Pro Futuro – A jövő nemzedékek joga
Főszerkesztő: Fodor László Szerkesztők: Árva Zsuzsanna, Balogh Judit, Fazekas Flóra A folyóirat tudományos tanácsadó testülete: Bencze Mátyás • Deres Petronella • Fézer Tamás • Fülöp Sándor • Gyulai-Schmidt Andrea • Henne, Thomas • Jóri András • Kállai Ernő • Küpper, Herbert • Leidenmühler, Franz • Leszkoven László • Madai Sándor • Majtényi Balázs • Nagy Csongor István • Orosz Gábor • Polyák Gábor • Rab Henriett • Sanden, Joachim • Somody Bernadette • Sulyok Gábor • Szemesi Sándor • Szomora Zsolt • Varju Márton a szerkesztőség címe: 4026 Debrecen, Kassai út 26. honlap: http://profuturo.lib.unideb.hu e-mail:
[email protected]
Pro Futuro A jövő nemzedékek joga
A Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának jog- és államtudományi folyóirata
Alapítva a debreceni jogászképzés újraindításának 15. évében
2012/2
Debreceni Egyetemi Kiadó Debrecen University Press
ISSN 2063-1987
Kiadta a Debreceni Egyetemi Kiadó www.dupress.hu Felelős kiadó: Dr. Virágos Márta főigazgató Készült a Debreceni Egyetem sokszorosító üzemében Debrecen, 2012
Tartalom A főszerkesztő előszava..................................................................................... 6 Jog- és államtudomány A Titanic jogi helyzete – Csatlós Erzsébet........................................................................................ A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben – Papp László................................................................................................ Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban – Új utakon? – Csűrös Gabriella......................................................................................... Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje – Észrevételek Georg Jellinek államelméletéhez – Sólyom Péter..............................................................................................
8 19 34 53
Joggyakorlat A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre – Egy magyarországi kutatás tanulságai – Bencze Mátyás........................................................................................... 73 A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata – Gyűrű Attila................................................................................................. 85 A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről – Pfeffer Zsolt................................................................................................ 103 Szemle A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje (könyvismertetés) – Fodor László............................................................................................... 128 Bibliográfia A 2010-ben megjelent, jog- és államtudományi tárgyú könyvek annotált bibliográfiája – 3., befejező rész........................................................................ 138 Szerzőink figyelmébe ajánljuk............................................................................... 177 Contents/Inhalt...................................................................................................... 179
Pro futuro 2012/2
A főszerkesztő előszava
6
Napjainkban az állami egyetemek komoly pénzügyi megszorításokat kénytelenek – kormányzati intézkedésként – végrehajtani; közülük a jogászképzést folytató intézmények ráadásul az államilag finanszírozott hallgatói létszám radikális csökkentését, illetve a keretszámok eltörlését élik meg. Ezek mögött nem pusztán költségvetési problémák állnak, hanem a felsőoktatási képzési szerkezet átalakításának szándéka is, amely a jogászképzést kedvezőtlenül érinti. A finanszírozás újragondolása is zajlik, az „önműködő és önfenntartó felsőoktatás” kormányzati koncepciója jegyében. Ezek olyan „intézményi tényezők”, amelyek negatív irányban hatnak a kutatómunkára és a kutatási eredmények közlésére. Sajnos nem ezek az egyedüli problémák. Minden tudományterületet érint például, hogy kétségessé vált a külföldi szakirodalom elérését biztosító elektronikus folyóiratok előfizetése 2013-tól. Egyes, nagy tekintélyű tudományos folyóiratok finanszírozási okokból máris kénytelenek terjedelmi korlátokat érvényesíteni. További példák említése nélkül is kijelenthető, hogy a jogtudomány fellegvárai és a tudományos kutatás alapvető tárgyi feltételei veszélyben vannak. Ilyen körülmények között különösen fontosnak tartjuk, hogy a tudomány berkeibe beszivárgó kedvezőtlen hatások az előrevivő tudományos gondolatok megfogalmazását ne korlátozzák. Fontos, hogy a tehetséges fiatal tudósnemzedék megszólalási lehetőségei megmaradjanak, s hogy az egyes intézmények folyóiratai – mint a mienk is – a saját munkatársak eredményei mellett helyet tudjanak biztosítani más intézményekből érkező kéziratoknak is. Külön köszönettel tartozunk ezért a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara vezetésének, hogy az egyéves Pro Futuro című folyóirat megjelentetését minden nehézség ellenére, továbbra is lehetővé teszi. A folyóirat harmadik számát tartja kezében a Tisztelt Olvasó. Talál benne elméleti tárgyú tanulmányokat, illetve a joggyakorlatot és a szakirodalmat értékelő munkákat egyaránt. Külön öröm számunkra, hogy a jogtörténet és az államelmélet is megjelent immár a Pro Futuro palettáján, eloszlatva azokat az előzetes kételyeket, amelyek szerint folyóiratunk címe és szerkesztőségi koncepciója esetleg kirekesztheti ezeket a szakterületeket. E lapszámunk hátsó borítóján a debreceni jogi kari irodaépület egyik legszebb részletének fotója látható. A felette olvasható „aranymondás” – Serva legem, et lex servabit te – magyarul így hangzik: Óvd a törvényt, s a törvény megóv téged! Első tanulmányunk időszerűségét egy kereken száz évvel ezelőtti eseményre való emlékezés adja: Csatlós Erzsébet az 1912-ben elsüllyedt Titanic roncsának a jogi
A főszerkesztő előszava
helyzetét világítja meg a nemzetközi jog szempontjából. A tárgyát és megközelítését tekintve egyaránt unikális szöveget bizonyosan sokan olvassák érdeklődéssel. Papp László az első magyar szabadalmi törvénynek (1895) a feltalálóra vonatkozó rendelkezéseit vizsgálta. A tanulmány bemutatja, hogy a több tekintetben is következetlen előírásoknak a gyakorlata hogyan felelt meg a jogalkotó akaratának, s befolyásolta a későbbi jogfejlődés irányát is. Csűrös Gabriella az uniós gazdaságpolitikai együttműködés lehetőségeit vizsgálja, felismerve, hogy az európai integrációs folyamat újabb mérföldkövéhez érkezett. A jelenlegi válsághelyzet kezelése bizonyosan csak az általa megvilágított összefüggésrendszerben, illetve szcenáriók szerint lehetséges. Sólyom Péter Georg Jellinek államelméletét mutatja be és értékeli; az annak megértéséhez szükséges (és gyakran elhanyagolt) két döntő mozzanatot, az állam és jog viszonyát, valamint az államcélok problémáját emelve ki. Írásában rámutat arra is, hogy miért lehet Jellinek elmélete ma is része az államelméleti vitáknak. A Joggyakorlat rovatba soroltuk Bencze Mátyás írását, amely a joggyakorlat empirikus vizsgálatára épül, de egyúttal az elméleti igényességnek is magas fokát mutatja. Azt világítja meg, hogy a túlzott jogalkotói elvárások hogyan vezethetik tévútra a bírót, aki hozzánk hasonlóan ember. Gyűrű Attila a környezetvédelmi szabályozás két intézményének, a vizsgálati elemzésnek és a stratégiai környezeti vizsgálatnak a gyakorlati alkalmazását vizsgálja. Munkahelyi tapasztalataira építve számos hiányosságra mutat rá, kitérve azok okaira is. Pfeffer Zsolt a közbeszerzések hazai tapasztalatai közül azokat összegzi, amelyek az eljárásokkal összefüggő költségekre vonatkoznak. A döntőbizottsági és bírói határozatokra támaszkodó elemzéseket jól összehasonlítható, számszaki adatokkal is megerősíti. A füzet utolsó részében a szakirodalmi reflexiókat helyeztük el. A Szemle rovatban két német nyelvű könyv recenziója olvasható (egyben), a Közös Agrárpolitika jövőjét, illetve a magyar agrár-környezetvédelmi szabályozás időszerű kérdéseit érintő felhangokkal. Annotációs rovatunkban pedig a 2010-ben megjelent hazai szakkönyvek bemutatásának harmadik része olvasható, amellyel reményeink szerint immár teljes körű a feldolgozás. Debrecen, 2012 őszén
Fodor László
Pro futuro 2012/2
A szerkesztőség nevében:
7
Jog- és államtudomány Csatlós Erzsébet*
A Titanic jogi helyzete Hajóroncs – víz alatti kulturális örökség – Titanic – salvage
Pro futuro 2012/2
Idén száz éve, hogy 1912. április 14-én 23 : 35 perckor, a Southamptonból New Yorkba vezető első útján jéghegyre futott, és néhány órával később, április 15-én hajnalban már az Atlanti-óceán mélyén feküdt az elsüllyeszthetetlennek hitt utasszállító. A luxushajó története nemcsak a filmipar, hanem a kincsvadászok, valamint a különböző profitorientált vállalkozások fantáziáját is megmozgatta, így talán nem túlzás azt mondani, hogy a Titanic az egyik leghíresebb hajóroncs. Az UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization – az Egyesült Nem zetek Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezete) főigazgatója, Irina Bokova 2012. április 15-én a megemlékezésen túl felhívta a figyelmet a centenárium nemzetközi jogi jelentőségére is: innentől kezdve a roncs a 2001-es víz alatti kulturális örökség védelem céljából megalkotott egyezmény tárgyi hatálya alá esik.1 Kérdés azonban, hogy milyen jelentősége van ennek a kijelentésnek. A tanulmány a kérdés megválaszolásával a Titanic jogi helyzetének összefoglalására és bemutatására tesz kísérletet.
8
1. A Titanic jelenlegi elhelyezkedése A Titanic maradványait 73 évvel az elsüllyedése után, 1985. szeptember 1-jén lokalizálta egy francia–amerikai kutatócsoport, amelyet a tengerek felfedezésére szakosodott francia kutatóintézet munkatársaként Jean-Luis Michel és dr. Robert Ballard vezetett.2 * Dr. Csatlós Erzsébet PhD, tudományos segédmunkatárs, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi Jogi és Európa-jogi Tanszék,
[email protected]. 1 The wreck of the Titanic now protected by UNESCO. http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/singleview/news/the_wreck_of_the_titanic_now_protected_by_unesco/ (2012. 07. 28.). 2 L’Institut Français de Recherche pour l’Exploitation de la Mer (INFREMER). Lásd: Centenaire du naufrage du Titanic – Découverte et exploration de l’épave par l’Ifremer. Publié le 13/04/2012. 2. http://wwz.ifremer.fr/ institut/content/download/58201/806116/file/12_04_11_DP_TITANIC.pdf (2012. 07. 22.).
A Titanic jogi helyzete
1. ábra – A Titanic első, és egyben utolsó útjának menete, és a jelenlegi helye. Forrás: Titanic Wreck Location. http://www.titanic-titanic.com/titanic_wreck_location.shtml (2012. 07. 22.)
A roncs nemzetközi vizeken, vagyis parti állami szuverenitáson kívül eső nyílt tengeri területen, a kanadai Új-Fundlandtól körülbelül 340 tengeri mérföldre, 3800 méter mélyen fekszik (lásd 1. ábra).3 A luxushajó nem állami tulajdonban volt, így azon elméletek, amelyek szerint az elsüllyedt állami hajók továbbra is az adott állam szuverenitása alatt állnak, nem alkalmazhatóak rá.4 A probléma ezzel azonban nincs megoldva, tekintettel arra, hogy hajóroncsok esetén az alkalmazandó jog meglehetősen kaotikus, sokrétű és nincs kodifikálva. 2. Kié a Titanic roncsa?
Titanic Wreck Location. http://www.titanic-titanic.com/titanic_wreck_location.shtml (2012. 07. 22.). Leigh Miller, Marian: Underwater Cultural Heritage: Is the Titanic Still in Peri las Courts Battle over the Future of the Historical Vessel? Emory International Law Review, 20 (2006) 369–370. 5 Lásd Kurn, Arthur K.: International Aspects of the Titanic Case. American Journal of International Law, 9 (1915) 336–347. 6 Ilyen volt például Az életbiztonság a tengeren című konferencia, majd évtizedekkel később az azonos címet viselő nemzetközi egyezmény elfogadása. Wheeler, Everett P.: International Conference on Safety of Life at Sea. American Journal of International Law, 8 (1914) 759. A munkálatok végeredményét lásd: International Convention for the Safety of Life at Sea. International Legal Materials, 14 (1975) 4 959–978.
3
4
Pro futuro 2012/2
A Titanic magántulajdonban álló brit hajó volt. A különböző nemzetiségű túlélői és az egykori utasok hozzátartozói a katasztrófa után igyekeztek az elszenvedett sérelmekért peres úton elégtételt venni. Számos esetben a kártérítési pert közvetlenül a megérkezésük helyszínén, az Egyesült Államok bíróságai előtt indították meg a tulaj donos (Ocean Steam Navigation Company, Ltd.) ellen.5 Akkoriban a tragédia következményei jelentős visszhangot kaptak, és számos biztosítással, hajófelszereléssel, illetve tengerbiztonsággal összefüggő nemzeti és nemzetközi szabályozás újragondolását indukálták, hiszen paradox módon a hajózási biztonságra vonatkozó, akkor hatályos brit jogszabályoknak a Titanic felszereltsége megfelelt.6 Magával a ronccsal, annak jogi helyzetével és a vele elsüllyedt tárgyak hovatartozásával 1985-ig senki nem foglalkozott.
9
Csatlós Erzsébet
2.1. Az USA első lépései a hajóroncs védelme érdekében
Pro futuro 2012/2
Az első dokumentum, amely a Titanic roncsára vonatkozik, az USA által elfogadott R.M.S. Titanic Maritime Memorial Act volt 1986-ban,7 nem sokkal a lokalizálás után. A Kongresszus nem egyoldalú aktussal való tulajdonszerzésnek szánta a jogalkotást, hiszen azzal egy időben felhívta a kormány figyelmét a jogszabály elveinek megvalósításával összefüggésben a nemzetközi összefogás szükségességére, és egy egyezmény kidolgozására a kérdésben érdekelt Nagy-Britannia, Kanada, Franciaország és más, esetlegesen érdeklődő államok részvételével. Az ún. Titanic Megálla podás8 kidolgozása 1997-ben kezdődött meg az említett négy állam közreműködésével, a hatálybalépéséhez pedig kettejük ratifikációjára volt szükség. Ez az Egyesült Királyság részéről 2003. november 6-án, az USA részéről pedig 2004. június 18-án megtörtént, így az egyezmény ez utóbbi napon hatályba lépett.9 A nemzetközi jogi norma és az USA 1986-os törvénye tulajdonképpen azonos rendelkezéseket tartalmaz. A rendelkezések nemzetközi tengeri emlékhellyé nyilvánították a lelőhelyet, és szabályozták a kutatás, a kiaknázás és a mentés menetének elveit.10 Kiemelték az in situ védelem jelentőségét és a rosszul szervezett mentés kockázatát. Ezzel összefüggésben a Titanic Megállapodás melléklete részletes szabá lyokat tartalmaz a kiaknázásra nézve. A műkincsek integritásának megőrzése különösen fontos: a főszabály ugyan a helyszíni védelem, de megfelelő védintézkedések mellett oktatási, kulturális és egyéb érdekek miatt felszínre hozhatóak a műtárgyak.11 Fontos előírás vonatkozik a megfelelő pénzügyi háttér meglétére, amely lehetővé teszi a megfelelő védelem biztosítását a teljes kiaknázási eljárás során.12 Mindezek mellett az 1986-os törvény nyomán felkérték a Nemzeti Óceáni és Légköri Adatközpontot (National Oceanic and Atmospheric Administration – NOAA), hogy dolgozzon ki nemzetközileg is alkalmazható iránymutatást a megfelelő mentés és a kutatás lebonyolítása keretéül.13 Kiemelendő, hogy az USA 1986-os jogszabálya ugyanakkor azt is rögzíti, hogy az állam semmilyen szuverén igényt vagy kizárólagos jogot, joghatóságot vagy tulajdonjogot nem gyakorol és nem is követel sem magán a roncson, sem a tengeri területen, ahol az megtalálható.14
10
The R.M.S. Titanic Maritime Memorial Act of 1986 (16 U.S.C. § 450rr, et seq.) [Titanic Act]. A szabályozás 1986. október 21-én lépett hatályba, a kialakításának történetét lásd: Commerce Departemental Library. http://dcom.sirsi.net/uhtbin/cgisirsi/20101207153410/SIRSI/0/518/0/99-513/Content/1?new_gateway_ db=HYPERION (2012. 08. 02.). Az 1986-os szabályokat az elmúlt években megkísérelték módosítani is. Lásd R.M.S. Titanic Maritime Memorial Preservation Act of 2009 proposed legislation, fiscal year 2010 (2009 Act). R.M.S. Titanic Maritime Memorial Preservation Act of 2007 a bill to amend the 1986 Act (July 24, 2007). 8 International Agreement Concerning the Shipwrecked Vessel RMS Titanic. http://www.gc.noaa.gov/documents/titanic-agreement.pdf (2012. 08. 03.) [Titanic Megállapodás]. 9 Titanic Megállapodás 11. cikk. 10 Lásd Titanic Act Sec. 2. (a); Titanic Megállapodás, preambulum. 11 Titanic Act Sec. 2. (a) (3).; Titanic Megállapodás 4. cikk. 12 Titanic Megállapodás Annex, III. 9–12. 13 Titanic Act Sec. 2 (a) (3). Az iránymutatás 2001-re készült el: NOAA Guidelines for Research, Exploration and Salvage of R.M.S. Titanic, 66 Fed. Reg. 18905 (April 12, 2001) http://www.gc.noaa.gov/documents/ recoveryguidelines.pdf (2012. 08. 03.). 14 Titanic Act Sec. 8. 7
A Titanic jogi helyzete
Felmerül ugyanakkor a kérdés: mégis milyen jogcímen szabályozza az USA, illetőleg a Titanic Megállapodásban részes négy állam a hajóroncs kiaknázását, illetőleg védelmét? Köteles-e ezeket a szabályokat tiszteletben tartani rajtuk kívül bárki is? 2.2. Szabályozhatja-e az USA, illetve néhány állam a roncs jogi helyzetét?
Anderson, Andrew: Salvage and Recreational Vessels: Modern Concepts and Misconceptions. U.S.F. Mari time Law Journal, 6 (1993) 1 221–222. Lásd: Lloyds-Open-Form. http://www.lloyds.com/The-Market/Toolsand-Resources/Lloyds-Agency-Department/Salvage-Arbitration-Branch/Lloyds-Open-Form-LOF (2012. 08. 05.). 16 Angol nyelvű a terminológia, mivel elsősorban angolszász évszázados szokásjogon alapuló joganyag áll a rendelkezésünkre a különböző korú hajóroncsok jogi helyzetére, tulajdoni viszonyainak változására vonatkozóan, s a legtöbb ezzel kapcsolatos per is angolszász bíróságok előtt zajlott. Lásd Nafziger, James A. R.: The Evolving Role of Admiralty Courts in Litigation Related to Historic Wreck. Harvard International Law Journal, 44 (2003) 1, 251; 256–259. 17 Anderson: i. m., 206.
15
Pro futuro 2012/2
1982 előtt a hajóroncsokra, illetve a víz alatt nyugvó kincsek jogi helyzetére nézve nem volt nemzetközi szabályozás, kizárólag a szokásjogban volt megtalálható néhány iránymutatás arra nézve, hogy milyen jogviszony vonatkozik a víz alatt nyugvó tárgyakra és azok megtalálóira. A római kortól kezdődően az évszázadok során két nagy szabályanyag alakult ki a víz alatti tárgyak vonatkozásában: a találás joga (law of finds) és a mentési jog (law of salvage). Mióta a technikai fejlődés lehetővé teszi, a felkutatás és a felszínre hozatal munkálatainak elvégzésével kifejezetten erre a tevékenységre specializálódott, megfelelő tőkével, felszereléssel és szakértelemmel rendelkező társaságokat bíznak meg. Ezek a szerződések az évszázadok során szokásjogként formálódott mentési jogon alapulnak, olyannyira, hogy jelenleg már meghatározott formát is kaptak, amelynek használata egyre elterjedtebb.15 A mentési jog eredetileg azokra az esetekre vonatkozott, amikor a tengeri veszélybe került vízi járművet és annak rakományát olyan személy menti meg a pusztulástól, akinek erre vonatkozóan jogi kötelezettsége nincs, és így erőfeszítése jutalmat érdemel. Ezt fejezi ki az angol nyelvű salvage fogalom,16 amelynek a magyar jelentését meglehetősen nehéz visszaadni egyetlen szóval. Ennek a modern verziója a kereskedelmi mentési szerződés (commercial salvage contract), amelyet már kifejezetten azzal a céllal kötnek a felek, hogy egy esetleges tengeri vész esetén legyen valaki, akit azonnal hívhatnak. Ebben az esetben tehát már hiányzik az önkéntesség, és szigorúan szerződéses kötelezettség vezérli a mentést végzőt. Ebből a jogviszonyból vezették le az ún. történelmi menté si szerződést, amely az évtizedek, évszázadok óta a tengerfenéken nyugvó hajók és/vagy rakományuk felszínre hozatalára vonatkozik. Fő jellemzője, hogy a mentést végző finanszírozza a lokalizáláshoz szükséges kutatást, és vállalja annak kockázatát, hogy esetleg sikertelen a tevékenysége, nem talál semmit, vagy esetleg nem sikerül a várt bevétellel értékesíteni, és ebben az esetben a profit is elmarad.17 Ezzel szemben a találás jogának szokásjogi szabályai szerint az elhagyott dolgok (res derelictus) újra a természet részeivé válnak, a halakhoz és az óceáni növényzethez
11
Pro futuro 2012/2
Csatlós Erzsébet
hasonlóan. Abban az esetben, ha valaki foglalás útján akar tulajdonjogot szerezni rajtuk, az elsődleges tulajdonszerzésnek minősül.18 Tekintettel arra, hogy joghatóságra vonatkozó szabályok nem alakultak ki, így a forum shopping számos problémát felvet, mivel mindkét joganyag – a mentési és a találási jog – részletszabályai eltérhetnek, ráadásul területenként változik, hogy melyik joganyagot preferálják a másikkal szemben, és ebben például éles ellentét van a Commonwealth országok és az USA felfogása között.19 Az 1982-es tengerjogi egyezmény (United Nations Convention on the Law of Sea – a továbbiakban: UNCLOS) volt az első univerzális nemzetközi dokumentum, amely a tengerben talált régészeti és történelmi jellegű tárgyakról rendelkezik, de azok jogállását nem tisztázza. Nincs arra vonatkozó gyakorlat sem, hogy a tárgy megnevezés alatt mit kell érteni: hajót, rakományt vagy esetleg a tengeren életüket vesztett emberek maradványait is. A szabályozás két tengerjogi zónát érint. A 149. cikk generális védelmi kötelezettséget ró a részes államokra azzal, hogy az állami szuverenitáson kívül eső tengerfenéken talált régészeti és történelmi természetű tárgyakat az emberiség mint egész javára kell megőrizni, és azokkal az emberiség mint egész javára kell rendelkezni. A védelem gyakorlása során tekintettel kell lenni a származási ország, a kulturális származás szerinti ország vagy a történelmi és archeológiai származás szerinti ország preferenciális jogaira.20 Ehhez képest a 303. cikk a védelem szempontjából együttműködésre kötelezi az államokat, és azzal pontosítja a szabályozást, hogy a szóban forgó tárgyak kereskedelme elleni küzdelem céljából – vagyis bizonyos értelemben az erősen profitorientált mentési jog alkalmazása ellen – a parti állam vélelmezheti, hogy az ilyen tárgyaknak a parti tenger vagy a csatlakozó övezet területén történő, engedély nélküli kiemelése a tengerjogi egyezmény megsértését jelenti.21 Ez a jog természetesen nem érinti az azonosítható tulajdonosok jogait, a tengeri mentés szabályait, illetve a kereskedelmi tengerészet más szabályait, a kulturális cserére vonatkozó törvényeket és gyakorlatokat, továbbá nem érinti a régészeti és történelmi jelentőségű tárgyak védelmére vonatkozó más nemzetközi megállapodásokat és nemzetközi jogi szabályokat.22 Tekintettel arra, hogy a Titanic nemzetközi vizeken, állami joghatóságon túl fekszik, a parti államokat együttműködési kötelezettség terheli a roncs védelmét tekintve.23 Az UNCLOS ugyan csak 1994. november 16-án lépett hatályba, és az USA a mai
12
Curfman, David: Thar Be Treasure Here: Rights to Ancient Shipwrecks in International Waters – A New Policy Regime, Washington University Law Review, 86 (2008) 1, 189–190. Az egykori állami hajók, illetve főként a hadihajók vonatkozásában elterjedt az a nézet, hogy az elsüllyedés után sem szűnik meg az állami immunitás. Regan, Rob: When Lost Liners Become Found: An Examination of the Effectiveness of Present Marine Legal and Statutory Regimes for Protecting Historic Wrecks in International Waters with Some Proposals for Change, Tulaine Maritime Law Journal, 334–337. Vö. United Nations Convention on the Law of the Sea Montego Bay, 10 December 1982. 1833 U.N.T.S. 3. [UNCLOS] 95–96. cikk. 19 Regan: i. m., 345–349. 20 UNCLOS 149. cikk. 21 Uo. 303. cikk (1)–(2). 22 Uo. 303. cikk (3)–(4). 23 Lásd Furrer Newton, Cynthia: Finders Keepers? The Titanic and the 1982 Law of the Sea Convention, Has tings International & Comparative Law Review, 10 (1986–1987), 171–135.
18
A Titanic jogi helyzete
napig nem részese,24 de a léte megerősíti a szuverenitásigénylés nélküli védelmi célú nemzeti rendelkezések, mint amilyen az USA Titanicra vonatkozó jogalkotása, valamint kooperációs célú nemzetközi egyezmények, mint a Titanic Megállapodás létjogosultságát.25 2.3. A Titanic kiaknázásának ügye a bíróságok előtt
A részes államok listáját illetően lásd Table recapitulating the status of the Convention and of the related Agreements, as at 20 September 2011. http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf (2012. 08. 03.). 25 Az egyoldalú állami aktusok létjogosultságára és azok kötelező erejére vonatkozóan lásd Csatlós Erzsébet: Az egyoldalú állami aktusok nemzetközi jogi helyzete, Miskolci Jogi Szemle, 5 (2010), 1, 132–158. 26 Curfman: i. m., 183.; Regan: i. m., 327. 27 Lásd Order of June 7, 1994. Leigh Miller: i. m., 375. 28 Lásd R.M.S. Titanic, Inc. v. Wrecked and Abandoned Vessel, 924, F. Supp. 714, (E.D. Va. 1996) http://www. leagle.com/xmlResult.aspx?page=5&xmldoc=19961638924FSupp714_11544.xml&docbase=CSLWAR21986-2006&SizeDisp=7 (2012. 08. 03.).
24
Pro futuro 2012/2
A nyílt tengeren talált roncsok esetén konfliktushoz vezethet az, ha esetleg többen is igényt tartanának rájuk, és ezek az ellentétek gyakran bíróság előtt végződnek a tulajdonjog megállapítása végett. A per költségei hozzáadódnak a lokalizálás és a feltérképezés anyagi vonzataihoz, igénnyel azonban többen is felléphetnek: a roncs első és a későbbi megtalálói, a korábbi tulajdonos a megtalálóval szemben, valamint a hajóroncs helyétől és a származási helyétől függően az állam is igényt tarthat rá, sőt az a biztosítótársaság is, amelyik valaha biztosítási igényt elégített ki a hajóbalesettel összefüggésben.26 A Titanic roncsával összefüggésben többször került bíróság elé ügy. Először 1994ben került sor bírósági eljárásra a Kelet-virginiai Kerületi Bíróság előtt, amikor az R.M.S. Titanic Inc. (a továbbiakban: RMST) nevű amerikai társaságot nyilvánították birtokon belülinek (salvor-in-possession), és adtak számára kizárólagos jogot a mentés elvégzésére. A bíróság széles nyilvánosság előtt tette közzé az igénybejelentés lehetőségét, de mivel sem az egykori tulajdonos, sem a biztosítótársaság – vagy esetleges jogutódjuk – nem jelentkezett, és egyéb számottevő igénylő sem jelentkezett, így az ügyet lezártnak tekintették.27 Két évvel később másik mentési jogot igénylő szereplő jelent meg, aki kétségbe vonta az RMST kizárólagos jogait, és így a bíróság korábbi ítéletét. Az 1996-ban zajló eljárás elsősorban arra irányult, hogy meghatározza a kizárólagos mentési jog megítélésének indokoltságát. Mérceként az ún. Mavis II. teszt szolgált, amelynek keretében egyrészt a mentési tevékenységnek a körülmények fényében megítélt ésszerűségét vizsgálják azzal a kiegészítéssel, hogy a roncs helyszínéről való átmeneti távolmaradás nem befolyásolja a birtoklás tényének fennállását. A második szempont, hogy a birtokban lévő tudja-e igazolni azt, hogy a mentési műveletek folyamatban vannak, míg a harmadik vizsgálandó kérdés a mentés sikerességének felmérése. Tekintettel arra, hogy az RMST mindhárom kritériumnak megfelelt, így a bíróság 1996-ban megerősítette a kizárólagos mentési jogait.28
13
Pro futuro 2012/2
Csatlós Erzsébet
Ezzel nem értek véget azonban a próbálkozások, 1998-ban felmerült ugyanis annak igénye, hogy a birtokban lévő társaság kiaknázási tevékenységét nem akadályozva egy másik vállalkozás turistautakat szervezzen a roncs megtekintése és fotózása céljából. A Haver-ügyben a virginiai bíróság úgy vélte, hogy a birtokban levő társaság helyrehozhatatlan károkat szenvedne azáltal, hogy a mentés biztonságát veszélyeztetnék a látogatók, valamint hátráltatnák a munkavégzés egészét, a fellebbviteli bíróság pedig megerősítette az alsóbíróság álláspontját a mentési jogra vonatkozóan. Kifejtette, hogy ha megosztanák a mentési jog gyakorlását úgy, hogy engedélyt adnának a túracsoportok vezetésére, és a roncsok fényképezésére, az a mentés céljával, szellemiségével ellentétes lenne.29 A joghatóság, vagyis a hajóroncs jogi helyzete feletti döntési jog kérdésében fogalmazott meg kiemelkedő gondolatokat, amelyeket a tengerészeti szabályok ius gentium jellegéből vezetett le, és azzal érvelt, hogy ha nem lenne állam, aki érvényesíthetné a ius gentiumot, és így a mentési jogot, akkor a tenger jogon kívüli térség lenne.30 A mentési jog nemzetközi vizeken való kikényszerítését pedig egyébként is minden tengerészeti bíróság ugyanúgy, ugyanolyan elvek mentén, és ugyanolyan eredménnyel gyakorolná.31 Haver utalt arra, hogy ezzel a bíróság igen veszélyes precedenst teremtett, hiszen döntésének érvrendszere szerint bárhol lévő roncs felett joghatóságot állapíthat meg. Részben igaza van a Havernek, hiszen a roncs nem képezi a tengerfenék szerves részét,32 arra vonatkozóan pedig nincs sem szokásjogi, sem egyezményes megállapodás, hogy az állam szuverenitása vajon kiterjed-e a joghatósága alatt álló tengerjogi zónákban a hajóroncsokra és egyéb víz alatti kincsekre. Az általános tengerjogi szabályok ugyanis csak védelmi kötelezettséget rónak az államokra, legyen a roncs bármely tengeri zónában, de a tárgyak jogi helyzetét nem szabályozzák, azokra a mentési jog, illetve a találási jog elveit alkalmazzák, s azt is csak akkor, ha a megtaláló igényt tart a jutalomra. A joghatóság gyakorlásával kapcsolatos problémát az sem enyhíti, hogy az USA bíróságai gyakorlatilag méltányosság alapján döntő fórumokká válnak, amikor ilyen jellegű tengerészeti ügyeket kell elbírálniuk.33 A Haver-ügy után több alkalommal is foglalkozott a bíróság a felszínre hozott műkincsek eladásával kapcsolatos kérdésekkel, többek között 2002-ben döntés született arról, hogy az RMST nem rendelkezik jogcímmel ahhoz, hogy a felhozott műkincseket akár összességében, akár darabonként értékesítse, de joga van a mentésért Lásd R.M.S. Titanic, Inc., v. Wrecked and Abandoned Vessel, 9 F. Supp. 2d 624 (E.D. Va. 1998.) http://www. leagle.com/xmlResult.aspx?page=1&xmldoc=19986339FSupp2d624_1560.xml&docbase=CSLWAR21986-2006&SizeDisp=7 (2012. 08. 03.). 30 A joghatóság ius gentiumra való alapításáról bővebben lásd Nafziger: i. m., 260–264. 31 Lásd R.M.S. Titanic, Inc. v. Haver, 171 F 3d 943 (4th Cir.1999) http://ftp.resource.org/courts.gov/c/F3/ 171/171.F3d.943.html (2012. 08. 03.); Leigh Miller: i. m., 379. 32 UNCLOS 1. cikk 1. (1).; Az UNCLOS szabályai szerint a parti államnak szuverén jogai vannak a tengerfenék feletti vízréteg, a tengerfenék és az altalaj akár élő, akár élettelen természeti erőforrásainak felkutatása, kiaknázása, megóvása és kezelése céljából. A természeti erőforrások pedig a tengerfenék és altalaj ásványi és más élettelen forrásaiból, valamint a fenéklakó fajokhoz tartozó élő organizmusokból állnak, azon organizmusokból, amelyek a begyűjtési szakaszban vagy mozdulatlanok a tengerfenéken, illetve az alatt vagy csak a tengerfenékkel vagy az altalajjal szilárd fizikai kapcsolatban képesek elmozdulásra. Lásd UNCLOS 56. cikk (1) a); 77. cikk (4). 33 Leigh Miller: i. m., 386.
29
14
A Titanic jogi helyzete
Lásd R.M.S. Titanic, Inc., v. Wrecked and Abandoned Vessel, 323 F. Supp. 2d 724 (E.D. Va. 2004.) http://www.leagle.com/xmlResult.aspx?xmldoc=20041047323FSupp2d724_1982.xml&docbase= CSLWAR2-1986-2006 (2012. 08. 02.); Leigh Miller: i. m., 380. 35 Lásd R.M.S. Titanic, Inc., v. Wrecked and Abandoned Vessel, 323 F. Supp. 2d 724 (E.D. Va. 2004.); Leigh Miller: i. m., 381. 36 Lásd Titanic Act, preambulum. 37 Az estoppel mibenlétéről és az azzal kapcsolatos problémákról lásd MacGibbon, I. C.: Estoppel in International Law, International & Comparative Law Quarterly, 7 (1958), 468–513. 38 Leigh Miller: i. m., 383.
34
Pro futuro 2012/2
cserébe kompenzációra,34 ezért a társaság 2004-ben a jutalom megszerzése érdekében a bírósághoz fordult. A virginiai bíróságnak először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy elismeri-e azt a francia bíróság előtti szóbeli eljárást, amely 1993-ban 1800 olyan műkincs vonatkozásában már lezajlott, amelyeket 1987-ben hoztak felszínre. Ebben az évben ugyanis egy amerikai és egy francia társaság (a Titanic Ventures Inc. és az IFREMER) közös expedíció során ért el mentési sikereket, és az ügyben eljárt francia közigazgatási bíróság döntése nyomán megszerezték a tárgyak tulajdonjogát azzal a feltétellel, hogy nem értékesítik őket külön-külön, hanem gyűjteményként egyben tartják a teljes kollekciót. Ez az amerikai cég volt az, amely később, 1994-ben, RMST néven kizárólagos mentési jogot kapott a Kelet-virginiai Kerületi Bíróságtól (lásd fentebb). Az USA bíróságai célszerűségi, gyakorlati és kényelmi szempontok miatt általában elismerik idegen hatóságok ilyen jellegű aktusait, de jelen esetben ez elmaradt. Az ok a következő volt: a francia hatóság tévesen olyan jogszabályhelyre alapozta a határozatát, amely a tények elbírálásához nem volt megfelelő, és emiatt hatásköri problémák is adódtak.35 A francia hatósági határozat elismerésének hiánya emellett az 1986-os Act rendelkezéseire is visszavezethető, hiszen azok a megóvásra helyezik a hangsúlyt, és meg sem említik a profitorientált műkincs-értékesítést.36 A másik kérdés, amiben a bíróságnak döntenie kellett, az volt, hogy az RMST alapíthatja-e egyáltalán a találás jogára a műkincsek után járó jutalomra való igényét. A bíróság szerint annyira kaotikus a mentési jogra, illetve a találási jogra vonatkozó joganyag, hogy azokat nem lehet párhuzamosan alkalmazni, és emiatt nem dönthet, ráadásul az RMST perbeli cselekményeit, mivel azok teljes mértékben ellentmondásosak voltak, az ún. estoppel37 szabályai szerint értékelték. Az RMST ugyanis először a történelmi és régészeti érdekek védelmét és integritásának megtartását emelte ki, mint a tevékenységének fő célját, vagyis nem követelt a műtárgyakra nézve kizárólagos jogokat. Emiatt a bíróság úgy vélte, hogy a találás jogát nem célszerű alkalmazni, ugyanis az kifejezetten a tárgyak tulajdonjogának megszerzésére irányul. Pont amiatt kapott kizárólagos mentési és kiaknázási jogokat a társaság, hogy nem állt szándékában a tulajdonszerzés; ezért most kifejezetten igazságtalan lenne a találás jogának alkalmazása, azok után, hogy más, ez irányú tevékenységre szakosodott társaságoktól viszont az RMST javára tagadták meg a jog gyakorlását. Ezen okból kifolyólag 2004-ben végül nem született döntés a jutalomról.38 2011. október 15-én született meg az a végzés, amelynek nyomán az 1993-ban, 1994-ben, 1996-ban, 1998-ban, 2000-ben, majd végül 2004-ben felszínre hozott műkincsek tekintetében az USA hatóságai által szabott feltételek mellett kapott jogokat az RMST. A döntés a
15
Csatlós Erzsébet
2001-es ítéletre hivatkozott, amely a társaság számára a felhozott műkincsek kereskedelmi értéke 100%-ának megfelelő jutalmat állapított meg, de fenntartotta a jogot arra nézve, hogy meghatározza, milyen módon kerül majd kifizetésre ez a pénzös�szeg. Erre a meghatározásra került sor 2011-ben. A bíróság árverésen kívánta értékesíteni a tárgyakat abban az esetben, ha van olyan érdeklődő, aki az egész gyűjteményt meg kívánja vásárolni, és vállalni tudja, hogy a köz érdekében óvja és védi azt. Tekintettel arra, hogy egy év alatt sem jelentkezett ilyen érdeklődő, a teljes Titanic- gyűjtemény tulajdonjogát átadta az RMS számára a jutalom ellentételezéseként, azzal a megkötéssel, hogy a társaságnak bizonyos feltételeket be kell tartania.39 A bíróság által előírt megkötések azt célozzák, hogy a Titanicról felszínre hozott műkincsgyűjteményt továbbra is az Egyesült Államok hatályos szabályai szerint óvják és védjék, valamint annak integritását megőrizzék. A szabályok betartatásáért a közérdeket képviselő NOAA felel, így azok megszegése esetén a szervezet jogosult bírósághoz fordulni, illetékes fórumként pedig a Kelet-virginiai Kerületi Bíróságot jelölték ki.40
Pro futuro 2012/2
3. A nemzetközi jogi védelem új síkja: az UNESCO 2001-es, a víz alatti kulturális örökség védelmét célzó egyezménye41 A 2001-es egyezmény az államok közösségének válasza az archeológiai lelőhelyeknek a profitorientált kincsvadászok által okozott megsemmisítésére, károsítására és tönkretételére. Az egyezmény rendelkezései a roncsok védelme érdekében a kifosztás, a kereskedelmi célú adásvétel ellen lépnek fel,42 és elsősorban az in situ, a helyszínen való megőrzést pártolják,43 de csak azon roncsokra vonatkozóan terjed ki a hatályuk, amelyek legalább 100 éve a tenger mélyén fekszenek.44 Az egyezmény kifejezetten hangsúlyozza a tengeri tragédiák során elveszett emberéleteknek járó tiszteletet, és a roncsok kegyhelyként való megőrzésének jelentőségét.45 A nyílt tengeren együttműködésre hívja fel a szerződő feleket, amely szerint a régészeti jellegű tárgyakkal kapcsolatos minden cselekményről tájékoztatni kell egymást, hogy biztosítsák az áltudományos, etikátlan magatartások kivédését.46 A részes
16
August 15, 2011 Court Order Award of Titanic Collection. http://www.gc.noaa.gov/documents/gcil_titanic_order_081511.pdf (2012. 08. 02.). 40 Covenants and Conventions for the Future Disposition of Objects Recovered From the RMS Titanic by RMS Titanic, Inc., Pursuant to an in specie Salvage award Granted by the United States District Court for the Eastern District Court of Virginia. http://www.gc.noaa.gov/gcil_titanic-salvage.html (2012. 08. 03.). 41 Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage. Paris, 2 November 2001 (2 January 2009), UNESCO Doc. 31C/Resolution 24; 41 ILM 37 (2002). [Víz alatti kulturális örökség védelmét célzó egyezmény.] Az egyezménynek jelenleg mindössze 40 részes állama van, és hiányoznak a sorból olyan nagy tengeri hatalmak, mint az Egyesült Államok, Nagy-Britannia és Oroszország. http://treaties.un.org/ pages/showDetails.aspx?objid=08000002802198d9 (2012. 08. 02.). 42 Víz alatti kulturális örökség védelmét célzó egyezmény 2. cikk 7. 43 Uo. 2. cikk 5. 44 Uo. 1. cikk 1. 45 Uo. 2. cikk 9. 46 Uo. 19. cikk.
39
A Titanic jogi helyzete
államok vállalják, hogy szankciós rendelkezéseket vezetnek be az egyezmény szabályainak megsértőivel szemben, elkobozzák az ilyen módon megszerzett műkincseket, továbbá bezárják a tengeri kikötőiket olyan hajók előtt, amelyek az egyezmény céljaival ellentétes magatartást támogatnak.47 Kiemelendő, hogy az egyezmény nem minősíti állami szuverenitás tárgyává a roncsokat, hanem a részes államok a védelmet az emberiség érdekében, annak hasznára gyakorolják.48 A találás jogának, illetve a mentés jogának alkalmazását csak szigorú feltételek mellett engedi.49 Az egyezmény értelmezésével és alkalmazásával összefüggő vitás kérdések rendezésének módjaként a mediációt, fórumaként pedig az UNESCO-t jelöli meg. Ha ez sikertelen lenne, akkor az UNCLOS XV. fejezetében foglalt vitarendezési szabályok az irányadóak, függetlenül attól, hogy egy adott állam részese-e a tengerjogi egyezménynek, vagy sem.50 A 2001-es UNESCO-egyezmény 2009. január 2-án lépett hatályba, a részes államok száma azonban jelenleg is mindössze 37, és sem az USA, sem Nagy-Britannia, sem Franciaország, sem Kanada nem található meg közöttük.51 Ennek oka valószínűleg az, hogy ezen államok szerint a 2001-es egyezmény védelmi szintje már biztosított az általuk 2003-ban kötött Titanic Megállapodásban is, vagyis ezek az államok úgy vélik, hogy maguk is képesek biztosítani a nemzetközi kooperációra és a megfelelő szintű védelemre vonatkozó követelményeket a Titanic, és az esetlegesen talált, egyéb hajóroncsok tekintetében. A négy állam megállapodásának rendelkezései ugyanis elsősorban a hajóroncs fosztogatása és nemkívánatos mentése ellen irányulnak, és kifejezetten hasonlóak a 2001-es egyezmény mellékletében található, a kutatásra, felfedezésre és mentésre vonatkozó iránymutatásokhoz. 4. Konklúzió
Uo. 14., 16–18. cikk. Uo. 2. cikk 3. 49 Uo. 4. cikk. 50 Uo. 25. cikk. 51 Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage. Paris, 2 November 2001. Status. http:// www.unesco.org/eri/la/convention.asp?KO=13520&language=E&order=alpha (2012. 08. 04.).
Pro futuro 2012/2
A legendás luxusgőzös száz éve süllyedt el, s az UNESCO számos fórumon üdvözölte a tényt, hogy mostanra a hajóroncs a 2001-es víz alatti kulturális örökség védelmét célzó egyezmény oltalma alá kerülhetett. Ha azonban a nyilatkozat mögé nézünk, és alaposabban megvizsgáljuk a hajóroncs jogi helyzetét, megállapítható, hogy az egyezménynek legfeljebb azon államok vonatkozásában lehet relevanciája, amelyek joghatósága alá tartozó hajó a nyílt tengeri lelőhelyre tévedve szembesül az állama által vállalt kötelezettségekkel. A roncs védelméről ugyanis már korábban gondoskodtak: először az Egyesült Államok a nemzeti jog; majd ugyancsak az USA, a helyrajzilag és kutatási szempontból érdekelt, további három állammal együtt, a (bármely állam számára aláírásra nyitva álló) Titanic Megállapodás révén. Utóbbi rendelkezései analógok a 2001-es UNESCO-egyezménnyel, amelynek viszont pa 47 48
17
Csatlós Erzsébet
radox módon a négy említett állam közül egyik sem a részese. A védelem generális jellegéről az UNCLOS gondoskodik, a részletszabályokat pedig az USA szigorúan betartatja: hiszen kizárólagos kiaknázási jogot engedett az RMST társaságnak, és a felhozott műkincsek tulajdonjogát is igen szigorú feltételek mellett engedi át. Felmerül azonban egy jogi – etikai – dilemma. A hajóroncsok jogi helyzetére vonatkozó joganyagot, amelyet a szokásjogban kialakult két ág, a mentési és találási jog kettőse alkot, még mindig nem sikerült univerzális mederbe terelni. Hiába a számos, különböző intenzitású védelmi szabály, ha a jogi helyzet nincs tisztázva. Ilyen feltételek mellett nem csoda, hogy a leggazdagabb államok – és azok tőkével bíró, a kiaknázási munkákhoz szükséges felszereléssel és szakértelemmel bíró társaságaik – fognak elsősorban profitálni egy-egy mentési akció sikeréből, még akkor is, ha a tevékenységüket elsősorban az emberiség kulturális örökség tekintetében fennálló érdekeit szem előtt tartva végzik. Nem hiába jellemzi az angolszász szakirodalom a „finders keepers, losers weepers”52 mondással a kialakult helyzetet. Ezt kellene elsősorban felszámolni, és a védelmi szint kidolgozását követően a jogi helyzetet tisztázni. Abstract
Pro futuro 2012/2
It has been ten decades now since the luxurious, unsinkable ship started its first and last voyage. The centenary of the tragedy has put ancient shipwrecks into the centre of attention and denoted the legal gaps and anomalies of national and international legal efforts to regulate their legal status and to protect them from treasure hunters. The essay aims to define the legal status of R.M.S. Titanic as being one of the most famous shipwrecks of our time, its story and legal situation might be the object-lesson for the problems and deficiencies of the legal issue of international protection of underwater cultural heritage, the sovereignty and ownership of historical objects found at sea and the anomalies of customary international law concerning shipwrecks.
18 Ez az „aki kapja, marja” szólásnak felel meg.
52
Papp László*
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben Szabadalmi jog – jogtörténet – feltaláló – iparjogvédelem – szabadalmi bíróság – licencia A történelem kezdete óta a találmányok, mint az emberi ész szüleményei, a technikai és ipari fejlődés alapvető mozgatórugói voltak. E találmányok azok, amelyek lehetővé tették, hogy újabb és újabb lépéseket tegyünk a civilizációs fejlődés véget nem érő, rögös útján. Ma már természetesnek tűnő használati tárgyak, mint a kerék, dinamó, belső égésű motor vagy egy egyszerű golyóstoll is, a feltalálás időpontjában nemcsak korszakalkotónak számított, de egyúttal hozzájárult a technikai fejlődéshez is. E példákhoz hasonlóan a napjainkban születendő találmányokra unokáink is ugyanolyan természetességgel fognak tekinteni, mint ahogy mi is tekintünk a C-vitaminra vagy a tűzhely melletti gyufára. A keréktől az atomreaktoron keresztül a legmodernebb gyógyszerészeti eljárásokkal bezárólag valamennyi korszak valamennyi találmányában közös, hogy azok az ember alkotó tevékenységének eredményei. 1. A „true and first inventor” alkalmazása az 1895:XXXVII. törvénycikkben
* Dr. Papp László egyetemi tanársegéd, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Jogtörténeti Tanszék,
[email protected]. 1 Vö. Dell’Adami Rezső: A szabadalmi jog szabályozásának alapelvei, Jogtudományi Közlöny, 19. évfolyam (1884), 42. szám, 329–330. 2 A találmányi szabadalmakról szóló 1895:XXXVII. tc. 1. §-a értelmében ezen tárgyi feltételek a találmányi jelleg, újdonság és ipari értékesíthetőség volt. 3 Deutsch Izidor: A szabadalomból folyó jogviszonyok. Magyar Jogászegyleti Értekezések 11. kötet, 1. füzet, Budapest, 1894, 10.
Pro futuro 2012/2
A modern szabadalmi rendszerek az oltalom odaítélését objektív kritériumoknak való megfeleléstől teszik függővé.1 E tárgyi feltételek vizsgálata tehát arra irányul, hogy a bejelentés tárgya szabadalmazható-e.2 Nyilvánvaló, hogy az oltalom elnyerése szempontjából a bejelentés tárgyán volt a hangsúly, azonban az oltalomnak volt egy alanyi oldala is, melyet a jogalkotónak értékelnie kellett. Nem lehet ugyanis figyelmen kívül hagyni, hogy a szabadalmi oltalom célja a hazai ipar fejlesztése és a feltalálói tevékenység serkentése volt.3 Ebből adódóan a második cél csak az által valósulhatott meg, ha a tényleges feltaláló részesült elismerésben. Ugyanakkor szabadalmi eljárásunk a felszólalási rendszert követte, amelyben a hatóság hivatalbóli
19
Pro futuro 2012/2
Papp László
vizsgálódása meglehetősen szűk körű volt, és elsősorban az érdekeltekre volt bízva, hogy felszólalnak-e a szabadalmazás ellen.4 Így az oltalom elnyerése iránti eljárás sajátossága és az a nyilvánvaló érdek, hogy a tényleges feltaláló részesüljön oltalomban, egy törvényi vélelem által érvényesült. E vélelem értelmében az első bejelentőről ellenkező bizonyításig azt kellett vélelmezni, hogy ő a bejelentés tárgyának feltalálója. E vélelem megdönthető volt, így az engedélyezési eljárás során, illetve a megadott szabadalommal szemben egy megsemmisítési per keretében az érintett fél bizonyíthatta, hogy nem a bejelentő, hanem ő a találmány eredeti feltalálója. Mindezekből adódik, hogy a törvényi vélelem nem sérthette a feltalálói érdeket, hiszen a valódi feltaláló, jogainak védelme érdekében már az engedélyezés során is felszólalhatott. Fontos hangsúlyozni, hogy a törvényi vélelem gyakorlati alkalmazása nem irányulhatott az eredeti feltalálói érdek sérelmére. Mindezeken túl a törvényi vélelem alkalmazásának gyakorlati indoka is volt. Ugyanis nagyon könnyen elképzelhető, hogy egy adott találmányon egymástól függetlenül, akár egymás tudta nélkül többen is dolgoztak, s önállóan igényeltek szabadalmat. Márpedig egy adott műszaki elképzelésre csak egy szabadalmi oltalom volt adható, így valamilyen rangsort kellett felállítani az egyes feltalálók között. A leglogikusabbnak tűnő megoldás a feltalálás időpontja szerinti rangsor. Ezt az elvet követte az USA és Kanada szabadalmi joga is, mely azonban eljárásjogi szempontból meglehetősen ingatag, hiszen a korábbi feltalálás időpontjának bizonyítása rendkívül nehézkes, az legfeljebb tanúkkal, feljegyzésekkel történhetett.5 Éppen emiatt nem véletlen, hogy Európa államaiban ez a megoldás nem terjedt el. A feltalálók közötti rangsor megállapításának másik módja a bejelentés napja szerinti sorrend. E megoldás kétségtelen előnye volt, hogy a bejelentéshez csatolt leírásból és rajzokból kétséget kizáróan megállapítható volt, hogy a találmány azonos-e egy korábbival vagy sem. E második megoldást követte a magyar szabadalmi jog is akkor, amikor az első szabályszerű bejelentőnek vélelmezett feltalálói minőséget tulajdonított. Ebben a megközelítésben tehát a feltalálói minőség megítélése szempontjából a bejelentés időpontját kell alapul venni. Ugyanakkor még ebben a rendszerben is előfordulhatott, hogy többen egyszerre igényeltek oltalmat a találmányra. Ilyenkor a bejelentők közötti kapcsolatot kellett megvizsgálni. Amennyiben többek közös munkájának eredménye volt a találmány, akkor a bíróság az oltalmat a feltalálók részére együttesen adta meg. Azonban ki kell emelni, hogy ebben az esetben a bíróság a bejelentők jogainak egymás közötti arányát nem állapíthatta meg, hiszen a bíróság előtt kizárólag a találmány szabadalmazása képezhette az eljárás tárgyát, míg a szabadalom tulajdonjogával összefüggő bármely jogkérdés rendes bírósági hatáskörbe tartozott.6
20
A felszólalási eljárás értelmében a szabadalmi hatóság hivatalból csak a találmányi jelleget és ipari értékesíthetőséget vizsgálhatta. Amennyiben a találmány ezen kritériumoknak megfelelt, a bíróság közzétételt rendelt el, amely két hónapos határidőt biztosított az érdekeltek számára, hogy a bíróság tudomására hozzanak bármilyen szabadalomgátló körülményt. 5 Ladoméri Szmertnik István: Egy találmány több feltaláló, Szabadalmi Közlöny, 44. évfolyam (1939), 19. szám, 359. 6 1895:XXXVII. tc. 59. § (1) bekezdés; Schön Tibor: A szabadalmi jog gyakorlati kézikönyve. Budapest, „Pátria” Irodalmi Vállalat és Nyomdai Részvénytársaság, 1934, 16. 4
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
Összességében azt látjuk, hogy szabadalmi törvényünk azon az általánosan elfogadott elvi megállapításon nyugodott, hogy a valódi feltalálót illethette meg a szabadalom.7 Azt azonban, hogy ki volt az első feltaláló, a bíróság nem vizsgálhatta, és nem is lett volna képes annak vizsgálatára, ezért a jogalkotó a fent említett törvényi vélelmet állapította meg. E törvényi vélelem pedig azért nem sérthette a feltalálói érdeket, mert szabadalmi jogunk két intézmény által is biztosította a valódi feltaláló jogvédelmét. Egyrészt ha a bejelentő nyilvánvalóan nem az első feltaláló volt,8 azaz a bejelentés más rajzaiból, leírásaiból, mintáiból állt,9 akkor a valódi feltaláló felszólalási vagy megsemmisítési eljárásban érvényesíthette igényét.10 Másrészt ha többek egymástól függetlenül találták fel az adott dolgot, de csak az egyik fél nyújtott be szabadalmi kérelmet, akkor a másik feltalálót korlátozott terjedelemben előhasználati jog illette meg. Ez utóbbi esetben szabadalmi jogunk elkerülhette azt a csapdát, mely a tényleges első feltalálás időpontjának meghatározásában mutatkozott, továbbá érvényre juttathatta a bejelentési elsőbbség elvét, s nem utolsósorban az előhasználat által az oltalmat nem kapható feltaláló érdeke sem sérült.11 2. A feltalálót megillető jogok A szabadalmi oltalom, mint az állam által adott kizárólagos jog célja az iparfejlesztésen túl a feltalálói tevékenység serkentése volt. Ez tükröződik a feltaláló számára biztosított jogokban is, melyek egy része a feltaláló személyéhez fűződő jog, míg más része vagyoni típusú jogosítvány volt. A feltalálói tevékenység serkentése abban is megnyilvánult, hogy a szabadalmazás után a társadalom egésze számára legyen nyilvánvaló, hogy az adott találmány kinek az eszmei szüleménye. Ezt az igényt fejezte ki a feltalálói minőség elismerése iránti igény.
Ez az elv lényegében a modern szabadalmi gondolkodás kezdetétől jelen volt, hiszen már a Statue of Monopolis is tartalmazta a „true and first inventor” formula alkalmazásával. Vö. Dutfield, Graham: Intellectual Propety Rights and the Life Science Industries: Past, Present and the Future. Chippenham, Wiltshire, Antony Rowe Ltd, 2003, 3.; Csécsy György: A szellemi alkotások jogának fejlődéstörténete. In: MiskolcziBodnár Péter (szerk.): A civilisztika fejlődéstörténete, Miskolc, 2006, 96.; Ezenkívül az első modern szabadalmi törvények, mint az USA 1790. évi szabadalmi törvénye, vagy az 1791. évi francia szabadalmi törvény is ezen az elven nyugodott. Vö. Brown, D. Walter: A brief history of patent legislation in the United States, Washington, 1889., 4.; Guellec, Dominiqe – Pottelsberghe de la Potterie, Bruno van: The Ecconomics of the European Patent System: IP Policy for Innovatin and Competition. Oxford, Oxford University Press, 2007, 21. 8 Deutsch Izidor ezt az esetet egyenesen rosszhiszemű szabadalmazásnak nevezi. Vö. Deutsch Izidor: A szabadalmi törvényjavaslat, Magyar Jogászegyleti Értekezések 11. kötet 5. füzet, Budapest, 1895, 201. 9 Vö. 1895:XXXVII. tc. 5. §. 10 Ladoméri Szmertnik István: A magyar szabadalmi törvény, a hozzátartozó végrehajtási rendelet és az ezeket módosító rendelkezések. Budapest, Pallas Részvénytársaság Nyomdája, 1935, 8. 11 Fekete Ignác: Szabadalmi jogunk reformja. Budapest, 1884, 24. 7
Pro futuro 2012/2
21
Papp László
2.1. A feltaláló személyhez fűződő jogai
Pro futuro 2012/2
A feltalálói minőség nem más, mint a ténylegesen szabadalmazott találmány alapját képező szellemi munka konkrét személyhez rendelése. Ugyanúgy, ahogy elszakíthatatlan vérségi kapcsolat van szülő és gyermeke között, hasonló kapcsolat alakul ki feltaláló és találmánya között is. A feltalált dolog minden egyes sajátossága és jellemzője – amelyek lényegében a szabadalmazás feltételeit jelentették – a feltalálói tevékenységre, a feltaláló szellemi munkájára vezethető vissza. Úgy, ahogy a gyermek is hasonlít szüleire, a találmány is magán hordozza azt a sajátosságot, amely kizárólag annak az eredménye, hogy a dolog az adott feltaláló eszmei munkájának terméke. E feltalálói minőség mint személyhez fűződő jog részben a szabadalmi jogon belül, részben pedig általános magánjogi intézmények által volt védve. Szabadalmi törvényünk rögzítette, hogy az oltalom a feltalálót illette meg, akinek e minőségét a szabadalmi lajstromban is fel kellett tüntetni.12 E rendelkezés különös jelentőséget az alkalmazott találmányok esetén nyert, ahol az oltalom jogosultja a munkáltató volt, de ez nem zárhatta ki a valódi feltaláló ebbéli minőségének feltüntetését.13 Érdekes, hogy a hazai jogalkotásunkban kezdetektől meglévő alapelv a nemzetközi integrációban mérsékelt visszhangra talált, és csak az 1934. évi londoni konferencia alkalmával került be a Párizsi Uniós Egyezmény törzsszövegébe. E feltalálói minőség mint személyhez fűződő jog szabadalmi rendszerünkben azáltal nyert védelmet, hogy a törvény felszólalási és megsemmisítési jogalapot is biztosított arra az esetre, ha valaki más szellemi alkotását felhasználva, jogosulatlanul jutott oltalomhoz. 2.1.1. A feltalálói minőség szabadalmi jog körén kívül eső jogvédelme A feltaláló személyhez fűződő joga tulajdonképpen a feltalálói minőség elismerésében és nyilvánosságra hozatalában testesült meg, amelyet elsősorban a szabadalmi törvény biztosított. Ugyanakkor – tekintettel a feltalálói minőség személyhez fűződő jellegére – az is nyilvánvaló, hogy a tárgyalt korszakban a feltalálói minőség kétségbevonása vagy megsértése esetén a jogosult egyéb személyiségvédelmi intézményeket is igénybe vehetett. A feltalálói minőség elismerésére a tárgyalt korszakban döntően a szabadalmi jogon kívül eső, az általános magánjog részét képező személyiségvédelem körében került sor. A személyiségi jogvédelem döntően objektív szankciókat alkalmazott, mint a jogsértés abbahagyására kötelezés, további jogsértéstől való eltiltás és ítélet közzététele. Azonban a 19. század végétől kezdődően egyre erőteljesebb volt az az igény, hogy a személyiségi jogsértésből eredő vagyoni és nem vagyoni kár kártérítés címén követelhető legyen. Hazai magánjogunk e lehetőséget a neoabszolutizmus korától magában hordozta, hiszen az Optk. 1293. §-a kár alatt a sértett személyében – ideértve az eszmei javakat is – bekövetkezett kárt is értette, melynél fogva, ha a károkozás szándékos vagy súlyosan gondatlan volt, akkor pénzbeli jóvátételt is le 1895:XXXVII. tc. 5. §, 41. § (2) bek. Lévy Béla: A szabadalmi törvény előadói tervezete. Különlenyomat a Jogtudományi Közlöny 1916. évfolyamából, Budapest, 1916, 14.
12
22
13
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
hetett igényelni.14 A 20. század első harmadára a személyhez fűződő jogok védelmének szubjektív eszközeként a nem vagyoni kártérítés intézménye szolgált, amely az 1928-as Mtj. 107–108. §-aiban önálló szabályozást is nyert. A személyiségi jogvédelem esetkörén túl egyéb magánjogi tárgyú törvények is védték, még ha csak közvetve is, a feltalálói minőséget. Fontos hangsúlyozni, hogy a szabadalmi jog által biztosított jogvédelem csak a bejelentést követően, illetve már megadott szabadalom esetén volt elérhető. Ebből adódóan a bejelentést megelőzően a feltalálói minőség a szabadalmi törvény által védelemben nem volt részesíthető, azonban a találmány titokban tartásához fűződő feltalálói érdek oltalmazható volt. Ez tulajdonképpen nem is a feltaláláshoz, hanem a találmány titkának ismeretéhez fűződött, mely a tisztességtelen versenyről szóló 1923. évi V. tc. (a továbbiakban: Tvt.) rendszerében bírt relevanciával.15 A Tvt. 15. §-a értelmében tilos volt a jogellenes módon vagy az üzleti érintkezés során bizalmasan megtudott üzleti vagy üzemi (gyártási) titkot felhasználni. E tilalom megsértése esetén az érintett fél többek között nem vagyoni kártérítéssel is élhetett.
2.2. A feltaláló vagyoni jogosítványai
Szladits Károly: Az osztrák Polgári Törvénykönyv novella-javaslatáról. Magyar Jogászegyleti Értekezések 37. kötet, 1. füzet, Budapest, 1905, 85. 15 Bővebben Kuncz Ödön – Balás P. Elemér: A tisztességtelen verseny: az 1923:5. törvénycikk magyarázata, kieg. a törvényt végrehajtó rendeletekkel. Budapest, Politzer, 1924. 16 Túry Sándor: A magyar szabadalmi jog kézikönyve. Budapest, Győző Andor Könyvkereskedő Kiadása, 1911, 270. 17 1895:XXXVII. tc. 10. § (2) bek. 18 Hoff György: Szabadalmi jog. Pécs, Az Iparjogvédelmi Egyesület kiadmánya, 1939, 214.
Pro futuro 2012/2
A szabadalmi törvény a személyhez fűződő jogok mellett a feltaláló vagyoni jogait is szabályozta. A szellemi tulajdonra vonatkozó elméletek során is szembetűnő, hogy azokat a személyhez fűződő és vagyonjogi jelleg harcának periodikus változása jellemzi. E harcban egyik vagy másik jelleg sem kerekedhet teljes mértékben felül, a szabadalmi oltalom kapcsán mégis a vagyonjogi jelleg dominanciáját érezhetjük. Ez a szabadalmi oltalomban benne rejlő, és a kizárólagos hasznosításban megtestesülő vagyoni jellegben mutatkozik meg, mely a feltalálói jogállás kapcsán a törvény szerkesztéséből is szembetűnik. A szabadalmi oltalom a jogosult részére kizárólagos jogot biztosított az iparszerű készítésre, forgalomba hozatalra, továbbá a szabadalmi jog fölötti rendelkezésre.16 Szabadalmi törvényünk kifejezetten az átruházás és a használati engedély adásának jogát nevesítette.17 Ugyanakkor Hoff György helyesen állapította meg, hogy „a sza badalom feletti szabad rendelkezés lehetősége nem a szabadalmi jogban foglalt külön jogosítvány, hanem az egész jogrendszerünk alapfeltételéül szolgáló és minden személyhez nem kötött vagyonjog tekintetében érvényesülő szabad rendelkezési elv folyománya”.18 A korabeli magánjogi dogmatikával teljesen összhangban álló felfogás már a törvény eredeti koncepciójában is benne rejlett, hiszen a miniszteri indokolás is megfogalmazta, hogy az oltalom „vagyonnak tekintendő és mint ilyen úgy az örö 14
23
Papp László
kösökre megy át, valamint élők közt átruházható”.19 Ebből adódóan a szabadalom az örökösökre átszállt,20 illetve arról az élők között rendelkezni lehetett. A szabadalom átruházásáról, illetve használatba adásáról, azaz a licenciáról a törvény meglehetősen szűkszavúan rendelkezett.21 Ennek oka az lehetett, hogy akár a szabadalom tulajdonjoga, akár az azzal összefüggő kötelmi ügyletek – ideértve a licenciát is – nem kizárólagosan a szabadalmi joghoz kapcsolódtak, így rájuk elsősorban az általános magánjogi szabályok voltak az irányadóak. Ezt támasztja alá az is, hogy az említett kérdések nem a Szabadalmi Bíróság, hanem a rendes bíróságok hatáskörébe tartoztak.
Pro futuro 2012/2
2.2.1. Elidegenítés és megterhelés alakszerűsége a szabadalmi jog körében A szabadalmi jog, mint vagyoni értékű jogosítvány, kereskedési forgalom tárgya lehetett, azaz ellenérték fejében adásvételi szerződés által vagy ingyenesen, ajándékozási szerződéssel is átruházható volt. Maga a törvény nem tartalmazott alakszerű előírást a szabadalom átruházásához, azonban azt szóban elidegeníteni mégsem lehetett. Ennek oka az volt, hogy a szabadalmi jogviszonyok hiteles és érvényes igazolására egyedül a szabadalmi lajstrom mint közhitelű nyilvántartás szolgált. E nyilvántartásba bejegyzés alapjául pedig kizárólag teljes bizonyító erejű magánokirat vagy közokirat szolgálhatott. Ebből adódóan a szabadalom fennállásával összefüggő bármely jogot vagy igényt csak e nyilvántartás által lehetett igazolni. Ezt támasz totta alá a törvény 41. § (3) bekezdése is, mely kifejezetten előírta – a hiteles bizonyí tás érdekében – az átruházás lajstromba történő felvezetését.22 Ugyanakkor e közhitelű nyilvántartás funkcióját tekintve mégsem volt azonos más, hasonló közhitelű nyilvántartással, mint pl. a telekkönyvvel. A telekkönyvi rendtartásra vonatkozó szabályok értelmében ingatlanra vonatkozó jog kizárólag telekkönyvi bejegyzéssel jöhetett létre, azaz a bejegyzést konstitutív hatályúnak kellett tekinteni. Ebből adódóan ingatlanra tulajdonjog vagy más korlátolt dologi jog csak telekkönyvi bejegyzéssel volt alapítható.23 Ettől eltérően a szabadalmi lajstrom nem rendelkezett ilyen erővel. Ezt magából a törvényszövegből is ki lehet következtetni. A szabadalmi törvény 41. § (3) bekezdésének rendelkezése szerint a korábbi átruházás azonban, habár nincs is a
24
Az 1892. évi február hó 18. napjára hirdetett Országgyűlés Képviselőházának Irományai, XXIII. kötet 741. szám, Budapest, 1894, 35. 20 Meg kell jegyezni, hogy a törvény 10. §-a értelmében nemcsak a megadott szabadalom, hanem a szabadalmazás iránti igény is átszállt az örökösökre. 21 Vö. Molnár István: Szabadalmi anyagi jogi problémák és megoldási elképzelések közfinanszírozású kuta tóhelyeken. Doktori értekezés kézirata. Lezárva: Szeged, 2011. szeptember 15. Forrás: http://doktori.bibl.uszeged.hu/1426/1/Phd2010_v26_2012_02_12.pdf, 137. 22 Az 1895:XXXVII. tc. 41. § (3) bekezdése szerint „A szabadalom tulajdonjogának átruházása harmadik sze mélyekkel szemben csakis az átruházásnak a szabadalmi lajstromba való bevezetése által válik joghatályú vá; a korábbi átruházás azonban, habár nincs is a lajstromba bevezetve, hatályos azzal szemben, a kinek akkor, a midőn a szabadalomra jogot szerzett, a korábbi átruházás megtörténtéről tudomása volt”. 23 Imling Konrád: Telekkönyvi reformok. Magyar Jogászegyleti Értekezések 25. kötet, Budapest, 1885, 4.; Wenczel Tivadar: A magyar magánjog rövid áttekintése. Budapest, 1877, 71.; Huf József: A magyar te lekkönyvi rendtartás gyakorlati használatra. Budapest, 1898, 11.; Reitzer Béla: A telekkönyvi bizalom ol talmának határai, különös tekintettel a kétszeri eladások eseteire és a törvényhozásnak e tekintetben való feladataira. Magyar Jogászegyleti Értekezések 37. kötet, 3. füzet, Budapest, 1908, 143.
19
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
Hoff: i. m., 218. Kósa Zsigmond: A magyar szabadalmi törvény magyarázata: függelékben a Nemzetközi Unióra vonatkozó, – Ausztriával, a Német Birodalommal, Spanyolországgal kötött nemzetközi szerződésekkel és végrehajtási rendeletekkel. Budapest, 1911, 189–190. 26 Ugyanúgy, ahogyan több jogosultja is lehetett a szabadalomnak, azaz az egész szabadalmi jog eszmei hányadrészek szerint több személyt is megillethetett, ezen személyek a tulajdonátruházás általános szabályai szerint saját tulajdoni hányadukkal szabadon rendelkezhettek. Így abban és csakis abban az esetben beszélhetünk a szabadalom részleges elidegenítéséről, amikor több jogosult közül az egyik saját tulajdoni hányadának elidegenítéséről döntött. 27 Zálogjog vagyoni értékű jogokon is fennállhatott. Vö. Wenczel Tivadar: i. m., 93.
