewondering op zijn plaats voor de bij dit onderzoek betrokken toezichtafdelingen. Het is mooi om te zien dat het zelfbewuste organisaties zijn die hun plek in het handhavinglandschap hebben gevonden. Dat het nog beter kan, doet daar niet aan af. Bij de ontwikkeling van het moderne stadstoezicht, dat zich in 15 tot 20 jaar tijd heeft voltrokken, is er ongetwijfeld een groot beroep gedaan op de pioniersgeest van de mensen die het stadstoezicht op poten hebben gezet. Hoe de toekomst er ook uit moge zien; er ‘staat’ nu wel wat in die tien gemeenten! ‘In de handhaving is behoefte aan theorievorming en empirisch onderzoek’, zo citeerden we professor Janssens (pagina 13). De vorming van de hier gepresenteerde beleidstheorie mag in dat opzicht weliswaar gelden als een bescheiden poging van dat eerste. Maar of het stadstoezicht volgens deze theorie werkelijk effectief en legitiem zal zijn, dat zal nader empirisch onderzoek moeten uitwijzen. Laat dit onderzoeksresultaat daartoe een uitnodiging zijn.

60

Bronvermelding

Bressers, H, Th. De Bruijn, D.J. Fikkers en P. Stapersma. Evaluatie handhaven op niveau. CSTM Universiteit Twente, 2006. Couvret, Ellen, Sibolt Mulder. Stijlkeuzes in de handhaving. De rol van waarden bij burgers en Bedrijven bij de keuze in handhavingstijl. Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2008. Erp, Judith van, Informatie en communicatie in het handhavingsbeleid. Inzichten uit wetenSchappelijk onderzoek. Boom Juridische uitgevers. Den Haag, 2007. Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving. De Tafel van elf, een veelzijdig Instrument. Den Haag, 2006. Eysink Smeets, M. , Public Reassurance. In een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving. Lectorale rede, Hogeschool Inholland, 2008. Fischer, F. , Politics, values and public policy. The problem of methodology. Boulder, Colorado 1980. Frissen, P.H.A. , De staat van verschil. Een kritiek van de gelijkheid. Van Gennep Amsterdam, 2007. Gemeente Alkmaar, Eindrapportage evaluatie stadstoezichthouders Alkmaar, collegebesluiten van 6, 14 en 21 maart 2000, stuknr. 5812. Gemeente Alkmaar, Nota opwaardering stadstoezicht, collegebesluit 8 maart 2005, nr. 22325. Gemeente Alkmaar. Omnibusonderzoek Inspecteurs stadstoezicht. Afd. Onderzoek & statistiek, 2007 en 2009. Gemeente Dordrecht . De mond als enig wapen, 20 jaar stadswacht. Dordrecht, 2009. Gerritzen-Rode, P.W.A. en I.C. van der Vlies, Beginselen van bestuursrecht. 1992. Graaf, H. van de, R. Hoppe, Beleid en Politiek; een inleiding in de beleidswetenschap en beleidskunde. Muiderberg, 1989. Hartmann, A.R. Strafbeschikking en bestuurlijke boete: wildgroei in de handhaving? Justitiële Verkenningen, jaargang 31, nr. 6, 2005. Hoekstra, Rink. The use and usability of inferential techniques. Proefschrift RU Groningen, 2009. Hoeven, J. van der , De drie dimensies van het bestuursrecht. VAR reeks nr. 100, 1990. Vereniging voor Administratief Recht. Johnson, Gerry, Kevan Scholes, Richard Whittington. Exploring corporate strategy. th 8 Edition. Prentice Hall. 2008. Kuypers, G. , ABC van een onderzoeksopzet. Muiderberg, 1989. Ministerie van Justitie, Laveren tussen Scylla en Charybdis. Den Haag, 2005. Ministerie van Justitie. Gids programmatisch handhaven voor decentrale overheden. Den Haag 2006. Ministerie van Justitie, Servicecentrum handhaving, Handhaving overlast in het publieke domein: Bestuurlijke boete, strafbeschikking, of …? Den Haag, 2008.

