PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM MUNKAANYAG A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER MEGÚJÍTÁSÁNAK EGYES KÉRDÉSEIRŐL SZÓLÓ KONCEPCIÓ RÉSZLETES BEMUTATÁSA

PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM MUNKAANYAG

A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER MEGÚJÍTÁSÁNAK EGYES KÉRDÉSEIRŐL SZÓLÓ KONCEPCIÓ RÉSZLETES BEMUTATÁSA Függelék

2007. június

Tartalomjegyzék FÜGGELÉK 1. számú függelék: Az Országgyűlés Költségvetési Hivatala 2. számú függelék: Költségvetés-politikai szabályrendszer a központra 2. számú függelék ábrája: A költségvetési szabály logikája 3. számú függelék: A javasolt költségvetés-politikai szabály tesztelése 4. számú függelék: A költségvetési ciklus 5. számú függelék: A költségvetési törvény tárgyalási menete 5. számú függelék 1. számú ábrája: A költségvetési törvény tárgyalásának első szakasza 5. számú függelék 2. számú ábrája: A költségvetési törvény tárgyalásának első szakasza (módosítók) 6. számú függelék: Költségvetés-politikai szabályrendszer az önkormányzatokra 7. számú függelék: Elszámolási szabályok 8. számú függelék: Prezentáció 9. számú függelék: A költségvetési tervezéssel kapcsolatos szabályok 10. számú függelék: A középtávú tervek érvényesítése a rövid távú döntéshozatalban 11. számú függelék: Az IMF szakértőinek véleménye 12. számú függelék: Az Állami Számvevőszék véleménye 13. számú függelék: Gyakran Ismételt Kérdések

1. számú függelék

Az Országgyűlés Költségvetési Hivatala A költségvetési átláthatóság biztosításának egyik legerősebb eszköze egy a kormánytól független, pártsemleges, jól informált intézmény felállítása. A jelenlegi magyar demokratikus rendszerben nincsen olyan intézmény vagy mechanizmus, amely „versenyezni tud” a végrehajtó hatalom információs előnyével, illetve képes szembesíteni a döntéshozókat az aktuális javaslatok, intézkedések hosszabb távú hatásaival. I.

Az OKH feladatai és hatásköre

Az OKH javasolt feladatai és hatáskörei a következők: •

nyilvános költségvetési adatbázis fenntartása, amelynek elsődleges adatforrása a kincstári adatforgalom; Ezt nem kell törvényben rögzíteni, de az adatbázis nélkülözhetetlen a munkájához. Az OKH minden „terméke” nyilvános, így az adatbázis is, így ez válhat idővel a nyilvánosság számára a hivatalos költségvetési adatbázissá. (Tehát a kincstári adatforgalom továbbra sem válik nyilvánossá, hanem az abból nyert adatokból aggregált OKH adatbázist lehet megismerni!).

•

makrogazdasági előrejelzések készítése; Az OKH nem helyettesíti, hanem kiegészíti a piaci elemzők tevékenységét. Az OKH használná a piaci elemzők egyes eredményeit a makro-pálya és a pénzügyi mutatók tekintetében, az OKH pedig a piaci elemzők rendelkezésére is bocsátaná a költségvetési adatok elemzésének és feldolgozásának eredményeit.

•

„no policy change” szcenárió/technikai kivetítés/alappálya készítése; A költségvetés készítésekor be kell mutatni, hogy mi történne akkor, ha nem hozna a kormány semmilyen új intézkedést. Az alappálya azt is tartalmazza, hogy változatlan szaktörvények esetén a diszkrecionális tételek reálszinten tartásával számolva adott makro-feltételezések mellett, milyen adósság- és elsődleges egyenleg pálya valószínűsíthető. Ilyen technikai kivetítések nem csak 3-4 évre készíthetők, hanem akár 25 vagy 50 éves távra is, ami szükséges például az öregedés vagy a környezeti változásokkal kapcsolatos problémák hatásának bemutatására és elemzésére.

•

költségvetési hatástanulmányok vizsgálata, független becslések készítése o a kormány által benyújtott költségvetési javaslat megalapozottságának vizsgálata és ennek alapján a t+2 évi diszkrecionális egyenleg, valamint a t+3 évi elsődleges egyenleg „hitelesítése”, a t+1 évi szabad tételek „újraárazása”; o parlamenti módosító indítványok hatáselemzése és „újraárazása” a költségvetési vita során; o minden parlamenti javaslathoz (szaktörvényekhez és azok módosító indítványaihoz) készített költségvetési hatástanulmány meglapozottságának vizsgálata, független becslés készítése;

•

számítási és elszámolási módszertanok véleményezése,

•

szükség szerint módszertani ajánlások közzététele;

-2•

elemzések készítése és publikálása a makrogazdasági és a költségvetési folyamatok alakulásáról A kormányzati publikációkkal időben összehangoltan: negyedéves jelentések, zárszámadás, de az időpontokat nem kell a törvényben előírni.

A javasolt feladatkörökből is kitűnik, hogy e külső kontroll-szervezet kizárólag a költségvetési átláthatóság érdekében tevékenykedik, a költségvetés-politika alakításában semmilyen módon nem vesz részt. Az OKH nem készít alternatív költségvetés-politikai javaslatokat az Országgyűlés számára, csak független becsléseket. (Az OKH érvelése alapján dönt az Országgyűlés, hogy költségvetési hatásként az előterjesztő vagy az OKH számát fogadja el.) A költségvetés, illetve a szaktörvények elkészítése és végrehajtása továbbra is a kormány felelőssége. Az OKH „auditorként” vizsgálja meg a hatástanulmányokat és minősíti azok megalapozottságát. A vizsgálat során a saját makrogazdasági előrejelzéseit és az általa készített vagy elfogadott módszertant használja. Mivel az OKH szakmailag elfogadott módszertanokat fog alkalmazni, és ajánlásként közzétenni, célszerű, ha az előterjesztők ezek figyelembe vételével készítik el a hatástanulmányt. Ez nem jogszabályi kötöttség, tehát a hatáselemzés során el lehet térni az OKH-ajánlásoktól, de az eltéréseket indokolni kell. Az OKH által készített alternatív becslés hatása kétféle lehet: 1. az Országgyűlés egyszerű többséggel dönt arról, hogy az OKH előrejelzését fogadja el, és nem az előterjesztőét („újraárazás”); 2. az Országgyűlés 2/3-os többséggel dönt arról, hogy nem az OKH előrejelzését fogadja el, hanem az előterjesztőét („hitelesítés”). Az OKH feladatköreit fokozatos hatályba léptetéssel, (a 2007. őszi ülésszakon történő elfogadást feltételezve) a következő ütemezés szerint lehet kialakítani: • 2008 ősz: makrogazdasági előrejelzést készít, és ellenőrzi, hogy az a költségvetéshez készített kormányzati előrejelzéssel összhangban van-e, tájékoztatja a parlamentet az eltérésekről; •

2009 ősz: elkészíti a költségvetési adatbázist; folyamatosan megismeri és véleményezi a számítási és elszámolási módszertanokat;

•

2010 tavasz: alappálya készítése; (választások előtt technikai kivetítés amely mutatja, hogy további intézkedés nélkül hogyan alakulna a költségvetés helyzete)

•

2010 ősz: a költségvetési törvényjavaslat és az ahhoz érkező módosító javaslatok költségvetési hatása megalapozottságának vizsgálata (újraárazás és hitelesítés);

•

2012 tavasz: a szaktörvény-javaslatok és az azokhoz érkező módosító indítványok kapcsán állásfoglalást kérhetnek tőle a képviselők, a bizottságok, az ÁSZ elnöke, az ombudsmanok és a köztársasági elnök; ezekre a kérdésekre az OKH kapacitásai függvényében köteles válaszolni;

•

2013 tavasz: minden törvényjavaslat és a hozzájuk érkező módosító javaslatok tárgyalásához szükséges az OKH becslése.

A fenti dátumok csak a feladat-ellátási kötelezettség kezdetét jelölik. Amennyiben az OKH valamelyik feladat ellátására már korábban is képes lesz, akkor a megfelelő dokumentumok elkészítése és nyilvánosságra hozatala által a feladatellátás önmagában megvalósulhat.

-3-

II.

Az OKH függetlenségének biztosítása, szervezeti kérdései

Az OKH szakmai függetlensége, pártsemlegessége érdekében biztosítani kell az intézményi, a személyi és a pénzügyi függetlenséget: a) intézményi függetlenség: 2/3-os törvénnyel létrehozott, az Országgyűlés alá rendelt, a kormánytól független szerv; b) személyi függetlenség: az OKH elnökét 2/3-os többséggel a választási ciklust meghaladó időtartamra választja az Országgyűlés; c) pénzügyi függetlenség: önálló költségvetéssel rendelkezik, költségvetési javaslatát maga készíti el, azt a kormány változtatás nélkül terjeszti az Országgyűlés elé (hasonlóan az ÁSZ költségvetéséhez)

Az elnökre és elnök-helyettesre vonatkozó szabályok: •

Az OKH elnökét 2/3-os többséggel kell megválasztani kilenc évre (az alkotmánybírókhoz hasonlóan). Az elnök nem újraválasztható. Az OKH vezetőjének személyére egy országgyűlési képviselőkből álló jelölő bizottság tesz javaslatot az Országgyűlésnek. Amíg nem sikerül időben megválasztani az utódot, a megbízatás meghosszabbodik. Amennyiben ez az egy év is eltelik, vagy más okból válik betöltetlenné az elnöki pozíció (például az elnök lemond vagy meghal), akkor az elnökhelyettes veszi át az elnök funkcióit, azonos hatáskörrel, de legfeljebb további egy évre. Az egy év letelte után az elnök-helyettes tovább működik, de már csak a saját feladatkörében.

•

Az OKH-elnökké válás feltételei: szakirányú egyetemi végzettség, kiemelkedő tudományos vagy gyakorlati munkásság. Az elnök felmenthető, kizárható, ennek feltételei megegyeznek az ÁSZ elnökénél alkalmazottakkal (neki fel nem róható, illetve felróható okból nem tudja ellátni tisztségét).

•

Az elnökre és az elnök-helyettesre az ÁSZ vezetőire vonatkozó szabályokhoz hasonló összeférhetetlenségi szabályok érvényesek.

•

Az elnök fizetése a törvényben meghatározott.

•

Az OKH elnökhelyettesét és többi vezetőjét az OKH elnöke nevezi ki, és ő gyakorolja az OKH munkavállalói felett a munkáltató jogokat is.

Az OKH dolgozóira vonatkozó szabályok: Az OKH dolgozóinak munkaviszonya kettős jellegű: egyrészt szigorú összeférhetetlenségi szabályokat kell megállapítani rájuk, másrészről a bérezésben és a foglalkoztatási feltételekben a piacihoz hasonló viszonyokat kell teremteni.

-4Összeférhetetlenségi szabályok: •

kizárólag tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységet folytathatnak munkájuk mellett, más típusú tevékenységet még ellenszolgáltatás nélkül sem;

•

nem lehetnek tagjai pártnak, Országgyűlésnek, nem lehetnek érdekképviseleti szerv vezetői, nem tölthetnek be olyan szervnél tisztséget, amely költségvetési támogatásban részesül.

III.