24 25
Pro futuro 2012/2
lajstromba bevezetve, az átruházás hatályosságát nem érintette. Mindezekből következik, hogy a szabadalmi jog átszállása független volt annak belajstromozásától, azonban a gyakorlatban a szabadalmi jog átruházását mégis nyomban követte a szabadalmi lajstromba történő felvezetés. Ennek oka az lehetett, hogy lajstromozás hiányában a jogszerző fél attól tarthatott, hogy a szabadalmi jogot átruházó a már elidegenített szabadalmat ismételten eladja, s így a harmadik jóhiszemű szerzővel szemben az eredeti vevő védtelen maradhatott volna. A szabadalmi jog átruházásának további érdekességét adja a törvény 10. § (2) bekezdésének sajátos szövegezése, amely szerint a tulajdonos a szabadalmat élők között „egészben vagy részben” átruházhatja. Az oltalom részleges átruházása az igénypontok vagy az oltalom időbeli, illetve területi megosztását jelentette volna. A törvényszöveg nyelvtani értelmezése tehát a szabadalom jogi egységét veszélyeztette volna. Önmagában e tényre hivatkozva Hoff György teljesen elutasította az oltalom részleges átruházását, amely, ha el is fogadható, nyilvánvalóan a törvény önkényes felülírását jelentette volna.24 Ettől érdekesebb és összetettebb Kósa Zsigmond álláspontja, aki a törvény pontatlan szövegezését a gyakorlati élet sajátosságaihoz igazította.25 Érvelése szerint az oltalmi idő megosztása, azaz meghatározott időtartamra történő átruházás folytán a kikötött idő lejárta után az oltalom visszaszáll az eredeti jogosultra. Mindez pedig nem lehet valódi tulajdonátruházás, hiszen magánjogunk a tulajdonjognak hasonló módon történő korlátozását nem ismerte, így ez akként nem is volt felfogható. Ugyanakkor a birtoklás és a használat meghatározott időtartamra történő átadását szabadalmi jogunk ismerte, mely azonban nem tulajdonátruházásnak, hanem licenciának minősült. Ebből adódóan Kósa érvelése a részleges átruházás kapcsán azért volt megengedőbb, mert abban nem a valódi tulajdonátruházást, hanem csak a licencia egy alakját látta. A Kósa-féle érvelést is figyelembe véve mindezekből az következik, hogy szabadalmi jogunk az oltalomnak a – klasszikus magánjogi értelemben vett – részleges átruházását nem fogadta el, illetve azt csak egyetlenegy esetre, nevezetesen az eszmei hányadrészek szerinti átruházásra szorította.26 A szabadalmi jog átruházásától meg kell különböztetni a szabadalmi jog megterhelését. Azzal, hogy a szabadalmi jogot vagyoni értékű jogként definiáljuk, nemcsak az elidegenítés, hanem a megterhelés kérdéseiben, nevezetesen a haszonélvezet és zálog tárgyaként való értékelésben is állást kell foglalni.27 A fentebb kifejtettek fényében, ha azt állítjuk, hogy szabadalmi törvényünk az elidegenítés tekintetében pontatlanul fogalmazott, akkor a szabadalmi jog megterhelése kapcsán azt látjuk,
25
Papp László
Pro futuro 2012/2
hogy e vonatkozásban gyakorlatilag releváns rendelkezést nem tartalmazott. Véleményem szerint ebből adódott, hogy a Szabadalmi Bíróság hosszú időn keresztül elzárkózott a zálogjog és a haszonélvezet lajstromozásától annak okán, hogy a szabadalmi lajstromban pusztán „a tulajdon és annak változásai nyernek feljegyzést”.28 A tárgyalt korszakban ez a merev álláspont fokozatosan enyhült azzal, hogy a licenciát,29 majd pedig a szabadalmi kényszerengedélyt30 kötelezően be kellett lajstromoztatni annak ellenére, hogy azok a tulajdonjogban változást nem idéztek elő. Ez az enyhülés nyomon követhető a lajstrombetétlapok „feljegyzés” rovatának fokozatos bővítésén. Az 1930-as évek közepétől kezdve ugyanis ezen rovatban bejegyzés alapjául szolgáló olyan jogcímeket is találunk, mint perfeljegyzés, végrehajtás, előhasználati jog, zálogjog. 2.2.2. Licenciaszerződések a szabadalmi jog terén A feltaláló vagyoni jogosítványai közül eddig csak az elidegenítésről és megterhelésről esett szó. A szabadalom tulajdonjogának az átruházásától szabadalmi jogunk élesen megkülönböztette a szabadalom gyakorlatbavételének vagy használatbavételének az időleges átruházását, azaz a licenciát.31 A licencia, amely a szabadalom használatára vonatkozó engedély, már első szabadalmi törvényünk keletkezésének idején sem volt új jelenség a hazai jogalkotásban. Korábban az 1822. évi helytartótanácsi rendelet már lehetővé tette, hogy a jogosult „a neki adott kedvezményeket bérbe adja”.32 Ezt követően az 1843. évi tervezet is ismerte a biztosítvány, azaz az oltalom használatának felosztását,33 vagyis lehetővé tette, hogy a jogosult a használat jogát harmadik személy részére átengedje.34 Ugyanez a szemlélet öröklődött tovább az 1852. évi szabályozásban, amely egyenesen nevesítve, haszonbérbe adásról rendelkezett.35 Mindezekből látható, hogy már a 19. századi szabadalmi gondolkodásban is benne rejlett a szabadalom használatának az átengedése, azonban a fent említett forráshelyekből is látszik, hogy az nem kifejezetten a licenciában, hanem sokkal inkább használati jogot átruházó jogcímekben, illetve szerződésekben nyilvánult meg.36 Ebből adódóan a 19. század végén is uralkodó felfogás volt, hogy a használati jog átengedése, azaz a licencia nem önálló ügyletfajta, hanem sokkal inkább egy sajátos szolgáltatás, amely többféle ügylethez kapcsolódhat. A leggyakoribb eset az volt, amikor a jogosult a használati jogosítványok gyakorlását teljes mértékben átengedte, s ennek fejében pénzbeli ellenszolgáltatásban részesült. Ebben a megközelítésben
26
Magyar Országos Levéltár (a továbbiakban: MOL) Polgári kori kormányhatósági levéltárak K szekció (a továbbiakban: K) Iparügyi minisztériumi levéltár (a továbbiakban: 603), 1696. cs. S. 11817(ügyszám)/1931. 29 1895:XXXVII. tc. 41. § (1) bek. 2. fordulat. 30 1932:XVII. tc. 7. §. 31 1895:XXXVII. tc. 10. § (2) bek. 32 1822. évi helytartótanácsi rendelet V. cikk. 33 1843. évi javaslat 58. §. 34 A tervezet a jogosult részére pusztán annyit írt elő, hogy a használat átengedését a Helytartótanácsnak be kellett jelentenie. 35 1852. évi helytartótanácsi rendelet 22. §. 36 Wenczel Tivadar: i. m., 112–113.
28
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
Schuster Rudolf: Az új szabadalmi törvényjavaslat előadói tervezete, Jogtudományi Közlöny, 50. évfolyam (1916), 13. szám, 114. 38 Molnár István: i. m., 137. 39 MOL K 603 1972. cs. T. 3930/1927 40 Molnár István – Mezei Péter: Szavatosság és termékfelelősség a licensziaszerződésben az egyetem mint licensziaadó szemszögéből, Iparjogvédelmi és Szerzői Jogi Szemle, 115. évfolyam (2010), 1. szám, 28. 41 Vö. Hoff: i. m., 220.
Pro futuro 2012/2
a kizárólagos jog gyakorlásának az átengedése önmagában nemcsak egy vagyoni értékű jog gyakorlásának az átengedését jelentette, hanem egy hasznot hajtó, azaz gyümölcsöző jog gyakorlásának az átengedését is, pénzbeli ellenszolgáltatás fejében. Egy gyümölcsöző dolog vagy jog időleges használatának pénzbeli ellenszolgáltatás fejében történő átengedése pedig a korabeli magánjogi felfogásunk alapján haszonbérletnek minősült. Mindezek következményeként a licencia a 19. század végi magánjogi gondolkodásban kötelmi jogi szempontból haszonbérleti szerződésként jelentkezett. Álláspontom szerint ez lehetett az oka annak, hogy szabadalmi törvényünk a licenciaszerződés formai és tartalmi követelményeiről gyakorlatilag nem is rendelkezett. A használati jogok átengedésének kérdése a törvény országgyűlési vitáján is háttérbe szorult, hiszen egyetlen érdemi hozzászólás sem hangzott el a kérdésben, és egyedül az igazságügyi bizottság módosító javaslatának köszönhető, hogy a használati jog átengedésére vonatkozóan az egyetlen kógens szabály rögzítésre került. Így a licenciaszerződésre vonatkozó egyetlen törvényi rendelkezés a 10. § (2) bekezdésébe került be a következő tartalommal: „a gyakorlatbavételre vagy használat ra jogosított e jogát élők közt másra csak akkor ruházhatja át, ha a szabadalom tu lajdonosával létrejött megállapodás szerint ez kifejezetten meg van engedve”. A későbbi szabadalmi törvénytervezetek sem tartalmaztak eltérő rendelkezést, és az 1916. évi javaslat is csak annyival egészítette ki a meglévő szabályozást, hogy a szabadalom tulajdonosának a személyében bekövetkező változás az átengedési szerződést, azaz a licenciát nem érinti.37 Véleményem szerint emiatt juthatott Molnár István arra a megállapításra, hogy a „századfordulón e témában [licenciaszerződés] sem jelentős számú jogeset sem pedig kodifikációs aktus nem volt”.38 A haszonbérlet joganyagának a licenciára történő alkalmazása a tárgyalt korszakban végig jelen volt, melyet az Mtj. szövegezése tovább erősített. Ennek hatásaként 1928-ban a Szabadalmi Bíróság kifejezetten ki is jelentette, hogy „a licenszia engedélyezése a kötelmi jognak a haszonbérleti szer ződésre vonatkozó szabályai szerint történik, mert a szabadalom tulajdonosa, tulaj donjogából folyó és a 8. §-ában felsorolt jogosítványok bármelyikének gyakorlását (használatát) ellenérték fejében engedi át”.39 Ez az ítélet kifejezetten rögzíti azt is, hogy a licenciaszerződéseknél a kötelmi jog haszonbérletre vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Ez volt az oka annak, hogy a haszonbérleti joganyag árnyékában fejlődő licenciaszerződésekre kifejezett törvényi rendelkezést nem találunk. Ezért, bár Mezei Péter és Molnár István helyesen állapították meg,40 hogy a korai licenciaszerződések vonatkozásában olyan kulcsfontosságú kérdésben, mint a szavatosság, kifejezett törvényi rendelkezés nem volt, a kifejtettek fényében mindez nem jelentette azt, hogy más szavatossági szabályok ne lettek volna felhívhatók.41 37
27
Papp László
3. A feltalálót terhelő kötelezettségek A szabadalmi oltalommal együtt járó kizárólagos jog ellentételezéseként szabadalmi jogunk mindössze két kötelezettséget állapított meg a feltaláló irányában. E kötelezettségek közül az első a feltalálót terhelő díjfizetési kötelezettség, a másik pedig a gyakorlatba- vagy más szóval használatbavétel kötelezettsége.42
Pro futuro 2012/2
3.1. Díjfizetés mint a feltalálót terhelő kötelezettség A szabadalmi eljárással, illetve az oltalom fenntartásával összefüggő díjak jogi természetük szerint kétfélék lehettek. Egyrészt a szabadalmi jogszolgáltatással ös�szefüggő adminisztratív és peres eljárások során – mint bármely más közigazgatási vagy bírósági eljárás kapcsán – illetékfizetési kötelezettség keletkezett.43 Ezen illetéktől jogi természetében különbözött a szabadalmak után fizetendő évi díj, amelyről Harausz Gyula és Perlmutter Alfréd helyesen állapították meg, hogy azok sokkal inkább adó-természetűek.44 Ugyanis a szabadalmak után fizetendő díj, az illetékkel ellentétben olyan adótermészetű szolgáltatás, amelyet a szabadalom tulajdonosa a szabadalomból eredő jogainak védelméért fizetett. A szabadalmak után fizetendő díjat mégsem lehet egyértelműen adónak tekinteni, ugyanis az adó jellegzetessége annak járulékos jogi természete, azaz az adóalaphoz történő tapadása. Jelen esetben az adóalap a szabadalom tényleges értéke lehetett volna, amelyet azonban nem lehetett meghatározni, továbbá a díjfizetési kötelezettség sem ez alapján, hanem előre meghatározott díjlétra szerint alakult. Emellett a díjak esedékessége és a nemfizetés következményei is eltérően alakultak az adókéhoz képest. A szabadalmak után fizetendő díjak lerovását illetően is kétféle rendszer létezett. Az első megoldás szerint a szabadalom egész tartamára vonatkozó díjat egy ös�szegben kellett megfizetni. Ezt a rendszert követte az USA és Dánia szabadalmi joga.45 A legtöbb állam azonban az évenkénti díjfizetés elvét követte, amely során a tényleges évi díjmegállapítás ismét kétféle módon történhetett. Vagy évente azonos részleteket kellett fizetni, mint pl. Franciaország, Japán vagy Portugália esetében, vagy az adott évre vonatkozó részlet az idő előrehaladtával progresszív emelkedést
43
28
Lévy Béla: A magyar szabadalmi jog rendszere. Budapest, 1898, 88. Illetékfizetési kötelezettség keletkezett a bejelentési kérelem, leírás vagy igénypont módosítására irányuló kérelem, illetve minden egyéb nyilatkozat benyújtása kapcsán. Ezen illetékeket, amelyek döntően az engedélyezési eljáráshoz, tehát a jogszolgáltatás adminisztratív részéhez kapcsolódtak, okmánybélyegben kellett leróni. Hasonlóan illetékfizetési kötelezettség keletkezett a peres beadványok kapcsán is, mint pl. a szabadalmi perek keresetlevelei, fellebbezés, felfolyamodás kapcsán, amelyeket törvénykezési illetékbélyeggel kellett leróni. 44 Perlmutter Alfréd: A találmányok szabadalmazása után fizetendő díjakról, Szabadalmi Közlöny, 20. évfo lyam (1915), 756–758.; Harausz Gyula: Az évi díjakról a magyar szabadalmi törvényben, Szabadalmi Köz löny, 27. évfolyam (1922), 419. 45 Jámbor Gyula: Szabadalmi ügyünk reformjához, Magyar Mérnök- és Építész-Egylet Közlönye, 3. füzet (1894), 98.; Török László: A találmányi szabadalom. Budapest, 1913, 94.
42
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
mutatott, mint pl. Németország, Ausztria, Belgium vagy Magyarország vonatkozásá ban.46 A szabadalom iparfejlesztő hatását legjobban az utóbbi megoldás, nevezetesen az évről évre emelkedő díjak szolgálhatják. Ugyanis a kezdeti években a szabadalmi díjak csekély összege nem jelentett túlzott megterhelést a szabadalmasra, majd az idő előrehaladtával, ahogy találmányát ténylegesen értékesíteni tudta, azaz a szabadalomból konkrét anyagi előnyt kovácsolt, a már megemelkedett összeg kifizetése nem jelenthetett gondot.47 Továbbá a szabadalmi díjak progresszív emelkedése lehetővé tette, hogy a gazdaságilag értéktelen szabadalmak hosszú időn keresztül ne részesüljenek oltalomban, hiszen ha egy találmány nem váltotta be a hozzá fűzött „piaci reményeket”, akkor egy idő után a jogosultnak nem érte meg az oltalom fenntartása.48 A szabadalmi díjak eltérnek az adóktól az esedékességükben is.49 A szabadalmi bejelentés időpontjában nem szabadalmi díjat, hanem bejelentési díjat mint illetéket kellett leróni. Ebben az időpontban a feltalálótól a szabadalmi díj még nem volt követelhető. A bejelentés közzétételével azonban a találmány olyan jogi státuszba került, melyből szabadalom, azaz Harausz Gyula szavaival élve „adóalap” válhatott, mely díjfizetési kötelezettséget váltott ki.50 Ebből adódóan az első szabadalmi díj esedékessége a közzétételhez igazodott, vagyis a közzététel megtörténtét követő naptól51 számított két hónapon belül kellett azt megfizetni.52 A második és azt követő évre vonatkozó szabadalmi díj pedig a bejelentés iktatási napjának évfordulóján vált esedékessé, azaz ezen időponttól számított 30 napon belül kellett megfizetni.53 E határidő elmulasztása nem minősült jogvesztőnek, ugyanis a 30. nap letelte után, de az esedékessé válástól számított 6 hónapon belül pótdíj ellenében is lehetett teljesíteni.54
Singer, Berthold: Patent and trade mark laws of the world. Chicago, 1911, 42, 60, 172. A magyar szabadalmi díjlétra kapcsán a fokozatosság kitűnően megfigyelhető, hiszen az első és 10. évre vonatkozó szabadalmi díj között nyolcszoros, míg az első és 20. évre vonatkozó szabadalmi díj között nyolcvanszoros különbség figyelhető meg. 48 A szabályozás sajátossága, hogy bár az évenkénti díjfizetés a szabadalmas helyzetét könnyítette, azonban ez nem jelentette azt, hogy a díjat egy összegben, vagy akár a több évre vonatkozó díjat egyszerre ne róhatta volna le. 49 Az esedékesség kérdése nyilvánvalóan csak az évenkénti díjfizetés során merülhet fel. 50 Harausz Gyula: i. m., 422. 51 A közzététel megtörténtének tényleges időpontja a Szabadalmi Közlönyben való megjelenés volt. Mindezt azért érdemes kiemelni, mert különbséget kell tenni a közzététel elrendelése és annak tényleges megtörténte között. 52 A határidő elmulasztása esetén a 150.400/1932. K M. rendelet 12. §-a értelmében 15 napon belül a díjfizetés a késedelem egyidejű igazolása mellett pótolható volt. Ezen határidő elmulasztása esetén azonban a Szabadalmi Bíróság a bejelentést visszavontnak tekintette. 53 Török László: i. m., 93. 54 A pótdíj sajátossága, hogy annak összege a késedelem időtartamához igazodott. Ugyanis az esedékessé válástól számított második vagy harmadik hónapban történő fizetés esetén a pótdíj összege a szabadalmi díj negyedrészét tette ki, míg a negyedik, ötödik vagy hatodik hónapban történő teljesítés esetén a pótdíj összege a szabadalmi díj összegével volt egyenlő.
46 47
Pro futuro 2012/2
29
Papp László
E hat hónapos legutolsó határidő elmulasztása azonban a szabadalom ipso iure megszűnését jelentette.55 A befizetett évi díjak, illetve illetékek fő szabály szerint nem voltak visszakövetelhetőek, ez alól azonban szabadalmi jogunk több kivételt is megállapított. Vissza kellett utalni a szabadalom jogerős megadása előtt befizetett második és további évekre vonatkozó díjakat,56 amennyiben a bíróság a díjak befizetése után a szabadalmat megtagadta.57 Ugyanezen oknál fogva vissza kellett utalni azokat az előre befizetett évi díjakat is, amelyeknek esedékessé válása előtt az oltalom bármely okból megszűnt.58 Ugyanakkor a díjvisszafizetés szempontjából nem volt mindegy, hogy az oltalom megtagadás vagy a közzétett bejelentés visszavonása folytán maradt el.59 Bár a törvény 37. § (3) bekezdése a megtagadáshoz és visszavonáshoz ugyanazt a jogkövetkezményt fűzte, de utóbbi esetben a díj nem járt vissza.60 Ennek oka abban keresendő, hogy a bejelentés közzététele esetén egy törvényi vélelem állt fenn a találmány szabadalmazhatósága kapcsán, amely az ideiglenes oltalomban nyilvánult meg. A törvény 45. § (3) bekezdése61 értelmében a szabadalmi díjat az igénybevett oltalmi időre tekintettel kellett megfizetni, márpedig ideiglenes oltalom esetén is volt oltalom.62 Az illetékek közül a felfolyamodásért fizetendő illeték a felfolyamodás sikere esetén visszautalható volt, azonban ez a szabály a fellebbezésre nem vonatkozott. Vis�szautalta továbbá a bíróság a bejelentő által megfizetett bejelentési díjat akkor is, ha a bejelentő szegénységi jogot nyert.63 3.2. Gyakorlatbavétel mint a feltalálót terhelő kötelezettség A díjfizetés mellett a feltaláló másik kötelezettsége a gyakorlatbavétel volt. Gazdaságpolitikai megközelítésben ugyanis a szabadalom az ipar szabadságának kor E szabályozás oka a PUE hágai módosításának való megfelelés volt, mely 5. cikk (2) bekezdése előírta a tagállamok számára, hogy az esedékességet követően 6 hónapos póthatáridőt kell biztosítani a szabadalmas részére, vagy pedig lehetővé kell tenni a díjfizetés elmulasztása miatt hatályukat vesztett szabadalmak „felelevenítését”. A magyar jogalkotó az utóbbi eset elkerülése végett döntött a 6 hónapos póthatáridő pótdíjjal egybekötött bevezetése mellett. 56 E kivétel azonban az első évi díjakra nem vonatkozott. 57 1932:XVII. tc. 10. §. 58 Azonban megsemmisítés esetén annak ex tunc hatálya ellenére sem jártak vissza a már korábban esedékessé vált és befizetett évi díjak. 59 Érdekes, hogy a szabályozási mintául szolgáló német szabadalmi törvény mind a két esetben lehetővé tette a szabadalmi díj visszafizetését. 60 Harausz Gyula: i. m., 422. 61 „Az évi díjak évenként előre esedékesek és vagy évenként, vagy több évre, vagy végre mind a 15 évre lefizethetők.” 62 Továbbá meg kell jegyezni, hogy a közzétett bejelentés visszavonásának egyik gyakori indoka épp az első évi szabadalmi díj meg nem fizetése volt. 63 A polgári perrendtartásból ismeretes intézményt a szabadalmi jogba az 1932. évi novella honosította meg. A szegénységi jog értelmében, aki vagyontalanságát szegénységi bizonyítvánnyal igazolja, vagy kimutatja, hogy napi keresetre van utalva, annak [törvényben] meghatározott külön díjakat hitelezni lehet, és ha a szabadalom a negyedik év kezdete előtt megszűnik, teljesen el is lehet engedni.
Pro futuro 2012/2
55
30
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
látozása az iparfejlesztés érdekében. Ebben a megközelítésben a szabadalom egy állami beavatkozás, amellyel az állam nem tulajdonjogot adott ugyan, de kizárólagosságot a találmány előállítására és értékesítésére.64 E kizárólagosság egyik célja a hazai ipar kielégítése volt, amelyet, ha a feltaláló nem elégített ki, akkor a kizárólagosság által okozott piaci korlátozás nemhogy az ipari fejlődést nem szolgálta, de egyenesen piackorlátozó hatású volt. Az oltalom kettős arculatából adódott, hogy a szabadalmi jog a feltalálói erőfeszítések anyagai értékeléseként kizárólag az oltalmas részére engedte meg a találmány előállítását és forgalomba hozatalát, azonban e jogosultság egyben kötelezettség is volt. A kizárólagosság birtokában ugyanis már nem a szabadalmas döntésén múlt, hogy hasznosítja-e találmányát vagy sem.65 Hiszen a kizárólagos jogot nem azért biztosította az állam, hogy azt ne gyakorolják, hanem éppen azért, hogy azt egy bizonyos személy, és csakis ő gyakorolhassa, méghozzá az ipar valamely ágának fejlesztése céljából. Amennyiben ez nem így lett volna, az a szabadalmi oltalom tartalmát üresítette volna ki, amely e kötelezettség nélkül nem más, mint egy a piacot bénító monopólium. A magyar szabadalmi törvényhez fűzött miniszteri indokolásból is ez olvasható ki: „a szabadalmi oltalom kizárólag a honi ipar támogatása szempontjából adatván, a törvény követelheti, hogy a magyar szabadalom által védett tárgy vagy eljárás a magyar korona területén gyártassék, illetve alkalmaztassék”.66 Így a szabadalmi törvények az oltalomban részesített feltalálókat arra ösztönzik, hogy a lehető legrövidebb időn belül „vegyék gyakorlatba” találmányukat, hiszen a kizárólagosság folytán a feltalálónak nemcsak joga, hanem kötelessége is a hazai ipar kielégítése. Ennek megvalósítását szolgálja a feltalálót terhelő gyakorlatba vételi kötelezettség is.67 A gyakorlatba vételre rendelkezésre álló határidő meghatározása kulcsfontosságú lehet, hiszen ha ez túlságosan rövid, illetve szigorú, akkor a kizárólagos jog illuzórikussá válhat, ha viszont túlságosan megengedő, akkor az a nemzeti ipar azon érdekét sértheti, hogy a gyakorlás valóságos és olyan legyen, amely az iparfejlesztést ténylegesen előmozdítani képes. Mindezek alapján megállapítható, hogy a gyakorlási kényszer kapcsán a törvényhozónak olyan megoldásra kell törekednie, mely az
Pro futuro 2012/2
Mayer Géza: A szabadalmak gyakorlási kényszerének kérdéséhez, Szabadalmi Közlöny, 32. évfolyam (1927), 8. szám, 123. 65 Schuster Rudolf: A kényszerengedély kérdéséhez a szabadalmi ügyben, Ügyvédek Lapja, 31. évfolyam (1916), 52. szám, 2. 66 1895:XXXVII. tc. 20. §-ához fűzött miniszteri indokolás. 1895:XXXVII. tc. 20. §-ához fűzött miniszteri indokolás. Képviselőházi Irományok, 1892. év XXIII. köt. 741. szám, 104. 67 Anglia és az USA kivételével az államok záros határidőhöz kötötték a találmány gyakorlatbavételét, melynek elmulasztása – ha van lehetőség igazolástól függően – visszavonással vagy megsemmisítéssel járt. E határidő 1–4 év között mozgott, s a gyakorlatbavétel terjedelmétől, illetve az igazolás lehetőségétől függően a részletszabályok eltérőek voltak. A teljesség igénye nélkül a legjelentősebb európai államok a következő megoldásokat alkalmazták. Franciaországban, ha a szabadalom külföldön gyakorlatba vétetett, akkor ezen időponttól számított egy éven belül belföldön is gyakorlatba kellett venni. Olaszországban öt évnél rövidebb időre adott szabadalmak esetén egy éven belül, ennél hosszabb időre adott szabadalmak esetén két éven belül gyakorlatba kellett venni. Portugáliában és Spanyolországban az oltalom elnyerésétől számított két éven belül, míg Németországban három éven belül gyakorlatba kellett venni. Bár az angol szabadalmi jog kezdetben nem ismerte a gyakorlatbavételi kötelezettséget, a szabadalom visszavonható volt, ha az az angol alattvalókra nézve káros vagy alkalmatlan volt.
64
31
Papp László
Pro futuro 2012/2
ipar és a feltaláló érdekei között a helyes középúton marad.68 Véleményem szerint e helyes középutat három kritérium határozhatja meg. Egyrészt a gyakorlatbavételre nyitva álló határidő, másrészt a gyakorlatbavétel terjedelme, harmadrészt az elmulasztásához fűződő jogkövetkezmény. A magyar szabadalmi törvény az oltalom elnyerésétől számított három évet adott a feltalálónak arra, hogy találmányát belföldön gyakorlatba vegye.69 Ez a megoldás teljes mértékben megfelelt az európai gyakorlatnak, és az alkalmazás során is praktikusnak bizonyult. Az 1895:XXXVII. törvénycikket megelőzően az 1852-es pátens is ismerte ezt a jogintézményt, de mindössze egyetlen évet biztosított a szabadalmas számára.70 Ez semmiképpen sem volt elegendő, hiszen léteztek olyan nagyszabású találmányok, amelyek megvalósítása olyan komoly előmunkálatokat igényelt, ami eleve kizárta, hogy a találmányt e rövid idő alatt akár egyetlenegy példányban is előállítsák. Ami a gyakorlatbavétel terjedelmét illette, az 1852-es pátens rendkívül szigorú követelményeket támasztott, hiszen elvárta, hogy a találmány az első év végére a szabadalmi leírás alapján legalább egy példányban elő legyen állítva. Szabadalmi törvényünk ehhez képest enyhébb kritériumokat támasztott, mert megelégedett azzal, hogy a feltaláló „a hazai és saját ipari és vagyoni viszonyaihoz képest”71 mindent megtett a gyakorlatbavétel foganatosítása iránt. Ebből következik, hogy a szabadalom tulajdonosát nem lehetett arra kötelezni, hogy a belföldi szükségleteket teljes mértékben kielégítse, ugyanakkor e gyakorlatbavételnek valóságosnak és ténylegesnek kellett lennie, amelyről minden esetben – a konkrét körülményeket figyelembe véve – a Szabadalmi Bíróság döntött. A kifejtettek értelmében tehát a gyakorlatbavételi kötelezettség valamennyi modern szabadalmi rendszer részét képezte,72 s így az első szabadalmi törvényünk is átvette ezen intézményt azzal a következménnyel, hogy a kötelezettség nem megfelelő teljesítése a szabadalom megvonásával járt.73
Deutsch Izidor: A szabadalomból folyó jogviszonyok, i. m., 32. 1895:XXXVII. tc. 20. §: „A szabadalom egészben vagy részben megvonható, ha a szabadalom tulajdonosa elmulasztotta találmányát a magyar korona országai területén lényegileg és kellő terjedelemben gyakorlatba venni, vagy ezen gyakorlatba-vételt igazolatlanul – szünetelés által – félbeszakította, vagy legalább a hazai és saját viszonyaihoz képest mindent meg nem tett, mi ezen gyakorlatba-vétel foganatosítására és folyta tására szükséges. Ezen megvonás rendszerint nem mondható ki előbb, mint a szabadalom megadásának kihirdetésétől számitandó három év elmultával.” 70 Az 1852. évi pátens 29. § (2). bek. a) pontja értelmében „a szabadalmak érvényüket vesztik megszűnés által; ilyen akkor áll be, ha a szabadalmazott a szabadalmi okirat kiállításától számított legfeljebb egy év alatt találmánya, fölfedezése vagy javítása gyakorlását belföldön nem kezdte meg”. 71 Az 1895:XXXVII. tc. 20. §-ához fűzött miniszteri indokolás. Képviselőházi Irományok, 1892. év XXIII. köt. 741. szám, 104. 72 Érdekes azonban, hogy a gyakorlatbavételi kötelezettségnek, az európai államokhoz hasonló és szigorú megfogalmazása a 19. századi angol és amerikai szabadalmi törvényekben nem lelhető fel. Vö. Deutsch Izidor: A szabadalmi törvényjavaslat, i. m., 210. 73 1895:XXXVII. tc. 20. § (1) bek. (vö. 69. sz. lábjegyzettel).
68 69
32
A feltaláló jogállása az első magyar szabadalmi törvényben
4. Összegző gondolatok A modern jogrendszerekben a szabadalmi oltalom célja a nemzeti ipar fejlesztésén túl a feltalálói tevékenység elősegítése. Az intézmény kettőssége figyelhető meg a feltaláló jogállásának törvényi szabályozásában is. A feltalálói minőség elismerése a feltaláló olyan alapvető érdeke, amelyet a jognak minden eszközzel támogatni kell, így ennek védelme érdekében az általános magánjogi intézmények is felhívhatóak voltak. Figyelembe véve azonban a szabadalmak piacra gyakorolt hatását, nyilvánvaló, hogy az oltalom komoly anyagi következményekkel jár. A feltaláló jogállására vonatkozó szabályozásban is ez figyelhető meg. Az oltalom által biztosított kizárólagosság értelmében egyedül a szabadalmas jogosult a találmányt iparszerűen előállítani, használatba venni vagy arról rendelkezni. Önmagában ez a kizárólagosság monopolhelyzetet teremtene, amennyiben a jogosulton múlna, hogy azt ténylegesen gyakorolja vagy sem. Ebből adódóan a díjfizetésen túl az oltalmas egyetlen kötelezettsége a találmány hazai szükségletet kielégítő módon történő gyakorlatbavétele. Így a feltaláló részére biztosított legerőteljesebb vagyoni jog egyben kötelezettség is, melyek harmonikus együttléte biztosítja a szabadalmi jog valódi iparfejlesztő szerepét. Az első szabadalmi törvényünk is ezt a jogalkotási logikát követte. Bár a törvény a feltaláló vagyoni jogait sokszor pontatlanul vagy félreérthető módon szabályozta, de a későbbi évtizedek jogalkalmazása lehetővé tette a törvény valódi célkitűzéseinek megvalósulását, s egyúttal kijelölte a későbbi jogfejlődés irányát is. Abstract
Pro futuro 2012/2
The first Hungarian Act on Patents was adopted in 1895. The study examines the regulation of the inventor’s legal status in this act and the problems the legislature had to solve. In the first part of the study the inventor’s rights are described regarding the inventor’s personal and valuable rights and interests. By the beginning of the 20th century license became the most important valuable right and interest, although its regulation could not be found in any act. In fact, a decision of the Patent Court in 1928 declared the regulation of leasehold valid, which raised greater and greater difficulties in legal application from the second half of the 20th century. The second part of the study examines the inventor’s obligation of payment and functioning. The latter is one of the special features of the intellectual property system which is regulated by the Industrial Property Union.
33
Csűrös Gabriella*
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban – Új utakon?
Pro futuro 2012/2
Regionális gazdasági integráció – gazdaságpolitikai koordináció – makrogazdasági felügyelet – pénzügyi piacok európai felügyelete – középtávú pénzügyi támogatási mechanizmus – európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus – kölcsönös segítségnyújtás – Euró Plusz Paktum – Fiskális Paktum Az álmok megvalósítása során felmerülő akadályok többirányúvá teszik a járható utat: visszafordulhatunk, valamint az akadályok leküzdése során megmaradhatunk eredeti terveinknél, de új utakat keresve módosíthatjuk is céljainkat. Vajon az Európai Unió milyen utakon jár? Az Unió által a válság hatására hozott eddigi reaktív intézkedések milyen irányba mutatnak? A kérdésekre egyértelmű választ álláspontom szerint még nem adhatunk. A kérdések megválaszolását viszont segítheti annak meghatározása, hogy milyen képződmény az Európai Unió, mi a célja, és ezekhez eddig milyen eszközöket rendelt. Emellett a meglévő eszközök sajátosságait, esetleges ellentmondásait egyaránt látnunk kell, ha a válság hatására hozott intézkedéseket értékelni kívánjuk. Alapvető kérdés a kutatás koordinátáinak definiálása is, azaz milyen szempontból végezzük vizsgálatainkat. A tanulmány célja, hogy bemutassa és értékelje a tagállami hatáskörben maradt gazdaságpolitika területén az együttműködés uniós szintű szabályait, és a válság hatására bekövetkező változásait. Ezen vizsgálatok előfeltételeként meghatározom az uniós gazdaságpolitikai koordináció mibenlétét, okát, ellentmondásait is. A gazdaságpolitikai együttműködés vizsgálata több tudományterület (pl. állam- és jogtudomány, politikatudomány, közgazdaság-tudomány), az állam- és jogtudományi vizsgálatok keretében pedig több jogág (pl. pénzügyi jog, nemzetközi jog, Európa-jog) aspektusából is megvalósulhat. Kutatásaim alapvetően Európa- és pénzügyi jogi jellegűek (utóbbiba beleértve a közpénzügyi vizsgálatokat is), de kiterjednek egyes közgazdaság-tudományi elméletekre is. 1. Az Európai Unió fundamentumai Az Európai Unió regionális gazdasági integráció. A regionális gazdasági integrációk a gazdasági integrációkon1 belül olyan intézményesített együttműködési formák,
34
* Dr. Csűrös Gabriella egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Pénzügyi Jog és Közmenedzsment Tanszék,
[email protected]. A tanulmány az MTA–DE Közszolgáltatások Kutatócsoport által folytatott „Területi közszolgáltatások szabályozásai” című kutatási program (2012–2016) keretében és megbízásából készült.
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
amelyek keretében a tagállamok önkéntes elhatározás alapján korlátozzák gazdaságpolitikai szuverenitásukat, és közös piac vagy annál szorosabb gazdasági együttműködés kialakítására törekednek. Álláspontom szerint a regionális gazdasági integráció keretében a közös piacot követő, legmagasabb gazdasági integrációs forma a gazdasági unió, amely magában foglalja a gazdaságpolitika keretében a horizontális és az ágazati politikákhoz, valamint a pénzügyi politikához kapcsolódó valamennyi kérdésben a közös gazdaságpolitikát, annak alapvetően egységes, nemzetek feletti gyakorlását. A két integrációs forma (azaz a közös piac és a gazdasági unió) számos köztes megoldást eredményezhet. A gazdasági unió megvalósulása az EU-ban és teoretikus szinten A gazdaságpolitikai együttműködés területei, eszközei Közös jogalkotás Közös politikák
Közös intézményrendszer
a) közös jogszabályok b) egyéb közös normák, reguláció a) horizontális politikák b) ágazati politikák c) pénzügyi politika, ezen belül – közös monetáris és árfolyam-politika – közös költségvetési politika – közös adópolitika – pénzügyi piacok közös szabályozása, felügyelete a) közös államhatalmi intézmények (jogalkotószabályozó, jogszabály-előkészítő, végrehajtó, igazságszolgáltató) b) közös információszolgáltató intézmények (pl. statisztikai, szerzői jogi stb.) c) közös kutatóintézmények d) egyéb
Európai Unió (GMU) meghatározó* részleges részleges kezdetleges teljes** kezdetleges kezdetleges***
Gazdasági Unió teljes teljes teljes teljes teljes teljes teljes teljes
részleges
teljes
részleges
teljes
A jelenlegi európai gazdasági és monetáris integráció keretében a monetáris unió terén a legelőrehaladottabb az integráció, e téren azonban az uniós tagállamok euróövezeti tagságának korlátozottsága miatt horizontális aspektusból részlegesen
Balassa Béla tipológiája alapján a gazdasági integrációknak az alábbi formáit különböztettem meg: szabad kereskedelmi övezet, vámunió, belső piac és gazdasági unió. Ezek közül azonban csak az utóbbi két integrációs forma minősül regionális gazdasági integrációnak. A gazdasági integráció formáinak emellett más csoportosítása is lehetséges. Balassa Béla, Palánkai Tibor és Kocziszky György tipológiáját lásd Balassa Béla: The Theory of Economic Integration. Homewood, Illinois, Richard D. Irwin, 1961, 2.; Palánkai Tibor: Az európai integráció gazdaságtana. Budapest, Aula Kiadó, 2004, 36–37.; Kocziszky György: Regionális integrációk gazdaságtana. Miskolc, Miskolci Egyetemi Kiadó, 2008, 41–42.
Pro futuro 2012/2
* Az elsőbbség és az előfoglalás elve miatt – figyelemmel azonban az uniós hatáskörök differenciáltságára. ** Figyelemmel azonban arra, hogy a közös monetáris és árfolyam-politika csak az euróövezeti tagállamok vonatkozásában valósul meg. *** Az uniós adóharmonizáció mind ez idáig csupán a belső piaci jogharmonizáció keretében a közvetett adók közelítését biztosította. Forrás: Kocziszky, 2008: 96. alapján saját szerkesztés
1
35
Csűrös Gabriella
(másképp kvantitatív defektusokkal) valósul meg a gazdasági unió. A pénzügyi politika többi területén, illetve a gazdaságpolitikához kapcsolódó legtöbb területen pedig a gazdasági integráció vertikális korlátozottsága, tehát elsődlegesen nem uniós szinten való gyakorlása és meghatározottsága (vagyis kvalitatív defektusai) miatt beszélhetünk részleges gazdasági unióról. Ezen korlátok miatt az európai regionális gazdasági integráció egy részlegesen megvalósult gazdasági unió, melynek célja2 az egységes belső piac, valamint a gazdasági és monetáris unió megvalósítása. A Maastrichti Szerződés jelentős változást eredményezett az európai gazdasági integráció addigi felépítményében: az európai integrációs folyamat egy új szakaszának, a gazdasági és monetáris unió szakaszának a kiépítését tűzte ki célul.3 A Maastrichti Szerződés által a közösségi gazdaságpolitikai együttműködés területén eredményezett változásoknak két fő eleme van. Egyrészt a maastrichti módosítások alapján a közös valutát bevezető tagállamok viszonylatában a monetáris politika fokozatosan kizárólagos közösségi hatáskörbe került. Másrészt ez felerősítette a tagállami hatáskörben maradó gazdaságpolitikák közösségi (illetve uniós) szintű koordinációját is.4 Mielőtt a Maastrichti Szerződés által, a gazdaságpolitikai együttműködés kapcsán kialakított szabályrendszert elemezném, értékelném, előzetesen vizsgálom azokat a kérdéseket, hogy indokolt-e a gazdaságpolitikai együttműködés, valamint azon belül a gazdaságpolitikai koordináció? A kérdések megválaszolásához a közpénzügyi elméleteket és a közgazdaság-tudományt is segítségül hívom.
Pro futuro 2012/2
2. A tagállami gazdaságpolitikák uniós szintű koordinációjának szükségessége A tagállami gazdaságpolitikák uniós szintű koordinációjának, szabályozásának erősítését el kell határolni attól a kérdéstől, hogy maga az együttműködés, az uniós tagállamok gazdaságpolitikai kooperációja indokolt-e. Álláspontom szerint a tagállamok gazdaságpolitikai együttműködését elsődlegesen az alábbi tényezők indokolják. A 20. század második felétől, majd a kilencvenes évek hatalmi átrendeződésétől még inkább erősödő globalizációs folyamatok jelentősebb versenyképességi kihívások elé állították az európai gazdaságokat is, emellett a nemzetközi liberalizációs törekvések növelték a gazdaságok nyitottságát, amelyek ezáltal sérülékenyebbekké is váltak a külső gazdasági hatásokkal szemben. Az európai integrációs folyamat, különösen a belső piac kiépítése tovább erősítette a tag-
2
3
36
EUSZ 3. cikk (3), (4) bekezdés. Az EUSZ preambulumának idekapcsolódó részei: „…azzal az elhatározással, hogy az Európai Közösségek megalapításával felvállalt európai integrációs folyamat egy új szakaszába lépjenek, […] szem előtt tartva az európai integráció előrehaladása érdekében teendő további lépéseket…” 4 Ezt jól mutatja, hogy az Európai Közösség Maastrichti Szerződéssel módosított alapító szerződésében került meghatározásra a többoldalú felügyeleti eljárás és a maastrichti fiskális konvergenciakritériumok teljesülését vizsgáló, túlzott hiány esetén alkalmazott eljárás szabályrendszere is (EKSZ 102a.–104c. cikkei).
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
Emellett a belső piac kiépítése a tagállamok gazdaságának kölcsönös függőségén is alapult, tehát egyik a másikat generálta, és viszont. 6 Nagy Csaba: Gazdaságpolitikai koordináció és fiskális politika a GMU-ban. Európai Füzetek 50. Budapest, a Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Stratégiai Elemző Központ és a Külügyminisztérium közös kiadványa, 2003, 1. 7 Nagy Csaba: i. m., 6. 8 Molle, Willem: European Economic Governance. London, New York, Routledge, 2011, 201. 9 A szociológiából ismert társadalmi csapdák egyike a közlegelők tragédiája, melyben az egyéni érdekek és a közösségi érdek alakulását szemléltetik a dezertáló, azaz a megengedettnél több tehenet a legelőre kihajtó gazda, valamint a kooperáló, azaz a szabályokat betartó gazda példáján keresztül. Erről részletesebben lásd Hankiss Elemér: Társadalmi csapdák és diagnózisok. Budapest, Osiris Kiadó, 2004, 21–27. 5
Pro futuro 2012/2
államok közötti interdependenciát5 és a határokon átnyúló externális hatásokat. A szabad tőkeáramlás belső és külső korlátainak leépítése, ezáltal a liberalizáció és a pénzpiacok erőteljes integrációja pedig csökkentette a tagállamok pénzügyi szférára gyakorolt hatását, befolyásolási képességét. A piacok feletti kontroll megtartásának igénye – a szubszidiaritás elvének is megfelelve – tovább erősíti a gazdaságpolitikai együttműködés szükségességét. A közpénzügyi elméletek aspektusából tehát a tagállamok gazdaságpolitikai együttműködésének indokoltságát a tagállami piacok kudarcai, azok túlcsorduló hatásai, valamint az elégtelen tagállami kormányzati fellépések, kormányzati kudarcok is alátámasztják. A gazdaságpolitikai együttműködés különböző intenzitású lehet, melyek alapján különböző integrációs formák alakulhatnak ki (lásd az 1. pontban, előző szerkezeti egység). Ezen keretek között a tagállami gazdaságpolitikák uniós szintű koordináció jának, szabályozásának igényét pedig az alábbi tényezők teszik szükségessé. A Maastrichti Szerződés alapján a monetáris politika (az euróövezeti tagállamok vonatkozásában) kizárólagos uniós hatáskör lett. A monetáris unió megvalósításával, a tagállami monetáris politikai önállóság elvesztésével párhuzamosan felerősödik a nemzeti fiskális és ágazati strukturális politikai eszközök alkalmazásának jelentősége.6 A gazdaság-, illetve fiskális politika uniós szintű koordinációjának a szükségszerűségét igazolja az a tény, hogy az euróövezetben a tagállami túlköltekezésekkel szemben immáron nem képez korlátot a valuta leértékelésének veszélye, amely az adósságállomány növekedésének hatására emelkedő kamatterhek miatt állna fenn. A monetáris és a fiskális politikai hatáskörök különböző szinten történő gyakorlásának ez az egyik legnagyobb kockázata. Ezáltal ugyanis a kormányok kisebb kockázat mellett növelhetik adósságukat, hiszen annak kockázata szétterül euróövezeti szinten.7 Ezt a jelenséget az erkölcsi kockázat (moral hazard) fogalmával jellemezhetjük,8 amikor adott személy vagy szervezet nagyobb kockázatot vállal, mert az esetleg felmerülő kárt részben vagy egészben nem ő viseli. Ezt a kockázatot részben a dezertáló tagállam és a többi, ún. kooperáló tagállam, valamint a piaci szereplők közötti információs aszimmetria indokolja. A közlegelők tragédiájának modelljére9 mindezt rávetítve megállapítható, hogy ha a dezertálók (azaz instabil makrogazdasági mutatókkal rendelkező és jelentős adósságot felhalmozó potyautas tagállamok) száma nő, nemcsak a kooperáló tagállamok haszna csökken, hanem maguknak a dezertálóknak is, amely magatartás permanens és fokozódó tanúsítása magának a közlegelőnek, azaz esetünkben az euróövezetnek a fenntartását is veszélyezteti. Az uniós szintű gazdaság
37
Csűrös Gabriella
politikai koordináció és szabályozás szükségszerűsége tehát a gazdasági és mone táris unió célkitűzésével egyidejűleg erősödik. A valutaövezet kialakításával a tagállamok a gazdasági sokkhatások mérsékléséhez szükséges gazdaságpolitikai eszközök egy részét, a monetáris politika eszközrendszerének autonóm alkalmazhatóságát elveszítették. Az uniós szinten gyakorolt, az euróövezet vonatkozásában szupranacionális monetáris politika azonban nem tudja kielégítően kezelni az egyes tagállamokban különböző módon jelentkező, úgynevezett aszimmetrikus sokkhatásokat. Mivel maguk a negatív makrogazdasági sokkok különböző hatásokat fejthetnek ki a tagállamokban, továbbá maguk a tagállamok eltérő stabilizációs eszközrendszerrel rendelkeznek, és az azokra fordítható költségvetési fedezet is különböző mértékű lehet, az aszimmetrikus sokkokra a tagállamok eltérő módon reagálnak, és eltérő módon tudnak reagálni. Emellett a tagállami beavatkozások elégtelensége és a tagállamok közötti szoros interdependencia miatt a gazdasági sokkhatások más tagállamokra tovagyűrűző hatása (ún. spillover-effektusa) erősödhet, annak uniós szintű kezelése indokolttá válhat.10 Ehhez azonban a monetáris unió kialakításával új, másfajta monetáris stabilizációs eszközökre, jelentősebb gazdaság-, illetve fiskális politikai stabilizátorokra van szükség. Ez a megállapítás túlmegy a tagállami gazdaságpolitikák uniós szintű koordinációjának indoklásán, hiszen annak egyik fontos következményét, követelményét is meghatározza.
Pro futuro 2012/2
3. A tagállami gazdaságpolitikák uniós szintű koordinációjának válság előtti intézményei A fiskális és a monetáris politika különböző kormányzati szinten való gyakorlása, valamint a tagállamok integrálódó pénzügyi piacai tehát fokozottabb kockázatokat jelentenek, a piaci és kormányzati kudarcok bekövetkezésének nagyobb lehetőségét hordozzák magukban, hiszen a gazdaság kiegyensúlyozottságát csak a gazdaságpolitika egyes szegmenseinek összhangjával érhetjük el. Ezen kockázatokat az unió különböző gazdaságpolitikai koordinációs eszközök kiépítésével igyekezett kezelni. Ez azt jelenti, hogy a gazdaságpolitika, ezen belül a pénzügyi politika nemzeti hatáskörben maradó szegmenseinek koordinációját, szabályozását is valamelyest uniós kormányzati szintre emelte. A gazdaságpolitika uniós szintű koordinációjának jelenlegi elsődleges jogi szabályrendszere az alábbi módosítások, reformok eredményeként alakult ki. Már az EGK létrehozásáról szóló Római Szerződés is rendelkezett a gazdaságpolitikai együttműködésről – annak szabályai azonban kezdetlegesek voltak.11 A Maastrichti Szerződés jelentősen kibővítette, illetve módosította a gazdaságpolitikai együttműködés szabályrendszerét. A gazdaságpolitikai együttműködés általános Ezekről részletesebben lásd Lőrincné Istvánffy Hajna: Pénzügyi integráció Európában. Budapest, KJKKERSZÖV, 2001, 249–269.; 287–312. 11 Már az EGK létrehozásáról szóló Római Szerződés is külön rendelkezéseket állapított meg a gazdaságpolitikai együttműködés általános [2., 3., 6., 104. cikkei, 105. cikk (1) bekezdése és a 145. cikk], és speciális szabályai (103., 108. és 109. cikkei) tekintetében, valamint a tagállamok monetáris politikai együttműködésének közösségi szintű szabályai kapcsán [105. cikk (2) bekezdés, 107. cikk].
10
38
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
szabályai, a gazdasági és monetáris unióra vonatkozó közös szerződéses rendelkezések12 és a tagállamok monetáris politikai együttműködésének közösségi szintű szabályai13 mellett a tagállami hatáskörben maradt gazdaságpolitikák közösségi szintű koordinációjának szabályait14 is újradefiniálta, melyek az alábbiak szerint szisztematizálhatók: – az általános gazdaságpolitikai koordináció és annak keretében a többoldalú felügyelet elsődleges jog szintjére emelt, módosított mechanizmusa;15 – a túlzott hiány esetén alkalmazandó eljárás új szabályrendszere; – a tagállami hatáskörben maradt pénzügyi politikák új tilalmi szabályai: a közszféra monetáris finanszírozásának tilalma, a pénzügyi szervezetekhez történő kiváltságos hozzáférés tilalma, a tagállamok kötelezettségeiért való helytállás tilalma (utóbbi az ún. ki nem segítési záradék – „no bail out rule”). Emellett a rendkívüli helyzetek gazdaságpolitikai együttműködés keretében történő, közösségi szintű kezelését az alábbi rendelkezésekkel16 kívánta biztosítani a jogalkotó: – a fizetési mérleg egyensúlyhiányából, válságából vagy a tagállami deviza típusából adódó nehézségek szabályainak módosítása (az euróövezeti tagállamok kizárása a kölcsönös segítségnyújtás és a védintézkedés szabályainak hatálya alól); – ellátási nehézségek, vis maior esetek uniós szintű kezelésének kiegészült szabályai (megteremtette a vis maior esetekben nyújtható, feltételekhez kötött közösségi pénzügyi támogatás elsődleges jogi jogalapját).
EKSZ 2., 3. és 3.A cikkei. EKSZ 4.A, 105–109.G., 109.J–M cikkei. 14 EKSZ 102.A, 103., 104–104.C, 109.D cikkei és 109.E cikk (4) bekezdése. 15 A többoldalú felügyeleti mechanizmus a tagállamok által követendő, a kívánatos gazdaságpolitikákra vonatkozó, uniós szinten kialakított és elfogadott iránymutatások kidolgozására és azok végrehajtásának felügyeletére, adott esetben kikényszerítésére irányuló eljárások, illetve eszközök rendszere. (Várnay Ernő: A lis�szaboni program néhány intézményi-jogi jellegzetessége, Társadalom és Gazdaság [2005], 1–2. szám, 72.) A többoldalú felügyelet másodlagos jogi szabályait a Tanács 90/141/EGK határozata (HL L 78., 1990.3.24., 23. o.) rendszerezte, ezt egészítette ki, illetve módosította a Maastrichti Szerződés. 16 EKSZ 103.A, 109.H–I. cikkei, valamint 109.K cikk (6) bekezdése. 17 HL C 236., 1997.8.2. 18 Soós János: Az új európai pénzügyi felügyeleti struktúra, Európai Tükör (2011), 2. szám, 126–141.
12 13
Pro futuro 2012/2
A gazdaságpolitikai koordináció Maastrichti Szerződés által kialakított elsődleges jogi szabályait másodlagos jogi szinten tovább differenciálták. Az 1997. június 17-i amszterdami ülésen az Európai Tanács állam- és kormányfői állásfoglalásban17 döntöttek a Stabilitási és Növekedési Paktumról. A Paktum keretében elfogadott 1466/97/ EK tanácsi rendelet a gazdaság- és költségvetés politikai felügyelet kapcsán a korai előrejelzési rendszer, azaz a prevenciós ág, míg az 1467/97/EK rendelet a túlzott hiány esetén követendő eljárás, azaz a korrekciós ág részletszabályait határozza meg. 2000 júliusában pedig a Gazdasági és Pénzügyminiszterek Tanácsa megbízásából, Lámfalussy Sándor vezetésével egy szakértői bizottságot állítottak fel18 az európai pénzügyi piac kudarcainak feltárása és közösségi szintű kezelési metódusának meghatározása céljából. A bizottság által kidolgozott Lámfalussy-eljárás a döntésho-
39
Csűrös Gabriella
zatal és a koordináció négy szintjét alakította ki a pénzpiaci szabályozás és felügyelet terén. A koordináció kormányzati módszerének érvényesülését segítette elő az is, hogy a felügyeleti együttműködés erősítése céljából három harmadik szintű bizottságot állítottak fel: az Európai Tőkepiaci Szabályozók Bizottságát,19 az Európai Bankfelügyeletek Bizottságát,20 valamint az Európai Biztosítás és Foglalkoztatói Nyugdíjfelügyeletek Bizottságát.21 A Lámfalussy-eljárás és a később felállított intézmények eredményeként standardokat dolgoztak ki, ajánlásokat fogalmaztak meg.22 Ezt követően, a kétezres évek első évtizedében további reformértékű döntések nem születtek. A tagállami struktúrapolitikák koordinációjára létrehoztak ugyan egyeztető mechanizmusokat (luxemburgi, cardiffi és kölni folyamat), a Lisszaboni Stratégia (2000–2010) és a 2005-től hároméves ciklust átölelő integrált iránymutatások keretében az EU által meghatározott gazdaságpolitikai irányok jobban körvonalazódtak, ezek érdemi változásokat azonban nem eredményeztek. Sőt! Érdemi változások helyett visszalépésnek lehettünk tanúi, hiszen a Stabilitási és Növekedési Paktum 2005-ös módosításával23 több esetben rugalmasabbá tették, valójában enyhítették az eredeti szabályok feltételrendszerét, emellett az ellentmondásos joggyakorlat24 tovább gyengítette a Maastrichti Szerződés által kialakított gazdaságpolitikai felügyelet alapjait. A Lisszaboni Szerződés ugyan (a ratifikációs folyamat csúszása miatt) 2009. de cember 1-jén lépett hatályba, annak módosításai még a válság előtt hozott intézkedések között nevesíthetők. A gazdaságpolitikai koordináció keretében a Lisszaboni Szerződés legfontosabb módosítása, hogy az EUMSZ 136. cikkének bevezetésével elsődleges jogi jogalapot adott az euróövezeti tagállamokkal szemben a gazdaságpolitikai koordinációt erősítő külön szabályoknak az elfogadására. Emellett a prevenciós ágban (EUMSZ 121. cikk) bevezették a bizottsági figyelmeztetést, a Parlament döntéshozatalban való részvételét pedig erősítették (bár az még mindig korlátozott, hiszen csak a részletszabályok meghatározásakor van döntési jogköre, immáron rendes jogalkotási eljárás keretében). Érdekesnek tartom továbbá a Szerződés azon
21 22
Committee of European Securities Regulators, CESR. Committee of European Banking Supervisors, CEBS. Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS. Committee of European Banking Supervisors: Annual Report, 2010. http://www.eba.europa.eu/documents/ Publications/Other-Publications/AnnualReport/EBA_Annual-Report-2010.aspx (2012. 05. 30.). 23 A Tanács 1055/2005/EK rendelete (HL L 174., 2005.7.7., 1. o.), a Tanács 1056/2005/EK rendelete (HL L 174., 2005.7.7., 5. o.), valamint „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának javításáról” szóló 2005. március 20-i tanácsi jelentés, amely egyúttal az Európai Tanács (2005. március 22–23.) következtetéseinek II. melléklete. 24 Az ellentmondásos joggyakorlat keretében említhető, hogy 2003–2005 között Németország és Franciaország esetében a túlzott hiány eljárás szabályainak alkalmazása alól több esetben kitért a Tanács, és bár az Európai Bíróság 2004-es ítéletében kötelezte a Tanácsot az eljárás folytatására, amikor a szankció kiszabására került volna sor, helyette a Paktum szabályait enyhítették 2005-ben. Szintén az ellentmondásos joggyakorlatot igazolja, hogy már a válság előtt a tagállamok túlnyomó többsége ellen túlzott hiány eljárás volt folyamatban, 1999 óta azonban egyetlen esetben sem került sor szankció kiszabására. Az Európai Bíróság C-27/04. sz. Bizottság kontra Tanács (2004) EBHT I-06649. ügyben hozott ítéletről részletesebben lásd: Angyal Zoltán: Európai ítélet. A túlzott hiány esetén követendő eljárás menete a közösségi jogban: az Európai Bíróság ítélete a Bizottság kontra Tanács ügyben, Európai Tükör (2004), 8. 76–92.
Pro futuro 2012/2
19
40
20
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
új rendelkezéseit,25 amelyek a tagállami gazdaság- és foglalkoztatási politika tekintetében sajátos jelentéstartalommal töltik meg a megosztott hatáskört. A Lisszaboni Szerződés a gazdaságpolitikai koordináció szabályozásában álláspontom szerint tehát visszafogott volt, implicit módon kifejezte egyúttal a gazdaságpolitikai együttműködés elmaradottságát a monetáris politikai együttműködéshez képest. 4. A válság által generált változások a gazdaságpolitikai együttműködés szabály- és eszközrendszerében Az Európa 2020 hosszú távú gazdasági stratégia, valamint az ehhez kapcsolódó középtávú iránymutatások26 a gazdaságpolitikai koordináció már meglévő eszközei ként reagáltak a válságra – hangsúlyt helyezve például a gazdasági stabilitásra, a foglalkoztatás és a versenyképesség növelésére. Emellett azonban az uniós gazdaságirányítás megerősítése érdekében az EU a gazdaságpolitikai koordináció átfogó reformját tűzte ki célul. A továbbiakban ezen reformintézkedések rendszerét, legfőbb elemeinek sajátosságait kívánom bemutatni. 4.1. A gazdaságpolitikai együttműködés új, többpilléres európai felügyeleti rendszere
EUMSZ 2. cikk (3) bekezdése, 4. cikk (1) bekezdése és 5. cikk. A Tanács 2010/410/EU ajánlása (HL L 191. 2010.7.23., 28. o.); a Tanács 2010/707/EU határozata (HL L 308., 2010.11.24., 46. o.).
Pro futuro 2012/2
A válság hatására az Európai Unióban a gazdaságpolitikai koordináció különböző ágait összefogó, többpilléres felügyeleti rendszer jött létre, amely egyes elemeinek végrehajtását egy új felügyeleti ciklus, az európai szemeszter keretében kell megvalósítani, integrálni. A többpilléres felügyeleti rendszer már meglévő, de a válság által megerősített pillére a gazdaság- és költségvetés-politikai koordináció és felügyelet. Új, második pillérként a makrogazdasági felügyelet jelenik meg. A harmadik pillér pedig a pénzügyi piacok európai felügyeleti rendszere, amely az uniós makroprudenciális felügyelet tekintetében új, a mikroprudenciális felügyelet vonatkozásában viszont nem előzmények nélküli struktúra (bár a Lámfalussy-eljárás keretében kialakított jogelődintézményeket jelentősen megreformálták). Az alábbiakban az 1. ábrával szemléltetett többpilléres felügyeleti rendszer változásait, legfontosabb elemeit mutatom be és értékelem.
25 26
41
Csűrös Gabriella
Többpilléres európai felügyeleti rendszer
Többoldalú felügyelet, túlzott hiány eljárás
1. Költségvetési irányelv 2. Statisztikák manipulálásának szankciója (euróövezetben)
Makrogazdasági felügyelet
Pénzügyi piacok európai felügyeleti rendszere
Európai szemeszter Intézkedések, szankciók (euróövezetben)
Pro futuro 2012/2
1. ábra – A többpilléres európai felügyeleti rendszer. Forrás: saját szerkesztés
A válság előtt is meglévő, de megerősített első pillér,27 a gazdaság- és költségvetés-politikai koordináció. Ezen belül a többoldalú felügyelet keretében pozitívumnak tartom, hogy lehetővé válik immáron kamatozó letét kiszabása, azonban továbbra is hiányosságként említhető az uniós aktusok (pl. általános gazdaságpolitikai iránymutatás, országspecifikus ajánlás) nem kötelező ereje. A túlzott hiány eljárás keretében pozitívum, hogy a szankciók kiszabásának szabályai szigorodnak, az államadósság szintjének és alakulásának, valamint az államháztartás középtávú fenntarthatóságának a vizsgálatára az eddigiekhez képest nagyobb hangsúly helyeződik, ennek kapcsán az államadósság referenciaértéktől való kivételes eltérésének lehetséges eseteit a tanácsi rendelet pontosítja.28 A túlzott hiány esetén azonban elhalasztja a szigorúbb szabályok alkalmazását a rendelet, ugyanis ha az adott tagállam ellen 2011. november 8-án túlzott hiány esetén követendő eljárás volt folyamatban (márpedig a legtöbb tagállam túlzott hiány eljárás hatálya alatt állt), akkor három évig az új adósságkritérium még nem érvényesül. A tagállamok költségvetési keretrendszerére és a középtávú költségvetési tervezésre vonatkozó új, tanácsi irányelv29 szintén a tagállami fiskális politikák koordiná-
A többoldalú felügyelet prevenciós ágát az Európai Parlament és a Tanács 1175/2011/EU rendelete (HL 306., 2011.11.23., 12. o.), a korrekciós ágát, azaz a túlzott hiány esetén alkalmazott eljárás másodlagos jogi szabályait a Tanács 1177/2011/EU rendelete (HL L 306., 2011.11.23., 33. o.) módosította. 28 A Tanács 1177/2011/EU rendeletének 1. cikk 2. pontja értelmében a referenciaérték túllépésekor az államadósság aránya akkor tekinthető elegendő mértékben csökkenőnek és a referenciaértékhez kielégítő ütemben közelítőnek, ha a referenciaértéktől való eltérés az előző három évben évente egyhuszaddal csökken, valamint a Bizottság költségvetési előrejelzései azt mutatják, hogy az eltérés az előírt mértékben csökkenni fog. 29 A Tanács 2011/85/EU irányelve (HL L 306., 2011.11.23., 41. o.).
27
42
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
cióját erősíti. A hiteles és hatékony tagállami költségvetési keretrendszer30 érdekében az irányelv számviteli, statisztikai követelményeket támaszt. Fontos és előremutató a tagállamoknak azon irányelvben meghatározott kötelezettsége, hogy legalább három éves középtávú költségvetési keretet kell létrehozniuk.31 Az irányelv tehát a tagállamok éves és középtávú költségvetési tervezése, valamint a hitelesebb és összehasonlíthatóbb statisztikai adatszolgáltatása érdekében, álláspontom szerint a jogalapként megjelölt túlzott hiány eljáráshoz képest általánosabb jelleggel, költségvetés-politikai technikai előírásokat fogalmaz meg – erősítve a fiskális politikai együttműködés regulációs és kooperációs elemeit, de érdemben nem korlátozva a tagállamok fiskális politikai szuverenitását. Mivel a többoldalú felügyelet eddigi elégtelenségeit nemcsak a szabályozás gyengeségei, hanem a meglévő szabályok alkalmazásának ellentmondásai is okozták,32 az Európai Parlament és a Tanács 1173/2011/EU rendelete az euróövezeti tagállamok esetében a statisztikák manipulálása33 esetén is lehetővé teszi immáron a szankciók kiszabását. A statisztikák manipulálása esetén sajátos azon rendelkezés, miszerint az Európai Bíróság a kiszabott pénzbírság tekintetében korlátlan felülvizsgálati jogkörrel bír (a bírság jogalapja mellett az összegszerűségét is vizsgálhatja, azt csökkentheti, növelheti). Álláspontom szerint az euróövezeti tagállamok költségvetési felügyeletéhez kapcsolódó szankcionálási lehetőség biztosítása indokolt és szükségszerű volt, ugyanis az egyes tagállamok általi valótlan adatszolgáltatás jelentősen akadályozza az európai felügyeleti rendszer működőképességét, a tagállami fiskális politika externális hatásainak beazonosítását, így ezek uniós szintű kormányzati kezelését is. A válság kapcsán bebizonyosodott, hogy jelentős negatív externális hatásokat okozhat adott tagállam makrogazdasági egyensúlytalansága is. Ez eredhet többek között a folyó fizetési mérleg jelentős hiányából, illetve többletéből, vagy a magánszektor túlzott eladósodottságából is.34 A 2011-ben elfogadott reformok35 ezért a több A költségvetési keretrendszer azon intézkedések, eljárások, szabályok és intézmények összessége, amelyek az államháztartás költségvetési politikái végrehajtásának alapját alkotják. (A Tanács 2011/85/EU irányelvének 2. cikke.) 31 Ebben a tagállamoknak meg kell határozniuk például a középtávú költségvetési célokat, a főbb kiadási és bevételi tételeket, továbbá a tervezett középtávú szakpolitikák hatását az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára. (A Tanács 2011/85/EU irányelvének 9. cikke.) 32 Erre nem egyedüli, de tipikus példa Görögország, amely már az euró bevezetésekor és a mostani válság kapcsán is valótlan államháztartási adatokat szolgáltatott (2009-ben a görög kormány által bevallott 3,7%-os költségvetési hiány a valóságban a GDP 15,4%-át tette ki). Ezekről lásd Ferkelt Balázs: Gazdasági és monetáris együttműködés. In: Kengyel Ákos (szerk.): Az Európai Unió közös politikái. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010, 141.; Szűcs Tamás: Politikai dimenziók. Gazdasági kormányzás az Európai Bizottság nézőpontjából, Európai Tükör (2011), 2. szám, 23. 33 A statisztikák manipulálása alatt a rendelet a szándékosan vagy súlyos gondatlanságból, a hiányra és az adósságra vonatkozó, a többoldalú felügyelet és a túlzott hiány eljárás szempontjából lényeges adatok valótlan bemutatását érti. – Az Európai Parlament és a Tanács 1173/2011/EU rendeletének (HL L306., 2011.11.23., 1. o.) 8. cikk (1) bekezdése. 34 Utóbbira példa Írország és Spanyolország, ahol már a válságot megelőzően jelentős makrogazdasági egyensúlytalanságok alakultak ki (Szűcs, i. m., 23–29). 35 A makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzésére és kiigazítására irányuló új felügyeleti rendszert az Európai Parlament és a Tanács 1176/2011/EU rendelete (HL 306., 2011.11.23., 25. o.) állította fel.
30
Pro futuro 2012/2
43
Csűrös Gabriella
pilléres felügyeleti rendszer újabb elemeként bevezették a makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzésére és kiigazítására szolgáló felügyeleti mechanizmust, amelynek megvalósítására szintén az európai szemeszter keretében kerül sor 2012től. Az új, második pillér eredményeként az európai szemeszter koordinációs és preventív mechanizmusain kívül, a túlzott hiány esetén követendő eljárás mellett új korrekciós eljárás, a túlzott (makrogazdasági) egyensúlyhiány esetén alkalmazandó eljárás került bevezetésre. Az első két pillér kapcsán a fordított döntési mechanizmus36 keretében megállapított szankciók,37 a szankciók alkalmazásának fő szabálykénti előírása és alkalmazási körének bővítése, valamint a szankció alóli kimentési lehetőségek korlátozott jellege egyaránt a felügyeleti rendszer megerősítését, kikényszeríthetőségét szolgálja, és erősíti az unió szabályozó szerepét. Pozitívnak és logikusnak tartom, hogy valamennyi pénzbírság esetében az abból származó bevétel az EUMSZ 311. cikke szerinti egyéb uniós költségvetési bevételnek minősül, amit immáron az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmusra (illetve módosítása esetén annak jogutódjára) kell fordítani. Ezáltal a mechanizmus támogatásaiból, az euróövezeti tagállamok relációjában biztosíthatják a szankcionált tagállami aktusok negatív externális hatásainak az uniós szintű kormányzati kezelése következtében felmerülő pénzügyi szükségletek egy részét.38 Álláspontom szerint negatívum azonban, hogy szankciót továbbra is csak az euróövezeti tagállamokkal szemben szabhat ki a Tanács. Ellentmondásosnak tartom továbbá, hogy a letétek bizonyos esetekben visszajárnak a szankcionált tagállami aktus megszüntetésekor. Egyrészt vitatom e tekintetben a szankciók differenciált szabályozásának szükségességét, másrészt a visszajáró letétek esetén a szankciók visszatartó hatását. A visszajáró letétek kapcsán így magának a jogintézménynek a létjogosultsága is megkérdőjeleződik. Emellett a többoldalú felügyelet keretében kiszabható kamatozó letét tekintetében a fordított döntési mechanizmusnak az eltérő szabályozását (miszerint csak második sikertelen tanácsi szavazás esetén hatályosul a Bizottság javaslata) sem tartom indokoltnak.
A fordított döntési mechanizmus kivételes eljárásmód, melynek lényege, hogy a Tanács a bizottsági javaslat elutasításáról, illetve módosításáról szavazhat. Ha a Tanácsban nem áll rendelkezésre ezekhez elegendő többség, tehát a Tanács rövid határidőn belül nem hoz elutasító vagy módosító határozatot, akkor a Bizottság javaslatát elfogadottnak kell tekinteni. A mechanizmus a gyors és hatékony uniós beavatkozás lehetőségét teremti meg, egyúttal a szokásosnál szélesebb hatáskörrel ruházza fel a Bizottságot. Hasonló eljárás jelenik meg az EUMSZ 143. cikkének (3) bekezdése kapcsán is a fizetési nehézségek esetén alkalmazott védintézkedések vonatkozásában. 37 Túlzott makrogazdasági egyensúlytalanságok esetén az euróövezeti tagállamokkal szemben megállapított szankciók (kamatozó letét, illetve pénzbírság) összege, valamint a statisztikák manipulálása esetén az euróövezeti tagállamokkal szemben kiszabható pénzbírság az érintett tagállam előző évi GDP-jének a 0,1%-a, tehát a többoldalú felügyelet keretében kiszabható, nem kamatozó letét, és a túlzott hiány esetén megállapítható nem kamatozó letét, illetve pénzbírság fele lehet. Az euróövezeti tagállamokkal szemben kiszabható szankciók megerősítését, kiegészítését az Európai Parlament és a Tanács 1173/2011/EU rendelete szabályozza. 38 Korábban, kizárólag a túlzott hiány esetén követendő eljárás kapcsán volt kiszabható az euróövezeti tagállamokkal szemben szankció, és az abból származó bevétel azon euróövezeti tagállamok között került megosztásra (újraelosztásra), amelyek nem álltak túlzott hiány eljárás hatálya alatt. Erről lásd: 1467/97/EK rendelet.
Pro futuro 2012/2
36
44
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
A pénzügyi piacokon jelentkező piaci és kormányzati kudarcokra reagálva 2011. január 1-jei hatállyal új európai pénzügyi felügyeleti struktúrát hoztak létre, amely a harmadik pillérét képezi az uniós szintű gazdaságpolitikai koordináció új felügyeleti rendszerének. A reform keretében kialakított Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere keretében két pillért, makro- és mikroprudenciális felügyeletet alakítottak ki. A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének struktúráját, mely az uniós makro prudenciális felügyelet tekintetében új, a mikroprudenciális felügyelet vonatkozásában viszont nem előzmények nélküli, a rendeletcsomag valamennyi rendeletének39 1. fejezete alapján az alábbi ábrával szemléltetem: Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere
Uniós szintű mikroprudenciális felügyelet
Európai Bankhatóság
Európai Biztosítási és Foglalkoztatási Nyugdíjhatóság
Uniós szintű makroprudenciális felügyelet
Európai Értékpapírpiaci Hatóság
Illetékes tagállami hatóságok
Közös Bizottság
2. ábra – A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere. Forrás: saját szerkesztés
A makroprudenciális felügyelet kapcsán elfogadott rendeletek: az Európai Parlament és a Tanács 1092/2010/ EU rendelete (HL L 331., 2010.12.15., 1. o.) és a Tanács 1096/2010/EU rendelete (HL L 331., 2010.12.15., 162. o.). Az európai mikroprudenciális felügyeleti hatóságokat szabályozó rendeletek: az Európai Parlament és a Tanács 1093/2010/EU rendelete (HL L 331., 2010.12.15., 12. o.), az Európai Parlament és a Tanács 1094/2010/EU rendelete (HL L 331., 2010.12.15., 48. o.), az Európai Parlament és a Tanács 1095/2010/EU rendelete (HL L 331., 2010.12.15., 84. o.). 40 Forgács Imre: Európai Egyesült Államok – a pénzügyi jogban?, Jogtudományi Közlöny (2011), 7–8. szám, 406.
Pro futuro 2012/2
Az unió pénzügyi rendszerének makroprudenciális felügyeletére az Európai Rendszerkockázati Testület (European Systematic Risk Board, továbbiakban ERKT) rendelkezik hatáskörrel. Az Európai Központi Bank kiemelt pozíciója (elnök, első alelnök, titkárság) az ERKT szupranacionális státuszát erősíti. Az ERKT feladat- és hatásköre azonban a soft law keretében hozott figyelmeztetések és ajánlások meghozatalában kimerül, a tagállami kötelezettségek pedig az „act or explain” mechanizmus40 keretében realizálódhatnak (vagy figyelembe veszik az ERKT intézkedésekre irányuló ajánlásait, vagy megindokolják az attól való eltérést). A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének mikroprudenciális felügyeleti ágát uniós szinten az európai felügyeleti hatóságok biztosítják. A különböző székhelyű három európai felügyeleti szakhatóság elődjéhez képest többletjogosítványokkal és 39
45
Csűrös Gabriella
Pro futuro 2012/2
-kötelezettségekkel, nagyobb hatáskörrel bír.41 Az ERKT-val ellentétben az európai felügyeleti hatóságok döntéshozatalra jogosult testülete alapvetően kormányközi jelleggel kialakított intézmény, de az ERKT-nál szélesebb hatáskörrel, hiszen vészhelyzetek42 és a nemzeti felügyeleti hatóságok közötti nézeteltérés rendezése43 esetén meghatározott feltételekkel a tagállami felügyeleti hatóságok és pénzügyi intézmények számára kötelező intézkedések meghozatalára irányuló határozatot hozhatnak. A harmadik pillér tekintetében véleményem szerint ez a legfigyelemreméltóbb változás, hiszen az európai szakhatóságok jogosulttá váltak kötelező erejű, egyedi határozatokat hozni. A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének értékelése keretében pozitívnak tartom a makro- és mikroprudenciális felügyelet szereplői közötti együttműködés és információáramlás szabályait, az Európai Központi Bank kiemelt státuszát, az Európai Parlament beszámoltatási jogosítványait, valamint a nemzetközi pénzügyi szervezetekkel (pl. IMF, Pénzügyi Stabilitási Tanács) való kapcsolatrendszer szabályozását is. Lehetséges veszélyforrásként pedig a tagállami hatóságok kooperációjának és az európai pénzügyi felügyeleti rendszer koordinációjának elégtelensége merülhet majd fel. A jogalkotó igyekezett valamennyi pillér, illetve eljárás demokratikus legitimációját erősíteni azáltal, hogy beépítette a rendeletekbe a gazdasági párbeszéd jogintézményét.44 Ez az uniós intézmények, különösen a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti párbeszédet fokozza, valamint a nagyobb fokú átláthatóságot és elszámoltathatóságot biztosítja. A pénzügyi piacok új felügyeleti rendszerében az Európai Központi Bank kapott kiemelt szerepet, de érdemi döntéshozatali jogkörrel ez nem párosult. A válság hatására kialakított többoldalú felügyeleti rendszer, az új, illetve megreformált intézményesített mechanizmusok a Maastrichti Szerződés óta a legnagyobb horderejű változásokat eredményezték az uniós szintű gazdaságpolitikai együttműködés területén. Azonban az európai szemeszter intézményi sajátosságai is a gazdaságpolitikai koordináció folyamatának, az uniós gazdaságirányításnak a politikai jellegét nyomatékosítják, valamint jelzik a tagállami hatáskörben maradó területek koordinációjának megmaradó korlátjait is.