61

Ministerie van Justitie, Implementatie bestuurlijke strafbeschikking. Den Haag, mei 2009. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Regeling extra werkgelegenheid voor Langdurig werklozen (Nr. WBJA/950004). Den Haag, 1995. Mulder, S. Stijlwijzer E5074/ TNS-NIPO, februari 2008. Ouwerkerk, Jaap, Frank van Harreveld en Joop van der Pligt. Streng doch rechtvaardig. Interactie tussen handhaver en gehandhaafde als determinant van regelnaleving, strafacceptatie en perceptie van rechtvaardigheid. Boom Juridische Uitgevers. Den Haag, 2009. Pel, A.A. van , Toezichthouders in Alkmaar. Een onderzoek naar de politiek-bestuurlijke inbedding en effecten van toezichthouders. Doctoraalscriptie bestuurskunde, Rijksuniversiteit Leiden, 1995. Pels, J.J. De bruikbaarheid van milieuconvenanten. Doctoraalscriptie politicologie, Universiteit van Amsterdam, 1993. Pirsig, Robert M. , Zen and the art of motorcycle maintenance, An inquiry into values. 1974. Nederlandse vertaling van Ronald Jonkers. Prometheus Amsterdam, 1976. Pligt, Joop van der, Wim Koomen, Frenk van Harreveld. Bestraffen, belonen en beïnvloeden. Een gedragswetenschappelijk perspectief op handhaving. Boom Juridische Uitgevers. Den Haag, 2007. Riel, C.B.M. van, Identiteit en imago, een inleiding in de corporate communication. Schoonhoven - Academic Service, 1992. Stokkom, B. van, Handhaven, eerst kiezen dan doen. Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en Beperkingen. Den Haag: Expertisecentrum Rechtshandhaving. Ministerie van Justitie, Handhaven (deelrapport I). Den Haag, 2004 Tak, P.J.P. Rechtsvorming in Nederland, een inleiding. Alphen aan de Rijn 1987.

62

BIJLAGEN

63

GEMEENTE

HOORN

GOUDA ALKMAAR

DELFT

DEVENTER

LEIDEN

ONDERWERP Inwonertal ca.

70.000

77.000

95.000

98.000

98.000

116.000

De gemeente ligt in de politieregio:

NHN

HM

NHN

HL

IJS

HM

Formatie (fte) boa

24 fte

27 fte

40 fte

30 fte

Formatie (fte) niet-boa

-

-

21 fte 16 parkeerboa 3,5 (camera)

5 fte

15 fte

35 fte 10 fiscaal 8 fte

Voldoende formatie?

Ja en nee. ja

ja en nee

nee

nee

ja en nee

Werkt voor regiogemeenten (* pilot Drank- en horecawet)

ja*

nee

nee

nee

nee

ja

Doel van het toezicht: Leefbaarheid Veiligheidsbeleving Feitelijke veiligheid naleving regels anders, dienstverlening bevolking

x x x x -

x x x x -

x x x x

x x x x

x x x x x

x x x x -

Handhavingbeleid gemeente

ja

nee

nee

ja

ja

nee

Karakter v/h toezicht: overwegend handhavend overwegend observerend informerend/overtuigend

x x x

x x -

x -

x -

x x -

x x x

Taken: toezicht houden op: aanbieden hh+bedrijfsafval fietsen in voetgangersgebied uitlaten van honden hanggroepjeugd

x x x x

x x x x

x x x x

x x x x

x x x x

x x x -

uitstallingen parkeerexcessen betaald-parkeren fiets parkeren/overlast

x x x x

x x x x

x x x -

x x x

x x x x

x x x

‘kleine’ milieuovertredingen Milieuvergunningen Recreatiescheepvaart uitgaansgebieden wildplassen

x x -

x -

x x -

x x -

x -

x -

horecavergunningen c.a. ontmanteling hennepplantages vuurwerkcontrole cameratoezicht

