EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 4.3.2016 COM(2016) 120 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ A RADĚ Plán návratu k Schengenu
CS
CS
1. Úvod Schengen je jedním z hlavních výdobytků evropské integrace. Vytvoření prostoru bez vnitřních hranic, který umožňuje volný pohyb osob a zboží, přineslo značný prospěch lidem i firmám v Evropě. Schengen je jeden z hlavních prostředků, díky kterým mohou evropští občané požívat svých svobod a vnitřní trh prosperuje a rozvíjí se. V posledních měsících se však tento systém do základů otřásl kvůli uprchlické krizi v rozsahu, jaký nemá od druhé světové války obdoby. Konflikt a krize v Sýrii a jiných oblastech regionu způsobily rekordní příliv uprchlíků a migrantů do Evropské unie, což odhalilo závažné nedostatky na některých úsecích vnějších hranic Unie a vedlo k tomu, že některé členské státy začaly tyto osoby propouštět do dalších zemí. Důsledkem je vytvoření trasy přes západní Balkán, po které mohou migranti rychle postupovat na sever. Následně několik členských států znovu zavedlo dočasné kontroly na vnitřních hranicích, čímž zpochybnily řádné fungování schengenského prostoru volného pohybu a ohrozily jeho přínos pro evropské občany a evropskou ekonomiku. Obnovení schengenského prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích má proto pro Evropskou unii jako celek zásadní význam. Tuto skutečnost uznala Evropská rada na svém zasedání ve dnech 18. a 19. února, z nějž vyplynul jasný mandát obnovit společnými silami běžné fungování schengenského prostoru, a to s plnou podporou pro členské státy v nejsložitější situaci1. Aby se schengenský systém správy hranic vrátil do normálního stavu, jsou třeba opatření ve třech oblastech. Za prvé, je nutné učinit kroky k nápravě závažných nedostatků zjištěných v tom, jak Řecko spravuje svoji vnější hranici. Členské státy, agentury EU a Komise by Řecku měly v tomto ohledu pomáhat. Za druhé, propouštění osob do dalších zemí musí skončit. Členské státy musí přijmout odpovědnost a dodržovat právo EU, jak pokud jde o udělování přístupu k azylovému řízení osobám žádajícím o azyl, tak co se týče odepírání vstupu na hranici osobám, které nesplňují podmínky vstupu. Podle práva EU nemají žadatelé o azyl právo vybírat si členský stát, který přizná ochranu. Za třetí, současná různorodá jednostranná rozhodnutí o znovuzavedení ochrany hranic musí být nahrazena koordinovaným přístupem k dočasnému znovuzavedení ochrany hranic. Cílem je ukončit všechny kontroly na vnitřních hranicích co nejdříve, nejpozději však do prosince 2016. Schengenský hraniční kodex takovýto koordinovaný přístup výslovně umožňuje. Současná krize rovněž zdůraznila úzké strukturální vazby mezi správou hranic a souvisejícími oblastmi. Neprovádění kontrol na vnitřních hranicích by mělo být spojeno s utvářením společné politiky v oblasti azylu, přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic, která je založena na solidaritě mezi členskými státy a je spravedlivá vůči státním příslušníkům třetích zemí2. Je proto nezbytné, aby byl dojednán a nejpozději do června legislativně upraven vznik evropské pohraniční a pobřežní stráže, aby mohla tato stráž od léta fungovat a Evropská unie mohla plnit svůj závazek společné odpovědnosti za ochranu vnějších hranic. Za účelem obnovení důvěry nutné pro opětovné fungování schengenského prostoru v plném rozsahu je třeba řešit i 1
2
Bod 8 písm. e): „Rada dne 12. února 2016 přijala doporučení. Je důležité obnovit společnými silami běžné fungování schengenského prostoru, a to s plnou podporou pro členské státy čelící složité situaci. Musíme opět dosáhnout stavu, kdy všichni členové schengenského prostoru plně uplatňují Schengenský hraniční kodex a na vnějších hranicích odepírají vstup státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují podmínky vstupu nebo nepožádali o azyl, přestože k tomu měli příležitost, s přihlédnutím ke specifickým podmínkám na námořních hranicích, a to i prováděním programu EU-Turecko.“ Ustanovení čl. 67 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