46
Nagy Zoltán: A gazdasági válság hatása a pénzügyi intézmények és szolgáltatások szabályozására, Publicationes Universitatis Miskolciensis Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Miskolc University Press, XXVIII. (2010), 234–235. 42 Az európai mikroprudenciális felügyeleti hatóságokat szabályozó rendeletek 18. cikkei. 43 Az európai mikroprudenciális felügyeleti hatóságokat szabályozó rendeletek 19. cikkei. 44 A gazdasági párbeszéd lényege, hogy a Parlament illetékes bizottsága felkérheti a Tanács és a Bizottság elnökét, adott esetben pedig az EKB és az eurócsoport elnökét is a parlamenti fórum előtti megjelenésre, adott kérdések megvitatására; a Bizottság pedig a rendeletekhez kapcsolódó jelentéseiről (a Tanács mellett) a Parlamentnek is beszámol. Végül a Parlament illetékes bizottsága az érintett tagállam(-ok) számára egy eszmecserén való részvételt ajánlhat fel.
41
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
4.2. Az Euró Plusz Paktum és a Fiskális Paktum Az „Euró Plusz Paktum, fokozottabb gazdaságpolitikai koordináció a versenyképesség és a konvergencia érdekében” címmel 23 uniós tagállam állam- és kormányfői az Európai Tanács 2011. március 24–25-i ülésén kormányközi megállapodást kötöttek.45 A német és francia kezdeményezésre46 induló kormányközi együttműködés az európai szemeszter keretében, a nyitott koordinációs mechanizmus kormányzati eszközét alkalmazva valósítja meg a részt vevő uniós tagállamok szorosabb gazdaságpolitikai együttműködését a gazdasági és monetáris unió gazdasági pillérének megerősítése céljából.47 Figyelemre méltónak és a jelenlegi uniós együttműködésen túlmutatónak vélem a tagállami hatáskörben lévő adópolitikára és bérpolitikára vonatkozó közös kötelezettségvállalásokat (hazánk egyébként az adópolitikára, azon belül a társasági adóharmonizációra vonatkozó rendelkezések miatt maradt ki a megállapodásból). A tagállami szakpolitikai intézkedések végrehajtásának éves értékelése során pedig egy új mutatót (fenntarthatósági rés) alkalmaznak, amely az államadósság viszonylatában az államháztartás nagy ellátórendszereinek fenntarthatóságát számszerűsíti, kiegészítve a maastrichti mutatókat. A gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződést48 (továbbiakban Fiskális Paktumot) 2012. március 2-án 25 uniós tagállam (Nagy-Britannia és Csehország nem) kötötte meg. Hazánk tehát részese ezen nemzetközi megállapodásnak, amely hatálybalépését követően viszont csak az euróövezeti tagállamokra nézve állapít meg kötelezettségeket.49 A költségvetési politika tekintetében meghatározó a költségvetési egyensúly szabályának megfogalmazása, amely értelmében a szerződésben részes euróövezeti tagállamok strukturális hiánya fő szabály szerint nem haladhatja meg a GDP 0,5%-át. Ezen kötelezettségvállalások kapcsán az Európai Bíróság általi kikényszeríthetőséget és szankcionálást is biztosítja a paktum.50 További költségvetés-politikai kötelezettségvállalás, A 27 uniós tagállam közül csak Magyarország, Csehország, Nagy-Britannia és Svédország döntött úgy, hogy kimarad a szorosabb gazdaságpolitikai koordinációból. 46 2011. 02. 04-én mutatta be Angela Merkel és Nicolas Sarkozy az eredetileg Versenyképességi Paktum elnevezést viselő tervezetet. 47 Az Euró Plusz Paktum keretében a részt vevő tagállamok vállalták, hogy minden szükséges lépést megtesznek az alábbi célok elérése érdekében: versenyképesség előmozdítása, foglalkoztatás ösztönzése, további lépések az államháztartás fenntarthatóságának fokozása érdekében, pénzügyi stabilitás megerősítése. – Az Európai Tanács (2011. március 24–25.) következtetései, Iásd Melléklet, 15. pont. 48 Szerződés a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról, Brüsszel, 2012. március 2. 49 Az euróövezeten kívüli, szerződésben részes felekre, így hazánkra is csak akkor lehetnek kötelezőek a szerződés III. és IV. címében meghatározott rendelkezések (tehát az érdemi kötelezettségvállalások), ha azokat külön nyilatkozatban magunkra nézve kötelezőnek ismerjük el vagy csatlakozunk az euróövezethez. Ez alól csupán az euróövezet kormányzásáról szóló V. cím képez kivételt, amely informális ülésekről rendelkezik. 50 Az eljárásról a Fiskális Paktum 8. cikke rendelkezik, mely a Bíróság hatáskörének jogalapját az EUMSZ 273. cikkében jelöli meg, az eljárás szabályai kapcsán pedig az EUMSZ 260. cikkét nevesíti. Ezek is igazolják, hogy az uniós Szerződések tárgyával összefüggésben született a nemzetközi szerződés, amelyben a szerződő felek felhatalmazzák a Bíróságot a tagállamok jogsértésével szembeni sajátos kikényszerítési eljárásra.
45
Pro futuro 2012/2
47
Csűrös Gabriella
Pro futuro 2012/2
hogy azon szerződésben részes államok, amelyek államadóssága meghaladja a GDP 60%-át, a túlzott hiány eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló tanácsi rendelet51 szerint évente átlagosan egyhuszaddal csökkentik a referenciaérték feletti államadósságukat. Mind az Euró Plusz Paktum, mind a Fiskális Paktum tehát az uniós jogon kívüli nemzetközi szerződés, amelyet meghatározott uniós tagállamok kötöttek a GMU gazdasági pillérének megerősítése céljából, egyúttal feljogosítva egyes uniós intézményeket a szerződések végrehajtására. Megerősítették a költségvetési hiányra és az államadósságra vonatkozó biztosítékokat – alkotmányos jellegű szabályozással és a Fiskális Paktum esetében szankciókkal alátámasztva, viszont a tagállami hatáskörben maradt gazdaságpolitika jelentős korlátozása nélkül. Ez az Európai Unió aspektusából vizsgálva több problémára mutat rá: egyrészt igazolja a jelenlegi, uniós szintű gazdaságpolitikai koordináció elégtelenségét, másrészt a tagállamok együttműködési készségének a divergenciáját is, ami többsebességű és szerteágazó együttműködéseket eredményez, és jelzi az érdemi reformokat jelentő szerződésmódosítás akadályait. A két paktum közötti fontos különbségnek tartom, hogy más-más államok a részesei (hazánk csak a Fiskális Paktumot írta alá), a Fiskális Paktum hatálya nem terjed ki minden szerződő félre, viszont a költségvetési egyensúlyi szabály vonatkozásában feljogosítja az Európai Bíróságot szankció kiszabására. Az Euró Plusz Paktum erőssége pedig leginkább abban mérhető, hogy struktúrapolitikai kötelezettségvállalásokra is kiterjed (foglalkoztatás- és adópolitika stb.).
48
Az Európai Unió útjának egyik sajátos iránya tehát, a megerősített együttműködés uniós szabályainak alkalmazása helyett, a nemzetközi jog keretében vállalt kötelezettségek, melyek hasonló irányba mutatnak: az erősödő többsebességű integráció felé. Ezen joggyakorlat elterjedése esetén jelentőséggel bír hazánk esetében azon nemrég elfogadott alkotmánybírósági döntés,52 amely kimondja, hogy az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges az olyan nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésére adott felhatalmazáshoz, amely az uniós alapító szerződésekből fakadó jogok és kötelezettségek módosítására irányul, úgy, hogy a nemzetközi szerződés az Alaptörvényből eredő további hatáskörök közös gyakorlását eredményezi. 4.3. A fizetési nehézségek esetén nyújtható, visszatérítendő támogatások – sajátos kiskapuk?! Az eddigiek alapján megállapítható, hogy az EU koordinációs és szabályozó szerepe a tagállami hatáskörben maradt gazdaságpolitikai kérdések tekintetében bővült. A koordináció és a szabályozás mellett külön vizsgálat tárgyát képezheti a finanszírozás kormányzási módszere, ennek kapcsán a stabilizációs célú uniós pénzeszkö A Tanács 1467/97/EK rendeletének (HL L 209., 1997.8.2., 6. o.) 2. cikke. X/2349/2012. AB-határozat (2012. május 8.).
51 52
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
zök – melyek jelentősége a válság hatására megnőtt. Ennek keretében megállapítható egyrészt, hogy az Európai Unió költségvetési politikája alapvetően nem lát el, nem képes ellátni stabilizációs funkciót, a költségvetésben a stabilizációs célú pénzeszközök szétszórtan, szétaprózottan, átfedésekkel és joghézagokkal jelennek meg.53 Másrészt az EU-ban a legjelentősebb gazdaságstabilizációs hatással a költségvetésen kívüli, fizetési nehézségek esetén nyújtható, visszatérítendő támogatások bírnak.
Erről részletesebben lásd Csűrös Gabriella: Az Európai Unió mint regionális gazdasági unió egyes pénzügyi jogi aspektusai. PhD-értekezés (2012), 216–222., 357–358., 363–365. 54 A Tanács 332/2002/EK rendelete (HL L 53., 2002.2.23., 1. o.). 55 Erről részletesebben lásd Csűrös: i. m., 342–347. 56 Például költségvetési irányítás reformjának, foglalkoztatás és nyugdíjrendszer változtatásainak, költségvetési kiadások csökkentésének előírása által. 57 EUMSZ 122. cikkének (2) bekezdése. 58 EUMSZ 125. cikk. 59 Erről lásd Herrmann, Christoph: Griechische Tragödie – der währungsverfassungsrechtliche Rahmen für die Rettung, den Austritt oder den Ausschluss von überschuldeten Staaten aus der Eurozone. In: Europaische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (2010), Nummer 11. 413–418. 60 A 332/2002/EK tanácsi rendelet jogalapja az EKSZ 308. cikke (a jelenlegi EUMSZ 352. cikk).
53
Pro futuro 2012/2
A fizetési nehézségek esetén nyújtható, visszatérítendő támogatásokat a válság előtt a 2002-ben újraszabályozott középtávú pénzügyi támogatási mechanizmus54 biztosította, melynek első aktiválására a válság hatására, hazánk által került sor, 2008-ban.55 A mechanizmus keretében nyújtott hitel egyes részleteinek a folyósítását az unió (valamint az IMF és a Világbank) konkrét gazdaságpolitikai feltételek teljesítésétől tette függővé,56 ezáltal korlátozta hazánk pénzügyi szuverenitását – olyan kérdésekben, amelyekre egyébként nem terjed ki az EU hatásköre. Az unió tehát a tagállamok gazdaságpolitikájára a gazdaságpolitikai koordináció és az uniós támo gatási rendszer sajátos ötvözeteként működő stabilizációs célú pénzeszközökön keresztül is hathat. Ez a ráhatás azonban csak kivételes, eseti és átmeneti jellegű. Emellett a középtávú pénzügyi támogatási mechanizmus keretében a Maastrichti Szerződés óta az euróövezeti tagállamok számára nem nyújtható hitel, így a mechanizmuson keresztül velük szemben gazdaságpolitikát korlátozó intézkedések nem írhatók elő. A válság hatására azonban egyes euróövezeti tagállamok részéről is megfogalmazódott a piacinál kedvezményesebb kamatozású hitelek iránti igény. Így került sor Görögország kormányközi kisegítését követően, átmeneti jelleggel, az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus felállítására a 407/2010/EU tanácsi rendelettel. Véleményem szerint a rendelet elsődleges jogalapja57 erősen vitatható, hiszen ezáltal Írország, Portugália és Spanyolország kisegítését (amelynek a Maastrichti Szerződés által felállított, ki nem segítési záradékkal58 való összeegyeztethetősége is vitatható)59 a tagállam által nem befolyásolható, rendkívüli események bekövetkezésével indokolták. Álláspontom szerint a fizetési nehézségek esetén jelenleg alkalmazható (a 332/2002/EK rendelet és a 407/2010/EU rendelet által szabályozott) mechanizmusok egyaránt a kölcsönös segítségnyújtás jogintézményéhez kapcsolódnak rendszertanilag – annak ellenére, hogy egyiknek sem a kölcsönös segítségnyújtást szabályozó EUMSZ 143. cikke képezi a jogalapját.60 A 407/2010/EU rendelet által felállított eu-
49
Csűrös Gabriella
rópai pénzügyi stabilizációs mechanizmus mellett az euróövezet országai 2010-ben felállították az Európai Pénzügyi Stabilizációs Eszközt (European Financial Stability Facility, EFSF) mint korlátolt felelősségű társaságot.61 Végül a 2010-ben kialakított, három pillérből álló pénzügyi konstrukció harmadik elemeként a Nemzetközi Valutaalap is hozzájárul az euróövezeti pénzügyi stabilitási rendszer működtetéséhez,62 tovább erősítve az EU és az IMF együttműködését a gazdaságpolitikai feltételekhez kötött hitelnyújtás területén. Ezen feltételhez kötött hitelek63 álláspontom szerint jelentősebb beavatkozási lehetőséget biztosítanak a kedvezményezett tagállamok gazdaságpolitikájába, mint a gazdaságpolitikai koordináció jelenlegi uniós szabályrendszere. Ezt értelmezhetjük az uniós szabályozás gyengeségeként, de egyfajta lehetőségeket biztosító kiskapuként is. A stabilizációs célú pénzeszközök reformjának eddigi záró akkordja pedig az euróövezeti tagállamok fizetési nehézségei esetén nyújtható, gazdaságpolitikai feltételekhez kötött támogatások elsődleges jogalapjának megteremtése, az EUMSZ 136. cikkének a folyamatban lévő módosítása.64 Álláspontom szerint azonban a szerződésmódosítás nem kezeli teljes körűen a fizetési nehézségek esetén rendelkezésre álló pénzeszközök szabályainak ellentmondásait. Célszerűbbnek tartottam volna a jelenleg az EUMSZ 143. és 144. cikkében szabályozott kölcsönös segítségnyújtás szabályainak az átfogó felülvizsgálatát, és ezen szabályok egységes kiterjesztését valamennyi uniós tagállamra. Ez az elsődleges jogi revízió azonban a közeljövőben nem valószínűsíthető, az EUMSZ 136. cikkének módosítása pedig egyszerűbben kivitelezhető volt.
Pro futuro 2012/2
5. Az útkeresés irányai – merre tovább? Az uniós szintű gazdaságpolitikai koordináció terén, korábban elért eredményeket is figyelembe véve, reformértékűnek tartom a válság hatására hozott intézkedéseket, azonban álláspontom szerint további reformok szükségesek. A válság jó alkalom arra, hogy az uniós kormányzati, ehhez kapcsolódóan pedig a költségvetési szerepek is felülvizsgálat tárgyát képezzék. Az EU unikális regionális gazdasági integráció, ezért új utakon jár. A felmerülő akadályok újratervezést tesznek szükségessé, amelyek megerősíthetik, de el is téríthetik eddigi útjáról.
Az eszköz kötelezettségvállalásait az eurózóna tagállamainak garanciája biztosítja – ez esetben tehát nemcsak az alapító tőkét, hanem a garanciát is az uniós költségvetésen kívüli tagállami forrásokból biztosítják. 62 http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm (2011. 12. 26.). 63 Az Írországnak nyújtandó uniós pénzügyi támogatás egyes feltételeiről lásd a Tanács 2011/77/EU végrehajtási határozatát (HL L30., 2011.2.4., 34. o.), a Portugáliának nyújtandó uniós pénzügyi támogatás egyes feltételeiről a Tanács 2011/344/EU végrehajtási határozatát (HL L159., 2011.6.17., 88. o.), a Spanyolország által meghozandó konkrét intézkedésekről pedig lásd a Tanács 2012/443/EU határozatát (HL L202., 2012.7.28., 17. o.). Emellett fontosnak tartom megjegyezni, hogy a pénzügyi támogatáshoz kapcsolódó, konkrét szakpolitikai feltételekről a Bizottság állapodott meg az érintett tagállami hatóságokkal egyetértési megállapodások keretében, a részletes pénzügyi feltételeket pedig egy pénzügyi segítségnyújtási konstrukcióról szóló megállapodásban határozták meg. 64 Hazánk már ratifikálta a szerződésmódosítást (erről lásd 2012. évi IX. törvény).
61
50
Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban
Pro futuro 2012/2
Az európai gazdasági és monetáris unió nem optimális valutaövezet, messze van attól. Az integrációt jellemző, félkarú gazdaságirányítás jelentős kockázatokat hordoz magában, hiszen az EU nem rendelkezik megfelelő kiigazítási mechanizmusokkal, gazdaság- és fiskális politikai stabilizátorokkal (úgymint nagy költségvetési transzferek, rugalmas munkaerőpiac és magas munkaerő-mobilitás) annak érdekében, hogy eredményesen helyettesítsék az uniós hatáskörbe kerülő árfolyam-politika miatt kieső gazdaságpolitikai stabilizátorokat. Ezért további út lehet a monetáris unió mellett egy erősebb fiskális politikai integráció (illetve a föderatív kormányzat további elemeinek erősítése a szövetségi állam irányába haladva), de a regionális gazdasági integráció alacsonyabb integrációs formájához való visszatérés, átalakulás is hatékonyabb lehet az eddigi közgazdasági elméletek alapján. Az uniós költségvetés funkcióinak tisztább definiálása, a funkciókhoz rendelt pénzeszközök nagyobb koherenciájának növelése álláspontom szerint azonban mindkét esetben nélkülözhetetlen. Az unió mind ez idáig melyik út irányába mozdult el? – A kérdés megválaszolása napjainkban különösen nehéz, hiszen nemcsak uniós, hanem tagállami szinten is a kormányzati szerepek felülvizsgálata, átértékelése van folyamatban. Ezeket a közpolitikai folyamatokat a kormányváltások (lásd pl. Görögország, Franciaország), közösségi döntések is befolyásolhatják, alakíthatják. Az eddigi reformok eredményeként az EU koordinációs és szabályozó szerepe a tagállami hatáskörben maradt gazdaságpolitikai kérdések tekintetében bővült, tehát az erősebb integráció irányába tettek erőfeszítéseket – fenntartva a Maastrichti Szerződés által kitűzött célt. Mindemellett azon az állásponton vagyok, hogy az évezred elején jelentősen kibővült EU-ban a tagállamok kooperációs készsége és képessége is inkább divergál. Ezt jól szemlélteti a két paktum is, melyeket konszenzus hiányában nem tudtak az uniós szabályozás tárgyává tenni. Ezek alapján véleményem szerint az erősödő többsebességű integráció víziója valószínűsíthető – utalva egyben arra, hogy lesz Európai Unió, megmarad a gazdasági érdekközösség. Az, hogy ez mennyire lesz hatékony, az kétirányú folyamat függvénye. Egyrészt az uniónak az eddiginél határozottabban kell fellépnie, amit az eddigiek inkább igazolnak, mint cáfolnak (lásd a túlzott hiány eljárás kapcsán hazánkkal szemben kilátásba helyezett, Kohéziós Alaphoz tartozó támogatások felfüggesztését, a szankciók erősítését), másrészt fontos hangsúlyozni a tagállami joggyakorlat jelentőségét. Hiszen az EU történetében számos esetben a meglévő szabályokat legyengítette az ellentmondásos joggyakorlat. Ez viszont jelentős részt tagállami hozzáállás kérdése, amelyek, mint már említettem, ma is változnak, formálódnak (lásd kormányváltások). Ezért sem lehet előre megjósolni a közeljövő történéseit. Az erősebb fiskális integrációt viszont a közeljövőben nem tartom megvalósíthatónak, már csak a tagállamokban jelentkező fiskális egyensúlytalanságok és az azokból eredő finanszírozási nehézségek miatt sem (a visszafogott költségvetési kötelezettségvállalásokat igazolják a következő pénzügyi keretre vonatkozó eddigi javaslatok is).65 Az eddigiek alapján tehát a válság hatására az Európai Unió továbblépett egy erősebb, de többsebességű integráció felé, a külön utak viszont megnehezítik a pontos koordináták meghatá-
51 Ezekről lásd pl. COM(2011)398 végleges, COM(2011)500 végleges, COM(2012)388 végleges.
65
Csűrös Gabriella
rozását, amit kifürkészhetetlenebbé tesz a jövőbeli lépések irányának bizonytalansága, valamint a félrelépés(ek) kockázata. Abstract
Pro futuro 2012/2
During the realization of your dream obstacles may arise and they differentiates your choice – „which way to go?” There is an ongoing debate which way the EU should go. The EU has already reacted to the crisis – are these measures satisfactory? Which way the EU seems to choose? To be able to answer some of these questions preliminary studies are necessary. In order to identify the European Union you must define the aim, the instruments of the aim, the characteristics, the defects and the changes of these instruments. As a matter of fact nowadays the most vital topic is the stabilisation role of the EU. In view of governmental methods, coordinative and regulative governmental methods usually have more stabilisation effects in the EU than financial governmental method. Owing to the crisis, the coordinative and regulative governmental methods have undergone changes. The steps that were made by the EU in the field of economic policy coordination are considerable – though further actions should be taken. The financial method with stabilisation function is insufficient. The EU budget cannot play stabilisation function because of limitation of EU revenues. If the EU holds on to the dream of economic and monetary union, the EU should strengthen the tools of economic governance to be able to reduce the shortcomings of one-armed economic governance not only at EU but also at Member State governmental level. Measures taken up until now show other way: they create the vision of a more multi-speed and „multi-way” process…
52
Sólyom Péter*
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje – Észrevételek Georg Jellinek államelméletéhez Georg Jellinek – Paul Laband – államelmélet – jogászi módszer – általános államtan – alkotmányos monarchia – az állam személyisége – a ténylegesség normatív ereje – az állam kétoldalúságának elmélete – az önkötelezés elve
* Dr. Sólyom Péter egyetemi tanársegéd, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Jogbölcseleti és Jogszociológiai Tanszék,
[email protected]. 1 BVerfGE 89, 155. Lásd ehhez magyarul: Paczolay Péter (szerk.): Az alkotmányelmélet és az európai integ ráció. Budapest, Szent István Kiadó, 2004. 2 Schlink, Bernhard: Die Entthronung der Staatsrechtswissenschaft durch die Verfassungsgerichtsbarkeit, Der Staat (1989), 2. sz., 161–172.
Pro futuro 2012/2
Azok az intézményrendszerbeli változások, amelyek a nemzeti jogrendszerek európaizálódásával és nemzetköziesedésével jártak, az állam- és jogelméleti diskurzus reneszánszát hozták el. Ezeknek a változásoknak a fényében ma már konszenzus van abban, hogy a pozitív jogra és a bírósági ítéletek gondos értelmezésére koncentráló dogmatikus tudás nagyon sok esetben erősen rá van utalva az általános fogalmakat tisztázó és megalapozó, elveket igazolni tudó elméleti tudásra. A joggyakorlat egyre komplexebb problémáit nem lehet csupán a bíróságok által értelmezett fogalmi keretekre támaszkodva megérteni és érthetővé tenni. Ennek a változásnak a legfontosabb határtapasztalata Németországban a német alkotmánybíróság ún. Maastricht-döntése volt.1 A második világháború után a német közjogtudományt az alkotmánybíróság döntéseiből kibontakozó dogmatikai elméletek határozták meg. A jogtudósok munkássága többnyire kimerült a bíróság gyakorlatának rekonstrukció jában, kibontásában és értelmezésében. A döntéseket kísérő állandó viták dacára a bíróság szakmai autoritását nem kérdőjelezték meg. A jogtudományi diskurzust az alkotmánybíróság gyakorlata irányította.2 A Maastricht-döntést övező viták azonban világossá tették, hogy az az elméleti keret, amelyre a bíróság a döntését alapozta, alapvető korrekcióra szorul. Az állam, az alkotmány, illetve a demokrácia bevett fogalmainak és az európai együttműködés egyre szilárdabb intézményrendszerének a viszonya a jogi és politikai fogalmak olyan átfogó felülvizsgálatát igényli, amely már (újra?) a jogtudomány kezdeményező szerepét igényli. Ennek az egyik következménye a kilencvenes évek második felétől az egyre intenzívebb érdeklődés az államelmélet és a közjog általános megalapozási kérdései iránt Németországban.
53
Sólyom Péter
Ebben az élénkülő államelméleti diskurzusban Georg Jellinek elméletének az újraértelmezése megkerülhetetlenné vált. Elmélete a jogtudományt érintő mai kérdésfelvetések kiindulópontját jelenti. Az európai intézményrendszer változását értelmezni akarók nem tudtak szabadulni az általa alkotott fogalmaktól.3 Jellinek munkássága a magyar államelméleti diskurzus újraéledésében is fontos szerepet játszott. Takács Péter tankönyveinek szemléletét a mai napig meghatározzák művei.4 Ebben a tanulmányban Jellinek államelmélete legfontosabb kérdéseinek a bemutatására teszek kísérletet. Ennek során kettős célkitűzést követek: egyfelől igyekszem igazolni, hogy miért lehet gyümölcsöző a mai államelméleti viták számára Jellinek elméletének újraértelmezése, másfelől a magyar Jellinek-értelmezések hangsúlyait próbálom módosítani azzal, hogy Jellinek elméletének gyakorlati vonatkozásaira nagyobb hangsúlyt helyezek, és államelmélete központi kérdésének a politikához való reflexív viszony problémáját teszem. Jellinek elmélete Laband államjogi pozitivizmusának kritikájából merítette a módszertani energiáit, így az első fejezetben a Laband-kritika jelentőségét próbálom bemutatni. Ezt követően az állam kétoldalú elméletének legfontosabb elemeire térek rá, és igyekszem feltárni azok feloldhatatlannak tűnő ellentmondásait is. A dolgozat harmadik részében a jellineki államelmélet gyakorlati vonatkozásaira próbálom irányítani a figyelmet: milyen mértékben határozta meg az elméletet az, hogy egy alkotmányos monarchia közjogi gyakorlata képezte az elsődleges kontextusát? Végül összefoglalom, mire jutottam.
Pro futuro 2012/2
1. Jellinek viszonya a labandi jogászi módszerhez Jellinek Laband követőjeként vált a századforduló meghatározó államjogászává, elfogadva és tovább építve annak az állam személyiségére épülő jog- és törvényfelfogását: „Az állam egy önálló akarati szubjektum.” Ám az államelmélet módszertani felfogásában és az alkotmányos monarchia értelmezésében, különösen annak a joghoz és néphez való viszonyában jelentős hangsúlyváltást hajtott végre. Laband a császárság legbefolyásosabb német közjogászának számított. Elképzelései két okból voltak sikeresek. Egyfelől a közjogtudomány addigi meglehetősen bizonytalan státuszának szilárd alapot adott. Másfelől a Laband által képviselt konzervatív alkotmányos program nagyon jól illeszkedett a Bismarck-éra alkotmányos gyakorlatához, amely a polgárok nem politikai szabadságjogait védte, és az állam-
54
Lásd különösen Bogdandy, Armin von: Die Europäische Union als supranationale Föderation. In: Integration 22. (1999), 95–112.; Bogdandy, Armin von: Beobachtungen zur Wissenschaft vom Europarecht, Der Staat (2001), 1. sz., 3–43. Lásd erről még Kersten, Jens: Warum Georg Jellinek? Jellinek und die Staats- und Europarechtslehre der Gegenwart. In: Anter, Andreas (Hrsg.): Die normative Kraft des Faktischen. Das Staatsverständnis Georg Jellineks. Baden-Baden, Nomos, 2004, 185. 4 Takács Péter: Államtan. Négy fejezet az állam általános elmélete köréből. Az állam általános sajátosságai. Budapest, BCE KIK, 2011; Takács Péter: Államtan. Két fejezet az állam általános elmélete köréből. A modern állam és elmélete. Budapest, BCE KIK, 2011. 3
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
hatalmat kizárólag a monarchikus kormányzat kezébe helyezte. Ez az időszak volt az államjogi pozitivizmus, egy nemzeti bürokrata-konzervativizmus időszaka.5 Laband államelméletének három fontos alappillére van: (1) a magánjogtudomány módszertani modelljét követő jogászi módszer, (2) a történeti iskola népfelfogása és (3) az alkotmányos monarchia konzervatív értelmezése. Laband Gerberrel ellentétben már egy működő egységes német állam teoretikusa, egy létező gyakorlatot értékelő közjogtudós. A jogtudomány feladata a fennálló jog magyarázata – ez volt Laband felfogásának a kiindulópontja. Az érvényes jog magyarázatához szükséges dogmatikai munka három részre bontható: egyfelől jelenti a jogszabályok összegyűjtését és szisztematikus rendjét, másfelől tiszta logikai műveletekkel jogintézmények konstruálását és a jogszabályok visszavezetését általános fogalmakra, végül pedig ezeket a fogalmakat kell továbbgondolni és levezetni a belőlük fakadó következményeket. Ez az utolsó mozzanat juttatja kifejezésre a jogtudomány alkotó feladatát.6 Laband felfogásában tehát a közjogi dogmatika rendszerét az általános fogalmakból levezetett gondolatmenetek töltik ki tartalommal, és ezen fogalommeghatározások segítségével kell rendet tenni a tételes jog szabályai között. Gerber még egy olyan, a fogalmi konstruktivizmusra épülő közjogtudományt alakított ki, amely meglehetősen lazán kötődött egy adott jogrendszerhez, és inkább a jog-összehasonlításon alapuló tételes jogi munkának tekinthető. Laband műve ezzel szemben egy adott jogrendszer, a Német Birodalom jogrendjének közjogi alapjait kívánta tudományos igénnyel rendszerbe foglalni. Ennek a rendszeralkotásnak volt az eszköze a logikai műveletekre épülő jogászi módszer. A jogászi módszer a gerberi mintán alapult, legfontosabb mozzanata pedig a jogintézmények konstruálása és azok visszavezetése bizonyos általános fogalmakra. Maga a konstrukció ebben az összefüggésben egy tisztán logikai műveletet jelentett. Schönberger, Christoph: Ein liberaler zwischen Staatswille und Volkswille. In: Paulson, Stanley – Schulte, Martin: Georg Jellinek: Beiträge zu Leben und Werk. Tübingen, Mohr Siebeck, 2000, 6–7. 6 „Die wissenschaftliche Aufgabe der Dogmatik eines bestimmten positiven Rechts liegt aber in der Construction der Rechtsinstitute, in der Zurückführung der einzelnen Rechtsätze auf allgemeine Begriffe und andererseits in der Herleitung der aus diesen Begriffen sich ergebenden Folgerungen. Dies ist, abgesehen von der Erforschung der geltende positiven Rechtsätze, d.h. Vollständige Kenntnis und Behersschung des zu bearbeitenden Stoffes, eine reine logische Denkthätigkeit. Zur Lösung dieser Aufgabe giebt es kein anderes Mittel als die Logik.” Laband, Paul: Staatsrecht des Deutschen Reiches. Freiburg–Leipzig, Mohr, 1895. 3. Auflage; I. Band, X. „Das Staatsrecht kann nicht mit anderen Mitteln erforscht werden, wie die übrigen Theile der Rechtordnung, namentlich das Privatrecht; es gibt dafür keine andere Methode als die juristische, d.h. Die Abstraction der zugrundeliegenden Prinzipien von positiv geltenden Rechtsätzen und die Deduktion der Folgerungen, welche sich aus den so gefundenen Prinzipien ableiten lassen. Diese geistige Thätigkeit vollzieht sich nach den Grundsätzen der Logik. Die juristische Methode ist gleichbeteund mit der logischen. Allerdings kann sich die Logik den Stoff, mit dem sie operiert, nicht selbst schaffen, sondern er muß ihr gegeben werden. Die Gesetze, das Gewohnheitsrecht und die Praxis der Behörden und anderer Staatsorgane sind die Fundquellen dafür. Aber die geistige Ordnung und wissenschaftliche Beherrschung dieses Materials kann nur mittels logischer Denkoperationen erfolgen.” Laband, Paul: Vorlesungen. BArch. N 2161/I, Bl. 8/8R., idézi: Schlüter, Bernd: Reichswissenschaft. Staatsrechtslehre, Staatstheorie und Wissenschaftspolitik im Deutschen Kaiserreich am Beispiel der Reichsuniversität Straßburg. Frankfurt am Main, Vittorio Kostermann, 2004, 342–343.
5
Pro futuro 2012/2 55
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
De mint általában a logikában, a következtetések helyességét a műveletek helyes használata még nem garantálja. Laband elméletének is ez a leggyengébb pontja. Honnan jönnek ezek az általános fogalmak? Miért éppen ezeket a fogalmakat kell kiindulópontként választanunk? Ezeknek a kérdéseknek a semlegesítésére törekedve társult a logikai műveleteken alapuló jogászi módszerhez a politikamentesség eszméje. Jogtudománynak addig csak a magánjog számított, a közjogi kérdéseket a napi politikai viták esendő területéhez kapcsolták. Laband törekvése az volt, hogy eltávolítsa a közjogtudomány kérdéseit a napi politikai vitáktól és a magánjog mintájára a jogtudomány részévé tegye, amihez a magánjogtól kérte a segítséget. Így a közjogtudomány általános fogalmai elsősorban a magánjogi dogmatikából származtak. A politikamentesség elve azonban nem elsősorban a modern tudományosság elvárásainak a teljesítéséről szólt. A politikamentesség a fennálló jogrendnek az elfogadását és erősítését is jelentette. A parttalan pártpolitikai viták elutasítása azzal a konzervatívok körében általánosan osztott meggyőződéssel is párosult, amely az állam felemelkedését a meddő vitákon felülemelkedni tudó erős uralkodó intézményé ben látta.7 Laband ebben is Gerber irányát követte, aki szintén azt képviselte, hogy a parlament intézményének a meghonosítása Németországban csak nyugtalanságot eredményezett.8 A politikamentesség elve tehát a pártpolitikai viták és ezentúl a parlamentarizmus elutasítását is jelentette. Ez együtt járt a Németországban 1849 előtt még különösen népszerű hatalommegosztás eszméjének elutasításával is.9 Ennek a konzervatív szemléletnek az a meggyőződés szolgált az alapjául, hogy a természetjogi ihletettségű alapjog- és demokráciaelméletek kudarcot vallottak. A monarchia intézményének központba állítása egy realista helyzetértékelés eredménye: tartós és stabil politikai hatalmat csak egy olyan alkotmányos monarchia keretében lehet gyakorolni, ahol az uralkodó személyesíti meg az államhatalom egységét. Ez a fajta realizmus szintén a közjogtudomány önállóságát és tekintélyét növelte. Az alkotmányos monarchia intézménye egyszerre tűnt kívánatos és az egyedüli reális lehetőségnek. A közjogtudomány nemcsak a politikai vitákon kívánt felülemelkedni, hanem általában a politikai szempontokon is.10 Ezek a körülmények tehát azt erősítették, hogy Laband a politikai összefüggéseket háttérbe szorítva, azokat elnyomva a magánjogi dogmatikát tette a közjogtudomány követendő modelljévé. A magánjogból származó olyan általános fogalmak, mint pl. a személy vagy a társaság fogalmai a közjogtudomány a priori fogalmaivá váltak, és kiválóan alkalmasak voltak arra, hogy a dogmatikai fogalomrendszer alakítójának előzetes politikai döntéseit elleplezzék. Jellinek szakított a jogászi módszer fenti elgondolásával, elvetette Laband magánjogi ihletettségű spekulatív fogalomalkotási stratégiáját, és a módszertan alaposabb
56
„In Deutschland beruhen die Parteigegensätze vorzugsweise auf der Feinsdschaft der Stände… Bei solchen Verhältnissen ist ein strakes Königthum ein dringendes Bedürfnis, welches über den Ständen steht, sie gegeneinander schützt und die gegenseitige Bekämpfung und Vernichtung derselben verhütet.” Laband, Paul: Vorlesungen. Bl, 362 R., idézi: Schlüter: i. m., 349. 8 „Die Einführung der Parlamente in Deutschland habe zu einem System der Unruhe geführt.” Gerber, Carl Friedrich: Über öffentliche Rechte. 1852, Nachdruck, 1968, 80., idézi: Schlüter: i. m., 350. 9 Schlüter: i. m., 349. 10 Schlüter: i. m., 349–350. 7
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
filozófiai megalapozására törekedett. A magánjogi dogmatika helyett az alkotmányos jog-összehasonlítás, a formálódó szociológia szempontjai és az újkantiánus ismeretelmélet vezérelték Jellineket módszertani felfogásának a kialakítása során. Nem kevésbé jelentősek azok az új hangsúlyok, amelyek Jellinek alkotmányos monarchia értelmezésének különbségeit jelzik Laband felfogásához képest. Míg Laband a birodalom alapítását és az alkotmányos monarchia intézményrendszerét abszolutisztikus irányba továbbértelmező konzervatív teoretikus volt, addig Jellinek – a birodalom feltétlen híveként – annak szabadságkiterjesztő és demokrácia iránt érzékenyebb újraértelmezésén fáradozott. Ő már az alkotmányos monarchia válságának teoretikusa, amikor már egyáltalán nem magától értetődő és elfogadott a monarchikus elv elsőbbsége a népszuverenitás elvével szemben. Az általános választójog, a szerveződő tömegpártok és érdekképviseletek egyre népszerűbbé és elismertebbé váltak az 1890-es években. Ebben az időszakban az az elképzelés, hogy a társadalmat az uralkodó bürokratikus államhatalma fogja ös�sze a polgárok egymástól jól elkülönült magánszférájának védelmére hagyatkozva, már erősen vitatott elképzelésnek bizonyult. A birodalomban ekkor már egyaránt beszéltek a nemzet egészét képviselő császárról és a „Reichstag” megnövekedett alkotmányos tekintélyéről. Az utóbbi jellemzően nem a képviseleti elv elismerésének a következménye, hanem a centralizáció politikájának megfelelően a tartományi parlamentek háttérbe szorításáról szólt. A demokratikus igények kielégítésének terepét a parlamenten kívül keresték és találták meg az érdekképviseletek személyében. Jellinek legfontosabb államelméleti alapfogalmai erről a változásról tanúskodnak. Az „állam önkötelezésének tana” már a jog és az állam új viszonyáról árulkodik, a nép fogalmának visszaemelése az államjogba pedig a demokrácia kérdéseinek a megtárgyalását tette lehetővé.11 Ezek a változások nem jelentik azt, hogy Jellinek megtagadta volna az alkotmányos monarchia alapvetően etatista államfelfogását. Az államhatalom egységének elve – az ebben rejlő minden módszertani nehézséggel és nem kevés ellentmondással együtt – a nép egységén alapuló elképzeléssel egészült ki.
Laband államjogi felfogásának kiindulópontja az volt, hogy az állam jogtudományi felfogásából ki kell zárni minden olyan szempontot, amely túlmutat az éppen érvényes államjogi normák értelmezésén. Jellinek nem osztotta ezt az álláspontot. Egyet nem értését az állam kétoldalúságának elmélete fejezte ki. Megkülönböztette az államot mint társadalmi és mint jogi jelenséget. „Az államtannak az államot minden lényeges oldalról vizsgálnia kell. Két fő területe van annak a két szempontnak megfelelően, amelyből az állam vizsgálható. Az állam ugyanis egyrészt társadalmi képződmény, másrészt jogintézmény. Ennek megfelelően az államtan társadalmi államtanra és államjogtanra oszlik. Eszerint az általános államtannak két része van: az állam álta-
Pro futuro 2012/2
2. Az állam kétoldalúságának elmélete
57 Schönberger (2000): i. m., 5–11.
11
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
lános társadalomtana és az általános jogtan.”12 A társadalmi és jogi államtan szembeállítása a két területen uralkodó módszerek különbségén alapult. Jellinek úgy vélte, hogy a labandi jogászi módszer csak az államjogtan tételeinek megállapításával és e jogtételek tartalmának a fejlődésével kapcsolatban érvényesül, ezért az államjogtan normáit élesen el kell választani az államnak mint társadalmi jelenségeknek a létezésére vonatkozó tételeitől. Jellinek tehát nem felülvizsgálja és kritizálja a jogászi módszert, hanem a helyiértékét változtatja meg az államelméleten belül.13 A jogászi módszer jogtudományi használatát tekintve továbbra is a labandi elmélet képviselője maradt. Nem titkolta azonban, hogy a jogászi módszer továbbfejlesztésre szorul, „alkalmazkodnia kell a közjog sajátosságaihoz. A jogi ugyanis nem azonosítható a magánjogival. Bizonyosan módszertani hibát jelent magánjogi fogalmaknak kritika nélküli átvitele a közjog területére, noha kétségtelenül vannak általános jogi formák, amelyek minden jogterület számára közösek.”14 Az állam kétoldalúságának az elmélete tehát elsősorban Laband államfelfogásának az újragondolására irányul, nem pedig a közjogtudományban használt jogászi módszer átfogó kritikájára. Laband államjogi nézeteinek tévedései, egyoldalúsága és ellentmondásossága elsősorban arra vezethető vissza, hogy „azokat helytelenül vagy nem kielégítő módon bizonyos államtani tételekre vezették vissza”.15 Éppen ezért – vélte Jellinek – egy átfogó államtanra van szükség, a társadalmi államtan és az államjogtan összefüggésének felismerésére, e nélkül ugyanis szükségképpen tévedések áldozata lesz minden vizsgálódás, ugyanis az állam jogi oldalának alaposabb vizsgálata nem nélkülözheti annak átfogó vizsgálatát.16 Jellinek arra hívja fel a figyelmet, hogy a jogászi módszer egyedül nem alkalmas az állam sajátosságainak a megértésére. „Az államtan tudományos meghatározása során nem szabad tehát összekeverni a jogit azzal, ami a jogot megelőzi.”17 Az állam kétoldalúságának elmélete tehát a labandi elmélet „valóság-deficitjét” akarja orvosolni, és eközben megfogalmazza a közjogtudomány legnehezebb és ebből fakadóan legtermékenyebb kérdéseit: hogyan lehet megragadni a tartható és helyes normatív állítások empirikus előfeltételeit? Milyen szerepe van az empirikus viszonyoknak a normatív viszonyok létrejöttében? Jellinek az állam kétoldalúságának elméletével a hatalom és a jog viszonyait kívánta egy átfogó elméleti keretben megragadni. Milyen módszertani keretben lehet a normatív és az empirikus összefüggésekre egyaránt tekintettel lenni?18
13
58
Jellinek, Georg: Általános államtan. Budapest, ELTE ÁJK, 1994, 28–29. A módszerrel kapcsolatos kritikátlanságát jól jelzi a következő idézet: A jogászi módszer „a jogi normák dogmatikai tartalma tekintetében alkalmazható a jogi jelenségekből nyert absztrakciónak és az így létrejött normákból való dedukciónak kizárólag a jogászok által gyakorolt művészete. Ez a jogi dogmatika másfajta tudománnyal nem pótolható.” Jellinek (1994): i. m., 55. 14 Jellinek (1994): i. m., 55. 15 Jellinek (1994): i. m., 29–30. 16 Jellinek (1994): i. m., 29–30. 17 Jellinek (1994): i. m., 29. 18 Ezért nevezte Christoph Möllers Jellineket az „is-is” államelmélet képviselőjének. Möllers, Christoph: Skizzen zur Aktualität Georg Jellineks. Vier theoretische Probleme aus Jellineks Staatslehre in Verfassungsrecht und Staatstheorie der Gegenwart. In: Paulson, Stanley – Schulte, Martin: Georg Jellinek: Beiträge zu Leben und Werk. Tübingen, Mohr Siebeck, 2000, 155.
12
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
Kersten, Jens: Georg Jellinek und die klassische Staatslehre. Tübingen, Mohr Siebeck, 2000. Lepsius, Oliver: Georg Jellineks Methodenlehre im Spiegel der zeitgenössischen Erkenntnistheorie. In: Paulson, Stanley – Schulte, Martin: Georg Jellinek: Beiträge zu Leben und Werk. Tübingen, Mohr Siebeck, 2000, 310–312. 21 Pascher, Manfred: Az újkantianizmus gyakorlati filozófiája. Debrecen, Latin betűk, 1996, 22–33. 22 Pascher: i. m., 23–24. 23 Pascher: i. m., 26. 24 Pascher: i. m., 26. 25 Pascher: i. m., 32.
19
Pro futuro 2012/2
A módszertudatosság távol állt Labandtól, nemhiába tekintette Jellinek Gerbert mesterének, Laband inkább csak egy termékeny ellenpontja volt elméleti törekvései nek.19 Gerber idejében a jogtudomány művelésének meghatározó mintája a természettudományi módszer volt. A természettudományok által használt empirikus oksági törvényszerűségekre koncentráló módszertan nemcsak a szociológiára, hanem a jogtudományra is hatást gyakorolt. Gerber jogászi módszere is sok ihletet merített belőle. Ez az ideál nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a jogtudományban is elterjedjen a módszertudatosság igénye, és a racionalitás eszménye elősegítse a fogalomalkotás következetességét és rendszerszerűségét. Ennek az empirikus módszertannak a sikeressége azon múlt, vajon sikerül-e igazolni, hogy a természettudományok és a szellemtudományok tárgyai ugyanolyan létmóddal rendelkeznek, és ennek következtében megragadhatók-e azonos megismerési módszerekkel.20 Az újkantianizmus az empirizmussal folytatott vitából formálódott ki, de századvégi sikerét az akadémiai filozófiában elsősorban a politikai körülményeknek köszönhette.21 Az 1848-as forradalom bukása után a politikai filozófiával és a szociális kérdésekkel foglalkozó filozófusokat száműzték az egyetemekről. A konzervatív hegeliánusokon kívül a politikailag semlegesnek ítélt ismeretelmélet művelői maradhattak csupán a katedrák közelében, akiket később a természettudományos világkép optimizmusát osztók és a kereszténység elveit védelmezők közötti ún. materializmus-vita további megosztottsággal sújtott. E meddő vitákhoz képest a kanti filozófia felé nyitás egy ideális szellemi menedéknek bizonyult. Az újkantiánus bölcselet kezdeti népszerűsé ge tehát sokat köszönhetett annak, hogy a hivatásos filozófusok számára az 1850-es években komoly egzisztenciális fenyegetettséget jelentett, ha a politikai és a gyakorlati filozófia kérdéseivel foglalkoztak, azokból az akadémiai vitákból pedig, amelyekre még lehetőség volt, nem sok szellemi inspirációt lehetett meríteni.22 A politikai összefüggések mellett azonban annak is hatása volt a hegelianizmus hanyatlására, hogy az egyre népszerűbb természettudományos világkép sokkal inkább talált fogódzókat Kant ismeretelméletében, mint Hegel spekulatív természetfilozófiá jában.23 Kant ugyanis „világosan különválasztotta a megismerés területét a vallásosmorális szférától”.24 Az újkantianizmus a nyolcvanas évekre a kezdeti óvatos kritikai alapállásból egy olyan meghatározó irányzattá vált, amely meglehetősen apolitikusan viszonyult a reálpolitikai adottságokhoz.25 Jellinek az újkantiánus szemléletből következő belátásait először a közjogi jogosultságok rendszeréről írott munkájában fejtette ki. Ebben már az első oldalakon rögzíti, hogy a jogi fogalmak nem a természeti létezőkre és azok törvényszerűségei
20
59
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
re irányulnak, hanem esztétikai ítéletekhez hasonlatos absztrakciók.26 Ahogyan a zenetudományban a szimfónia fogalma sem a rezgésszámok és a levegőt alkotó részecskék mozgásának a függvénye, a jogászok világában is a jogi fogalmak az emberi cselekvésekre vonatkoznak, olyan dolgokra, amelyek értünk vannak és nem önmagukban állnak.27 A tulajdon és a birtok, a vétel és a bérlet, a házasság és az örökség nem megfogható és látható dolgok, hanem olyan komplex viszonyrendszerek, amelyeket csak absztrakt fogalmakon keresztül lehet megragadni. Jellinek szerint elsősorban az emberi célokra tekintettel.28 A jogászok feladata nem az, hogy például a tulajdon jogintézményéhez kapcsolódóan az emberi megismerés minden pszichológiai összefüggését számításba vegyék, hanem csupán annak tisztázása, hogyan kell a tulajdon intézményét elgondolnunk ahhoz, hogy az ezzel összefüggésbe hozható normák egy ellentmondásmentes rendszert alkothassanak.29 Jellinek szerint tehát a jog fogalmai absztrakciók, de olyan absztrakciók, amelyek a létezőkre vonatkoznak (tehát nem fikciók). A jog normatív természetének megalapozott ténybeli vonatkozások nélkül nincs értelme. Ebben az összefüggésben van jelentősége annak, hogy az állam egyfelől egy reális adottság, másfelől pedig egy jogászi absztrakció. Jellinek az egyéni közjogi jogosultságok rendszerének összefoglalása során még csak az állam jogi oldalának jellegzetességeit hangsúlyozta. A kettő közötti összefüggések tárgyalása volt az általános államtan központi témája. A társadalomtudományi megismerés további jellegzetessége, hogy elsősorban individuumok teljesítményein alapul. Éppen ezért a társadalomtudósok nem rendelkeznek olyan általános törvényekkel, mint a természettudósok. Ezen a területen „az általános törvények rendszerint bizonytalan előfeltevéseken és a tények nem kielégítő ismeretén alapuló konstrukciókon nyugszanak”.30 Az emberi teljesítmények a természeti erők egyformaságával szemben végtelenül sokfélék, „egyetlen társadalmi esemény sem puszta reprezentánsa egy fajnak (mint gyűjtőfogalomnak), hanem egyben valami csak egyszer és itt létező, sohasem pontosan ugyanabban a formában visszatérő”.31 Jellinek a jogi absztrakciókat éppen ezért egyfajta típusalkotásként fogta fel. Az empirikus típus fogalma fejezte ki ezt a törekvést, amely a jelenségek jellemző ismérveinek a kutató által elfoglalt nézőpontból való összefoglalását jelentette.32 Az „empirikus” ebben az összefüggésben azt juttatja kifejezésre, hogy nem
60
„Die juristischen Begriffe haben daher keine Wesenheiten zum Objekt, die juristischen Welt ist eine Gedankenwelt, die zu der Welt des realen Geschehens sich ähnlich verhält, wie die Welt der ästetischen Empfindung zu der theoretischen Erkenntnis. Sie ist eine Welt der Abstraktionen.” Jellinek, Georg: System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg, Akademische Verlagsbuchhandlung, J. C. B. Mohr, 1892, 16. 27 Jellinek (1892): i. m., 14. 28 Jellinek (1892): i. m., 15. 29 Jellinek (1892): i. m., 15. 30 Jellinek (1994): i. m., 41. 31 Jellinek (1994): i. m., 42. 32 Az empirikus típus fogalma „a jelenségek jellemző ismérveinek olyan összefoglalását jelenti, amely teljesen a kutató által elfoglalt állásponttól függ. Az így értelmezett típus rendezi a jelenségek sokféleségét, ameny nyiben logikailag kiemeli belőlük a közöset. A típus a kutató fejében lejátszódó absztrakció útján jön létre, amivel szemben áll a jelenségek szakadatlan sorozata – mint valóság. Az államról szóló tudomány feladata tehát az, hogy feltárja az állami viszonyoknak ezeket az empirikus típusait.” Jellinek (1994): i. m., 46.
26
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
35 36 37 38
33 34
Lepsius: i. m., 322. Lepsius: i. m., 315. Lepsius: i. m., 315. Jellinek (1994): i. m., 51. Jellinek (1994): i. m., 54. Szilágyi Péter: Előszó. In: Jellinek (1994): i. m., 15. „Der Staat ist eine Zweckeinheit. Daher muss die soziale Staatslehre, die von solcher Staatsauffassung ausgeht, die Zwecke nachwiesen, die uns die im Staate vereinigte Vielheit als Einheit erscheinen lässt. Das Dasein solcher Zwecke ergiebt sich aus der unwidersprechlichen psychologischen Tatsache, dass das Leben des Staates in einer ununterbrochenen Reihenfolge menschlicher Handlungen besteht, jede Handlung aber notwendig durch ein Motiv, also durch einen Zweck bestimmt ist.” Jellinek, Georg: Allgemeine Staatslehre. Berlin, Verlag von O. Häring, 19143, 234.
Pro futuro 2012/2
valamilyen önkényes fogalomalkotásról van szó, hanem olyanról, amely a meghatározott tényekkel összefüggésbe hozható.33 Milyen hatással vannak az empirikus feltételek a normatív elvárásokra? Jellinek, ha nem is fogadja el az állam egy már eleve adott fogalmát, abból indul ki, hogy az állam egy reális adottság. De ahogyan a későbbi fejtegetésekből kiderül, a fogalom és a tárgy viszonya nem elég világos. Egyfelől egy egységes tárgyról beszél, és nem zárja ki annak a lehetőségét sem, hogy ez elméletileg megismerhető, de azt is hangsúlyozza, hogy ennek a tárgynak a teljes megismerése nem feladata a jogi megismerésnek. Az állam jogi fogalmát elválasztja a tárgytól, amely továbbra is a „Sein” világához tartozik. A fogalom nem adja vissza a megismerésre váró tárgyat, hanem csupán egy eszköze a megismerésnek. Talán akkor értjük meg legjobban Jellinek módszertani törekvéseit, ha azt mondjuk, Jellinek az állam jogi fogalmát az állam mint olyan (Ding an sich) fogalmától választja el.34 Jellinek a fogalom és a tárgy közötti hiátust a célmeghatározás kritériumával próbálja meg áthidalni. Ez azonban nem mentes az ellentmondásoktól. Annak ellenére, hogy Jellinek azt vallja, nem lehetséges abszolút megismerés, arról beszél, hogy az emberek között létrejöhet egy pszichológiai értelemben vett egység a közösen követendő célokról, amely alapján az állam mint egység elgondolható.35 Jellinek szerint a normatív és az empirikus közötti kapcsolatot a cél fogalmának kellene megteremtenie. A jogi jelenségek jobb megértésére „a célok változása tanít bennünket meg”.36 A léte zés ugyanis Jellinek szerint alapjában véve semmi más, mint tervszerűen összehangolt emberi akarati akciók összessége.37 Az állam is „emberek sokaságának akarati viszonyaiból áll, vagyis az állam végső összetevői az uralmon lévők és az uralom alatt állók akarati viszonyai. Ezek a viszonyok azonos jellegűek és magasabb fogalmak alá rendelhetők, ezért meg kell keresni az államot alkotó akarati viszonyok egységesítő elvét. […] Ez az egység nem pusztán területi, időbeli, kauzális vagy formális jellegű, hanem teleológiai egység. Emberek sokaságát a tudatukban egyesíti, ha őket állandó és belsőleg koherens célok kapcsolják össze egymással. Minél intenzívebbek ezek a célok, annál erősebben nyilvánul meg az állam egysége, amely kifelé egy szervezet, azaz olyan személyek révén is kifejeződik, akik arra hivatottak, hogy az egységesítő célmozzanatokról saját tevékenységükkel gondoskodjanak. Az ilyen szervezett, emberekből álló célegységeket nevezi Jellinek szövetségegységnek.”38 Az állam cél-egység elképzelése és az emberi magatartások végtelen sokféleségé-
61
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
nek ismeretelméleti premisszája azonban meglehetős feszültségben vannak egymással. Azt, hogy miképpen kapcsolódik össze a normatív és az empirikus látásmód, a tények normatív erejének konstrukciója mutatja meg igazán. Jellinek felfogása szerint bizonyos feltételek mellett a tényleges, faktikus állapotok is normativitással rendelkeznek. A „faktikus” az ember azon lélektani adottságához tartozik, amely azt nemcsak tényként fogadja el, hanem a megítélést megalapozó normaként is tekint rá. A faktikus tehát, amely normatív erővel hat, nem egyenlő a létezővel. A ténylegesség normatív ereje végső soron az ember kognitív problémájának a kifejeződése, az a világ, amelyet mint akaratot nem lehet a tényektől elválasztani.39 Ez ahhoz a meggyőződéshez kapcsolódik, amely alapján meghatározott ténylegesen fennálló viszonyokat jogilag elismerhetőnek gondolunk, egy emberi megismerési aktus, amely a normatív erőről dönt. A „faktikus”, mint egyfajta szubjektív előfeltevés, éppen ezért sohasem lehet a priori.40 A tényszerűség normatív erejének az alapja nem a tényleges állapotok ésszerűségének a belátása, hanem az emberi természetnek az a tovább vissza nem vezethető tulajdonsága, hogy a már megszokottat fiziológiailag és pszichológiailag is kön�nyebben tudja reprodukálni, mint az újat.41 Jellinek szerint eredetileg a jog sohasem volt más, mint tényleges gyakorlat, majd ennek a gyakorlatnak a tartóssága hozta létre azt az elképzelést, amelynek alapján maga a gyakorlat jelent meg a közösség autoritással bíró parancsaként, vagyis jogként.42 Az állami berendezkedésnek jogrenddé való átalakulása tehát két pszichológiai összetevő hatására vezethető vissza. Az egyik, a konzervatív tényező a tényleges gyakorlat normatívvá alakítása, a másik, a progresszív pedig a pozitív jog fölött álló jog gondolatának elfogadása formájában hat. Ez a két mozzanat azonban a jogfejlődés folyamatában szükségképpen összekapcsolódik, ezért az egyoldalú felfogások többnyire történelmileg igen rövid időszakokra korlátozódnak. Az emberek tudatában az állam nemcsak mint tényleges, hanem mint jogszerű és egyben ésszerű hatalom jelenik meg, ami azt a meggyőződést táplálja, hogy az állami rend azonos a jogrenddel. Ebből az is következik, hogy különbséget kell tenni az államélet valóságos folyamatai és az államjogi normák között. A tényleges viszonyok időben mindig megelőzik az általuk előidézett normákat, ezért vannak olyan időszakok, amikor az állami rend tisztán tényleges hatalomként jelenik meg, és csak később nyer jogi jelleget.43 Az
40
62
Lepsius: i. m., 315–317. Lepsius: i. m., 317. 41 „Der Grund der normativen Kraft des Faktischen in seiner bewussten oder unbewussten Vernünftigkeit zu suchen, wäre ganz verkehrt. Das Tatsächliche kann später rationalisiert werden, seine normative Bedeutung liegt aber in der weiter nicht ableibaren Eigenschaft unserer Natur, Kraft welcher das bereits Geübte physiologisch und psychologisch leichter reproducirbar ist als Neue.” Jellinek (1914): i. m., 338. 42 „Alles Recht in einem Volke ist urspünglich nichts als faktische Übung. Die fortdauernde Übung erzeugt die Vorstellung des Normmässigen diese Übung und es erscheint damit die Norm selbst als autoritäres Gebot des Gemeinwesens, also als Rechtsnorm.” Jellinek (1914): i. m., 339. 43 „Die Möglichkeit solcher gänzlich ausserhalb des Rechtsgebietes stehender Vorgänge kann daher niemals durch Gesetze gänzlich ausgeschlossen werden, und selbst bei einer reich entwickelten Rechtsordnung können »Verfassungslücken« vorkommen, die gegebenen Falles durch die faktischen Machtverhältnisse ausgefüllt werden.” Jellinek (1914): i. m., 359.
39
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
államok jogszabályokba foglalt írott alkotmányát ugyanis meg kell különböztetnünk tényleges alkotmányuktól, amely a hatalom valóságos megoszlásában és az erre épülő jogrend érvényességében fejeződik ki.44 A legfelső állami szervek közötti hatalmi egyensúly megváltozása esetén az új viszonyok akkor is elkerülhetetlenül kifejeződnek a valóságos kapcsolatokban és intézményekben, ha az alkotmánynak egyetlen betűje sem változik meg, mint ahogyan azt az angol parlamentáris kormányforma kialakulása is mutatja. Az állam létezésének ténye tehát a jog számára áthághatatlan korlátot jelent. Az államélet alapjaiban bekövetkezett változás megsemmisítheti az adott jogot, de a jog sohasem rendelkezik azzal a hatalommal, hogy kritikus időszakokban meghatározza az államélet menetét. Fejlett jogrendszerekben is előfordulhatnak alkotmányhézagok, amelyeket a tényleges hatalmi viszonyok töltenek ki.45 De ez nem jelenti azt, hogy a „faktikus” fenti értelmezésével Jellinek végső soron a jogi kereteket figyelmen kívül hagyó hatalmi állam teoretikusa lenne.46 A „faktikus” ugyanis nem egyenlő a mindig adottal, hanem egy elképzelés, egy meggyőződés a fennálló rend normatív erejéről. A normativitás egy olyan elképzelését foglalja magában, amely szerint egy norma nem lehet csupán valami külsődleges, és szorosan kapcsolódik ahhoz, amit az egyének a normák elismerhetőségéről gondolnak.47 Továbbra sem világos azonban, hogy miképpen lesz az egyéni akaratokból egy kollektív, közösségi akarat.48 Az állam egy egység. Ahhoz, hogy ez az egység előálljon, szükség van olyan eljárásokra, ahol a célelképzeléseket ki lehet nyilvánítani és ezek közül a megfelelőt ki lehet választani. Azt lehet mondani, hogy itt lehetne a helye Jellinek elméletében egy képviseletelméletnek vagy egy parlamentarizmusfelfogásnak. Minden szövetségnek, így az államnak is egységes akaratra van szüksége. Az állam egy egységes, szervezett szövetség. A hangsúly most a szervezetten van. Az állami szervek nemcsak a szövetség egységét, hanem az állam cselekvési képességét is biztosítják.49 Ebben az államfelfogásban kulcsfontosságú, hogy milyen szer „Die Lehre vom Staate empfängt nun durch die grundlegende Erkenntnis der normativen Bedeutung des faktischen hervorragendste Förderung. Durch sie erst wird begründet und verständlich, was die soziale Theorie von dem Verhältnis von Staat und Gesellschaft behauptet hat. Ihr zufolge ist ja die Staatsordnung ein fortwährender Kompromiss der einzelnen um die Herrschaft ringenden Gruppen und auch die Verfassung des Staates in Wahrheit nichts anderes als das Spannungsverhältnis der gesellschaftlichen Faktoren. Man müsse zwischen der geschriebenen und der tätsachlichen Verfassung eines Staates unterscheiden. Die letztere, in welcher das wirkliche Leben des Staates zum Ausdruck kommt, bestehe in der faktischen Machtverteilung, die in jedem Staate unabhängig von geschriebenen Rechtsätzen vorhanden ist.” Jellinek (1914): i. m., 341. 45 „Das Dogma der Geschlossenheit des Rechtssystems verkennt das Grundverhältniss von Recht und Staat. An dem Faktum der staatlichen Existenz hat alles Recht seine unübersteigliche Schranke. Daher kann eine Änderung in den Grundlagen des staatlichen Lebens zwar vernichten, dem Recht wohnt aber niemals die Macht inne, den Gang des Staatslebens in kritischen Zeiten zu bestimmen. Um eklatante Verletzungen des Staatsordnung zu beschönigen, hat man die Kategorie des Staatsnotrechtes angewendet, die doch nur ein anderer Ausdruck für den Satz ist, dass Macht vor Recht geht.” Jellinek (1914): i. m., 358. 46 Lepsius: i. m., 324. 47 Lepsius: i. m., 326. 48 Lepsius: i. m., 327. 49 Jellinek (1914): i. m., 540.
44
Pro futuro 2012/2
63
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
64
vek minősülnek az állam szerveinek. Ez a kérdés már Gerber és Laband elméletének is a fundamentumát jelentette. A kérdés tétje természetesen a parlament jogállása. A korszak politikai küzdelmeit a parlament politikai befolyásáról folytatott vita határozta meg, a parlament elhelyezése az államelméleti konstrukcióban kiemelt politikai jelentőséggel bírt. Laband ebben a kérdésben nagyon világos állásponttal rendelkezett: a parlament nem állami szerv. Jellinek tisztában volt vele, hogy a társadalmi mozgalmak az állam demokratizálása felé hatnak. Nem értett egyet Laband mély konzervativizmusával, és a parlament jelentőségének nagyobb súlyt adó fogalmi megoldást keresett. Ez azonban nem volt egyszerű, ugyanis a monarchikus elv szupremáciáját kellett volna valahogyan összehangolni a népképviselet elvével. Ebben a fogalmi nyelvben az állam szervei egyben az állam hatalmának hordozói is. Jellinek elméletében, hasonlóan Gerberhez és Labandhoz, az állam személyisége egy olyan hatalmi akaratot jelent, amely nincs alávetve más hatalomnak. Ennek a legfőbb hatalmi akaratnak a hordozója az uralkodó, mint az állam legfőbb szerve. Az állam személyisége tehát az egységes hatalmi, akarati központként elgondolt állam fizikai megszemélyesítője. Jellinek továbbra is fenntartotta azt a fogalmi nyelvezetet, amelyben a dogmatika funkciója továbbra is az államhatalom igazolási kérdéseinek a semlegesítése. Az állam „hordozója” és az „egy legfőbb szerv” azonossága fényében csak a monarchikus állam lehetett az egyetlen „reális” lehetőség. Az állam szervei mögött tehát nincs más személy, csak az akarattal rendelkező állam maga. Az akarattal pedig az állam csak szervezetein keresztül rendelkezik, csak a szervezetein keresztül képes cselekedni. Ezért mondja azt Jellinek, hogy „az állam egy akaró és cselekvő egység”. Jellinek távolodását a konzervatívoktól az jelezte, hogy kész volt az uralkodó mellett a népet és a parlamentet is államszervként elismerni. Ebben az eredendően a monarchikus-bürokratikus állam igazolására fazonírozott dogmatikai nyelvezetben azonban ez a szándék számos ellentmondáshoz vezetett. Jellinek nem értett egyet azzal, hogy az állam és az államhatalom egységéből az következne, hogy az államot csak egy állami szerv jelenítheti meg. Az állam fogalmának a meghatározása során az állam két fontos alkotóelemét különböztette meg. Az állam egyfelől az egyének akaratát közös célok által összefogni képes „szövetségegység”, másfelől pedig egy hatalmat gyakorló uralmi szervezet. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az államon egyfajta politikai közösséget kellene érteni, amely önmaga kormányzására hoz létre uralmi szerveket. A szövetség egységébe forrt akarati viszonyok ugyanis alapvetően uralmi viszonyok. Az állam erőhatalmat gyakorol. Megvan az a képessége – és neki van csak ilyen a szövetségen belül –, hogy akaratát feltétel nélkül mások akaratára átvigye. A hatalom érvényesítésének ez a képessége az állam legfontosabb jellemzője, e nélkül nem lehet az államot elképzelni.50 Ez az erőhatalom különbözteti meg az államot a politikai közösség kategóriájától. Jellinek hangsúlyozza, hogy a politikai közösség vagy azonos az állammal, vagy az állam által uralt közösség. A „politikai” mindig egyben „államit” is jelent. A „politikai” fogalma az állam fogalmában már benne foglaltatik.51 Az államban minden hatalom csak ma Jellinek (1914): i. m., 180. Jellinek (1914): i. m., 180.
50 51
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
54 55 56
52 53
Jellinek (1914): i. m., 180–181. Jellinek (1914): i. m., 544–545. Jellinek (1914): i. m., 545. Jellinek (1914): i. m., 545. Jellinek (1914): i. m., 369.
Pro futuro 2012/2
gától az államtól indulhat ki. „Az állam eredeti uralkodóhatalma alakítja ki a tartósan megtelepedett emberek szövetség-egységét.”52 Miért van szükség az állam és az államszervek viszonyának újragondolására? S miképpen kapcsolódik ez a népképviselet elvéhez? Jellinek az államszervek között különböző kategóriákat különböztet meg. A legalapvetőbb megkülönböztetést a közvetlen és a közvetett szerv jelenti. A közvetlen állami szervet a szövetségegység kialakulásakor hozzák létre.53 Ma azt mondanánk erre, hogy a közvetlen állami szerv az, amelyet az alkotmány hoz létre. Az uralkodó és a parlament általában ilyen közvetlen szerv. A közvetlen szervek egy sajátos alesetét képezik az ún. felhatalmazó szervek (Kreationsorgane),54 amelyek egy jogilag meghatározott eljárásban egy másik szervet hozhatnak létre. Ebben az értelemben a felhatalmazó szerv az állam materiális alapjaihoz tartozik, mint például egy választási monarchiában a királyválasztó gyűlés vagy a pápaválasztó bíborosi kollégium.55 Egy további kategóriát jelent az elsődleges és a másodlagos szerv közötti különbségtétel, amely nagyon hasonló az előbb említett felhatalmazó és felhatalmazott szerv viszonyához. Az elsődleges szerv közvetlenül reprezentálja az államot, míg a másodlagos szerv csak az elsődleges felhatalmazása alapján. A parlament státusza megítélésének szempontjából releváns még az önálló és az önállótlan szerv megkülönböztetése. Ez alapján az önálló szerv rendelkezik egyfajta akaratképességgel, az önállótlan nem, mégis fontos szerepet tölt be, ugyanis az önálló szerv akarata csak az önállótlan szerv közreműködésével emelkedik jogerőre. A fenti tipológia alapján az uralkodó egy közvetlen, elsődleges és önálló állami szervnek minősül, a parlament pedig egy közvetlen, másodlagos és önállótlan szervnek. A végeredmény az, hogy bár a parlament is állami szerv, a legfőbb szervnek az uralkodó számít. A végeredmény nem volt kétséges, a választott fogalmi bűvészkedés pedig meglehetősen önkényesnek tűnik. Maga az állami szervek tana nem visz közelebb annak a megértéséhez, hogy mi a szerepe a parlamentnek és a népképviselet elvének Jellinek elméletében. Érdemes tehát másfelől közelíteni. Jellinek szerint ugyanis a nép is egyfajta állami szerv. Miképpen kapcsolódik egymáshoz a nép, a parlament és az állam? Jellinek álláspontjának az az alapja, hogy az állam és a nép egy és ugyanaz. Az állam egyfelől a hatalom alanya, másfelől pedig a nép közös érdekeit igazgatja. Az államnak ez a két oldala egy sajátos kapcsolatot létesít egymással, ezt fejezi ki az állam önkötelezésének az elve. Az „önkötelezés” azt jelenti, hogy az állam „hatalmat gyakorló” szubjektuma elkötelezi magát a közösség érdekeit képviselő „énje” iránt is. Az államhatalom hordozója aláveti magát azoknak a törvényeknek, amelyeket maga alkotott.56 Ez a konstrukció hivatott igazolni azt is, hogy miért lehet egyáltalán jognak tekinteni az államszervezeti jogot. A Laband-féle formális törvények, amelyek normatív
65
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
66
ereje nem volt tisztázott, az államszervezeti normák jogszerűségét nem tudták megalapozni. De Jellinek nemcsak az államszervezeti normák jogszerűségét alapozza erre a tanra, hanem a szubjektív alanyi közjogok elismerését is. A hatalmi állam és a közös érdekeket megjelenítő állam szembeállításával rá lehet mutatni ezekre a jogokra, amelyeket az állam adományoz a polgárainak, és kötelezettséget vállal tiszteletben tartásukra. Ennek a konstrukciónak az a sajátossága, hogy úgy ismer el bizonyos alapvető jogokat, hogy az államot mint adottságot elismeri. Az állam egy magától értetődően létező szubjektum, amely saját hatalmát korlátozva alanyi közjogokat adományoz. A parlament helyzetének néhány vonatkozását az „önkötelezésnek” ez a konstrukciója is meg tudja világítani. A parlament a közös célok meghatározásában vesz részt, a törvényalkotási eljárásban biztosított beleegyezési jogával pedig az állami akarat egy külső korlátját jelenti, a törvényekben biztosított alapvető jogok védelmezője, az állam önkorlátozásra tett ígéreteit kéri számon. A legfőbb állami szerv „önkötelezésének” bizonytalanságaiból fakadó politikai konfliktusokat is a parlamentnek kell felvállalnia. A parlament és az uralkodó politikai konfliktusában tovább öröklődnek az állam és a nép szembeállításának labandi törekvései. Mindezzel együtt el kell ismerni, hogy a parlament államszervvé nyilvánításával Jellinek az állam egyfajta demokratizálásának kívánt volna utat nyitni, de meglehetősen kétséges, hogy járható utat választott, hiszen ebben a konstrukcióban már a parlament is része volt az eddig csak az uralkodó által dominált állam fogalmának. Jellinek szándékai talán már világosabban rajzolódnak ki, de a népképviselet elvének a tartalmáról még nem sokat tudunk. Gerbernél és Labandnál a népet az állam személyesítette meg. Jellineknél a nép már egy állami szerv (!), méghozzá egy felhatalmazó szerv (Kreationsorgan).57 Gerbernél és Labandnál állami szerv csak az lehetett, amely az állami akarat kinyilvánításában közreműködik, Jellineknél pedig már azok is, amelyek közreműködnek egy szerv létrehozatalában. Vagyis a közvetlen állami szerv kategóriáját kiterjesztette a felhatalmazó szervekre is. Milyen értelemben reprezentál egy felhatalmazó szerv? Jellinek hangsúlyozza, hogy itt nem arról van szó, mint a pápaválasztó bíborosi kollégium esetében, ahol a bíborosok választják a pápát, de a pápa nem a bíborosokat képviseli, hanem az egész egyházat. A nép nem ilyen értelemben felhatalmazó szerv. Ebben az esetben a képviselők a szavazókat képviselik. Ezért ez a képviseleti szerv a közösség (Körperschaft) tagjaihoz is hozzátartozik, a szerv által kinyilvánított akarat a közösség tagjainak is az akaratát jelenti.58 A fent részletezett tipológiát felhasználva: a parlament egy másodlagos és közvetett állami szerv, amely közreműködik az állami akarat kinyilvánításában, a nép pedig, amely a parlament tagjait megválasztja, egyfajta közvetlen „felhatalmazó szerv”. A parlament a népet reprezentálja, amely őt megválasztotta. Miért volt szükség az állami szervek ilyen megkettőzésére? Mi értelme van annak, hogy a nép és a parlament is államszerv? Ez különösen annak fényében érdekes kérdés, hogy Jellinek nem volt jó véleménnyel a parlament képviseleti teljesítményéről. A parlamentarista államokat nem tartotta követendő példának. „Az angolok csak egy Jellinek (1914): i. m., 581. Jellinek (1914): i. m., 585.