x x x -

x

x x x x

-

x x -

x -

Drank en horecawet Markten, havens, kermis Evenementen Anders

x x x -

x x x

x x

x x x

x -

x

Prioriteiten college/management Prioriteitstellen door college Prioriteiten min of meer permanent Prioriteiten periodiek heroverwogen

x x

x -

x x -

x x

x x

x x

Positionering t.o.v. politie duidelijk Samenwerkingsconvenant Afspraken driehoeksoverleg Duidelijke afspraken, maar onjuist beeld

ja nee -

ja ja -

ja nee -

je/nee nee ja x

ja nee x -

ja x

Operationele inzet bepaald door: meldingen burgers/Klantcontactcentrum handhavingbeleid verzoeken politie verzoeken gemeentelijke afdelingen uit peilingen en onderzoek bevolking Expliciete collegeprioriteiten anders

x x x

x x x

x x x x x

x x

x x x x x x -

x x x x -

64

-

-

GEMEENTE ONDERWERP

HOORN GOUDA

ALKMAAR

DELFT

DEVENTER

LEIDEN

Handhavingstrategie Bijna uitsluitend bekeurend Bijna uitsluitend informerend Bekeurend én informerend Met inzet communicatie-instr.

x x

x x

x -

x x

x x

x -

Met belonende/faciliterende act. Alternatieven voor handhaving Begunstigingstermijn toestaan Deregulering

-

x x x -

x

x x x x

-

-

Communicatie onderdeel strategie Geen ondersteunende communicatie Minder dan drie maal per jaar comm. Drie tot vijf maal per jaar comm Vijf tot tien maal per jaar comm. Meer dan tien maal per jaar comm. Gemeentelijke campagne normnaleving

x -

x x

x -

x x

x -

x -

Aard van de communicatie Projectmatig ondersteunend aan acties Campagnematig (normen en waarden) Combinatie projectmatig + campagne Anders

x x

x -

x -

x -

x x

x -

Bejegening publiek Richtlijnen voor bejegening

ja

ja

nee

ja

nee

nee

Opleiding en competenties Opleidingsniveau VMBO Opleidingsniveau MBO Bedrijfsopleidingen Competentieontwikkeling

x ja ja

x ja ja

x ja ja

x ja ja

x ja ja

ja ja ja

Politiebevoegdheden? Geweldbevoegdheid Veiligheidsfouillering Handboeien Wapenstok Pepperspray Pol. Bevoegdheden gewenst

Nee ja

nee nee

nee ja

nee nee

ja x x x (2 fte) nee

ja x ?

Communicatiemiddelen C-2000 met alarmknop C-2000 zonder alarmknop C-2000 met noodkanaal politie C-2000 zonder noodkanaal politie Andere communicatieapparatuur Raadplegen politiedagrapporten Briefing-informatie politie Boa Registratie Systeem Ander dagrapportagesysteem

x x -

x x x x x

x x x -

x x

x x

x x -

Tevredenheid informatie politie

nee

ja

nee

ja, maar

nee

ja

Tevredenheid samenwerking politie

nee

ja

ja, maar

ja

ja, maar

ja

Monitoren prestaties en resultaten Prestaties (interventies, sepots e.d.) Bekendheid, waardering Stadstoezicht Leefbaarheidindicatoren Prioriteitsvoorkeuren bevolking anders:

x x x -

x x x -

x x x -

x x x -

x x x -

in ontwikkeling

65

GEMEENTE

DORDRECHT

DEN BOSCH

NIJMEGEN

EINDHOVEN

Inwonertal ca.

120.000

137.000

165.000

212.000

De gemeente ligt in de politieregio:

ZHZ

BRN

GZ

BZO

Formatie (fte) boa

55 fte

56 fte

38 fte

Formatie (fte) niet-boa Voldoende formatie?