2
související problémy nad rámec ochrany hranic, jak se uvádí ve sdělení Komise ze dne 10. února 20163. Jde zejména o podstatné snížení přílivu nelegálních migrantů do Řecka prostřednictvím spolupráce s Tureckem na úplném provedení společného akčního plánu a také s podporou NATO. Za účasti Řecka se musí postupně obnovit používání stávajících dublinských pravidel podle doporučení Komise ze dne 10. února4. Zároveň je třeba tato pravidla do budoucna zlepšit se zřetelem na cíl solidarity a spravedlivého rozdělení nákladů mezi členské státy. Nouzové mechanismy pro relokaci, které fungují již od září 2015, musí vykázat konkrétní výsledky v podobě přemístění většího počtu osob z Řecka. Osoby bez práva na pobyt v Evropské unii musí být účinně navráceny. Souhrn těchto opatření prováděných koordinovaným způsobem položí základy pro to, aby nejpozději od konce roku 2016 fungoval schengenský prostor opět obvyklým způsobem. Tento plán stanoví opatření, která je třeba k dosažení tohoto cíle přijmout. 2. Cena za zrušení schengenského prostoru Znovuzavedení trvalých kontrol na vnitřních hranicích EU by nevyřešilo problémy způsobené migrační krizí a navíc by pro EU i jednotlivé členské státy znamenalo obrovské hospodářské, politické a sociální náklady. Mohlo by také ohrozit justiční a policejní spolupráci, která se stala jedním z hlavních přínosů schengenského systému. Stabilizace schengenského systému využitím jeho ochranných mechanismů má zásadní význam pro zajištění následného zrušení veškerých kontrol na vnitřních hranicích. V opačném případě by občané byli připraveni o obrovské výhody plynoucí z volného pohybu přes hranice a celému hospodářství EU by navíc oslabením jednotného trhu vznikly značné ekonomické náklady5. Z ekonomického hlediska Komise odhaduje, že obnovení plné ochrany hranic s cílem kontrolovat pohyb lidí v schengenském prostoru by pro evropské hospodářství znamenalo okamžité přímé náklady v rozmezí od 5 do 18 miliard EUR ročně6. Ačkoli by tyto náklady nesli především někteří aktéři a regiony, nevyhnutelně by zasáhly celé hospodářství EU. Volný pohyb zboží v EU má v současnosti hodnotu více než 2 800 miliard EUR a z hlediska objemu představuje 1 700 milionů tun. Hraniční kontroly by se nejvíce a nejrychleji projevily v silniční přepravě zboží, kde by roční přímé náklady vzrostly o 1,7 až 7,5 miliardy EUR. Členské státy jako Polsko, Nizozemsko nebo Německo by pocítily zvýšení nákladů na silniční přepravu zboží v hodnotě více než 500 milionů EUR, zatímco podniky v jiných zemích, například ve Španělsku nebo České republice, by na dodatečných nákladech zaplatily přes 200 milionů EUR. Tyto náklady by obzvláště poškodily odvětví, která vykazují nízké marže anebo kde doprava tvoří vysoké procento nákladů. Postiženo by mohlo být zejména 3
4
5
6
Sdělení Komise o aktuálním stavu provádění prioritních opatření v rámci Evropského programu pro migraci (COM(2016) 8510 ze dne 10. února 2016). Doporučení Komise určené Řecké republice o naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013, C(2016) 871 ze dne 10. února 2016. Podle France Stratégie by mohl obchod mezi zeměmi v schengenském prostoru v důsledku trvalého opětovného zavedení kontrol na vnitřních hranicích klesnout až o 10 %. Další studie (Bertelsmann Stiftung, Study on Departure from the Schengen Agreement. Macroeconomic impacts on Germany and the countries of the European Union (Odklon od Schengenské dohody. Makroekonomické dopady na Německo a země Evropské unie), únor 2016) prokázala, že při obnovení ochrany hranic by hospodářská výkonnost EU jako celku byla za deset let o 500 miliard EUR až o 1,4 bilionu EUR nižší, než pokud by se tak nestalo. Odhad pro silniční nákladní dopravu, přeshraniční mobilitu cestujících, turistický ruch a související administrativní náklady na hranicích.