57 58
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
Jellinek (1914): i. m., 581. Schönberger, Christoph: Das Parlament im Anstaltsstaat. Frankfurt am Main, Vittorio Klostermann, 1997, 248–252. 61 Schönberger (1997): i. m, 252–254. 62 Lásd erről Jellinek, Georg: Bundesstaat und parlamentarische Regierung. In: Uő: Ausgewählte Schriften und Reden, Bd. 2. Berlin, 1911, 439–447.; Jellinek, Georg: Regierung und Parlament in Deutschland. Geschichtliche Entwicklung ihres Verhältnisses. Vortrag gehalten in der Gehe-Stiftung zu Dresden am 13. März 1909. Leipzig, 1909. Lásd még: Schönberger (1997): i. m., 257–267.; Kopp, Dieter: Jellineks Parlamentarismus- und Parteianalyse „auf der Grenzlinie von Staatsrecht und Politik”. In: Anter, Andreas (Hrsg.): Die normative Kraft des Faktischen. Das Staatsverständnis Georg Jellineks. Baden-Baden, Nomos, 2004, 125–129. 63 Jellinek (1911): i. m., 446. 64 Jellinek (1911): i. m., 447.; Schönberger (1997): i. m., 265.
59 60
Pro futuro 2012/2
pillanatra szabadok, hogy aztán újra rabszolgák legyenek.”59 Ehelyett a népképviselet fogalmát inkább a közvetlen demokráciához kapcsolta. Egy olyan keretben tud a nép és a népképviselet jogi egységet képezni, ahol a képviselők ténylegesen függenek a választóiktól. Ebben az esetben a parlament az a szerv lehet, amelyen keresztül a nép ki tudja nyilvánítani az akaratát. A parlamentarizmussal szemben még a hivatásrendi képviselet gondolatát is igazolhatóbbnak tartotta.60 Különösen a franciák voltak érzékenyek erre a sajátos etatista képviselet-felfogásra. Carre Mallberg kritikája szerint az államot vagy a néptől elválasztva gondoljuk el, mint Laband, vagy pedig a nép megszemélyesítőjének tekintjük, ahogyan a francia nemzeti szuverenitás gondolatából fakad. Az a harmadik út, amit Jellinek keres, nem létezik.61 Az egyik lehetséges magyarázat Jellinek parlamentarizmusfelfogására, hogy Jellinek a parlamentarizmus erősítését és egy parlamentáris rendszer bevezetését nem tartotta reális politikai lehetőségnek.62 Jellinek szerint a parlamentáris rendszer erősítésének a legfőbb akadálya maga a porosz dominancián alapuló birodalmi alkotmány intézményes struktúrája. A birodalmi gyűlés súlyának megnövelése a porosz érdekekkel ellentétes. A parlamentáris jelleg csak azon az áron erősíthető, ha visszaszorítják a porosz állam meghatározó szerepét a birodalom működtetésében. A birodalmi kancellár és a porosz államminiszter megkettőzése komoly belső feszültségekhez vezetne, a birodalmi gyűlés és a porosz képviselőház dualizmusát erősítené. Ezzel összefüggésben a parlamentarizmus erősítése azt jelentené, hogy a szövetségi tanács eddig ellenőrzés nélkül gyakorolt hatáskörei parlamenti ellenőrzés alá kerülnének. Emellett a tagállamok befolyását is csökkentené, nem beszélve a poroszok befolyásáról. Jellinek ellenérve ennél általánosabb: azt állítja, hogy a parlamentarizmus csak egységes unitárius államban elgondolható. A poroszok sajátos helyzete a birodalom föderális struktúrájában a parlamentarizmust lehetetlenné teszi.63 A parlamentarizmus másik lényeges akadálya a német pártrendszer sajátosságából következik. Nincsenek ugyanis hagyományos pártok – kormányképesek sem –, csak szétaprózódott, regionális befolyással rendelkező pártok működnek. Ezek a pártok a kormányzatot akarják hatalmukban tartani, de nem akarnak kormányozni. A nagyobb pártok ennek tetejébe nem is akarják a parlamentarizmust, regionális hatalmukat és a fennálló struktúrában meglévő befolyásolóképességüket akarják inkább stabilizálni.64
67
Sólyom Péter
Pro futuro 2012/2
3. Államtan és politika Az államjogtan és a politika viszonya Jellinek egyik központi témája. Különösen a császárság alkotmányos közéletében bekövetkezett változások ösztönözték arra, hogy újra és újra végiggondolja a közjog és a politika viszonyát. Jellinek is tisztában volt azzal, hogy a közjog politikai alapjait az alkotmányos rend képezi. A kérdése inkább az volt, hogy az alkotmányos rendre kiható politikai változásokat miként lehet a közjogtudomány módszereivel megragadni, legyen szó a politikai kisebbség alkotmányos jogainak az értelmezéséről65 vagy az alkotmányos átalakulások jogi értelmezéséről.66 Ennek a nehézsége elsősorban abban rejlik, hogy a közjogban a kormányzat és a parlament viszonya nemcsak jogi, hanem hatalmi kérdés is.67 A politikai szereplők tényleges befolyásolóképességének a nyomai az intézményes struktúrán is meglátszanak. Ennek a problémának a megragadására törekedett Jellinek az alkotmánymódosítás (Verfassungsänderung) és az alkotmányos átalakulás (Verfassungswandlung) megkülönböztetésével is. Alkotmánymódosítás alatt Jellinek azt értette, amikor az alkotmány szövegét megváltoztatják, és ennek következtében módosul az alkotmányos rend. Az alkotmányos átalakulás esetében az alkotmány szövege változatlan marad, de bizonyos tények az alkotmányos rend módosulását okozzák.68 Jellinek fogalmi megkülönböztetése mögött a Német Császárság elsősorban hatalompolitikai okok miatt megváltozott alkotmányos viszonyai álltak. Ezek a megváltozott feltételek II. Vilmos trónra lépéséhez kapcsolódtak. Az új császár egy új alkotmányos nyelvezetet is hozott magával: a feudális, patrimonális állam iránti nosztalgiát. Megszűnt az a birodalom alapításakor még általános konszenzus, hogy az új szövetségi állam a feudális-patrimonális keretek meghaladására épül. A jogászi módszerre épülő közjogi dogmatika Laband vezetésével az alkotmányos rendet egy olyan centralizált, a jog által koordinált bürokratikus államként értelmezte, amely nem ismerte el a régi feudális kiváltságokat az állam hatalmával szemben. Ez akkoriban egy viszonylag progresszív felfogásnak számított, amely az alkotmányosság és az állam olyan eszményére épült, amely elutasította a patrimonális uralmi viszonyok létjogosultságát. Jellinek világosan látta, hogy a labandi közjogi dogmatikának csak a tételes jog értelmezésére és magyarázatára irányuló módszere az alkotmányos rend jól kivehető és sokak által vitatott felfogásán alapult. Könnyen beazonosítható alkotmánypolitikai álláspontja volt az unitarizmus és partikularizmus vitában, vagy éppen a parlament státuszával kapcsolatban. Jellinek szerint az alkotmányos közélet változásának az oka abban rejlett, hogy jött egy új generáció, amely az alkotmányos alapkérdésekről másképp
Jellinek, Georg: Das Recht der Minoritäten. Wien, Alfred Hödler, 1898. Jellinek, Georg: Verfassungsänderung und Verfassungswandlung. Berlin, Verlag von O. Häring, 1906. 67 „In jedem constitutionelle Staate steht in den Beziehungen zwischen Regierung und Parlament nicht nur Recht gegen Recht, sondern auch Macht gegen Macht. […] Nicht anders aber ist die Stellung der parlamentarischen Minderheit zur Mehrheit. Ihre geschäschftsordnungsmässigen Rechte sind auch Macht mittel.” Jellinek (1898): i. m., 37. 68 Jellinek (1906): i. m., 3.
65 66
68
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
vélekedett, mint a bismarcki alapítók.69 S ezek az új eszmék nem alulról, hanem az állam fejének környezetéből, felülről érkeztek. Ezek a változások a közjogtudományt sem hagyták érintetlenül. A közjogtudomány előfeltételez egy elképzelést az alkotmányról.70 Olyan átalakulásokat kell a közjog művelőjének feldolgozni és értelmezni, amely meghaladja a labandi jogászi módszer kereteit. Jellinek a következő példákat hozza fel az alkotmányos átalakulás jelenségeire. Az alkotmány szerint a Szövetségi Tanácsot (Bundesrat) a császár évente köteles összehívni, azonban a Szövetségi Tanács 1883-tól folyamatosan működött, formálisan nem zárta be üléseit.71 A testület így is betöltötte az alkotmányos funkcióit, igaz, már nem teljesen az írott alkotmánynak megfelelően. Ennél sokkal jelentősebb változások történtek a birodalmi kancellár státuszában. A birodalmi kancellár három jól elkülöníthető státuszt jelentett: ő elnökölt a Szövetségi Tanácsban, a porosz állam meghatalmazottjaként tagja volt a Szövetségi Tanácsnak, és nem utolsósorban ő volt a császárnak felelős birodalmi miniszter. Az alkotmány szerint a Szövetségi Tanács ülésein a tanács tagjai, illetve meghatalmazott követei vehettek részt. Ebből következően a Szövetségi Tanácsban a kancellár csak mint a porosz állam képviselője szólalhatott fel. Bülow kancellár a politikai felelőtlenségét is erre hivatkozva hangoztatta, miközben általában birodalmi ügyekben szólalt fel mint a császár minisztere, és ilyen minőségében az alkotmány szerint nem kaphatott volna szót.72 Jellinek harmadik példája a birodalmi kancellár helyettesítésével kapcsolatos. A kancellár helyettesítéséről szóló 1878-as törvény szerint a kancellár akadályoztatása esetén helyettes kinevezésére jogosult, aki a kancellárhoz hasonlóan ellenjegyzésre is jogosult. „Die dogmatisch-juristische Schule der deutschen Staatsrechtswissenschaft hat es zwar unternommen, eine Lehre für das öffentliche Recht herauszubilden, die wie es dem Rechte ziemt, von dem Streit und Wandel politischer Anschauungen unberüht, die ruhende objektive Norm finden will. Die Gründung dieser Schule fiel zusammen mit dem Aufbau des deutschen Reiches. Das Gefühl, dass endlich nach langen Kampfen ein Ruhendes, Dauerndes, Bleibendes anstelle des alten politischen Wirrwarrs gesetzt worden sein, ihre Stimme in dem neuerbauten Tempel der objektiven rechtlichen Erkenntnis ertönen zu lassen. Aber auch ein weniger geübtes Auge hatte schon in jener klassischen Zeit in den Grundlehren der Meister den Gegensatz ganz bestimmter Parteianschauungen erblicken können. Unitarismus, Föderalismus und Partikularismus, Hoch- oder Minderschatzung parlamentarischer Machtbefugnisse und andere politische Wertmassstäbe werden an viele Probleme bewusst oder unbewusst herangebracht. Zudem war die Zeit, in der die juristische Behandlung des Staatsrechts entstand, die der Vorherrschaft liberaler Ideen und Parteien im Reich, was auch der Theorie im grossen und ganzen ein einheitliches Gepräge verleiht. Später wächst aber eine neue Generation heran, in deren politischen Anschaungen die grosse Wandlung sichtbar wird, die mit dem Jahre 1878 einsetzt und mit dem Thronwechsel im Jahre 1888 in neue Bahnen gelenk wird.” Jellinek, Georg: Der Kampf des alten mit dem neuen Recht. Heidelberg, Universitäts-Buchdruckerei von J. Hörning, 1907, 23. 70 „Von der Staatsrechtslehre Voraussetzungslosigkeit zu verlangen, ist ebenso Forderung einer unmöglichen Leistung wie jedes derartige ähnliche Ansinnen. Stets ist der Mensch selbst Vorausstzung seiner Forschung und dieser Mensch ist nicht denkbar als tabula rasa, die erst von dem Forscher beschrieben werden soll. Jedes Individuum kann nur in seiner Eigenschaft als Prudukt einer unendlichen Reihe von Kulturwirkungen an den von ihm zu erforschenden Stoff herantreten. So ist es denn auch natürlich, dass der Staatsrechslehrer nicht gänzlich ohne politische Meinungen sein kann, wenn er sein Wissensgebiet betritt. Wer vermöchte sich der Erfassung menschlicher Institutionen nach irgend einer Richtung hin zuzuwenden, wenn er ihnen nicht irgend welche Werte zuzuschreiben vermag!” Jellinek (1907): i. m., 24. 71 Jellinek (1906): i. m., 22. 72 Jellinek (1906): i. m., 24–26.
69
Pro futuro 2012/2
69
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
A szabályozásból a kancellár belátásán múló eseti helyettesítési gyakorlat következett volna, ezzel szemben a kancellár állandóan akadályoztatva van, és lényegében állandó – miniszterhez hasonló jogállású – államtitkárok segítségével működteti a birodalom közigazgatását.73 Ez a fajta struktúra szintén nem az alkotmány szövegén alapul. A változások azonban egy irányba mutattak, a császári hatalom és a centralizáció erősödése felé. Ezekre a gyakorlati problémákra is tekintettel Jellinek a politika két formáját különböztette meg. A politikát mint tudományt és a politikát mint gyakorlati bölcsességet, a politika művészetét. A politika mint tudomány egyfajta kritikus nézőpont érvényesítését jelentette. A politika egyik általános megkülönböztető jegye, hogy jövőorientált, míg az államtan mint a létező tudománya a múltra és a jelenre irányul. A jövő felé irányultságnak azonban több megjelenési formája lehet, a jelenre és a múltra is kiterjedhet, hogy azokból a jövőre szóló tanulságokat vonjon le. „A politika a jelenre irányulva kritikai tan jelleget ölt, amely a létezőt – egy teleologikus szemlélettel nyert következtetések mércéje alapján – vagy megőrzendőnek, vagy átalakíthatónak ítél.”74 De a jövő felé tekintő kritikai nézőpont a múltat is felülvizsgálhatja. „Azok a kutatások, amelyek a periklészi demokráciának az athéni államelmélet tovább- vagy visszafejlődésére, vagy Sulla diktatúrájának a római köztársaság hanyatlására gyakorolt hatását vizsgálják, nem kevésbé politikai jellegűek, mint az a kísérlet, hogy az általános választójognak a Német Birodalom jövőbeli életére gyakorolt befolyását meghatározzuk. Ezért minden pragmatikus történelmi kutatás egyben politikai is.”75 A politikai szempontok a társadalmi államtan számára is meghatározóak. „Mind a társadalmi államtan által vizsgálandó stabil államrend, mind pedig a jogrend szabályainak – amelyeket az államjogtannak kell kutatnia – mindenoldalú megismeréséhez kiegészítő politikai elméletre van szükség. A valóságban az állam állandó mozgásban van, amelyről a társadalmi államtan és az államjogtan egyaránt csak pillanatfelvételeket ad. Az állam minden fontos életfolyamata és jogrendjének minden tétele azonban keletkezésük előtt és annak során politikai megfontolások és döntések tárgya volt, minden megvalósult állami cselekvés, minden fennálló jog politikai hatásokat vált ki. Ezért a minden politikai elemtől való teljes elvonatkoztatás üres eredményekhez vagy legfeljebb az állam puszta vázának az ismeretéhez vezet, amelyből hiányzik az élő szervezet nyoma.”76 Végül Jellinek arra is rámutat, hogy a politika az államjogtan számára is jelentős. Ugyanis „a politikai megismerés folyamatosan új jog iránti követelést teremt. Az ilyen követelés azonban föltételezi a fennálló jog alapos ismeretét. Ezért nagy jelentőségű az államjogtan a politika számára, hiszen ez az előbbi nélkül feladatait nem tudja teljesíteni. A fennálló közjogi intézmények kritikája politikai feladat, amelyet az államjogtannak kell teljesítenie, mégpedig mind az általános és speciális, mind pedig az egyedi államjogtannak. A jogtudomány teljesen feladná hivatásának nemesebb részét,
75 76
73 74
70
Jellinek (1906): i. m., 26–27. Jellinek (1994): i. m., 30–31. Jellinek (1994): i. m., 31. Jellinek (1994): i. m., 31.
Az állam általános elmélete és a jog viszonylagos ereje
ha csak hátrafelé fordulna, és nem segítene abban, hogy a jövő hatalmainak előre is utat nyisson.”77 Jens Kersten két maximában foglalta össze Jellinek politikához való viszonyát: (1) Nem lehet elfogadni olyan jogi konstrukciót, ami politikailag lehetetlen. (2) Feltételezni kell a legfőbb állami szervek cselekvéseinek a jogszerűségét. Az első maximának két oldala van. Egyfelől a jognak nem szabad figyelmen kívül hagynia a politikai valóságot (empirikus dimenzió). Másfelől vannak olyan jogpolitikai törekvések, amelyek politikailag lehetetlenek (normatív dimenzió). A második maximában foglalt vélelem akkor dől meg, amennyiben ténylegesen megállapítják a jogellenességet. A normatív helytelenség lehetősége nem elég. Amennyiben a jogsértést ténylegesen nem orvosolják, a jogsértés egy új jogot teremt. Ez a vélelem tehát különbözik a demokratikus jogállamokban uralkodó azon vélelmektől, amelyek abból indulnak ki, hogy az állami szervek a demokratikusan hozott törvényeknek megfelelően cselekednek.78 Jellinek politikafelfogása tehát jól illeszkedik a tényleges normatív erejének és az állam önkötelezésének a doktrínáihoz. Maximái a hatalom jogi keretek közé szorításának egyfajta evolúciós elméletét formálták ki. Az államjog politikai hivatása, sajátos politikai-kritikai feladata ezt a fejlődést elősegíteni. Egy stabil jogrend megteremtése elsőrendű érdek. Mindehhez azonban az a belátás is hozzátartozik, hogy a jog sohasem tudja a politikai konfliktusokat teljesen jogi keretek közé szorítani. Igaz, a fejlődés világosan ebbe az irányba tart, egyre ritkábbak azok az alkotmányos konfliktusok, amelyeket nem jogi keretek között oldanak meg. Jellinek mai aktualitását is az alkotmánypolitikának ez az evolúciós felfogása adja: a közjog politikai küldetése az, hogy megteremtse és fenntartsa azt a fogalmi nyelvet, amely segítségével intézményes keretek között értelmezhetőek az alkotmányos konfliktusok. Az államtan így tud hozzájárulni a politika jogi keretek közé szorításához.79 4. Összefoglalás
Jellinek (1994): i. m., 33. Kersten (2000): i. m., 200–201. 79 Kersten (2000): i. m., 205.
Pro futuro 2012/2
Jellinek államelmélete a csak a pozitív jog értelmezésére koncentráló közjogi felfogás klasszikus kritikájának számít. Olyan kritikának, amely nem a válaszaival és a magyarázataival, hanem a máig nyitott kérdéseivel képes részévé válni az aktuális államelméleti vitáknak. Jellinek munkásságának újraértelmezését elméletének feloldhatatlannak tűnő ellentmondásai határozzák meg. Ezek közül a legalapvetőbbek az állam tényleges hatalmának és jogi korlátainak a viszonyából fakadnak. Jellinek ugyanis úgy próbálta meg visszacsempészni a német közjogi hagyományba a korlátozott hatalom eszméjét, hogy közben az állam tényleges hatalma korlátozhatatlanságának tézisét sem adta fel. Az állam fogalmát úgy próbálta meg a politikai közösség és a demokrácia eszméinek irányába nyitottabbá tenni, hogy közben az állam bürokratikus hatalomként való felfogását is megőrizte. A politikai közösséget Jellinek 77 78
71
Pro futuro 2012/2
Sólyom Péter
72
egyfajta szövetségegységnek képzelte el. Az állam jogi személyiségének az elmélete és az állam szövetségegységként való felfogása között azonban feloldhatatlannak tűnik a feszültség. Az egyik pólust az igazolási összefüggésektől mentesített állam fogalma jelzi, a másikat pedig a világos nyitás az igazolási összefüggések felé.80 Ezek az egymással ellentétes törekvések azonban nem egyenrangúak, a jellineki elméletben az állam hatalomelméleti felfogása megelőzi az állam jogi fogalmát. Hiába tekinthető Jellinek államtana iskolateremtő munkának, államelmélete a módszertani kérdések tekintetében is alapvető kérdéseket hagyott megválaszolatlanul. Az általános államtan, az állam társadalmi és jogi oldala Jellineknél még valódi egységet képez, de ennek ára az, hogy Jellinek feláldozza a jogászi nézőpont önállóságát, végső soron az állam egy társadalmi elméletét alkotva meg. S az államtannak nem azt az elképzelését valósítja meg, amely esetleg képes a különböző diszciplínák közötti közvetítést felvállalni. Azt, hogy Jellinek elmélete szándékai ellenére végül az állam társadalmi elméletévé vált, legjobban a szuverenitás értelmezésének problémája mutatja. Jellinek elméletében a szuverenitás problémája nem fordítható át a jogi érvényesség kérdésévé. Ezen a belátáson alapul lényegében Hans Kelsen kritikája is. Jellinek államelméletére nem tud ráépülni a pozitív jogot értelmező alkotmányelmélet. A ténylegesség normativitásának koncepciójából ugyanis nem következik a gyakorlat számára hasznosítható érvényességfelfogás és az ehhez kapcsolódó értelmezéselmélet. Az állam két oldalának az összekapcsolása végül csak az egyik oldal, a jog relativizálása árán sikerül. Az önkötelezés elmélete, illetve az állam hatalomelméleti vagy szövetségegységként való felfogása a jogi keretek közé nem szorítható hatalmi állam tényén alapulnak, így nem képesek segíteni az alkotmányjogi értelmezések módszertani kérdéseiben, ahol az érvényesség problémájának világos megoldására van szükség. Jellinek elméletében így végül az államtan és a közjog közötti kapcsolat homályos marad. Nem világos ugyanis, hogy miképpen lehet egyesíteni a társadalmi és a jogi nézőpontot anélkül, hogy a jogtudomány önállóságát feladnánk.81 Mindebből a jelenkori viták számára az a tanulság következhet, hogy az államelmélet csak mint a közjog háttérelmélete képes a joggyakorlat problémáihoz hozzájárulni. Abstract This paper makes an in-depth examination of the theory established by Georg Jellinek who – extending the perspective of the jurisprudence of state law based on legal methods – was concerned with issues of public law within the frames of general theory of the state. The author will demonstrate the claim that the special concepts of Jellinek’s general and descriptive theory – like the „presupposition of factual validity” or the idea of the „state’s self-obligation to law” – are the results of Jellinek’s idea that there were no alternatives to the institutional system of the constitutional monarchy. Möllers: i. m., 159–160. Möllers: i. m., 169–170.
80 81
Joggyakorlat Bencze Mátyás*
A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre – Egy magyarországi kutatás tanulságai1 Bírói gyakorlat – ártatlanság vélelme – jogalkalmazási problémák – jogalkotó emberképe – alapelvek érvényesülése
* Dr. Bencze Mátyás egyetemi docens, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Jogbölcseleti és Jogszociológiai Tanszék,
[email protected]. 1 E tanulmány a 2012. április 23-án, a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán elhangzott habilitációs előadásom szerkesztett és kibővített változata. 2 A hazai jogirodalomban ezzel a kérdéssel még a világháború előtt részletesen foglalkozott Markó Jenő, aki szisztematikusan végig vette a mérceprobléma megoldása során felmerülő akadályokat, de mérceként csak egy homályosan körvonalazott többségi gyakorlathoz („hozzáértők minél nagyobb köre”) jutott el. Lásd Markó Jenő: A jogalkalmazás tudományának alapjai. Magyar Jogászegylet, Budapest, 1936. 9.
Pro futuro 2012/2
Az utóbbi közel 10 évben, a PhD-fokozatom megszerzését követően, figyelmem egyre inkább a bírói gyakorlat problémáinak a szociológiai módszerekkel történő elemzése felé fordult. Ennek egyik motivációja az volt, hogy 2005-ig gyakorló bíróként dolgoztam, és a jogalkalmazás hétköznapjai rengeteg „nyersanyaggal” láttak el az ítélkezés problémáit illetően, másrészt pedig az, hogy a magyar jogtudományban átfogó módon ekkor még nem foglalkoztak a joggyakorlat szociológiai elemzésével. A bírói gyakorlat problémáinak feltérképezése során három kérdést vettem alaposabban szemügyre. Az első az úgynevezett „mérce”-probléma, amelynek lényege, hogy több más társadalmi gyakorlattal szemben, rendkívül nehéz egzakt módon értékelni az ítélkezés színvonalát, azaz nehéz felállítani annak az ideális gyakorlatnak a körvonalait, melyhez hozzá lehetne mérni a fennálló gyakorlatot.2 A habilitációs téziseim alapját képező könyvben megpróbáltam körvonalazni, hogy melyek lehetnek azok a mércék, amelyekhez érdemes viszonyítani a jelenlegi magyar bírói gyakorlatot. Arra a következtetésre jutottam, hogy magából az írott jogból, de még az a mögött meghúzódó igazoló elvekből sem tudunk állandó, stabil értékmérőket kinyerni, ugyanakkor azt elvárhatjuk a bíráktól, hogy legyenek az ítéleteik átgondolva, reflektáljanak
73
Pro futuro 2012/2
Bencze Mátyás
az ügyben felmerülő érvekre és ellenérvekre, mozgósítsák azt a tudást, amelyet bírói bölcsességnek szokás nevezni.3 E mérce érvényességi körének meghatározása tanulmányom egyik általános megállapítása lesz. A második célja a vizsgálódásaimnak a feltárt problémák csoportosítása, kategorizálása volt. Ebben a tekintetben a kategorizálás alapjának egyfelől a bevett jogi érveknek (jogszabályok, bírói gyakorlat, jogdogmatika, mögöttes jogelvek) való megfelelést, másfelől a bírói gyakorlat konzisztenciáját tekintettem. A harmadik témakör, amelyik jogszociológiai szempontból a legnagyobb jelentőséggel bír, az, hogy milyen okokat, tényezőket azonosíthatunk a feltárt problémák mögött. Könyvemben ezen okok összefoglaló bemutatására is kísérletet tettem.4 Az alábbiakban a bírói gyakorlat problémáinak egyik ilyen lehetséges okára koncentrálok, amelyet egy 2010-ben végzett kutatás során sikerült kollégáimmal azonosítani.5 A kutatás középpontjában az ártatlanság vélelmének magyarországi érvényesülése állt, melyet az elsőfokú büntetőbíróságok gyakorlatán keresztül vizsgáltunk. A kutatás során kollégáim és hallgatók segítségével az ország egész területéről közel 300 ügy ítéleteit dolgoztuk fel. Ennek során az ítéletek indokolásának szövegét alapos tartalomelemzésnek vetettük alá, továbbá próbáltuk az ítéleteket statisztikai szempontból is feldolgozhatóvá tenni (például, hogy milyen típusú bizonyítékokat használtak fel a bíróságok a leggyakrabban, miféle érveket vetettek be a bűnösségre vonatkozó mérlegelésük során stb.). Emellett a bírósági vezetőkön keresztül minden aktív magyar büntetőbírónak megküldtünk egy kérdőívet az interneten keresztül, melyre közel 70-en válaszoltak. Az on-line kérdőív a bírói gyakorlatra – direkt vagy indirekt módon – vonatkozó, különböző típusú kérdéseket, feladatokat, fiktív és megtörtént jogeseteket tartalmazott. E három módszer kombinációjának alkalmazásával igyekeztünk megtudni azt, hogy az ártatlanság vélelme oly módon érvényesül-e a bírói gyakorlatban, ahogyan azt egy európai demokratikus jogállam esetében elvárhatjuk, illetve ha vannak problémák, azok milyen okból erednek. Az ártatlanság vélelmét két szabály egymáshoz való viszonyán keresztül vizsgáltuk. Az egyik szabály az „in dubio pro reo”,6 a másik pedig a bizonyítékok szabad értékelése.7 A megelőző kutatások ugyanis azt mutatták, hogy ez a két elv egymásnak vetélytársa: a bíróságok különösen akkor hivatkoznak előszeretettel a bizonyítékok szabad értékelésének elvére, amikor a rendelkezésre álló bizonyítékok nem bizonyítják kétséget kizáróan a vádlott bűnösségét.
3
4
74
Bencze Mátyás: Elvek és gyakorlatok. Budapest, Gondolat Kiadó, 2011, 25–38. Uo. 169–174. 5 A kutatás a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával valósult meg. Itt mondok köszönetet Kovács Ágnes doktorandusz hallgatónak és Ficsor Krisztina egyetemi tanársegédnek a bírói gyakorlat elemzésében nyújtott nélkülözhetetlen segítségükért. 6 1998. évi XIX. tv. (Be.) 4. § (2): „A kétséget kizáróan nem bizonyított tény nem értékelhető a terhelt terhére.” 7 Be. 78. § (3): „A bíróság és az ügyész a bizonyítékokat egyenként és összességükben szabadon értékeli, és a bizonyítás eredményét az így kialakult meggyőződése szerint állapítja meg.”
A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre
1. A jogalkalmazás feltárt problémái
A posztszocialista jogászi attitűdök jelentőségének bemutatásához lásd Fekete Balázs: Kelet-Közép-Európa jogrendszerei, avagy vonzások és taszítások az elmúlt másfél évtizedben. In: Badó Attila – Bencze Mátyás (szerk.): Betekintés a jogrendszerek világába. Szeged, Studio Batiq, 2007, 145–157. A kelet-középeurópai jogalkalmazói attitűdök elemzésére Kühn, Zdeněk: Worlds Apart. Western and Central European Judicial Culture at the Onset of the European Enlargement, American Journal of Comparative Law 52: 2004, 531–568.; Galligan, Denis – Matczak, Marcin: Strategies of Judicial Review. Exercising Judicial Discretion in Administrative Cases Involving Business Entities. Varsó, Ernst & Young, 2005, 28–35.; Schwartz, Bernard: The struggle for Constitutional Justice in Post-Communist Europe. Chicago and London, University of Chicago Press, 2000, 236–237.; Falkner, Gerda – Treib, Oliver: Three Worlds of Compliance or Four? The EU-15 Compared to New Member States. Journal of Common Market Studies 46 (2) 293–313. 9 Lásd Bencze: Elvek… i. m., 169–173. 8
Pro futuro 2012/2
Kutatásunk egyik (kimondottan a büntetőeljárás szociológiáját érintő) hipotézise az volt, hogy Magyarországon komoly problémák vannak az ártatlanság vélelmének érvényesülésével, itt azonban nem ennek igazolásával kívánok foglalkozni (ez lesz a tárgya a kutatás eredménye alapján készülő könyvemnek). Volt azonban egy másik, általánosabb jogszociológiai hipotézisünk is, mely szerint az ártatlanság vélelmével kapcsolatos problémák gyökere a bírák jogászi kultúrájában kereshető. Általánosan bevett nézet, hogy a volt szocialista országokban a jogalkalmazás problémái a szocialista korszakból átöröklött jogászi szocializációval, az onnan visszamaradt attitűdökkel és jogszemlélettel függenek össze, azaz egy sajátságos „posztszocialista” jogi kultúrában gyökereznek.8 Ebben a tanulmányban a második hipotézis igazolásával foglalkozom. Az eredményt megelőlegezve, arra jutottam, hogy a jogi kultúrának mint a jogalkalmazás minőségét meghatározó faktornak a súlyát, más tényezőkhöz viszonyított arányát és jelentőségét újra kell gondolni. Az ártatlanság vélelmének érvényesülésére irányuló kutatás azt igazolja, hogy jóval kevesebb múlik a bírák attitűdjén, szocializációján, szerepfelfogásán, mint azt korábban gondoltuk,9 és jóval több azon, hogy a jogalkotó miként szövegezi meg a jogszabályt, illetve milyen „bírókép” él a jogalkotóban, milyen képességeket tulajdonít a bíráknak. Az ártatlanság vélelmével kapcsolatos kutatás egyik elsődleges, közvetlen eredménye az volt, hogy kimutattuk: a „tisztított” váderedményességi mutató 93% körül mozog. Ez azt jelenti, hogy azokban az ügyekben, amelyekben a vádlott tagadta a cselekmény elkövetését, tehát ahol valódi tétje van a bizonyítási eljárásnak, a bíróságok 100 esetből 93 alkalommal bűnösséget kimondó döntést hoztak. Bár ez az arány önmagában nem biztos, hogy problémát jelez, a feltűnően magas eredményesség mégis okot adott arra, hogy megvizsgáljuk, milyen indokolással látták el a bíróságok az ítéleteiket. Abból indultunk ki, hogy amennyiben az indokolások nem meggyőzőek, azok logikailag, illetve tartalmilag aggályosak, akkor az ártatlanság vélelmének érvényesülésével is komoly problémák lehetnek. Miután tartalomelemzés módszerével megvizsgáltuk az ítéleteket, több olyan bevett és országosan elterjedt érvelési fordulatot (visszatérő paneleket) találtunk a bizonyítékok mérlegelésének indokolásaiban, amelyek jelentős mértékben csökkentik az indokolások meggyőző
75
Bencze Mátyás
erejét. Az 1. táblázat tartalmazza azokat az érvelési hibákat, amelyek a tartalomelemzés során felszínre kerültek.10 1. táblázat A bizonyítékok értékelésére vonatkozó indokolások logikai és tartami problémái Formális logikai problémák
Tartalmi problémák
bizonyítás a bizonyítandóval
egyoldalú érvelés
„osztható” szavahihetőség
az érdemi mérlegelés hiánya
formális bizonyítás
a szavahihetőség szelektív vizsgálata a nyomozati vallomások túlsúlya
Pro futuro 2012/2
a bizonyítási teher rejtett átfordítása
A vizsgálat eredményeként feltárt problematikus érvelési sémák elterjedt alkalmazásából nem tudtunk más következtetést levonni, mint azt, hogy a bíróságok szilárd meggyőződése a bűnösség kérdéséről már azelőtt kialakul, ahogy számba vette és mérlegelte volna a rendelkezésre álló bizonyítékokat. A bíróság utólagosan tesz erőfeszítéseket arra, hogy a bizonyítékokat valamilyen módon hozzáigazítsa a bűnösség kérdésében meghozott döntéséhez – akár olyan áron is, hogy az indokolás csupán formális lesz, elveszti a meggyőző erejét. Az ártatlanság vélelmével kapcsolatos probléma abban jelentkezik, hogy a Be. 78. § (3) bekezdése szerint a szabad értékelés után, illetve az alapján kialakult meggyőződés szerint kell megállapítani a tényállást – az in dubio pro reo szabály figyelembevételével. A továbbiakban azonban nem ezeket az indokolási hiányosságokat vizsgálom, hanem azt kutatom, hogy miért szakad el a bírói gyakorlat ennyire a jogszabálynak a bizonyítékok mérlegelésére vonatkozó rendelkezésétől. A bírák körében végzett kérdőíves felmérés egyik eleme nagyon tanulságos abból a szempontból, hogy miként értelmezi a bíróság a bizonyítékok szabad értékelését, és ennek mi a viszonya az in dubio pro reo szabályhoz. Az 1. számú diagramon az látszik, hogy a bírák, amikor arra kértük őket, hogy fontosságuk szerint rangsorolják a bizonyítási eljáráshoz kapcsolódó legfontosabb szabályokat, kiemelt jelentőséget tulajdonítottak az in dubio pro reo szabálynak (84,7%-a a bíráknak szerepeltette a három legfontosabb szabály között). Ugyanakkor az in dubio pro reo szabály legfontosabb garanciája, a bizonyítékok közvetlen bírói vizsgálata csak az utolsó előtti helyre került (15,3% említette az első három között).
A táblázatban szereplő formális-logikai és tartalmi indokolási problémák részletes kifejtésben megtalálha tóak a kutatás zárójelentésének (a továbbiakban: Zárójelentés) 50–71. oldalain; http://jog.unideb.hu/ documents/tanszekek/jogbolcseleti/publikcik/artatlansag_veleme_a_gyakorlatban.pdf.
10
76
A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre
1. számú diagram – A bizonyításra vonatkozó szabályok „rangsora”
Pro futuro 2012/2
Mindez azt sugallja, hogy nem teljesen egyértelmű a megkérdezett bírák számára, mi a viszony ezen szabályok között: a bírói kar formálisan nagy jelentőséget tulajdonít az in dubio szabálynak, azonban ennek garanciáit már kevéssé veszi komolyan. Így tág tér nyílik a „szabad értékelésben” rejlő lehetőségek kihasználására, ami általában a vádlott elítélését jelenti akkor is, ha nincsenek a bíróság kezében kétséget kizáró bizonyítékok. Ugyanez a bizonytalanság és az ennek talaján kialakult jogalkalmazási anomália figyelhető meg a kérdőívben szereplő esetek megoldásakor. A kérdőívben két esetet adtunk a bíráknak: az egyik a BH 1987. 391. eset „átirata”, amelynek lényege az volt, hogy csupán egyetlen (!) terhelő tanú szolgáltatott a vádlottal szemben bizonyítékot, a másodfokú bíróság mégis azt mondta, hogy ennyi bizonyíték alapján a vádlott elítélhető; a másik egy fiktív eset volt, melyben arra kérdeztünk rá a bíróktól, hogy ha a vádlottnak a tárgyaláson a bűnösségét tagadó nyilatkozata és korábban a nyomozás során önmagára tett terhelő vallomása között ellentét áll fenn, és semmilyen más bizonyíték nincs, amelyik segítene az ellentmondás feloldásában, akkor melyik vallomást fogadná el. A bíróságok az első esetben 27%-ban mondták volna ki bűnösnek a vádlottat (a BH szerzőinek szándékával egyezően), a második esetben pedig a többség, majdnem 70% a nyomozás során tett vallomását használná fel a vádlottnak (2. számú diagram).
77
Bencze Mátyás
2. számú diagram – A bizonyítási szabályok bírói preferenciái az esetmegoldások tükrében
Az eredményekkel – az ártatlanság vélelmének érvényesülésétől elvonatkoztatva – az a legkomolyabb probléma, hogy olyan alapvető szabályok alkalmazásában látszik inkoherencia, amelyek egyébként a bírói gyakorlat fundamentumát kellene, hogy képezzék. Mindkét eset megoldásakor ésszerű indokok nélkül szorul háttérbe az in dubio pro reo szabály a bizonyítékok szabad értékelésével szemben. A második eset jól jelzi továbbá, hogy a bizonyítékok közvetlen megvizsgálása tényleg nem áll a bírói preferencia élén.
Pro futuro 2012/2
2. A problémák okainak hagyományos magyarázata A magyar büntetőeljárás sajátosságaira koncentráló magyarázatok szerint a háttérben a bíróságok „vádközpontúsága” áll. Több szerző számtalan alkalommal megírta már, hogy a bíróságok normál működéséhez a vádlott elítélése tartozik hozzá, és azt kell alaposan megindokolni, az a kivétel, ha valakit felmentenek. A bírák nagyon nagy mértékben támaszkodnak az ügyészség által összeállított iratokra, azt olvassák el, abból készülnek fel, és a bizonyítás levezénylése az akta átolvasása során szerzett benyomásaik alapján történik.11 A továbbiakban ezt nevezhetjük az „első benyomás” hipotézisének. E hipotézis tesztelésére egy amerikai kutatásból átvett tesztet alkalmaztunk,12 mely három egyszerűnek látszó kérdésből áll: Egy napszemüveg és egy hozzá tartozó tok összesen 1100 forint. A napszemüveg 1000 forinttal kerül többe, mint a tok. Hány forintba kerül a tok? Egy tengeri öbölben egy olajfolt növekszik. A folt minden nap kétszeresére nő. Ha 48 nap alatt lepi el a teljes öblöt, akkor hány napig tartott, amíg a felét borította be?
A szakmai kritikák összefoglaló ismertetésére lásd Zárójelentés: 28–34. Az ezeken az oldalakon ismertetett elemzések zöme a jogalkalmazók gondolkodásmódját tette felelőssé a kialakult helyzetért. 12 A kísérlet leírására és az eredmények elemzésére lásd Guthrie, Chris – Rachlinski, Jeffrey J. – Wistrich, Andrew J.: Blinking on the bench: how judges decide cases, 93 Cornell Law Review (2007), 1–44.
11
78
A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre
Ha 5 gép 5 perc alatt 5 karkötőt gyárt le, akkor hány percig tart, amíg 100 gép legyárt 100 karkötőt? A kérdésekben közös, hogy mindegyikre van egy intuitív, az első benyomáson alapuló válasz, amely azonban mindhárom esetben hibás (100, 24 és 100). Amen�nyiben ezek a hibás válaszok fölénybe kerülnek, az azt jelenti, hogy a bírák hajlamosak az első benyomásuk alapján dönteni, és nem fordítanak időt és energiát arra, hogy azt további teszteknek, ellenőrzésnek vessék alá. Az eredmények azonban azt mutatták, hogy nemzetközi összehasonlításban a magyar bírák meglehetősen jó eredményt értek el ezen a teszten. Az összehasonlításban csupán két amerikai elit egyetem hallgatói előzték meg őket (3. számú diagram).
3. számú diagram – Az „első benyomás” döntést befolyásoló erejének összehasonlító vizsgálata
Pro futuro 2012/2
Egyetlen vizsgálat eredménye természetesen nem perdöntő, de mindenképpen gyengíti az „első benyomás” hipotézisét, és ez motivált abban, hogy a jogászi kultúrán, „a szokás hatalmán” vagy a bírák hozzáállásán kívül máshol is keressem a jogalkalmazással összefüggő problémák gyökereit. Amint említettem, a kelet-középeurópai bírói gyakorlatot elemző munkák általában viszonylag kevés figyelmet fordítanak a jogszabályok és a bírói döntések közötti összefüggésre, a hibás gyakorlatot elsősorban a bíráknak róják fel anélkül, hogy megvizsgálnák, miképpen formálta, befolyásolta a bírák ítélkezését a vonatkozó jogszabály megfogalmazási módja, illetve a jogalkotó emberképe, amelyre a jogszabályok megírásakor tudatosan vagy reflektálatlanul támaszkodott.13
79 Lásd a 9. sz. lábjegyzetben felsorolt elemzéseket.
13
Bencze Mátyás
Pro futuro 2012/2
3. Egy alternatív magyarázat
80
A büntetőeljárási magyar szakirodalomban már felhívták arra a figyelmet, hogy az ártatlanság vélelme elvének gyakori megsértése és a bizonyítást vezérlő szabályok komolyan vételének hiánya nem csupán a bírói attitűdökre vezethetők vissza, hanem összefüggésben lehetnek a jogszabályok szövegezésével és a jogalkotó mögöttes emberképével.14 Ez az állítás azért lehet meglepő, mert nem a nyilvánvaló jogalkotási hibákra vonatkozik, hanem azokra a bevett és mindenki által alapvetőnek tekintett szabályokra, melyekről az a kép alakult ki, hogy a jogállami büntetőeljárás évszázados garanciáinak letisztult megfogalmazásai. Az ártatlanság vélelmének érvényesülését illetően éppen azt a már idézett két szabályt emelhetjük ki, amelyek a kutatásaink homlokterében álltak: a Be. 4. § (2) bekezdését, mely szerint „a kétséget kizáróan nem bizonyított tény nem értékelhető a terhelt terhére”, és a Be. 78. § (3) bekezdése, amelynek alapján „A bíróság és az ügyész a bizonyítékokat egyenként és összességükben szabadon értékeli, és a bizonyítás eredményét az így kialakult meggyőződése szerint állapítja meg”. Mi is lehet a probléma e két kardinális rendelkezéssel? Az előbbi, első ránézésre teljesen korrekt és az ártatlan vádlott érdekeit maximálisan szolgáló szabály kimondja, hogy csak a kétséget kizáróan bizonyított tényt lehet a vádlott terhére figyelembe venni. Úgy tűnhet, ez a szigorú rendelkezés szolgálja leginkább az ártatlanok védelmét: a teljes bizonyosság követelménye garantálja, hogy egyetlen ártatlant se ítéljenek el. Ha azonban a bíróságok valóban komolyan vennék ezt a szabályt, akkor szinte soha nem ítélhetnének el senkit. Egy szemernyi kétség mindig marad, már csak azért is, mert tudásunk a világról távolról sem teljes, léteznek olyan fizikai, kémiai, biológiai, pszichológiai összefüggések és törvényszerűségek, amelyeket még nem fejtettünk meg. A matematikai bizonyosság elérése a matematikán (és a tiszta logikán) kívül lehetetlen. Tudjuk, hogy Newton törvényei is bizonyosnak látszottak – ameddig azokat Einstein új paradigmája fel nem váltotta. Miért lehetne tehát egy bíró száz százalékig biztos a dolgában a ténymegállapítás során? A tanúkat érzékszerveik, emlékezetük gyengeségei megtréfálhatják, a tárgyi bizonyítékok önmagukban általában nem mondanak sokat, a szakvélemény megítélésének kérdésében a bíró a legtöbb esetben nem kompetens. De még ha egy adott ügyben több egymást erősítő, önmagában is elsöprő erejű közvetlen bizonyíték létezik a tényállás tárgyi oldalára nézve, biztosak lehetünk-e abban, hogy a tudati oldal felől bizonyossággal rendelkezünk? Honnan tudjuk, hogy nem lépett-e fel a vádlott elmeműködésében heveny, gyorsan elmúló zavar, amely egyébként beszámíthatatlanságot eredményez (vagy nem állt-e hipnózis hatása alatt)? A példák természetesen extrémek, de arra jól rávilágítanak, hogy a szigorú értelemben vett teljes bizonyosság nem érhető el a bizonyítási eljárásban. A szabály tehát maximalista, olyan, szinte emberfeletti megismerési és átgondolási képességet követel meg a bíráktól, amely a valóságban nem létezik. A jogalkotó mögöttes, antropológiai előfeltevése tehát az, hogy a jogalkalmazó számára nem Lásd Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói. Budapest, KJK, 1987, 210.; Bócz Endre: Büntetőeljárási jogunk kalandjai. Budapest, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 2006, 144.
14
A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre
Bővebben erről lásd Bencze Mátyás: A bizonyítékok értékelésének összehasonlító vizsgálata a tisztességes eljárás szempontjából. In: Badó Attila (szerk.): A bírói függetlenség, a tisztességes eljárás és a politika. Budapest, Gondolat Kiadó, 2011, 218–235. 16 Lásd Schauer, Frederick: The Convergence of Rules and Standards, 38 New Zealand Law Review (2003), 303. skk.
Pro futuro 2012/2
okoz semmilyen problémát a matematikai bizonyossággal határos, sőt azt elérő bizonyosságú tényállás-megállapítás. A kutatás eredeti célja szempontjából fontos, hogy nem csupán értelmetlen, hanem veszélyes is a jogszabályok ilyen típusú megfogalmazása. Egy ilyen mérce bevezetése ugyanis azt eredményezi, hogy a bíróságok nem is veszik (mert nem is vehetik) azt komolyan. Ezen a talajon pedig, biztos mércék híján könnyen szárba szökkenhet akár egy olyan gyakorlat is, amely annyira leszállítja az elítéléshez szükséges bizonyítottság szintjét, ami már távolról sem elégíti ki a jogállami követelményeket. Az elérhetetlen eszmények közvetlen érvényesítésének szándéka pedig az antidemokratikus és voluntarista politikai berendezkedések egyik jellemzője.15 Hasonló jellegű a probléma a másik szabállyal, a szabad értékelést előíró jogi rendelkezéssel. Ez a szabály általános iránymutatásként írja elő a bíró számára a szabad mérlegelést, amelyet a büntetőeljárás más bizonyítási szabályai is csupán rendkívül csekély mértékben korlátoznak. A bizonyítékok szabad értékelésének elve mögött az a helytálló felismerés húzódik meg, hogy egy olyan összetett és bonyolult tevékenységet, mint a bizonyítékok összevetése, súlyozása nem lehet általános szinten formalizálni, nem lehet valamilyen algoritmust találni az egymást követő lépésekre, melyet aztán jogi rendelkezések formájába öntenénk. Ennek lehetetlenségét jól mutatják a formalisztikus, az egyes bizonyítékfajtákhoz előre meghatározott súlyt rendelő bizonyítási rendszerek abszurditásai. Ugyanakkor az elv tükrözi azt az optimizmust is, amely szerint a racionális emberi elme mindig képes megtalálni az adott esetre helyes megoldást, ha az értékelő tevékenységet nem szorítjuk korlátok közé. Úgy tűnik, a magyar jogalkotó ilyen felszámolandó korlátnak tekintette (és tekinti a mai napig) a mérlegelés indokolásának kötelezettségét is, mivel szinte teljesen kiüresítette azt. A Be. 258. § (3) bekezdésének d) pontja a bizonyítékok értékelésének indokolásáról szűkszavúan csak annyit ír, hogy a határozat azt „összefüggően tartalmazza”, de ezen túl semmilyen módon nem rögzíti, hogy mi minősül elégséges indokolásnak. Kérdés, hogyan áll hozzá a bírói gyakorlat a szabad értékelés rendkívül általános szabályához, miként használja azt fel a bizonyítékok értékelése során. Frederick Schauer egyik cikkében amellett érvel, hogy nem jelent problémát, ha a jogalkotó valamely jogterületet csupán általános szabályokkal igazgat, mivel a bírói gyakorlat úgyis ki fogja dolgozni a pontos alkalmazáshoz szükséges standardokat, megkülönböztetéseket, belső mércéket, azaz részletezi az általános szabályt.16 Álláspontom szerint olyan szabályok esetében (mint például a magyar jogban a kártérítés „mesterszabálya”), melyek a bíró által megítélendő életviszonyokra vonatkoznak, ez a meglátás helyes. A magyar kártérítési „mesterszabályt” is számos bírói döntés pontosította (például az orvosi vagy a jogalkalmazói károkozás körében). Azonban Schauer ezt a tézisét univerzális igazságként fogalmazta meg, és nem számolt azzal, hogy
15
81
Pro futuro 2012/2
Bencze Mátyás
vannak olyan szabályok, amelyek magára a bírói tevékenységre, a bírói jogalkalmazási tevékenységre vonatkoznak. Ezekben a speciális esetekben nem érvényesül a szükségszerű konkretizálás folyamata. A konkretizálás célja, funkciója ugyanis az, hogy döntési támpontokat hozzon létre, és megkönnyítse a bíró számára a meghozott határozat indokolását. A konkrétabb normák ugyanis közelebb állnak az adott eset tényeihez, ezért a felhasznált jogi érvek és az eset közötti kapcsolat is sokkal világosabb lehet az adott ügyben érintettek, illetve a potenciális hallgatóság egésze számára. Ha tehát a bíróságok korábbi esetekre vonatkozóan már tisztázták az általános szabály jelentését, akkor az újabb ügy bírójának is könnyebb dolga van, amikor az adekvát jogi indokokat prezentálja: a korábbi bírói döntések révén ezek már legitim jogi indoknak minősülnek. Az érvelés tehermentesítése adja tehát az értelmét a konkrétabb döntési támpontok kidolgozásának. Azonban, ha éppen a szabály általános megfogalmazása könnyíti meg a bíró számára az indokolást, akkor a bírói gyakorlat nem fog arra törekedni, hogy részletezze az általános szabályt. Ahhoz fűződik ugyanis érdeke, hogy minél könnyebben meg tudja indokolni az általa elfoglalt álláspontot. Alátámasztja ezt a megállapítást az a tény, hogy a Be. 78. § (3) bekezdéséhez nem is kapcsolódik konkretizáló bírósági határozat. A szabad mérlegelés elve így, ahogy azt több megvizsgált indokolásban is láttuk, akkor került explicit módon említésre, ha maga a bíró is érezte, hogy viszonylag kevés terhelő bizonyíték állt a rendelkezésére, azonban ennek ellenére mégis bűnösséget kimondó ítéletet hozott.17 Így a bizonyítékok szabad értékelésének általános szabálya egyfajta „aduként” kezd működni, melynek segítségével könnyen felülírhatóak más szabályok (mint például az in dubio pro reo szabály), a gyakorlat könnyen divergálni kezd, és a lehetséges támpontok esetlegessé válnak. A fentiek következtében, amikor a bíró döntést hoz a büntetőügyben a vádlott bűnösségét illetően, akkor ésszerűen részletes értékelési és indokolási szabályok hiányában más támpontokat fog keresni. A büntetőeljárás struktúrájából pedig az következik, hogy sokkal könnyebb a nyomozó hatóság és az ügyész által összeállított iratanyagra és magára a vádiratra támaszkodni, amelyek viszont „természetüknél fogva” a bűnösség megállapítása felé orientálják a bírót (máskülönben nem nyújtotta volna be az ügyész a vádat).18 Tehát nem az „első benyomás” hatása miatt támaszkodnak a bírák a vádra, hanem mert ez jelent számukra kézzelfogható támpontot a bűnösség kérdésének megítélésében. Ilyen módon a bizonyításra vonatkozó túlságosan általános, illetve maximalista szabályok könnyen éppen ellenkező hatást gyakorolnak a jogalkotó „eredeti szándékához” képest. Nem hogy védenék az ártatlan vádlott érdekeit, hanem éppenséggel azt teszik lehetővé, hogy minél egyszerűbben, könnyebben lehessen elítélni valakit. Nem véletlen az, hogy más jogrendszerekben, ahol felismerték ezt a veszélyt, próbálják ésszerű módon mederben tartani az értékelési folyamatot. A hozzánk leginkább hasonló jogi kultúrájú Németországban például a büntetőeljárási jog kiemelt jelentő Lásd Zárójelentés: 54–56. Bővebben erről lásd Bencze Mátyás – Zsiros Zsolt: A bűnösség vélelme – a „Buktai-ügy” tanulságai. In: Szabadfalvi József (szerk.): Amabilissimus. A legszeretetreméltóbbak egyike. Loss Sándor Emlékkönyv. Debrecen, a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának kiadványa, 2005, 151–165.
17 18
82
A jogalkotó emberképének hatása a jogértelmezésre
séget tulajdonít a részletes indokolásnak: ez ugyanis rákényszeríti a bírót arra, hogy olyan módon értékelje a bizonyítékokat, amelyről világosan és meggyőzően számot is tud adni. Ennek megfelelően az indokolásnak olyannak kell lenni, hogy az az ügy ismerete nélkül is világosan érthető legyen,19 a tények puszta felsorolása nem minősül indokolásnak, az értékelés prezentálásával szemben követelmény, hogy logikus és koherens legyen. Az indokolás akkor minősül elégtelennek, ha a bíróság egy adott tény vonatkozásában nem számol be arról, hogy miért tekintette bizonyítottnak, vagy miért vetette azt el. További fontos indokolási előírás, hogy a bírónak nem csupán a saját meglátásának helyessége mellett kell érvelnie, hanem mérlegre kell tennie az azzal szemben felhozott ellenvetéseket. Ez a tanúvallomások esetében pl. azt jelenti, hogy a releváns vallomásokat az ítéletben részletesen kell értékelni, főleg, ha az azokban előadottakkal ellentétes tények lehetősége is felmerül.20 4. Általános következtetések
Lásd Cape, Ed – Namoradze, Zaza – Smith, Roger – Spronken, Taru: Effective Criminal Defence in Europe. Antwerp – Oxford – Portland, Intersentia, 2010, 290. 20 Uo. 291. 21 Vö. Clermont, Kevin M.: Procedure’s Magical Number Three: Psycholigical Bases for Standards of Decision. 72 Cornell Law Review, 1986, 1155.
Pro futuro 2012/2
Összegzésként elmondható, hogy igazolódott az a régi – bár korábban inkább a laikusok vonatkozásában emlegetett – jogszociológiai tétel, mely szerint a jog szövege nem csupán semleges közvetítő közeg, amelynek megértése, alkalmazása az átlagos értelem számára nem jelenthet problémát. A túlságosan elnagyolt, általánosságokban fogalmazó, vagy éppen maximalista elvárásokat támasztó rendelkezések nem kizárólag a laikusokat, hanem a jog professzionális művelőit is tévútra vezethetik. A jogalkotásnak ez a problémája nem csak a jogalkotói hanyagság, átgondolatlanság következménye lehet. Véleményem szerint azzal is összefügg, hogy a jogalkotó emberképe latens módon befolyásolja a jogalkalmazást, még úgy is, hogy sem a jogalkalmazó, sem a jogalkotó nincs tisztában azzal, milyen antropológiai előfeltevésre is támaszkodik. A büntetőeljárás két elemzett szabálya mögött olyan jogalkotói emberkép bontakozik ki, mely egy szinte emberfeletti képességekkel rendelkező jogalkalmazót feltételez, aki mindig képes 100%-os bizonyosság elérésére, ha bűnösséget állapít meg, és szinte tévedhetetlen a bizonyítékok értékelése során. Ennek az emberképnek reflektálttá tétele és kritikája az egyik legfontosabb kihívása a hazai jogtudománynak. Az ésszerűen részletes, életközeli, könnyen betartható és számon kérhető mércék feltárása és bevezetése nem a bírói mérlegelési szabadság csonkítását jelenti, hanem az emberi megismerőképesség határainak figyelembevételét, amely az érett jogrendszerek sajátja.21 A jogszociológia számára pedig az a következtetés adódik, hogy a bírói gyakorlat problémái nem mindig csupán a bírói gyakorlatra vezethetők vissza, hanem az eddigieknél nagyobb figyelmet kell fordítani a külső tényezők vizsgálatára is. A jogalkalmazás és a jogalkotás minőségének vizsgálata tehát nem választható el egymástól:
19
83
Bencze Mátyás
a bírói gyakorlat színvonala nem csak olyan általános és néha homályos kategóriáktól függ, mint a „bírói attitűdök”, „jogászi kultúra” vagy „jogi hagyományok”, hanem olyan jól behatárolható, konkrét és kezelhető strukturális feltételektől, mint a szabályozás megalapozottsága, átgondoltsága és a szabályozási tárgy természetének, illetve a jogalkalmazó reális képességeinek figyelembevétele. A minőségi jogalkotás megvalósulásához természetesen szükséges a megfelelő szakapparátus és a jogalkalmazók bevonása is. Másfelől arra is ügyelni kell, hogy a szabályozás az ésszerű mértékig legyen részletes, az ne jelentse a bírói mérlegelés szükségtelen és egy jogállamban megengedhetetlen korlátozását. A határok megállapítása egy olyan összetett probléma, amely további kutatásokat igényel. Abstract
Pro futuro 2012/2
The paper tries to answer the question whether the principle of ’presumption of innocence’ is applied appropriately and consistently in the practice of Hungarian judges. In 2010 we studied the judicial activity of a chosen number of Hungarian judges by analyzing the text of roughly 300 judgements of Hungarian courts and by carrying out an on-line survey among Hungarian judges. As a primary result we could identify some major deficiencies concerning the application of the principle. The other lesson we learnt from the research is that serious principles play their part only if the legislator at the drafting of the law takes the actual knowledge and skills of the law applier into account.
84
Gyűrű Attila*
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata Környezeti hatásvizsgálatok – a jogalkotás hatásvizsgálata – vizsgálati elemzés – stratégiai környezeti vizsgálat
* Dr. Gyűrű Attila környezetjogi előadó, Nemzeti Környezetügyi Intézet; PhD-hallgató, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi Jogi Tanszék, Budapest,
[email protected]. 1 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata. Dialóg Campus Kiadó, 2005, 26.
Pro futuro 2012/2
A jog alapvető funkciója az emberek közötti viszonyok normatív szabályozása, az emberi együttélés rendjének kialakítása. A társadalmi viszonyok szabályozása számos olyan kedvező, illetve kedvezőtlen hatással jár, melyek értékelése a jogalkotó számára elengedhetetlenül szükséges. E vizsgálatok elvégzése mutathatja meg, hogy a jogalkotó által kitűzött szabályozási cél megvalósítható-e − azaz érdemes-e egyáltalán az adott kérdést a jog eszközeivel szabályozni −, és ha igen, a cél elérésére választott normatív eszköz valóban a leghatékonyabb módszert alkalmazza-e. E kérdések megválaszolására szolgál a jogi szabályozás hatásvizsgálata, amely a jogi szabályozás színvonalának állandó javítását, a szabályok érvényesülésének ellenőrzését biztosító módszer. A minőségi jogalkotás megvalósítása és a jogalkotó döntési helyzetének megalapozása érdekében elvégzett hatásvizsgálatok elősegítik a lehetséges alternatívák közötti választást, továbbá a jogalkotói szándékot híven tükröző, követhető, egyszerűbb, világosabb jogszabályok megalkotását. Az említett célokhoz kapcsolódó másik fontos feladat a hatályos jogszabályok hatékonyságának ellenőrzése, azaz egy folyamatos hatályosulási vizsgálat, mely egyben információkat szolgáltat a jövőbeli szabályozási koncepciók kidolgozásához. Az említett szempontokat alapul véve több jogtudományi és egyéb, főként gazdasági megközelítést alkalmazó definíció született a hatásvizsgálat fogalmára vonatkozóan. A jogtudományi definíciók közül példaként említhető az a meghatározás, mely szerint „a szabályozás hatásvizsgálata olyan információgyűjtő-elemző folyamat, mely nek elsődleges célja a jogszabályok hatékonyságának növelése az előkészítés alatt álló vagy már hatályos szabályok rövid és hosszú távú társadalmi gazdasági, illetve egyéb hatásainak a szabályozás természete által indokolt mértékben történő meg vizsgálása, majd az eredmények megalapozottabb jogalkotói döntéshozatal előse gítése érdekében történő összegzése útján”.1 Ehhez hasonló definíciót tartalmaz az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 9.) KIM-rendelet (a továbbiakban: hatásvizsgálati rendelet) 2. § (1) bekezdés 2. pontja. Eszerint a hatásvizsgálat „olyan információgyűjtő-elemző folya mat, amelynek elsődleges célja a szabályozás hatékonyságának növelése, mely
85
Gyűrű Attila
magában foglalja a szabályozás várható következményeinek a szabályozás feltéte lezett hatásaihoz igazodó részletességben és releváns időtávon történő megvizsgá lását, majd az eredmények megalapozott döntéshozatal elősegítése érdekében tör ténő összegzését”. Az említettek (akárcsak az itt nem részletezett, ágazati definíciók) megegyeznek abban, hogy a hatásvizsgálat információgyűjtő és elemző folyamat, mely a szabályozás hatásait és következményeit vizsgálja, a hatékony döntésmegalapozás érdekében. Tanulmányom célja annak ismertetése, hogy a hatályos jog szerint a jogszabályalkotás során a környezeti hatások vizsgálata miképpen szerepel és mennyiben érvé nyesül, melyek a legfőbb gyakorlati problémák, és melyek a jogfejlesztés lehetséges irányai. Ennek során igyekszem hasznosítani a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa Irodájánál (2008–2011), illetve azt követően (2012–) a Nemzeti Környezetügyi Intézetnél szerzett tapasztalataimat.
Pro futuro 2012/2
1. A hatásvizsgálat alkalmazási köre, típusai, eszközei
86
Hatásvizsgálatra általában akkor van szükség, ha egy adott területen felmerül a szabályozás igénye, tehát jogszabály megalkotása szükséges. E szabályalkotás vonatkozhat korábban nem szabályozott „új területekre”, illetve meglévő szabályok módosítására vagy hatályon kívül helyezésére. A jogalkotásra vonatkozó hatályos jogunk ugyanakkor csak bizonyos jogszabályok esetén ír elő hatásvizsgálatot; ilyenek a hatásvizsgálati rendelet szerint a Kormány vagy a miniszter által előterjesztett jogalkotási aktusok. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: új Jat.) 17. § (1) bekezdése kiterjeszti a hatásvizsgálati kötelezettséget az önkormányzati rendeletekre is, valamint kimondja, hogy miniszteri rendelet rendelkezhet úgy, hogy az általa meghatározott esetben a közjogi szervezetszabályozó eszköz előkészítője is előzetes hatásvizsgálatot végez. Mindezek alapján elmondható, hogy a köztársasági elnök, az országgyűlési képviselő, valamint országgyűlési bizottság által előterjesztett törvényjavaslatok esetében egyáltalán nem kötelező hatásvizsgálat lefolytatása. Amennyiben a jogalkotó új területet kíván szabályozni, úgy kiemelkedő szerephez jut az előzetes hatásvizsgálat, mely egy, a kérdéses területet érintő egyéb szabályokra, illetve esetlegesen külföldi tapasztalatokra építő becslési módszer, az igények rendszerezett, meghatározott szempontok szerinti felmérése, összegyűjtése és becsatornázása. Az előzetes hatásvizsgálat alap- és módosító jogszabályok esetén egyaránt alkalmazható eszköz. Ehhez képest az utólagos hatásvizsgálat egy hatályos jogszabály tényleges alkalmazásának tapasztalatait értékeli és elemzi. Új terület szabályozása esetén, az adott területre vonatkozó legelső jogszabály megalkotását megelőzően értelemszerűen nem beszélhetünk utólagos hatásvizsgálatról, minden más esetben azonban ezen módszer is kiválóan alkalmazható, nemcsak a tapasztalatok értékelésére, hanem azok visszacsatolása révén a szükséges újraszabályozások, illetve dereguláció előkészítésére. Az egyes hatásvizsgálati eszközök közötti alapvető különbség, hogy azok a szabályozás által előidézett számszerűsíthető hatások vizsgálatára alkalmazhatók-e,
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
avagy a számszerű értékkel általában ki nem fejezhető, úgynevezett nem gazdasági jellegű hatások vizsgálatára alkalmasak. Az egészségügyi, környezeti és társadalmi hatások, illetve magának a jognak a hatékonysága a számszerűsíthetően kevésbé kifejezhető hatások közé tartoznak. Esetükben a számszerűsíthető jellemzők helyett inkább a szubjektív, a nem vagy kevésbé monetarizálható hatások dominálnak. Az, hogy a gazdasági és nem gazdasági jellegű hatások közül melyik válik hangsúlyossá a vizsgálat során, nagyban függ az ország gazdaságpolitikai felfogásától, illetve a jogi kultúrától. Jellemző például, hogy az angolszász gyakorlat az összes hatás monetarizálására törekszik, és olyan hatásokat is próbál pénzben kifejezni, melyek esetén ez kevésbé lehetséges. Ugyanakkor például az Egyesült Államokban e szemlélet a korábbi évtizedekhez képest sokat finomodott, a monetáris szempontok egyeduralma jelentősen csökkent, a kidolgozott hatásvizsgálati eljárásrendek sokkal inkább átfogó, komplex szemléletű megközelítést alkalmaznak. A kontinentális gyakorlat viszont általában ennél nagyobb szerepet tulajdonít a szubjektív szempontoknak a hatásvizsgálatok során. Az pedig, hogy az említett eszközök közül melyek alkalmazása, illetve kombinációja tekinthető optimálisnak, mindig az egyes hatásvizsgálatok céljainak figyelembevételével dönthető el. 2. A környezeti hatásvizsgálatok szerepe és sajátosságai Ha környezeti hatásvizsgálatról beszélünk, azon a hatályos szabályozás alapján többféle eljárást kell érteni. A környezeti hatások vizsgálata fontos a jogalkotás során is, de ugyanakkor a hatósági jogalkalmazás során is, pl. a környezeti hatásvizsgálati eljárás a környezetvédelmi hatósági eljárások egyik jellemző fajtája.2 A környezeti hatásvizsgálatok alapvető jellemzőit az alábbi táblázat mutatja be: Vizsgálati elemzés
Jogszabályi alapja
Jogalkotási törvény
Környezetvédelmi törvény
Alanya
A jogszabály előkészítője
A törvényjavaslat, más jogszabály vagy koncepció előkészítője
Célja
A szabályozás Az intézkedés várható környezetre következményeinek gyakorolt hatásainak felmérése és vizsgálata és hatályosulásának értékelése vizsgálata
Stratégiai környezeti vizsgálat Környezetvédelmi törvény és SKV-rendelet
Környezeti hatásvizsgálat Környezetvédelmi törvény és KHV-rendelet
A terv vagy program előkészítője
A kérelmező
A tervek és programok várható környezetei hatásainak vizsgálata
A tevékenység várható környezeti hatásainak vizsgálata és értékelése
A részletes szabályok a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben találhatók.
2
Pro futuro 2012/2
Általános jogalkotási hatásvizsgálat
87
Pro futuro 2012/2
Gyűrű Attila
A táblázat alapján jól látható a különbség a szabályozási célú, jogszabályi vagy egyéb program, illetve terv formában megjelenő aktusok, és az egyedi hatósági ügyre vonatkozó hatásvizsgálatok között. A részletek említése nélkül meg kell jegyezni, hogy az egyedi ügyekben elvégzett hatásvizsgálat legfőbb sajátossága, hogy konkrét tevékenységek környezetvédelmi engedélyezési eljárásaihoz kapcsolódik, és magyar specialitásként – környezetvédelmi törvényünk alapján, a többi vizsgálattal ellentétben – ügydöntő jelentőségű. Említést kell tenni még azon speciális hatásvizsgálatokról, amelyek egy-egy sajátos szakterületre koncentrálnak. Ilyen például a településrendezési eljárásokhoz kapcsolódó örökségvédelmi hatásvizsgálat3 vagy a természetvédelmi eljárások sajátos fajtája, a Natura 2000 területekkel kapcsolatos hatásbecslési eljárás.4 A környezeti hatások elemzése a hatásvizsgálatok körében a legmagasabb szinten kidolgozott módszertani területek egyike.5 Ennek indoka elsősorban abban keresendő, hogy a rohamos gazdasági fejlődés és a globalizáció a 20. század folyamán felvetette a kérdést: milyen módszerek állnak rendelkezésre ahhoz, hogy a bolygónkat terhelő kedvezőtlen hatások ne növekedjenek? A legjellemzőbb veszélyek, mint például a globális felmelegedés, sivatagosodás, savas eső, tengerek szennyezése stb. hatásainak csökkentése érdekében, az egyes országok gazdaság- és környezetpolitikái, illetve jogrendszerei különféle válaszokat kívántak adni. Tekintettel a kérdés jelentőségére, az együttműködés nemcsak nemzeti, hanem regionális és nemzetközi szinten is egyre fontosabb lett. E környezetben került sor az ENSZ 1972-es környezeti világkonferenciájára Stockholmban, ahol a résztvevők nyilatkozatot fogadtak el a környezetvédelem alapelveiről és feladatairól. Létrehozták egyúttal az ENSZ Környezetvédelmi Programot és annak intézményrendszerét, melynek célja az ENSZ környezetvédelmi tevékenységének koordinációja, a környezetvédelmi politika nemzeti és nemzetközi szintű fejlesztése. Ezt követően került sor az 1992-es Riói Konferenciára és az ott elfogadott deklarációra, melynek 11. alapelve konkrétan megfogalmazza a hatékony környezetvédelmi jogszabályok alkotásának kötelezettségét, illetve a 17. alapelv említi a környezetvédelmi hatásvizsgálat készítésének kötelezettségét, amennyiben az adott tevékenység kedvezőtlen környezeti hatásokkal jár. Példálózó jelleggel érdemes még megemlíteni az országhatárokon átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló, 1991-ben aláírt Espooi Egyezményt,6 amely részletes követelményeket állít fel a környezeti hatásvizsgálat nemzeti és nemzetközi szerepének növelése érdekében; valamint a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban való részvételéről és az igaz-
88
Az örökségvédelmi hatástanulmánnyal kapcsolatos szabályokat a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény, valamint az örökségvédelmi hatástanulmányról szóló 4/2003. (II. 20.) NKÖM-rendelet tartalmazza. 4 A Natura 2000 területekkel kapcsolatos hatásbecslés szabályait az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet tartalmazza. 5 Kovácsy – Orbán: i. m., 30. 6 Az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló, Espooban (Finnország), 1991. február 26. napján aláírt egyezmény kihirdetéséről szóló 148/1999. (X. 13.) Korm. rendelet. 3
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvény. 8 Az Aarhusi Egyezmény „pillérei” az információhoz való hozzáférés, a döntéshozatalban való részvétel, az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosítása és a részvételre képesítés.