5 fte ja

19 fte excl. Parkeertoez. ja en nee

ja

22 fte nee

Werkt voor regiogemeenten

ja

nee

nee

ja

Doel van het toezicht: Leefbaarheid Veiligheidsbeleving Feitelijke veiligheid naleving regels anders, dienstverlening bevolking

x x x x

x x -

x x x x -

x x x x

Handhavingbeleid gemeente

ja

ja

ja

ja

Karakter v/h toezicht: overwegend handhavend overwegend observerend informerend/overtuigend

x x x

x -

x x x

x x -

Taken: toezicht houden op: aanbieden hh+bedrijfsafval fietsen in voetgangersgebied uitlaten van honden hanggroepjeugd

x x x x

x x x x

x x x x

x x x x

uitstallingen parkeerexcessen betaald-parkeren fiets parkeren/overlast

x x x

x x x (uitbesteed) x

x x x x

x x x x

‘kleine’ milieuovertredingen Milieuvergunningen Recreatiescheepvaart uitgaansgebieden wildplassen

x x x

x x

x x -

x

horecavergunningen c.a. ontmanteling hennepplantages vuurwerkcontrole cameratoezicht

x x

x x x

-

x

Drank en horecawet Markten, havens, kermis Evenementen Anders

-

x x x

x x x

x

Prioriteiten college/management Prioriteitstellen door college Prioriteiten min of meer permanent Prioriteiten periodiek heroverwogen

x

x -

x x

nee -

Positionering t.o.v. politie duidelijk Samenwerkingsconvenant Afspraken driehoeksoverleg Duidelijke afspraken, maar onjuist beeld

ja ja ja -

ja nee -

je/nee nee ja x

x

Operationele inzet bepaald door: meldingen burgers/Klantcontactcentrum handhavingbeleid verzoeken politie verzoeken gemeentelijke afdelingen uit peilingen en onderzoek bevolking expliciete collegeprioriteiten anders

x x x x -

x x x x x x x

x x

x x x x -

ONDERWERP

66

-

GEMEENTE

DORDRECHT

DEN BOSCH

NIJMEGEN

EINDHOVEN

ONDERWERP Handhavingstrategie Bijna uitsluitend bekeurend Bijna uitsluitend informerend Bekeurend én informerend Met inzet communicatie-instr.

x x

x x

x x

x -

Met belonende/faciliterende act. Alternatieven voor handhaving Begunstigingstermijn toestaan Deregulering

x x x -

x x

x x x x

x -

Communicatie onderdeel strategie Geen ondersteunende communicatie Minder dan drie maal per jaar comm. Drie tot vijf maal per jaar comm Vijf tot tien maal per jaar comm. Meer dan tien maal per jaar comm. Gemeentelijke campagne normnaleving

x x

x x

x x

x -

Aard van de communicatie Projectmatig ondersteunend aan acties Campagnematig (normen en waarden) Combinatie projectmatig + campagne Anders

x -

x -

x -

x -

Bejegening publiek Richtlijnen voor bejegening

nee, maar …

ja

ja

ja

Opleiding en competenties Opleidingsniveau VMBO Opleidingsniveau MBO Bedrijfsopleidingen Competentieontwikkeling

x ja nee

x ja nee

x ja ja

x ja ja

Politiebevoegdheden? Geweldbevoegdheid Veiligheidsfouillering Handboeien Wapenstok Pepperspray Pol. Bevoegdheden gewenst

nee twijfel

ja x x x x in aanvraag ja

ja x x x ja, maar …

nee nee, mits …

Communicatiemiddelen C-2000 met alarmknop C-2000 zonder alarmknop C-2000 met noodkanaal politie C-2000 zonder noodkanaal politie Andere communicatieapparatuur Raadplegen politiedagrapporten Briefing-informatie politie Boa Registratie Systeem Ander dagrapportagesysteem

x x

x (x) x -

x x x x

x -

Tevredenheid informatie politie

ja, maar …

ja, maar …

ja

ja, maar

Tevredenheid samenwerking politie

ja, maar …

ja

ja

ja

Monitoren prestaties en resultaten Prestaties (interventies, sepots e.d.) Bekendheid, waardering Stadstoezicht Leefbaarheidindicatoren Prioriteitsvoorkeuren bevolking