3
zemědělství, chemický průmysl nebo přeprava surovin. Ve střednědobém horizontu by náklady na dopravu, jež v důsledku zpoždění při hraničních kontrolách nepřiměřeně rostou, mohly ohrozit efektivní rozvoj hodnotových řetězců v EU a konkurenceschopnost unijního hospodářství jako celku. V EU cestuje každý den za prací přes hranice 1,7 milionu pracovníků. Ztrátu, kterou by utrpěli tito pracovníci a další cestující nebo jejich firmy v podobě ztraceného času, lze vyčíslit na 1,3 až 5,2 miliardy EUR. Co je však důležitější, dlouhé čekání na hranicích by lidi odradilo od hledání pracovních příležitostí v jiné zemi a snížilo počet potenciálních pracovníků. Ve střednědobém horizontu by tak mohla poklesnout hospodářská účinnost některých regionů7. Komise odhaduje, že počet nocí strávených v EU turisty by se mohl snížit o 13 milionů v důsledku omezení turistických zájezdů po schengenském prostoru kvůli zdlouhavým hraničním kontrolám, přičemž celkové náklady v odvětví cestovního ruchu by dosáhly 1,2 miliardy EUR. Jestliže by hraniční kontroly přinesly i roztříštění společné vízové politiky EU, mohl by se potenciální dopad na cestovní ruch znásobit (v rozmezí od 10 do 20 miliard EUR). Cestovní agentury, které se snaží minimalizovat počet zemí navštívených bohatými turisty ze vzdálených zemí (například turisty z Asie), by poškodily všechny turistické destinace v EU, s výjimkou těch nejoblíbenějších. Vzhledem k nutnosti zvýšit počet pracovníků provádějících kontroly na hranicích by administrativní náklady státních správ vzrostly o 0,6 až 5,8 miliardy EUR. Investice do nezbytné infrastruktury by stály dalších několik miliard EUR. Náklady uvedené výše většinou odrážejí účinky hraničních kontrol, které jsou přímé a prvního řádu. Ve střednědobém horizontu mohou být podstatně vyšší náklady nepřímé, neboť dopad na obchod, investice a mobilitu uvnitř Unie by byl bezprecedentní. Z pohledu občanů by obnovení hraničních kontrol uvnitř EU zasáhlo svobodu cestování, což je jeden z nejváženějších úspěchů EU. Hrozí, že by byl zničen jeden z hlavních výdobytků evropské integrace a ohroženo budování společného evropského prostoru. 3. Zajištění ochrany vnějších hranic Některé členské státy se v důsledku nevídané migrační a uprchlické krize potýkají se závažnými obtížemi, pokud jde o zajištění účinných kontrol na vnějších hranicích v souladu se schengenským acquis, přijímání přicházejících migrantů a provádění souvisejících administrativních úkonů. Tento vývoj má zvlášť výrazný dopad na Řecko, zejména vzhledem k jeho geografické poloze a k posunu migračních toků, s tím důsledkem, že Egejské moře je v současné době nejvíce exponovanou oblastí pro nelegální migraci. V roce 2015 vstoupilo v tomto úseku vnější hranice do schengenského prostoru nelegálně více než 868 000 osob. Masivní příliv migrantů je takové povahy, že by představoval značný tlak na ochranu vnějších hranic kteréhokoli členského státu. To však znamená, že současné nedostatky v ochraně vnějších hranic, kterou provádí Řecko, i v Řecku samotném se musí neprodleně řešit. Odpovědnost nese v první řadě Řecko, v konečném důsledku však celá Unie. Vnější hranice Řecka jsou zároveň vnějšími hranicemi každého člena schengenského prostoru. Obnovení 7
Podíl osob, které pravidelně dojíždějí za hranice, je obzvláště vysoký na Slovensku (5,7 %), v Estonsku (3,5 %), Maďarsku (2,4 %) a Belgii (2,3 %).
4
pevné vnější hranice v Řecku je nedílnou součástí širšího úsilí o stabilizaci azylové, migrační a pohraniční politiky v zemi, které zahrnuje i cíl navrátit Řecko do dublinského systému8. V současné krizi se projevily obecnější strukturální nedostatky ve způsobu, jakým jsou nyní chráněny vnější hranice Unie. V zájmu jejich vyřešení předložila Komise v prosinci 2015 ambiciózní návrh na zřízení evropské pohraniční a pobřežní stráže. Je zásadní, aby legislativní orgány, tedy Evropský parlament a Rada, přijaly navrhované nařízení co nejrychleji, nejpozději však v červnu, a stráž tak mohla zahájit činnost během léta s cílem zajistit vysokou úroveň ochrany vnějších hranic. Za tímto účelem je třeba podniknout následující kroky:
Členské státy by měly již nyní zahájit nezbytné přípravy pro povinné sdílení zdrojů.
V mezidobí by členské státy měly dobrovolně zvýšit podporu na společné operace agentury Frontex a na zásahy rychlé reakce na hranicích, zejména nyní v Řecku.
Agentura Frontex by se v mezích stávajícího mandátu měla v koordinaci s Evropskou agenturou pro kontrolu rybolovu a Evropskou agenturou pro námořní bezpečnost začít všemi možnými způsoby připravovat na vznik evropské pohraniční a pobřežní stráže. Měla by zejména podniknout přípravné kroky, aby evropská pohraniční a pobřežní stráž mohla hned po zahájení činnosti provádět první testy zranitelnosti (v rámci navrhovaných mechanismů hodnocení rizik a prevence), které by měly být dokončeny do září. To je obzvláště důležité, neboť migrační trasy se mohou měnit a všechny úseky vnějších hranic EU by měly být zabezpečené.