Az OKH informáltságának biztosítása

1. Az OKH működésének egyik alapeleme az, hogy a költségvetési adatok tekintetében a végrehajtó hatalommal azonos fokú legyen az információ-ellátottsága. Akkor tudja megalapozott információkkal, számításokkal ellátni a parlamentet, ha az OKH elnöke (gyakorlatilag az OKH) mindazon adatokhoz hozzáférhet, mint a miniszterek (különösen a pénzügyminiszter) vagy az ÁSZ. Ez elsősorban a kincstári adatforgalomhoz való on-line hozzáférést jelenti. A miniszterekhez hasonlóan az OKH sem juthat hozzá olyan adatokhoz, amelyek például személyes adatnak, adótitoknak, stb. minősülnek, de ha az OKH feladatához szükséges – az adatvédelmi jogszabályoknak megfelelően – aggregált formában az ilyen jellegű adatokat is megismerheti. Ugyancsak megismerhet államtitoknak, szolgálati titoknak minősülő adatokat, amennyiben ezek költségvetési hatásának megállapítása az OKH feladata (pl. szaktörvényi hatásvizsgálat esetén). Az informáltság természetesen titoktartási kötelezettséggel jár. 2. Az OKH munkájához nélkülözhetetlen a szabad kommunikáció biztosítása. A törvényben meg kell tiltani, hogy bárki korlátozza az OKH szabad kommunikációját. A kommunikáció mind vezetői, mind szakértői szinten fontos. Tekintve, hogy az OKH a munkájához szükséges információk egy részét a kormányzati szférából nyeri, ezért a szabad kommunikáció szinte legfontosabb területe a közigazgatási és az OKHszakértők közötti korrekt információáramlás. 3. Mind az OKH-nak, mind a minisztériumoknak, amelyeknek tevékenységét elemzi, szakmai színvonala fejleszthető egy sajátos rendszer segítségével, amelyben (legfeljebb egy évre) szakértőket lehet „cserélni” a minisztériumokkal.

2. számú függelék

Költségvetés-politikai szabályrendszer a központra I.

Alapfogalmak

Kötelező költségvetési tételeknek minősülnek azok az elsődleges tételek, amelyek konkrét évre vonatkozó összegét a szaktörvények, valamint a makrogazdasági és demográfiai folyamatok egyértelműen meghatározzák, tehát amelyek éves összegét sem a költségvetési törvény, sem a kormány közvetlenül nem befolyásolja. Minden egyéb tétel diszkrecionális tételnek tekintendő. E meghatározás alapján kötelező tételek a magánszektorból származó adóbevételek (beleértve a bruttó módon elszámolandó adókedvezményeket), a nyugdíjak és ahhoz kapcsolódó egyéb ellátások, kárpótlási életjáradékok, Európai Uniós befizetések, a köztársasági elnök és a képviselők fizetése, MTA-járandóságok, stb. Ugyanakkor a diszkrecionális tételek adóvonzata (elsősorban a kormányzati bérek szja- és járulék-vonzata, illetve a kormányzati vásárlások áfa-tartalma) diszkrecionális tételnek számít, tehát külön kell őket megtervezni. Bár rendkívül rugalmatlan tétel, mégsem minősül kötelező tételnek, pl. a 20-25 éves futamidejű PPP-szerződésekből eredő teher, mivel nem szaktörvény, hanem költségvetési törvény rendelkezett (a szerződés aláírása előtt) a kiadásról. Ugyancsak nem minősül kötelező kiadásnak egy többéves beruházás még akkor sem, ha szaktörvény hagyta jóvá, mert a kormánynak van lehetősége alakítani az egyes évek terheit az ütemezés módosításával. A diszkrecionális tételeken belül további osztályozásra is szükség van, ugyanis gyakran előfordul, hogy a parlament egy döntésével több évre előre vállal kötelezettséget, vagy ad felhatalmazást a kormánynak kötelezettség vállalására (például többéves beruházások esetén). Ha egy ilyen felhatalmazás alapján megköttetik a polgárjogi szerződés, akkor annak tartalmát az állam egyoldalúan még törvénnyel sem módosíthatja. Meg kell tehát különböztetni az örökölt és a szabad költségvetési tételeket. A kötelező tételek és az örökölt diszkrecionális tételek a tárgyévi törvény tárgyalásakor már „determinált” tételek, és tartalmilag szavazni csak az ezeken felüli, „szabad” tételekről lehet. Ennek megfelelően a költségvetési dokumentumokban világosan el kell határolni a különféle típusú tételeket. A különféle előirányzat-típusokat az alábbi táblázat foglalja össze aszerint, hogy a fiskális szabály meghatározása vagy a parlamenti szavazás szempontjából fontos-e a megkülönböztetés:

Fiskális szabály

Tétel típusa

Kötelező tételek

Adóbevételek és jogosultságok

Diszkrecionális

Örökölt tételek

tételek

Szavazási tételek

Parlamenti szavazás Determinált tételek Szabad tételek

-2A fenti definíció figyelembe vételével a 2007. évi előirányzatok a kötelező és diszkrecionális tételek következő megoszlása becsülhető: Kötelező és diszkrecionális tételek főbb csoportjai a 2007. évi költségvetési előirányzatok alapján készült közelítő becslés Bevételek

m Ft

Jövedelemadók Járulékok Termékek és szolgáltatások adója Egyéb kötelező bevételek Kamatbevételek Uniós elszámolások Összesen

Központi költségvetés bérterhei Központi áru- és szolgáltatásvásárlás adója EU-források Egyéb bevételek Összesen Központi kormányzat bevételi főösszege, nem konszolidált

1 912 627 2 762 343 2 981 429 123 235 62 824 11 393 7 853 851

171 319 464 563 2 076 985 3 446 769

II.

4 641 268

0,7 1,8 8,2 13,6

GDP% 13,2 0,9 0,8 4,3

4 880 595

19,3

1 209 109

4,8

604 640 464 563 5 809 725 8 088 037

2,4 1,8 23,0 32,0

12 968 632

51,3

Kötelező tételek egyenlege

2 973 255

11,8

A központi kormányzat hiánya

1 668 012

6,6

Központi áru- és szolgáltatásvásárlás EU-források

Egyéb kiadások Összesen

Központi kormányzat kiadási 44,7 főösszege, nem konszolidált

18,3

m Ft 3 335 368 230 290 214 904 1 100 033

Diszkrecionális tételek 733 903 2,9 Központi bérek

11 300 620

Diszkrecionális tételek egyenlege

Kiadások GDP% Kötelező tételek 7,6 Jogosultsági kiadások 10,9 Egyéb kötelező 11,8 EU-befizetés 0,5 Kamatkiadás 0,2 0,0 31,0 Összesen

Költségvetés-politikai szabályrendszer

A javasolt költségvetés-politikai szabály megfogalmazásakor a költségvetési politika fenntarthatóságának legáltalánosabban elfogadott mérőszámára, az államadósság szintjére összpontosítottunk. A javasolt szabályrendszer lényege, hogy egy-egy költségvetési évhez közeledve, évente egyre pontosabb részleteket rögzít a parlament, amelyeket a tervezésnél be kell tartani. Három évvel korábban már törvénybe iktatja az elsődleges egyenleg megcélzandó értékét, két évvel korábban pedig a diszkrecionális kiadások nettó értékének felső határát. A megelőző évben már csak a szabad tételek részletes felosztásáról szól a költségvetési törvényjavaslat vitája. Az elsődleges egyenleg megcélzandó értékét abból a formális fiskális szabályból javasoljuk levezetni, hogy az államadósság reálértéke nem növekedhet, de ez az előírás csak a tervezés fázisában kötelező, zárszámadáskor nem képezi számonkérés tárgyát. A végrehajtás során jogi hatálya csak a diszkrecionális kiadási plafonoknak van, mivel igazán csak ez kontrollálható, tehát számonkérhető. A rendszer működtetésének alapvető logikája a következő: 1. Adósságszabály: úgy kell tervezni, hogy a reálértéken számított államadósság középtávon nem növekedhet. 2. Az adósságszabály alapján – figyelembe véve a középtávú makrogazdasági (elsősorban az inflációra vonatkozó) előrejelzéseket – 3 évre előre meghatározható az államadósság nominális értékének pályája.

-3Az adósság reálérték-szabály tetszőleges időpontbeli adóssághoz viszonyítva értelmezhető lenne, ezért célszerű a szabály alkalmazásánál a következő viszonyítási pontokat figyelembe venni: ƒ

a (meghatározás időpontjánál) 3 évvel későbbi év végi állomány reálértéke nem haladhatja meg a 2 évvel későbbi év végére várt szintet, és

ƒ

a 3 évvel későbbi év végi állomány reálértéke nem haladhatja meg a meghatározás időpontjánál 2 évvel korábbi év végi szintet.

A szabályrendszerben tehát minden kormánynak van választási ciklus előtti és utáni viszonyítási pontja. Ez a mechanizmus természetesen csak akkor lesz így, ha már teljes körűen működik az adósságszabály, a bevezetést megelőző időszak adósságállományaihoz nincs értelme viszonyítani.

3. A nominális adósság pályája alapján – figyelembe véve a középtávú makrogazdasági (elsősorban a kamatlábak alakulására vonatkozó) előrejelzéseket – 3 évre előre meghatározható a kamatkiadások és -bevételek egyenlege. 4. Elsődleges egyenleg-cél: a nominális államadósság és a nettó kamatkiadások becslése alapján adódik a költségvetés elsődleges egyenlegének nominális célértéke. (Ez az első törvénybe iktatandó mutató.) Elsődleges deficit még akkor sem tervezhető, ha ez is elégséges lenne az adósságszabály teljesítéséhez. 5. A makrogazdasági pálya alapján elkészül a kötelező tételek egyenlegének előrejelzése. Ha a parlament a továbbiakban nem hozna olyan új döntéseket, amelyek hatással lennének a kötelező tételek egyenlegére, akkor az adósságszabály alapján adódna a diszkrecionális tételek egyenlegének szükséges pályája is. Ha a parlamentnek vagy a kormánynak az így rendelkezésére álló mozgástér nem felel meg (például úgy látja, hogy az túlságosan szűk), vagy éppen adót akar csökkenteni, akkor – a kormány javaslata alapján – döntést hoz arról, hogy hogyan kívánja alakítani e két részegyenleget. 6. A parlament döntése alapján a kormány kidolgozza azokat a javaslatokat, illetve meghozza azokat a döntéseket (reformokat), amelyek biztosítják, hogy a kötelező tételeknek a parlamenti döntés szerinti, megcélzott egyenlege (várhatóan) teljesíthető legyen. Ezután sem a parlament, sem a kormány nem hozhat olyan döntést, amely megváltoztatná a kötelező tételek egyenlegét. Mivel a kötelező tételek alakulását a szaktörvények határozzák meg, ezért azok jóváhagyásakor a költségvetési szempontok vizsgálatára is ügyelni kell. Természetesen ezt jelenleg is meg kellene tenni, az új szabályozás csak egyértelművé teszi, hogy a döntések valójában mikor és hogyan születnek. 7. Nettó diszkrecionális kiadási plafon: miután a parlament meghozta döntését arról, hogy milyen egyenleget kíván célozni a kötelező tételek esetében, az adósságszabály alapján így adódó diszkrecionális egyenleget a törvény rögzíti. A diszkrecionális egyenleget a kormánynak minden eszközzel tartania kell, és a zárszámadáskor ez a számonkérés tárgya. (A diszkrecionális tételek nettó egyenlege tehát a második törvénybe iktatandó mutató.) 8. A t+1 évre vonatkozóan a kormány ősszel benyújtja a költségvetési törvényjavaslatot, amelynek mindössze a diszkrecionális tételekre vonatkozó, t–1 évben meghatározott, egyenleg-követelményt, a diszkrecionális tételek felosztásának irányairól szóló parlamenti döntést, és a korábbi évekből örökölt tételeket kell figyelembe vennie. Az egyenleg követelmény és az örökölt tételek különbségeként adódik a szavazási tételek egyenlege, tehát az aktuális mozgástér. Lényegében ennek felosztásáról szól a költségvetési törvény.