x x x x

x x x -

x x -

x -

67

68

Leidraad ‘Tafel van Vijf’ versterking van gemeentelijke handhaving in het publieke domein Om gemeentelijke toezichtafdelingen handvatten te bieden voor het toepassen van de ‘Tafel van Vijf’ volgen hierna een aantal praktische wenken. Deze kunnen behulpzaam zijn zowel voor startende als bestaande stadstoezichtorganisaties. Bepaal de operationele handhavingambitie Formuleer een handhavingopgave met een prioriteitsvolgorde. Schat de netto mensuren toezicht in die voor de stad als geheel gemiddeld beschikbaar/nodig zijn. Maak een fictief dienstrooster van een maand voor uw gemeente gelet op de handhavingopgave. Maak een kosten-batenanalyse en bepaal hiermee de operationele handhavingambitie. Maak de handhavingambitie cijfermatig en grafisch zichtbaar (voor een beter begrip). Formuleer operationeel handhavingbeleid in termen van stijldifferentiatie en consistente handhaving. 84

Maak een ‘signalement’ , ga positioneren en professionaliseren Maak een ‘signalement’ van de afdeling in 10-15 regels met daarin: missie, doel en intenties. Positioneer de afdeling met een stuk of 5 a 6 ‘piketpaaltjes’ laat die het doen en laten dicteren. Professionaliseer personeel en organisatie, de informatievoorziening en de uitrusting. Maak een samenwerkingsprotocol met de politie en het openbaar ministerie. Zorg dat taken, werkterrein, werkomstandigheden goed blijven afgestemd op de bevoegdheden. Zorg voor draagvlak en betrokkenheid van het bestuur en de leden van het driehoeksoverleg. Maak communicatie vast onderdeel van handhavingbeleid Zet in samenwerking met de communicatieafdeling een strategie uit voor de komende twee/drie jaar. ‘Communiceer’ steevast de identiteit van de afdeling en beïnvloed haar imago in die richting. Kies voor de beïnvloeding van de beeldvorming (het imago) twee communicatielijnen: a. ondersteunende communicatie; projectmatig of themagericht; b. zelfstandige op naleving gerichte communicatie; campagnematig. Hanteer een educatieve (voorlichtende), dreigende en normatieve stijlen, maar wel met mate. Kies voor de ‘kracht van de herhaling’: bijvoorbeeld een vaste colom in de gemeentelijke stadskrant. Maak een bejegeningprotocol Formuleer een bejegeningprotocol dat aansluit op het signalement van de afdeling. Formuleer een bijpassend competentieprofiel voor toezichthouders. Stuur op de competentieontwikkeling van het personeel op regelmatige basis. Laat toezichthouders in duo dienst doen en bevorder intervisie en coachen ‘on the job’. Train het personeel regelmatig op houding, communicatie en weerbaarheid. Laat bejegening en houding regelmatig terugkomen in het werkoverleg. Sta zo mogelijk een begunstigingstermijn toe aan overtreders. Creëer alternatieven voor handhavend toezicht Analyseer veel voorkomende overtredingen en bedenk alternatieven voor handhaving. Introduceer belonende elementen, zoals faciliteiten die mensen helpen bij gewenst gedrag. Overweeg fysieke maatregelen om gewenst gedrag af te dwingen zonder handhaving. Schaf overbodige, twijfelachtige of niet-handhaafbare regels (zo mogelijk) af. Laat stadstoezicht adviseren over de handhaafbaarheid en passendheid van nieuwe regelgeving. Monitoren ‘Meten is weten’: zorg voor goede stuur en verantwoordingsinformatie. Meet periodiek op een aantal kritische prestatie-indicatoren”: - Maatschappelijke baten; bekendheid en waardering van de bevolking voor het stadstoezicht - Leefbaarheidindicatoren en prioriteitsvoorkeuren van inwoners. - Veiligheidsbeleving in relatie tot stadstoezicht. Meet de output (‘productie’), interventies, klachten, sepots. Meet de neveneffecten, zoals geweldincidenten, vermijdinggedrag etc. 84

Het signalement staat voor de identiteit van de afdeling.