3.1. Řešení nedostatků zjištěných v oblasti správy vnějších hranic v Řecku Dne 2. února 2016 přijala Komise zprávu schengenského hodnocení vypracovanou na základě neohlášených návštěv na řecko-tureckých pozemních hranicích a na ostrovech Chios a Samos, které se uskutečnily ve dnech 10. až 13. listopadu 2015. Následně Rada dne 12. února 2016 přijala soubor 50 doporučení, jak by Řecko mělo napravit vážné nedostatky ve správě vnějších hranic9. Doporučení se týkají zejména zjišťování totožnosti, registrace a snímání otisků prstů nelegálních migrantů a dále ostrahy námořních hranic. Schengenský hodnotící mechanismus a Schengenský hraniční kodex stanoví pro řešení zjištěných závažných nedostatků jasný postup. Komise sice uznává, že od návštěv na místě v listopadu 2015 došlo ke zlepšení, nicméně dne 24. února 2016 přijala prováděcí rozhodnutí, kterým se stanoví doporučení ke zvláštním opatřením, která by mělo přijmout Řecko podle Schengenského hraničního kodexu10. Uvedená opatření mají zajistit, aby Řecko kompletně splnilo doporučení Rady. Jejich provedení by splnilo účel zajistit odpovídající ostrahu hranic (včetně odhalování a zajišťování osob), jakož i správné a úplné zjišťování totožnosti, registraci a přijímání státních příslušníků třetích zemí, kteří nelegálně překročili vnější hranici, a navracení osob, které ochranu 8
9
10
Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě: Zpráva o pokroku ve zřizování hotspotů v Řecku (COM(2016) 141; 4. března 2016). Prováděcí rozhodnutí Rady, kterým se stanoví doporučení k řešení závažných nedostatků zjištěných v roce 2015 při hodnocení uplatňování schengenského acquis v oblasti správy vnějších hranic Řeckem (12. února 2016). Prováděcí rozhodnutí Komise, kterým se stanoví doporučení ke zvláštním opatření, která by měla přijmout Řecká republika na základě hodnotící zprávy ze dne 2. února 2016 (C(2016) 1219 ze dne 24. února 2016).
5
nepotřebují. To se vztahuje i na zesílené výstupní kontroly na hranici mezi Řeckem a Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií. Tato opatření by tedy zabezpečila řádné fungování schengenského prostoru jako celku. V rámci stanoveném Schengenským hraničním kodexem budou muset být v zájmu obnovení řádného uplatňování schengenských pravidel na ochranu vnějších hranic v Řecku podniknuty následující kroky:
12. března 2016: Řecko by mělo předložit svůj akční plán (požadován nejpozději do měsíce po přijetí doporučení Rady). Do stejného dne (a poté jednou za měsíc) by Řecko mělo Komisi informovat o pokroku v provádění jejích doporučení ze dne 24. února 2016.
12. dubna 2016: Po konzultaci s odborníky z členských států, kteří se účastnili návštěv na místě v listopadu 2015, nejpozději však do měsíce po představení akčního plánu, Komise vypracuje hodnocení přiměřenosti akčního plánu, které předloží Radě. Ostatní členské státy budou vyzvány, aby se k akčnímu plánu vyjádřily.
11.–17. dubna 2016: Odborníci z členských států a Komise provedou schengenské hodnocení vzdušných, pozemních a námořních hranic Řecka11. Součástí programu pro hodnocení pozemních a námořních hranic jsou některé lokality navštívené v listopadu 2015 (pozemní hranice s Tureckem a ostrov Samos). Informace shromážděné při této hodnotící návštěvě budou k dispozici během několika dní po jejím ukončení.
12. května 2016: Nejpozději k tomuto dni má Řecko předložit zprávu o tom, jak provádí doporučení Rady.
Na základě všech informací, které získá, Komise neprodleně vyhodnotí, zda Řecko plní své povinnosti podle Schengenského hraničního kodexu a do jaké míry byly závažné nedostatky ve správě vnějších hranic v Řecku odstraněny. 3.2. Okamžitá pomoc Řecku Obtíže, s nimiž se Řecko při ochraně vnějších hranic potýká, mají dopad na Evropskou unii jako celek. Je proto nutné, aby ostatní členské státy projevily solidaritu a přijaly za řešení situace společnou odpovědnost. Řecku by měly pomáhat rovněž agentury EU a Komise. Konkrétněji řečeno, členské státy, agentury EU a Komise by měly Řecko podporovat při provádění doporučení, která pro tuto zemi vydala Rada a Komise12, zejména pokud jde o následující kroky:
11
12
Odborníci Komise, kteří působí v Řecku, by měli nadále úzce spolupracovat s příslušnými řeckými orgány a koordinovat činnost ostatních aktérů (Frontex,
Prováděcí rozhodnutí Komise, kterým se stanoví první část ročního programu hodnocení pro rok 2016 v souladu s článkem 6 nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis (C(2015) 8537 ze dne 9. prosince 2015). Podle plánu mají být součástí hodnocení návštěvy na těchto místech: letiště Atény, Soluň a Heraklion (vzdušné hranice), přístavy Pireus, Mytilini, Samos, Kos a Symi (námořní hranice), hraniční přechody Kipi, Pythio, Tychero, Kastanies, Fylakio, Didymoteicho, Evzonoi a Krystallopigi (pozemní hranice). Tabulka v příloze II uvádí přehled doporučení, na jejichž úplném a včasném provedení by se Komise a agentury EU měly podílet.