-49. Zárszámadáskor be kell számolni a diszkrecionális tételek egyenlegére vonatkozó előírás betartásáról, valamint elemzéssel indokolni kell, hogy miért alakult az adott módon a kötelező tételek egyenlege.

Mindezek alapján például a 2011. év költségvetésére vonatkozó információk rögzítése a következő módon történne: •

2008-ban az akkor készülő makropálya alapján a PM és az OKH a 2010. végi adósságállomány, valamint a 2011-es infláció és nettó kamatkiadás becslésén keresztül meghatározza azt az elsődleges egyenleg szintet, amely mellett a reáladósság 2011. végi állománya nem haladná meg sem a 2006. végi, sem a 2010 végére várható szintet. Ez lesz az elsődleges egyenleg 2011-re vonatkozó célértéke, kivéve, ha ez a szám deficitet jelentene, ez esetben ugyanis a zérus egyenleget kell célértékké tenni. Ezt az elsődleges egyenlegcélt a 2009-es költségvetésről szóló törvény rögzíti.

•

Amennyiben a technikai kivetítésből adódónál szigorúbb (vagy esetleg lazább) célt választottak, úgy 2009 őszéig el kell fogadtatni a kormánnyal, illetve be kell nyújtani a parlamentnek azt az intézkedéscsomagot, amely lehetővé teszi annak betartását. Az ezen intézkedések hatását figyelembe vevő, 2009 őszén készülő technikai kivetítésből adódik a kötelező tételek 2011-es alakulásának előrejelzése. Az elsődleges és a kötelező egyenleg különbségeként adódik a 2011-re vonatkozó diszkrecionális egyenleg célértéke. Amennyiben ez a cél veszélyeztetve van, az eltérést lehet korrigálni a 2009-es (a kötelező tételeket is érintő) intézkedési csomagban, vagy a diszkrecionális tételek alakításánál. A 2011-es diszkrecionális egyenleg nominális célértékét a – 2009 végén megszavazott – 2010. évi költségvetési törvény rögzíti.

•

A diszkrecionális tételek egy része az örökölt tételek körébe tartozik, ezeknek értéke már korábbi döntések által meghatározott. A 2010-ben készülő, a 2011-es költségvetési évről szóló törvényben már csak a szabad keret felosztásáról születik döntés. Időközben készülnek ugyan újabb becslések a 2011-es elsődleges egyenleg alakulására, a 2011-es költségvetési törvényben azonban kizárólag a 2009 őszén megszabott diszkrecionális egyenleg követelmény teljesülését kell biztosítani. Nem szabad reagálni az elsődleges egyenleg esetleges elmozdulására, mivel az a makropálya megváltozásának tulajdonítható, tehát automatikus stabilizációként értelmezendő.

2. sz. függelék ábrája

2008 Makropálya 2008-2011

Fiskális szabályok

Fiskális szabály

Makropálya 2009 ősz

2009

2011

Kamatkiadás 2011ben

Adósságváltozás plafon 2011 évben

Elsődleges egyenleg cél 2011

rögzítve

Elsődleges egyenleg cél 2011 Kötelező tételek egyenlege 2011 Diszkrecionális tételek egyenlege

Szerződések, jogszabályok

2010

rögzítve

Diszkrecionális tételek egyenlege

Örökölt tételek Szabad tételek egyenlege

Részletes költségvetési szavazás

Nyitott tételek Zárt tételek

3. számú függelék

A javasolt költségvetés-politikai szabály tesztelése 1.

A költségvetés-politikai szabályok rendszerével kapcsolatos főbb elvárások

Ahhoz, hogy választani lehessen a költségvetés-politikai szabályok különféle lehetséges rendszerei között, meg kell fogalmaznunk azokat az elvi szintű és gyakorlati elvárásokat, amelyeknek meg kell felelnie egy optimális rendszernek. Sajnos, ezek az elvárások részben ellentmondanak egymásnak, ezért nincs minden szempontból és minden körülmények között optimális szabály. Valódi döntésről van szó, amelyhez – a mai magyar helyzetben, a teljesség igénye nélkül - az alábbi szempontokat tartjuk mindenképpen mérlegelendőnek: -

Biztosítsa a hosszú távú fenntarthatóságot: o szavatolja hosszú távon az öregedéssel kapcsolatos kiadások várható növekedése alapján szükséges adósságráta-csökkenést a következő 20–40 éves távon, o hagyjon költségvetési mozgásteret a következő kormányok/évek számára, o biztosítsa a költségvetés minőségének megőrzéséhez szükséges mechanizmusokat.

-

Segítse a gazdasági stabilizációt: o engedje működni az automatikus stabilizátorokat, semmiképpen se vezessen prociklikus költségvetési politikára o legyen összhangban az inflációs célkövetést (esetleg valamilyen Taylorszabályt) megvalósító monetáris politikával, o ne követeljen túlzott alkalmazkodást átmeneti hatásokhoz.

-

Legyen robusztus: o akkor is érje el a célját, ha a döntéshozók mindig csak az előírt minimumot kívánják teljesíteni, o lehetőleg ne használjon bonyolult és vitatható számítási módszereket (például ne ciklikusan igazított mutatón alapuljon), o ne lehessen látszatmegoldásokkal (például intézményi átszervezés, privatizáció, átértékelés stb.) kijátszani, o szilárdítsa meg a hosszú távon optimális pályát, tehát a szabályok megsértése esetén vezesse vissza a gazdaságpolitikát az eredeti pályára.

-

Legyen politikai szempontból reális: o legyen könnyen érthető, mérhető és ellenőrizhető,

-2o legyen összeegyeztethető az EU-ban vállalt kötelezettségekkel, elsősorban a Stabilitási és Növekedési Egyezménnyel, o minden döntéshozót azért tegyen felelőssé, amit az illető elfogadható mértékben kontrollálni képes, o hagyjon elég időt a strukturális reformok kidolgozására, amikor arra szükség van, o ne vezessen elvtelen szigorításra, ne hozza aránytalanul előnyös helyzetbe a jövő generációkat. 2.

A reáladósság-szabály matematikai formalizálása

A javasolt szabály, amely szerint az államadósság reálértéke nem növekedhet, matematikai formában a következő képlettel határozható meg: (1)

Dt +1 ≤ Dt 1 + π t +1

ahol D a nominális adósság szintje, π pedig az általános árszínvonal növekedési üteme (pl. GDP-deflátor vagy fogyasztói árindex). A szabály pontos betartása esetén az adósságráta a reál-GDP növekedési ütemétől függően csökken, mivel (2)

Dt +1 Dt (1 + π t +1 ) 1 Dt = = Yt +1 Yt (1 + π t +1 )(1 + ρ t +1 ) 1 + ρ t +1 Yt

ahol Y a nominális GDP szintje, ρ pedig a reál-GDP növekedési üteme. Ha elvonatkoztatunk a különféle finanszírozási ügyletektől és átértékelési különbözetektől, akkor a nominális adósság változása nem más, mint a teljes deficit. Ha ebből levonjuk a kamatkiadások hatását, akkor az elsődleges egyenleg alakulására viszonylag egyszerű közelítő formula adódik: (3)

bt +1 it Dt − (Dt +1 − Dt ) it Dt − π t +1 Dt it − π t +1 Dt D D = = = ≈ (it − π t +1 ) t = rt t (1 + π t +1 )(1 + ρ t ) Yt Yt +1 Yt +1 Yt +1 Yt Yt

ahol b az elsődleges egyenleg nominális értéke, i az államadósság implicit nominális kamatlába, r pedig annak (előretekintő) reálkamatlába. Egy lehetséges további formája a szabálynak, hogy a teljes deficit nem haladhatja meg az államadósság után fizetett inflációs kompenzáció mértékét. (4)

π t +1 Dt +1 Dt +1 − Dt D D ≤ π t +1 t = ≈ π t +1 t +1 Yt +1 Yt +1 1 + π t +1 Yt +1 Yt +1

Ha figyelembe vesszük, hogy az államkötvények tulajdonosai ezt a részét a kamatbevételnek nem is tekintik jövedelemnek, hiszen elköltése esetén vagyonuk reálértéke csökkenne, akkor

-3nyilvánvaló, hogy ez a deficit aggregált szinten nem is okozhat többletkeresletet, tehát inflációt. 3.

Összehasonlítás alternatív költségvetés-politikai szabályokkal

Most összehasonlítjuk a javasolt rendszert három gyakran említett alternatívával. Az első a Stabilitási és Növekedési Egyezmény „egyensúlyközeli vagy többletet mutató” deficitelőírásának szó szerinti értelmezése, tehát azt jelenti, hogy a teljes egyenlegnek folyamatosan egyensúlyban kell lennie – esetleg kis ciklikus ingadozásokkal. A második a maastrichti kritériumok betű szerinti értelmezése, tehát eszerint a teljes deficit nem haladhatja meg a GDP 3 százalékát, az adósságráta pedig a 60 százalékot.1 Tekintettel arra, hogy a 60 százalékos adósságrátát 3 százalékos GDP-arányos deficit csak akkor képes stabilizálni, ha hosszú távon a nominális GDP növekedési üteme eléri az 5 százalékot, viszont erre a jelenlegi kilátások alapján a fejlett európai gazdaságok esetében nem számíthatunk, ezért a két szabály közül várhatóan az adósságráta maximálása lenne hosszú távon hatékony. A harmadik egy elsődleges egyenleg-szabály, amit a 2006 végén módosított államháztartási törvény tartalmaz: az elsődleges egyenlegnek többletet kell mutatnia.2 Itt most eggyel általánosabban írjuk fel a szabályt: az elsődleges egyenlegnek el kell érnie a GDP κ százalékát.

Nominális adósság

Adósság / GDP ráta

Elsődleges egyenleg

Stabilitási és Növekedési Egyezmény

Dt +1 = Dt

Dt +1 Dt 1 = Yt +1 (1 + π t +1 )(1 + ρ t +1 ) Yt

D bt +1 ≈ (rt + π t +1 ) t Yt +1 Yt

Reáladósság rögzítése (javaslat)

Dt +1 = (1 + π t +1 )Dt

Dt +1 1 Dt = Yt +1 1 + ρ t +1 Yt

D bt +1 ≈ rt t Yt +1 Yt

Dt +1 = (1 + π t +1 )(1 + ρ t +1 )Dt

Dt +1 Dt = Yt +1 Yt

D bt +1 ≈ (rt − ρ t +1 ) t Yt +1 Yt

Dt +1 = (1 + it )Dt − κYt +1

Dt +1 1 + rt Dt = −κ Yt +1 1 + ρ t +1 Yt

bt +1 =κ Yt +1

Maastrichti Szerződés Elsődleges egyenleg/GDP rögzítése

Ha a fiskális szabályok szigorúságát az elsődleges egyenlegre vonatkozó előírás alapján mérjük, akkor látható, hogy a reáladósság javasolt rögzítésének szabálya szigorúság szempontjából egyfajta köztes helyet foglal el a maastrichti és az SNE-rendszer szűk értelmezése között. A táblázat utolsó oszlopában látható, hogy a megkövetelt elsődleges egyenleget mindhárom 1

Természetesen a maastrichti szerződés alapvetően fenntartható fiskális politikáról és egyensúlyról beszél és ezeket az értékeket nem célként, hanem szélsőértékként definiálja, de az elmúlt évek gyakorlata (elsősorban a szankciók alkalmazása tekintetében) azt mutatja, hogy számos ország valójában célként értelmezte a kritériumok teljesítését. 2

Ezzel analóg, amit például Svédország, Chile vagy Brazília is alkalmaz, ahol az elsődleges egyenlegnek 1, illetve 2 százalék többletet kell mutatnia. Chilében az előírás a ciklikusan igazított elsődleges egyenlegre vonatkozik, de Brazíliában nem alkalmaznak ilyen kiigazítást.