69

!

"

Jan Pels (Stadstoezicht Alkmaar), Alkmaar december 2009. Het onderzoek richt zich op het toezicht en de handhaving door gemeentelijke toezichthouders in het publieke domein. De centrale vraag is hoe het stadstoezicht kan worden versterkt. We kijken vooral naar gemeenten met meer dan 50.000 inwoners, omdat we veronderstellen dat daar relatief meer leefbaarheidproblematiek wordt ervaren en de gemeente meer middelen heeft om er iets aan te doen. De navolgende vragen zijn bedoeld om een beeld te vormen van hoe het toezicht in uw gemeente feitelijk is opgezet. Ik verzoek u vriendelijk deze vragen in te vullen, opdat ik de vragenlijst ingevuld mee terug kan nemen. In het interview komen de vragen aan de orde en wordt hierover doorgevraagd om de achtergronden te verhelderen. Het interview duurt ongeveer een uur.

#"

$

!

&"

'

!

!

%

% !!!!!!!!!

("

)

!

%

"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ## *"

+ $

% #

% & '& % & & & # & ' # ( & ) #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ,"

$ $

! # * & & -

-"

$

%

*

*

'

* +

,

' #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! .!

!

70

%

&

+ $

. # & ' *

'

#

&

' '

&

.

/ # #

& ' .#

,* + # /

*

'

&

#

# &

# * &

* &

&

(

*

*

#

'

#

#

#* *

& #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! /"

*

)

0

' # * "!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1"

+

% &

0

* 0

& # #

#

' #&

, *

#

*

#"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

71

%

2"

$ $

! # #

!

!

!!!!!!!! ' & !!!!!!!!! ' & !!!!!!! ' ' ' +& !!!! ' #"!!!!! ' & !!!!! ' 1 * "!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

#3"

&

+ $

% # . " #

##

#

' & # # 2 #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! * "!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! . * & * #& & #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1 * "!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #

##"

'&

+&

' %

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

72

%

#&"

4 (

!

5

6%

#

3 #" & ' & # 2 #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! * "!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #("

+ $

!

6

%

# # ##

# &

# & # & ' & ' * * "!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #*"

)

!

7

& &

& #

% & #

& -

4

'

'

5

* * + & '' * " !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! & # * " !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! & # # ' * '' #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #," $

% '

" # # # # # .'

&

#

* & # & # & # & #

' ' /

# *

73

* * * *

* * *

*

*

#-"

+ $

% # *

* *

*

*

' / * #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #/"

*

+ $ # # & & * '

.

! #

%

'1% #

#"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #1"

+

!

%

%$( $( 6 )% 5%7 #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #2"

$

!

%

"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! &3"

)

!

%

"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

&#"

) $

!

% #

# # # '

#

* * # #

# &&

& #

*

# # ' # * ' # & # #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! &&

74

&&"

8

!

#& #&

#

# !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! &("

) 7

9 #

!

'

&

8

9

O Van gemeente naar politie: informatie over criminaliteit en verdachte situaties of personen. O Van gemeente naar politie: rapportage van surveillance en/of observatieverzoeken. O Van de politie naar de gemeente: informatie over dreiging van acuut gevaar (overvalalarm) O Van de politie naar de gemeente: informatie t.b.v. surveillance en/of observatieverzoeken. O toelichting ……………………………………………………………………………………………….. ……………………………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………………………… 24.

Welke communicatiemiddelen gebruikt uw afdeling?

O O O O

C-2000 communicatieapparatuur, met alarmknop C-2000 communicatieapparatuur, zonder alarmknop C-2000 communicatieapparatuur, met noodkanaal politie C-2000 communicatieapparatuur, zonder noodkanaal politie

* ' '

&,"

* # #

&

#

:

(

9

#& #&

:

;2

!

%

+ * * ' + * * !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

&-"

'

.!

! # *

& # '&

% &

&

# #

*

#

*

* * # & # # * #"!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ……………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………….

75