Pro futuro 2012/2
ságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, 1998-ban aláírt Aarhusi Egyezményt.7 Utóbbi dokumentum elsősorban a környezetvédelmi szempontok döntéshozatalba való integrálását, illetve a hatóságok ezzel kapcsolatos munkájának civil kontrollját szabályozza, azonban szervesen kapcsolódik a hatásvizsgálat kérdéséhez is, mivel előírásokat tartalmaz a hatásvizsgálat-köteles tevékenységekkel kapcsolatban, a társadalmi részvétel érvényesülése érdekében. A cél ez esetben is ugyanaz: a környezetvédelmi szempontok jelentőségüknek megfelelő hangsúllyal szerepeljenek minden, a környezetet érintő jogalkotói és jogalkalmazói döntéshozatal során.8 A környezeti hatásvizsgálat eszköztára tehát más hatásvizsgálatokhoz hasonlítva is igen kifinomult, ami az előbbiekben elmondottak mellett a környezetjog sajátosságaival is igazolható. A környezetjog egyik fő jellegzetessége ugyanis, hogy igen komplex jogterület, mely eszközeit a közjog és a magánjog manapság egyre relatívabb elkülönülésétől függetlenül választja. A prevenció elvét érvényesíti, aminek indoka, hogy a környezetet érintő tevékenységek kedvezőtlen hatásai (pl. a környezeti elemek szennyezése) a tevékenység megkezdését követően jóval nehezebben korrigálhatók, így más jogterületekkel szemben egy a környezetet érintő jogszabály megalkotásakor a döntés esetleges hatásait a lehető legpontosabban kell értékelni. Ezt mondta ki az Alkotmánybíróság a környezetvédelmi alaphatározatnak tekintett 28/1994. (V. 20.) AB-határozatban, miszerint az egészséges környezethez való jog sajátosságai miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. Mivel a szabályozás olyan elemeket érint (egészség, környezet vagy a természet állapota), melyek változásai jogalkotási aktussal nehezen irányíthatók, ezen területen a szabályozás összetett szempontrendszer szerint kell hogy megvalósuljon. Sajátosságként említendők – mind a környezetvédelmi vonatkozású jogszabályok, mind pedig a hatósági döntések esetén – a nemzetközi vonatkozások is, tekintettel arra, hogy a környezet használatával járó káros hatások igen sok esetben több ország területét érintik. A globális szemlélet és az ahhoz kapcsolódó lokális cselekvés tehát alapvető követelmény; ezt tükrözi a számos nemzetközi és regionális környezetvédelmi egyezmény és a nemzetközi intézmények szakosított testületei, s e szemléletet kell érvényesíteni a hatásvizsgálatok során is. Említést kell tenni még egy elvi kérdésről, nevezetesen, hogy a környezeti hatásvizsgálat a szűk (hagyományos) értelemben vett környezetvédelmi és természetvédelmi szempontok figyelembevételére, vagy pedig az annál jóval szélesebb értelemben vett, fenntarthatósági szempontok értékelésére és vizsgálatára kell hogy irányuljon. Ennek eldöntése környezetpolitikai kérdés, azonban az egyértelmű, hogy a fenntarthatósági szempontok és indikátorok által meghatározott környezeti hatásvizsgálat jóval átfogóbb és bonyolultabb hatásvizsgálati elemzést tesz szükségessé, mely
7
89
Gyűrű Attila
bizonyosan alkalmasabb a környezetpolitikai szempontok integrálására az egyéb ágazati politikákba.9 A kérdés megválaszolásának alapja, a fenntartható fejlődés vagy fenntarthatóság fogalma, nevezetesen, hogy „a fenntartható – harmonikus – fejlődés a fejlődés olyan formája, mely úgy elégíti ki a jelen igényeit, hogy nem fosztja meg a jövő generációját saját szükségletei kielégítésének lehetőségétől”.10 Más szavakkal: a fenntartható fejlődés vagy fenntarthatóság lényege egy hosszabb távon követhető, komplex fejlődési irányvonal meghatározása.11 A fenntarthatóság a környezeti és természeti érdekek figyelembevételénél jóval többet jelent, hiszen vannak gazdasági és társadalmi aspektusai (pillérei) is. Hazánkban a fenntarthatóság a jogszabályok környezeti hatásvizsgálata során ellentmondásosan jelenik meg. Az új Jat. az elődjénél jóval részletesebben szabályozza a hatásvizsgálat jogintézményét, annak végrehajtási rendelete, valamint a hatásvizsgálati útmutató pedig részletesen bemutatja a hatásvizsgálati szempontrendszert, melyet a jogalkotónak alkalmaznia kell.12 Figyelemre méltó, hogy a hatásvizsgálati rendelet szövege a környezeti és természeti hatásokkal foglalkozik, azonban az annak mellékletét képező hatásvizsgálati lap a fenntartható fejlődés fogalmát használja, és ezáltal az említett, értékorientált szempontrendszerre utal. Ténylegesen azonban ezenkívül egyéb támpontot a hatásvizsgálati lap sem ad, így végeredményben csak a környezeti és természeti hatások (elszigetelt) vizsgálatára alkalmas. Összegezve tehát az elmondottakat, az új Jat. által meghatározott hatásvizsgálati rendszer nem határoz meg fenntarthatósági indikátorokat, szinte azonos fogalmakként használja a fenntarthatóság és a környezeti, illetve természeti hatások vizsgálatát. Véleményem szerint az adott jogszabályi hatásvizsgálat akkor elégítheti ki a fenntarthatósági szempontok érvényesítésének követelményeit, ha az a fenntarthatóság pilléreit (gazdasági, társadalmi, környezeti) együttesen, egymásra tekintettel képes értékelni.
Pro futuro 2012/2
3. Környezeti hatásvizsgálatok a jogalkotásban 3.1. Általános jogalkotási hatásvizsgálat Az általános jogalkotási követelmények természetesen a környezetvédelmi jogalkotásra is érvényesek. Az új Jat. 17. § (1) bekezdése a jogszabály előkészítőjének feladatául szabja – a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű – előzetes hatásvizsgálat elvégzését, valamint az eredményről a Kormánynak, illetve a helyi önkormányzat képviselő-testületének a tájékoztatását. A 21. § (1) bekezdése
90
A szűk értelemben vett környezetvédelmi és természetvédelmi szempontú hatásvizsgálat, valamint a széle sebb értelemben vett fenntarthatósági szempontokat értékelő hatásvizsgálattal kapcsolatban lásd Fodor László: Fenntarthatósági indikátorok a jogi szabályozás hatásvizsgálatában, Pázmány Law Working Papers, 2012/4. 10 Az ENSZ Környezet és Fejlődés Világbizottság „Közös Jövőnk” címmel készített jelentése. 11 A fogalom az 1980-as évek elején jelent meg a nemzetközi szakirodalomban. 12 A hatásvizsgálati útmutató elérhető a http://hatasvizsgalat.kormany.hu honlapon. 9
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
Pro futuro 2012/2
szerint pedig a miniszter folyamatosan figyelemmel kíséri a feladatkörébe tartozó jogszabályok hatályosulását, és szükség szerint lefolytatja a jogszabályok utólagos hatásvizsgálatát, összevetve a szabályozás megalkotása idején várt hatásokat a tényleges hatásokkal. Az utólagos hatásvizsgálat lefolytatása adott esetben a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az önálló szabályozószerv vezetője, vagy önkormányzati rendelet esetén a jegyző kötelezettsége. A hatásvizsgálattal kapcsolatos részletszabályokat a hatásvizsgálati rendelet, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által készített hatásvizsgálati útmutató tartalmazza. Az e követelményeknek való egységes megfelelés érdekében hatásvizsgálati lap alkalmazását írják elő, mely a lehetséges módszerek kiválasztásához is szempontokat ad. A szabályozás tehát az egységesítés igényét tartja szem előtt, azonban bizonyos kérdések nyitottak maradtak. Itt és most sem kapunk választ a köztársasági elnök, az országgyűlési képviselő és az országgyűlési bizottság által előterjesztett törvényjavaslatok helyzetére. Ez a kérdés a gyakorlatban leginkább az országgyűlési képviselők törvényjavaslatai alapján elfogadott törvények gyakran hiányos előkészítése miatt bír jelentőséggel. A korábbi Jat. idejében is felmerült másik problémára ugyanakkor, miszerint egy javaslat az elfogadásáig változásokon eshet keresztül, amelyek az eredeti tervezethez képest egészen eltérő hatásokat indukálhatnak, már reflektál, amennyiben előírja a vizsgálat megismétlését.13 A jogalkotási gyakorlat azt mutatja, hogy az új Jat. szerinti hatásvizsgálatok közül előzetes hatásvizsgálat szinte minden esetben készül, azonban a hatásvizsgálati lap tartalma gyakran hiányos, az információk általánosak és pontatlanok, gyakran politikai üzeneteket fogalmaznak meg, a várható hatások tényleges értékelése helyett. A hatásvizsgálat formai követelményeinek ez a gyakorlat megfelel, azonban a tartalmi követelmények szempontjából aggályos. Az utólagos hatásvizsgálattal kapcsolatosan elmondható, hogy ebben az esetben sem a formai, sem pedig a tartalmi követelmények nem teljesülnek, mivel önálló, utólagos hatásvizsgálat a gyakorlatban szinte egyáltalán nem készül. Azt legfeljebb az előzetes hatásvizsgálattal együtt alkalmazza a jogalkotó, ha a hatályos szabályozás helyett új szabályok megalkotása, a hatályos szabályok módosítása vagy hatályon kívül helyezése szükséges. Említést kell tenni a tartalmi felülvizsgálat gyakorlati alkalmazásáról, mely a jogalkotás során folyamatosan érvényesül, azonban, a hivatkozottaknak megfelelően nem célja a jogszabályok különböző hatásainak tényleges értékelése, sokkal inkább a jogalkotási, főként jogszabály-szerkesztési követelmények érvényesítése. Az új Jat. szerinti általános hatásvizsgálatnak fentiek szerint – a gazdasági, egészségügyi, adminisztrációs stb. hatások mellett – lényegi részét képezi a környezeti hatások vizsgálata. Ehhez képest több tekintetben is hasonló, ám szektorspecifikus hatásvizsgálati forma a környezetvédelmi törvény által szabályozott vizsgálati elemzés, illetve a stratégiai környezeti vizsgálat, amelyekről az alábbiakban lesz szó.
91 Fodor: i. m.
13
Gyűrű Attila
Pro futuro 2012/2
3.2. A vizsgálati elemzés
92
3.2.1. Jogszabályi alapok A jogalkotási hatásvizsgálat sajátos fajtája a környezet védelmének általános szabá lyairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.) 43. §-ában szabályozott vizsgálati elemzés, amely a környezetvédelemmel összefüggő jogszabályok, valamint (a környezeti vizsgálat alá tartozók kivételével) az országos és regionális jelentőségű koncepciók környezetre gyakorolt hatásainak a vizsgálatára és értékelésére irányul. A 44. § (1) bekezdés alapján a környezetre gyakorolt hatások mellett ki kell terjednie e vizsgálatnak arra is, hogy a hazai feltételek mennyiben adottak a tervezett intézkedések bevezetéséhez (a közigazgatási szervek mennyiben felkészültek a végrehajtásra; a megvalósításhoz az állami, pénzügyi, szervezeti és eljárási feltételek rendelkezésre állnak-e), vagy hogy a javaslat mennyiben jelent eltérést a nemzetközileg általánosan elfogadott megoldásoktól. A vizsgálati kötelezettség itt is az előkészítőt terheli, mégpedig azon törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, illetőleg döntés vonatkozásában, amely a környezeti elemekre, a környezet minőségére, vagy azzal összefüggésben az emberi egészségre hatást gyakorol. A környezetvédelemmel összefüggő gazdasági szabályozóeszközök bevezetése, továbbá a jelentős módosítások esetében a vizsgálati elemzés nem maradhat el. A törvény tehát definiálja a vizsgálati elemzés fogalmát, annak hatályát, megkülönböztetve a stratégiai környezeti vizsgálattól, meghatározza a környezetvédelmi relevanciával rendelkező jogszabály főbb sajátosságait, és külön kötelezettségként mondja ki a gazdasági szabályozóeszközökhöz kapcsolódó elemzési kötelezettséget. Kiterjesztően értelmezi ugyanakkor a környezetvédelem kifejezést, és valamennyi olyan jogszabály esetén kimondja e kötelezettséget, mely környezetvédelmi érdekeket valamilyen módon érint, függetlenül attól, hogy melyik ágazatot célozza elsődlegesen szabályozni. Egyértelműen elválasztható e hatásvizsgálat az SKV-től, tekintettel annak tárgyi hatályára. Sokkal relatívabb viszont a kapcsolat az általános, új Jat. szerinti hatásvizsgálat környezeti részét illetően. Az elhatárolási kérdések ellenére is védhetőnek tűnik azonban az a vélemény, miszerint itt minőségileg többről van szó, azaz konkrétabb követelmények előírásáról minden olyan jogszabály tervezete esetén, melynek környezetvédelmi relevanciája lehet. Az új Jat. szerinti hatásvizsgálati útmutató megkísérel választ adni az elhatárolás kérdésére, mely szerint az előterjesztőnek elsőként azt kell vizsgálnia, hogy a jogszabály az SKV-rendelet hatálya alá tartozik-e, illetve azt kell eldönteni, hogy a Natura 2000 területekre jelentős hatást gyakorol-e. Ezt követően kell vizsgálni, hogy környezetvédelemmel összefüggő jogszabálynak minősül-e, és vizsgálati elemzés hatálya alá tartozik, vagy pedig nem minősül ilyen jogszabálynak, és akkor a hatásvizsgálati rendelet szabályai szerint vizsgálandók annak a környezetre és természetre gyakorolt hatásai. Véleményem szerint mindezek ellenére felmerülnek az elhatárolással kapcsolatos gyakorlati kérdések, melyek megoldása alaposabb elemzést igényel.
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
A hatásvizsgálati útmutató szerint, amennyiben külön jogszabálynak megfelelő tartalommal hatásvizsgálat készül, úgy annak eredményét a hatásvizsgálati lapon meg kell jeleníteni, a dokumentáció az előterjesztés hatásvizsgálatának a mellékletét képezi. 15 Általánosságban elmondható, hogy az OKT-hoz 27–33 előterjesztés érkezik évente, 10 ülést tart, ahol 20– 25 előterjesztést tárgyal a Tanács és 10–12 állásfoglalást készít. 16 16/1998. (V. 8.) AB-határozat, 39/1999. (XII. 21.) AB-határozat, 10/2001. (IV. 12.) AB-határozat, 7/2004. (III. 24.) AB-határozat.
Pro futuro 2012/2
3.2.2. A vizsgálati elemzés gyakorlati alkalmazása A szabályozásból kétségtelenül adódó párhuzamosságok a gyakorlatban azt jelentik, hogy a jogalkotó az említett általános hatásvizsgálati lap megfelelő részének kitöltésével általában letudja e kötelezettségét, és komplex, a Kvt. 44. § (1) bekezdésében található követelményeket is magában foglaló elemzés szinte egyáltalán nem készül, vagy hasonlóval legfeljebb a jelentősebb környezetvédelmi jogszabályoknál lehet találkozni.14 A tartalmi követelmények mellett a 44. § (2) bekezdése kimondja, hogy a vizsgálati elemzés benyújtásának feltétele a véleményezésre való megküldése az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak (OKT), amely ezt követően véleményét a döntésre jogosult szervnek maga terjeszti elő. Az OKT véleményezési jogkörének érvényesülése a vizsgálati elemzéséhez hasonlóan alakul, azaz az előterjesztők sok környezetvédelmi tárgyú jogszabályt nem küldenek meg véleményezésre.15 Külön kérdésként jelenik meg a bizottsági indítványok és az egyéni képviselői indítványok helyzete, és azoknak a vizsgálati elemzés követelményeivel való kapcsolata. Egyrészt azért, mert az említett indítványok esetében a gyakorlatban elmarad a társadalmi véleményezés és a közigazgatási egyeztetés, így ezen indítványok jellemzően akkor sem kerülnek az OKT elé, ha azok átfogó jellegükből adódóan jelentősen érintik a környezet érdekeit. Ebben a jogszabályi keretek is hibásak, mivel a Kvt. hatályos rendelkezései az OKT-t a Kormány javaslattevő, tanácsadó és véleményező szerveként határozzák meg, és eleve nem tisztázzák azt a helyzetet, ha a törvényjavaslat az említett formákban készül. Az Alkotmánybíróság több esetben is foglalkozott a jogalkotási eljárás során lefolytatandó egyeztetési, illetve véleményeztetési kötelezettség elmulasztása alkotmányosságának kérdésével.16 A 30/2000. (X. 11.) AB-határozatban környezetvédelmi tárgyú jogszabállyal kapcsolatban állapította meg formai szempontok alapján az alkotmányellenességet, a véleményeztetési kötelezettség garanciális szabályainak be nem tartása miatt. A nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló 111/1995. (IX. 21.) Korm. rendelet módosításáról szóló 99/1997. (VI. 11.) Korm. rendelet alkotmányellenességének kimondása során a testület részletesen elemezte a jogalkotási eljáráshoz kapcsolódó egyeztetési kötelezettség követelményét. Kimondta, hogy az Alkotmány 36. §-a szerint a Kormány feladatának ellátása során együttműködik az érdekelt társadalmi szervekkel, azonban az e paragrafus, valamint a Jat. által előírt általános − minden jogalkotási aktusra vonatkozó − egyeztetési kötelezettségből nem következik, hogy annak elmulasztása automatikusan a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézné elő, ellenkező esetben a jogalkotó nem tudná az Alkotmányból adódó jogalkotási feladatait ellátni, mivel beazonosíthatatlan és felleltározhatatlan lenne 14
93
Pro futuro 2012/2
Gyűrű Attila
azon érdekképviseleti szervek száma, melyeknek az egyeztetési eljárásba való bevonása szükséges lehet. Erre tekintettel alakította ki az AB a „közhatalmi jelleg” kritériumát, kimondva, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt, az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. A szóban forgó jogszabály alkotmányosságának értelmezésekor a Tanács közhatalmi jellegének vizsgálatára nem volt szükség, ugyanis a jogalkotó véleményeztetési kötelezettségét nem az Alkotmány 36. §-a vagy a Jat. rendelkezései alapozták meg, hanem a Kvt. 44. § (2) bekezdése, ami ez esetben egy speciálisabb, erősebb érvényességi követelményt jelent. E kritériumot a taláros testület azóta is több, nem környezetvédelmi tárgyú határozat során alkalmazta.17 A „közhatalmi jelleg” kritériuma mellett az AB azonban másik feltételt is megjelölt, melynek megvalósulása az eseti mérlegelés során fontos szempont az alkotmányellenesség vizsgálatában; nevezetesen, hogy a jogalkotási eljárás általános és speciális szabályainak figyelmen kívül hagyása egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is ütközzön, azaz valamely alapvető jogot sértsen, vagy annak érvényesülését közvetlenül veszélyeztesse. A 30/2000. (X. 11.) AB-határozatban kimondottak szerint „ha külön törvény − a jelen esetben a Kvt. − ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezett séget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlege léssel kell eldöntenie.” Az AB szerint tehát az OKT véleménye beszerzésének elmulasztása közjogi érvénytelenség kimondásának alapja lehet, azonban e döntés precedens jellege vitatható, tekintettel arra, hogy hasonló tárgyban további határozatot az AB nem hozott. A kérdéssel – azaz a társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek jogalkotásban való részvételével és véleményezési jogával – ugyan több alkalommal foglalkozott,18 azonban alkotmányellenességet közjogi érvénytelenségre hivatkozva csak az említett esetben mondott ki konkrétan e logika alapján, környezetvédelmi tárgyú ügyben.19 Az alkotmánybírósági döntések precedensértékének kimondásához azt kell elsősorban figyelembe venni, hogy az AB milyen gyakran hivatkozik saját döntéseire más határozataiban, azoktól kifejezetten vagy ténylegesen eltér-e. Az elmondottak alapján ez a jelen esetben nem áll fenn, többek között ezért döntött úgy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa, hogy 2009-ben a telepengedély, illetve a telep léte 10/2001. (IV. 12.) AB-határozat, 7/2004. (III. 24.) AB-határozat, 124/2008. (X. 14.) AB-határozat. 496/B/1990. AB-határozat, 30/1991. (VI. 5.) AB-határozat, 14/1992. (III. 30.) AB-határozat, 54/1996. (XI. 30.) AB-határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB-határozat, 39/1999. (XII. 21.) AB-határozat. 19 A 30/2000. (X. 11.) AB-határozatot követő joggyakorlat visszatért ahhoz az irányvonalhoz, miszerint a véleményezési jog megsértése nem feltétlenül jelenti a jogszabály alkotmányellenességét. Erre példa a 7/2004. (III. 24.) AB-határozat, a 651/B/2006. AB-határozat, valamint a 87/2008 (VI. 18.) AB-határozat.
17 18
94
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
Ennek felel meg a hatályos Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése. Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény hatálybalépésével az ombudsmani rendszer átalakult, és az Alkotmánybíróság eljárásával kapcsolatos szabályok módosultak, az indítványt az alapvető jogok biztosa – módosított tartalommal – ismételten benyújtotta. 21 Az átalakításhoz szempontokat ad Fodor: i. m.
Pro futuro 2012/2
sítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő- és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályai ról szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet alkotmányellenessége kimondása érdekében fordul az Alkotmánybírósághoz. A Biztos által hivatkozott érvelés alapja többek között az említett döntés által kialakított jogelv, azazhogy alkotmányellenes helyzetet teremt a jogalkotó azáltal, ha egy környezetvédelmi relevanciájú jogszabály kidolgozásának folyamatában elmulasztja a közhatalmi jellegű, külön jogszabályban nevesített OKT véleményét kikérni, és ez egyben egy konkrét alkotmányos alapjog, jelen ügyben például az Alkotmány 18. §-a szempontjából is sérelmes.20 Összegezve az elmondottakat, legalább két jelentős kérdést kell megfontolni a vizsgálati elemzés gyakorlati érvényesülésével kapcsolatosan: az egyik, hogy annak elmulasztása, illetve leginkább az annak részét képező véleményeztetési kötelezettségről szóló előírás sérelme milyen „szankciók” alkalmazását teszi lehetségessé. E téren tehát a különféle jogvédő szervek, így leginkább az Alkotmánybíróság és az ombudsman gyakorlata fejleszthető. A másik kérdés pedig a vonatkozó jogszabályi keretek esetleges alakításának iránya, azazhogy milyen módon lehetne rendezni a jelenleg az új Jat. által szabályozott hatásvizsgálat környezeti része és a Kvt. szerinti vizsgálati elemzés közötti párhuzamosságokat, és biztosítani azok tényleges alkalmazását. A kérdés azért is releváns, mivel az új Jat. igen részletes szabályozást kíván adni a hatásvizsgálatokat illetően. Véleményem szerint megfontolandó lett volna olyan szabályozást kialakítani, mely valamilyen formában integrálja a különálló, azonban tárgyát tekintve gyakorlatilag párhuzamos szabályozást úgy, hogy az a minőségi jogalkotás követelményeit is kielégítse, és a környezetvédelmi érdekek megfelelő érvényesítését is biztosítsa. A hatályos szabályok szerint a jogalkotónak az új Jat. szerinti előzetes hatásvizsgálatot, utólagos hatásvizsgálatot, a stratégiai környezeti vizsgálatot, valamint a vizsgálati elemzést kell alkalmaznia, azonban az utólagos hatásvizsgálat kivételével ezen hatásvizsgálatok célja és tartalma jelentős párhuzamosságokat mutat. A stratégiai környezeti vizsgálat különállása indokolható sajátos jellegével, hatályával, mivel az nemcsak jogszabályoknál, hanem különféle terveknél és programoknál is alkalmazandó, és az Európai Unió által előírt kötelezettségen alapul. Az előzetes hatásvizsgálat és a vizsgálati elemzés integrálása azonban gyakorlati szempontból is előnyös és hatékony lenne, valamint egyértelmű, világos hatásvizsgálati rendszert alapozhatna meg.21
20
95
Gyűrű Attila
Pro futuro 2012/2
3.3. A stratégiai környezeti vizsgálat 3.3.1. Jogszabályi alapok A stratégiai környezeti vizsgálatok uniós szabályait a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2001/42/EK irányelv (a továbbiakban: SKV-irányelv) tartalmazza. E jogszabályt a Kvt. 43. § (1)–(7) bekezdése, valamint az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: SKV-rendelet) ültette át a hazai jogba. Az irányelv jogalapját az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191. cikke (az EK Szerződés korábbi 174. cikke) adja, amely úgy rendelkezik, hogy az unió környezetpolitikájának hozzá kell járulnia többek közt a környezet minőségének megóvásához, védelméhez és javításához, az emberi egészség védelméhez, valamint a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosításához, továbbá az elővigyázatosság elvén kell alapulnia. A Szerződés 11. cikke (a korábbi 6. cikk) meghatározza, hogy a környezetvédelmi követelményeket – különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel – be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába. A Szerződés által előirányzott komplex, a környezetvédelmi érdekek figyelembevételén alapuló, az integráció elvét tiszteletben tartó megközelítés jegyében született tehát meg az SKV-irányelv, amelynek célja, hogy a környezet magas szintű védelmét biztosítsa, és hogy hozzájáruljon a környezeti szempontok beillesztéséhez a tervek és programok kidolgozásába és elfogadásába. Ez a fenntartható fejlődést segíti elő, annak biztosításával, hogy az irányelvnek megfelelően környezeti vizsgálatot végeznek egyes, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában. E prioritások elérése érdekében a jogalkotó az SKV-vizsgálatot az európai uniós jog alapján elvégzendő más vizsgálati rendszerekhez igazította hozzá, biztosítva ezzel az esetleges párhuzamosságok elkerülését, illetve a szabályok harmonizációját. Témánk szempontjából a legérdekesebbek az SKV-rendeletnek a hatállyal és az alapfogalmakkal kapcsolatos rendelkezései, melyeket az alábbiakban ismertetek, majd vázlatosan bemutatom a hazai alkalmazás jellemző hiányosságait. A magyar jogban az SKV hatályát a Kvt. 43. § (4) bekezdése határozza meg. Az kiterjed a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló (külön jogszabályban meghatározott22) tervekre, illetve programokra, amelyek kidolgozását jogszabály, illetve országgyűlési, kormány- vagy helyi önkormányzati határozat írja elő, és amelyeket közigazgatási szerv (ideértve a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervet is) dolgoz ki vagy fogad el, illetőleg amelyeket a Kormány terjeszt az Országgyűlés elé elfogadásra. Az egyik legérdekesebb kérdés, hogy az SKV miként viszonyul a környezeti hatásvizsgálathoz. A környezeti vizsgálati, környezeti hatásvizsgálati szakirodalom egyik előfeltevése ugyanis, hogy létezik egy döntéshozatali piramis Az SKV-rendelet szerint idetartoznak a különféle területi, településrendezési, vízgyűjtő-gazdálkodási, közúthálózat-fejlesztési tervek, illetve egyéb tervek és programok, amelyek pl. a mezőgazdaság, energetika, ipar, elektronikus hírközlés, idegenforgalom, regionális fejlesztés stb. számára készülnek, és keretet szabnak olyan tevékenységek vagy létesítmények jövőbeli hatósági engedélyezése számára, amelyek a környezeti hatásvizsgálatról szóló külön jogszabály mellékletében vannak felsorolva, vagy a külön jogszabályban meghatározott Natura 2000 területre jelentős káros hatással lehetnek.
22
96
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
JNO-457/2011. számú Állásfoglalás a településrendezési eszközök környezeti vizsgálatának érvényesítéséről. 24 A terv és program fogalompár értelmezése, illetve eleve az SKV-irányelv céljának elemzése az Európai Bíróság számára is megmagyarázandó kérdésként szerepel a C-105/09 és C110/09 sz. egyesített ügyekben, azaz az úgynevezett Terre Wallone-ügyben. Az ítélet rendelkező része szerint „A vizek mezőgazdasági eredetű nitrát szennyezéssel szembeni védelméről szóló, 1991. december 12-i 91/676/EGK tanácsi irányelv 5. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadott cselekvési program főszabály szerint az SKV irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontjában említett tervnek vagy programnak minősül, mivel ezen utóbbi irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett »tervnek« vagy »programnak« tekintendő, és mivel olyan intézkedéseket tartalmaz, amelyeknek a betartásától függ az 1997. március 3-i 97/11/EK tanácsi irányelvvel módosított, az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 1985. június 27-i 85/337/EGK tanácsi irányelv I. és II. mellékletében felsorolt projektek megvalósítására vonatkozó engedély megadása.” Az ítélet maga tehát egy igen egyszerű fogalmi elemzés alapján döntött a cselekvési program SKV-irányelv hatálya alá tartozásáról, a kérdést illetően több információt ad még a főtanácsnoki indítvány.
23
Pro futuro 2012/2
(hierarchia), amelynek a csúcsán a stratégiai elképzeléseket, koncepciókat tartalmazó szakpolitikák, közepén az ezek megvalósítását megalapozó, már konkrétabban kifejtett tervek, programok vannak, alul pedig a tényleges, fizikai megvalósítást jelentő projektek (tervezése, engedélyezése). Az egyes szintek hierarchikus kapcsolatban vannak egymással, egymásra épülnek, azaz a felsőbb szint befolyásolja az alatta lévőt.23 A tervek, programok és a projektek vonatkozásában ugyanez a kiindulópont tükröződik az SKV-rendeletben. A rendelet a hatályt, az alkalmazást illetően úgy fogalmaz, hogy – egyéb feltételek mellett – olyan tervekre és programokra állhat fenn a környezeti vizsgálati kötelezettség, amelyek az egyes projektek jövőbeli engedélyezése számára keretet szabnak. Ennek nyilvánvaló következménye, hogy a rendelet hatálya alá tartozó tervek, programok környezeti vizsgálata elvileg megelőzi a terv, program által befolyásolt projektek engedélyezési eljárásait, így a környezeti hatásvizsgálati eljárást is, amennyiben az szükséges. További tisztázandó kérdés, hogy mi tekinthető tervnek és programnak.24 A magyar jogszabályok erre külön fogalmi elhatárolást nem adnak, a Kvt. és az SKV-rendelet a tervek és programok fogalmakat a hatállyal együtt rendezi. Az SKV jogalkotással való kapcsolata a leghatározottabban a településrendezésnél mutatkozik meg. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továb biakban: Étv.) 7. § (3) bekezdése szerint településrendezési eszköz a településfejlesztési koncepció és a településszerkezeti terv, melyet a képviselő-testület határozattal állapít meg, valamint a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, melyet a képviselő-testület rendelettel állapít meg. Az önkormányzati rendelet Magyarország Alaptörvényének T) cikk (2) bekezdése alapján jogszabálynak minősül. Ez esetben tehát sajátos tartalmú jogszabályról beszélhetünk, melynek elfogadása is sajátos rendben történik. Ennek a jogalkotási eljárásnak a keretét az Étv. 9. §-a adja, melynek jelentőségével és sajátosságaival az Alkotmánybíróság is több esetben foglalkozott. Az 53/2011. (VI. 24.) számú AB-határozatában megerősítette, hogy „…a helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be az Ét. felhatalmazása alapján alkotott helyi építésügyi szabályzatok és a településrendezési tervek, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből is következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknak több követelménynek kell eleget tenniük… Mind
97
Gyűrű Attila
Pro futuro 2012/2
ezekre tekintettel az Ét. részletesen szabályozza […] a helyi építésügyi szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során érvényesítendő eljárási szabályo kat, rendezi, hogy az érintett állampolgárokat, szervezeteiket, államigazgatási szer veket, települési önkormányzatokat milyen tartalommal, milyen módon, határidőben kell tájékoztatni, véleményüket kérni, véleményeltérés esetén egyeztető tárgyalást tartani, az el nem fogadott véleményekről tájékoztatást adni” (ABH 2004, 853, 857.). Az Étv. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. Ahogy az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB-határozatában megállapította, „az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó sza bályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkor mányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket állapít meg az Étv. […], amikor a helyi építési szabályzat elfogadásához a közérdek érvényesítése ér dekében számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, és az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslat tételi, észrevételezési lehetőséget biztosít” (ABH 2003, 753, 756.). Az érdekelt államigazgatási szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális jellegű eljárási követelményeket jelent, amelyeket a jogi szabályozás nem ír elő más önkormányzati rendelet megalkotása során. E garanciális jogalkotási folyamat egészül ki többek között az SKV-rendelet által szabályozott stratégiai környezeti vizsgálattal. Ennek indoka abban keresendő, hogy a településrendezés esetén olyan folyamatról beszélünk, mely a lakosság életkörülményeit alapjaiban érinti, így a településrendezés céljait és hatásait környezeti szempontból értékelő stratégiai környezeti vizsgálat a jogalkotási hatásvizsgálat egy kiemelten fontos és jellegét tekintve speciális módszerének tekinthető.
98
3.3.2. A stratégiai környezeti vizsgálat gyakorlati alkalmazása Miként azt már említettem, a magyar jogalkotó a Kvt. módosításával és az SKVrendelet megalkotásával megfelelően eleget tett transzpozíciós kötelezettségeinek, ugyanakkor a jogszabályok gyakorlati alkalmazása kérdéses. Ez indokolható egyrészt azzal, hogy a tervek és programok kidolgozóinak, így például a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek nincsenek teljes körű ismereteik a jogszabályi követelményeket illetően, utalni kell ugyanakkor arra is, hogy a kidolgozásért felelős szervek egy része jelentős ellenállást tanúsít a stratégiai környezeti vizsgálat szükségességével kapcsolatosan.25 Az önkormányzatok elutasító magatartásának jó példáját adja a budapesti agglomeráció egyik megyei jogú városának véleménye, melyben az önkormányzat a település területét egészében érintő településszerkezeti terv módosításával kapcsolatos ombudsmani megkeresésre adta az alábbi választ: „Fentiek alapján megállapítható, hogy a hatályos településszerkezeti terv felülvizsgálatának jóváhagyandó és alátámasztó munkarészei egyértelműen igazolják, hogy a településszerkezeti tervi módosítások a város környezetminő ségére káros hatással nincsenek, illetve nem lesznek, sőt a tervi javaslatok többsége a város környezetmi nőségének javulását szolgálják. Így a 2/2005. (I. 11.) Kormány rendelet szerinti külön környezeti vizsgálat és értékelés elkészítése nem szükséges, mivel az legfeljebb a tervezési folyamatot hosszabbítaná meg,
25
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
de a tervet koncepcionálisan érintő új környezetvédelmi konfliktusokat nem tárhatna fel, illetve a terv egyes munkarészeihez megfogalmazott környezetvédelmi követelményeket, javaslatokat érdemben nem egészít hetné.” 26 E kérdéseket is érinti a JNO-457/2011. számú állásfoglalás, mely a településrendezési eszközök környezeti vizsgálatának érvényesítéséről szól.
Pro futuro 2012/2
2009-ben a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának Irodája átfogó kutatást indított, amelynek részeként elemezte az irányelvnek való megfeleléssel kapcsolatos jogalkotási követelmények teljesülését, a rendelet gyakorlati alkalmazását, az érintett jogalkalmazó és jogalkotó szervek ismereteit az új jogintézményt illetően, valamint a közigazgatási szervek kifogásait e jogszabály alkalmazására vonatkozóan. A kutatás alapját az Iroda által elkészített megkeresések képezték, melyek alapján valamennyi fővárosi kerület, a Fővárosi Önkormányzat és Nyíregyháza, Debrecen, Szeged, Pécs, valamint Sopron megyei jogú városok közgyűlése fejtette ki véleményét a kérdéssel kapcsolatosan. A válaszok összegzése alapján kirajzolódó konfliktusos területek közé tartozik a rendelet hatályának kérdése (mely tervek és programok esetén kötelező SKV készítése?), az SKV készítésével kapcsolatos eljárás viszonya a településrendezési eljárásokhoz, valamint az SKV elmulasztásának szankcionálhatósága.26 A válaszok ismeretében elmondható, hogy a fővárosi kerületek álláspontja szerint a kerületre vonatkozó településrendezési eszközök készítésénél nem szükséges az SKV, azt a Fővárosi Önkormányzat keretszabályozásánál, településszerkezeti tervénél látják szükségesnek. Hivatkoznak arra, hogy az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 3. § (3) bekezdése alapján környezetvédelmi munkarész készül, melyet a környezetért felelős szervek véleményeznek. Ezért úgy vélik, hogy a környezetvédelmi hatóság feladata, hogy jelezze az önkormányzatnak, amennyiben szükségesnek tartja az SKV elvégzését. Az önkormányzatok egy része – azokban az esetekben, amikor eseti mérlegelés alapján dönthető el, hogy van-e olyan jelentős hatás, ami miatt szükséges a környezeti vizsgálat – konkrét kérdéssel fordul a rendeletben meghatározott szervekhez, a beérkezett vélemények alapján pedig döntést hoz a vizsgálat elkészítéséről vagy mellőzéséről. Az önkormányzatok egyöntetűen úgy gondolják, hogy a környezetvédelmi szervek feladata, hogy a környezetvédelmi szempontok hatékony érvényre juttatása érdekében jelezzék, hogy milyen vizsgálatok elvégzését tartják szükségesnek. Az eljárási kérdések lényegi pontját az egyes eljárási fokozatok egymáshoz való igazítása jelenti. A településrendezési eszköz elfogadásának folyamata öt részből áll. Ezek az előkészítés és előzetes véleményezés, a dokumentumkidolgozás, a közbenső véleményezés, a záró véleményezés, valamint az önkormányzati elfogadás. Ehhez többé-kevésbé igazodik az SKV-készítés folyamata, mely az előkészítés (a környezeti vizsgálat szükségességének megállapítása), kidolgozás (tematika, környezeti értékelés készítése és az országhatáron átterjedő hatások vizsgálata), véleményezés, valamint a döntéshozatal és tájékoztatás lépéseiből áll. Az SKV-rendelet által előírt stratégiaivizsgálat-készítési kötelezettség és az említett településrendezési véleményeztetési eljárás egymáshoz való viszonya nincs
99
Pro futuro 2012/2
Gyűrű Attila
100
tökéletesen rendezve, amennyiben az egyes fázisokhoz kapcsolódó határidőkre a jogszabályok több ponton inkonzisztens, egymáshoz nem illeszkedő rendelkezéseket írnak elő. Aggályokat vet fel az is, hogy azok az SKV-eljárási lépések, melyeknek nem található megfelelő párja a településrendezési eljárás lépései között, sok esetben kimaradnak. Az SKV-rendelet által szabályozott eljárás kell, hogy környezetvédelmi szempontból a településrendezési eljárások alapját szolgáltassa, hogy annak stratégiai szemléletmódja valóban érvényesülhessen. Problémaként jelentkezik az a gyakorlat is, hogyha a környezetvédelmi szerv „hiánypótlást” ír elő, és egyúttal nem ad véleményt, akkor a véleménye nélkül fogadják el a településrendezési eszközt, az ily módon elfogadott településrendezési eszközben pedig nem érvényesülnek a környezetvédelmi szervek által képviselt környezetvédelmi szempontok. Ez a későbbiekben, a településrendezési terv alapján lefolytatni kívánt beruházások engedélyezési eljárásai során azzal a következménnyel járhat, hogy ebben a fázisban tagadja meg hozzájárulását a környezetvédelmi hatóság, ezzel akár a beruházás megvalósulását is kizárva. Ez alapján nyilvánvaló, hogy az előírt környezeti vizsgálat lefolytatása a beruházás teljes spektrumát figyelembe véve a beruházónak ugyanúgy érdeke, hiszen ezáltal a stratégiai tervezés részeként lehet tisztázni az esetleges, a településrendezés szintjén feltárható és értékelhető környezeti konfliktusokat, illetve azok megoldási lehetőségeit, és így nem a konkrét engedélyezési eljárásban kell megoldani azon vitás kérdéseket, melyek a megelőzés követelményét érvényesítve már a tervezési eljárásban rendezhetők lennének. A tapasztalatok szerint a települési önkormányzatok és a tervezők nem tartják jelentősnek a környezeti vizsgálatot, azt leginkább az eljárást hátráltató, költségnövelő tényezőként értékelik, sőt a tervezők a rendezési tervek kidolgozásának metódusába sem igazán építették be. Ebből következik az előzőekben bemutatott esetkör is, amikor csak utólag, mintegy „hiánypótlásként” nyújtják be a vizsgálati anyagot, ekkor viszont jelentős mértékben tapasztalható párhuzamosság a környezeti vizsgálat és az egyéb alátámasztó munkarészek anyagai között. A tervezők visszajelzése szerint nehézséget jelent, hogy a tervezett fejlesztési szándékok mögött a rendezési tervek készítésekor még nem áll rendelkezésre elegendő konkrétum ahhoz, hogy komplex vizsgálatokat végezzenek. Egy-egy terület, pl. tervezett ipari vagy gazdasági célú hasznosítása esetén, az előzetes vizsgálat során is sokszor nehézséget jelent a várható hatások becslése, vizsgálata, a hatásterület meghatározása. Az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy a települési önkormányzatok hivatalainak dolgozói nem ismerik megfelelően a rendelet tartalmát, és ezért sem a nyilvánosság és az államigazgatási szervek bevonásával, sem a meghatározott önkormányzati döntésekkel kapcsolatban a jogszabályi előírások nem érvényesülnek megfelelően. Többnyire arról sem érkezik visszajelzés a környezetvédelmi szervhez, hogy az adott települési önkormányzat nem tartja szükségesnek a környezeti vizsgálat lefolytatását. Sajnos „csupán” a tervező, kidolgozó szemléletén, környezettudatosságán múlik, hogy a környezeti vizsgálat milyen részletességgel, tartalommal készül. Említést kell tenni az SKV készítésével kapcsolatos kötelezettségek elmulasztásának szankcionálhatóságáról is. Alapvetően meghatározza a helyzetet, hogy a kör-
A jogszabályok és a stratégiai tervek környezeti hatásvizsgálatának gyakorlata
Előremutató viszont, hogy a Kúria több környezetvédelmi tárgyú ügyben hozott döntést, az egyik ügyben pedig konkrétan foglalkozott a Natura 2000 területekkel kapcsolatos előzetes hatásbecslési eljárással, valamint a stratégiai környezeti vizsgálat lefolytatásával. Köf.5.023/2012/9. számú határozat.
Pro futuro 2012/2
nyezetvédelmi hatóság ebben az eljárásban mindössze véleményezőként vesz részt, tehát nem kötelezheti az önkormányzatot megfelelő környezeti vizsgálat elkészítésére. A környezetvédelmi szerv eljárásbeli szerepét szükséges lenne erősíteni, vagyis meg kell vizsgálni annak lehetőségét, hogy miként lehet a stratégiai környezeti vizsgálat jogszabályoknak megfelelő tartalommal történő lefolytatását hatékonyabban elősegíteni. Ami az alkalmazható szankciókat illeti, utalni kell arra, hogy 2012. január 1-jétől több szempontból változott a jogi környezet. 2012. január 1-jét megelőzően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján az Alkotmánybíróság általi felülvizsgálat lehetősége volt biztosítva alkotmányellenes helyi jogalkotás esetén. Ebbe a kategóriá ba sorolhatók a helyi építési szabályzatok és az ahhoz kapcsolódó, már hivatkozott AB-gyakorlat, mely különös figyelmet fordít az Étv. 9. §-a szerinti eljárási követelmények betartására. Az SKV elmaradásával, mint akár formai, akár tartalmi követelménnyel, az Alkotmánybíróság érdemben egy döntésében sem foglalkozott. Mindebből adódóan az SKV lefolytatása leginkább a helyi önkormányzatok jogkövető magatartására volt bízva, amit a közigazgatási hivatalok, majd pedig a kormányhivatalok ellenőriztek. 2012. január 1-jén hatályba lépett az Alaptörvény, melynek 25. cikk (2) bekezdés c) pontja kimondja, hogy a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja szerint a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 37. § (1) bekezdése szerint az AB az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása. Tekintettel arra, hogy a településrendezési eljárások jogellenessége jellemzően törvénysértésben nyilvánul meg, a bíróság, konkrétan a Kúria feladata lesz ezen szabályok alkalmazása. E megoldás, melynek értelmében a kormányhivatal bírósági eljárást kezdeményezhet, új lehetőségeket teremt a joggyakorlat fejlesztésére, így például annak kimondására, hogy az SKV-rendelet szabályait, az Étv. mellett valóban figyelembe kell venni, a településrendezési eljárások kötelező és garanciális elemeként. Az új szabályok gyakorlati hatásának értékeléséhez szükségesek a Kúria ilyen tárgyban hozott határozatai, ezek száma azonban jelenleg csekély.27
27
101
Gyűrű Attila
Pro futuro 2012/2
4. Zárógondolatok
102
A magyar jogalkotás hatásvizsgálati eszköztára sok ponton fejlődött az elmúlt évek jogalkotási gyakorlatához képest, azonban a minőségi jogalkotás céljának eléréséhez sokat kell még tenni. Az új Jat. hatálybalépésével lehetőség nyílik a korábbinál sokkal modernebb és hatékonyabb, a XXI. század követelményeinek jobban megfelelő hatásvizsgálati rendszer kialakítására. Az új Jat. által meghatározott kereteket a hatásvizsgálati rendelet, valamint a hatásvizsgálati útmutató tölti meg tartalommal, mely a korábbinál jóval részletesebb szabályokat ad a jogalkotó számára. Jelentős az előrelépés a környezeti hatásvizsgálatokkal kapcsolatban is, mint pl. a fenntartható fejlődés követelményének bevezetése a hatásvizsgálati rendszerbe. Nem szabad azonban szem elől téveszteni, hogy jelenleg még inkább csak a fogalom bevezetéséről beszélhetünk, mivel a fenntarthatósági szempontok a hatályos szabályozásban megfeleltethetők a környezet- és természetvédelmi szempontoknak, tehát a fenntarthatóság gazdasági, társadalmi és környezeti szempontjait a jogalkotó nem integrálta, így a rendszer nem jelenít meg átfogó érték- és követelményrendszert. Az előrelépés intézményi szempontból is jelentős, amennyiben az újonnan kialakított Nemzeti Környezetügyi Intézet (a továbbiakban: NeKI) mint a vidékfejlesztési miniszter irányítása alá tartozó hivatal, fontos feladatokat kapott a környezeti hatásvizsgálatok lefolytatásában. A környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 33/A. § (2) bekezdés 12. pontja szerint a NeKI közreműködik a jogszabályokhoz kapcsolódó előzetes és utólagos hatásvizsgálatok, valamint háttéranyagok elkészítésében. A NeKI küldetése tehát, hogy a kormányzati szereplőkkel és a civil szereplőkkel együttműködve alapozza meg a hatékony jogalkotást. A hatásvizsgálati rendszer átalakítása új lehetőségeket hozott létre, ezek kihasználása a jogalkotó szerepfelfogásától függ, azonban a kiindulási alap sok tekintetben előremutató. Ehhez társulhat az Európai Unió nyugati tagállamainak, illetve az attól bizonyos fokig eltérő értékrendet valló, azonban sok szempontból értékes amerikai gyakorlatnak a megismerése és megértése, ami szükséges ahhoz, hogy a megfelelő mintát kiválasztva, azt a nemzeti sajátosságokhoz igazítva alakíthassuk ki, és fejleszthessük saját jogalkotási rendünket. Abstract The study deals with the system of the impact assessment of environmental legislation in Hungary. The system can be divided into three parts, these are the environmental aspects of general impact assessment, the environmental impact assessment of legislation and the strategic environmental assessment. The aim of the study is to evaluate these tools and to draw up the possible ways of legal interpretation and development. The study offers an evaluation of the theoretical basis with consideration to a practice-oriented approach.
Pfeffer Zsolt*
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségek – hirdetmény-ellenőrzés – dokumentáció ellenértéke – ajánlati biztosíték – közbeszerzési jogorvoslat – költségek viselése – igazgatási szolgáltatási díj – eljárási költségek – ügyvédi munkadíj – bírság
* Dr. Pfeffer Zsolt gyakornok, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Pénzügyi Jogi Tanszék,
[email protected].
Pro futuro 2012/2
A közbeszerzési jog – a pénzügyi jog más területeihez hasonlóan – alapvető változásokon ment át a 2011–2012-es években. Az új jogintézmények, szabályozási technikák mellett azonban a jogalkotó olyan részletszabályokat is megállapított, amelyek az egy-egy közbeszerzési eljáráshoz kapcsolódó költségtényezőket is érintették. Jelen tanulmány arra tesz kísérletet, hogy áttekintse azokat a főbb jogszabályi rendelkezéseket, jogintézményeket, amelyek befolyásolják, illetve meghatározzák, hogy mennyibe is kerül egy közbeszerzési eljárás az ajánlatkérőként meghatározott szervezetek részére, azaz milyen kiadásokat kell teljesíteni jogszabály alapján ahhoz, hogy egy, a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) hatálya alá tartozó közbeszerzés realizálható legyen. Emellett azt is érdemes megvizsgálni, hogy milyen költségvonzatok vannak jelen a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó jogorvoslati eljárásoknál, továbbá ezeknek milyen befolyásoló szerepük van (lehet) a jogalanyok magatartásaira. Az első és legfontosabb kérdés, hogy egy-egy közbeszerzési eljáráshoz pontosan milyen költségelemek kapcsolódhatnak, és ezek mennyire számszerűsíthetőek. A költségtényezők négy nagy csoportba sorolhatók az ajánlatkérők szempontjából: 1. A jogszabály által tételesen rögzített költség. Vannak olyan tényezők, amelyek a vonatkozó jogszabályi rendelkezések alapján egyértelműen azonosíthatóak és összegszerűen meghatározhatóak. Elsősorban a hirdetmény-ellenőrzésért fizetendő díjak említhetőek ebben a körben. 2. A közbeszerzési kötelezettségből fakadó költségek. A közbeszerzési eljárások lebonyolítása speciális szakértelmet igényel. Az ajánlatkérő feladata a Kbt. 22. § (1) bekezdése alapján, hogy az előkészítéstől a bírálat lezárásáig biztosítsa többek között a közbeszerzési szaktudással (is) rendelkező szakértő közreműködését. Ebből adódóan az ajánlatkérő saját szervezetén belül foglalkoztat megfelelő szakembert, vagy eseti jelleggel külső szakértőt von be a közbeszerzési eljárás megvalósítása érdekében. Értelemszerűen a munkabér (illetmény), illetőleg a szakértői díj szintén költségelemként jelenik meg.
103
Pro futuro 2012/2
Pfeffer Zsolt
3. Változó mértékű és eshetőlegesen felmerülő költségek. A jogorvoslati eljárások megtérítendő díjai, így az igazgatási szolgáltatási díj meghatározott része, illetőleg az eljárási költségek megtérítése sorolható ide, de ebben a körben említhető a közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő által készített dokumentáció ellenértéke is. 4. A közvetetten jelentkező költségek. Vannak olyan tényezők is, amelyek nehezen számszerűsíthetőek, illetőleg nehezen kapcsolhatóak egy-egy konkrét közbeszerzési eljáráshoz. Elsősorban a jogszabályi környezet állapotából eredő többletkötelezettségek és kockázatok sorolhatóak ebbe a kategóriába. A Közbeszerzések Tanácsa a következőket rögzítette a 2010. évre vonatkozó beszámolójában.1 „A sorozatos (nem ritkán évenkénti 7–10 alkalommal történő) törvénymódosítások rendkívüli társadalmi költségeket okoznak, melyben a tetemes ráfordítások mellett (ld. a 200 oldalas törvény havonkénti kinyomtatása, a belső szabályzatok, illetve az eljárásokban használt do kumentáció és iratminták folyamatos aktualizálása, a jogszabályváltozások követése, azok megtanulása, képzéseken részvétel, az informatikai rendszerek átprogramozá sa, külső szakértők igénybe vételének kényszere, stb.) az is költségként jelentkezik, ha a jogszabályi dzsungelben kiigazodni képtelen jogalkalmazók hibáznak. A hibás döntéseknek a jogorvoslattól kezdve az eredménytelen eljárásokon vagy a nem jó szerződéseken át számos olyan költségvonzata van, amit végső soron az adófizetők kénytelenek állni.” Ezzel kapcsolatban mindenképpen érdemes megemlíteni Francis Fukuyama álláspontját, aki szerint a perköltségek, ügyvédi és egyéb szakértői díjak egyfajta adóként határozhatók meg.2 Fukuyama szerint ezek azért tekintendők adóknak, mert ha a felek vitáikat nem a kölcsönös bizalmon alapulva, hanem az állami apparátus igénybevételével rendezik, akkor ez felesleges és indokolatlan költséget eredményez. Ezen álláspontot alapul véve megfogalmazható, hogy a jogalkotó maga is generálja az ilyen indokolatlan költségeket, amelyek egyrészt például a jogi és egyéb szakértők jogorvoslati eljárás alapján megtérítendő munkadíjaiból, másrészt pedig a Közbeszerzések Tanácsa által említett „nyomon követési” kiadásokból tevődnek össze. Mindenképpen érdemes tehát felülvizsgálni a jogalkotási (jogszabály-módosítási) koncepciót (és elkerülni a korábbi „megoldásokat”), hiszen az átgondolt, tervszerű és következetes jogalkotási tevékenység eredményeként ezek az „adók” (költségek) mérsékelhetőek. A közbeszerzésekhez tehát számos költségelem kapcsolódik, illetőleg kapcsolódhat. A következőkben az egyes, adott esetben gyakorlati problémákat is felvető jogintézményeket, kötelezettségeket tekintem át.
104
A Közbeszerzések Tanácsa 2010. január 1.–december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, továbbá a jogorvoslati ügyek tapasztalatairól (Beszámoló az Országgyűlés részére, J/3451, a továbbiakban: Beszámoló, 2010) www.mkogy.hu 2 Fukuyama, Francis: Bizalom. Budapest, Európa Könyvkiadó, 2007, 25. 1
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
1. A hirdetmény-ellenőrzés
Beszámoló, 2010. A közbeszerzési és tervpályázati hirdetmények megküldésének és közzétételének részletes szabályairól, a hirdetmények ellenőrzésének rendjéről és díjáról, valamint a Közbeszerzési Értesítőben történő közzététel rendjéről és díjáról szóló 34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet. 5 Ezek az értékek változhattak az általános forgalmi adó (áfa) mértékének függvényében. Tekintettel arra, hogy a szerkesztési díj jogi státusza megváltozott (kikerült az áfakötelezettség alól), ezért a 34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet alapján megindított közbeszerzési eljárásoknál ezek az értékek irányadók.
3
4
Pro futuro 2012/2
A hirdetmény-ellenőrzés azt jelenti, hogy a Közbeszerzési Hatóság – pontosabban a hirdetmény-ellenőrzésért felelős szervezeti egység – megvizsgálja a hirdetményt abból a szempontból, hogy az megfelel-e a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályoknak. E tevékenység keretében a kijelölt jogi lektor összeveti a hirdetmény tartalmát a jogszabályokkal, és amennyiben úgy ítéli meg, hogy abban jogszabályellenes tartalom vagy valamilyen egyéb hiány mutatható ki, akkor írásban hiánypótlásra szólítja fel az ajánlatkérőt. A hiánypótlási felhívásban meghatározza azokat a pontokat, amelyek vonatkozásában a hirdetmény ellenőrzésre, illetőleg javításra szorul. A kötelező hirdetmény-ellenőrzés megszüntetésének évében, 2010-ben közel 39 000 hirdetmény került iktatásra és feldolgozásra; kétharmadukhoz kapcsolódóan hiánypótlási felhívás kibocsátására került sor.3 A hirdetmény-ellenőrzés feladata, funkciója az, hogy mérsékelje a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályokat sértő hirdetmények megjelenésének esélyét. Ennek azért van különös jelentősége, mert az eljárást megindító hirdetmények is jogorvoslati eljárás tárgyát képezhetik. Ha pl. az ajánlattevők nem tudnak megfelelő ajánlatot tenni, mert a felhívás tartalma jogellenes, homályos, ellentmondásos, hiányos, nem egyértelmű vagy jogellenesen korlátozza a versenyt indokolatlan alkalmassági követelményekkel (pl. túl magas éves árbevételt vagy éves statisztikai létszámot követel meg), és a potenciális ajánlattevők közül egy vagy több jogorvoslati kérelmet terjeszt elő, akkor az ennek nyomán indult jogorvoslati eljárás akár a felhívás Közbeszerzési Döntőbizottság általi megsemmisítéséhez is vezethet. Azonban fontos azt is hangsúlyozni, hogy a megfelelő ajánlattételt (részvételt) nem érintő egyéb hiányosságok is felmerülhetnek egy-egy hirdetményhez kapcsolódóan. A hirdetmény-ellenőrzés annyiban előnyös lehet, hogy javítja a megjelenő hirdetmények minőségét, továbbá felhívja az ajánlatkérők figyelmét a helyes módszerekre, gyakorlatokra, amelyeket más hirdetmények elkészítésénél is alapul vehetnek. A hirdetmény-ellenőrzési tevékenység azonban nem ingyenes, ahhoz díjfizetési kötelezettség kapcsolódik. A díj mértékének meghatározására a magyar közbeszerzési jogban eddig kétfajta koncepciót alkalmazott a jogalkotó: (a) terjedelemhez kapcsolódó díjszámítás; (b) tételes díjszabás. A 2003. évi CXXIX. törvényhez (a továbbiakban: régi Kbt.) kapcsolódó szabályozás4 a feladott hirdetmény terjedelméhez igazodó megoldást alkalmazott, kéziratoldalanként tízezer forint volt egy egyszerű eljárásrendben megjelenő hirdetmény szerkesztési díja, közösségi eljárásrendben pedig fő szabály szerint ötezer forint.5 A hatályos
105
Pfeffer Zsolt
szabályozás6 a terjedelemtől függetlenül, a hirdetmény típusához igazodva állapít meg tételes díjakat. A következőkben érdemes felvázolni – összehasonlító jelleggel –, hogy a hirdetmény ellenőrzése egy mentességre (kedvezményre) nem jogosult ajánlatkérő számára mekkora anyagi teherrel jár. Az összehasonlíthatóság kedvéért egy olyan közbeszerzési eljárásról lesz szó, amelyben sor kerül egyszer a felhívás módosítására és a szerződés módosítására, valamint a szerződés egy évnél hosszabb időtartamra szól, továbbá feltételezzük a 2010. szeptember 15-e előtt megkezdett közbeszerzési eljárásokra irányadó kötelező hirdetmény-ellenőrzést:
Hirdetmény típusa Eljárást megindító felhívás Felhívás módosítása Tájékoztató az eljárás eredményéről Tájékoztató a szerződés módosításáról Tájékoztató a szerződés részteljesítéséről9 Tájékoztató a szerződés teljesítéséről10 Összesen:
A régi Kbt.-hez kapcsolódó díjak (Ft)7 Közösségi Egyszerű eljárásrendben eljárásrendben 110 000 220 000 35 000 70 000 30 000 + 130 0008
515 000
130 000
A Kbt.-hez kapcsolódó díjak (Ft) 150 000 50 000 80 000
70 000
50 000
70 000
–
70 000
– 630 000
330 000
Pro futuro 2012/2
A felvázolt adatokból látható, hogy egy közbeszerzési eljáráshoz jelentős díjtételek kapcsolódhatnak. Ha a régi szabályozás alapján például sor került többszöri felhívásvagy szerződésmódosításra, vagy éppen a Közbeszerzési Döntőbizottság megsemmisítette az eljárást lezáró döntést – amelynek eredményeképpen új, az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót kellett közzétenni –, akkor újabb több százezer forintos többletköltséggel kellett számolni. A régi rendszerhez kapcsolódóan mindenképpen
106
A közbeszerzési és tervpályázati hirdetmények feladásának, ellenőrzésének és közzétételének szabályairól, a hirdetmények mintáiról és egyes tartalmi elemeiről, valamint az éves statisztikai összegzésről szóló 92/2011. (XII. 30.) NFM-rendelet. A korábbi jogszabály, a 34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet eltérő módon állapította meg a terjedelemhez igazodó díj mértékét a közösségi és az egyszerű eljárásrendben. Közösségi rendben 4000 Ft+áfa volt egy kéziratoldalhoz kapcsolódó ellenőrzési díj általános mértéke, az eljárás eredményéről (szerződés odaítéléséről szóló) hirdetmény esetében ez 2000 Ft+áfa volt. Egyszerű eljárásrendben egységesen 8000 Ft+áfa volt a szerkesztési díj kéziratoldalanként. 7 Átlagos hirdetményterjedelmekkel számolva és kötelező hirdetmény-ellenőrzést feltételezve. 8 A régi Kbt. 98. § (2) és (3) bekezdése alapján – a 2010. évi LXXXVIII. törvény hatálybalépéséig – ún. kettős hirdetményfeladási kötelezettség állt fenn, ami azt jelentette, hogy fel kellett adni egy tájékoztatót az eredményhirdetéstől számított 5 munkanapon belül (ez csak a Közbeszerzési Értesítőben jelent meg), valamint egy hirdetményt a szerződés odaítéléséről (ez megjelent az Európai Unió Hivatalos Lapjában, valamint a Közbeszerzési Értesítőben, tájékoztató jelleggel). 9 A régi Kbt. ismerte [307. § (1) bekezdés], a (hatályos) Kbt. nem ismeri (hirdetményi formában). 10 A régi Kbt. ismerte [307. § (1) bekezdés], a (hatályos) Kbt. nem ismeri (hirdetményi formában). 6
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
„Az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót [(1) bekezdés e) pont] az ajánlatkérő legkésőbb a szerződéskötést, vagy ennek hiányában az eljárás eredménytelenné nyilvánításáról vagy a szerződés megkötésének megtagadásáról [124. § (9) bekezdés] szóló ajánlatkérői döntést követő tíz munkanapon belül kell megküldeni” [Kbt. 30. § (2)]. 12 Régi Kbt. 44. §-át, 246. § (5). 13 Régi Kbt. 184. § (4).
Pro futuro 2012/2
megemlítendő, hogy a közösségi eljárásrendtől elkülönültek a magyar jogban létező speciális hirdetmények (szerződés módosításáról, illetve teljesítéséről szóló tájékoztatók), amelyek kizárólag a Közbeszerzési Értesítőben jelentek meg (ezek vonatkozásában ugyanis az általános, magasabb díjtételek voltak alkalmazandók). Az új szabályozás általános jellemzője, hogy a jogalkotó a korábbi átlagos díjakhoz képest alacsonyabb díjtételeket állapított meg, valamint nem jelentkezik költségtényezőként a szerződés teljesítéséről, illetőleg részteljesítéséről szóló tájékoztató hirdetmény díja. Életszerűbb az a szabály, amely szerint az eredményről szóló tájékoztatót – eredményes eljárás esetén – nem az eredmény közlését követően kell feladni, hanem a szerződéskötést követően. Így elkerülhető a többes hirdetményfeladás teljesítése azokban az esetekben, amelyekben a KDB megalapozott jogorvoslati kérelem alapján megsemmisíti az eljárást lezáró döntést, és az ajánlatkérő ebből adódóan új döntést hoz.11 A régi Kbt. – 2010. szeptember 15. napját követően – fő szabályként az ajánlatkérő belátására bízta az egyszerű eljárásrendhez kapcsolódóan, hogy kíván-e élni a hirdetmény-ellenőrzés lehetőségével vagy sem. Ha élt, akkor a szerkesztési díjat meg kellett fizetnie. A közösségi rezsimnél a hirdetmény ellenőrzése akkor nem volt kötelező, ha a hirdetményt közzététel céljából hivatalos közbeszerzési tanácsadó küldte meg.12 A közszolgáltató ajánlatkérőknél a hirdetmény-ellenőrzés kötelező jellege nem állt fenn.13 A hatályos szabályozás ilyen különbségtételt nem fogalmaz meg, a hirdetmény ellenőrzése – és a díj megfizetése – eljárásrendtől, az ajánlatkérői státusztól és a rendelkezésre álló közbeszerzési szakértelem minőségétől (fokától) függetlenül kötelező. Alapvető kérdésként merülhet fel, hogy szükséges-e, indokolt-e a hirdetményellenőrzés teljes körű kötelezővé tétele. E kérdésre nemleges válasz adható, ugyanis alapvetően az ajánlatkérőkre kellene bízni azt, hogy kívánnak-e élni ezzel a lehetőséggel vagy sem. Ha egyszer rendelkezésre áll a megfelelő szakértelem, amely külön költségként jelentkezik az ajánlatkérők esetében, indokolatlannak és szükségtelennek tekinthető a további kötelező – és jelentős kiadási tételt jelentő – kontroll közbeiktatása. Alapvetően tehát a 2010. évi LXXXVIII. törvény által bevezetett megoldás lenne a megfelelő (azzal lehet egyetérteni), hiszen az azt a szemléletmódot tükrözte, hogy a jogalkotó bízik az ajánlatkérők döntési képességében: az ajánlatkérők ismerik saját erőforrásaikat, lehetőségei ket a szakértők tekintetében, és önállóan meg tudják ítélni azt a kérdést, hogy szükségük van-e a további kontrollra vagy nincs. Ha úgy döntenek, hogy nem veszik igénybe ezt a szolgáltatást, akkor természetesen felvállalják a hirdetmény közzétételéhez kapcsolódó magasabb fokú kockázatot. A jogalkotó egyébként a hirdetmény-ellenőrzés kötelező jellegének feloldását korábban a következőkkel indokolta: „a hirdetmények jelenlegi ellenőrzése költséges, 11
107
Pfeffer Zsolt
továbbá késlelteti a közbeszerzési eljárások megkezdését. A kötelező hirdetményellenőrzés a közbeszerzési kötelezettség bevezetésekor hasznos volt, mert az aján latkérők nem rendelkeztek gyakorlattal a hirdetmények készítése terén. De mostan ra számos ajánlatkérő és tanácsadó megfelelő szakértelemmel rendelkezik.”14 A hirdetmény-ellenőrzés kötelezővé tétele tehát nem tekinthető túlságosan előremutató lépésnek, az új jogszabályi környezethez kapcsolódóan idővel kialakuló, megfelelő alapot jelentő joggyakorlat rendelkezésre állása esetén mindenképpen célszerűnek mutatkozik a rendszer felülvizsgálata és a kötelező jelleg oldása, különös tekintettel arra, hogy a hirdetmény-ellenőrzés a közbeszerzési eljárás megindításához kapcsolódó kockázatok csak egy részének a kiküszöbölésére alkalmas, hiszen a dokumentációt, illetőleg a közbeszerzés tárgya szerinti tartalmat a Közbeszerzési Hatóság részéről nem vizsgálják.15
Pro futuro 2012/2
2. A dokumentáció ellenértéke – a költségáthárítás határai A hirdetmény közzétételével induló közbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérők rendszerint dokumentációt készítenek (a dokumentációkészítés a Kbt.-ben meghatározott esetekben kötelező is), a dokumentáció megvásárlása vagy átvétele feltétele szokott lenni annak, hogy a gazdasági szereplő a közbeszerzési eljárásban részt vegyen. Az alapvető kérdés az, hogy az ajánlatkérők – élve a Kbt.-ben biztosított jogukkal – mekkora összegben határozhatják meg a dokumentáció ellenértékét? E kérdés úgy is megfogalmazható, hogy a dokumentáció előállításához kapcsolódó költségek miképpen háríthatók át a gazdasági szereplőkre. Kiindulópontként a Kbt. azon rendelkezése említendő meg, amely szerint „a doku mentáció ellenértékét az annak előállításával és az ajánlattevők részére történő ren delkezésre bocsátásával kapcsolatban a közbeszerzési eljárásra tekintettel felmerült költséget alapul véve kell megállapítani”.16 A KDB számos esetben vizsgálta az eljárást megindító felhívásokhoz kapcsolódóan, hogy az ajánlatkérő a Kbt. által kijelölt határokon belül határozta-e meg az ellenértéket. Kiinduló tétel, hogy „a Döntőbizottság álláspontja szerint a dokumentációért kért ellenszolgáltatást úgy kell meghatározni, hogy az előállítás költségeit háríthatja át az ajánlattevőkre, figyelemmel arra is – a piaci ismeretei alapján – valószínűsíthetőleg hányan váltják ki a dokumentációt. A dokumentáció költségeinek áthárítása az aján lattevőkre nem azt jelenti, hogy ajánlatkérő a dokumentáció előállítása költségének megfelelő összegben határozhatja meg a dokumentáció árát.”17 Ha egy jogorvoslati eljárásban a kérelmező vitatja az ellenérték meghatározásának jogosságát – azaz álláspontja szerint az ellenérték túl magas –, abban az esetben az ajánlatkérőnek 2010. évi LXXXVIII. törvény javaslatához fűzött általános indokolás, IV. 3. A közbeszerzések más szervezetek általi ellenőrzéséről l. még a 4/2011. (I. 28.) Korm. rendeletet. 16 Kbt. 52. § (1). 17 A Közbeszerzési Döntőbizottság D.90/20/2007. számú határozata (közzétéve a Közbeszerzési Értesítőben KÉ-6809/2007. szám alatt). A dokumentáció ellenértékének meghatározásához kapcsolódóan lásd még pl. a D.37/16/2011. (2011. február 24.), a D.694/20/2010 (2010. október 21.), továbbá a D.326/22/2010. és a D.327/25/2010. számú döntőbizottsági határozatokat.
14 15
108
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
Érdemes néhány példán keresztül is megvizsgálni, hogy a felhívásokhoz kapcsolódó, további részletes információkat tartalmazó iratokkal kapcsolatban milyen előírásokat fogalmaznak meg más európai jogrendszerek.
A Közbeszerzések Tanácsa elnökének módosított tájékoztatója a közbeszerzési dokumentáció térítésmentes rendelkezésre bocsátásáról és a dokumentációba történő előzetes betekintés biztosításáról (KÉ 2011. évi 7. szám, 2011. január 17.).
Pro futuro 2012/2
tételesen le kell vezetnie azokat a költségelemeket, amelyeket figyelembe vett az ellenérték meghatározásakor. Ha az ajánlatkérő által előadott adatok nem támasztják alá a megállapított értéket, vagy nem reális elemekkel számolt, akkor az ár jogsértő jellege megállapítható. A dokumentáció ellenértéke függ a közbeszerzési eljárás tárgyától, jellegétől, nagyságrendjétől. Egy egyszerű szolgáltatásmegrendelésnél kisebb díjtételek indokolhatóak, egy több milliárd forintra becsült értékű építési beruházásnál a szükségszerű további tartalmi elemekre tekintettel (pl. tervrajzok, műszaki leírások, árazatlan költségvetések) nagyobb összeg megállapítása is jogszerű lehet. A dokumentációk ellenértéke a néhány tízezer forinttól a több százezer forintig is terjedhet. Az ajánlatkérő egyébként dönthet úgy is, hogy a dokumentációért nem kér ellenértéket, azt elektronikus formában elérhetővé (hozzáférhetővé) teszi. A Közbeszerzési Hatóság tájékoztatót18 bocsátott ki abból a célból, hogy az ajánlatkérők figyelmét felhívja néhány, a dokumentációhoz kapcsolódó kérdésre, „a köz beszerzési eljárásokban a verseny minél szélesebb körű érvényesülése és az aján lattevők közbeszerzési eljárásokkal összefüggő indokolatlan költségeinek elkerülése, valamint a kis- és középvállalkozások közbeszerzési eljárásokban való részvételének elősegítése érdekében.” A tájékoztatóból a következő releváns elemek emelhetőek ki: – „Nemzetközileg a legtöbb országban nem elfogadott az, hogy az ajánlatkérő a dokumentációért pénzt kérjen, mert ezzel ugyan látszólag csökkenti a közbeszerzé si eljárással kapcsolatos költségeit, de ezeket az áthárított költségeket aztán az aján lattevők ajánlati áruk részeként – természetszerűleg – utóbb az ajánlatkérőkkel szem ben érvényesíteni fogják.” – „Ha az ajánlatkérő mégsem tud eltekinteni a dokumentáció tekintetében az el lenszolgáltatás előírásától, az indokolatlan ajánlattevői költségek mérséklése állás pontunk szerint oly módon is elősegíthető, ha az ajánlatkérők a közbeszerzési eljárás iránt érdeklődők számára engedélyezik a dokumentációba való betekintést annak megvásárlása előtt. Így az ajánlattevők megalapozott döntést hozhatnak atekintetben, hogy az adott beszerzési tárgyra valóban képesek és készek-e ajánlatot tenni. Az ajánlatkérők szíves figyelmébe ajánljuk, hogy mivel a Kbt. vonatkozó rendelkezései szerint a dokumentáció megvásárlása az eljárásban való részvétel feltételévé tehető, a dokumentációba való előzetes betekintés biztosítása nem jár azzal a kockázattal, hogy az ajánlattevők a betekintést követően a dokumentáció megvásárlása nélkül tehetnének ajánlatot.”
18
109
Pfeffer Zsolt
Pro futuro 2012/2
1. A lengyel közbeszerzési törvény19 42. cikkének első két bekezdése a következőképpen rendelkezik: „a szerződés lényeges feltételei meghatározásának a honla pon elérhetőnek kell lenni a felhívás a Közbeszerzési Közlönyben vagy az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételének napjától az ajánlattételi határidő lejártának napjáig. Az ajánlatkérőnek biztosítania kell a gazdasági szereplő kérése esetén a szerződés lényeges feltételeinek meghatározását öt napon belül. A díj, amelyet az ajánlatkérő kérhet, a nyomtatási és kézbesítési költségekre terjedhet ki.” Az eljárást megindító felhívásban egyébként meg kell adni annak a honlapnak a címét, amelyen a „meghatározás” elérhető. 2. A német közbeszerzési jog külön szabályozza az árubeszerzéseket és szolgál tatásmegrendeléseket, valamint az építési beruházásokat (az első két tárgyra vonatkozó előírásokat rendeleti szinten egy jogforrás tartalmazza), külön-külön tárgyalva az uniós értékhatár szerinti közbeszerzéseket. A vonatkozó előírás szerint „nyílt el járásban a közbeszerzési dokumentáció közvetlen vagy postai úton történő rendel kezésre bocsátása esetén a dokumentáció sokszorosításáért költségtérítés kérhető. A költségtérítés mértékét a hirdetményben meg kell adni.”20 Más tárgyú eljárásoknál és más eljárásfajtáknál – így például az uniós értékhatárt el nem érő beszerzéseknél és építési beruházásoknál – a nyílt eljáráson kívüli eljárásfajtáknál a dokumentációt térítésmentesen kell átadni.21 Hasonló elven nyugvó szabályozást már a magyar Kbt. is tartalmaz, amikor rögzíti, hogy a „hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásban a do kumentációért ellenérték nem kérhető”.22 3. Az osztrák szabályozás a 2006. évi Szövetségi közbeszerzési törvényen alapul,23 amelynek 89. §-a értelmében „a dokumentációért csak indokolt esetben lehet ellen értéket előírni. Ez az ellenérték kizárólag az előállítási (papír-, nyomda vagy sokszo rosítási költség, az adathordozó költsége), felmerülő postaköltséget fedezheti. A visszatérítendő dokumentációért egy megfelelő biztosítékadás írható elő.” Látható a fenti példákból, hogy vannak olyan tagállamok, amelyek a dokumentáció ellenértékét a fizikai előállítás és rendelkezésre bocsátás tényleges költségeihez kötik, és ezt szabják meg az ajánlatkérői mozgástér határaként. A magyar jogi szabályozás nem fogalmaz egyértelműen, nem szűkíti le az adminisztratív költségekre az áthárítás fogalmát, ebből adódóan a joggyakorlat különböző válaszokat fogalmazhatott meg arra a kérdésre, hogy pontosan mely költségelemek háríthatóak át az ajánlattevőkre.