6
Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, Europol, vnitrostátní orgány ostatních členských států, mezinárodní organizace). Jedním z opatření by mělo být zajištění 100% identifikace a registrace všech vstupů (včetně systematických bezpečnostních kontrol na základě evropských databází13).
Zároveň s akčním plánem (nejpozději do 12. března) by Řecko mělo předložit jednoznačné posouzení potřeb. Ostatní členské státy, agentury EU a Komise tak mohou Řecku na základě zjištěných potřeb včas pomoci.
Frontex by měl potřeby Řecka okamžitě vyhodnotit a připravit další vyslání evropských jednotek pohraniční stráže. V případě potřeby by tato agentura měla nejpozději do 22. března vydat další výzvy k poskytnutí příspěvků.
Ostatní členské státy by pak měly převzít odpovědnost a nejpozději do deseti dnů na tyto výzvy reagovat poskytnutím lidských zdrojů a technického vybavení.
4. Uplatňování pravidel a konec propouštění osob 4.1. Konec propouštění osob a opětovné přemísťování osob do Řecka na základě dublinského nařízení Propouštění osob do dalších zemí není politicky ani právně přijatelné. V politické rovině Evropská rada v závěrech přijatých na zasedání ve dnech 18. a 19. února požaduje „ukončit propouštěcí přístup“. Namísto jednostranných rozhodnutí je nutné postupovat dohodnutým způsobem a zlepšit spolupráci a koordinaci zemí podél západobalkánské trasy. V právní rovině podle článku 6 směrnice o azylovém řízení14 platí, že pokud státní příslušník třetí země žádá o azyl v členském státu, včetně případů, kdy je žádost podána na hranici, musí členský stát poskytnout této osobě přístup k azylovému řízení. O otázce, zda bude tento členský stát odpovědný za zpracování konkrétní žádosti i nadále, se pak rozhodne podle příslušných ustanovení práva EU, zejména podle dublinského nařízení. V této souvislosti Komise ve sdělení ze dne 10. února zdůraznila, že aby společný evropský azylový systém řádně fungoval, musí existovat reálná možnost vracet žadatele o azyl do země, v níž poprvé vstoupili do EU („přemístění podle dublinského nařízení“), jak stanoví společně dohodnutá pravidla EU. Proto Komise dne 10. února také přijala doporučení s výčtem konkrétních kroků, které je nutno provést, aby se Řecko znovu začlenilo do dublinského systému15. K posouzení, zda jsou podmínky takové, aby mohly členské státy obnovit individuální přemísťování do Řecka podle dublinského nařízení, dojde na základě zpráv Řecka o pokroku při provádění doporučených opatření, jakož i jiných vstupů, např. zpráv Výboru ministrů Rady Evropy o výkonu rozhodnutí a zpráv Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), přičemž je třeba mít na paměti, že by počty a kategorie osob, které mají být přemístěny, měly odpovídat konkrétnímu dosaženému pokroku. Na své straně Komise tuto záležitost posoudí před červnovým zasedáním Evropské rady.
13 14
15
V souladu se závěry Evropské rady ze dne 18. a 19. února 2016, bod 8 písm. f). Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany. Doporučení Komise určené Řecké republice o naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013 (C(2016) 871 ze dne 10. února 2016).