-4szabály az adósságráta arányában határozza meg: a nominális adósságszintet rögzítő SNE esetében a szorzó a nominális kamatláb, a reáladósság-szabály esetében a reálkamatláb, a maastrichti adósságráta-szabály esetében, pedig a reálkamatláb és a reálnövekedési ütem különbsége. A GDP-arányos elsődleges egyenleg rögzítésének problémája, hogy instabil rendszer, mivel az egyetlen egyensúlyi ponton kívülről indítva mind az adósság, mind az adósságráta határ nélkül fog növekedni vagy csökkenni (negatív tartományba is). 4.

A szabályrendszer működése alternatív forgatókönyvek esetén

4.1.

Hosszú távú fenntarthatóság

Ha az önkormányzatok eladósodását meggátolja valamilyen szabályrendszer (pl. aranyszabály, az állami vállalatok eredménye pedig – a bruttó elszámolás fentebb tárgyalt elve alapján – megjelenik a költségvetési egyenlegben, akkor az Európai Unió ESA 95 statisztikai módszertana szerint definiált kormányzati szektor eladósodása (a maastrichti adósságráta növekedése) is megakadályozható az államadósság korlátozásával. Ha nincs reálnövekedés – mint ahogyan azt hosszú távon, a környezeti tényezőket is figyelembe véve esetleg feltételezhetjük – az adósságráta stabilizálódik. Ha gyors a növekedés, akkor gyorsan csökken az adósságráta, de nem tűnik el, ezért például nem kell attól tartani, hogy veszélybe kerül az állampapírpiac likviditása (amint az többször felvetődött az 1990-es évek végén, amikor az Egyesült Államok államadóssága indult igen gyors csökkenésnek). Nagyjából 70 százalékos induló adósságráta és 4 százalék körüli reálnövekedési ütem esetén az adósságráta évente közel 3 százalékponttal csökken, messze a stabilitási és növekedési egyezmény által megkívánt 0,5 százalékpont fölött, de nem annyival, mintha – a szintén az SNE által megkívánt – 0 közelében lenne a teljes egyenleg. Ha Magyarország képes tartani a 4 százalék körüli átlagos növekedési ütemet, akkor az adósságráta 10 éven belül 47 százalékra csökken. Ha az azután következő 10 évben az átlagnövekedés 3 százalék, akkor az adósságráta a 20. év végére 35 százalékra, tehát a jelenlegi felére csökken. Ha kiderül, hogy az EU-n belül Magyarország növekedése, tehát a reálkonvergencia lassabb, akkor az adósságráta csökkenése is kisebb mértékű. Ez úgy interpretálható, hogy az EU-n belüli gyors konvergencia hasznát a jelenlegi generáció nem jogosult egyedül felélni, illetve a reálkonvergencia teremti meg Magyarországon a lehetőségét annak, hogy az előző generációk által felhalmozott adósságot viszonylag gyorsan lehessen csökkenteni. Ha váratlanul magas a felzárkózás során az infláció, mert például erősebben érvényesül a Balassa-Samuelson-hatás, akkor magasabb nominális deficit lesz megengedhető, de a magasabb nominális GDP miatt ez nem fogja befolyásolni az adósságráta csökkenő pályáját. Két szempontból is fontos kiemelni, hogy az adósságráta alakulását leíró (2) képletben reálnövekedési ütem, míg az elsődleges egyenleget meghatározó (3) közelítő képletben reálkamatláb szerepel. Az egyik szempont: az euró bevezetése után a magyar államadósság implicit kamatlába várhatóan meg fog egyezni a többi eurózónatag állampapírhozamával, ami várhatóan alacsonyabb implicit reálkamatlábat von maga után. Ennek az lesz a következménye, hogy csökken az adósságszabály alapján megcélzott elsődleges egyenleg. Ha 60 százalékos adósságráta mellett csatlakozunk az euróövezethez, akkor 5 százalékos nominális eurókamatláb és 3 százalé-

-5kos hazai(!) infláció (GDP-deflátor) mellett 1,2 százalék az elsődleges egyenleg célja, ami az adósságráta csökkenésével együtt fokozatosan tovább mérséklődik. A másik szempont: a fiskális szabály betartása esetén az elsődleges egyenleg a reálkamatlábtól függ, míg az adósságráta alakulása a reálnövekedéstől. A következő évtizedekben a magyar gazdaságban várható mindkét nagy trend, az öregedés és a lassuló gazdasági növekedés egyaránt relatíve rontja a költségvetési egyensúlyt. Az a szerencsénk, hogy még egy viszonylag gyors növekedési időszaknak nézünk elébe, mielőtt az öregedés hatása teljes mértékben megjelenik. Ezt az időszakot kell kihasználni a felkészülésre. Ha fenntartjuk a jelenlegi 70 százalékos adósságrátát, és esetleg 30 év múlva – pesszimista előrejelzés szerint – nulla közelébe esik a növekedési ütem, akkor 2 százalékpont körüli reálkamatláb mellett 1,4 százalékos elsődleges egyenleg képes megakadályozni az eladósodás beindulását. Ha – kihasználva az „előtakarékosság” időszakát – az adósságrátát 35 százalékra csökkentjük, akkor azonos feltételek mellett 0,7 százalékkal alacsonyabb elsődleges egyenleg is elegendő a hosszú (akár végtelen) távon fenntartható költségvetési politikához. Ez azt jelenti, hogy az öregedés 3–4 százalékpontos terhéből 0,7 százalékpontnyi részt a kamatkiadások csökkentésével tudunk ellentételezni. Ugyanez az előny például Olaszországnak vagy Belgiumnak nem adatik meg, mivel ők még magasabb adósságot halmoztak fel, és nem számíthatnak jelentős többletnövekedésre a következő évtizedekben. 4.2.

Gazdasági stabilizáció

A diszkrecionális tételek elvárt egyenlegét a tárgyévet megelőző második évben rögzíti a parlament, a tárgyévi makrogazdasági mutatókra és a kötelező tételek abból következő egyenlegére vonatkozó, akkori feltételezések alapján. Amikor a tárgyévet megelőző (első) év őszén a parlament elfogadja a költségvetést, a makrogazdasági változók és a kötelező tételek alakulására vonatkozó várakozások jelentősen eltérhetnek az egy évvel korábbiaktól, de éppen az automatikus stabilizátorok működtetése miatt fontos, hogy csak a diszkrecionális tételek egyenlege rögzített, a kötelező tételek egyenlege – szigorúan a makrogazdasági változók, nem pedig újabb parlamenti döntések hatására – változhat. A (3) képlet jól mutatja, hogy megfelelő a koordináció a monetáris politikával, mivel szigorodó monetáris politika (emelkedő reálkamatláb) esetén szigorodnia kell a fiskális politikának is, amit az elsődleges egyenleg növekedése mér.3 Amennyiben a költségvetésben működnek az automatikus stabilizátorok, akkor az ársokk (például az áfabevételek növekedésén keresztül) önmagában, kormányzati beavatkozás nélkül is „produkálja” a szükséges elsődleges egyenleg-javulást. Ha egy Taylor-szabálynak megfelelően 1 százalékpontos inflációemelkedés kompenzálására 0,5 százalékponttal emeli a jegybank az előretekintő reálkamatlábat, akkor 60 százalékos adósságráta mellett 0,3 százalékponttal kell javulnia az elsődleges egyenlegnek. Ez akkor valósul meg automatikusan, ha a költségvetési egyenleg inflációérzékenysége 0,3 körüli. A mai magyar költségvetésben a közvetlenül infláció-érzékeny tételek súlya ennél jóval alacsonyabb, de ha figyelembe vesszük a magánszektor béreinek inflációérzékenységét is, akkor

3

Ugyanez nem mondható el a három alternatív szabály rendszer esetében. Az SNE-rendszerben az áremelkedés akkor is az elsődleges egyenleg növelésére (tehát fiskális szigorításra) kötelez, amikor arra a monetáris politika nem kíván reagálni (pl. egyszeri, külső sokk). A betű szerint értelmezett maastrichti rendszer kifejezetten prociklikus, az elsődleges egyenleg numerikus rögzítése pedig teljesen érzéketlen - vagy esetleg önkényes módon érzékeny - az üzleti ciklusra.

-6ennek az adóbevételeken keresztül érvényesülő befolyása már jelentős stabilizációs hatást eredményez. Ebből a szempontból fontos, hogy a kötelező tételek egyenlegét a maga szempontjából nem egy, hanem két évvel korábban „zárja le” a parlament, tehát a tárgyévet megelőző év makrogazdasági elmozdulásai már érvényesülni tudnak. Minél nagyobb az adósságráta, annál érzékenyebben kell reagálnia a költségvetésnek a konjunktúraciklusokra. Csak akkor engedhető meg elsődleges deficit, ha kellően hosszú ideig negatív az előretekintő reálkamatláb (tehát a több évig tartó recessziót a monetáris politika és a tőkepiac is elismeri), vagy ha az állam hitelezői pozícióba került. Amennyiben váratlan árszint- (például olajár-) sokk éri a gazdaságot, és az infláció átmenetileg megemelkedik, akkor a monetáris politika várhatóan egy kicsit szigorodni fog (nehogy például a várakozásokba beépüljön az áremelkedés), tehát enyhén megemelkedik az előretekintő nominális kamatláb. Az államadósság implicit nominális kamatlába még ennél is kevésbé fog megemelkedni, mivel a hosszabb lejáratú kötvények csak fokozatosan árazódnak át. Ha kiderül, hogy a sokk hatása tartós, és ezért a jegybank tartósan magasan tartja (esetleg tovább emeli) a kamatlábat, akkor ez fokozatosan megjelenik majd az elvárt elsődleges egyenleg megemelkedésében. A költségvetésnek nem kell tehát azonnal, drasztikusan reagálnia (ami különösen akkor nem célszerű, ha valóban átmeneti sokkról van szó), viszont nem kell attól sem tartani, hogy a szükséges kiigazítás akármeddig elodázható lesz. Ha egyszeri alkalommal váratlanul magas a növekedés, és emiatt 1 forinttal jobban csökken az adósság a tervezettnél, akkor már a következő évben csökken az elvárt elsődleges egyenleg, tehát egy kicsit többet lehet költeni, de a váratlan növekedés ajándékán osztozik a jelen nemzedék az összes további nemzedékkel. 4.3.