20
110
Act of 29 January 2004 (forrás: www.uzp.gov.pl). Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – Teil A (VOL/A) 8. § (2) bekezdés: „Bei Öffentlicher Ausschreibung darf bei direkter oder postalischer Übermittlung für die Vervielfältigung der Vergabeunterlagen Kostenersatz gefordert werden. Die Höhe des Kostenersatzes ist in der Bekanntmachung anzugeben.” 21 Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen – Teil A 8. § (7) bekezdés: 1. „Bei Öffentlicher Ausschreibung kann eine Erstattung der Kosten für die Vervielfältigung der Leistungsbeschreibung und der anderen Unterlagen sowie für die Kosten der postalischen Versendung verlangt werden. 2. Bei Beschränkter Ausschreibung und Freihändiger Vergabe sind alle Unterlagen unentgeltlich abzugeben.” 22 Kbt. 52. § (3) bekezdés. 23 Bundesvergabegesetz 2006 (röviden: BVergG 2006).
19
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
D.694/20/2010. számú döntőbizottsági határozat (2010. október 21.). A Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.27.069/2008/4. számú ítélete (közzétéve KÉ-15297/2008. szám alatt a Közbeszerzési Értesítő 2008/120. számában). 26 Fővárosi Bíróság 7.K.34.580/2010/4. számú ítélete (döntéshozatal időpontja: 2011. március 2., közzétéve KÉ-11561/2011. szám alatt a Közbeszerzési Értesítő 2011/57. számában).
Pro futuro 2012/2
1. A szűkebb értelmezés. A szűkebb értelmezés szerint a dokumentáció előállításához kapcsolódó szellemi erőforrások díjai nem tartoznak az előállítás fogalmi körébe, így nem is háríthatóak át. Egyik határozatában a KDB az alábbiak szerint határozta meg az előállítás fogalmát: „a Döntőbizottság nem osztotta ajánlatkérő azon álláspontját, hogy a dokumentáció tartalmának meghatározására vonatkozóan vég zett munka díjazása a jelen esetben – a konkrét dokumentáció tartalmára figyelemmel – teljes körűen elszámolható lenne a dokumentáció ellenértékében. […] A Döntőbi zottság megítélése szerint nem sorolható az előállítás fogalmi körébe az a tevékeny ség, hogy ajánlatkérő meghatározza a formai és tartalmi követelményeit, megállapít ja a műszaki leírását és elkészíti a szerződés tervezetet. A Döntőbizottság szerint a jogalkotó hatásköre annak eldöntése, hogy milyen költségek áthárítását teszi lehe tővé az ajánlatkérőknek az ajánlattevőkre. Amennyiben az ajánlatkérő álláspontja kerülne elfogadásra, az tartalmilag azt jelentené, hogy a dokumentáció összeállítá sával, tartalmának meghatározásával, elkészítésével és kiadásával kapcsolatos min den költség átterhelhető az ajánlattevőkre.”24 A Fővárosi Ítélőtábla is ezt a szemléletmódot követte, amikor egyik ítéletében25 rögzítette, hogy „a számítás alapját a tárgy előállításával és közlésével ténylegesen felmerülhető és igazolható költségek képez hetik. A felperes [az ajánlatkérő] a dokumentáció ellenértékénél olyan költséget vett figyelembe – munkavállalói bérköltség, tanácsadói díj – melyek a dokumentáció mint önálló szellemi termék előállításának költségei. A Kbt. 54. §-ának (5) bekezdésében említett előállítási költségként ilyen költség nem érvényesíthető, ezért e jogsértést az alperes [a Közbeszerzési Döntőbizottság] helytállóan állapította meg.” 2. A tágabb értelmezés. Vannak azonban olyan esetek is, amikor a joggyakorlat – így a Döntőbizottság is – elfogadta azt, hogy nemcsak a tényleges előállítás, hanem a szükséges szellemi tevékenység ellenértéke is beépíthető költségelemként jelenhet meg: „a közbeszerzési eljárás költségeit nem szűkíti a dokumentáció formai megje lenésének és az ajánlattevők részére történő átadás közvetlen költségeire, hanem bele tartozik minden, az előállításhoz és a rendelkezésre bocsátáshoz kapcsolódó költség. A közbeszerzési eljárásban megtestesülő szellemi munkának van értéke, és ezért van ellenértéke, költsége. Így nem sérült a Kbt. 54. § (5) bekezdése, amikor az ajánlatkérő, majd az alperes is a közbeszerzési eljárás költségének tekintette a do kumentáció tartalmában megtestesülő szellemi tevékenység ellenértékét.”26 A hatályos törvény határt megszabó rendelkezésének megszövegezése azonos a régi Kbt. 54. § (5) bekezdésével, a jogalkotó jogszabályi úton nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy pontosan milyen költségelemek is építhetőek be az ellenértékbe. E kérdéshez ugyanakkor a Kbt. javaslatához fűzött indokolás szempontokat ad: „a dokumentáció előállításának költsége nem csak az adminisztratív költségeket, a fény másolás, nyomtatás költségét foglalhatja magában, hanem az előállításhoz igénybe vett szellemi tevékenység ellenértékét, pl. adott esetben tanácsadói díjakat is. 24 25
111
Pfeffer Zsolt
A Javaslat azt a kötelezettséget rója az ajánlatkérőre, hogy a dokumentáció ellenér tékét valós költségekkel tudja alátámasztani, amennyiben erre nem képes, az önma gában is megalapozza az 52. § (1) bekezdésének megsértését.” A joggyakorlatban kialakult ellentmondásokra tekintettel mindenképpen célravezetőbb lett volna, ha a jogalkotó nemcsak a jogszabálytervezet indokolásában tér ki erre a problémára, hanem törvényi szinten dönti el a kérdést. Az indokolásban meghatározott szemléletmód elfogadása esetén arra a megállapításra lehet jutni – a Hatóság által kiadott tájékoztatóban rögzítettekkel egyező módon –, hogy a magyar Kbt. ebből a szempontból engedékeny előírást tartalmazó jogszabálynak tekinthető.
Pro futuro 2012/2
3. Az ajánlati biztosíték Az ajánlati biztosíték jogintézményének funkciója az ajánlatkérési és az ajánlattételi szándék komolyságának, valamint az arra épített elvárásoknak a biztosítása. Ahogyan a törvény fogalmaz, „a biztosíték az ajánlati kötöttség megtartását biztosít ja”.27 Az ajánlati biztosíték rendeltetése tekintetében az általános ajánlattételi eljárásokhoz (árverésekhez) kapcsolódó biztosítékokra vonatkozó elméleti meghatározások is idézhetőek: „belátható, hogy egy nyertes ajánlat érvénytelenítésének lehetősége zavarja az ajánlattétel folyamatát, és alapjaiban ássa alá a versenyeztetésen, árve résen alapuló ajánlattételt. […] Az árverések azért eredményeznek nagy hozamot, mert az időn keresztül nyomást gyakorolnak a résztvevőkre a gyors és kötelező döntések meghozatala érdekében. Annak követelménye, hogy az ajánlattevők aján lata változatlan maradjon, az egyetlen megoldás arra, hogy megakadályozza az aján lattevőt abban, hogy érvénytelenítse ajánlatát az »idő nyomásának« és a csökkentés lehetőségének lejártát követően. […] Az ajánlatkérők azért követelnek meg ajánlati biztosítékot, hogy az ajánlattevő létrehozza a szerződést és teljesítse is azt, ha kivá lasztásra kerül.”28 Másképpen fogalmazva: „Az ajánlattételi eljárásokat meg kell óvni a tisztességtelen követelésektől, meg kell akadályozni, illetve lehetőség szerint meg kell büntetni a gondatlan ajánlatkészítést, meg kell védeni a közérdeket, az ajánlat tevők közötti versenyt fokozni kell, továbbá fenn kell tartani az eljárás integritásába vetett bizalmat.”29 Ha az ajánlattevő visszavonja az ajánlatát az ajánlati kötöttség megsértésével, vagy a szerződést nem köti meg, akkor az ajánlati biztosítékot elveszíti, ha viszont az eljárás eredményéről szóló tájékoztatás vagy a szerződéskötés az ajánlatkérőnek felróható okból, illetőleg ajánlatkérői döntés folytán marad el, akkor a pénzben teljesített biztosíték összegének kétszeresét kell az ajánlatkérőnek megfizetnie az ajánlattevőknek (vagy ha más módon nyújtották a biztosítékot – pl. bankgarancia formá Kbt. 59. § (1) bekezdés. Bezer, Donavan: The inadequacy of surety bid bonds in public construction contracting, Public Contract Law Journal, Vol. 40., No. 1. (2010). 29 Jones, Ernest M.: The Law of Mistaken Bids., University of Cincinnati Law Review, Vol. 48., issue 1. (1979). Idézi: Bezer, i. m., 120.
27 28
112
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
Pro futuro 2012/2
jában –, akkor a biztosítéknak megfelelő összeget kell megfizetni). Jól látható tehát, hogy az ajánlati biztosíték mindkét felet, vagyis nemcsak az ajánlatkérőt, hanem az ajánlattevőket is védi. Ha az ajánlati kötöttséget egyik fél sem sérti meg, akkor az ajánlati biztosítékot vissza kell fizetni, illetőleg az egyéb módon rendelkezésre bocsátott ajánlati biztosíték (pl. bankgarancia) hatályát veszti. Tekintettel arra, hogy bármelyik választott módnak költségvonzata van (pl. az előírt összegnek az ajánlatkérő számláján rendelkezésre kell állnia, a bankgarancia kiállításának szintén van költségvonzata), akkor is merülnek fel különböző kiadások, ha a biztosítékot nem érvényesítik, és e kiadások az ajánlati árat növelhetik is (a gazdasági szereplők érvényesíthetik e költségeiket az ajánlati árban). Az ajánlati biztosíték (kétszeres) összegét kell az ajánlatkérőnek megfizetni, ha a szerződést az ajánlatkérő nem köti meg. A jogszabályi szöveg alapján irreleváns az, hogy a szerződéskötésre milyen okból nem kerül sor: „a törvény nem enged kivételt a biztosíték kétszeres összegének megfizetése alól szerződéskötés elmaradása ese tén, ezért nem tudta elfogadni a Döntőbizottság az ajánlatkérő hivatkozását a Kbt. szankció jellegű rendelkezésére”.30 Így ha például az ajánlatkérő a Kbt. 124. § (9) bekezdése alapján tagadja meg a szerződés megkötését, akkor is fennáll az ajánlati biztosíték megtérítésére vonatkozó általános kötelezettség. A fenti tétel kimondásához vezető jogorvoslati eljárásban az ajánlatkérő a Kbt. 124. § (9) bekezdésére hivatkozással nem kötötte meg a szerződést, és visszautalta a befizetett összeget. A kérelmező a jogorvoslati eljárásban azt fogalmazta meg, hogy a szerződéskötés elmaradása folytán a kétszeres összeget kellett volna az ajánlatkérőnek megfizetnie. Az ajánlatkérő a következő – a KDB által nem osztott – álláspontot fogalmazta meg: „ajánlatkérő a Kbt. 59. § (6) bekezdésében meghatározott kötelezettségének eleget tett azzal, hogy az ajánlati biztosíték összegét a Kbt.-ben meghatározott határidő lejártát jóval megelőzően (2012. 07. 12-én) visszafizette ké relmezőnek. A biztosíték kétszeres összegének visszafizetésére vonatkozó kötele zettsége nem áll fenn, mivel ajánlatkérőnek abban az esetben kellene az ajánlati biztosíték kétszeres összegét visszafizetnie, ha a Kbt. 59. § (6) bekezdésében meg határozott okok valamelyike a Kbt. előírásainak megsértésével következik be. Aján latkérő a fent ismertetett érvekre tekintettel jogszerűen, a Kbt. előírásaival összhang ban állt el a szerződéskötéstől, így az ajánlati biztosíték kétszeres összege visszafi zetésének kötelezettsége jelen esetben nem áll fenn.” A fenti eset alapján megállapítható, hogy az ajánlatkérőnek körültekintően kell az ajánlati biztosíték alkalmazására vonatkozó döntését meghozni, ugyanis a szerződés megkötésének elmaradását az ajánlatkérő által előre nem látható és elháríthatatlan (vagyis nem az ajánlatkérő hibájából felmerülő) ok is eredményezheti. Ilyen esetben tehát az ajánlatkérő önhibáján kívül kerül abba a helyzetbe, hogy jelentős összegeket kell a gazdasági szereplőknek megfizetnie, amely indokolatlan és jelentős költségtényezőt jelent.
113 D.458/21/2012. számú döntőbizottsági határozat (2012. szeptember 24.).
30
Pfeffer Zsolt
4. A kérelemre induló jogorvoslati eljárás költségei
Pro futuro 2012/2
4.1. Az igazgatási szolgáltatási díj
114
A kérelemre induló jogorvoslati eljárásokért igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni. A régi Kbt.-vel ellentétben a hatályos törvény nem tartalmazza a díj mértékét, a jogalkotó ezt a kérdést rendeleti úton szabályozza. Az igazgatási szolgáltatási díjhoz kapcsolódóan alapvető szemléletváltás ment végbe, ami a kérelmezői magatartások befolyásolására is irányuló egyéb jogintézményekkel együtt vizsgálva még szembetűnőbb, hiszen a költségekre, illetőleg ezek viselésére vonatkozó szabályokkal – az anyagi kockázatok mértékére és jellegére tekintettel – befolyásolni lehet az előterjesztett jogorvoslati kérelmek számát és terjedelmét. Ebből adódóan a költségekhez kapcsolódóan érdemes egy rövid kapcsolódó kitekintést is tenni a későbbiekben. A régi Kbt. rendszerében a konkrét összegek aszerint alakultak, hogy közösségi vagy egyszerű eljárásrendben folytatott eljáráshoz kapcsolódóan indult-e az eljárás, továbbá, hogy közösségi eljárásban összegezéshez kapcsolódott-e a jogvita. Fő szabály szerint 150 000 Ft volt a díj mértéke, 900 000 Ft abban az esetben volt lerovandó, ha a kérelem az eljárás eredményéről vagy részvételi szakasz eredményéről szóló összegezésben foglaltakkal (is) kapcsolatos volt. A régi Kbt. által meghatározott szolgáltatási igazgatási díjak nem voltak arányosnak tekinthetők, hiszen pl. egy nettó 60 millió Ft értékű árubeszerzés eljárást lezáró döntésének vitatása esetén 900 ezer forintot kellett fizetni, míg egy 1,2 milliárd forint értékű építési beruházásnál csak 150 ezer forint volt a díj mértéke. Ha sor került előzetes vitarendezésre, a megállapított díj 20%-kal csökkent.31 Látható, hogy a közösségi eljárásnál az igazgatási szolgáltatási díj meglehetősen magas volt. Az előzetes vitarendezéshez kapcsolódó rendelkezések egyébként azt a célt szolgálták, „…hogy a kérelmezői kör éljen az előzetes vitarendezés lehetőségével, az ajánlatkérők számára ennek alapján váljon lehetővé, hogy saját hatáskörben mó dosíthassák döntéseiket, mellyel a jogorvoslati eljárások elkerülhetőek, a közbeszer zési eljárás lezárásának folyamata gyorsabbá válhat. A csökkentett összegű igazga tási szolgáltatási díj abban az esetben fizethető, amennyiben a kérelmező az előze tes vitarendezés tárgyává tette mindazon jogsértéseket, amelyek eddig az időpontig a tudomására jutottak. Az e törvényi szakaszhoz fűzött miniszteri indokolás szerint a csökkentett összegű díjat akkor sem kell később kiegészíteni, ha a kérelmező utóbb a kérelmét olyan jogsértésekkel egészíti ki, amelyekben nem kezdeményezett elő zetes vitarendezést, de azok akkor még nem jutottak tudomására.”32 A jogalkotó a Kbt. hatálybalépéséhez kapcsolódóan a következő rendszert építette fel:
Régi Kbt. 324. § (3). D.959/22/2011. sz. döntőbizottsági határozat (2012. február 7.).
31 32
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
A Közbeszerzési Döntőbizottság által kiszabható szankciókról és alkalmazásuk részletes szabályairól, valamint a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjról szóló 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet. 34 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 1. § (1) és 2. §. 35 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 1. § (2). 36 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 2. § (4). 37 288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 3. §.
Pro futuro 2012/2
1. Rendeleti szinten kerül szabályozásra a díj mértéke. A régi Kbt.-vel ellentétben a jogalkotó differenciáltabb szabályokat állapít meg, erre tekintettel úgy látta indokoltnak, hogy a releváns előírásokat nem magában a Kbt.-ben, hanem rendeleti szinten33 határozza meg. 2. Az arányosság. A díj mértéke alapvetően a becsült értékhez igazodik: a Közbeszerzési Döntőbizottság kérelemre indult eljárásáért igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni, amelynek alapja uniós értékhatárt elérő értékű közbeszerzés esetében a közbeszerzési eljárás becsült értékének, illetve részajánlattétel esetében a jogorvoslattal érintett rész értékének 1%-a, de legfeljebb 25 000 000 forint; uniós értékhatár alatti értékű közbeszerzés, valamint tervpályázati eljárás esetében a közbeszerzési eljárás becsült értékének, illetve részajánlattétel esetében a jogorvoslattal érintett rész értékének 1%-a, de legalább 200 000 forint, legfeljebb 6 000 000 forint. Ha a becsült érték nem áll rendelkezésre, a kérelmezőnek kérnie kell a KDB-től, hogy nyilatkoztassa az ajánlatkérőt a becsült érték összegéről. A Döntőbizottság közli a kérelmezővel az összeget, aki hiánypótlás keretében igazolja a díj megfizetését.34 3. A kérelmi elemek számához igazodó szorzók alkalmazása. Az idézett jogszabályi rendelkezés az „alapdíjat” rögzíti, ugyanis a kérelmi elemek számának növekedésével az alapdíj összegét növelni kell: 1–3 kérelmi elem esetén a díj nem változik, 4–6 elem esetén 1,25-tel, 7–10 esetén 1,50-nel kell szorozni az alapdíjat és így tovább. 16 vagy annál több kérelmi elem esetén az alapdíj kétszerese fizetendő meg.35 Kérelmi elemnek a kérelemnek azt a jól körülhatárolt részét kell érteni, mely tartalmazza a jogsértőnek vélt ajánlatkérői (kérelmezetti) magatartást, az azzal megsértett jogszabályi rendelkezés vagy rendelkezések megjelölését, valamint a KDB döntésére irányuló indítványt és annak indokait.36 4. Alapvetően a kérelmező kockáztat. Ha a kérelem megalapozott, akkor a díj 200 000 forintot meghaladó része a kérelmezőnek visszajár, az alaptalan kérelem esetében a díj nem kerül visszatérítésre, a kérelmező viseli az igazgatási szolgáltatási díj teljes összegét. Az igazgatási szolgáltatási díj összegéből 200 000 forint ilyenkor is a Közbeszerzési Hatóság saját bevétele, amelynek viseléséről a Közbeszerzési Döntőbizottság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) alapján, az eljárási költségekre vonatkozó általános szabályok szerint rendelkezik. Több kérelmi elem esetében az alapos és alaptalan kérelmek arányának figyelembevételével térítik vissza a kérelmezőnek.37 A megtámadott fél tehát „csak” kettőszázezer forintot kockáztat, míg a kérelmező adott esetben akár több (tíz-) millió forintot.
33
115
Pro futuro 2012/2
Pfeffer Zsolt
116
A felvázolt rendszerből látható, hogy a jogorvoslati eljárás díja jelentős mértékben megemelkedett az ajánlattevői oldalról nézve, egy százmillió forint becsült értékű közbeszerzési eljárásnál egymillió forint a díj mértéke alapesetben. Felmerülhet a kérdés: mi késztette a jogalkotót arra, hogy ilyen rendszert vezessen be? Alapvető problémaként jelentkezett, hogy számos jogorvoslati kérelem megfogalmazásánál a kérelmezők abból indultak ki, hogy minél több kérelmi elemet tüntetnek fel, annál nagyobb a valószínűsége, hogy valamelyik elem „célba talál”, és ezáltal elérhető a kitűzött cél, továbbá az igazgatási szolgáltatási díjat úgyis megtéríti a másik fél teljes egészében, még abban az esetben is, ha nem minden kérelmi elem megalapozott. A KDB-nek azonban valamennyi kérelmi elemet el kell bírálnia, így egy olyan szabályozást kellett kialakítani, amely lehetővé teszi az ügyteher mérséklését. Az új szabályokból adódóan a díj mértéke arra sarkallja a kérelmezőket, hogy csak tényleg megalapozott esetben nyújtsanak be jogorvoslati kérelmet, és csak olyan jogsértéseket (kérelmi elemek) jelöljenek meg, amelyek megalapozottságáról nagy valószínűséggel meg vannak győződve. A jogalkotónak – az irányelvi szabályozásból eredően – a díj meghatározásán kívüli jogi eszközei a nagy valószínűséggel alaptalan kérelmi elemek számának visszafogására nemigen voltak, hiszen „a Döntőbizottság jogi álláspontja szerint egyértelmű, hogy a jogorvoslati irányelv fő szabályként, általános rendelkezésként, korlátozás nélkül követeli meg a tagállamok tól, hogy biztosítsák az ajánlattevők számára a jogorvoslathoz való jogot. Az Európai Parlament és a Tanács nem alkotott olyan szabályt, amely bármiféle más feltétel teljesüléséhez, előzetes eljárási cselekményhez kötné a jogorvoslati jog gyakorlásá nak lehetőségét.”38 Ebből következik, hogy a kérelmezői magatartásokat kizárólag a díjak oldaláról közelítve lehet (és célszerű) befolyásolni. A Közbeszerzési Hatóság is felhívta egyébként a figyelmet arra, hogy „változatla nul magas arányban utasítja el a Döntőbizottság érdemi határozatában alaptalanság miatt a jogorvoslati kérelmet. Ez 2010. évben 167 esetben történt meg, mely az ér demi határozatok 24%-a, illetve a jogorvoslati ügyek 16,5%-a.”39 Vannak olyan esetek, amikor az igazgatási szolgáltatási díj visszatérítésének mellőzése méltánytalan helyzetet eredményezne. Példaként említhető, hogy a régi Kbt. szabályai alapján akkor sem került visszatérítésre a díj a kérelmező részére, ha a jogorvoslati eljárás megindítását követően az ajánlatkérő visszavonta az eljárást megindító felhívását annak érdekében, hogy ezzel elérje a jogorvoslati eljárás megszüntetését. A KDB az illetékkódex alapján a következőkre alapította ilyen esetben a költségek viselésére vonatkozó indokolását: „a Döntőbizottság a kérelem érdemé ben nem döntött figyelemmel arra, hogy a jogorvoslati eljárást az ajánlattételi felhívás visszavonása miatt megszüntette, ezért a felek viselik a saját költségeiket, így a kérelmező is az igazgatási szolgáltatási díj viselésére köteles. A Döntőbizottság fi gyelembe vette a költségviselés vonatkozásában a Kbt. 393. § (7) bekezdés a) pont ja alapján alkalmazandó az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. tv. (a továbbiakban: Itv.) 3. § (4) bekezdését, mely szerint az eljárási illetékkötelezettség az eljárás megindí
D.613/49/2010. számú döntőbizottsági határozat. Beszámoló, 2010.
38 39
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
tása iránti kérelem előterjesztésekor keletkezik és az Itv. 28. § (2) bekezdés a) pont ját is, mely szerint az illetékkötelezettség akkor is fennáll, ha a hatóság az eljárást megszünteti.”40 Az ilyen esetek kezelésére került beiktatásra már a régi Kbt.-be az az előírás, amely szerint a felhívás visszavonása esetén a KDB az ajánlatkérőt kötelezte az igazgatási szolgáltatási díj megfizetésére. Ennek feltétele volt azonban az, hogy a kérelmező a tudomására jutott jogsértésekhez kapcsolódóan előzetes vitarendezést is kezdeményezzen.41 Ezt a konstrukciót a hatályos szabályozás is fenntartja azzal a különbséggel, hogy az előzetes vitarendezés nem feltétele a visszatérítésnek.42 4.2. A jogorvoslati díjak szabályozása Ausztriában – összehasonlító kitekintés
D.165/10/2010. számú döntőbizottsági végzés (2010. március 25.). Régi Kbt. 341. § (6) bekezdés (hatályos: 2011. április 1-jétől). 42 Kbt. 139. § (6). 43 Bundesvergabegesetz 2006 (röviden: BVergG 2006). 44 Gebührenverordnung 2011 – BVA-GebV 2011. 45 BVergG 2006 318. §.
Pro futuro 2012/2
Érdemes áttekinteni, hogy milyen módszerrel határozzák meg a díjat például Auszt riában. A díj (Gebühr) szabályozása – és szemléletmódja – alapvetően eltér az új magyar rendszertől. Az is lényeges különbség, hogy Ausztria szövetségi állam, ennek megfelelően a közbeszerzési jogorvoslati feladatok és hatáskörök is megoszlanak a szövetség és a tartományok között. Jelen tanulmány keretei között azonban az osztrák jogorvoslati rendszer részletezése nem lehetséges. A jogorvoslati eljárások a tartományi vagy a Szövetségi Közbeszerzési Hivatal Tanácsa előtt zajlanak. A tartományi jogorvoslati eljárások szabályozása a tartományok hatáskörébe tartozik, a szövetségi szintet a szövetségi közbeszerzési törvény43 előírásai szabályozzák. A szövetségi szinten zajló eljárásokért átalánydíjat (Pauschalgebühr) állapít meg a jogszabály, a tartományok hatáskörébe sorolva a jogorvoslati eljárások szabályozását, illetve az ezekhez kapcsolódó díjak megállapítását. A tartományi szabályozások eltérőek, ezek közül az alábbiakban csupán egy példát mutatok be. 1. A szövetségi szintű szabályozás. A szövetségi közbeszerzési törvény a szövetségi kormány hatáskörébe utalja a vonatkozó rendelet44 megalkotását, meghatározva egyúttal azokat a szempontokat, amelyeket a díjak megállapításakor a kormánynak figyelembe kell vennie.45 Általános követelmény, hogy a díjtételeket objektív is mérvek alapján kell meghatározni. A jogszabály szövege az alábbiakat említi exemplifikatív jelleggel, mint irányadó szempontokat: a szerződés tárgya, az eljárás fajtája, mire irányul a kérelem, azazhogy a kiírás feltételeit (felhívás, dokumentáció előírásait) vagy más vitatható döntést támad-e, vagy az ún. alacsonyabb vagy magasabb értékhatár szerinti eljáráshoz kapcsolódik-e a kérelem. Ezen túlmenően rögzíti – a jogorvoslati eljárás fajtájához igazodva –, hogy mely esetekben hány százalékát kell csak az előírt díjnak megfizetni.
40 41
117
Pfeffer Zsolt
Pro futuro 2012/2
A rendeleti szabályozásból – a díjmérsékléshez kapcsolódó esetként – két fő sajátos jelleg emelhető ki: (a) ha ugyanabban a közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő több különböző lépését ugyanaz az ajánlattevő különböző kérelemmel támadja, úgy csak az első kérelem esetében kell a teljes értéket megfizetni, minden további kérelemért a megállapított átalánydíj 80%-ának megfelelő összeget kell fizetni; (b) ha a kérelem a felhívást vagy a dokumentációt támadja, a megállapított díjak 25%-át kell megfizetni. A közzétett díjtáblázat46 alapján megállapítható, hogy az építési beruházások esetében jóval magasabbak a díjak, mint árubeszerzés, illetőleg szolgáltatásmegrendelés esetében. A legmagasabb díjtétel 5472 €, a díjak rendszerint ezer-kétezer eurós sávban mozognak, de van hétszáz eurós díj is. A táblázat tartalmaz továbbá utalást arra a rendelkezésre, amely szerint a kérelemnek a tárgyalás megtartását megelőző visszavonása esetén a díj meghatározott része (20%) visszajár. 2. Burgenland tartomány szabályozása. A tartományi jogszabály47 a tartományi kormányt hatalmazza fel, hogy rendeletben állapítsa meg a díjakat. Általános jelleggel ugyanakkor rögzíti, hogy a jogalkotónak milyen szempontokat kell figyelembe vennie: a kérelem jellege, a szerződés értéke, illetőleg a közbeszerzési eljárás tárgya. A tartományi szabályozást áttekintve megállapítható, hogy rendszerint lényegesen magasabbak az építési beruházásokhoz kapcsolódóan megállapított átalánydíjak, mint az árubeszerzésekhez, illetőleg szolgáltatásmegrendelésekhez (Liefer- und Dienstleistungsaufträge) rendelt értékek, továbbá az értékhatároktól függő sávhatárokat rögzítettek (Unterschwellenbereich és Oberschwellenbereich). A szabályozás ugyanazokat a mérsékelt díjfizetési eseteket is tartalmazza, mint a szövetségi törvény.48 További kedvezményként definiálható, hogy ha az érdemi döntés meghozatalát megelőzően a kérelmét a kérelmező visszavonja, a lerótt díj felét visszatérítik.49 A díjak rendszerint néhány száz eurót tesznek ki (általában háromszáztól nyolcszáz euróig terjednek az értékek), a legmagasabb díj a „magasabb értékhatár” szerinti eljárásoknál, azon belül is az építési beruházásoknál található (5472 €). 4.3. Értékelő megállapítások az igazgatási szolgáltatási díjhoz kapcsolódóan A magyar és az osztrák példát összevetve a hatályos magyar szabályozáshoz kapcsolódóan az alábbi sajátosságok határozhatóak meg, illetve az alábbi észrevételek fűzhetők a magyar jogszabályi megoldáshoz: 1. Az egyediesítés hiányos volta. Az egyediesítés egy jogorvoslat szempontjából két szinten jelenhet meg: egyrészt vizsgálhatóak a jogorvoslati eljárás alapjául szolgáló közbeszerzési eljárás sajátosságai (tárgy, érték, választott eljárásrend-, és -fajta), másrészt magának a jogorvoslati eljárásnak a sajátosságai: mire irányul a kére www.bva.gv.at. Burgenländisches Vergaberechtsschutzgesetz (Bgld). 48 Burgenländische Vergabe-Pauschalgebührenverordnung, 1. § (1) bekezdés, 1. § (3) és (5) bekezdés (www. bka.gv.at). 49 Bgld 22. § (1) bekezdés.
46 47
118
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
Pro futuro 2012/2
lem (mit támad), illetőleg milyen mértékben vet fel egymástól elkülöníthető jogsértéseket (megjelölt kérelmi elemek száma). A jogorvoslati eljárásért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjra vonatkozó rendelet mindkét eljáráshoz kapcsolódóan egy-egy szempontot vizsgál. A Közbeszerzési Döntőbizottság határozataiban rendszerint hivatkozni szokott arra, hogy minden közbeszerzési eljárás egyedi (minden eljárás más és más): mások a beszerzési igény alapjai, feltételei (a közbeszerzés tárgya), mások az értékek. A magyar jogban azonban – az osztrák megoldással szemben – az egyediesítés csak rendkívül korlátozott mértékben jelenik meg, mégpedig a becsült értéken keresztül; a jogalkotó a díj megállapítása szempontjából a közbeszerzési eljárás egyéb körülményeit (sajátosságait) nem kívánja vizsgálni, a rendelkezésre álló szempontok közül egyet választott ki, és ezt tette meg a díjat megalapozó sarokkőnek. A jogorvoslati eljárás sajátosságai közül szintén egyet emelt ki, mégpedig a kérelmi elemek számát (ezt is a magasabb díj megállapítását megalapozó körülményként), egyéb szempontokat a jogalkotó nem kívánt vizsgálni, kedvezményes díjtételeket – például eljárást megindító dokumentum támadásához vagy éppen előzetes vitarendezéséhez kapcsolódóan – a rendelet egyáltalán nem tartalmaz. A magyar rendszer szabályozásának áttekintését követően arra a következtetésre lehet jutni, hogy a jogalkotó a díj mértékének meghatározását megalapozó lehetséges körülmények közül meglehetősen kevés szempontot tekint irányadónak. Az idézett külföldi példa alapján megállapítható, hogy szélesebb körben is vizsgálhatók a díj mértékének megállapítását lehetővé tevő körülmények. Indokolatlan csak és kizárólag a becsült értékhez igazítani a díjfizetési kötelezettséget, tekintettel arra, hogy joggal lenne elvárható az, hogy az igazgatási szolgáltatási díj mértéke valamilyen módon arányban álljon azzal a feladattal, amelyet a Közbeszerzési Döntőbizottság a jogorvoslati eljárás keretében teljesít. 2. Magas mérték. Ahogyan arról már korábban szó volt, a jogszabály a becsült érték 1%-ában állapítja meg az igazgatási szolgáltatási díj mértékét, és a minimális díjon felül csak akkor kapja vissza a kérelmező, ha a kérelem megalapozottnak minősül. Egy 400 millió forint becsült értékű közbeszerzési eljárásnál már 4 millió Ft a lerovandó díj mértéke, és csak akkor, ha a kérelmi elemek száma nem haladja meg a hármat. És akkor is ez a díj az irányadó, ha a kérelmező például csak egy kiegészítő tájékoztatást támad, és akkor is, ha egy teljes eljárást lezáró döntést. A Kbt. az 1. §-ában a közbeszerzési jogszabályok egyik céljaként nevesíti a mikro-, kis- és középvállalkozások közbeszerzési eljárásban való részvételének elősegítését. Mindenképpen elgondolkodtató, hogy egy mikro- vagy kisvállalkozás mennyire fog kockáztatni ilyen magas összeget (ráadásul egy eljárás során akár több alkalommal is). Az egyediesítésnek tehát óriási jelentősége lenne, természetesen nem a vállalkozások sajátosságai, hanem a jogorvoslat jellegéhez igazodó szempontok alapján. Önmagában a becsült értékhez való igazodás nem kifogásolható, azonban az alacsonyabb mérték és egyéb szempontok érvényesítése – adott esetben különböző kedvezményes tényállások nevesítése – mindenképpen nagyobb összhangot teremtene a jogalkotó által kitűzött cél és a tételes szabályozás között.
119
Pfeffer Zsolt
3. A közbeszerzési magatartás befolyásolása a díjakon keresztül. Mindenképpen elfogadható az a jogalkotói célkitűzés, amely a KDB terhelését oly módon kívánta mérsékelni, hogy az indokolatlan (nagy valószínűséggel alaptalan) kérelmi elemek számát mérsékelni kívánja. Ennek elfogadható eszköze a kérelmi elemek számához igazodó szorzószámok alkalmazása, azonban a becsült érték 1%-ában megállapított díj sok esetben még a megalapozott kérelmi elemek előterjesztését is meggátolhatja. 4. A kedvezmények teljes hiánya. A régi Kbt.-vel ellentétben az előzetes vitarendezéshez már egyáltalán nem kapcsolódik kedvezményes díjmérték. Ezen túlmenően az is megállapítható, hogy a jogalkotó egyáltalán nem értékeli azt a körülményt, ha a kérelmét a kérelmező visszavonja, ugyanis kifejezetten rögzíti, hogy a kérelem visszavonása esetén a kérelmező nem tarthat igényt az igazgatási szolgáltatási díj visszatérítésére.50 Ez a fajta megoldás a benyújtott kérelmek visszavonásának hajlandóságát erőteljesen befolyásolhatja, ugyanis az esélyes kérelmi elemek fenntartásához a kérelmezőnek komoly anyagi érdeke fűződhet. Mindenképpen érdemes lenne egy, az osztrák vagy éppen a magyar polgári peres eljárásoknál alkalmazott megoldáshoz hasonló szabály alkalmazása. E kedvezmények hiánya torzítja a szabályozást. Összegezve megállapítható, hogy a jogalkotónak több szempontot kellene értékelnie a díjfizetési kötelezettség rögzítésekor, továbbá szükség lenne a kedvezményes (meghatározott rész visszatérítést lehetővé tevő, illetőleg az alapdíjat mérséklő) tényállások megállapítására, valamint a díjak mérséklésére. A magas díjak számos vállalkozást visszatarthatnak attól, hogy az uniós irányelv alapján biztosított jogorvoslathoz való jogukkal éljenek, hiszen a nehéz pénzügyi helyzetben lévő gazdasági szereplők nem engedhetik meg maguknak azt, hogy adott esetben több millió forintot kockáztassanak. Ugyanakkor a díjak megállapításánál célszerű azt a megoldást fenntartani, amely szerint több kérelmi elem esetében az alapdíj emelkedik.
Pro futuro 2012/2
4.4. Az eljárási költségek – az ügyvédi munkadíj
120
A jogorvoslati eljárásokhoz – hasonlóan a polgári peres és egyéb eljárásokhoz – további költségelemek kapcsolódnak. A Kbt. utaló szabályából eredően a Ket. szolgál kiindulópontként annak meghatározásához, hogy mely elemekből is tevődik össze az eljárási költség. Az abban nevesített elemek közül közbeszerzési jogi szempontból a legfontosabb az igazgatási szolgáltatási díj (amelyről a korábbiakban szó volt), valamint az ügyfél képviseletében eljáró személy költsége. A Közbeszerzési Döntőbizottság az eljárást lezáró döntésében rendelkezik az eljárási költségről, ezen belül a jogi képviselők (ügyvédek) munkadíjának viseléséről. Az általános tapasztalatok azt mutatják, hogy a KDB rendszerint nem kötelezi a vesztes felet arra, hogy a nyertes fél által megjelölt teljes összeget megtérítse, hanem – különböző indokokra hivatkozva – él azzal a jogszabályi lehetőséggel,51 hogy a Kbt. 139. § (6). Ket. 158. § (4) [l. régi Kbt. 341. § (5)].
50 51
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
megjelölt összeget mérsékelheti. Ennek megfelelően a jogorvoslati eljárásban a fél által igényelt összeg – amely pl. alátámasztható teljesített munkaórák számának és tartalmának bemutatásával, számlával, megbízási szerződéssel – nem feltétlenül irányadó: „a megbízási díj az ügyfél [...] és jogi képviselője között létrejött megálla podás, amennyiben indokolatlanul magas azt nem köteles elfogadni, jogszabályi felhatalmazás alapján mérlegelési jogkörben leszállíthatja” a Döntőbizottság. Másképpen fogalmazva: „a Kbt. […] nem biztosít alanyi jogot a pernyertes ügyfélnek arra, hogy az eljárással felmerült költségei teljes mértékben megtérüljenek. […] Nem jog szabálysértő tehát, ha a hatóság a fél és jogi képviselője igazolt megállapodásától eltérően [...] mérlegeléssel a megállapodottnál alacsonyabb összegben határozza meg az ügyvédi munkadíjat. Az ügyvédi munkadíj megállapításánál ugyanis arra is figyelemmel kell lenni, hogy milyen volt a kifejtett ügyvédi tevékenység idő- és mun kaigényessége, színvonala. Más oldalról figyelemmel kell lenni arra is, hogy a kirívó an magas összegben, a kifejtett munkavégzés mértékétől aránytalanul eltérő ügyvé di munkadíj sértheti a társadalom értékítéletét.”52 A joggyakorlatban további szempontok is megjelennek, mint az értékelés kiindulási pontját jelentő körülmények: az elkészített beadványok száma, terjedelme, ezek minősége, az elutasított kérelmi elemek száma (lényegi kérelmi elem került-e elutasításra), az ügy bonyolultsága,53 az eldöntendő jogkérdés jellege,54 a beadványok elkészítésére fordított idő, e beadványok jogi indokolása, tárgyalás tartására sor került-e, és ha igen, milyen hosszú volt,55 fenntartotta-e a kérelmező teljes terjedelmében a jogorvoslati kérelmét, illetve módosította-e azt.56 A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy a KDB rendszerint nem fogadja el az igényelt költségek – ügyvédi munkadíj – megalapozottságát, és az igényelthez képest lényegesen kevesebbet állapít meg a másik fél által megtérítendő összegként. A jellemzően nettó egy-háromszázezer forint értékű ügyvédi munkadíjból általában néhány tízezer forintot tart a Döntőbizottság indokoltnak. A következőkben a Közbeszerzési Hatóság honlapján57 az „ügyvédi munkadíj” tárgyszó alatt közzétett KDBhatározatokból véletlenszerűen kiválasztott húsz döntés adataival szemléltetem a vonatkozó joggyakorlatot. Pro futuro 2012/2 A Fővárosi Ítélőtábla 4.Kf.27.459/2007/7. számú ítélete (FIT-H-KJ-2008-31, www.birosag.hu); D.190/4/2011. számú döntőbizottsági határozat (2011. április 14.). 53 D.788/17/2010. számú döntőbizottsági határozat (2010. november 16.). 54 D.31/16/2010. számú döntőbizottsági határozat (2010. március 4.). 55 D.657/15/2009. számú döntőbizottsági határozat (2009. november 26.). 56 D.189/12 /2008. számú döntőbizottsági határozat (2008. május 21.). 57 www.kozbeszerzes.hu.
52
121
Pfeffer Zsolt
Határozat/végzés száma D.829/14/2011. D.772/18/2011. D.650/15/2011.
Pro futuro 2012/2
D.588/8/2011. D.404/19/2011. D.342/16/2011. D.317/8/2011. D.312/8/2011. D.801/11/2010. D.788/17/2010. D.73/25/2010. D.23/17/2010. D.88/9/2010. D.48/12/2010. D. 31/16/2010. D.85/7/2010. D. 759/9/2009. D.657/15/2009. D.183/21/2009. D. 201/7/2009.
Megtérített ügyvédi munkadíj (Ft)
50 000 (+ 20 000, útiköltség) 110 000 + áfa 80 000 + áfa (+ 20 360 egyéb költség) 150 000 300 000 + áfa 105 000 375 000 + áfa 136 000 + áfa 150 000 + áfa 350 000 340 000 + áfa 150 000 + áfa 60 000 + áfa 112 000 + áfa 50 000 + áfa 60 000 + áfa 120 000 200 000 + áfa 200 000 + áfa 500 000 + áfa
50 000 (+ 20 000, útiköltség) 30 000 + áfa 50 000 + áfa (+ 20 360 egyéb költség) 50 000 + áfa 50 000 + áfa 105 000 100 000 + áfa 100 000 + áfa 50 000 + áfa 50 000 50 000 40 000 + áfa 058 40 000 Ft 30 000 + áfa 059 20 000 Ft 30 000 Ft 060 15 00061
Az adatokból jól látható, hogy a KDB csak nagyon ritkán fogadja el indokoltnak azokat az összegeket, amelyeket az igénylők előterjesztenek, és rendszerint csekélyebb mértékű díjat tart indokoltnak, illetőleg megfelelően igazoltnak. A költségek megtérítésére vonatkozó kötelezések áttekintését követően megállapítható, hogy a jogorvoslati eljárásokhoz kapcsolódóan általában nem lehet arra számítani, hogy a felmerült költségek nagy része megtérül. A piaci gyakorlat szerint tehát általában 100–300 ezer forint nettó díjjal lehet számolni egy-egy konkrét jogorvoslati eljáráshoz kapcsolódóan, de természetesen a tényleges díj a képviseletet „Ajánlatkérő jogi képviselője 60.000,- Ft+ÁFA ügyvédi munkadíjat kért, amelyre a Magyar Államot kérte kö telezni. Ajánlatkérő jogi képviselőjének az eljárás költségeire vonatkozóan előterjesztett kérelmét a Döntőbi zottság elutasította, aminek indoka az, hogy ajánlatkérő és a jogi képviselő közötti megbízási szerződés és az abban foglalt összeg a felekre tartozik, és nem hárítható át az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 9. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakra is figyelemmel a Magyar Államra. A Döntőbizottság ezért elutasította az ügyvédi megbízási díj kifizetésére vonatkozó kérelmet.” 59 www.kozbeszerzes.hu. 60 „A Döntőbizottság a kérelmező ügyvédi díjának viseléséről nem rendelkezett, mivel kérelmező a kérelem ben említett megbízási szerződést az eljárás során nem csatolta be.” 61 „A kérelmező költségeinek megtérítéseként 500.000.- Ft + ÁFA ügyvédi munkadíj megfizetését kérte, mely nek alátámasztására a megbízási díjat tartalmazó tényvázlatot nyújtotta be. A Döntőbizottság ezen össze get túlzott mértékűnek tartotta – figyelembe véve a jogkérdés megítélésének bonyolultságát, az elkészített beadványok mennyiségét, terjedelmét, az ezekre fordított időt, jogi indokolását valamint azt, hogy az 1 órás döntőbizottsági tárgyaláson a jogi képviseletet ügyvédjelölt látta el.”
58
122
Igényelt ügyvédi munkadíj összege (Ft)
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
ellátó és a megbízó közötti jogi konstrukciótól is függ (pl., hogy eseti megbízásról van szó vagy folyamatos jogviszony keretében történik a közreműködés). A megbízási díjat pedig abban az esetben is meg kell fizetni a jogi képviselő részére, ha a kérelmi elemek nem mindegyike megalapozott, és a KDB esetleg erre hivatkozással mérsékeltebb összeget rendel megtéríteni. 5. A bírság mint jogkövetkezmény
288/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 5. § (1)–(2). D.126/11/2010. számú döntőbizottsági határozat (2010. április 8.). 64 D.229/16/2011. számú döntőbizottsági határozat (2011. május 23.). 65 D.378/12/2011. számú döntőbizottsági határozat (2011. július 18.).
Pro futuro 2012/2
Az egyik legnagyobb hátrányt jelentő, a jogsértés esetén megállapítandó hátrányos jogkövetkezmény a bírság. Egyes esetekben kötelező bírságot kiszabni, más esetekben a jogalkotó a Döntőbizottság mérlegelési jogkörébe utalja az alkalmazás eldöntését. A jogalkotónak lehetősége van arra, hogy jogszabályban határozza meg az irányadó bírság mértékét (felső vagy éppen alsó határát). A közbeszerzési jogban alapvetően a mérlegelés elve az irányadó, azaz fő szabályként a KDB elsősorban a Kbt. 152. § (5) bekezdésében meghatározott szempontokat figyelembe véve határozza meg azt, hogy mekkora összegű bírság kiszabását tartja indokoltnak. Kormányrendelet egyes esetekhez kapcsolódóan azonban – a becsült érték százalékos értékében meghatározva – rögzíti a kiszabható bírság maximumát.62 A bírság, a bírság mértékének megállapítására, illetőleg a bírság mellőzésére vonatkozóan az alábbi joggyakorlati támpontok említhetőek meg: 1. Az együttműködő magatartás értékelése. Az együttműködő magatartáshoz kapcsolódóan megjegyzendő, hogy „önmagában a jogorvoslati eljárás során a beszer zővel szemben támasztott eljárási kötelezettségek teljesítése (pl. iratok megküldése), vagy jogosultság gyakorlása (pl. észrevétel benyújtása) nem alapozza meg a segítő, együttműködő magatartás megállapíthatóságát”.63 Kedvezőbb megítélést eredményez viszont a bírság szempontjából az, ha az ajánlatkérő önként felfüggeszti a közbeszerzési eljárását,64 ugyanakkor, pl. a tárgyaláson való meg nem jelenés az együttműködés hiányaként értékelhető. „…a Döntőbizottság az együttműködő magatartás hiánya körében értékelte továbbá azt, hogy a Kbt. alapján kifejezetten az ügy tárgyát képező jogalap vonatkozásában fennálló ajánlatkérői bizonyítási teher ellenére a jogorvoslati tárgyaláson nem jelent meg, bizonyítékait a Döntőbizottság ezt követő írásbeli felszólítására terjesztette csak elő.”65 2. A jogsértés hatásának vizsgálata. Az is jelentőséggel bír, hogy egy jogsértés milyen hatást gyakorol az adott eljárás kimenetelére. Példaként említhető, hogy „a Döntőbizottság jelen esetben bírságot nem alkalmazott tekintettel arra, hogy az aján lattételi felhívás és értékelés körében megállapított jogsértések nem voltak kihatással az eljárás eredményére, a nyertes ajánlattevő személyére, továbbá a nyilvánosság [régi] Kbt. 17/C. §-ában meghatározott követelményei a közbeszerzési eljárás vonat 62 63
123
Pro futuro 2012/2
Pfeffer Zsolt
kozásában ténylegesen teljesültek, valamint a szerződés jogszabályba ütköző módon történt megkötéséből eredő jogsértő állapotot ajánlatkérő a szerződés teljesítése előtt megszüntette”.66 Ehhez kapcsolódóan meg kell említeni a jogsértés reparálhatósá gának kérdését is: a KDB általában mellőzi a bírság kiszabását olyan esetekben, amikor a jogorvoslati eljárás eredményeképpen – a döntés megsemmisítésével – a jogsértés reparálható, azonban értelemszerűen ez nem törvényszerű, hiszen egyéb szempontokat is figyelembe kell venni. 3. A bírósági felülvizsgálat korlátai. A bírságot megállapító döntőbizottsági rendelkezéshez kapcsolódó bírósági felülvizsgálat korlátairól is érdemes néhány szót ejteni egy bírósági ítélet alapján. Eszerint „…a bírság kiszabásának indokoltságát és összegét a [Közbeszerzési Döntőbizottság] mérlegelés alapján dönti el. A Pp. 339/B. §-a értelmében a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekin tendő jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik. A bír ságolásra vonatkozó kétszeres mérlegelési kötelezettség következtében a határo zatból egyértelműen ki kell tűnnie, hogy mely okból döntött [a Közbeszerzési Döntő bizottság] bírság kiszabása mint jogkövetkezmény alkalmazása mellett, és annak mértékét milyen szempontok alapján határozta meg. Amennyiben a bírság kiszabá sát megalapozó jogsértés megtörtént, és a bírság kiszabásának indokoltságát és összegét [a Közbeszerzési Döntőbizottság] a Kbt. 341. § (3) bekezdésében foglalt keretek között állapította meg, a mérlegelésnél irányadó valamennyi szempontot helyesen alkalmazta, és azokat megfelelően indokolta, akkor a bíróságnak nincs jogszabályi lehetősége a mérlegelés szempontjainak felülmérlegelésére, és a kisza bott bírság mellőzésére vagy mérséklésére. A jogorvoslati eljárásban kiszabott bírság mellőzésére vagy összegének megváltoztatására akkor kerülhet sor, ha [a Közbe szerzési Döntőbizottság] mérlegelési jogkörben hozott döntése nem felel meg a Pp. 339/B. §-ában előírt törvényi követelményeknek, vagy a bíróság olyan új tényt vagy körülményt állapít meg, amely a bírság mellőzését vagy összegének mérséklését indokolhatja. Jogszabályi felhatalmazás hiányában a bíróságnak nincs lehetősége méltányosság gyakorlására sem.”67 4. A vagyoni viszonyok (lehetőségek) irreleváns jellege. Az előző pontban kifejtettekhez kapcsolódóan említhető meg, hogy az ajánlatkérő a bírságot kiszabó KDBhatározat felülvizsgálata során egy esetben arra hivatkozással kérte a kiszabott bírság mértékének mérséklését, hogy a bírság befizetése rendkívül nehéz helyzetbe hozná. A bíróság álláspontja szerint azonban „a bírságnak sem kiszabását, sem mértékét nem befolyásolja, hogy milyen hatással van az ajánlatkérő további gazdálkodására.”68
D.850/9/2010. számú döntőbizottsági határozat (2010. december 2.). A Fővárosi Bíróság 19.K.35.204/2007/4. számú ítélete (1-H-KJ-2008-391, www.birosag.hu). 68 A Fővárosi Bíróság 13.K.34.136/2009/16. ügyszámú ítélete (1-H-KJ-2010-637, www.biroság.hu).
66
124
67
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
D.415/5/2008. számú döntőbizottsági határozat (2008. szeptember 29.). A Fővárosi Bíróság 13.K.34.619/2008/17. számú ítélete (közzétéve KÉ-12043/2010. szám alatt a Közbeszerzési Értesítőben).
Pro futuro 2012/2
5. A bírság objektív jogkövetkezmény. A bírság kiszabása alól nem lehet mentesülni arra hivatkozással, hogy a jogsértő magatartás nem volt szándékos: „a Döntő bizottság figyelembe vette, hogy az ajánlatkérő részéről szándékos jogsértés nem valósult meg, ugyanakkor rögzíti azt is, hogy a bírság objektív jogkövetkezmény”.69 6. Az indokolási kötelezettség terjedelme. A bírságot kiszabó döntőbizottsági határozatban a döntést – az általános szabályok alapján – indokolni kell. Kérdésként merülhet fel, hogy milyen mélységűnek kell lennie az indokolásnak? A bíróság a következőképpen foglalt állást ebben a kérdésben: „…a törvény a [Közbeszerzési Döntőbizottsághoz] telepítette a mérlegelési jogkört, amit a bíróság nem vehet át. A közigazgatási perben a bírság kiszabásának törvényességét ellenőrzi bíróság, ebből következően a bíróságnak nincs jogi lehetősége a [Közbeszerzési Döntőbizott ság] mérlegelését felülmérlegelni. Ezért van annak jelentősége, hogy a mérlegelés szempontja, és a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik-e a határozatból. Helytállóan állította felperes, hogy a Kbt. értelmében jogsértés esetén sem köteles a [Közbeszerzési Döntőbizottság] bírságot alkalmazni a jogsértővel szemben. Amen� nyiben úgy dönt, hogy bírságot alkalmaz, akkor köteles a mérlegelési jogkörben meghozott döntését megindokolni. Az indokolási kötelezettség mértéke a szóban forgó jogi aktus természetétől és az aktus elfogadásának hátterében álló összefüg gésektől függ. Az indokolásból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie az érvelésnek oly módon, hogy az érdekeltek a jogaik védelme érdekében megismerhessék a meg hozott intézkedés indokait, és meggyőződhessenek arról, hogy a döntés megalapo zott-e, vagy sem, másrészről, hogy a döntés vizsgálatára jogosult fórumok az indokok alapján a döntés felülvizsgálatát elvégezhessék. A Kbt. 341. § (3) bekezdése értel mében a Közbeszerzési Döntőbizottságnak az eset összes releváns körülménye alapján kell állást foglalnia, hogy indokolt-e a közbeszerzési jogszabályokat megsér tőjét bírság megfizetésére kötelezni. A hivatkozott rendelkezés azonban nem értel mezhető úgy, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság köteles lenne a jogszabályban meghatározott szempontrendszer minden, az általa lényegtelennek ítélt szempont járól is állást foglalni. A jogszabály megszövegezése, az eset összes körülményeinek figyelembevétele, nem zárja ki, hogy a jogorvoslati hatóság a bírság kiszabását egyet len lényegesnek ítélt körülményre alapozza. A határozat indokolása szerint az alpe res a jogsértés súlyosságát olyan releváns körülménynek tartotta, amely önmagában indokolttá tette a bírság alkalmazását, míg a többi körülményt lényegtelennek tartot ta a bírság alkalmazása szempontjából.”70 E kérdéskörhöz kapcsolódik még egy bírósági döntés, amely az alábbiakat rögzítette: „a Fővárosi Ítélőtábla elsődlegesen utal arra, hogy a Kbt. a bírság alkalmazá sának körében az összegszerűség megállapítását mérlegelési jogkörben hozott döntésnek tekinti. […] A mérlegelési jogkörben hozott döntés jogszerűségét, a mér legelés helyessége – és nem maga a döntés – biztosítja. Az e jogkörben hozott döntés tehát csak akkor minősül jogszabálysértőnek, ha a hatóság jogszabálysértő en mérlegelt. […] A törvény éppen azért nem tartalmazza taxatív felsorolásként az 69 70
125
Pfeffer Zsolt
értékelési szempontokat, mert azzal szükségtelenül megkötné a jogalkalmazó kezét és akadályozná a szabad mérlegelés lehetőségét, ezzel a bírságolás mechanikus szempontok szerinti alkalmazását teremtve meg. Az »így különösen« megfogalmazás segítséget kíván nyújtani a jogalkalmazónak abban, hogy »az eset összes körülmé nye« vizsgálatakor a lehető legkörültekintőbben járjon el. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jogszabályban kiemelt szempontok hiányában azok a határozatból kimaradjanak. A határozat egésze értékelendő a bírság kiszabásának jogszerűsége vizsgálata során. A határozat szerkezetéből következik, hogy pl. a jogsértések súlyát, terjedelmét és részletes indokolását a határozat jogi indokolásának első része tartal mazza, míg az ennek eredményeként alkalmazott bírság mértékének megállapítá sánál elegendő ezekre csak utalni, de megismételni felesleges, mert az a határozat szerkezetét megbontaná.”71 A következőkben érdemes röviden áttekinteni, hogy miképpen alakult a bírság kiszabásának gyakorlata, azaz hány alkalommal és milyen mértékben szabott ki bírságot a KDB. Az összesített adatokat a 2010. évre vonatkozó beszámoló72 tartalmazza. Eszerint „a Döntőbizottság a jogsértőkkel szemben 2010-ben 307.670.000.-Ft bírságot szabott ki”. A bírság mint szankció 176 esetben került alkalmazásra (összesen 673 érdemi határozat született, a Döntőbizottság előtt 2010. évben 1011 jogorvoslati eljárás került lefolytatásra). „A beszámolás időszakában a Döntőbizottság a jogsértést megállapí tó határozatok 38%-ában ítélte szükségesnek bírság kiszabását, ugyanakkor a bírság összege tekintetében kevesebb esetben ítélte indokoltnak magas összegű bírság megállapítását.”
Pro futuro 2012/2
6. Összegző gondolatok Látható, hogy a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódóan számos, jogszabályon alapuló költség merülhet fel. Látni kell azonban azt is, hogy a közbeszerzési eljárások lebonyolításának, illetve az azokban való részvételnek a költsége nem csak a fent nevesített tényezőket foglalja magában, ugyanis az ajánlatok elkészítése is komoly kiadást jelenthet (árajánlatok bekérése, tervezése, az ajánlat elkészítésének adminisztrációs költségei, szakemberek közreműködése), és az ajánlattétel egyáltalán nem biztos, hogy a gazdasági szereplő szemszögéből nézve eredményes lesz. Alapvetően a jogalkotótól függ, hogy milyen egyéb terheket állapít meg, és ezeket milyen jogpolitikai célok érvényesítése érdekében teszi. Vannak az új szabályozásban támogatható elvek, elemek (elsősorban például a jogorvoslati kérelmi elemek számához igazodó sávos díjszabás), azonban ezek tényleges megvalósulása már további kérdéseket, problémákat vethet fel (pl. a jogorvoslatért fizetendő igazgatási szolgáltatási díj rendkívül magasnak mondható mértéke). Az optimális az lenne, ha a jogalkotó összhangba hozná a célkitűzéseket a tényleges lehetőségekkel és alap A Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.27.243/2003/4. számú ítélete (döntéshozatal időpontja: 2004. április 7., közzétéve KÉ-4533/2004. szám alatt a Közbeszerzési Értesítőben 2004. május 19. napján). 72 Beszámoló, 2010.
71
126
A közbeszerzésekhez kapcsolódó költségekről
elvekkel. Példaként említhető, hogy a kis- és középvállalkozások támogatásának elvárása – amelyet a Kbt. törvényi szinten is deklarál – szélesebb körben érvényesülhetne, hiszen a rendkívül magas díjak távol tarthatják a jogorvoslat eszközének igénybevételétől a nehezebb anyagi helyzetben lévő kisebb gazdasági szereplőket. Ebből adódóan a differenciáltabb, a jogorvoslati eljárás, illetőleg az alapját képező közbeszerzési eljárás sajátosságait figyelembe vevő, az igazgatási szolgáltatási díjra vonatkozó szabályozás megfelelőbb lenne. Ugyanúgy érdemes lehet az új jogszabályi környezethez kapcsolódó joggyakorlat kiszélesedésével felülvizsgálni a kötelező hirdetmény-ellenőrzés rendszerét, ugyanis e kontroll opcionálissá tételével a kapcsolódó költségek jelentősen csökkenthetőek lennének, továbbá e lépés a közbeszerzési eljárások lefolytatásának időigényét is mérsékelné. Abstract This study summarizes the basic types of costs which are related to public procurements and which are based on expressed legal regulations. It analyses the costs of tender documentation, the experts, the tender guarantee, the mandatory examination of the notice and the following legal institutions which are related to the legal remedies: the administrative service fee and the fine. The article compares the solutions of other countries: it examines the regulation of fees and the consideration of tender documentation. The Polish, the Austrian and the German examples show that the Hungarian legislator could improve the Hungarian regulation.
Pro futuro 2012/2 127
Szemle Fodor László*
A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje Az alábbi gondolatokat két, agrárjogi, illetve agrár-környezetjogi témakörben megjelent, német nyelvű monográfia olvasása közben fogalmaztam meg. Az egyik Peter Käb könyve, amelyik a multifunkcionális mezőgazdaság agrárjogi problémáival foglalkozik,1 míg a másik szerző, Falk-Rembert von Eickstedt azt a szabályozási folyamatot követi nyomon, amelynek során a gazdálkodó (a farmer) a vidék gondnokává válik.2 A kötetek ugyanazon neves kiadónál, a Nomosnál, mégpedig a kiadó agrár-, környezet- és fogyasztóvédelmi sorozatának darabjaiként jelentek meg.3 Mindkét szerző az Európai Unió Közös Agrárpolitikáját (KAP), illetve az ahhoz kapcsolódó, német tagállami megoldásokat vizsgálja; egymástól látszólag eltérő, de valójában egymáshoz nagyon is közel álló szempontból. Tárgyköreik, módszereik és eredményeik közül azokat emelem ki, amelyek a mai magyar agrár- és környezetjog szempontjából a legérdekesebbnek tűnnek.
Pro futuro 2012/2
1. Nézőpontok, időszerűség
128
Miként az agrárjoggal foglalkozók jól tudják, a multifunkcionalitás és a fenntarthatóság két különböző, de egymással mégis összekapcsolódó, sőt bizonyos értelemben átfedésben is lévő jelentéssel bíró kifejezés és követelmény. A KAP szempontjából mindkettő a 90-es évek második felében vált meghatározóvá, és a hagyományos értelemben vett agrárpolitika tárgykörének kiszélesítését jelenti. A multifunkcionalitás az Agenda 2000 c. bizottsági dokumentum (1997) szerint az „európai mezőgazdasá * Dr. Fodor László egyetemi tanár, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Agrárjogi, Környezetjogi és Munkajogi Tanszék,
[email protected]. 1 Käb, Peter: Agrarrechtliche probleme einer multifunktionalen Landwirtschaft. Baden-Baden, Nomos, 2010, 443. 2 Eickstedt, von, Falk-Rembert: Vom Landwirt zum Landschaftspfleger: Umweltrechtliche Verhaltenssteuerung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik am Beispiel des Akcerbaus. Baden-Baden, Nomos, 2010, 281. 3 A Nomos Kiadó sorozatának címe: Schriften zum Agrar-, Umwelt- und Verbraucherschutzrecht; az 58. és 61. kötetekről van szó. Mindkettő elérhető a Debreceni Egyetemi és Nemzeti Könyvtár gyűjteményében.
A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje
A fogalom több szinten történő értelmezésére lásd Bányai Orsolya: Kiút a zsákutcából, azaz a (fenntartható) fejlődés – jogi nézőpontból, Jogelméleti Szemle, 2011/3 (http://jesz.ajk.elte.hu/banyai47.html).
4
Pro futuro 2012/2
gi modell” sajátossága. Ebben az agrárium gazdasági-társadalmi szerepe nem korlátozódik a mezőgazdasági termékek (élelmiszer, takarmány, nyersanyag s újabban energiahordozó) előállítására, hanem amellett számos egyéb funkciót is betölt. Munkát ad, hagyományokat őriz, gondozza a vidéki (kultúr-) tájat, az élőlényeknek élőhelyet biztosít, kikapcsolódást nyújt a városi polgároknak stb. A mezőgazdaság támogatása és a vidék népességmegtartó képességének, felzárkóztatásának az elősegítése, valamint a környezetvédelem ily módon összekapcsolódik egymással. A sokszínűség nemcsak a vidéken jellemző tevékenységekre nézve, hanem a mezőgazdasági tevékenységek körén belül is fontos követelmény, hiszen a diverzifikálás a gazdának több lábon állást, a piacon kevesebb felesleget, a társadalomban nagyobb elfogadottságot, környezeti szempontból pedig (pl. a klímaváltozásra vagy a biológiai sokféleségre tekintettel) kevesebb terhelést és a változásokhoz való nagyobb fokú alkalmazkodóképességet eredményez. A nagyobb fokú, rugalmas alkalmazkodóképesség (manapság egyre divatosabbá váló, s a fenntarthatóság fogalmához képest továbbfejlesztett, továbbgondolt kifejezéssel élve: reziliencia) a környezeti (s persze az iménti példákból is jól láthatóan, amellett a gazdasági és a társadalmi) fenntarthatóságnak is a feltétele. A fenntartható fejlődés mára meglehetősen összetetté vált fogalmát ugyancsak nehéz lenne (akár itt, akár egy könyv fejezeteként) teljes körűen bemutatni.4 Ilyen irányú fogalmi, illetve elméleti megközelítéssel egyébként Eickstedt – noha ezt az ő könyvétől várnánk inkább – jellemző módon nem is foglalkozik, ellenben Käb – a multifunkcionalitás és a fenntarthatóság követelményeinek az összehasonlítása érdekében – önálló szerkezeti egységet szentel e kérdéskörnek. A fenntartható fejlődés környezeti szempontból a természeti erőforrásokkal való takarékoskodás, távlatos gazdálkodás követelményét jelenti, a jövő nemzedékek lehetőségeire is tekintettel. Fenntartható fejlődésről csak akkor beszélhetünk (ez szükséges, de nem elégséges feltétel), ha a környezeti szempontok, érdekek beépülnek mindazon magatartások normarendszerébe, amelyek során természeti erőforrásokkal gazdálkodunk. A mezőgazdasági tevékenység – akár a hagyományos értelemben vett agrártermelésre, akár a tágabb értelemben vett (pl. a falusi turizmust vagy a hagyományőrző kézműves tevékenységeket is magában foglaló, vidéki) tevékenységekre gondolunk – magától értetődően ebbe a körbe tartozik. A gazdálkodótól nemcsak (jó minőségű, biztonságos) terméket várunk, hanem azt is elvárjuk, hogy a jó gazda gondosságával óvja a rábízott termőföldet, vizet, tájat, biológiai tartalékokat. A környezeti szempontok beépülése a KAP szabályrendszerében viszonylag előrehaladott, de persze még korántsem lezárt folyamat, mint ahogy a fenntartható fejlődés is inkább célkitűzés, mint megfelelően érvényesülő alapelv. Azt, hogy a tevékenység diverzifikálása, a vidék sorsának alakulása, illetve a környezeti szempontoknak az agrárpolitika követelményrendszerébe való beépítése még sok feladat elé állítja a döntéshozókat, az Európai Unió is jól tudja. Nem véletlen, hogy jelenleg ez a két kérdés – a klímaváltozásra való felkészülés, a világpiaci versenyképesség javítása és a bürokrácia csökkentése mellett – a KAP soron követke-
129
Fodor László
ző, 2014-től megvalósítandó reformjának a középpontjában áll. 2010-ben, a két monográfia kiadásának évében jelentette meg az Európai Bizottság azt a közleményét, amelyik a reform fő irányait, céljait kitűzi.5 Szerzőink tehát igencsak időszerű témával foglalkoznak. A következőkben külön-külön ismertetem a két munkát, majd kísérletet teszek az olvasásuk során levonható, közös tanulságok összefoglalására.
Pro futuro 2012/2
2. A multifunkcionális mezőgazdaság agrárjogi problémái Käb kiindulópontja egy összetett problémakör, amelyben nemzeti, illetve uniós és nemzetközi jog feszül egymásnak, s ahol a mezőgazdaság fogalmának a szabályozási szintenként és jogterületenként egyaránt eltérő értelmezése vet fel korántsem akadémikus természetű, hanem nagyon is komoly, gyakorlati jelentőséggel bíró kérdéseket. A német agrárjog három kulcsterületén elemzett, legfontosabb jogi problémák a következők: a) Németországban a mező- és erdőgazdasági földek tulajdonának megszerzése hatósági engedélyhez kötött, s az engedély bizonyos hasznosítási célok esetében megtagadható. A kérdés az, hogy a hagyományostól eltérő, de a multifunkcionális mezőgazdaság fogalmába beletartozó tevékenységek folytatásához engedélyezhető-e a földszerzés. b) A mezőgazdasági haszonbérlet kapcsán a bérlő jogosítványainak a terjedelme a kérdéses: végezhet-e a bérelt gazdaságban, illetve földön másfajta tevékenységet, mint a szűken vett mezőgazdasági tevékenységet? c) Mind a földforgalom, mind a haszonbérlet esetében jelentős változást hozott a német föderalizmusreform 2006-ban (tulajdonképpen a német szövetségi alaptörvény módosításáról van szó), amely a szövetségi és a tartományi jogalkotás, illetve végrehajtás viszonyát átrendezte. Addig az ingatlanjog területén konkuráló hatásköröket állapított meg az alaptörvény, azóta viszont a földforgalom és haszonbérlet szövetségi szintű szabályait teljes mértékben saját előírásokkal cserélhetik fel a tartományok. Ezért különösen időszerű annak a vizsgálata, hogy vajon tartalmilag fenntarthatók-e a korábbi előírások, vagy új szabályozásra van-e szükség. d) A harmadik részterület az építésügyi jog, amely a mezőgazdaság számára különböző előnyöket biztosít a külterületi építkezések igazgatása körében. Vajon megvan-e ez a kedvező helyzete a multifunkcionális mezőgazdaságnak is? Ha nem, másfajta kedvezmények biztosíthatók-e a javára? A korábban létesített mezőgazdasági épületek használhatók-e, átalakíthatók-e az eredeti rendeltetésüktől eltérő, de a multifunkcionális mezőgazdaság fogalmába tartozó célokra? Käb saját megfogalmazása szerint a multifunkcionalitást állítja középpontba, s az agrárjog egyes intézményeinek a bemutatását a mérceállítás kedvéért, az ahhoz szükséges mértékig végzi el. A könyv szerkezetét áttekintve azonban inkább az állapítható meg, hogy a bemutatás sorrendisége megfelel ugyan ennek a szerzői koncepciónak, de az arányok már nem feltétlenül. A magam részéről úgy vélem, hogy a
130
COM(2010)672. Időközben megjelentek a jogszabálytervezetek is, valamint megindult a széles körű vita is azokról. A folyamat rövid áttekintéséhez lásd a következő internetes oldalakat: http://ec.europa. eu/agriculture/cap-post-2013/communication/com2010-672_hu.pdf; http://ec.europa.eu/agriculture/cappost-2013/legal-proposals/index_en.htm; http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/public/focus/20110526 FCS20313/20110526FCS20313_hu.pdf.
5
A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje
Ezt a megközelítést Grimm, Christian alkalmazta először (legalábbis a szakirodalomban): Von der Land wirtschaft zur Wirtschaft auf dem Lande? Gedanken zum Begriff der Landwirtschaft, Agrarrecht, 2001/1, 3.; Hazai megjelenésére lásd Fodor László: Agrárjog (fejezetek a mezőgazdasági életviszonyok sajátos szabályozása köréből), Debrecen, Kossuth Egyetemi Kiadó, 2005, 28–30.; Szilágyi János Ede: Az agrárjog dogmatikai alapvetései. In: Csák Csilla (szerk.): Agrárjog – A magyar agrárjog fejlődése az EU keretei kö zött. Miskolc, Novotni Kiadó, 2010, 17–43.