7
Zároveň by členské státy měly odepřít vstup na vnějších hranicích státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují podmínky vstupu stanovené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu, včetně státních příslušníků třetích zemí, kteří nepodali žádost o azyl, ačkoli měli příležitost tak učinit. Členské státy, které dočasně obnovily kontroly na svých vnitřních hranicích, by měly odepřít vstup státním příslušníkům třetích zemí nesplňujícím podmínky vstupu, i na těchto vnitřních hranicích. To platí bez ohledu na to, zda má státní příslušník třetí země úmysl požádat o azyl v jiném členském státě. Přístup spočívající v propouštění osob do dalších zemí je neslučitelný se schengenskými a dublinskými pravidly, vybízí k druhotnému pohybu osob a měl by být ukončen. Narušuje také fungování mechanismu pro relokaci, a je tak jedním z důvodů, proč jsou doposud rozhodnutí o relokaci špatně prováděna. Koordinované ukončení tohoto přístupu je podmínkou pro fungování jak schengenského a dublinského systému, tak mechanismu pro relokaci. 4.2. Pomoc Řecku zvládat migrační tlaky Ve sdělení ze dne 10. února Komise uvádí, že se podél západobalkánské trasy objevila tendence postupného zpřísňování hraničních kontrol, která by mohla vést až k uzavření hranic. Tato tendence se zrychluje a vedla ke střídavému uzavírání hranice mezi Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií a Řeckem, k němuž dochází částečně v reakci na omezení či uzavření hranic v jiných zemích na trase. Vzhledem k tomu, že příliv migrantů do Řecka neustává, zvyšuje se počet migrantů pobývajících v této zemi. Je třeba urychleně učinit kroky k řešení rostoucí humanitární krize v Řecku a zmenšit migrační tlaky, kterým tato země čelí:
16
17
Provedení společného akčního plánu EU a Turecka a dobrovolného programu přijímání osob z humanitárních důvodů s Tureckem16 by mělo přinést rychlý pokles počtu osob přijíždějících do Řecka; čím více členských států se do tohoto programu zapojí, tím se zlepší vyhlídky na zvládnutí nelegální migrace v Egejském moři.
Počet nelegálních migrantů pobývajících v Řecku by mělo také snížit navracení osob, které nemají právo na pobyt a nepotřebují mezinárodní ochranu, do zemí původu a tranzitu, včetně Turecka. Řecko by mělo na základě platných readmisních dohod a s pomocí ostatních členských států urychlit zpětné přebírání osob, zejména s Tureckem.
Dohodnuté mechanismy pro relokaci jsou zásadním nástrojem ke zmírnění břemena členských států, které jsou pod největším tlakem, a obnovení řádu v oblasti řízení migrace. V případě Řecka jsou i nástrojem humanitární pomoci. Členské státy musí zvýšit četnost přemísťování a zrychlit administrativní úkony, přičemž však musí provádět řádné bezpečnostní kontroly17. Komise je připravena poskytnout administrativní a logistickou pomoc. V souladu s těmito mechanismy by členské státy také měly přijmout veškerá opatření s cílem zabránit druhotnému pohybu osob tím, že budou požadovat okamžitý návrat do členského státu relokace a přijmou v souladu s
Doporučení Komise o dobrovolném programu přijímání osob z humanitárních důvodů s Tureckem (C(2015) 9490 ze dne 15. prosince 2015). V souladu se závěry zasedání Evropské rady ze dne 18. a 19. února 2016, bod 8 písm. h).
8
právem Unie18 nezbytná preventivní opatření v oblasti přístupu k sociálním dávkám a opravným prostředkům.
Měla by se posílit humanitární pomoc Řecku a zjednodušit její poskytování prostřednictvím urychleného přijetí a provádění návrhu Komise na poskytování mimořádné pomoci uvnitř Unie.
Stupňování migračního tlaku v Řecku může v neposlední řadě vést k většímu využívání alternativních tras po širším balkánském regionu. Ke sledování migračních toků a předvídání veškerých změn trasy by EU měla využít všech prostředků, jež má k dispozici (informace od členských států, ESVČ, Komise, Frontex, družice systému Copernicus). Měla by také usilovat o užší koordinaci s případnými tranzitními zeměmi, jako je Albánie, Černá hora a Bosna a Hercegovina. 5. Ochrana vnitřních hranic: od různorodých opatření k jednotnému přístupu 5.1. Současná situace: jednostranné zavádění ochrany vnitřních hranic Ke znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích s ohledem na vážnou hrozbu pro vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v souvislosti s druhotným pohybem nelegálních migrantů přistoupilo od září 2015 celkem osm zemí schengenského prostoru. Jedná se o Belgii, Dánsko, Německo, Maďarsko, Rakousko, Slovinsko, Švédsko a Norsko. Jednostranná rozhodnutí, která členské státy oznámily, se odvolávají na příliv velkého počtu osob (včetně nezletilých), které nemají žádné nebo odpovídající doklady a které nebyly při svém prvním vstupu do EU registrovány. Rovněž v nich členské státy uvádějí, že tyto obrovské přesuny přesahují přijímající kapacity vnitrostátních orgánů a představují vážnou hrozbu pro veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost. Slovinsko a Maďarsko v mezidobí ochranu svých vnitřních hranic zrušilo19, ale