Robusztusság és politikai realitás

Ha az adósság meghaladja a megcélzott pálya szerinti küszöbértéket (kevesebb lehet, csak több nem), akkor oda vissza kell térni. Nem jó, ha a szabályt minden következmény nélkül megsérthetik, bár jogilag, ex post csak a diszkrecionális tételek egyenlegének (esetleg a kiadási plafonok) betartása kötelező. Célszerű, ha az adósságkövetelmény megsértésének korrekciójára több év áll rendelkezésre. Nem szabad azonnali teljes kiigazítást előírni, mert az átgondolatlan és esetleg fenntarthatatlan döntésekre vezethet, ugyanakkor nem szabad megengedni, hogy – rossz konjunkturális helyzetként értelmezve a túllövést – egyes strukturális problémákra túl későn reagáljon a rendszer. A három éves időtartam további előnye, hogy a választási ciklus első évében elkövetett hibákat még ugyanannak a kormánynak kell rendbe hoznia (a ciklus első évében nem érdemes az előd látszólagos számláját növelni). Természetesen, amint fentebb említettük, alapvetően az a cél, hogy a szabályt soha ne sértsék meg, amit a tartalékok rendszerével lehet még inkább biztosítani, de fontos, hogy legyen szabály a megsértés esetére is, különben az „ex lex” állapot lehetősége destabilizálja az egész rendszert. Ahogyan cél, hogy ne legyen lehetőség „büntetlenül” letérni a szabály által megkövetelt pályáról, ugyanúgy elkerülendő, hogy a szabály indokolatlanul szigorú fiskális politikát írjon elő, mivel az ebből eredő politikai feszültség nyilvánvalóan csak a szabály „halálával” (akár de iure kiiktatásával, akár de facto figyelmen kívül hagyásával) végződhet. Ugyancsak elkerülendő, hogy a döntéshozók úgy érezzék: a jelen kor fiskális szigora biztosítja, hogy a későbbi

-7években laza fiskális politikát lehessen folytatni. Egy ilyen „történelmi igazságtalanság” ugyancsak megnehezítené a szabály elfogadtatását a mindenkori jelen döntéshozóival. Mivel a javasolt szabály az adósságra, és nem valamiféle nettó vagyonra vonatkozik, felmerül a kérdés, hogy vagyonértékesítés, privatizáció segítségével „kijátszható-e” a szabály, azaz elodázható-e a szükséges tartalmi intézkedés. Társasági részesedések privatizációjából várt bevételek tervezésével közvetlenül az adósságszabályt nem lehet kijátszani, mivel ahhoz 3 évre előre kellene ilyen bevételeket tudatosan tervezni. A diszkrecionális tételek egyenlegére csak a tárgyi eszközök értékesítése hat (a jelenlegi elszámolási rend szerint), pénzügyi részesedések értékesítése (összhangban a maastrichti deficitmutató módszertanával) nem számít bevételnek. A PAYGO-szabály betartásával csak akkor fér össze egyszeri értékesítési bevétel tervezése, ha ez egyszeri kiadási tételt kompenzál. Probléma mindössze akkor adódik, ha az egyszeri kiadási tétel nem jelenti az állami vagyon növekedését, azaz nem felhalmozási kiadás. Másként fogalmazva, javasolt rendszerünk nem véd meg az ellen, ha az állam (akár a parlament, akár a kormány) az állami vagyonba tartozó tárgyi eszközök értékesítésével akar finanszírozni, például egyszeri jóléti kifizetéseket.

4. számú függelék

A költségvetési ciklus 2008 őszén Mind a PM, mind az OKH elkészíti a makropályát 2008-2012. évekre (vagy akár 10 évre) aug. 15-ig. Az előrejelzés elkészítésénél a két szervnek egyeztetnie kell (nem kell feltétlenül megállapodásra jutniuk, az egyeztetésnek az is lehet az eredménye, hogy tisztázódik a két fél közötti eltérés, amely megkönnyítheti a későbbi munkát). Ennek alapján mind az OKH, mind a PM elkészíti a technikai kivetítést 2008-2012. évekre (vagy akár 10 évre). A technikai kivetítésben lesz: •

2010. év végi adósságállomány,

•

2011. évi inflációs adat,

•

2011. évi nettó kamatkiadás.

Az adósságállomány és a nettó kamatkiadás előrejelzése alapján megállapítható a 2011. évi elsődleges egyenleg nominális cél-összege. Ebben a fázisban eltérhet az OKH és a PM által készített cél szintje (vélhetően inkább az adósságállomány, illetve az ebből adódó kamategyenleg előrejelzése miatt, a kormányzati oldalnak ugyanis a gyakorlatban a teljes tervezési ciklus folyamán érdeke, hogy a makroelőrejelzése összhangban legyen az OKH számaival). Ha az elsődleges egyenleg célok eltérnek, akkor a két javaslat a plenáris ülésen ütközik. Az OKH becslését az Országgyűlés egyszerű többséggel is megszavazhatja, az ettől eltérő kormány-javaslat (esetleg költségvetési bizottsági javaslat) viszont csak 2/3-os többséggel fogadható el. A három évvel későbbi elsődleges egyenleg cél – akár egyszerű, akár 2/3-os többséggel nyert elfogadást - a továbbiakban csak 2/3-dal módosítható. A 2009. évi költségvetési törvény normaszövegének a 2011. évi elsődleges egyenleg célt rögzítő §-a úgy szól, hogy: „(1) 2010. szeptember 30-ra a kormánynak olyan költségvetési törvényt kell benyújtania, amely biztosítja, hogy a 2011. évi költségvetés elsődleges egyenlege legalább eléri a … milliárd forintot (2) Legkésőbb a 2010. évi költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg a kormánynak intézkednie kell, illetve törvényjavaslatot kell benyújtania a 2011. évi elsődleges egyenleg legalább … milliárd forint értékű növelése érdekében.” Az elsődleges egyenleg nem lehet deficit. Az (1) bekezdésben még akkor sem lehet elsődleges deficitet megengedni, ha ez elegendő lenne az adósságszabály betartásához. A 2010-ig terjedő kivetítések és az adósságszabály alapján megállapított 2011. évi elsődleges egyenleg cél nem feltétlenül egyezik meg azzal az elsődleges egyenleggel, amely a 2011. évi kivetítés alapján következne. Ekkor a kormánynak intézkednie kell: •

ha a technikai kivetítés szerinti elsődleges egyenleg mértéke nem éri el az egyenleg célt, akkor az Országgyűlés határidőt szab a kormánynak intézkedési terv (javaslatok) készítésére. Egy évvel később, 2009 őszén kell elfogadtatni az Országgyűléssel azokat a törvényjavaslatokat, módosításokat, amelyek javíthatják a 2011. évi elsődleges egyenleget (pl. egy kiadási intézkedés/reform esetén a 2009-ben megszavazott javaslatot 2010 folyamán végrehajtja a kormány, ennek hatására 2011-ben már alacsonyabb kiadással lehet számolni)

-2Az intézkedési csomagra is érvényesek a tervezési szabályok (pl. az OKH független becslést készít, váratlan bevételt nem lehet tervezni, stb.) •

ha a technikai kivetítés szerint az elsődleges egyenleg jobb lesz, mint az egyenleg cél, akkor azt nem szabad a cél szintjére rontani (egyenleg-rontás tilalma).

2009 tavaszán A 2011. évi elsődleges egyenleg cél és a technikai kivetítés szerinti (intézkedés hiányában bekövetkező) elsődleges egyenleg eltérése esetén a kormánynak intézkedési csomagot kell elfogadnia és végrehajtania. Az intézkedések lehetnek részben a kormány hatáskörében megvalósíthatóak (pl. Korm.rendelet módosítását igénylik vagy jogszabály módosítás nélküli intézkedések), részben pedig törvény-módosítást igényelhetnek. Az intézkedések tartalmáról szóló előterjesztést a PM készíti elő, és irányelvek formájában terjeszti a kormány elé. A kormánynak 2009. július 15-ig kell elfogadnia az irányelveket nyilvános kormányhatározat formájában. A 2009-es irányelveknek három fő tartalmi része van: 1. A 2011. évi elsődleges egyenleg cél tartásához szükséges intézkedési csomag tartalma, és a szakminiszterek felkérése a törvényjavaslatok, más jogszabályok kidolgozására, egyéb intézkedések megtételére. E módosításokat 2009-ben már el kell fogadni, illetve fogadtatni az Országgyűléssel, és 2010. folyamán végre kell hajtani annak érdekében, hogy 2011-ben már éreztessék hatásukat. 2. A 2011. évi diszkrecionális tételek felosztásának irányairól szóló javaslat (nagyságrendileg 10-15 szám meghatározása, pl. funkcionálisan) 3. A 2010. évi költségvetési törvényben megjelenő szabad keret felosztásáról szóló javaslat, azaz a benyújtásra tervezett szabad tételek tartalmának meghatározása (ez még nem a tételes költségvetési előirányzatok meghatározása, hanem arról dönt a kormány, hogy a szabad keretből mekkora összeget kíván pl. az egészségügyre fordítani). 2009 őszén Mind a PM, mind az OKH elkészíti a makropályát 2009-2013. évekre (vagy akár 10 évre) aug. 15-ig. Az előrejelzés elkészítésénél a két szervnek egyeztetnie kell (nem kell feltétlenül megállapodásra jutniuk, az egyeztetésnek az is lehet az eredménye, hogy tisztázódik a két fél közötti eltérés, amely megkönnyítheti a későbbi munkát). Ennek alapján mind az OKH, mind a PM elkészíti a technikai kivetítést 2009-2013. évekre (vagy akár 10 évre). A technikai kivetítés számol az intézkedési csomagban szereplő, 2011. évet érintő változásokkal (a diszkrecionális mozgásteret befolyásoló jogszabály-módosítások már megtörténtek vagy legkésőbb párhuzamosan be vannak nyújtva az Országgyűléshez) Egy évvel korábbról 2011-re van elsődleges egyenleg cél, és a felülvizsgált technikai kivetítésből adódik a kötelező tételek előrejelzése. A diszkrecionális tételek egyenlegének 2011-re előírandó követelménye az elsődleges egyenleg cél és a kötelező tételek előrevetített egyenlegének különbözeteként adódik. A 2010. évi költségvetési törvény normaszövegének a 2011. évi diszkrecionális egyenleg követelményt rögzítő §-a úgy szól, hogy: „2010. szeptember 30-ra a kormánynak olyan költségvetési törvényt kell benyújtania, amely biztosítja, hogy a 2011. évi költségvetés diszkrecionális tételeinek egyenlege legalább eléri a … milliárd forintot” A 2010. évi költségvetési törvényben az Országgyűlés elfogadja a kormány intézkedési csomagját a következőképpen:

-3„az Országgyűlés tudomásul veszi, hogy e törvény … számú mellékletében foglaltak teljesítésével a kormány eleget tett a 2009. évi költségvetési törvényről szóló 2008. évi … törvény …§-ában foglalt követelménynek”. Amennyiben a diszkrecionális egyenleg követelmény veszélyeztetve van, az eltérést lehet korrigálni a 2009-es (a kötelező tételeket is érintő) intézkedési csomagban, vagy a diszkrecionális tételek alakításánál. (A diszkrecionális egyenleg-követelményre is vonatkozik, hogy az OKH becslését lehet csak egyszerű többséggel elfogadni, az ettől eltérő javaslatokról 2/3-os többséggel kell dönteni.) Az Országgyűlés az egyenleg követelmény mellett jóváhagyja a 2011. évi diszkrecionális tételek felosztásának irányait, elveit (nagyságrendileg10-15 szám meghatározása, pl. funkcionálisan) is. Ez nem olyan erősségű döntés, mint az egyenleg követelmény, a 2011. évi költségvetési törvényben határozhat a parlament ettől eltérően is a szabad előirányzatok jóváhagyása során. A felosztásról szóló döntés a kormányra nézve kötelező abban az értelemben, hogy a következő évben olyan költségvetési törvényt kell benyújtania, amelyben a diszkrecionális előirányzatok megfelelnek a parlament által adott iránynak. 2010 tavaszán Az irányelveket 2010. július 15-ig kell a kormánynak elfogadnia. Az irányelvek tartalmazzák: 1. A 2012. évi elsődleges egyenleg cél tartását biztosító intézkedési csomag tartalmát. 2. A 2012. évi diszkrecionális tételek felosztásának irányairól szóló javaslatot 3. A 2011. évi szabad tételek felosztásáról szóló javaslatot. 2010 őszén Mind a PM, mind az OKH elkészíti a 2010-2014. évi makropályát (vagy akár 10 évre) aug. 15-ig. Az előrejelzés elkészítésénél a két szervnek egyeztetnie kell (nem kell feltétlenül megállapodásra jutniuk, az egyeztetésnek az is lehet az eredménye, hogy tisztázódik a két fél közötti eltérés, amely megkönnyítheti a későbbi munkát). Ennek alapján mind az OKH, mind a PM elkészíti a technikai kivetítést 2010-2014. évekre (vagy akár 10 évre). Ugyan elkészül itt egy újabb becslés a 2011. év végére várható államadósság (reál) értékéről, valamint a 2011-es várható elsődleges egyenlegre, de a 2011-es költségvetési törvényben kizárólag a 2009 őszén megszabott diszkrecionális egyenleg követelmény teljesülését kell biztosítani. Nem szabad reagálni az elsődleges egyenleg esetleges elmozdulására, mivel az a makropálya megváltozásának tulajdonítható, tehát automatikus stabilizációként értelmezendő. A 2011. évi költségvetési törvényjavaslat (1. számú mellékletként) mind a kötelező, mind a diszkrecionális előirányzatokat tartalmazza. A törvényi melléklet külön oszlopban tünteti fel a diszkrecionális kiadások azon részét, amelyekre a kormány a szabad keretből költeni kíván (vagyis azokat a tételeket, amelyekről először itt a költségvetési törvényben dönthet az Országgyűlés). A módosító indítványok természetesen akár ezekre, akár a kormány által emelni nem javasolt, akár teljesen új tételekre is javasolhatnak kiadást, de csak a szabad kereten belül maradva. A bevételeket is ilyen hármas bontásban fogja tartalmazni az 1. sz. melléklet: kötelező bevételek,, részben nem módosítható diszkrecionális bevételek (pl. már megkötött szerződésekből származó bevételek), részben a szabad tételek közé tartozó, azaz módosító indítvánnyal változtatható bevételek. A diszkrecionális kiadások adóvonzata diszkrecionális bevételnek minősül (ezeket nem lehet kötelezőként rögzíteni, hiszen a mértéküket meghatározó kiadásokat az Országgyűlés megváltoztathatja). A diszkrecionális adóbevételek döntő része abból adódik, hogy az állam fizet adót (saját magának), pl. az állami alkalmazottak után szja-t

-4és járulékokat vagy az eszközvásárlások után áfát. Az államtól származó adóbevételeket tehát – a többi adóbevételtől – külön kell megtervezni, már csak azért is, mert ezek a tételek nem játszanak szerepet az automatikus stabilizációban. A kötelező tételekre csak a Költségvetési bizottság nyújthat be módosító indítványt.. A kormánynak olyan 2011. évi költségvetési javaslatot kell beterjesztenie, amellyel biztosítható a 2009 őszén meghatározott diszkrecionális egyenleg követelmény, valamint megfelel az Országgyűlés által jóváhagyott felosztási elveknek. Amennyiben az Országgyűlés olyan módosító indítványokat is elfogad, amelyek eredményeként a diszkrecionális egyenleg romlana a követelményhez képest, akkor a költségvetési tárgyalási meneten belül (a költségvetési bizottság által kötelezően benyújtandó koherencia módosító indítványával) a szabad tételek azonos arányú csökkentésével kell megakadályozni a túllépést. A költségvetési törvény tárgyalása egyfordulós eljárássá alakul, a költségvetési szabályok (beleértve az eljárási szabályt is!) alkalmazásával értelmét veszti a két fordulóban történő tárgyalás, de ettől összességében még nem lesz rövidebb a tárgyalási szakasz. Az új szabályok szerint ugyanis minden módosító indítványhoz költségvetési hatástanulmányt kell készíteni, amit az OKH megvizsgál és saját, független becslése alapján véleményez (általában újraáraz, néha hitelesít). Az alaposabb háttérmunka miatt tehát a módosító indítványok elbírálásának az eddigieknél nagyobb lesz az időigénye. 2012 tavaszán Legkésőbb június 30-ig a PM elkészíti a 2011. évi költségvetési előirányzatok teljesüléséről szóló számszaki beszámolót (előzetes beszámoló). Az előzetes beszámoló adatai már tartalmazzák a Kincstár és az intézmények közötti egyeztetések eredményeit (tehát nem mechanikusan a Kincstár adatait), továbbá az állami tulajdonú gazdasági társaságok beszámolói alapján a társaságok nyereségének vagy veszteségének elszámolását. A PM legkésőbb június 30-ig hivatalosan átadja az ÁSZ-nak az előzetes beszámolót, és ezzel egyidejűleg nyilvánosságra hozza a számokat (megjelenteti a PM honlapján). Az ÁSZ 2012 júliusától megkezdi a zárszámadás számszaki részének vizsgálatát. 2013 tavaszán Az ÁSZ legkésőbb 2013. február végén befejezi a zárszámadás számszaki részének vizsgálatát. A PM 2013. március 31-ig benyújta a zárszámadási törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. A zárszámadási törvényjavaslat tartalmi elemei a következők: •

Normaszöveg: „Az Országgyűlés e törvény … mellékletei szerint elfogadja a kormány beszámolóját a 2011. évi költségvetési törvény végrehajtásáról.”

•

A törvényjavaslat mellékletei: o a 2011. évi teljesítés számszaki adatait a 2011. évi költségvetési törvénnyel megegyező szerkezetben o az ÁSZ által megállapított szabálytalanságok pénzügyi rendezése (pl. önkormányzatok visszafizetései)

•

A törvényjavaslat indoklása:

-5o Szöveges indoklás: közgazdasági tartalmú elemzések (ekkorra már rendelkezésre állnak a 2011. évi GDP adatok is) o Tájékoztató táblák: pl. kötelező tételek, finanszírozó tételek tényadatai Az ÁSZ auditorként ellenőrzi és értékeli a teljesítési adatokat, a végrehajtási műveletek, az elszámolások, a nyilvántartások szabályszerűségét. Hosszabb távon, a teljesítmény alapú közigazgatási intézményvezetési módszerek bevezetésének feltétele, hogy az ÁSZ képessé váljék a teljesítmény indikátorok elemzésére, ellenőrzésére és auditálására

5. számú függelék

A költségvetési törvény tárgyalási menete I.

Alapelvek

•

A költségvetési törvény tárgyalásának menetrendjét és sajátosságait a továbbiakban nem csak a Házszabály, hanem részben a közpénzügyi felelősségről szóló törvény is tartalmazza.

•

A költségvetési törvényjavaslat tárgyalása egyfordulóssá válik. Megszűnik a fejezeti főösszegek rögzítése. (Tehát a módosítókkal fejezetek között is lehet átcsoportosítani.) Ezt helyettesítheti, ha a kormány a nyilvános irányelvekben (tavasszal) meghatározza az egyes fejezetek (későbbiekben programok) költségvetésen belül képviselt arányát.

•

Nem lesz szükség a választás évében sem a parlamenti tárgyalás eltérő időbeli ütemezésre, mivel a fiskális szabályokat követve a tárgyévi költségvetésre vonatkozó legfontosabb kereteket már a korábbi évek költségvetési vitái során meghatározta a parlament. Az új kormány gyakorlatilag a szabad tételek felosztásáról tud „külső kontroll” (az OKH) nélkül dönteni.

•

Az OKH minden parlament elé kerülő dokumentumot megkap, és ő dönti el, hogy miről kell véleményt mondania (pl. nem kell véleményt mondania arról, hogy egy civil szervezet kapjon 100 millió forint támogatást, hiszen ez egyszerűen döntés kérdése). A módosító javaslatok esetében az OKH-értékelés előtt nincs bizottsági szűrő, mivel ez lényegesen bonyolultabbá és hosszadalmassá tenné az eljárást.

•

Az OKH és a javaslattevő becslése közötti választás a bizottságokban és a plenáris ülésen is egyszerű többséggel történik azokban az esetekben, amikor az OKH független becslést ad.

•

A fenntarthatóságot érintő költségvetési döntéseknél (t+3 évi elsődleges egyenleg, t+2 évi diszkrecionális egyenleg) az OKH számát egyszerű többséggel is el lehet fogadni, de ha a kormány és az OKH előrejelzése eltérő, 2/3-dal lehet leszavazni az OKH-t.

•

A fenntarthatóságot érintő költségvetési döntéseket (t+3 évi elsődleges egyenleg, t+2 évi diszkrecionális egyenleg) utólag módosítani csak 2/3-dal lehet, akkor is, ha eredetileg egyszerű többséggel hozták meg ezeket (az OKH számát fogadták el, az OKH és a kormány becslése megegyezett).

•

Az eddigi gyakorlattól eltérően a benyújtott módosító javaslatok esetében tartalmi kérdésekben a bizottságok nem 1/3-dal, hanem egyszerű többséggel döntenek, plenáris ülésre csak azok a javaslatok mehetnek, amelyek legalább egy bizottságban többséget szereztek.

•

Plenáris ülésre csak egyensúlyos módosító javaslat kerülhet, mert ha a költségvetési bizottság – az OKH független becslése alapján – úgy dönt, hogy egy javaslat nem egyensúlyos, akkor ahhoz olyan kapcsolódó módosító indítványt kell benyújtani, amely egyensúlyossá teszi azt.

•

A kapcsolódó módosító indítványok esetében, a költségvetési bizottság egyszerű többsége nem egyensúlyos indítványt is plenáris szavazásra bocsáthat, de ebben az esetben a folyamat legvégén – koherencia-módosító formájában – egyenletes csökkentésre fog sor kerülni a szabad kiadásokon.

-2II. Tárgyalási menetrend (Az időpontok csak indikatívak, a megértést szolgálják, a törvény szövegében nem jelennek meg a konkrét időpontok!) Szeptember 30. A kormány benyújtja a parlamentnek, illetve átadja az OKH-nak a költségvetési törvényjavaslatot. A törvényjavaslat a benyújtáskor nem tartalmaz a t+3 évi elsődleges egyenlegre és a t+2 évi diszkrecionális egyenlegre vonatkozó javaslatot. E két rendelkezés csak az adótörvények kihirdetése után kerül az Országgyűlés elé, mivel az adótörvények hatást gyakorolhatnak a t+2 és a t+3 évi egyenlegekre. Október 15. Az OKH nyilvános jelentést küld az Országgyűlésnek, melyben független becslést ad a szabad tételek törvényjavaslatban szereplő értékére. Ugyancsak becslést ad a többéves programokról (a törvényjavaslat többéves programok indításáról szóló mellékletében szereplő összegek megalapozottságáról). Az OKH jelentésében sem szerepelnek a t+2 és a t+3 évi egyenlegekre vonatkozó becslések! Indoklás: az örökölt tételekről nem ad becslést az OKH, mivel a többéves tételekről azok indulásakor mond véleményt a hivatal, az ütemezésekről viszont nincs értelme nyilatkoztatni, mivel arra a kormánynak jelentős befolyása lehet.