Pro futuro 2012/2
szerző a súlypontot inkább az agrárjog, nevesül a német (nemzeti) agrárjogon belül a mezőgazdasági üzemi jog legfontosabb jogintézményeire helyezte, s ehhez használta az értékelés során mérceként a multifunkcionalitást. Más szavakkal: kiváló alkalmat talált a nemzeti agrárjognak egy sajátos nézőpontból történő értékelésére, amelynek alapján viszonylag átfogó s főleg időszerű képet festett e szakterületről, ami (az utóbbi évek változásaira is tekintettel) számunkra hiánypótlóvá teszi művét. Agrárjoggal foglalkozni köztudottan nem lehet közgazdasági, politikai és szociológiai összefüggések, valamint statisztikai adatok nélkül, vagyis interdiszciplináris megközelítésre van szükség, de a jogtudományi módszerek közül is számos kínálkozik. Käb él is ezekkel; sajátos agrárjoga sokféle kutatási módszer együttes alkalmazásának az eredménye. Így a történeti megközelítés teszi lehetővé számára, pl. a KAP és a nemzeti agrárjogok által követett első mezőgazdasági üzemi modellnek, a családi gazdaságnak és a multifunkcionális mezőgazdaság későbbi modelljének az egybevetését, a KAP immár több évtizedes ívű reformfolyamatának tükrében. Ehhez a megközelítéshez kapcsolja szerzőnk a nemzetközi hatások (OECD, GATT/WTO) elemzését is, amely hatások közismerten jelentősek a KAP újabb fejlődési irányaira nézve. A dogmatikai módszer segítségével mutatja be a fenntarthatóság, a versenyképesség és a multifunkcionalitás célkitűzéseit; tisztázza, hogy mi a gazdaság (mezőgazdasági üzem), a kiegészítő üzem vagy a hobbikert; s hogy egyáltalán mi is a mezőgazdaság jogi értelemben. Utóbbihoz a legfontosabb legális definíciókon túl (egyébként a mintegy 40 ágazati definíció mellett a BGB is ad egyet) segítségül hívja a német agrárjogi szakirodalomban oly népszerű, s már a hazai oktatásban is több helyen használt hagymaelméletet, amely a szabályozási tárgy bővülését, illetve az egymásra rakódó tevékenységköröket kiválóan szemlélteti.6 Minden esetben külön gondot fordít a jogintézményekhez kapcsolódó tényállások beható elemzésére, a szóba jövő konstellációkat és az érintett jogalanyok szempontjait egyaránt a német alapossággal gondolja végig, vagyis dogmatikai szempontból meglehetősen stabil alapokon nyugszik Käb munkája. A különböző agrárpolitikai/szabályozási koncepciók ütközését a joggyakorlat bevonásával, mégpedig a releváns nemzeti bírósági ítéletek alapján vizsgálja. A bírói gyakorlat következetlenségeit objektív bírálattal illeti, rámutatva, hogy a változó agrárpolitika, illetve struktúrapolitika kihívásainak a felsőbíróságok rugalmasabb jogértelmezési hajlandósága inkább megfelel, mint a hatóságoké (pl. az engedélyezés körében) vagy az alsóbíróságoké. A Passaui Egyetem disszertánsaként a tartományi jogot – amennyiben arra egyáltalán szükség mutatkozik – a bajor példákon szemlélteti. E körben is tud (legalábbis nekünk, magyaroknak) újat mondani, hiszen nálunk kevéssé ismert pl. az a körülmény, hogy az EK 1975. évi struktúrapolitikai intézkedéseinek („hegyiparaszt-irányelv”) 6
131
Pro futuro 2012/2
Fodor László
132
a közvetlen előzményei éppen a bajor mezőgazdaság-támogatási törvényben (1970) fedezhetők fel. Ezek az első jogszabályok, amelyek a mezőgazdaságnak a termelésen kívüli funkcióiról említést tettek, s a vidékről való elvándorlás veszélyére reflektálva kiterjesztették a családi üzem fogalmát a mellék-, illetve kiegészítő üzemekre is (a főhivatásúak mellett). A komparatív módszert is alkalmazza művében, bár szűk körben, s inkább csak összehasonlító adatok, mint valódi jog-összehasonlítás formájában. Ezt egyébként a német újraegyesítés és az EU keleti bővítése kapcsán teszi, pl. annak szemléltetésére, hogy a KAP a továbbiakban immár nem támaszkodhat kizárólagos jelleggel egyetlen üzemi modellre (a családi gazdaság modelljére), hiszen annak kereteit a kelet-európai mezőgazdaság túlfeszítené. A jog-összehasonlítás mellőzése mellett a kritikus olvasó szemébe ötlő, másik hiányossága a könyvnek, hogy – az uniós, illetve nemzetközi összefüggések érintése ellenére – kizárólag a német szakirodalomra, joganyagra, illetve agrárpolitikai dokumentumokra támaszkodik. Käb munkája ennek ellenére alkalmas arra, hogy a mai magyar agrárszabályozás értékeléséhez, továbbfejlesztéséhez szempontokat találjunk benne. Ez annál is inkább hasznos lehet, mert Magyarországnak (a mező- és erdőgazdasági földek tulajdonának a megszerzésére vonatkozó szabályozás körében kapott derogáció 2014-es lejáratára tekintettel) a közeljövőben ki kell építenie azon jogintézmények rendszerét, amelyek nélkül Nyugat-Európában nem is beszélnek agrárjogról: vagyis a mezőgazdasági üzemszabályozást, ideértve az üzemi struktúra és az üzemforgalom, illetve földforgalom előírásait. Jellemző, hogy a hazai pártok és a sajtó szeretik mindezt földkérdéssé degradálni, holott ennek a megközelítésnek a végzetes következményeit (az agrárstruktúra felszabdalását) Magyarország már nemegyszer megszenvedte, legutóbb a rendszerváltás során. Az üzemben való gondolkodás, a közgazdasági tartalomnak is megfelelő komplex megközelítés nem maradhat el, s erre a német jog jó példa. Käb bemutatja a földforgalom engedélyezési rendszerét; az elővásárlási jogokat; a haszonbérletnek az üzemre (egész gazdaságra) és a földre vonatkozó, s egymástól eltérő szabályait; a külterületi földrészletek beépítésének („más célú hasznosításának”) a feltételeit és a területrendezési jog adta kereteket. A német megoldások természetesen nem mind vehetők át, de az engedélyezési rendszer bevezetése vagy az üzemi és a földbérlet szabályozásának a kettéválasztása (ami a tevékenység célját és közgazdasági tartalmát jobban figyelembe vevő szabályozás) valószínűleg hasznos lenne. Az említett tárgykörök közül számunkra most kétségkívül a földforgalom szabályozása a legérdekesebb. Ennek központi eleme az engedély, amely – mint a szövetségi alkotmánybíróság maga rögzíti – nem a földforgalom szabályozását jelenti, hanem az agrárstruktúrát, vagyis a mezőgazdasági üzemi rendszert fenyegető veszélyek elhárításának az eszköze. A törvény szempontjából a mezőgazdasági tevékenység a termeléssel valósul meg, s általában kockázati tényezőként értékelik, ha a földet olyan személy szerezné meg, aki nem főfoglalkozású, hanem mellékfoglalkozású gazdálkodó. A főfoglalkozásúak előnyben részesítésének alkotmányosan elfogadott indoka, hogy az ilyen korlátozás az agrárstruktúra javítását szolgálja. A főfoglalkozású gazdálkodók elsőbbségének az elve azonban nem egy merev szabály, azt a szövetségi felsőbíróságok már elég rugalmasan értelmezik. Käb – erre a
A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje
gyakorlatra is figyelemmel – kidolgozott egy három kérdésből álló tesztet, amelynek segítségével az engedélyező hatóságok – jogszerűen – eltérhetnek az elvtől: 1. Van-e konkurens jelentkező a földterületre? 2. A kérelemben foglaltak engedélyezése negatív hatással járna-e az agrárstruktúrára? Azaz: a) Ellentétes-e a tulajdonszerzés az agrárstruktúra javításáról szóló programmal, intézkedésekkel? Ha nincs ilyen ellentét, van-e egyéb, felismerhető hátrány? b) Van-e megfelelő szakértelme a tulajdonszerzést kérelmezőnek a tervezett tevékenység folytatásához? Az eddig említett szempontok együttesen vizsgálandók, így pl. a szakértelem hiá nyát adott esetben kompenzálhatja, ha a tulajdont megszerezni kívánó személy korábban jelentős beruházásokat eszközölt az adott területen, illetve üzemben. (Úgy vélem, erre a magyar jogalkotónak is gondolnia kell a mező- és erdőgazdasági földek forgalmának korlátozásakor.) 3. A tervezett tevékenység vizsgálata a konkurens oldalán: az a struktúra javítását szolgálja-e? Ha igen, akkor az az engedélyezés ellen (és a konkurens jelentkező előnyben részesítése mellett) szól. Természetesen a konkurens esetében is vizsgálni kell, hogy az ő szerzésével nem romlana-e az üzemszerkezet, illetve hogy neki van-e megfelelő szakértelme. Ezek mellett egyetlen – polgári jogi természetű – kérdés van hátra: hogy megadja-e a kialkudott vételárat.
Pro futuro 2012/2
Az engedély megtagadására a szerző szerint csak akkor kerülhet sor, ha mindhárom kérdésben azt támasztják alá a válaszok. Egy ilyen jogértelmezés a feltétele annak, hogy a földforgalmi törvény előírásai ne álljanak a multifunkcionális mezőgazdasági modell megvalósításának az útjában. Jogtechnikai szempontból ezt a jogalkotó azzal teszi lehetővé, hogy határozatlan jogfogalmakat használ (mint amilyen az agrárstruktúra javítására irányuló intézkedés), illetve hogy az agrárpolitikai, struktúrapolitikai célokat nem foglalta bele a földforgalmi törvénybe. Így egyúttal az az előnye is megvan a szabályozásnak, hogy az agrár-, illetve struktúrapolitika változása nem indokolja a törvény módosítását. Végső soron ma már, ahogyan a struktúra fogalma is kitágult (ti. nemcsak az üzemméret, az üzemi területek elhelyezkedése tartozik a fogalom jelentéstartományába, hanem pl. a környezetállapot, a munkaerő eloszlása és lakhelye stb. is), a multifunkcionális mezőgazdaság tevékenységei beleérthetők a struktúra javítására irányuló intézkedések körébe, s így nincs akadálya az engedélyezésnek, vagyis az uniós elképzeléseknek megfelelő szerkezetváltásnak. Az már egy másik kérdés – értékel a szerző –, hogy a törvény eme rugalmasságának olyan következménye is van, hogy több évtizedes fennállása alatt nem sikerült érdemben javítani a rendkívül kedvezőtlen adottságú, elaprózott német gazdaságszerkezeten. További konzekvencia, hogy a tartományoknak nem szükséges saját törvényt alkotniuk a földforgalom szabályozására. A jelenlegi szabályozási elképzelések tükrében egyébként az látható, hogy a Käb által értelmezett német szabályozás kevésbé korlátozó, mint a tervezett magyar szabályozás.7 A magyar törvénytervezet ugyanis (legalább részben) a struktúrapolitikai
133
Lásd a T/7979. sz. törvényjavaslat I. és II. fejezetét (2012. július).
7
Fodor László
célokat is magában foglalja (pl. amikor a földszerzést csak a földműves számára teszi lehetővé, s megmondja, milyen feltételekkel válik valaki földművessé). Németországban ettől eltérően az engedélyező hatóság feladata a negatív strukturális hatás megállapítása, s ezt a bíróság előtt vitatni is lehet. Nem feltételezik eleve minden, nem mezőgazdasággal foglalkozó személyről, hogy földspekuláns.
Pro futuro 2012/2
3. Hogyan lesz a termelőből a vidék gondnoka?
134
Eickstedt munkájának az előszava szerint kifejezetten a KAP reformjáról kibontakozó vitához kíván hozzájárulni, így az ő vizsgálatának fókusza első sorban az uniós jog (különösen az 1698/2005. és a 73/2009. sz. EK-rendeletek) előírásaira, illetve annak jövőbeli alakulására irányul. Azt a kérdést igyekszik megválaszolni, hogy vajon hogyan tudja a KAP a környezeti érdekeket érvényesíteni anélkül, hogy az agrárpolitikai szempontok elkallódnának a szabályozás dzsungelében. Megközelítése nem agrárjogi, hanem határozottan környezetjogi; lévén kiindulópontja jogi szempontból a környezetvédelmi szabályozás módszertana. Az a tágabb elméleti közeg is, amelyben elemzéseit végzi, szintén a környezetvédelemé, ilyen pl. a környezet-gazdaságtan, amelynek eredményei erőteljesen jelen vannak a könyvben. Az első fejezetek – az agrárkörnyezeti tárgyú közlemények túlnyomó részével azonos módon – a mezőgazdaság és a környezetvédelem ambivalens viszonyával foglalkoznak, rögzítve az integráció (a környezeti szempontoknak az agrárpolitikába való beépítése) igényét, s hogy ehhez a jogalkotó számára az eszközök gazdag tárháza kínálkozik. A szerző a történeti módszer alkalmazásával áttekinti a KAP alakulását, egészen onnantól kezdve, amikor annak még semmilyen környezeti célja nem volt, a KAP immár bő két évtizede zajló „ökologizálásáig”. Ennek során szükségszerűen támaszkodik a természettudományok eredményeire is. Eickstedt ezt követően a teljesség igényével veszi sorra az érintett előírásokat, s jogintézményi elemzést végez, mégpedig – könyvének szerkezetét is meghatározó módon – kettős megközelítésben. Ugyanazon előírásokat előbb a környezetvédelem, majd pedig az agrárpolitika eszközeiként vizsgálja. Természetesen követi a KAP belső rendszerét is, annak megfelelően előbb az első pillérről, azután a második pillérről szól. A területpihentetés, a kölcsönös megfeleltetés (azon belül is a növényvédelem, vízvédelem, a szennyvíziszapok felhasználása, a helyes gazdálkodási gyakorlat és a jó környezeti állapot követelményeinek számonkérése), a moduláció stb. nálunk is jól ismert szabályai annyiban kerülnek itt sajátos megvilágításba, hogy a szerző a kölcsönös megfeleltetéshez tartozó nemzeti szabályokról is ír, külön vizsgálva, hogy azok mennyiben térnek el az uniós sztenderdektől. A másik sajátosság, hogy egyetlen ágazatot, mégpedig a szántóföldi növénytermesztést választotta ki szemléltetésül, s az abban felmerülő problémákra koncentrált. Eme ágazatra vélhetően azért esett a választása (ezt ő maga egyébként nem indokolja), mert a KAP első pillérén belül mindig is modellértékű volt a többi termékcsoport szabályozása során. Mivel pedig a magyar mezőgazdaságban éppen a szántóföldi növénytermesztés a meghatározó (mondhatni túlsúlyos) ágazat, a könyvben megfogalmazott értelmezések, vélemények számunkra is relevánsak.
A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje
Pro futuro 2012/2
A szerző nem elégszik meg a de lege lata elemzésekkel, hanem javaslatokat is megfogalmaz arra nézve, hogy az agrár-környezetvédelmi eszköztár miként lenne bővíthető. Käbbel ellentétben ő nem készített külön értékelő, illetve összegző részt az egyes alfejezetekhez; ugyanakkor a monográfiát lezáró, összegző fejezet viszonylag nagy terjedelmű, bő 20 oldalas. Eredményei közül azok a legérdekesebbek, amelyek a könyv leghosszabb, közel százoldalas, 4. részében jelennek meg. A szántóföldi növénytermesztés szempontjából az uniós szabályok közül a területpihentetés, az egységes támogatás, az üzemi tanácsadási rendszer és a kölcsönös megfeleltetés intézményeit tekinti meghatározónak, ezért azokról értekezik bővebben, mégpedig többnyire a leíró, illetve elemző módszer alkalmazásával. Ezen módszerek alkalmazása mellett összehasonlítja egymással az uniós és a német követelményeket, az eltérések kimutatása érdekében. Eickstedt ezeket az eltéréseket nemcsak számba veszi – megállapítva, hogy Németország túllépte az uniós követelményszintet, pl. a növényvédő szerek használatához szükséges szakismeret, a növényvédelmi eszközök minősítése vagy az ún. nitrátmérleg előírásával – hanem két szempontból értékeli is. Az első szempont kissé eltér választott témájától, amennyiben az uniós és a tagállami környezeti követelmények viszonyáról az általánosságok szintjén ír (hogyan enged eltérést a szerződési jog a tagállamok számára?). A másik szempont azonban már kifejezetten az agrár-környezetvédelmi jog világába s sajátos eredményekre vezet. Ezen belül először is összeveti az uniós agrárkörnyezeti normákat abból a szempontból, hogy azok (pl. a határozatlan jogfogalmak révén) milyen mozgásteret enged nek a tagállamoknak a konkrét követelmények megállapítására. – Minél nagyobbat, annál nagyobb egyúttal a versenytorzulás kockázata is. A szerző azokat a megoldásokat üdvözli, amelyek konkrétabbak, egyértelműbbek, illetve a tagállamok területén belül nem tesznek lehetővé differenciálást (ilyen pl. a szennyvíziszapokról vagy a műtrágyákról szóló jogszabály, szemben a nitrátirányelvvel vagy a növényvédő szerek szabályozásával). Az ilyen megoldások alkalmazása mellett ugyanis egyértelműbben megítélhető, hogy a tagállami norma belül maradt-e, avagy túlterjeszkedett az irányelv transzpozíciójára irányuló kötelezettségen. Ez pedig nem tisztán elméleti, hanem bizony praktikus kérdés is, hiszen – mint a szerző rámutat – utóbbi esetben a kölcsönös megfeleltetés nem terjedhet ki a tagállami előírásra. Azaz ilyen előírás be nem tartása a kifizetések körében nem szankcionálható. (Figyelemre méltó egyébként az ezzel ellentétes, német közigazgatási gyakorlat.) A versenytorzulások szempontjából, s egyúttal az agrárkifizetések orientáló szerepét illetően is a leginkább problematikusnak a kölcsönös megfeleltetést tartja Eickstedt, figyelemmel arra, hogy itt a tagállami mozgástér nem csupán nagy, de ráadásul nem jogszabályokban rögzített követelményekre vonatkozik. Álláspontja szerint ez a KAP két alrendszere közötti határok elmosódásával is együtt jár. A következő elemzések a kifizetések csökkentéséről és megvonásáról szólnak, a gazdálkodók (a közvetlen kötelezettek) felelőssége mellett a harmadik személyek magatartásának következményeit is bemutatja a szerző. Álláspontja szerint nincs biztosítva, hogy a felelősség és a csökkentés mértéke mindig arányban legyen egymással. A KAP második pillérében (a programok önkéntességéből, illetve a pluszkövetelményeknek való megfelelés követelményéből fakadóan) egészen más a környezet-
135
Pro futuro 2012/2
Fodor László
136
védelmi szempontok szerepe, ugyanakkor az idetartozó szankciórendszer nagyban hasonlít az első pilléréhez. A fejezet erről szóló elemzései némileg egysíkúra sikerültek, mivel alig lépnek túl a leíráson. A magam részéről vitathatónak tartom, hogy a szerző az agrárkifizetésekből való kizárást a büntetőjog alapelveinek a tükrében értékeli. Igaz ugyan, hogy egyes tagállamok az ilyen szankciókat büntetésként értelmezik, de büntetőjogi besorolásukat az Európai Bíróság (védve ezzel az EU hatáskörét) rendre elveti. A hatályos jogról alkotott véleményét a szerző úgy összegzi, hogy az agrár-környezetvédelmi szabályozás eszközei nem csupán sokfélék, de több funkciót is betöltenek egyszerre, azaz „multifunkcionálisak”. Ezért ezek az eszközök önmagukban is úgy orientálják a gazdálkodót, hogy a táj gondozójává váljon. A szabályozás ugyanakkor nem kellően hatékony. (Mindegyik állításával egyet kell érteni.) A hatodik rész ezzel a problémával foglalkozik, rámutatva először is egy sor jogalkotói tévedésre, alaptalan várakozásra. Ilyen szerinte, hogy a kölcsönös megfeleltetés követelményei és szankciórendszere javítani fogja a környezetvédelmi szabályozás hatékonyságát, valamint a közvetlen kifizetések társadalmi elfogadottságát. A KAP jövőbeli reformja kapcsán konkrét javaslatokat fogalmaz meg, amelyek közül némelyik első olvasásra meglepő. A szerző mindenesetre – főként közgazdasági összefüggésekkel – kellően alátámasztja azokat. A kötelező területpihentetés és a támogatási jog elidegenítésére vonatkozó szabályokat összhangba kell hozni, nehogy a kedvezőtlen adottságú területekre koncentrálódjon a területpihentetés, ahol már amúgy is extenzív művelés a jellemző (megjegyzem: az ún. „kicsúszás” jelenségét a szakirodalom már a korábbi szabályozás kapcsán is leírta, ez a javaslat tehát ésszerűnek tűnik). A moduláció mértékét (vagyis az első pilléres támogatások arányos csökkentését, s a ki nem fizetett összegből második pilléres intézkedések finanszírozását) növelné. (Ezt a szemléletet követi egyébként az Európai Bizottság is, akinek a tervei szerint a moduláció jelenlegi 10%-os mértéke 30-ra emelkedne.) Sőt: szerzőnk az egész finanszírozási rendszert felülvizsgálná, minden, a gazdák bevételét növelő támogatást az első pillérbe helyezve, s a másodikban csak a mezőgazdaságtól független (strukturális) kifizetéseket hagyva meg. Álláspontja szerint javítaná az agrár-környezetvédelem hatékonyságát, ha a kölcsönös megfeleltetés, illetve a növényvédő szerek és trágyák követelményeinek a betartását kivennék a támogatási szempontok közül. Más szóval: e kötelezettségek betartását ne honorálja pénzügyileg az unió, és egyébként is csak olyan követelményeket vegyenek figyelembe, amelyek betartása jól ellenőrizhető. Bizonyos esetekben pedig ne legyen elegendő valamilyen magatartás, intézkedés megtétele, hanem annak az eredményét kérjék számon (pl. ha egy terület vagy faj egyedeinek a megőrzése a követelmény). Érveit elolvasva tulajdonképpen védhető álláspontról van szó. A szerző ebben a fejezetben számba veszi a környezetvédelmi szabályozás néhány olyan eszközét, amelyeknek a mezőgazdaságban való alkalmazására eddig egyáltalán nem, vagy csekély mértékben került sor. Ilyenek a különféle adók és a forgalmazható kvóták (pl. trágyázásra, növényvédő szerekre), az együttműködési típusú (környezetvédelmi megállapodások) vagy az üzemgazdasági eszközök (mint amilyen az EMAS). Ezek felsorakoztatása némileg elavult megoldás, hiszen a környezetjogi szakirodalom évtizedekkel ezelőtt foglalkozott velük a szabályozás új módszereiként.
A multifunkcionális és fenntartható mezőgazdaság európai modellje
Mindenesetre a szerző következtetései nem annyira a jövőbeli alkalmazásuk mellett, mint inkább az ellen szól, figyelemmel a mezőgazdaság sajátosságaira (elsősorban közgazdasági összefüggésekre). A könyv összességében korrekten teljesíti célkitűzéseit. Igaz, a téma aktualitásához mérten a megközelítés esetenként lehetne korszerűbb is. Örömmel vettem volna továbbá, ha – pl. a bírói gyakorlat segítségével – azt is bemutatja, hogy maguk a (német) gazdálkodók hogyan élik meg a környezeti szempontok térhódítását, erősödését a KAP követelményrendszerében. 4. Értékelés és kitekintés magyar szemmel
Az elfogadható indokok összefoglalására lásd Szilágyi János Ede: Az Európai Unió termőföld-szabályozása az Európai Bíróság joggyakorlatának tükrében. In: Csák Csilla (szerk.): Az európai földjogi szabályozás aktuális kihívásai. Miskolc, Novotni Alapítvány, 2010, 269–281.
Pro futuro 2012/2
A német és a magyar agrárjog ugyan közismerten különbözik egymástól, s ezért nem ugyanazok a problémák merülnek fel a gyakorlatban, mégis nagy haszonnal forgathatjuk a német szakirodalmat. Käb és Eickstedt könyve erre külön-külön, de együtt, egymást jól kiegészítve is kellő bizonyságul szolgál. Nemcsak azt mutatják meg, hogy milyen a szabályozás, hanem azt is, hogy mi van annak felszíne alatt. A multifunkcionális mezőgazdaság problémáinak áttekintése azzal a tanulsággal jár, hogy a multifunkcionalitás tulajdonképpen nem új jelenség, legfeljebb csak új szó. A mezőgazdaság pozitív externáliáit takarja, amelyek a 20. század közepéig magától értetődőek voltak, s csak miután háttérbe szorultak (a KAP, illetve a művelési módszerek megváltozása miatt), azt követően kezdtek róla beszélni. Ma, a KAP újabb reformja előtt nagy jelentőséggel bír az a kérdés, hogy vajon a politika, illetve a jogi szabályozás mely pozitív externáliákat ismeri el, hiszen ettől függ a támogatás, vagy épp a földszerzés. Az agrártámogatások kifizetésének, másképp fogalmazva az erős KAP fenntartásának az egyik indoka éppen e pozitív externáliák megőrzése, akár termelés (azaz a hagyományos, szűk értelemben vett mezőgazdasági tevékenység) hiányában is. A másik igazoló körülményt az jelentheti, ha a mezőgazdasággal szemben magasabb elvárásokat támasztanak, s a támogatással ezeket ellentételezik. Az ilyen elvárások jelentős részben az agrár-környezetvédelem körébe tartoznak. Végeredményben mindkét szerző úgy foglal állást, hogy a költséges és nemzetközi szinten is vitatott uniós agrártámogatási rendszert inkább a környezetvédelem, mintsem az agrárstruktúra javítása (illetve a multifunkcionalitás) igazolhatja. Végül, egy a sorok közül kiolvasható tanulság: a tagállami jogalkotónak nem feltétlenül elegendő figyelemmel lennie az európai uniós jogra, amely szerint a tulajdonszerzési, haszonbérleti (esetleg öröklési) stb. korlátozások csak bizonyos feltételekkel, így pl. csak a KAP által deklarált közérdekű célok érdekében vezethetők be.8 A belső piacnak való megfelelés ellenére ugyanis még fennáll a veszélye annak, hogy a földforgalmat esetleg túlzott mértékben korlátozó szabályozás a multifunkcionális mezőgazdaság célkitűzésével ellentétes irányban hat. 8
137
Bibliográfia
Pro futuro 2012/2
A 2010-ben megjelent, jog- és államtudományi tárgyú könyvek annotált bibliográfiája – 3., befejező rész
138
Folyóiratunkban rendszeresen jelenik meg az elmúlt időszak új, hazai szakkönyveiről készült, annotált bibliográfia. Az annotáció a könyv felhasználhatóságáról írott, rövid, tényszerű leírás, amely a bibliográfiai adatok mellett meghatározza a műfajt, illetve röviden körvonalazza a feldolgozott témát és a bemutatott eredményeket is. A folyóirat első két lapszámában terveztük a 2010-ben megjelent, önálló publikációk összegyűjtését. Vállalkozásunk elindítását követően azonban azt tapasztaltuk, hogy ez nem lehetséges, mivel az egy-egy évben megjelent szakkönyvek száma igen magas (2010-ben több mint 300 kiadvány jelent meg), illetve egy év teljes termése csak mintegy másfél-két év után válik elérhetővé a közkönyvtárakban, illetve az adatbázisokban. A 2010-ben megjelent munkák bemutatása így csak jelen számunkban válik teljessé. Gyűjtőmunkánkat jelentős mértékben segítette a Debreceni Egyetem Egyetemi és Nemzeti Könyvtára, amely köteles könyvtárként a hazai kiadványok gyűjtését, feldolgozását, illetve részben – a mienkhez képest némileg eltérő szempontok szerint – annotálását is elvégzi. Emellett kiadók honlapján, hírlevelekben, a szerzők publikációs listáiban és saját könyvespolcainkon is kutattunk. Gyakran a szerzők, kiadók által készített fülszövegeket, ajánlásokat is igyekeztünk fellelni és hasznosítani. Tisztában vagyunk azzal, hogy a feldolgozás szempontrendszere legjobb igyekezetünk ellenére is hiányos, illetve a sok szakterület és közreműködő okán egyenetlen. Örömmel veszünk és meg is szívlelünk ezért minden észrevételt, amely munkánkra vonatkozóan szerkesztőségünkhöz beérkezik. A rovat belső szerkesztési elve szerint a kiadványokat témák (jogterületek) szerint csoportosítottuk. A leírások első, rövidebb része tartalmazza a könyvészeti adatokat (cím, szerző/szerkesztő, a kiadó neve, a kiadás helye és éve) az arra való utalással, hogy van-e a könyvben bibliográfia (irodalomjegyzék), illetve hogy a könyv milyen műfajba sorolható be. A terjedelmet oldalszámban adjuk meg, s közöljük a kötet azonosítására szolgáló ISBN-számot, illetve sorozatok esetében az ISSN-t. A második rész röviden leírja az alkotót, illetve alkotókat. Ezt követően (a változatlan utánnyomások kivételével) 6–12 sor terjedelemben számba vesszük a mű tárgyköreit, főbb eredményeit. Az eredmények értékelését azonban nem végezzük el. A gyűjteményes munkák esetében nem kerül sor valamennyi szerző név szerinti megemlítésére, s a tanulmányok számától, tematikai egymáshoz kapcsolódásától függ, hogy
Bibliográfia
minden témát megnevezünk-e. A felsőoktatási tananyagok bemutatását a lehető legtömörebben végezzük el. Az alább közölt annotációk elkészítésében a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának munkatársai, illetve hallgatói működtek közre: Árva Zsuzsanna (Á. Zs.) egyetemi docens, Balogh Judit (B. J.) egyetemi docens, Barta Attila (B. A.) egyetemi tanársegéd, Bodó László (B. L.) doktori ösztöndíjas, Dorka Dóra (D. D.) doktori ösztöndíjas, Fazekas Flóra (F. F.) egyetemi adjunktus, Fodor László egyetemi tanár, Lukács Nikolett (L. N.) doktori ösztöndíjas, Pető Alexandra (P. A.) doktori ösztöndíjas, Szabó Zsuzsanna (Sz. Zs.) egyetemi tanársegéd, Tóth Andrea Noémi (T. A. N.) doktori ösztöndíjas, Török Éva (T. É.) predoktori ösztöndíjas, Tarkó Izabel Ágnes (T. I. Á.) joghallgató. ALKOTMÁNYJOG, EMBERI JOGOK, JOGELMÉLET ◘ Az emberi jogok alapjai Bayer Judit – Kállai Gábor L’Harmattan – Zsigmond Király Főiskola, Budapest, 2010. (Sorozat: Társadalomtudomány, ISSN 1787-8918) Főiskolai jegyzet. Terjedelem: 310. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 236 320 2. • A szerzők főiskolai oktatók. Tankönyvüket elsősorban azoknak a hallgatóknak szánják, akiknek nem a jog az alapszakjuk. Ezért igyekeznek az emberi jogokkal kapcsolatos gyakorlati ismereteket közérthető nyelven összefoglalni, ugyanakkor az emberi jogok elméleti, logikai hátterét, alkalmazásuk módszereit is bemutatni.
◘ Jog – Irodalom H. Szilágyi István SZTE ÁJTK Összehasonlító Jogi Intézet, Szeged, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 177. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 306 021 6. • A kötetben szereplő öt nagyobb tanulmány a szerző habilitációs eljárásának alapjául szolgáló „jog és irodalom” tárgykörét tekinti át tematikusan. Az általa vizsgált, Amerikában az 1970-es években elindult és azóta több ágra bomlott, komoly jog-
Pro futuro 2012/2
◘ Természetjog és emberi jogok Frivaldszky János Budapest, PPKE JÁK, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 165. Bibliográfia: 159–164. ISBN 978 963 308 001 6. • A szerző egyetemi oktató. Kiindulópontja az, hogy napjainkban számos, az emberi jogokat alapvetően érintő jogintézmény (például az abortusz, az azonos neműek házassága) melletti törekvés az emberi jogok eredeti tartalmával ellentétes felfogásból ered, amellyel szemben helyesen az emberi természetből logikai szükségszerűségként fakadó jogokkal kell érvelni. Könyve ennek jegyében tizenkét részben tekinti át a természetjog és az emberi jogok kapcsolatát Jacques Maritaintől a metafizikai és deduktív módszerekig. (L. N.)
139
Bibliográfia
filozófiai megalapozottsággal művelt, frekventált jogelméleti irányzat itthon kevéssé ismert. A szerző a jogi antropológia területéről érkezve tesz kísérletet a jog és irodalom (Law and Literature), a jog az irodalomban (Law in Literature) és a jog mint irodalom (Law as Literature) hazai megismertetésére. A jogbölcselők körében a témát kísérő kétségek eloszlatása, illetve a tárgykör jogelméleti perspektíváinak felvázolása érdekében olyan neves szerzőkre is támaszkodik, mint Richard Posner, Peter Brooks vagy Ronald Dworkin. (B. J.)
Pro futuro 2012/2
◘ Föderalizmus és nemzeti kérdés. Az etnoföderalizmus tapasztalatai Közép- és Kelet-Európában Juhász József Gondolat, Budapest, 2010. Kézikönyv/Monográfia. Terjedelem: 221. Bibliográfia: 217–221. ISBN 978 963 693 235 0. • A szerző egyetemi oktató. Jelen kötete a világban létező föderális rendszerek összehasonlító vizsgálatára vállalkozik, külön hangsúlyt fektetve a közép- és keleteurópai példákra (Szovjetunió, Jugoszlávia, Csehszlovákia és a posztszocialista föderációk). Az első fejezetek a föderalizmus általános jellemzőit és a nyugati etnoföderális államok sajátosságait vizsgálják, majd a közép- és kelet-európai etnoföderalizmus történetének bemutatása, a térség többnemzetiségű szövetségi államainak összehasonlító elemzése következik. A kötet megállapításai az európai integráció jelenlegi és jövőbeni helyzetének elemzéséhez is segítséget nyújtanak. A kötet végén összehasonlító táblázatokat és térképeket találunk. (F. F.)
140
◘ A képviselők jogállása és javadalmazása Karsai József (szerk.) 4., átdolgozott és bővített kiadás. Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2010. Jogszabálygyűjtemény. Terjedelem: 198. Bibliográfia: 190–198. ISBN 978 963 9848 37 5. • A szerző volt országgyűlési képviselő. A kiadvánnyal a 2010-ben alakult Országgyűlés képviselőinek munkáját kívánja segíteni. A kötet tartalmazza az alkotmány képviselői jogállással kapcsolatos rendelkezéseit és a 2010-ben még hatályos, 1990-es törvényeket a képviselők jogállásáról, illetve javadalmazásáról. A jogszabályszövegeket a Házszabály rendelkezései, országgyűlési bizottsági és adatvédelmi biztosi állásfoglalások, alkotmánybírósági és legfelsőbb bírósági határozatok egészítik ki. A kötetet a témakörhöz illeszkedő statisztikák, összeállítások, táblázatok zárják. (F. F.) ◘ Jogszociológia Maczonkai Mihály A 2005-ös kiadás változatlan utánnyomása. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2010. (Sorozat: Institutiones Juris, ISSN 1218-9375; Studia Sociologica, 1786-4887; Dialóg Campus Tankönyvek, ISSN 1418-1274) Tankönyv. Terjedelem: 192. Bibliográfia: 184–192. ISBN 978 963 9542 33 4. (L. N.)
Bibliográfia
◘ Josef K. nyomában – jogról és irodalomról Nagy Tamás Attractor, Máriabesnyő–Gödöllő, 2010. Monográfia. Terjedelem: 266. Bibliográfia: 245–266. ISBN 978 963 985 756 8. • A szerző egyetemi oktató. A hazánkban úttörőnek számító munkája a jog és az irodalom kapcsolatát vizsgálja: mennyiben jelenik meg az adott korszak jogászi világa az irodalmi alkotásokban (többek között az angol és amerikai irodalom ismert írói, például Henry James vagy Upton Sinclair műveiben), illetve a jogi szövegek mennyiben képezik az irodalom tárgyát. A szerző angolszász minták alapján vizsgálja ezt a Magyarországon kevéssé ismert interdiszciplináris tudományterületet. (L. N.) ◘ Emberi jogok a Katolikus Egyház életében és jogában Orosz András Lóránt OFM (szerk.) L’Harmattan – Sapientia Szerzetesi Hittudományi Főiskola, Budapest, 2010. (Sorozat: Sapientia Iuris, ISSN 2061-7879; 1.) Tanulmánykötet. Terjedelem: 204. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 236 266 3. • A szerzők egyetemi, főiskolai oktatók, egyházjogászok. Tanulmányaik az emberi jogok jelentőségét és megjelenését vizsgálják a katolikus egyházjogban. A kötet célja annak bemutatása, hogy az egyházjogban és egyházi filozófiában is léteznek az emberi jogokat érintő kérdések, ám ezek (például az emberi élet védelme, a privátszféra vagy a vallásszabadság) mást jelentenek a világi jogrendben rögzítettekhez képest. A tanulmányok az ókori, természetjogi és középkori gondolkodástól John Rawls keresztény etikai gondolkodásán keresztül napjaink katolikus egyházjogi nézeteiig tekintik át az emberi jogok és a katolikus egyházi ideológia viszonyát. Az egyház néhány belső életét érintő kérdés, például a papnevelés, a szerzetesi élet vagy a szociális tanítások is helyet kaptak a kötetben. (L. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ Autentikus jogelmélet Pokol Béla Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2010. (Sorozat: Institutiones Juris, ISSN 1218-9375; Dialóg Campus szakkönyvek, ISSN 1417-7986) Kézikönyv. Terjedelem: 207. Bibliográfia az egyes fejezetek végén. ISBN 978 963 9950 22 1. • A szerző jogász, politológus, egyetemi oktató. Jelen kötetének célja szakítani azzal a múlt században meggyökeresedett és ma is élő jogelmélet-felfogással, amely a jogtörténet és a tételes jogtudományok kutatásától elszakadva „felülről” figyeli meg és elemzi a jogot. Ezért kötetében az általános jogelmélet hagyományos kérdéseit a jogtörténet, a magánjog és a büntetőjog elméleti vonalaival együtt tárgyalja. A könyv hét fejezete a jogelmélet diszciplináris önreflexiójától indulva többek között Habermas, Hart és Jhering elméletein keresztül, a római kortól napjainkig kialakuló mai jogrendszerekig vizsgálja a modern jog történetét és jogelméletét. Az utolsó két fejezet a büntetőjog és a magánjog elméleteivel foglalkozik. (L. N.)
141
Bibliográfia
◘ Morálelméleti vizsgálódások. A közmorál elméleti eltüntetésének kritikája Pokol Béla Kairosz, Budapest, 2010. Kézikönyv/Esszé. Terjedelem: 160. Bibliográfia: 159–160. és az egyes fejezetek végén. ISBN 978 963 662 364 7. • A szerző jogász, politológus, egyetemi oktató; e kötetében morálelméleti elemzéseket ad közre. Vizsgálódásai tudományos célt követnek, emellett azonban nem titkolt célja a közéletben véleménye szerint zavarosan használt morál, erkölcs, közerkölcs, közmorál fogalmak tisztázása a közéleti szereplők számára is. Az első, fogalommagyarázó fejezet után elsősorban Hartmann, Rawls, Habermas és Hart morálelméletével és azok kritikájával foglalkozik részletesen. (F. F.)
Pro futuro 2012/2
◘ Az állam és jog alapvető értékei. Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudo mányi Doktori Iskola konferenciája I–II. Smuk Péter (szerk.) Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Győr, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 408 (I. kötet), 196 (II. kötet). Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 7175 60 2. • A szerzők PhD-hallgatók. A kétkötetes gyűjtemény a 2010 végén a győri Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola által rendezett konferencián elhangzott előadások szerkesztett változatait tartalmazza. A kilenc magyar és három külföldi doktori iskola hallgatói hét szekcióban (alkotmányjog és politikatudomány, büntetőjog, közigazgatási jog, magánjog, jogelmélet, európai jog, nemzetközi jog) magyar, illetve angol nyelven mutattak be dolgozatokat. A kötet ekként képet ad a magyarországi (sőt határon túli) jogászdoktori képzés teljes spektrumának eredményeiről. (F. F.)
142
◘ John Austin és a klasszikus analitikus iskola jogelmélete Takács Péter ELTE ÁJK, Budapest, 2010. (Sorozat: Sisyphus, ISSN 2061-6724; Bibliotheca Iuridica, ISSN 1586-8265; 41.) Egyetemi előadás-gyűjtemény. Terjedelem: 84. Bibliográfia: 78–83. ISBN 978 963 284 142 7. • A szerző egyetemi oktató. Jelen kötete a 2005 és 2010 között tartott egyetemi előadásainak szerkesztett, kibővített és szemléltető irodalmi, jogi idézetekkel kiegészített anyaga. A könyv három része a jogi pozitivizmussal, annak kialakulásával, elméletével és fogalmával, Jeremy Bentham és John Austin jogelméletével, valamint a klasszikus analitikus iskola tanaival foglalkozik. Az egyes részek tartalmazzák az iskolák kialakulásának körülményeit, jeles képviselőinek bemutatását, valamint jogelméleti álláspontjaikat is. A könyv képekkel és ábrákkal gazdagon illusztrált, amelyek a könnyebb megértést szolgálják. A kötet végén részletes névmutató, bibliográfia és számos jegyzet található. (L. N.)
Bibliográfia
◘ Címszavak alkotmányjogi kislexikonhoz Tóth Károly Magánkiadás, Szeged, 2010. Lexikon. Terjedelem: 341. Bibliográfia: a jegyzetekben. ISBN 978 963 06 9280 9. • A szerző egyetemi oktató. A kötetben olyan alkotmányjogi fogalmak értelmét, magyarázatát igyekszik megadni, amelyeket az egyetemi hallgatók és a közéleti szereplők is gyakran félreérthetően, hibásan használnak (pl. törvényhozás–törvénykezés, törvénytervezet–törvényjavaslat, eskü–fogadalom elhatárolása). A szerző a magyar jogban nem létező fogalmakat is tárgyal (pl. főbíró, minisztériumi rendelet), hogy ezzel is ösztönözzön használatuk mellőzésére. A változatos tárgyú függelék jogszabályszövegeket, illetve áttekintő táblázatokat tartalmaz (pl. Magyarország államfői, miniszterelnökei, latin szavak és kifejezések jegyzéke, ismert alkotmányjogászok születési és halálozási éve stb.). (F. F.) BŰNÜGYI TUDOMÁNYOK ◘ Bevezetés a büntető anyagi jogba Ambrus István – Juhász Zsuzsanna – Vida Mihály Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2010. (Sorozat: A Pólay Elemér Alapítvány Tansegédletei, ISSN 1786-3554) Tankönyv. Terjedelem: 378. Bibliográfia: 377–378. ISBN nincs. • A szerzők egyetemi oktatók. Jegyzetük elsősorban a jogi asszisztens felsőfokú szakképzésben résztvevők számára készült, s célja a büntető anyagi jog ismeretanyagának e célközönség számára történő feldolgozása. A kötet a büntető törvénykönyv felosztásához igazodva általános, illetve különös részre tagolódik. Az általános rész a büntetőjog-tudomány, az alapelvek, a büntető jogszabálytan, a bűncselekmény tana, illetőleg a büntetőjogi jogkövetkezmények tana és a fiatalkorúak büntetőjoga témaköreit dolgozza fel. A különös részi fejezetek a Btk. fejezeteihez igazodva tárgyalják a bűncselekményeket. (T. A. N.) Pro futuro 2012/2
◘ Büntetőjog I. Általános rész Balogh Ágnes – Kőhalmi László 3., átdolgozott kiadás. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2010. (Sorozat: Dialóg Campus Szakkönyvek, ISSN 1417-7986; Jogi Szakvizsga Segédkönyvek, ISSN 1587-6659) Tankönyv. Terjedelem: 317. Bibliográfia: 317. ISBN 978 963 9310 59 9. • A szerzők egyetemi oktatók. Könyvük elsősorban a jogi szakvizsgára történő felkészülést hivatott elősegíteni, célja a felkészülők számára egységes képet adni a büntetőjog elméletéről és gyakorlatáról. Ezt szem előtt tartva a kötet tartalma a minisztériumi szakvizsga kérdéssorhoz igazodik, s az egyes eltérő dogmatikai álláspontok minél teljesebb bemutatása érdekében a hazai büntetőjogi tankönyvek, szakkönyvek és kommentárok anyagát használja fel. A szakvizsga követelményei re tekintettel fokozott figyelmet fordít a bírói gyakorlat és a jogalkalmazás során felmerülő problémák ismertetésére. A kötetben kurzívval szedve találhatók a meg-
143
Bibliográfia
jelenés után hatályba lépett jogszabályváltozások. A kötet anyagának elsajátítását könnyíti az egyes fejezetek elején a kapcsolódó jogszabályhelyek és jogegységi határozatok megjelölése. (T. A. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ Magyar büntetőjog. Általános Rész Blaskó Béla 4., átdolgozott és bővített kiadás. Rejtjel, Budapest–Debrecen, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 679. Bibliográfia: 673–679. ISBN 978 963 7255 68 7. • A szerző egyetemi oktató. Tankönyve tizenkét jól tagolt fejezetben tekinti át a büntetőjogi általános részi tanok klasszikus témaköreit (történeti vázlat, jogszabálytan, bűncselekménytan, büntetőjogi felelősségre vonás akadályai, bűncselekmény stádiumai, elkövetők, jogkövetkezmények, fiatalkorúakra és katonákra vonatkozó rendelkezések stb.). A kötet mellékletében tizennyolc áttekintő táblázatot tartalmaz (pl. az általános törvényi tényállás rendszeréről, tárgyáról, szubjektív elemeiről, a büntethetőségi akadályokról, a büntethetőséget kizáró okokról, a tévedés fajtáiról). Emellett az áttekintést könnyítik a számozott bekezdések, félkövér kiemelések és az eseti döntések eltérő betűmérete. (T. A. N.)
144
◘ Büntetőjog. Általános rész Busch Béla (szerk.) 5., hatályosított kiadás. HVG-ORAC, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 576. Bibliográfia: 563–567. ISBN 978 963 258 074 6. • A kötet szerzői egyetemi oktatók, jogtudósok. A tankönyv a korábbi kiadásokhoz hasonlóan bemutatja az európai jogi gondolkodás és a magyar büntetőjog tudománytörténeti kapcsolatát, a jogállami büntetőjog kifejlődését és elveit, valamint a büntetőjog alapvető intézményeinek, így a bűncselekmény tanának és a büntetés tanának filozófiáját és dogmatikáját. Mindemellett kitekintést ad a nemzetközi és az európai, illetve a hazai büntetőjog intézményrendszereinek kapcsolatára is. A kötetben a büntetőjog elméletének bemutatásához szervesen kapcsolódik a tételes joganyag és a joggyakorlat ismertetése. A megértést több fejezetben áttekintő táblázatok és magyarázó ábrák segítik. (T. A. N.) ◘ A büntető ítélet igazságtartalma Erdei Árpád (szerk.) Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 174. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 9722 89 7. • A szerzők egyetemi oktatók, gyakorló jogászok. A kötet a debreceni jogi karon 2010 tavaszán azonos címmel rendezett konferencia előadásainak szerkesztett változatát tartalmazza. A tanulmányok a büntetőeljárás egyik központi kérdésének, az igazság megállapításának témakörét járják körül, hol általános jelleggel („mi az igazság?”, „a vád igazsága”, a kölcsönös elismerés elve, prekoncepciók és elő ítéletek), hol egyes részkérdések (a súlyosítási tilalom szerepe, részbizonyítás a másodfokú eljárásban, a szembesítés módszere, a tárgyalásról lemondás, a sztereotípiák szerepe) bemutatásával. (T. A. N.)
Bibliográfia
◘ A kábítószer-abúzus orvosi, jogi és társadalmi vonatkozásai Fürst Zsuzsanna – Wenger Tibor (szerk.) Medicina, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 282. Bibliográfia: 267–274. ISBN 978 963 226 274 1. • A szerzők klinikai orvosok, pszichológusok, jogászok, szociológusok. A kötet a kábítószerekkel kapcsolatos komplex, egyre fiatalabb korosztályokat is érintő problémák feltárásában nyújt segítséget. A különböző kábítószerek élettani hatásain túl a gyakorlati orvosi teendőket is ismerteti, összefoglalja a kábítószer-túladagolás, az intoxikáció, valamint az elvonás legfőbb klinikai tüneteit, a detoxikálás, a tartós rehabilitáció terápiás/pszichoterápiás lehetőségeit. A kötet utolsó fejezete kifejezetten a témakör büntetőjogi kérdéseivel (mint a nemzetközi és hazai szabályozás áttekintése, az egyes elkövetési magatartások értelmezése, a bírói gyakorlat, az iskolai drogfogyasztás jogi vonatkozásai) foglalkozik. (T. A. N.) ◘ Magyar büntetőjog. Általános részi ismeretek Görgényi Ilona (szerk.) Bíbor Kiadó, Miskolc, 2010. Főiskolai jegyzet. Terjedelem: 314. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 9988 01 9. • A szerzők egyetemi oktatók. Tankönyvük elsősorban a hároméves igazságügyi igazgatási képzésben részt vevők számára készült, így a hagyományos büntetőjogi tankönyvekkel összehasonlítva szűkebb tartalommal rendelkezik. A kötet négy fő részre tagolódik: a büntetőjog és a bűnügyi tudományok; jogszabálytan; bűncselekménytan; valamint a büntetőjogi jogkövetkezmények tana. A tananyag elsajátítását táblázatok, félkövér és dőlt kiemelések, felsorolások segítik. (T. A. N.)
◘ Miként vélekedünk a jogról? Kelemen László Line Design, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 215. Bibliográfia: 207–215. ISBN 978 963 88181 3 3.
Pro futuro 2012/2
◘ Büntető eljárásjog Herke Csongor Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2010. (Sorozat: Dialóg Campus Szakkönyvek, ISSN 1417-7986; Jogi Szakvizsga Segédkönyvek, ISSN 1587-6659) Tankönyv. Terjedelem: 479. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 9542 36 5. • A szerző egyetemi oktató. Kötete kifejezetten a büntető eljárásjogi szakvizsgára készülőknek kíván segítséget nyújtani. Tartalmában a jogi szakvizsgatételsorhoz igazodik, így nem az elméletre helyezi a hangsúlyt, hanem a Be. szabályait rendszerezi, s kiegészíti azt a kapcsolódó alkotmánybírósági határozatokkal, a Legfelsőbb Bíróság véleményeivel, eseti döntéseivel, jogegységi határozataival. Az önellenőrzést segítik az egyes fejezetek végén található alapvető és kiegészítő kérdések, melyekhez megoldó kulcs is tartozik. A kötet elején listába szedve találjuk a vonatkozó jogszabályokat és bírósági döntéseket, a kötet végén pedig iratminták sokasága segíti a büntetőeljárás gyakorlatának elsajátítását. (T. A. N.)
145
Bibliográfia
• A szerző ügyvéd és pszichológus. Munkája a jog és a pszichológia határterületén mozog, tárgya a szerző saját leíró-feltáró kutatásának bemutatása. Egy ezerfős reprezentatív minta és egy jogászi minta összehasonlításával a szerző egyik célja annak meghatározása, hogy a mai magyar társadalom miként vélekedik a jogalkotás és jogalkalmazás egyes kiemelt kérdéseiről, miként látja az igazságszolgáltatás alapvető elveinek érvényesülését, mi a véleménye a bűnelkövetői magatartás okairól, a bűncselekmények áldozatává válásának kérdéséről, valamint a halálbüntetés indokoltságáról. További törekvése, hogy a jelenlegi igazságszolgáltatási rendszer megítélésében és elfogadottságában mutatkozó különbségeket feltárja. A kutatási eredményeket színes grafikonok, táblázatok szemléltetik, s egy összefoglaló táblázat rendszerezi. (T. A. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ A börtön kultúrája – kultúra a börtönben Korinek László – Kőhalmi László (szerk.) Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 175. Bibliográfia az egyes tanulmányokban. ISBN 978 963 642 377 3. • A kötet a Pécsett 2010 októberében tartott nemzetközi tudományos konferencia anyagát tartalmazza. A szerzők között Kovács Tamás akkori legfőbb ügyész és egyetemi oktatók mellett számos büntetés-végrehajtásban dolgozó szakembert találunk. A tudományos tanácskozás igen érdekes témát járt körül: a büntetésvégrehajtási intézetek kulturális életét, a fogvatartottak kulturális, szabadidős lehetőségeit (pl. képzőművészeti szakkörök, színjátszás, freskóterápia) vizsgálta és értékelte. A konferenciakiadvány végén az olvasó fotók segítségével bepillantást nyerhet a fogvatartottak kreatív tevékenységeibe. (F. F.)
146
◘ Büntetőjog Margitán Éva (szerk.) ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. (Sorozat: ELTE Jogi Kari jegyzetek; 4.) Tankönyv. Terjedelem: 461. Bibliográfia: 461. ISBN 978 963 312 010 1. • A kötet szerzői egyetemi oktatók. Tankönyvük a büntetőjogi tankönyvek megszokott tematikáját követi, és nemcsak a büntetőjog általános részét, hanem a különös részét is tárgyalja egyben. Felépítése a készítésekor hatályos Büntető Törvénykönyvet követi, ennek köszönhetően jól átlátható az olvasó számára. A Különös Rész egyes fejezetei egy-egy táblázattal kezdődnek, melyek az adott fejezetben szabályozott bűncselekmények elmúlt évekbeli előfordulási számát mutatják. (T. A. N.) ◘ A magyar büntetőjog általános része Nagy Ferenc 2., átdolgozott kiadás. HVG-ORAC, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 477. Bibliográfia: 455–461. ISBN 978 963 258 098 2. • A szerző egyetemi oktató. Tankönyve a büntetőjogi tankönyvek megszokott rendszerét követve hét nagy részben tekinti át a büntetőjog általános részének anyagát
Bibliográfia
(bevezető tanok, jogszabálytan, a bűncselekmény tana, jogkövetkezmény-tan, fiatalkorúak büntetőjoga, jogi személyekre vonatkozó rendelkezések és nemzetközi vonatkozások). A 2008-as első kiadáshoz képest a kötet a jogszabályi változásokkal és az új jogegységi döntésekkel is kiegészült. A könyv végén ajánlott irodalom, a latin kifejezések jegyzéke, valamint részletes név- és tárgymutató található. A Btk. és az egyéb törvények rendelkezéseit félkövér és dőlt szedés emeli ki. (T. A. N.) ◘ Rendészettanulmányok a közbiztonságért. Tanulmányok a 60 éves Blaskó Béla tiszteletére Németh Zsolt – Pallagi Anikó (szerk.) Rendőrtiszti Főiskola, Budapest, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 193. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 9543 66 9. • A kötetben Blaskó Béla rendőr vezérőrnagyot, egyetemi oktatót köszöntik pályatársai és tanítványai egy-egy büntetőjogi tárgyú tanulmánnyal. A huszonnégy tanul mány között találunk a büntetőjog általános tanait és egyes büntetőjogi tényállásokat érintőt, alkotmányossági, rendészeti, büntetés-végrehajtási témájút, uniós joggal foglalkozót, magyar és angol nyelvűt egyaránt. Utószóként személyes hangvételű levél foglalja össze az ünnepelt szakmai és magánéletének főbb állomásait. A kötetet a jelentősebb szakmai eseményekről készített fényképválogatás zárja. (T. A. N.)
JOGTÖRTÉNET, RÓMAI JOG ◘ Emlékkönyv Dr. Ruszoly József egyetemi tanár 70. születésnapjára Balogh Elemér – Homoki-Nagy Mária (szerk.) [Kiadó nélkül], Szeged, 2010. (Sorozat: Acta Universitatis Szegediensis, ISSN 0324-6523; Acta juridica et politica, ISSN 0563-0606, Tom. 73., fasc. 1–64.)
Pro futuro 2012/2
◘ Az ügyész szerepe az eljárásjogokban Osztheimer Katalin (szerk.) Károli Gáspár Református Egyetem, Budapest, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 118. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 9808 20 1. • A kiadvány a Károli Gáspár Református Egyetem által 2009 tavaszán azonos címmel megrendezett konferencián elhangzott előadások szerkesztett változatát tartalmazza. A közreadott nyolc tanulmányt egyetemi oktatók és gyakorló ügyészek jegyzik. Elsődleges céljuk az eljárásjog egyik kiemelkedő szereplője, az ügyész összetett feladatkörének bemutatása. A kötet szerkesztése az ügyészi feladatokhoz igazodik, így külön tanulmány foglalkozik a közvádlói szereppel, a büntetés-végrehajtási, valamint a közigazgatási és a magánjogi tevékenységgel. Az írásokat jogtörténeti kitekintés is gazdagítja. (T. A. N.)
147
Bibliográfia
Tanulmánykötet. Terjedelem: 1018. Bibliográfia: 988–1014. és az egyes tanulmányok végén. ISBN 978 963 9927 20 9. • A kötet a Ruszoly József szegedi jogtörténész-professzor előtti tisztelgés jegyében született. Magyar jogászok mellett német, osztrák és szerb szerzők tanulmányai is megtalálhatók benne. A 63 tanulmány a betegjogoktól a büntetőjogi kodifikáció kig, egy ókori római választási botránytól a kanadai jogrendszerbeli sajátosságokig a legkülönfélébb témaköröket dolgozza fel. A kötetet az ünnepelt rövid, német nyelvű életrajza és az 1959–2009 közötti munkásságáról készült bibliográfia zárja. (L. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ Magyar állam- és jogtörténet Csizmadia Andor – Kovács Kálmán – Asztalos László 15., változatlan kiadás. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 574. Bibliográfia az egyes fejezetek végén. ISBN 978 963 194 566 9. (L. N.)
148
◘ Magyar alkotmány- és jogtörténet Degré Alajos Béli Gábor (szerk.) IDResearch–Publikon – PTE ÁJK, Pécs, 2010. Egyetemi előadások. Terjedelem: 325. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 661 934 3. • A könyv Degré Alajos előadásainak gyűjteménye, amelyeket a pécsi jogi egyetemen magyar állam- és jogtörténetből az 1950/51-es tanévben tartott. A kötet hiánypótló, hiszen a régi jegyzet rossz minőségben és csak néhány példányban jelenhetett meg. A bevezető rész után az őskor, majd a középkor állam- és jogrendszerét mutatja be. A középkort tárgyaló rész jóval bővebb, ebben már részletesen megtalálható a társadalmi fejlődés, a gazdaságtörténet, a jogforrások, az igazságszolgáltatás, az egyházak vagy a magánjogtörténet intézményeinek bemutatása is. A harmadik rész a mohácsi vésztől 1848-ig ugyanilyen elrendezés alapján, Erdély jog- és államrendszerének leírásával kiegészítve vázolja a korszak jog- és alkotmánytörténetét. A negyedik rész az utolsó száz év alkotmányjogával foglalkozik, kitérve hazánk Ausztriával és Horvátországgal való viszonyára is. (L. N.) ◘ Jurisprudentia splendidissima. Tanulmányok Nagyné Szegvári Katalin tiszteletére Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Egyetemes Állam- és Jogtörténeti Tanszékének munkaközössége (szerk.) Martin Opitz, Budapest, 2010. (Sorozat: Bibliotheca Iuridica Libri Amicorum, ISSN 1587-1509; 37.; Acta Wenzeliana, ISSN 1786-0326; 8.) Tanulmánykötet. Terjedelem: 222. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN nincs. • A tanulmányok szerzői egyetemi oktatók. A kötettel az ELTE emeritus professzorát, a 2012-ben elhunyt Nagyné Szegvári Katalint köszöntötték 80. születésnapja alkalmából. A tíz tanulmány a jogtörténet legkülönfélébb területeit érinti: egyaránt
Bibliográfia
találunk dolgozatot az antik római és görög jogi gondolkodás, a középkori Bajorország vagy a francia forradalom időszakáról, a magyar és amerikai jogfejlődés egy-egy területéről és Bónis György pályafutásáról. (F. F.) ◘ A demokrácia katonái. A magyarországi polgári-alkotmányos átalakulás és sza badságharc belga megítélése 1848–1849-ben Erdődy Gábor ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 394. Bibliográfia: 379–386. ISBN 978 963 312 013 2. • A szerző egyetemi oktató. A kötet az 1848–49-es magyar forradalom és szabadságharc belga megítélésével foglalkozik. Az első rész a bécsi belga rendkívüli követ meghatalmazott miniszter, Alphonse O’Sullivan De Grass 1848–49. évi jelentésében foglaltakat eleveníti fel. A kötetben a kora tavaszi forradalmaktól (1848. január–április 11.) a szabadságharc bukásáig (1849. július–augusztus) követhetjük nyomon a magyar szabadságharcot belga szemmel. A második rész a szerző által rendkívül részletesen kutatott hatalmas mennyiségű belga politikai sajtóanyag vizsgálata alapján a szabadságharcról és a polgári átalakulásról levont következtetéseket tartalmazza. A munka számos levéltári anyagra, feldolgozásra, forráskiadványra és sajtóanyagra épül. (L. N.) ◘ A római jog története és institúciói Földi András – Hamza Gábor 15., átdolgozott és bővített kiadás. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 715. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 19 673 0. • A szerzők egyetemi tanárok. A legtöbb magyarországi jogi karon használt római jogi tankönyvük 1996 óta jelenik meg. A mostani kiadásban az elmúlt évtizedek tapasztalatai alapján módosított szerkezettel, bővebb és átdolgozott név- és címmutatóval, illetve szakirodalmi tájékoztatóval jelentkeztek. (L. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ A magyar királyi kegyúri jog Szent Istvántól Mária Teréziáig. Történeti tanulmány Fraknói Vilmos Reprint. Históriaantik Könyvesház, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 559. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN nincs. • A szerző történetíró, kanonok, az MTA titkára volt (1843–1924). E reprint kiadásban közreadott műve, amely eredetileg 1895-ben jelent meg, a katolikus egyház és a királyság közötti egyik szoros kapcsolódási pont, a királyi kegyuraság intézménye történetével foglalkozik. A Szent István és Mária Terézia uralkodása között eltelt majd 800 év történéseit hét fejezetben tekinti át. Vatikáni levéltári iratok alapján rekonstruálja – különösen a mohácsi vész utáni időszakból – a Szentszék és a magyar királyi udvar közötti, a királyi kegyúri jogok iránt folyó diplomáciai tárgyalásokat. A szerző kitér az intézmény más európai államokban megfigyelhető sajátosságaira is. (F. F.)
149
Bibliográfia
◘ A magyar bírósági szervezet és perjog az Árpád- és a vegyes-házi királyok alatt Hajnik Imre Reprint. Históriaantik Könyvesház, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 454. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 599 000 097 427 0. • A szerző jogtudós, jogtörténész, a Magyar Tudományos Akadémia tagja volt (1840– 1902). 1899-ben készült munkája a magyar bírósági szervezetet és a perjogot vizsgálja az Árpád-házi királyoktól a mohácsi vészig. A könyv a maga idejében hiánypótló volt: elsőként foglalta össze a középkori magyar perjogot, négy részben. A bírósági szervezet bemutatása után a per részletezése következik, melyet a bizonyítási rendszer bemutatása követ. Végül a per egyéb alkatrészei (ítélet, egyezség, perorvoslatok, perbeli vétségek, bírságok) következnek. A munka kiterjed a horvát–szlavón–erdélyi–dalmát–tót és a végvidéki jog vizsgálatára is. A végén megtaláljuk a perjogi latin műszavak jegyzékét is. (L. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ Magyar alkotmány és jog az Árpádok alatt Hajnik Imre Reprint. Históriaantik Könyvesház, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 377. Bibliográfia a jegyzetekben. ISBN 599 000 071 255 1. • A szerző jogtudós, jogtörténész, a Magyar Tudományos Akadémia tagja volt (1840– 1902). 1872-ben készült munkája a középkori magyar alkotmánytörténetet mutatja be, négy könyvre tagolva. Az ősmagyar nemzetségi szervezettől, majd a római aktól az avarokon, hunokon és más népeken keresztül a magyar nép megjelenéséig és letelepedéséig tekinti át a kezdeti korszakot a Kárpát-medencében. A Szent István-i államszervezet aranykora, majd hanyatlása után a jogélet részletes leírásával zárul a munka, átfogva a családjogtól a tulajdonjogon át a büntetőjogot is. (L. N.)
150
◘ Iura antiqua ac iura moderna methodo comparativa investigata – Opera selecta. Ausgewählte Schriften zur antiken Rechtsgeschichte, zur Rechtsvergleichung und zum geltenden Recht I. Hamza Gábor Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. Válogatott előadások. Terjedelem: 337. Bibliográfia az egyes tanulmányok végén. ISBN 978 963 284 135 9. • A szerző akadémikus, egyetemi tanár. A kötetben 60. születésnapja alkalmából az idegen nyelven (németül, franciául, olaszul és spanyolul) megjelent, a római jog és továbbélése témakörével foglalkozó, válogatott tanulmányai jelentek meg. A magyar és német nyelvű előszó után a tanulmányok három fejezetre tagolva olvashatók. Az első fejezet a római jog és az antikvitás viszonyával, a második a római jog továbbélésével foglalkozik. A harmadik fejezet „variációk” cím alatt egy olasz nyelvű tanulmányt tartalmaz a római jog középkori tanításáról az olasz és magyar egyetemeken, illetve egy német nyelvű tanulmányt a római jognak a harmadik birodalom és a nácizmus gondolkodásmódjában és filozófiájában betöltött szerepéről. A gyűjtemény második kötete 2011-ben jelent meg. (L. N.)
Bibliográfia
◘ Mezővárosaink jogélete a 18–19. században Homoki-Nagy Mária (szerk.) Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2010. (Sorozat: A Pólay Elemér Alapítvány könyvtára, ISSN 1786-352X; 2.) Tanulmánykötet. Terjedelem: 158. Bibliográfia az egyes tanulmányok végén. ISBN 978 963 9650 48 0. • A szerzők egyetemi oktatók, jogtörténészek. A kötet a 18–19. századi magyar közigazgatás-történet egy rendkívül érdekes korszakáról készült tanulmányok válogatását adja közre. A szerzők az ország különböző tájegységein található mezővárosokról készítették tanulmányaikat, így helyet kapott a könyvben Debrecen, Makó, Pest, Bihar vagy az Alföld is. Kecskemét városrendészeti szabályozásától a szolgabírói szék békési bíráskodásáig találunk témaköröket a könyvben. A kötet az SZTE immár hagyományos, kétévenkénti konferenciáinak első rendezvényén elhangzott előadások alapján készült. (L. N.) ◘ Die Habsburgermonarchie auf dem Wege zum Rechtsstaat? Máthé Gábor – Ogris, Werner (szerk.) Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest–Bécs, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 328. Bibliográfia az egyes tanulmányok végén. ISBN 978 963 9722 77 4. • A szerzők magyar, osztrák, cseh és lengyel jogtörténészek. A kötetben a 2008 májusában Bécsben, „A Habsburg Monarchia a jogállamiság útján?” címmel, az Österreichische Akademie der Wissenschaften és a Magyar Tudományos Akadémia által rendezett, nemzetközi jogtörténeti konferencia szerkesztett anyaga található. A kötet tíz tanulmányt tartalmaz a Habsburg Monarchia történetéről, többek között a Batthyány Lajos elleni perről, a kiegyezés kori börtönügyi szabályozásról, a legfelső bíróságok ítélkezési gyakorlatáról vagy az állampolgári jogokról. Az osztrák szerkesztő bevezető tanulmánya a jogállam fogalmának kialakulásával foglalkozik. A kötetben közreadott valamennyi tanulmány német nyelvű. (F. F.)
◘ Régi idők tömlöcei. Büntetések, börtönök, bakók Mezey Barna Rubicon-Ház, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 175. Bibliográfia: 173–175. ISBN 978 963 9839 06 9.
Pro futuro 2012/2
◘ Előadások a magyar alkotmánytörténet köréből Megyeri-Pálffi Zoltán (szerk.) Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2010. Tansegédlet. Terjedelem: 104. Bibliográfia: 104. ISBN 978 963 318 084 6. • A szerzők egyetemi oktatók. A joghallgatók számára készült tansegédlet tizenkét előadása a magyar állam kialakulásától az 1944 utáni időszakig követi nyomon a magyar alkotmánytörténet fejlődését. Ábrákat, rajzokat, táblázatokat, felsorolásokat és önellenőrző kérdéseket is tartalmaz, melyek megkönnyítik a tananyag elsajátítását. (L. N.)
151
Bibliográfia
• A szerző egyetemi tanár. Jelen munkája a börtönök, tömlöcök és az ítélet-végrehajtás történetével foglalkozik. Az őskortól egészen a 18–19. századig követi a börtönök szerepét nemcsak hazánkban, hanem Európában is. Külön fejezetben foglalkozik az egyházi börtönökkel és kínzókamrákkal, illetve a hóhér szerepével. A kötet kultúrtörténeti értékét a nagyszámú fekete-fehér és színes illusztráció emeli. (L. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ Degré Alajos emlékezete. Tudományos emlékülés, Zalaegerszeg, 2009. május 14. Molnár András (szerk.) Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó – Zala Megyei Levéltár, Budapest–Zalaegerszeg, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 274. Bibliográfia fejezetenként. ISBN 978 963 9722 88 0. • A szerzők jogtörténészek, levéltárosok, történészek; kötetük Degré Alajos (1909– 1984), a jeles jogtörténész és levéltáros emlékére készült. A benne közölt 12 tanulmány a 2009. május 14-én (Degré születésének 100. évfordulóján, annak szülővárosában), Zalaegerszegen tartott emlékülésen elhangzott 12 előadás szerkesztett változata. Témáik változatosak: Degré jogtörténészi munkásságáról éppúgy találunk dolgozatot, mint az igazságszolgáltatás vagy az ügyészség, illetve a zalaegerszegi megyei tömlöc történetéről. Unokaöccsének visszaemlékezéseiből Degré személyes oldalát is megismerhetjük. A kötet az emlékülés fényképeit is tartalmazza. (L. N.)
152
◘ A magyarországi várispánságok története, különösen a XIII. században Pesty Frigyes Históriaantik Könyvesház, Budapest, 2010. (Reprint) Monográfia. Terjedelem: 591. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN nincs. • A szerző történész, helynévkutató, a Magyar Tudományos Akadémia tagja volt (1823–1889). Ismét közreadott műve eredetileg 1882-ben jelent meg. A kötet első része a várispánsági intézményt mutatja be, így kitér az ispánságok eredetére, számára, fekvésére, a várispánságok osztályaira és tisztjeire, hadirendszerükre és a városok fejlődésére gyakorolt hatására. A második, „A várispánságok külön leirása” című rész a 82 magyar várispánság középkori történetét ismerteti. (F. F.) ◘ A perdöntő bajvivások története Magyarországon Pesty Frigyes Reprint. Históriaantik Könyvesház, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 192. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN nincs. • A szerző történész, helynévkutató, a Magyar Tudományos Akadémia tagja volt (1823–1889). E műve eredetileg 1867-ben jelent meg, s benne a középkorban ismert „ordaliák” (istenítéletek) egyik fajtáját, a bajvívást vizsgálja. Áttekinti a bajvívások eredetét és elterjedését, törvényeit, kitér a viadorok és a bírák személyére, a bajvívás alóli felmentésre, a papság általi megítélésre és az ítélethozatalra. A kötet végén a „nevezetesebb bajviadalokat” ismerteti. (F. F.)
Bibliográfia
◘ Az eltünt régi vármegyék I–II. Pesty Frigyes Reprint. Históriaantik Könyvesház, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 434 (I. kötet), 509 (II. kötet). Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN nincs. • A szerző történész, helynévkutató, a Magyar Tudományos Akadémia tagja volt (1823–1889). E kétkötetes műve eredetileg 1880-ban jelent meg. Az 1184 és 1241 között Magyarországon létezett vármegyéket mutatja be földrajzi fekvésük szerinti sorrendben. Az első kötet bevezető tanulmánya kiindulópontként tisztázza a vármegye fogalmát, és bizonyítja (különféle történeti források eltérő adatainak és a szakirodalmi nézeteknek a kritikai elemzésével), hogy a vizsgált időszakban 72 vármegye létezett. (F. F.) ◘ A magyar állam története, 1711–2006 Szabó Pál Csaba (szerk.) Bölcsész Konzorcium – JATEPress, Szeged, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 447. Bibliográfia: 441–447. ISBN 978 963 970 408 3. • A szerzők egyetemi oktatók, történészek. A felsőoktatásból évek óta hiányzó magyar államtörténeti tankönyvet adnak közre, amely a modern magyar állam 18. századi differenciálódásának, 19. századi megerősödésének és 20. századi átváltozásának háromszáz éves történetét mutatja be. Az egyes korszakokat áttekintő fejezetek vizsgálják a legfontosabb állami szervezetek és intézmények kialakulását, az alkotmányosság alakulását, a törvényhozás, a kormányzat és az igazságszolgáltatás szerveit, az állami működést meghatározó jogszabályi környezetet. A tananyag elsajátítását nagymértékben segíti a magyar állam 1711 és 2006 közötti eseményeinek kronológiája és az államtörténeti fogalomtár. (F. F.)
◘ A történeti alkotmány: Magyarország ősi alkotmánya Zétényi Zsolt (szerk.) 2., bővített kiadás. Magyarországért Kulturális Egyesület, Budapest, 2010. Dokumentumgyűjtemény. Terjedelem: 1407. Bibliográfia: 1367–1376. ISBN 978 963 06 8703 4.
Pro futuro 2012/2
◘ A Rákos mezei országgyűlések története Szende László Papcsák Ügyvédi Iroda, Budapest, 2010. Tanulmány. Terjedelem: 93. Bibliográfia: 61–67. ISBN 978 963 06 9051 5. • A szerző történész. Jelen tanulmánya a Rákos mezeje névvel illetett (ma Zuglóként ismert) területen 1277 és 1526 között lezajlott magyar történelmi eseményeket eleveníti fel, egyúttal áttekintést is ad a korabeli viszonyokról és közjogi aktusokról. Bemutatja a törvényhozás színtereit, az országgyűlések tárgyalási rendjét, illetve az országgyűlés közjogi szerepét, különös tekintettel a törvényhozásra és a királyválasztásra. A szerző közreadja az ismertetett események számos korabeli leírását is. A kötetet korabeli metszetek, térképek, miniatúrák illusztrálják. (F. F.)
153
Bibliográfia
• A szerkesztő jogász, volt országgyűlési képviselő. Teljes szöveggel közli a magyar történeti alkotmány törvényeit és szokásait a vérszerződéstől az 1942. évi XXI. törvénycikkig. A terjedelmes bevezető tanulmány körüljárja az alkotmány fogalmát, a történeti alkotmány jellegzetességeit, forrásait és főbb sarokpontjait. A kötet tematikus és időrendi áttekintést is ad a törvényekről, mellékletében pedig számos listát közread többek között Magyarország királyairól, nádorairól, országbíráiról vagy a Koronaőrség névsoráról. Ábrákkal szemlélteti Magyarország államszervezetét az egyes korszakokban, valamint részletes név- és tárgymutatót és kifejezésjegyzéket, illetve egy hosszabb angol nyelvű összefoglalót is tartalmaz. (F. F.) MUNKAJOG, SZOCIÁLIS JOG
Pro futuro 2012/2
◘ A Munka Törvénykönyve 2010, egységes szerkezetben állásfoglalásokkal és ma gyarázatokkal Breznay Tibor 7., bővített kiadás. KOMPKONZULT, Budapest, 2010. Kommentár. Terjedelem: 566. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 9427 75 4. • A szerző gyakorló bíró, egyetemi oktató. A kötetben a Munka Törvénykönyve 2010 januárjában hatályos szövegét tekinti át, ismertetve a vonatkozó munkaügyi kollé giumi állásfoglalásokat és egyes munkaügyi bírósági határozatokat. Kitér a vonatkozó nemzetközi és uniós jogi kötelezettségekre és a kapcsolódó magyar jogszabályi rendelkezésekre (pl. az esélyegyenlőség vagy a bírósági igényérvényesítés körében). A kötet szerkezetében az Mt. egyes fejezeteit követi, az áttekinthetőséget nagyban segítik a félkövér kiemelések és az eltérő betűméretek. (F. F.)