ostatní země ji v souladu se Schengenským hraničním kodexem opakovaně prodlužují. Ve všech osmi případech založily země své rozhodnutí jednostranně zavést ochranu vnitřních hranic na ustanovení týkajícím se případů, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření (článek 25 Schengenského hraničního kodexu), které umožňuje znovu zavést ochranu vnitřních hranic celkově až na dobu dvou měsíců. Vzhledem k tomu, že se situace výrazně nezlepšovala, byla ochrana prodlužována v souladu s články 23 a 24 Schengenského hraničního kodexu, který umožňuje znovuzavedení ochrany vnitřních hranic až na dobu šesti měsíců. Podrobné informace o datech znovuzavedení ochrany vnitřních hranic a jejích prodlouženích jsou uvedeny v přehledu v příloze I. Francie ochranu vnitřních hranic znovu zavedla v listopadu 2015 z důvodů, které nesouvisejí s nelegální migrací. Nejprve tak učinila v souvislosti s konferencí COP21 a poté v důsledku výjimečného stavu, který byl vyhlášen po teroristických útocích v Paříži dne 13. listopadu 2015. Ochrana vnitřních hranic ve Francii dosud platí. Tato ochrana musí být rovněž v souladu s ustanoveními Schengenského hraničního kodexu o dočasném znovuzavedení ochrany hranic. Toto sdělení otázku ochrany vnitřních hranic, která byla zavedena z důvodů 18
19
V této souvislosti viz například rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve spojených věcech C-443/14 a C444/14 Alo a Osso ze dne 1. března 2016. V případě Slovinska (po 30 dnech) a Maďarska (po 10 dnech) nebyla ochrana prodloužena, neboť zjištěné hrozby pominuly.
9
nesouvisejících s nelegální migrací20, neupravuje. Je zřejmé, že záměr vrátit se k normálnímu stavu nevylučuje možnost zavést v souladu se Schengenským hraničním kodexem odůvodněné dočasné kontroly21. Znovuzavedení ochrany vnitřních hranic je výjimečné opatření dočasného charakteru. Jsou-li články 23, 24 a 25 Schengenského hraničního kodexu použity ve vzájemné kombinaci, lze ochranu hranic zachovat až po dobu osmi měsíců22. 5.2. Jednotný přístup Unie Schengenský hraniční kodex rovněž stanoví k dočasné ochraně vnitřních hranic koordinovaný přístup (článek 26). Toto ustanovení je použitelné v mimořádných situacích, kdy je ohroženo celkové fungování schengenského prostoru z důvodu přetrvávajících závažných nedostatků týkajících se správy vnějších hranic. Rovněž obsahuje podmínku, aby tyto situace představovaly závažnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost v schengenském prostoru nebo v některých jeho částech. V takových mimořádných situacích může Komise navrhnout Radě, aby jednomu nebo více členským státům doporučila znovu zavést ochranu svých vnitřních hranic nebo jejich konkrétních úseků. V současné době existují závažné nedostatky ochrany vnějších hranic, které jsou způsobeny nedostatečnou ostrahou hranic a nedostatečnou registrací a identifikací nelegálních migrantů. Členské státy ochranu svých vnitřních hranic znovu zavedly v reakci na druhotný pohyb osob, který dané nedostatky způsobily. Tyto vážné nedostatky tudíž ohrožují schengenský prostor jako celek a jsou důkazem toho, že daný prostor se potýká s hrozbou pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Pokud by migrační tlaky a závažné nedostatky ochrany vnějších hranic přetrvávaly i po 12. květnu, bude třeba, aby Komise předložila Radě návrh podle čl. 26 odst. 2 Schengenského hraničního kodexu, ve kterém doporučí, aby byl v otázce ochrany vnitřních hranic do doby, než budou strukturální nedostatky ochrany vnějších hranic zmírněny nebo odstraněny, zaveden jednotný přístup Unie. Komise bude na tuto možnost připravena a jednala by neprodleně. Návrh Komise podle článku 26 Schengenského hraničního kodexu by se týkal pouze ochrany těch vnitřních hranic, kde by ochrana byla nezbytná, a úměrně by odpovídal míře závažnosti zjištěné hrozby pro veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost. Doporučení na zavedení ochrany hranic by bylo rovněž dočasným opatřením a mělo by být zavedeno na nejkratší možnou dobu v závislosti na zjištěné hrozbě. Pokud to celková situace dovolí, mělo by být cílem tohoto opatření zrušit veškerou ochranu vnitřních hranic v rámci schengenského prostoru do šesti měsíců od jejího zavedení, konkrétně do poloviny listopadu 2016. 20
21
22
Malta ochranu vnitřních hranic znovu zavedla dne 9. listopadu v souvislosti se zasedáním předsedů vlád Společenství národů a s konferencí o migraci ve Vallettě a kontrolu následně prodloužila z důvodů hrozby globálního terorismu a s cílem rozbít síť převaděčů. Zrušila ji dne 31. prosince 2015. Například pro účely účinného zvládnutí bezpečnostních dopadů významných sportovních událostí, politických demonstrací nebo politických zasedání na vysoké úrovni. Pokud bude ochrana vnitřních hranic, kterou země jednostranně znovu zavedly v souladu se Schengenským hraničním kodexem, pokračovat, měla by tedy skončit nejpozději dne 13. května v případě Německa, 15. května v případě Rakouska, 9. července v případě Švédska a 15. července v případě Norska.