Az OKH arról is szól jelentésében, hogy a törvényjavaslat szabályszerűen lett-e benyújtva, minden szükséges paramétert tartalmaz-e, stb. A szabályszerűségi „audit” csak független és nyilvános véleményt jelent, nem eredményezi a törvényjavaslat „visszadobását”. Amennyiben azonban az OKH valamely hiányosságra hívja fel a figyelmet (pl. a javaslat nem tartalmaz valamit, amit szaktörvény szerint kellene) az „első fázisban” a költségvetési bizottság által benyújtott módosítóval kell korrigálni a hibát.

Október 16. A házelnök eljuttatja az OKH jelentését a bizottságoknak. A törvény erejénél fogva költségvetési törvény főbizottsága a költségvetési bizottság. Október 17-19. Összeülnek a bizottságok véleményt alakítanak ki arról, hogy az előterjesztő és az OKH becslése közül melyiket tekintik megalapozottabbnak. Október 20-22. Összeül a költségvetési bizottság és a szakbizottságok véleményének ismeretében egyszerű többséggel dönt az előterjesztő és az OKH közti vitás kérdésekben. Döntése alapján bizottsági módosító indítványt nyújt be, amely javasolhatja akár az OKH becslését, akár valamely más, köztes értéket. Amennyiben a költségvetési törvényjavaslat valamilyen szabályszerűségi hibában szenved, e hiba kijavítására itt kell beadni bizottsági módosítót annak érdekében, hogy lehessen számszerűsíteni az előírás hatását.

-3Október 24-26. Plenáris ülés: általános vita, majd szavazás egyszerű többséggel az OKH-becslések átvételéről, és az esetleges „hiánypótlásról”. Október 27. Egységes javaslat készül. Október végére tehát eljutottunk abba a helyzetbe, hogy van egy OKH-becslések ismeretében elfogadott tárgyalási alap a következő évi szabad tételek esetében. Október 28.-november 7. Egyensúlyos módosító indítványok benyújtása a parlamentnek (amit azonnal, automatikusan megkap az OKH is). Október 28.-november 15. Az OKH független becslést készít az egyes módosító indítványok költségvetési hatásáról. Indoklás: Feltételezhetően elegendő lehet a beadási határidő utáni egy hét az OKH számára, mivel a módosítókkal már benyújtásuk pillanatától kezdve foglalkozhat, tehát – normális esetben - már október 28-tól elkezdhet dolgozni. A képviselőknek azért érdekük viszonylag korán benyújtani módosítóikat, mivel akkor lesz később idejük felkészülni a korrekciós lépésekre, ha esetleg az OKH számításai szerint nem bizonyul indítványuk egyensúlyosnak. Akár még az is elképzelhető, hogy a leggyorsabbak újabb módosítót is be tudnak adni határidőn belül, ha szükséges, és akkor visszavonhatják a rosszat.

November 15.-november 18. Összeülnek a szakbizottságok, és két szempontból vizsgálják az általuk kiválasztott módosító javaslatokat. Egyrészt – az OKH-becslés és a kormány álláspontjának ismeretében – véleményt alakítanak ki a módosító indítványok egyensúlyi hatásáról, másrészt egyszerű többséggel döntenek az indítványok tartalmának támogatásáról. November 20. Összeül a költségvetési bizottság, és egyszerű többséggel dönt az egyes módosító indítványok tartalmának támogatásáról. Ha egy módosító indítvány egy bizottságban (beleértve a költségvetési bizottságot is) sem kapott egyszerű többséget, akkor tovább nem tárgyalható. A tartalmi szempontból támogatott javaslatok esetében – a szakbizottságok véleményének ismeretében – dönt a javaslattevő és az OKH közti vitás kérdésekben. Amennyiben a költségvetési bizottság egy javaslatot nem fogad el egyensúlyosnak, akkor a módosító nem kerül a plenáris ülés elé, korrigálni kell majd kapcsolódó módosító indítvány benyújtásával. Indoklás. Összességében azt kívánjuk elérni, hogy a parlament mindenképpen az OKH becslés ismeretében döntsön, legalább formailag kizárólag egyensúlyos módosítók kerülhessenek a plenáris ülés elé és az OKH-nak ne legyen hatalma a szabad tételek közti átcsoportosításokat megvétózni.

-4November 15. Kihirdetik az adótörvényeket. November 15-18. A benyújtott és az elfogadott adótörvények miatti különbségek miatt mind a kormány, mind az OKH felülvizsgálja a t+3 évi elsődleges egyenleg és a t+2 évi diszkrecionális egyenleg, valamint a t+1 évi kötelező tételekre vonatkozó becslését. A t+3 és a t+2 évi egyenlegek összegére vonatkozó módosító indítványt csak a következő szereplők nyújthatnak be: •

a kormánynak, mint előterjesztőnek itt módosító javaslat benyújtási joga van,

•

a költségvetési bizottság, amennyiben mind a kormány, mind az OKH becslésétől eltérő számokat javasol,

•

a számvevőszéki bizottság kötelezően benyújtja az OKH számát módosító indítványként (itt szóba jöhet más bizottság is, a lényeg az, hogy egyértelműen és formálisan beazonosítható legyen az OKH becslését tartalmazó javaslat!)

A t+1 évi kötelező tételeket érintő módosulások hatását is át kell vezetni, erre vonatkozóan csak a költségvetési bizottság nyújthat be módosító indítványt. November 20. A t+2 és t+3 évi egyenlegeket egyszerű többséggel csak akkor fogadhatja el a parlament, ha az OKH becslését szavazza meg (ez azt az esetet is magában foglalja, amikor az OKH és a kormány előrejelzése megegyezik!). Amennyiben az OKH számításától eltérő javaslat van (a kormányé vagy a költségvetési bizottságé), akkor e javaslatok bármelyikét csak 2/3-dos többséggel lehet elfogadni. (Azt megelőzendő, hogy a mindenkori kormány itt látszólag elfogadja a mindenkori ellenzék által is támogatott OKH számot, majd utóbb évközben megváltozassa azt, a t+2 és a t+3 évi egyenleg követelményeket csak 2/3-dos többséggel lehet módosítani!) A t+1 évi kötelező tételeket érintő módosító javaslatról 2/3-dos többséggel dönt az Országgyűlés. November 22. Plenáris ülésen részletes vita a módosítókról. A költségvetési bizottsági ülés nyomán a plenáris ülés előtt kizárólag olyan egyensúlyos módosítók vannak, amelyek legalább egy bizottságban egyszerű többséget kaptak. Indoklás: Azért kell az OKH-hitelesítés utánra tenni a plenáris ülést, hogy még ebben a körben lehessen szavazni a költségvetési bizottság módosító indítványáról.

November 23. Szavazás a módosítókról (a t+1 évi szabad tételekről egyszerű többséggel, a t+2 és t+3 évi egyenlegekről egyszerű többséggel vagy 2/3-dal!) November 24. Egységes javaslat készül. November 24.- november 30.

-5Egyensúlyos és „kiegyensúlyozó” kapcsolódó módosító indítványok benyújtása a parlamentnek (amit azonnal, automatikusan megkap az OKH is). Csak olyan módosítóhoz kapcsolódva lehet beadni indítványt, amely legalább egy bizottságban egyszerű többséget kapott (az nem feltétel, hogy a plenáris ülésen elfogadják!). November 24. –december 5. Az OKH független becslést készít az egyes kapcsolódó módosító indítványok költségvetési hatásáról. Indoklás: Feltételezhetően elegendő lehet az egy hét az OKH számára a beadási határidő után, mivel a kapcsolódó módosítókkal már benyújtásuk pillanatától kezdve foglalkozhat, tehát – normális esetben - már november 24.-től elkezdhet dolgozni. A képviselőknek azért érdekük viszonylag korán benyújtani módosítóikat, mivel akkor lesz később idejük felkészülni a korrekciós lépésekre, ha esetleg az OKH számításai szerint nem bizonyul indítványuk egyensúlyosnak. Akár még az is elképzelhető, hogy a leggyorsabbak újabb kapcsolódó módosítót is be tudnak adni határidőn belül, ha szükséges és visszavonják a rosszat.

December 6.-december 9. Összeülnek a szakbizottságok, és két szempontból vizsgálják az általuk kiválasztott kapcsolódó módosító javaslatokat. Egyrészt – az OKH-becslés ismeretében – véleményt alakítanak ki a kapcsolódó módosító indítványok egyensúlyi hatásáról, másrészt egyszerű többséggel döntenek az indítványok tartalmának támogatásáról. December 10-12. Összeül a költségvetési bizottság, és egyszerű többséggel dönt az egyes kapcsolódó módosító indítványok tartalmának támogatásáról. Ha egy kapcsolódó módosító indítvány egy bizottságban (beleértve a költségvetési bizottságot is) sem kapott egyszerű többséget, akkor tovább nem tárgyalható. A tartalmi szempontból támogatott kapcsolódó módosító indítványok esetében – a szakbizottságok véleményének ismeretében – dönt a javaslattevő és az OKH közti vitás kérdésekben. Ha a kapcsolódó módosító indítvány benyújtott formájában egyszerű többséget kap a költségvetési bizottságban, akkor plenáris ülésre megy. Ha a költségvetési bizottság az OKH számait fogadja el, amelyek szerint a javaslat nem egyensúlyos, akkor a javaslat csak akkor kerülhet plenáris szavazásra, ha valamelyik frakció ezt külön kéri, de akkor is csak az OKH számaival. Az egyes frakciók legfeljebb 10 olyan indítványt kérhetnek szavazásra, amelyek egyébként a nem juthatnának oda (a tartalmi támogatottság hiánya vagy egyensúlytalanság miatt). December 15. Plenáris ülésen szavazás a kapcsolódó módosítókról. December 16. Elkészül az egységes javaslat. December 19. Koherencia-módosítók benyújtása. Amennyiben a parlament által megszavazott összes diszkrecionális tétel összege túllépi a korábban meghatározott limit értékét (nem egyensúlyos módosítókat is elfogadtak), akkor a költségvetési bizottság koherenciamódosító javaslatot köteles benyújtani. E módosító javaslat azt tartalmazza, hogy a

-6túllépés összegével megegyező mértékben csökken a szabad kiadások összege. A csökkenésnek minden szabad kiadást azonos arányban kell érintenie. December 20. Összeülnek a bizottságok (szak- és költségvetési bizottság egyaránt!), és egyszerű többséggel szavaznak a koherencia-módosítókról. December 21. A költségvetési bizottság összegzi a bizottsági döntéseket és ajánlást készít a plenáris ülésre. December 22. Plenáris ülésen szavazás a koherencia-módosítókról és végszavazás. A végszavazás egyszerű többséggel történik, így ha a mindenkori ellenzék egyszer már elfogadott a t+2 és a t+3 évekre egy-egy számot (vagy az OKH számait feles többséggel elfogadta a ház), akkor itt „nem gondolhatja meg magát” csak azért, hogy megakadályozza a költségvetési törvény elfogadását.

5. számú függelék 1. számú ábrája

KORMÁNY

ALKOTMÁNYÜGYI BIZOTTSÁG

OKH

KÖLTSÉGVETÉSI BIZOTTSÁG

SZAKBIZOTTSÁGOK ,,, 1. 2.