154
◘ Szociális jog II. Hajdú József – Homicskó Árpád Olivér (szerk.) Patrocinium, Budapest, 2010. (Sorozat: Bethlen-sorozat, ISSN 2062-2546) Tankönyv. Terjedelem: 278. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 89051 9 2. • A szerzők kutatók, illetve oktatók; könyvük elsősorban a felsőoktatásban tanuló hallgatóknak szól. Először az egészségbiztosítási rendszert elemzik, rendszerezve az ahhoz tartozó ellátásokat. Ezt követi a nyugdíjbiztosítás rendszere, ahol kidomborodik az önkéntesség elemének erősödése (erre pl. az előtakarékossági számla és a foglalkoztatói nyugdíjszolgáltatás intézményeinek meghonosítása). A szerzők a foglalkoztatáspolitikát, a szociális jogi és a családtámogatási rendszert az előzőekhez hasonló részletességgel festik le. Valamennyi téma vonatkozásában elmondható, hogy a szerzők a tankönyvi kereteket meghaladó, értékelő véleményt is adnak. (D. D.)
Bibliográfia
◘ Rendszerváltás a munkaügyben Halmos Csaba PTE Felnőttképzési és Emberi Erőforrás Fejlesztési Kar, Pécs, 2010. Kézikönyv/Monográfia. Terjedelem: 384. Bibliográfia: 375–384. és a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 642 359 9. • A szerző egyetemi oktató, munkaügyi szakember. Könyve a szocialista korszak utolsó éveinek a hazai munkaügy területén tapasztalható változásait elemzi; többek között a foglalkoztatáspolitika, a szociális jog, a bérezés és az érdekegyeztetés rendszerét körüljárva. A munkaügyi „rendszerváltozást” nemcsak munkajogi, hanem közgazdaságtani és társadalmi aspektusból is vizsgálja, kitérve a nemzetközi kapcsolatok jelentőségére is. A könyv melléklete számos, a témát illusztráló dokumentumot tartalmaz (pl. OÉT-ülések, SZOT–Kormány tanácskozások összefoglalói, szakszervezeti és szakértői vélemények jogalkotási tervezetekről stb.). (D. D.) ◘ Alapjogok kollíziója a munkajogban Kiss György Justis Bt., Pécs, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 668. Bibliográfia: 585–635. ISBN 978 963 89108 0 6. • A szerző egyetemi oktató. A kötet elsősorban az alapvető jogok érvényesülését vizsgálja a munkajog területén, az erről szóló fejezetet azonban megelőzi egy általános alapjogi dogmatikai fejezet, amely az emberi méltóságtól indulva a szociá lis jogok, az alapjogok hatálya és az alapjogi kollízió kérdéseit vizsgálja. A második, központi fejezet az alapjogok kollízióját külön vizsgálja az individuális és a kollektív munkajogban. A szerző következtetéseit önálló fejezetben foglalja össze. A kötetet angol és német nyelvű összefoglaló, terjedelmes irodalomjegyzék, jogesetjegyzék, név- és tárgymutató zárja. (D. D.)
◘ Munkaügyi kézikönyv szociális intézmények számára Kőszegfalvi Edit CompLex, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 643. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 295 099 0.
Pro futuro 2012/2
◘ Fontosabb változások a tanügyi és a közoktatást érintő munkajogi szabályozás terén: kommentár és tételes normaszöveg-gyűjtemény a jogszabályváltozások értelmezéséhez Kozák András L’Harmattan, Budapest, 2010. Kommentár. Terjedelem: 404. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 236 336 3. • A szerző pedagógus. E kötettel a közoktatásban részt vevőknek kíván segítséget nyújtani a tanügyigazgatás és a közoktatásra vonatkozó munkajogi szabályozás áttekintésével. Igyekszik közérthetően elmagyarázni a bonyolult és szerteágazó jogszabályi változások lényegét, s az ezekből fakadó teendőket. A kötet a normaszöveg-változások jól nyomon követhető, forrásokkal alátámasztott vázlatát adja, a két meghatározó ágazati jogszabály teljes, változásokkal egységbe foglalt, 2010ben hatályos szövegével.
155
Bibliográfia
• A szerző jogász. A kézikönyv a szociális ágazatban dolgozó közalkalmazottak számára a napi munkavégzés során felmerülő jogalkalmazási, illetve munkajogi problémák megoldásához kíván segítséget nyújtani, gyakorló jogászi megközelítésben. A könyv a joganyag ismertetésén és a hozzá kapcsolódó magyarázaton keresztül, illetve példák bemutatásával segíti az eligazodást. Felépítése követi a közalkalmazotti törvény szerkezetét, és az egyes témaköröket fejezetekre osztva mutatja be az egyes jogintézményeket.
Pro futuro 2012/2
◘ Pedagógusok munkaügyi kézikönyve Kőszegfalvi Edit CompLex, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 632. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 295 088 4. • A szerző jogász. A kötetben a közoktatásra vonatkozó joganyagot tekinti át, amelyhez folyamatosan frissülő online szolgáltatás is igénybe vehető. Gyakorló jogászi megközelítésben a közoktatási intézmények számára kíván segítséget nyújtani a napi munkavégzés során felmerülő jogalkalmazási, munkajogi problémák megoldásához. Ezt szolgálja az egyes jogintézmények alkalmazása során, a közoktatás területén naponta jelentkező kérdések felvetése és az azokra adandó válaszok megadása.
156
◘ Szociális jog II.: Európai és magyar foglalkoztatás támogatási és munkaügyi, va lamint munkavédelmi igazgatási jog. Társadalombiztosítási jog Prugberger Tamás – Tóth Hilda (szerk.) 2., átdolgozott kiadás. Novotni, Miskolc, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 281. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 9360 49 5. • A szerzők a Miskolci Egyetem oktatói, jelen munkájuk a társadalombiztosítási jogot áttekintő korábbi tankönyv hatályosított változata. A társadalombiztosítás hazai történetének és rendszerének felvázolását követően külön foglalkoznak az egészség- és nyugdíjbiztosítási szolgáltatásokkal, a családtámogatási rendszerrel, az azokhoz kapcsolódó fogalmak (pl. biztosítási jogviszony, baleset, rokkantság) értelmezésével. Kitérnek a finanszírozás kérdéseire is. NEMZETKÖZI JOG, EURÓPA-JOG ◘ A nemzetközi légiközlekedés védelme Ernszt Ildikó Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 196. Bibliográfia: 185–196. ISBN 978 963 9808 23 2. • A szerző egyetemi oktató. A nemzetközi légi közlekedés 2001 óta történt visszaesésének apropóján átfogóan foglalkozik a légi közlekedés nemzetközi történeti hátterével, szabályozásával, a kapcsolódó egyezményekkel, nemzetközi szervezetekkel, és számos konkrét esetet is elemez. Külön fejezetben vizsgálja a repülésbiztonság megteremtésének alaplépéseit az USA-ban, az Európai Unióban és Magyarországon. Az emberi jogok és a repülésvédelem kapcsolatát is tárgyalja,
Bibliográfia
kitérve a terrorizmus, az adatvédelem, a repülőtereken alkalmazott megalázó bánásmód és a faji alapon történő megkülönböztetés kérdéseire. A kötet melléklete tartalmazza a légi közlekedéssel kapcsolatos egyezményeket kihirdető és a légi közlekedés védelmével kapcsolatban elfogadott magyar jogszabályok, illetve a vonatkozó ENSZ közgyűlési és biztonsági tanácsi határozatok jegyzékét. (P. A.) ◘ Liber Amicorum Prandler Árpád: Tanulmányok Prandler Árpád 80. születésnapja alkalmából Lamm Vanda (szerk.) Lectum, Budapest, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 135. Bibliográfia a végjegyzetekben. ISBN 978 963 08 0165 2. • Az ünnepelt a Nemzetközi Törvényszék bírája, egyetemi oktató; a szerzők a szakmabeli barátai, tanítványai. A kötet a Prandler Árpád 80. születésnapja alkalmából, a Magyar Tudományos Akadémián rendezett konferencia előadásait tartalmazza, továbbá megtalálható benne Prandler Árpád fontosabb publikációinak a jegyzéke is. Az egyes tanulmányok számos nemzetközi jogi területet érintenek, mind elméleti (a nemzetközi jog strukturális változásai, jövőbeni kihívásai, a nemzetközi kapcsolatok átalakulása), mind gyakorlati (az ENSZ szerepe a Balkánon, a Duna megjelenése a nemzetközi egyezményekben, az ICTY és a Biztonsági Tanács, kisebbségvédelem mint világprobléma) szinten. (P. A.)
◘ Essential EU Law in Charts Tobler, Christa – Beglinger, Jacques 2. kiadás. HVG-ORAC, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 363. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 258 086 9. • A szerzők a leideni, illetve a bázeli egyetem oktatói. A Lisszaboni Szerződés újításaira tekintettel frissített kötetük a két egyetem Európa-jogi intézeteinek összefogásával futó „The EU Law in Charts Project” keretében jelent meg, amely az uniós jog közérthetőbbé tételét célozza. A kötet ennek jegyében 12 fejezetben tekinti át
Pro futuro 2012/2
◘ A politika tudománya. Nemzetközi politika, Európa-politika, nemzetpolitika Mohi Csaba PPKE JÁK, Budapest, 2010. (Sorozat: A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának tankönyvei, ISSN 2062-0837) Tankönyv. Terjedelem: 332. Bibliográfia: 329–332. ISBN 978 963 308 016 0. • A szerző egyetemi oktató. Tankönyvének elsődleges tárgya a nemzetközi politika tudománya, e kérdéskört azonban az Európa-politika és a nemzetpolitika dimenziójában is tárgyalja. Kiinduló tézise egy működőképes, a világpolitikában is sikeres egyesült Európa szükségessége. Erre tekintettel a könyv az európai integráció történetének, jogegységesítő törekvéseinek, bővítéseinek, közös kül- és biztonságpolitikájának áttekintésén túl részletesen elemzi az uniós tagállamok érdekérvényesítő törekvéseit és módszereit, illetve az egységes Európa érvényesülési lehetőségeit a globális világrendben. (F. F.)
157
Bibliográfia
az uniós jog vázlatát úgy, hogy leírások helyett szemléltető ábrákkal, folyamatábrákkal és táblázatokkal magyarázza az egyes témaköröket. A kötetben foglaltak megértését segíti az „Essential EU Law in Text” című kísérőfüzet. (F. F.) ◘ Essential EU Law in Text Tobler, Christa – Beglinger, Jacques HVG-ORAC, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 122. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 258 087 6. • A szerzők a leideni, illetve a bázeli egyetem oktatói. A kötet az „Essential EU Law in Charts” című munka kísérőfüzete, amely a Lisszaboni Szerződéssel módosított uniós alapszerződések rendelkezéseit és egyes vonatkozó uniós jogszabályokat tekinti át magyarázó ábrák, táblázatok segítségével. A szerzők a két kötet együttes használatát javasolják, ugyanis a jelen munka a szerződések és jogszabályok egyszerűsített szövegében folyamatosan utal a másik kötetben található vonatkozó ábrá(k)ra. A kötet öt témakört dolgoz fel: az EU jogi alapjait, gazdasági jogát, szociális jogát, az integrációs megoldásokat és az uniós jog kikényszeríthetőségét. (F. F.)
Pro futuro 2012/2
Polgári jog, polgári eljárásjog
158
◘ A gazdasági jog alapjai Aszódi Ilona Perfekt, Budapest, 2010. Főiskolai jegyzet. Terjedelem: 293. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 394 627 5. • A szerző főiskolai oktató. Munkája a gazdasági jog vázlatos áttekintését nyújtja leendő gazdasági szakembereknek. Elsőként Magyarország nemzetközi kapcsolatait tárgyalja, majd a gazdasági társaságok általános szabályait ismerteti. Az olvasó ezt követően az egyes gazdasági társaságokra, a szövetkezetekre és a nonprofit szervezetekre vonatkozó anyagi és eljárási szabályokba nyerhet betekintést, és megismerheti az egyéni vállalkozóra vonatkozó legfontosabb joganyagot. A kötet felvázolja a cégbejegyzés folyamatát, a fizetésképtelenségi eljárásokat, illetőleg a végelszámolás menetét is. (B. L.) ◘ Magyar fogyasztóvédelmi és reklámjog Balogh Virág – Kaszainé Mezey Katalin – Pázmándi Kinga – Zavodnyik József HVG-ORAC, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 345. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 258 095 1. • A szerzők gyakorló jogászok; kötetük a versenyjog, a fogyasztóvédelmi és reklámszabályozásról nyújt átfogó képet. Feltárja az említett tárgyköröknek a versenytörvényhez való kapcsolódási pontjait, és elhatárolási kérdésekre is kitér. A kézikönyv szükségességét a vázolt témák szabályozásában 2008-tól kezdődő átrendeződés igazolja: a fogyasztók elleni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmáról új törvény született, az 1997-es reklámtörvényt átdolgozta a jogalkotó; a változások
Bibliográfia
több speciális és ágazati jogszabályt érintettek. A versenytörvény egyes fejezetei új szabályozási környezetbe kerültek és az antitrösztjogban is módosításokat hajtottak végre, valamint 2009-ben a Magyar Reklámetikai Kódex is megújult. (T. É.) ◘ Az ingatlanjog nagy kézikönyve Bedő Katalin – Hidasi Gábor – Horváth Gyula – Kőszegi Gábor 2. kiadás. CompLex, Budapest, 2010. (Sorozat: Meritum, ISSN 1788-6198) Kézikönyv. Terjedelem: 1253. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 224 991 9. • A szerzők gyakorlati jogászok; tapasztalataikból is merítve olyan kézikönyvet bocsátottak közre, amely egy helyen és rendszerezve gyűjt össze minden, az ingatlanjoggal kapcsolatos információt. A kézikönyv 16 részben ismerteti az ingatlanokat érintő jogi szabályozás valamennyi lényeges elemét; az ingatlanjog fogalmától kezdve, az ingatlanra vonatkozó szerződéseken és az ingatlanra történő végrehajtáson keresztül a vonatkozó nemzetközi magánjogi és uniós szabályokig. Az elméleti ismeretanyagot összekapcsolja a gyakorlati tudnivalókkal. (B. L.) ◘ Polgári jog. Személyek joga Besenyei Lajos – Bíró György [3. kiadás] Novotni, Miskolc, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 201. Bibliográfia nincs. ISBN nincs. • A szerzők egyetemi oktatók. Jegyzetük a Polgári Törvénykönyv Személyek című főrészében foglalt szabályokkal foglalkozik, ezen belül a természetes személyekre vonatkozó szabályokkal (jogképesség, cselekvőképesség), a jogi személyekre vonatkozó általános rendelkezésekkel és kiemelten a fontosabb, más jogágban nem tárgyalt jogi személyek működésére vonatkozó rendelkezésekkel, tehát az úgynevezett jogalany szervezetekkel és a személyhez fűződő jogok polgári jogi védelmével. (T. I. Á.)
Pro futuro 2012/2
◘ Hol tartunk? A civil nonprofit szervezetek jogi szabályozásának problémái Bíró Endre Jogismeret Alapítvány, Budapest, 2010. Tanulmány. Terjedelem: 87. Bibliográfia: 85–87. ISBN 978 963 88965 0 6. • A szerző a Jogismeret Alapítványnál tevékenykedő jogász. Jelen tanulmánya az alapítvány azonos című, a szerző által irányított kutatási projektje keretében készült. Az alapítvány internetes honlapján is teljes terjedelmében elérhető. A civil szervezetek jogi szabályozásának történeti áttekintését követően összegzi az elmúlt évtized e témában született irodalmát és az ezekben megfogalmazott javaslatokat, probléma- és tárgyköröket. Az eddigi tapasztalatok, a gyakorlat jelzései és a kapcsolódó jogirodalmi válaszok alapján jogalkotási javaslatokat tesz a szabályozás jövőbeni irányvonalára. (B. L.)
159
Bibliográfia
◘ Magyar polgári jog: Általános tanok Bíró György – Lenkovics Barnabás 8., átdolgozott kiadás. Novotni, Miskolc, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 229. Bibliográfia: 221–223. ISBN nincs. • A szerzők egyetemi oktatók. Tankönyvük elsősorban a polgári jogi tanulmányaikat kezdő egyetemi hallgatóknak nyújt segítséget az alapvető polgári jogi ismeretek elsajátításához. A kötet Novotni Zoltán azonos című könyvének anyagát dolgozza fel, annak koncepcióját megtartva, öt fejezetben. Szemléletes példákon keresztül mind a dogmatika (az alapfogalmak), mind a hatályos szabályok ismertetésére sor kerül. (T. I. Á.)
Pro futuro 2012/2
◘ Magyar polgári jog: a Polgári Törvénykönyv a bírói gyakorlattal Bíró György (szerk.) Novotni, Miskolc, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 246. Bibliográfia nincs. ISBN nincs. • A szerkesztő egyetemi oktató. Tankönyve a Polgári Törvénykönyv és a vonatkozó bírósági határozatok ismertetését célozza. Összefoglalja a polgári anyagi joghoz kapcsolódó valamennyi jelentős ítéletet (amelyek a BH-ban, BDT-ben, IH-ban megjelentek), valamint a Legfelsőbb Bíróság elvi és jogegységi döntéseit, illetve a Polgári Kollégium állásfoglalásait. (T. I. Á.)
160
◘ Ünnepi tanulmányok Balásházy Mária tiszteletére Bodzási Balázs (szerk.) BCE Gazdasági Jogi Intézet, Budapest, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 381. Bibliográfia a jegyzetekben és a fejezetek végén. ISBN 978 963 503 420 8. • A szerzők jogászok és közgazdászok, többnyire az ország különböző egyetemei nek oktatói. A tanulmánykötet Balásházy Máriának, a Budapesti Corvinus Egyetem 60 esztendős oktatójának a tiszteletére készült, s főként gazdasági jogi, polgári jogi, illetve köz-, környezet- és vállalatgazdaságtani tárgyú tanulmányok kaptak helyet benne. A jogtudományi írások egyaránt érintik a civilisztika általános és speciális tárgyköreit (pl. a jogügyletek, a jogi személyiség nélküli társaságok, a konzorciális hitelnyújtás biztosítékai vagy a projekttársaságok aktuális kérdéseit). (T. I. Á.) ◘ Polgári jog I. Polgári jogi alapfogalmak, Személyek joga, Dologi jog Csécsy Andrea – Csécsy György – Szikora Veronika 2., átdolgozott kiadás. A Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Polgári Jogi Tanszékének kiadványa, Center Print, Debrecen, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 202. Bibliográfia: 201–202. ISBN 978 963 473 427 7. • A szerzők a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának oktatói. A könyv tartalmát és terjedelmét tekintve is egy redukált, sűrített tananyagot tartalmaz, amely a nem jogász szakos hallgatók számára ad eligazítást a polgári jog szabályainak rendszerében. Az áttekinthető, hallgatóbarát kötetben a polgári jogi alap-
Bibliográfia
fogalmakat a személyek jogának bemutatása követi, majd a dologi jogra vonatkozó rendelkezések jelennek meg. (T. É.) ◘ Polgári jog II. Kötelmi jogi alapok Csécsy Andrea – Csécsy György – Szikora Veronika 2., átdolgozott kiadás. A Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Polgári Jogi Tanszékének kiadványa, Center Print, Debrecen, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 160. Bibliográfia: 160. ISBN 978 963 473 428 4. • A szerzők egyetemi oktatók. A könyv a Polgári jog I. c. kötetet egészíti ki a kötelmi jog alapvető szabályaival, beleértve a szerződések általános előírásait, a polgári jogi felelősségre vonatkozó rendelkezéseket, továbbá az egyes szerződéstípusokat. Ezáltal a Polgári jog I. és II. kötetek egymáshoz szervesen illeszkedve lefedik – az öröklési jog kivételével – a polgári jog teljes anyagát. Figyelemmel arra, hogy a szerzők célja egy egyszerűsített és lényegre törekvő tananyag összeállítása volt (nem jogász szakos hallgatók számára), tartózkodtak a jogi szabályok szó szerinti átvételétől, és ezzel együtt az egyes törvényhelyek számának megjelölésétől. (T. É.)
◘ Az orvos kártérítési felelőssége Dósa Ágnes 2., átdolgozott, bővített kiadás, HVG-ORAC, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 390. Bibliográfia: 382–390. és a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 258 110 1. • A szerző a Semmelweis Egyetem oktatója, igazságügyi orvosszakértő. A könyv a hazai bírói gyakorlat áttekintése alapján összefoglalja azokat a változásokat, amelyek az egészségügyi kártérítési eljárásokkal kapcsolatban végbementek az elmúlt években. Témakörönként elemez több száz tipikus tényállást – mint például az idegen test testüregben hagyása, szerv- és szövetátültetés, diagnosztikai tévedés – és a kialakult bírói gyakorlatot, hangsúlyosan kezelve a kárfelelősség egyes
Pro futuro 2012/2
◘ Merre tart a magyar civilisztikai jogalkotás a XXI. század elején? Csöndes Mónika – Nemessányi Zoltán (szerk.) A Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar kiadványa, Kódex, Pécs, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 261. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 642 330 8. • A szerzők fiatal generációhoz tartozó egyetemi oktatók, PhD-hallgatók, valamint gyakorlati szakemberek. A kötet a magánjogot oktatók 2009. évi, Pécsett megrendezett konferenciáján elhangzott előadások írásos változatát tartalmazza. A tanulmányok a családjog, a polgári jog és társasági jog, valamint a polgári eljárásjog köré csoportosulnak. A könyv témaválasztását a magyar civilisztikában a 21. század első évtizede második felében megjelenő jogalkotási termékek indokolták, így elsősorban az új Polgári Törvénykönyv tervezete, a Polgári perrendtartás 2008. évi novellája, valamint a módosításáról szóló 2009. évi tervezet. A kötet angol nyelvű tartalomjegyzékkel zárul. (T. É.)
161
Bibliográfia
elemeinek az értékelését (jogellenes magatartás, kár, felróhatóság, okozati ös�szefüggés). Kiemelt figyelmet szán azokra az esetekre, amelyekben a károsult arra hivatkozik, hogy a kezelést megelőzően nem kapott megfelelő tájékoztatást a beavatkozásnak az elvárható gondosság ellenére is fennálló veszélyeiről. Számadatokkal igazolja a témakör egyre fokozódó jelentőségét, és rámutat a bírói gyakorlat szerepére: egy-egy kérdés megítélése a meglehetősen tág bírói mozgástér miatt viszonylag változatlan jogszabályi környezet ellenére is egészen új irányt tudott venni. A könyvben a magyar mellett a német, osztrák, amerikai megoldások is megjelennek. (B. L.)
Pro futuro 2012/2
◘ Gazdasági társaságok átalakulása a gyakorlatban: a kedvezményezett átalakulás előnyei Egri István Iván – Pálesné Retezi Katalin Vezinfó, Budapest, 2010. (Sorozat: Vezinfó-tudástár, ISSN: 2061-4780) Kézikönyv. Terjedelem: 100. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 88237 9 3. • A szerzők bejegyzett könyvvizsgálók és adószakértők. Szakkönyvük célja, hogy az átalakulás jogszabályi hátteréből kiindulva a folyamatban érintett szakemberek (menedzsment, ügyvéd, könyvelő, könyvvizsgáló) teendőit időrendi sorrendben bemutassa. A könyv gyakorlatiasan – példák, esettanulmányok útján – nyújtja azokat az információkat, melyek az átalakulás során jelentkező problémák megoldásához szükségesek. Mivel a sikeres átalakulás komplex ismeretanyagot feltételez, ezért a folyamat számviteli és adójogi aspektusait is bemutatja. A kiadvány szerzői külön hangsúlyt helyeztek arra, hogy felhívják a figyelmet az átalakulással járó, tipikus adókockázatokra. (B. L.)
162
◘ Társasági jogi alapismeretek: Munkaügyi és társadalombiztosítási igazgatási alap szakos hallgatók részére Farkas Csaba 2F Iskola, Szeged, 2010. Jegyzet. Terjedelem: 151. Bibliográfia: 151. ISBN 978 963 08 0570 4. • A szerző egyetemi oktató. Művében tömören foglalja össze azokat az alapvető társasági jogi normákat, melyek ismerete a címben jelzett hallgatók számára szükséges. A történeti előzmények felvázolását követően ismerteti a társas vállalkozási formák alapításának, működésének és megszűnésének a legfontosabb szabályait. Az általános részt követően bemutatja az egyes gazdasági társaságokra vonatkozó különös szabályokat, valamint az egyesülést és az európai részvénytársaságot. Bemutatásra kerülnek a közös vállalat (amelyet a jegyzet írásakor már nem lehetett ugyan alapítani, de a meglévők még működhettek) jellemzői is; továbbá az egyéni vállalkozó és az egyéni cég is. A tananyag elsajátítását az egyes témakörök végén elhelyezett ellenőrző kérdések segítik. (B. L.)
Bibliográfia
◘ A polgári jog felelősségi útjai vegyes jogrendszerben. Québec, Kanada Fuglinszky Ádám ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 518. Bibliográfia: 431–443. ISBN 978 963 312 024 8. • A szerző ügyvéd, egyetemi oktató. Könyvében a vegyes jogrendszerek tanulmányozása során az egyes jogintézmények között kialakuló kölcsönhatásokkal foglalkozik. A magyar jogrendszerben alkalmazott megoldások kritikus szemléletű felülvizsgálatát is elvégzi; nem csupán a jelenlegi szabályozásra vonatkozó észrevételeket közöl, hanem alternatívákat is kínál, a nemzetközi szintű jogegységesítési törekvések ismertetésével. A polgári jogi felelősség útvesztőin keresztül rávilágít arra, hogy a magyar jogrendszer is a vegyes rendszerekhez közelít, ami az Európai Unión belüli jogközelítési törekvéseknek és a magyar polgári jog rekodifikációjának az eredménye. (T. I. Á.) ◘ Összehasonlító szerződési jog Graziano, Thomas Kadner – Bóka János CompLex, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 602. Bibliográfia az esettanulmányok végén. ISBN 978 963 295 096 9. • Th. K. Graziano a Genfi Egyetem tanára; könyvét Bóka János, a Szegedi Tudományegyetem oktatója fordította le magyarra, illetve egészítette ki magyar vonatkozású részekkel. A bevezetést a szerződés létrejöttéhez, teljesítéséhez, valamint a határokon átnyúló szerződésekre alkalmazandó joghoz, továbbá az európai szerződési joghoz kapcsolódó esettanulmányok követik. A munka ezáltal rávilágít a szerződési jog legfontosabb intézményeire és a kapcsolódó jogterületek alapproblémáira. Az egyes tanulmányok jogesetekből kiindulva jogszabályhelyek, bírósági ítéletek és jogtudományi írások alapján hasonlítják össze az egyes jogrendszerek megoldásait és a legjelentősebb jogharmonizációs kísérleteket. A könyv elsődleges célja az összehasonlító jog alapjainak megismertetése a joghallgatókkal. Az áttekintő táblázatok hallgatóbaráttá teszik a könyvet. (T. É.) Pro futuro 2012/2
◘ Az élettársi kapcsolat a polgári jogi kodifikáció tükrében Hegedüs Andrea Pólay E. Alapítvány, Szeged 2010. Monográfia. Terjedelem: 174. Bibliográfia: 165–171. ISBN 978 963 9650 73 2. • A szerző egyetemi oktató, munkájának időszerűségét adja, hogy korábban teljesen hiányzott az élettársi kapcsolatra vonatkozó átfogó jogi szabályozás, s a téma szakértői a meglévő, hiányos szabályokra támaszkodva, legfeljebb alternatívákat állíthattak fel a szabályozás kialakítása érdekében, segítve a kodifikáció folyamatát. A történeti és demográfiai összefüggéseiben bemutatott, hatályos szabályozás mellett ismertetésre kerülnek a külföldi (pl. holland, skandináv, brit) megoldások jellegzetességei. A szerző rámutat arra is, hogy a nemzetközi egyezmények és az Európai Unió hogyan ítélik meg az élettársi kapcsolat mint társadalmi és egyben jogintézmény szerepét. (T. I. Á.)
163
Bibliográfia
Pro futuro 2012/2
◘ Nemzetközi választottbíráskodás Horváth Éva HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 299. Bibliográfia: 287–291. ISBN 978 963 258 100 2. • A könyv fő témája az 1994. évi LXXI. törvény létrejötte és az azon alapuló választottbírósági gyakorlat. A nemzetközi jogi környezet felvázolását követően bemutatja azt a folyamatot, amelynek során az ENSZ Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottsága által kidolgozott szabályozási megoldás (a szabályozás harmonizálását célzó „mintatörvény”) hazai adaptációja megtörtént. Ennek értékelésekor külföldi példákra is támaszkodik. Gyakorlatias megközelítéssel elemzi a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara mellett szervezett választottbíróság eljárási szabályzatát, bemutatja a Világkereskedelmi Szervezet vitarendezési eljárását, illetve az alternatív vitarendezési eljárásokat is. A legfontosabb nemzetközi dokumentumokat angol nyelven közli. (T. I. Á.)
164
◘ Személyi és családi jog Jobbágyi Gábor Szent István Társulat, Budapest, 2010. (Sorozat: A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának könyvei, ISSN 1417-7285) Tankönyv. Terjedelem: 350. Bibliográfia: a fejezetek végén. ISBN 978 963 361 657 4. • A szerző egyetemi oktató. A tankönyv a polgári jogi oktatásban újszerű megközelítést érvényesít: a Ptk.-hoz képest (pl. a Ptk.-n kívüli jogi személyekkel) jelentősen kibővítve tárgyalja a személyi jogot, és számos olyan, gyakorlati relevanciával bíró jogterületet érint, mely a polgári jog részét képezi. Hangsúlyos az ember mint jog alany polgári jogi védelméről szóló rész, emellett azonban a jogi személyhez kapcsolódó problémákat is áttekinti a szerző, a hagyományoshoz képest új alapokon. A családi jogot a polgári jog viszonylag önálló részeként kezeli; a korábbi, leegyszerűsítő „bontójogi” megközelítésen túllépve a házassági viszony egyéb aspektusait is azonos súllyal mutatva be. Magát a házasságot a két fél szerződésének tekinti, és ezt szem előtt tartva ismerteti a vonatkozó szabályozást. Ez a szemlélet idővel uralkodóvá is válhat, a Ptk.-kodifikáció eredményeképpen. (T. É.) ◘ Kötelmi jog Jobbágyi Gábor – Fazekas Judit Szent István Társulat, Budapest, 2010. (Sorozat: A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának könyvei, ISSN 1417-7285) Tankönyv. Terjedelem: 395. Bibliográfia: 140–142., 194–195., 393–394. ISBN 978 963 361 968 1. • A szerzők egyetemi oktatók. A munka elsősorban a jogi oktatás célját szolgálja. A kötelmi jog a polgári jog oktatásában kiemelten hangsúlyos terület. A gyakorlattól eltérve a szerzők egy műbe foglalták össze a kötelmi jog általános részét és a
Bibliográfia
szerződések jogát, azonban az egyes fejezetek belső felépítése nem mutat jelentős eltérést az e tárgykörben született más tankönyvekhez képest. (T. É.) ◘ A magyar fizetésképtelenségi jog kézikönyve Juhász László [2. kiadás] Novotni, Miskolc, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 960. Bibliográfia: 896–897. ISBN 978 963 9360 71 6. • A szerző nyugalmazott bíró, egyetemi oktató. A kézikönyv 2006-os kiadásához képest jelentős változások következtek be e jogterületen, köszönhetően a 2009. évi LI. törvény megjelenésének, illetve az azt követő számos, kisebb módosításnak. A csődeljárás szabályainak a felülvizsgálatában nem kis szerepet játszott a 2008ban kezdődött gazdasági válság. A jogalkalmazók számára nehézséget jelentett a gyakori változtatás, amely gyakran még azt sem várta be, hogy kialakuljon az előző törvényi rendezés gyakorlata. A kézikönyv számukra kínál segítséget, ameny nyiben a 2010 januárjában hatályos joganyag első értékelését, illetve megoldás centrikus értelmezését adja. Részletes tartalomjegyzék és mellékletek segítik a használatát. (B. L.)
◘ A gazdasági szféra alanyai – gazdasági társaságok Károlyi Géza – Fézer Tamás – Petkó Mihály – Törő Emese 4., átdolgozott kiadás. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 288. Bibliográfia: 287–288. ISBN 978 963 473 377 5. • A szerzők a Debreceni Egyetem oktatói; munkájuk elsősorban jogi oktatási célokat szolgál. Teljes körűen feldolgozza a gazdasági élet szereplőire vonatkozó jog anyagot. A gazdasági társaságok mellett a gazdasági élet valamennyi jelentős résztvevője – mint például az egyéni vállalkozó vagy a mezőgazdasági őstermelő – is kifejtésre kerül. A tankönyv kitekint az Európai Unió társasági jogot érintő jog alkotási tendenciáira, illetve fontosabb „vívmányaira”, az EU-jog égisze alatt működő szupranacionális szervezetekre is. Tudatosan nem foglalkozik a gazdasági
Pro futuro 2012/2
◘ Az alanyi jog funkcionális elmélete Kauser Lipót; Csöndes Mónika (szerk.) Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2010. Monográfia. Terjedelem: 255. Bibliográfia: 219–220. és a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 642 345 2. • A mű középpontjában Kauser Lipót (1882–1962), a Pécsi Tudományegyetem egykori neves jogprofesszora 1956-ban készített és 1959-ben megvédett, máig kiadatlan kandidátusi értekezése áll. A szerző nem fogadta el az alanyi jog fogalmára vonatkozó addigi elméleteket (érdekelmélet, akaratelmélet, facultas agendi elmélet, vegyes elméletek), hanem megkísérelte induktív úton, különböző jogi valóságok sorozatából, tagok konstans elemeiből, absztraktív általánosítással saját maga definiálni az alanyi jog mibenlétét. A szerkesztő eredeti formájában teszi közzé az értekezést, kiegészítve Csanádi György és Névai László opponensi véleményével és az ezekre adott válasszal. Ismerteti Kauser életútját és életművét is. (B. L.)
165
Bibliográfia
társaságok megszűnésének létszakaszával, amit a szerzők külön jegyzetben dolgoztak fel. (B. L.)
Pro futuro 2012/2
◘ Magyar polgári eljárásjog Kengyel Miklós 10. kiadás. Osiris, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 653. Bibliográfia fejezetenként. ISBN 978 963 2761 77 0. • A szerző egyetemi oktató, kötete a magyar polgári eljárásjog oktatásának egyik alapműve. Az első fejezetekben bemutatja a polgári eljárásjog alapfogalmait, jogforrásait és fejlődéstörténetét, valamint alapvető elveit, majd a bírósági szervezetet. Ezután a polgári perrendtartás rendszerét követve részletesen foglalkozik az elsőfokú eljárással, a polgári per szerkezetével, az első- és másodfokú eljárással, a perorvoslatokkal és a különleges perekkel. A nemperes eljárások között külön is feldolgozza a 2010-re új szabályanyagot kapott fizetési meghagyásos eljárást, de emellett hasonló részletességgel mutat be más nemperes eljárásokat is. A teljesség jegyében a zárófejezetek tartalmazzák a mediációval, illetve választott bíráskodással kapcsolatos anyagot is. A címlapon a Debreceni Törvényszék egyik tárgyalótermének a képe látható. (Á. Zs.)
166
◘ Kártérítési jog Kőhidi Ákos Universitas – Győr Nonprofit Kft, Győr, 2010. Jegyzet. Terjedelem: 105. Bibliográfia: 103–105. ISBN 978 963 9819 56 6. • A szerző egyetem oktató, könyvében a polgári jogi felelősséggel, a magánjog legtöbbet vitatott és legnagyobb érdeklődésre számot tartó területével foglalkozik. A kártérítési jog egyes sarokpontjainak a megvilágításához ötvözi az elméleti és gyakorlati szempontokat. A felelősségtan körében felmerülő problémákat valós és érdekes jogesetek megoldása útján válaszolja meg, mindeközben rámutat különböző szabályozási és jogalkalmazási dilemmákra. Több esetben kitekint külföldi megoldásokra, elméleti irányzatokra is. Foglalkozik az általános és speciális kárfelelősségi alakzatokkal, a nem vagyoni kártérítéssel, s idekapcsolódó kérdéseket feszeget – a Ptk.-n túlról – a szerzői jog és a fogyasztóvédelmi jog körében. (B. L.) ◘ A gazdasági jog szabályozás I–II. Nochta Tibor – Juhász László – Szécsényi László Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2010. (Sorozat: Jogi szakvizsga segédkönyvek, ISSN 1587-6659, Dialóg Campus szak könyvek, ISSN 1417-7986.) Tananyag. Terjedelem: 247 (I. kötet) és 280 (II. kötet). Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 7296 33 8; 978 963 7296 08 6. • A szerzők egyetemi oktatók, illetve gyakorlati szakemberek. Könyvük elsősorban a jogi szakvizsga gazdasági jogi moduljára történő sikeres felkészülést segíti, két részben. A kötetek tartalma igazodik a jogi szakvizsgára vonatkozóan az igazságügyi tárca által kiadott követelményekhez. Az I. kötet a téma alapvetését követően
Bibliográfia
(elsősorban a Gt. alapján) a gazdasági társaságokra vonatkozó közös rendelkezéseket, valamint az egyes típusok speciális szabályait, illetve az egyéni vállalkozóra és egyéni cégre vonatkozó joganyagot tartalmazza. A II. kötet taglalja a cégjogra, a csőd- és felszámolási eljárásra, az értékpapír-forgalomra, valamint a versenyjogra, közbeszerzési jogra és szövetkezetre vonatkozó szabályokat. (B. L.) ◘ Társasági jog Nochta Tibor 2., átdolgozott, bővített kiadás. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2011. (Sorozat: Dialóg Campus tankönyvek, ISSN 1418-1274, Institutiones juris, ISSN 1218-9375.) Monográfia/Tankönyv. Terjedelem: 382. Bibliográfia: 381–382. ISBN 978 963 9950 34 4. • A szerző egyetemi oktató, a Magyar Kereskedelmi Kamara mellett szervezett Állandó Választottbíróság tagja. Tankönyve tematikus rendben tárgyalja a társasági jog fő kérdéseit, és feldolgozza a társasági jogot érintő, a 2007-es első kiadás óta bekövetkezett, jelentős változásokat. Mindamellett, hogy hosszan részletezi a társasági törvényt és a társasági jog más jogágakkal, jogterületekkel való kapcsolódását, megismerteti az olvasót a társas vállalkozások jogának intézménytörténeti kialakulásával is. (B. L.)
◘ Bírósági végrehajtás Pestovics Ilona 3. kiadás. Novissima, Budapest, 2010. (Sorozat: Jogi szakvizsga kézikönyvek, ISSN 1786-0806) Kézikönyv. Terjedelem: 329. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 9403 38 5. • A szerző gyakorló bíró. A kötettel elsősorban a jogi szakvizsgára készülőknek kíván segítséget nyújtani. A könyv a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény I–XV. fejezete mellett számos más, magyar és európai uniós jogszabály alapján
Pro futuro 2012/2
◘ A szerzői jogi ágazatok gazdasági súlya Magyarországon Penyigei Krisztina MSZH, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 81. Bibliográfia: 69–71. és a jegyzetekben. ISBN 978 963 9157 64 4. • A füzet a Magyar Szabadalmi Hivatal felmérésének eredményeit mutatja be, mely felmérés a kreatív ágazatok gazdasági teljesítményét, foglalkoztatási mutatóit és ezek változását kutatta. 2006-os adatokkal dolgozott, és azokat nemzetközi ös�szehasonlításban (más tagállamokat is megkeresve hasonló felmérések lefolytatása érdekében), valamint más nemzetgazdasági ágazatokkal összevetve, a külkereskedelmi forgalmat is tekintetbe véve elemezte. Kimutatta, hogy a szerzői jogi szektor makrogazdasági súlya kimagaslóan magas mindkét összehasonlításban. A kötet további részeiben a kulturális ágazatok fejlődési tendenciái és a szerzői jogi szabályozás változása is górcső alá kerül. (T. É.)
167
Bibliográfia
készült, és a vonatkozó polgári kollégiumi véleményeket is tartalmazza. A szerző a hatályos joganyag mellett a gyakorlatra is figyelmet fordított, és szól a külföldi határozatok elismeréséről is. A kötet a 2010. augusztus 1-jén hatályos joganyagot tartalmazza. (L. N.)
Pro futuro 2012/2
◘ A magánjogi kodifikáció eredményei Pusztahelyi Réka (szerk.) Novotni, Miskolc, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 168. Bibliográfia a jegyzetekben. ISBN 978 963 9360 73 0. • A szerzők bírák, illetve egyetemi oktatók az ország különböző intézményeiből. 2009 júniusában 15. alkalommal rendezték meg a Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Polgári Jogi és Kereskedelmi Jogi Tanszékei a Polgári Jogot Oktatók Országos Talákozóját (POT-konferenciát). Az ott elhangzott előadások szerkesztett anyagát, valamint egy külön tanulmány keretében a konferencia hozzászólásait tartalmazza a kötet. A 2009-es találkozó és így a kiadvány választott témája a szerződés érvénytelensége, figyelemmel arra, hogy a tárgyévben ennek a jogintézménynek az egyes gyakorlati vonatkozásai a bírói testület előtt is kiemelt kérdésként szerepeltek. (T. É.)
168
◘ A gazdálkodó szervezetek végelszámolásáról Renkó Ferenc István – Ladányi Gábor Saldo, Budapest, 2010. (Sorozat: Röviden szólva… ISSN 1587-1363.) Kézikönyv. Terjedelem: 80. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 638 339 8. • A szerzők gyakorlati szakemberek, az APEH KAIG vezető főtanácsosai. Céljuk azt elősegíteni, hogy a végelszámolás útján megszűnni kívánó gazdálkodó szervezetek jobban megismerhessék az eljárás egyes lépéseit, és problémamentesen fejezhessék be működésüket. A könyv a végelszámolás lépcsőit az eljárás során felmerülő számviteli és adóbevallási feladatokkal együtt ismerteti. Jelentős gyakorlati segítséget nyújt azáltal is, hogy összegyűjti és megválaszolja a folyamat során a leggyakrabban felmerülő kérdéseket. (B. L.) ◘ Előadásvázlatok a személyek jogából Sándor István Patrocinium, Budapest, 2010. (Sorozat: Bethlen-sorozat, ISSN 2062-2546) Oktatási segédanyag. Terjedelem: 190. Bibliográfia: 184–189. ISBN 978 963 8905 18 5. • A szerző egyetemi oktató, a kötet saját egyetemi előadásvázlatait tartalmazza, melyeket több év oktatói gyakorlatából válogatott össze a személyek joga tárgyában. Sorra veszi a személyek jogának legfőbb szegmenseit, így bemutatja a természetes személyek, a jogi személyek és az utolsó fejezetben a személyhez fűződő jogok tárgykörét. A fent említett témák részletes kifejtése mellett megjelennek az aktuális tendenciák és az európai uniós szabályozás is. (T. É.)
Bibliográfia
◘ Emlékkönyv Apáthy István tiszteletére Szabó Marcel (szerk.) Európa Nostra, Budapest, 2010. Tanulmánykötet. Terjedelem: 204. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 89159 1. • A kötet megjelenésének apropója Apáthy István születésének 180. és halálának 120. évfordulója volt, melyet 2009-ben ünnepelt a jogászság. A szerzők a Pázmány Péter Katolikus Egyetem oktatói, azé az egyetemé, melynek egykor Apáthy a rektora volt. A tanulmányok egy része polgári jogi, másik része nemzetközi jogi tárgyú. Ez a kettősség Apáthy pályafutásával állítható párhuzamba, akinek a kiemelkedő magánjogi munkássága mellett a nemzetközi jog területén kifejtett tevékenysége is maradandónak bizonyult. Jelen tanulmánygyűjtemény különböző témájú írásokat tartalmaz, így olvashatunk többek között a szerzői alkotások védelméről (Apáthy székfoglalójának tanulságain elmélkedve), az orvosok kártérítési felelősségéről; a nemzetközi jogi rovatban szereplő tanulmányok közül pedig több is foglalkozik az emberi jogok érvényesülésének egyes kérdéseivel. (T. É.) ◘ A közterületi parkolás jogi szabályozása – tisztességtelen jogalkotás? Szécsényi-Nagy Kristóf MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2010. (Sorozat: Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézete, Közlemények; 24.) Tanulmány. Terjedelem: 82. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 7311 62 8. • A szerző egyetemi oktató. Munkája a parkolási jogviszonyt elsősorban magánjogi oldalról vizsgálja, s arra keresi a választ, hogy alkalmas-e a magánjog az e jogviszonnyal összefüggő jogviták kezelésére, van-e alkalmas szankciója a represszió ra, s egyáltalán, beilleszthető-e a parkolási jogviszony a magánjog rendszerébe. Mivel a főváros rendelkezik a legtöbb díjfizetési kötelezettséggel érintett közterületi parkolóhellyel, s itt a legjelentősebb a gépjárműforgalom is, így a Fővárosi Közgyűlés által alkotott rendeleteken keresztül mutatja be a szabályozást, amit nemzetközi kitekintéssel is kiegészít. (T. A. N.) Pro futuro 2012/2
◘ Magyar fogyasztóvédelmi magánjog – európai kitekintéssel Szikora Veronika (szerk.) A Fogyasztóvédők Magyarországi Egyesületének (FOME) kiadványa. Center Print, Debrecen, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 388. Bibliográfia fejezetenként. ISBN 978 615 5025 00 6. • A szerzők egyetemi oktatók, illetve gyakorlati szakemberek. A könyv a fogyasztóvédelmi magánjogi viszonyokra és a fogyasztóvédelem alapvető intézményeire koncentrálva a hazai és európai előzményeket, valamint a joggyakorlatot dolgozza fel. Tematikája és felépítése a FOME által végzett oktatási tevékenység igényei hez igazodik, és a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán folyó fogyasztóvédelmi kutatás eredményeire támaszkodik. Ennek megfelelően nemcsak tananyagként, hanem kézikönyvként is használható. (T. É.)
169
Bibliográfia
◘ A polgári nemperes eljárások joga Varga István (szerk.) ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. (Sorozat: ELTE jogi kari tankönyvek, ISSN 2060-6494; 2.) Tankönyv/Kézikönyv. Terjedelem: 1147. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 284 116 8. • A szerzők egyetemi oktatók és gyakorló jogászok. A könyv nem kizárólag nemperes eljárásokat tárgyal, hanem olyan peres eljárásokat is, amelyek lényegüket a nemperes eljárásokkal összefüggésben nyerik el. A polgári nemperes eljárások fogalmának meghatározását és általános jellemzését követően részletesen ismerteti a bírósági végrehajtást, a cégeljárásokat, a fizetésképtelenségi eljárásokat, a hagyatéki és egyéb közjegyzői nemperes eljárásokat, illetőleg olyan egyéb fontosabb bírósági eljárásokat, mint a holtnak nyilvánítás, a halál tényének bírósági megállapítása, közigazgatási nemperes eljárások. (B. L.)
Pro futuro 2012/2
◘ Magyar polgári jog – Öröklési jog Vékás Lajos 6., javított kiadás, Eötvös József Könyvkiadó, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 142. Bibliográfia az egyes részek végén. ISBN 978 963 9955 17 2. • A szerző egyetemi oktató, az MTA rendes tagja. A tankönyv témája az öröklési jog, mely a magántulajdon szentségére épülő társadalmi rendekben kiemelt jelentőséggel bír. Elsősorban a jogi oktatás céljait szolgálja, s ehhez az öröklési jog fogalmait (mint az öröklés, hagyaték, kötelesrész), rendjét és intézményeit tárgyalja, ismertetve a legfontosabb bírói döntéseket, illetve a jogalkalmazás során felmerülő problémákat is. Az öröklési rend bemutatását számos szemléltető ábra kíséri. (B. L.)
170
◘ Polgári eljárásjog. Tankönyv alapképzésben (Ba) és jogi asszisztens képzésben résztvevők számára Wopera Zsuzsa Novotni, Miskolc, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 218. Bibliográfia nincs. ISBN 963 9360 14 7. • A szerző egyetemi oktató. Jegyzete a különféle igazgatási (elsősorban az igazságügyi ügyintéző) alapszakok hallgatóinak készült a polgári eljárásjogi ismeretek elsajátításának megkönnyítésére. Tizenöt fejezetben tekinti át a polgári eljárásjogi alapismereteket. A tantervi követelményekre tekintettel egy-egy perjogi jogintézmény kapcsán számos esetben részletesen kitér a polgári anyagi jogi háttérszabályokra is. A tananyag elsajátítását az átlátható tagolás, a felsorolások és a dőlt betűs kiemelések segítik. (F. F.) ◘ Az igazságszolgáltatás szervezete és ügyviteli szabályai. Tankönyv jogi asszisztens képzésben résztvevők számára Wopera Zsuzsa – Nagy Adrienn (szerk.) Novotni, Miskolc, 2010.
Bibliográfia
Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 376. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 9360 70 9. • A szerzők egyetemi oktatók. Jegyzetük a jogiasszisztens-képzés hallgatói számára, az igazságügyi ügyviteli kurzus tananyagának segédleteként készült. Ennek megfelelően a kötet áttekinti a bírósági és ügyészségi szervezetrendszert és feladatokat, a bírósági és ügyészségi ügyvitel folyamatát, a közjegyzői és ügyvédi adminisztrációs feladatokat. (F. F.) Közigazgatási jog és pénzügyi jog ◘ Hódmezővásárhely törvényhatósága (1919–1944). Fejezetek a magyar városigaz gatás történetéből Antal Tamás Csongrád Megyei Levéltár, Szeged, 2010. (Sorozat: Dél-alföldi Évszázadok, ISSN 0237-4587; 27.) Monográfia. Terjedelem: 258. Bibliográfia: 151–161. és a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 723 776 8. • A szerző egyetemi oktató; a két világháború közötti történelmi periódus városfejlődését vizsgálja. Munkája túlmutat a településtörténeti vizsgálaton: Hódmezővásárhely törvényhatósági jogú város 1919–1944. közötti közigazgatásán keresztül bemutatja az időszak közigazgatási intézményeit, azok egymásra torlódását és fejlődését. Így képet kapunk a közjogi provizórium időszakáról, a közigazgatás rendezésének lépéseiről és a városok helyzetéről. A munkát a korszak archontológiája, a hivatkozott jogszabályok jegyzéke, személy- és helynévmutató, illetve forrásjegyzék zárja. (B. A.)
◘ A települési önkormányzatok stratégiai vezetése Bárdiné Metzker Erika – Csuth Sándor Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége, Budapest, 2010. Tanulmány. Terjedelem: 88. Bibliográfia: 88. ISBN 978 963 89068 3 0.
Pro futuro 2012/2
◘ Az építési beruházás folyamata: az építési beruházás engedélyei Babus Júlia – Hegedűs Annamária – Kurucz Mihály Complex, Budapest, 2010. (Sorozat: Építésügyi Kiskönyvtár, ISSN 2061-8549; 4.) Kézikönyv. Terjedelem: 566. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 295 053 2. • A szerzők építésügyi szakemberek, illetve egyetemi oktatók. A kötetből megtudhatjuk, milyen típusú engedélyek megszerzése szükséges egy építési beruházás kivitelezésének megkezdéséhez, azok mennyi időt vesznek igénybe, és mely hatóságoktól kell ezeket az engedélyeket beszerezni. A kötet részletesen bemutatja az építésügyi hatósági eljárásokat, azok valamennyi alapvető intézményével együtt, külön részletezi a hatósági engedélyezési eljárásokat, az ellenőrzésre és bejelentésre vonatkozó előírásokat. Kitér a műemlékvédelem, illetve egyes sajátos építményfajták engedélyezési eljárásaira és a földvédelemmel kapcsolatos kérdésekre is. (B. A.)
171
Bibliográfia
• A szerzők közigazgatás-szervezési szakemberek. Tanulmányukban arra keresik a választ, hogy milyen a „jó önkormányzat”, és ez miképpen valósítható meg. A „jó” önkormányzás egyik eszköze a tanulmányban részletesen vizsgált stratégiai vezetés, amely az elemző gondolkodás, az akciók tervezése és az akciók végrehajtásához szükséges erőforrások rendelkezésre bocsátása révén valósítható meg. (B. A.)
Pro futuro 2012/2
◘ Pályázati ismeretek és közbeszerzés Boros Anita – Hutkai Zsuzsanna – Tátrai Tünde Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége, Budapest, 2010. (Sorozat: Polgármester Akadémia; 7.) Kézikönyv. Terjedelem: 104. Bibliográfia: 50–51. és 103. ISBN 978 963 890 686 1. • A szerzők egyetemi oktatók, kutatók. A kézikönyv elsősorban a polgármesterek számára kíván hasznos ismereteket nyújtani a pályázatokkal és közbeszerzésekkel kapcsolatban. Az első rész a pályázás egyes szakaszaihoz igazodva dolgozza fel az önkormányzatok számára nyitva álló pályázati lehetőségek mellett a projektek megtervezésének és megvalósításának lépéseit. A második rész a közbeszerzési eljárás alapvető intézményeit mutatja be. Az ismeretek feldolgozását ábrák, kimutatások és önellenőrző kérdések segítik. (B. A.)
172
◘ Államháztartástan Botos Katalin – Schlett András 2., átdolgozott kiadás. Szent István Társulat, Budapest, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 149. Bibliográfia az egyes fejezetek végén. ISBN 978 963 361 584 3. • A szerzők egyetemi oktatók. A kötet a PPKE JÁK Heller Farkas Közgazdaságtudományi Intézetében készült jegyzet, amelyet a szerzők a joghallgatók közgazdaság-tudományi stúdiumaihoz szántak. A kötet az államháztartás-tani ismereteket kilenc fejezetben tekinti át, így külön fejezetben foglalkozik többek között a központi költségvetés bevételeivel, kiadásaival, egyes alrendszereivel, illetve a költségvetési egyenleg és az uniós költségvetés témaköreivel. A kötet végén a fontosabb fogalmak jegyzéke, az egyes fejezetek végén ismétlő kérdések segítik az ismeretek elsajátítását. (F. F.) ◘ Magyar pénz- és tőkepiaci rendszer Botos Katalin – Bódy László 7., átdolgozott kiadás. Szent István Társulat, Budapest, 2010. Egyetemi jegyzet. Terjedelem: 151. Bibliográfia az egyes fejezetek végén. ISBN 978 963 277 180 9. • A szerzők egyetemi oktatók. A kötet a PPKE JÁK Heller Farkas Közgazdaságtudományi Intézetében készült jegyzet, amelyet a szerzők a joghallgatók közgazdaság-tudományi stúdiumaihoz szántak. A kötet nyolc fejezetben tekinti át a magyar bankrendszer szintjeit, a hitelintézetek biztonságos működésének szabályozását, a bankműveleteket és a biztosítási és értékpapírpiac sajátosságait. Az egyes fejezetek végén önellenőrző kérdések segítik a tananyag feldolgozását. (F. F.)
Bibliográfia
◘ Pénzügyi jogot oktatók konferenciáinak előadásai: a 2006. november 30-án a Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán megtartott konferencia előadásai Erdős Éva (szerk.) Novotni, Miskolc, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 272. Bibliográfia az egyes fejezetek végén. ISBN 978 963 936 074 7. • A tanulmányok szerzői hazai és külföldi egyetemi oktatók a pénzügyi jog, illetve a kereskedelmi jog területén. A kötet a 2006-ban a Miskolci Egyetemen a „Pénzügyi jog az európai jogfejlődés útján” címmel rendezett pénzügyi jogi konferencia szerkesztett anyagát tartalmazza. A feldolgozott témák között egyaránt megtaláljuk a hazai adójogi és bankrendszert, értékpapírjogot, illetve társadalombiztosítást érintő kérdéseket, illetve az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága pénzügyi tárgyú döntéseinek áttekintését. (Á. Zs.) ◘ Az önkormányzati rendeletek szerkesztése a 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet ala pulvételével Gelencsér József Közigazgatás Módszertani Bt., Pécs, 2010. (Sorozat: Közigazgatás a gyakorlatban, ISSN 1218-8018; 37.; „Jegyzők dokumentumtára”, ISSN 1219-9222; 36.) Kézikönyv. Terjedelem: 236. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 86965 6 4. • A szerző közigazgatási jogász. A kötet az 1987-es jogalkotási törvényhez kapcsolódó, a jogszabályszerkesztést szabályozó miniszteri rendelet alkalmazásával foglalkozik, speciálisan az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatban. A kötet bemutatja a jogszabály tervezetére vonatkozó általános rendelkezéseket, a jogszabály tervezetének formai és logikai tagolását, továbbá a jogszabály mellékletével kapcsolatos tudnivalókat. A logikai tagolással összefüggésben a szerző a vonatkozó rendelet szerkezetének megfelelő sorrendben ismerteti az egyes szerkezeti egységekkel kapcsolatos kritériumokat. A kötet a módosítandó és hatályon kívül helyezendő jogszabály kérdésével és a dereguláció követelményével is foglalkozik. (Á. Zs.) Pro futuro 2012/2
◘ Az új adójog magyarázata, 2010 Hadi László (szerk.) HVG-ORAC, Budapest, 2010. Kommentár. Terjedelem: 1013. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 258 082 1. • A kötet szerzői adóügyi szakemberek. Az 1996 óta szinte minden évben megjelenő kommentár a 2010. január 1-jei állapotnak megfelelően, nagy részletességgel tekinti át az adózással és az egyes adófajtákkal (áfa, társasági adó, szja, eva, eho) kapcsolatos jogszabályi rendelkezéseket. Az adózás rendjét taglaló, legterjedelmesebb részben külön fejezet foglalkozik az adózás és az adózó fogalmával, az adóhatóságok rendszerével, az adóinformációs rendszerrel, illetve az adóigazgatási eljárással. A szerzők kitérnek az egyes témakörök uniós jogi vonatkozásaira is. Az adózással kapcsolatos egyes számítások megértését a kötet példákkal segíti. (F. F.)
173
Bibliográfia
◘ Az építési beruházás folyamata: az építmény fenntartása, jókarbantartása, védel me Hegedűs Annamária – Szabó Zsuzsanna Complex, Budapest, 2010. (Sorozat: Építésügyi Kiskönyvtár, ISSN 2061-8549; 7.) Kézikönyv. Terjedelem: 263. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 295 056 3. • A szerzők építésügyi szakértők. A kötet arra ad választ, hogy az építtetőnek, a tulajdonosnak milyen feladatai, kötelezettségei vannak, lehetnek a használatbavételi engedély megszerzését követően az építmény tekintetében. Így többek között megtudhatjuk, melyek az építményekkel szemben támasztott követelmények az épület teljes fennállása során, milyen szakértőkkel mikor kell megvizsgáltatni az építményeket, hogyan kell vezetni a szervizkönyvet, vagy mikor kell energetikai tanúsítványt készíttetni.
Pro futuro 2012/2
◘ Az egészségügyi szolgáltatások rendszertana Homicskó Árpád Olivér KGRE ÁJK, Budapest, 2010. (Sorozat: Jog és Állam, ISSN 1787-0607; 16.) Kézikönyv. Terjedelem: 97. Bibliográfia: 89–97. és a lábjegyzetekben. ISBN 978 963 9808 24 9. • A szerző egyetemi oktató, ügyvéd; az egészségügyi szolgáltatásokra vonatkozó joganyagot és a hozzá kapcsolódó alkalmazási gyakorlatot tekinti át. Kiindulópontjául a magyar lakosság egészségügyi állapota, az egészségügyi ellátás eloszlása, valamint a teherviselésben megjelenő szabályok szolgáltak, de kitér a jogi szabályozás mögött meghúzódó gazdasági folyamatokra és törvényszerűségekre is. A szervezet-, szolgáltatási és finanszírozási rendszer mellett külön vizsgálja az államnak a lakosság egészségi állapotáért fennálló felelősségét, valamint az egyes egészségügyi szolgáltatások privatizálásának lehetőségeit. (B. A.)
174
◘ Közszolgálati jogi tansegédlet: jogesetek, feladatok, iratminták, jogszabályok Horváth Attila BCE KIK, Budapest, 2010. Tansegédlet. Terjedelem: 96. Bibliográfia nincs. ISBN nincs. • A szerző egyetemi oktató. A tansegédlet gyakorlati feladatokkal kiegészítve foglalja össze a közszolgálatra vonatkozó legfontosabb elméleti ismereteket. Az első részben jogesetek és feladatok kaptak helyet, a másodikban iratminták, az utolsó részben pedig jogszabályok. A tansegédlet jellemzően táblázatos formában, valamint rövid esetleírásokon keresztül méri fel a hallgatók ismereteit, és vezeti rá őket a feladatok helyes megoldására. (B. A.) ◘ 20 év a védelmi igazgatásban 1990–2010. A Honvédelmi Minisztérium Védelmi Hivatal története keresztmetszetében Jároscsák Miklós – Kaszás Mihály (szerk.) Honvédelmi Minisztérium Védelmi Hivatala, Budapest, 2010. Kézikönyv. Terjedelem: 190. Bibliográfia nincs. ISBN 978 963 703 762 7.
Bibliográfia
• A szerkesztők a védelmi igazgatás gyakorló szakemberei. A kiadvány 1990-től 2010. április 30-ig vázolja fel a HM Védelmi Hivatal történetét, a védelmi kötelezettségek teljesítéséhez, valamint a honvédelmi felkészítéshez kapcsolódó eseményeket. Bemutatja a rendszerváltás óta bevezetett, az új típusú védelmi igazgatást megalapozó intézkedéseket, kialakításuk lépéseit. A NATO-csatlakozástól 2010-ig ismerteti a hivatal működésének jellemzőit. A munkából megismerhető a védelmi igazgatás központi és területi-helyi szervezetrendszere mellett az általános és ágazatspecifikus tevékenységek köre is. A könyvet a hivatal és jogelőd szervezetei állományában tevékenykedő személyek nevének felsorolása zárja. (B. A.) ◘ 20 évesek az önkormányzatok – Születésnap, vagy halotti tor? Kákai László (szerk.) IDResearch Kft.–Publikon, Pécs, 2010. Konferenciakötet. Terjedelem: 630. Bibliográfia az egyes tanulmányok végén. ISBN 978 615 5001 05 5. • A szerzők egyetemi oktatók, kutatók, gyakorlati szakemberek. A kötet a helyi önkormányzatokat a rendszerváltás után felállító 1990. évi LXV. törvény 20. évfordulójának tiszteletére, a Pécsi Tudományegyetemen rendezett konferencia anyagának szerkesztett változatát tartalmazza. Az önkormányzati igazgatás és szervezet valamennyi szegmensét átfogó, változatos témájú tanulmányok a konferencia szekciói szerinti bontásban (európai uniós kérdések, önkormányzati szintek, önkormányzati feladatok és pénzügyek, e-közigazgatás, helyi társadalom) szerepelnek, míg a kötet első fejezete a plenáris előadásokat közli. (Á. Zs.)
◘ Közpénzügyek Kovács Árpád ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. Tankönyv. Terjedelem: 379. Bibliográfia a jegyzetekben. 978 963 312 004 0. • A szerző egyetemi oktató, az Állami Számvevőszék volt elnöke, munkája az ELTE Jogi Kari Jegyzetek közé tartozik. Az állam gazdasági szerepének jellemzőivel ismerteti meg a hallgatókat, bemutatja a magyar államháztartási rendszer finanszírozását és működését, a kapcsolódó vagyon hasznosítását és a civil szféra
Pro futuro 2012/2
◘ Egyetemirányítás: lehetőségek és korlátok Keczer Gabriella Szeged, Egyesület Közép-Európa Kutatására, 2010. Monográfia. Terjedelem: 156. Bibliográfia: 137-144. ISBN 978 963 080 307 6. • A szerző főiskolai oktató, ebben a munkában doktori disszertációját adja közre. Homlokterében a felsőoktatási intézmények, konkrétabban az egyetemek belső irányítási rendszere áll. Nem csupán a fogyatékosságokat és hiányosságokat mutatja be, de a továbbfejlesztés lehetőségeit is feltárja. Alapos történeti visszatekintéssel, valamint nemzetközi kitekintéssel él, elméleti és gyakorlati megközelítést egyaránt alkalmaz. A könyvből képet kaphatunk a 2000-es évek első felének felsőoktatás-irányítási reformjáról ugyanúgy, ahogy a nyugat- és kelet-közép-európai átalakításokról, valamint azok mozgatórugóiról. (B. A.)
175
Bibliográfia
szervezeteinek a pénzügyi-gazdasági tevékenységét. Külön fejezet szól a köz- és magánforrásokból, vegyes tulajdoni szerkezetben megvalósított beruházások menedzseléséről; mindemellett tartalmaz a közpénzügyi rendszerhez kapcsolódó pénzügyi ellenőrzési ismereteket is. A tankönyv végén angol nyelvű összefoglaló található. (Á. Zs.)
Pro futuro 2012/2
◘ A magyar állam költségvetési joga: Közigazgatási jogi tanulmány Magyary Zoltán Reprint. Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2010. Monográfia. Terjedelem: 224. Bibliográfia a lábjegyzetekben. ISBN nincs. • Magyary Zoltán (1888–1945) a közigazgatási és pénzügyi jog professzora volt; a kötet az 1923-ban Budapesten megjelentetett mű hasonmás kiadása. A szerzőnek ez idáig elsősorban a közigazgatás-tudományi eredményeit emelték ki, jelen munka bizonysága annak, hogy a költségvetési jog terén is maradandót alkotott. A munka ismerteti a költségvetési jog kialakulásának hazai történetét, elméletét, legfontosabb intézményeit (pl. a költségvetés előkészítését és tárgyalását, az appropriáció intézményét, a költségvetés végrehajtását). A múlt ma is aktualitással bíró közjogi kérdéseit veti fel, és azokra kristálytiszta logikával ad válaszokat. A munkát jogszabályjegyzék, forrás-, valamint betűrendes név- és tárgymutató zárja. (B. A.)
176
Szerzőink figyelmébe ajánljuk A Pro Futuro folyóirat nyitott az állam- és jogtudomány valamennyi, magyar nyelven publikáló műhelye számára, ideértve neves külföldi szerzők magyar nyelvre átültetett írásait is. A hagyományos tudományterületi felosztásnak megfelelő nemzeti, nemzetközi, európa-jogi, köz- és magánjogi, államtudományi és jogpolitikai tárgyú, illetve ezekhez kapcsolódó, jogtörténeti és jogelméleti írásokat egyaránt fogad, amennyiben azok megfelelnek a folyóirat küldetésének és profiljának. A folyóirat természetesen nyitott a hagyományostól eltérő, újszerű megközelítéssel, módszerekkel készült írások előtt is. Ugyanakkor másodközléshez, politikai álláspontok kifejtéséhez nem kíván fórumot biztosítani.
A kéziratokat MS Word formátumban az alábbi címre kérjük elektronikusan beküldeni:
[email protected]. A szerzőket a terjedelmi korlátok betartására kérjük, mivel a szerkesztőség a hosszabb terjedelmű munkák megjelenését csak kivételesen, indokolt esetben támogatja. Javasoljuk az önazonosító hivatkozások mellőzését, az anonim lektorálás megkönnyítése érdekében. A szerzőktől a közleményhez két nyilatkozatot kérünk: egyet arról, hogy a megjelentetésre szánt írásmű nem minősül másodközlésnek (még nem jelent meg, illetve a szerző nem küldte azt közlésre
Pro futuro 2012/2
A folyóirat rovatai a következők: – Jog- és államtudomány: a rovat tudományos igénnyel megírt tanulmányokat fogad (egy-másfél ív terjedelemben). – Jogpolitika: a rovat a jogi szabályozással, államszervezéssel kapcsolatos kihívásokat elemző, a társtudományok eredményeit is hasznosító (fél-egy ív terjedelmű) írásokat közöl (különösen a megújuló állami feladatok, az igazságosság vagy az emberi jogok új felfogása, új jogi értékek megjelenése tárgyában). – Joggyakorlat: aktuális, előremutató vagy precedensértékű döntéseknek, illetve valamely jogintézmény gyakorlatának problémafeltáró elemzését várjuk rövidebb (legfeljebb fél ív) terjedelemben. – Aktuális: a rovat a szakmai közvéleményt foglalkoztató, időszerű kérdéseket, jogszabálytervezeteket tárgyaló, rövidebb cikkekből áll. – Szemle: e rovat ad helyet a recenzióknak (törekedve a külföldi könyvekről szólók minél nagyobb arányára), a jogi tudományos közélet meghatározó eseményeiről szóló beszámolóknak (konferencia, doktori védés stb.). – Fórum: e rovat ad helyet a tudományos viták rendezvényeiről készített összefoglalóknak, illetve a szerzők által kezdeményezett, szakmai-tudományos vitáknak. – Bibliográfia: a rovatban arra teszünk kísérletet, hogy az adott időszakban megjelent, hazai kiadású jogi szakkönyveket (lehetőleg mindet, válogatás nélkül) annotáljuk (a bibliográfiai adatokon túl a tartalomra vonatkozó, rövid, objektív leírással, illetve a fontosabb tárgykörök, eredmények megadásával). Összeállítása csapatmunka, ezért a közreműködni kívánókat arra kérjük, előzetesen vegyék fel a kapcsolatot szerkesztőségünkkel.
177
Szerzőink figyelmébe ajánljuk
Pro futuro 2012/2
máshová), egyet pedig arról, hogy a szerző a folyóiratban való megjelenéshez hozzájárul, és az ezzel kapcsolatos jogokat átadja a folyóirat kiadójának. A kéziratokat folyamatosan várjuk, a negyedéves lapzárta időpontjait március, június, szeptember, illetve december közepében határozzuk meg. A folyóirat a beküldött írásművekért honoráriumot nem fizet. Tanulmányok esetében kérjük a szerzőket, hogy 3-4 kulcsszó megadásával, továbbá a cím angol és német fordításával, valamint (a Jogtudományi Közlönyben alkalmazotthoz hasonló) rövid, 2-3 mondatos tartalmi összefoglalóval segítsék műveik jobb beazonosíthatóságát. A szerzőket tudományos műhelyük (munkahelyük), beosztásuk és elérhetőségük (legalább e-mail címük) pontos megjelölésére kérjük.
178
A szerkesztés tekintetében az alábbiakat kérjük: A művek törzsszövegét lehetőleg „fejezet-cím-alcím” mértékig kérjük tagolni, az egyes egységeket üres sorokkal elválasztva. A szövegközi kiemeléseket kérjük legfeljebb dőlt betűre korlátozni, a félkövér vagy kis kapitälchen kiemelést mellőzni. (A szerkesztést és tördelést a kiadó számítógépes programmal végzi, ezért a szerzők részéről a külön formázás szükségtelen.) A szövegközi ábrákat és táblázatokat megfelelően formázva, forrásuk megjelölésével a szövegbe építve és külön fájlban is kérjük megadni. A lábjegyzet-apparátusban a szerzők vezetéknevét (kis kapitälchennel) és teljes keresztnevét (normál betűtípussal) kérjük megadni, majd (a magyar hivatkozási szokásoknak megfelelően) kettőspont után a mű címét dőlt betűvel szedve. (Külföldi szerző vagy idegen nyelven megjelent mű idézésekor ugyanezt az eljárást kérjük alkalmazni, a szerző vezetékneve és keresztneve közé vesszőt téve.) Ezt követően első hivatkozáskor teljes bibliográfiai adatsort kérünk (kiadás helye, kiadó, kiadás éve, (szükség esetén tól–ig) oldalszám – utóbbi csak számmal, „pp” vagy „old.” nélkül). Folyóiratokban megjelent tanulmány hivatkozásakor a tanulmány címe normál betűtípusban áll, vesszővel elválasztva a periodika nevét dőlt betűvel kérjük megadni, majd a folyóirat évfolyamát, zárójelben a megjelenési évét, majd lapszámát, végül az oldalszámot a fenti formátumban. A tanulmánykötetekben megjelent tanulmányok esetében előbb a szerző és cím megadása szükséges a fentiek szerint, majd „in: X. Y. (szerk.): a kötet címe normál betűtípussal, teljes bibliográfiai adatsora, végül a tanulmány hivatkozott oldalának megjelölése, szintén a „pp” vagy „old.” mellőzésével. A további idézést a „vezetéknév: i. m., …” formában, vagy – egy szerzőtől több munka megkülönböztethető idézése érdekében a „vezetéknév (megjelenés éve): i. m., …” formában kérjük. A művek beérkezése után a szerkesztőség gondoskodik az anonim lektorálásról, amelynek eredményéről a szerzőt értesíti. A szerkesztőség a lektori vélemények (általában két szakértő álláspontjának) figyelembevételével dönt a kézirat megjelentetéséről. Amennyiben a művön javítást tart szükségesnek, az átdolgozásra a szerzőt kéri.
Contents Foreword Erzsébet Csatlós – The Legal Status of Titanic László Papp – The Legal Status of the Inventor in the First Hungarian Patent Act Gabriella Csűrös – Economic Policy Cooperation in the European Union – Which Way to Go? Péter Sólyom – The General Theory of the State and the Relativity of the Force of Law – Comment on the Theory of Georg Jellinek Mátyás Bencze – The Effects of Anthropological Concept of the Legislator on the Interpretation of Law – The Conclusions of a Hungarian Research Attila Gyűrű – Impact Assessment of Environmental Legislation and Strategic Environ mental Assessment in Practice Zsolt Pfeffer – About the Costs of Public Procurements László Fodor – The European Model of Multifunctional and Sustainable Agriculture (book review) Collection of Annotated Bibliographies (2010. Nr. 3)
Inhalt Vorwort
Pro futuro 2012/2
Erzsébet Csatlós – Die Rechtslage der Titanic László Papp – Die rechtliche Stellung des Erfinders im ersten ungarischen Patentgesetz Gabriella Csűrös – Wirtschaftspolitische Zusammenarbeit in der Europäischen Union – Neue Wege? Péter Sólyom – Die allgemeine Theorie des Staates und das relative Kraft des Rechts. Bemerkungen zu der Staatstheorie von Georg Jellinek Mátyás Bencze – Die Wirkung der anthropologischen Konzeption der Gesetzgeber auf die Rechtsauslegung – Lehren aus einer Forschung in Ungarn Attila Gyűrű – Die Umweltverträglichkeitsprüfung von Gesetzesentwürfen und die strategische Umweltprüfung in der Praxis Zsolt Pfeffer – Über die Kosten bei Vergaben László Fodor – Das europäische Modell der multifunktionaler und nachhaltiger Landwirtschaft (Buchbesprechung) Juristische Fachliteratur (Annotierte Neuerscheinungen, 2010/3)
179