10
Použití článku 26 Schengenského hraničního kodexu je zárukou celkového fungování schengenského prostoru. Nejedná se o sankci vůči žádnému z členských států, ani není jeho cílem vyloučit jakýkoli členský stát z schengenského prostoru. 6. Závěr Schengenský prostor se momentálně potýká se závažnými problémy – je vystaven velkým migračním tlakům a narušují jej závažné nedostatky v oblasti ochrany vnějších hranic. Tyto tlaky a nedostatky společně ohrozily fungování celého systému. Problémy mají řadu podob. Komise ve svém sdělení ze dne 10. února shrnula různá politická opatření, která musí být zavedena za účelem komplexního řešení krize. Toto sdělení je odpovědí na výzvu Evropské rady k návratu k situaci, kdy všechny členské státy plně uplatňují Schengenský hraniční kodex, a rozpracovává způsob návratu k normálnímu stavu, který je založen na systematickém uplatňování pravidel. Na stanovený plán není sice možné pohlížet odděleně od ostatních důležitých faktorů, jako je úspěšné provádění společného akčního plánu EU a Turecka, vedoucích k udržitelnému a významnému snížení nelegální migrace, ale nyní je na členských státech, aby v zájmu ochrany jednoho z nejcennějších úspěchů Unie držely pospolu. Plán návratu k plnému fungování schengenského prostoru zahrnuje tyto kroky:
4. března 2016 (a poté každý měsíc): Řecko podá zprávu o pokroku při uplatňování opatření obsažených v doporučení na obnovení přemísťování osob na základě dublinského nařízení, nejpozději do 12. března 2016: Řecko předloží akční plán provádění doporučení Rady, včetně posouzení potřeb, 16. března 2016: sdělení Komise o reformě dublinského nařízení na základě cíle solidarity a spravedlivého sdílení nákladů mezi členskými státy, 16. března 2016: Komise předloží svou první zprávu o relokaci uprchlíků v rámci EU a přesídlování uprchlíků ze zemí mimo EU do EU, nejpozději do 22. března 2016: Frontex vydá další výzvy k poskytnutí příspěvků za účelem vyslání jednotek evropské pohraniční stráže na pomoc Řecku, nejpozději do 1. dubna 2016: členské státy poskytnou v reakci na výzvu Frontexu lidské zdroje a technické vybavení, nejpozději do 12. dubna 2016: Komise předloží své posouzení přiměřenosti akčního plánu, který vypracovalo Řecko, 16. dubna 2016: Komise předloží svou druhou zprávu o relokaci uprchlíků v rámci EU a přesídlování uprchlíků ze zemí mimo EU do EU, 11.–17. dubna 2016: odborníci z řad Komise a členských států vypracují schengenské hodnocení vzdušných, pozemních a námořních hranic Řecka, nejpozději do 12. května 2016: Řecko podá zprávu o provádění doporučení Rady, 12. května 2016: pokud by závažné nedostatky ochrany vnějších hranic přetrvávaly, předloží Komise návrh podle čl. 26 odst. 2 Schengenského hraničního kodexu, 13. května 2016: pokud by závažné nedostatky ochrany vnějších hranic přetrvávaly, měla by Rada přijmout doporučení podle čl. 26 odst. 2 Schengenského hraničního kodexu, aby byl v otázce dočasné ochrany vnitřních hranic zaveden jednotný přístup Unie,
11
16. května 2016: Komise předloží svou třetí zprávu o relokaci uprchlíků v rámci EU a přesídlování uprchlíků ze zemí mimo EU do EU, nejpozději v červnu 2016: legislativní orgány dosáhnou politické dohody o evropské pohraniční a pobřežní stráži a přijmou právní akt, červen 2016: Komise předloží posouzení možnosti obnovit přemísťování osob do Řecka na základě dublinského nařízení, nejpozději v srpnu 2016: evropská pohraniční a pobřežní stráž je funkční, nejpozději v září 2016: evropská pohraniční a pobřežní stráž je funkční, nejpozději v listopadu 2016: evropská pohraniční a pobřežní stráž vypracovává první testy zranitelnosti, aby mohla být přijata veškerá nezbytná preventivní opatření, prosinec 2016: pokud to celková situace dovolí, cílové datum, kdy mají být ukončena mimořádná ochranná opatření.
12