PLENÁRIS

Benyújtja a költségvetést. saját

saját

,,,

Az örökölt és a szabad tételek alakulásáról is előrejelzés készül.

Vizsgálja a szabályszerűséget és a diszkrecionális egyenleg követelmény betartását.

Megvizsgálják a törvényjavaslat szabályszerűségét, és döntenek az általános vitára való alkalmasságról.

1/2 Plenáris ülésre kerül

+ Értékeli a szabad tételeket. OKH OKH

…

Az örökölt tételekkel az OKH nem foglalkozik, mert azok alakulása nagyban függ a Kormány döntéseitől. Véleményezik saját OKH saját OKH saját OKH

Választ az eredeti, az OKH vagy egy köztes érték között érték érték érték

1/2

Ahol az OKH száma vagy egy köztes érték többséget kap, ott az új érték módosító formájában a plenáris elé kerül.

5. számú függelék 2. számú ábrája

BENYÚJTÓ

OKH

SZAKBIZOTTSÁGOK 1.

START

Módosító benyújtása saját

saját

Becslést készít OKH

OKH

2.

KÖLTSÉGVETÉSI BIZOTTSÁG

PLENÁRIS

…

Véleményt mondanak a "saját" és az OKHértékről saját saját OKH OKH

Tartalmi döntés saját saját OKH OKH

A módosító javaslatoknak legalább két "lába" van, egyik egy egyenlegjavító, másik egy egyenlegrontó tételhez kapcsolódik. A benyújtó "saját" értékelést készít a javaslat minden "lábához".

Tartalmi döntés saját saját OKH OKH

1/2

Ha sehol nem kap többséget, megsemmisül.

Választ a benyújtó által írt "saját" és az OKH-érték között. érték

érték

Egyensúlyos? érték érték nem igen

Kapcsolódó benyújtása saját

Becslést készít saját

OKH

OKH

Plenáris ülésre kerül.

☺

Plenáris ülésre kerül.

☺

Véleményt mondanak a "saját" és az OKHértékről saját saját OKH OKH

Tartalmi döntés saját saját OKH OKH

Tartalmi döntés saját saját OKH OKH

Alapelvek: ~ Egy fordulós a tárgyalás. ~ Tartalmi kérdésekben és az OKHszámokról is egyszerű többség dönthet.

1/2

Ha sehol nem kap többséget, megsemmisül.

Választ a benyújtó által írt "saját" és az OKH-érték között.

~ Plenárisra csak egyensúlyos javaslat kerülhet, kivéve, ha a folyamat végén valamelyik frakció kikéri. (Ez elfogadása esetén a végső fűnyírás mértékét növeli.)

érték

érték

Egyensúlyos? érték érték Nem egyensúlyos módosító csak akkor juthat plenárisra, ha valamely frakció kikéri.

igen

nem

Ha nem kap többséget, megsemmisül.

6. számú függelék

Költségvetés-politikai szabályrendszer az önkormányzatokra Az államháztartás egészéhez hasonlóan a helyi önkormányzati alrendszerben is szükség van a költségvetési fegyelem erősítésére, az indokolatlan túlköltekezés elkerülésére a maastrichti hiánycél mielőbbi elérése érdekében. Az uniós források hatékony felhasználási lehetőségét szem előtt tartva, a hiány mértékét úgy indokolt meghatározni, hogy ne gátolja, ellenkezőleg, segítse a szükséges saját forrás finanszírozását. Az átlagos önerő elvárást figyelembe véve kerülne kialakításra a fejlesztési és felhalmozási kiadások 20%-ának megfelelő mérték. Emellett az önkormányzatok éves kötelezettségvállalásának korlátozása továbbra is indokolt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 88. §-ában foglaltak szerint. Az „aranyszabály” szerint tehát a helyi önkormányzat hitel- és értékpapír műveletek nélküli tárgyévi összes kiadása legfeljebb a tárgyévi felhalmozási és tőkejellegű kiadások 20%-ával haladhatja meg a hitel- és értékpapír műveletek nélküli tárgyévi összes bevételét. Felhalmozási és tőkejellegű kiadás: tárgyi eszközök, immateriális javak általános forgalmi adóval növelt vásárlása, előállítása, felújítása, földterület általános forgalmi adóval növelt vásárlása, támogatásértékű felhalmozási kiadás államháztartáson belülre, felhalmozási célú pénzeszközátadás államháztartáson kívülre, részvények, részesedések vásárlása. Amennyiben a helyi önkormányzat fejlesztési szükségletei a meghatározottnál nagyobb hiányt indukálnának, más (egy vagy több) – alacsonyabb hiányt produkáló – önkormányzattal szerződésben megegyezhet a „hiánykvóta” átadásában. Az átvevő önkormányzat a szerződésben foglalt összeggel növelheti hiányát. Az önkormányzatok helyi bevételei nem időarányosan teljesülnek. Ezt szükség lehet év közben likvid hitellel áthidalni, ami év végén már nem terheli a hiányt, lévén, naptári éven belül visszafizetendő, állománya pedig a tárgyév folyamán soha nem haladhatja meg a rendszeres személyi juttatás éves előirányzatának kettő tizenharmad összegét. A hiánykorlát maradéktalan betartása érdekében szükség van az év végi elszámolásra és a szankcionálásra. Ezért a helyi önkormányzat mind a felhalmozási, mind a likvid hiánykorlátok betartásáról az éves költségvetési beszámolója keretében elszámol. A túllépésnek megfelelő összeget a központi költségvetés számára be kell fizetnie, emellett a tárgyévet követő évben nem igényelhet támogatást az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok támogatásából, és nem nyújthat be pályázatot – az államháztartás más alrendszerei által (társ)finanszírozott – fejlesztési támogatásokra. Az így meghatározott korlátok alapján keletkező deficit megfelel a konvergencia programban figyelembe vett önkormányzati országos, GDP arányos 0,4%-nyi hiánynak.

7. számú függelék

Elszámolási szabályok A fiskális szabályok érvényesülésének egyik alapkérdése a szabályok alapját képező kategóriákat (lefedett intézményi kör, adósság, kiadás, bevétel, stb.) érintő elszámolási elvek, szabályok megalkotása. Ezeket a szabályokat a közpénzügyi felelősségről szóló kétharmados törvény benyújtásáig rendelkezésre álló időtartam alatt megalapozottan nem lehet megalkotni, illetve a részletesebb szabályokkal nem is lenne célszerű e törvényt terhelni. Azt viszont el kellene kerülni, hogy a mindenkori Kormány a saját érdekeinek megfelelően állapíttassa meg ezeket a szabályokat. Ezért célszerű lehet az – a több országban is alkalmazott – megoldás, hogy egy független szakértőkből álló bizottság tenne javaslatot az elszámolási szabályokra (az elvekre és a főbb szabályokra). E bizottság szakértőit több szervezet delegálná (ÁSZ, OKH, Kormány, költségvetési bizottság, stb.) a témával kapcsolatos szakértelem alapján. E bizottságot kellene felkérni arra, hogy a fiskális szabály működésének tényleges indulásáig (kb. 2009. közepe) tegye meg javaslatát a szabályozásra. Az elszámolási szabályok elvei kapcsán illusztratívan a következő kérdések, illetve irányok vethetők fel: 1.

Törvény eltérő, részletes rendelkezése hiányában az államháztartás pénzügyi elszámolásaiban és kimutatásaiban a magánszektorra vonatkozó számviteli elveket és szabályokat kell alkalmazni Az állami és a magánszektor gazdasági kapcsolatai egyre nagyobb teret nyernek, ami szükségessé teszi, hogy azonos ügyleteket azonos módon számoljon el a két fél. Ellenkező esetben a költségvetési mutatók és a makrogazdasági mutatók közötti módszertani különbség lehetetlenné teszi a makrofiskális elemzéseket.

2.

Ahol a magánszektorra vonatkozó szabályok választási lehetőséget adnak - különösen indokolt esetek kivételével – egységes gyakorlatot kell kialakítani, és törvényi szinten rögzíteni az államháztartási elszámolásokban. Ilyen, külön szabályozandó terület minden valószínűség szerint a pénzforgalmi és az eredményszemléletű elszámolások alkalmazási területei. Az intézményi szintű könyvelés lehet akár a mai, pénzforgalmi szemléletű, akár tovább fejleszthető eredményszemléletűvé és ettől nagyrészt függetlenül alakítható a parlamenti prezentációban a módosított pénzforgalmi szemlélet akkor, ha az analitikus könyvelés alapján minden szükséges információ kinyerhető zárt és auditálható rendszerben.

3.

Az államháztartást az alábbi jogi személyek és azok jogi személyiséggel rendelkező társulásainak együttese alkotja a. Magyar Állam b. helyi önkormányzatok c. kisebbségi önkormányzatok d. költségvetési szervek e. közalapítványok f. minden olyan jogi személy, amelyet törvény az államháztartás részévé nyilvánít

4.

Az államháztartás két alrendszerre tagozódik: a. Központi alrendszer i. Magyar Állam

-2ii. Központi költségvetési szervek iii. A központi alrendszer egyéb szereplői (akiket jogszabály ilyennek minősít) 1. központi közalapítványok, 2. sui generis-ek, 3. stb. b.

Önkormányzati alrendszer i. Helyi önkormányzatok ii. Kisebbségi önkormányzatok iii. Önkormányzati költségvetési szervek iv. Az önkormányzati alrendszer egyéb szereplői (akiket jogszabály ilyennek minősít) 1. Önkormányzati közalapítványok 2. Önkormányzati társulások 3.

stb.

5.

Az államháztartást alkotó jogi személyek költségvetés alapján gazdálkodnak

6.

A költségvetés olyan pénzügyi terv, amely szembeállítja az állami/intézményi/önkormányzati feladatok ellátására fordítható erőforrások értékét azok fedezetével. A Magyar Állam költségvetése (továbbiakban: állami költségvetés) olyan pénzügyi terv, amely a közpolitikai célok megvalósítása érdekében szembeállítja az állami feladatok ellátására fordítható erőforrások értékét azok fedezetével.

7.

Definiálandó a központi alrendszerre vonatkozó költségvetés-politikai szabály alapjául szolgáló államadósság-kategória Az államháztartás központi alrendszerének korrigált adóssága (továbbiakban: korrigált államadósság) a központi alrendszert alkotó jogi személyek hitelviszonyon alapuló, névértéken számított tartozásainak konszolidált értéke.

8.

A költségvetési bevételek és kiadások fogalmát, ún. módosított pénzforgalmi szemléletnek megfelelően definiáljuk. Költségvetési bevétel/kiadás a pénzeszközök állományának tranzakcióból eredő növekedése/csökkenése, kivéve, ha pénzügyi eszközök cseréjéből ered, de növelve/csökkentve a pénzforgalommal nem járó kiegészítő tételek sajátos elszámolásával. A pénzforgalommal nem járó, kiegészítő tételek közül sajátos (megkettőzött) elszámolást javasolunk, pl. az alábbi esetekben: adókedvezmények, adósságátvállalások és tartozás-elengedések, díj-elengedések (pl. garancia), állami vállalatok eredménye, állami eszközök piaci érték alatti átengedése (pl. ingyenes átruházás), stb.

9.

A költségvetési kiadások és bevételek meghatározása alapján adódik azon tranzakciók köre, melyek érintik a költségvetési egyenleget. Ezen tranzakciókat a költségvetési törvény tartalmazza egy olyan csoportosításban, amelyet a kormány, illetve a parlament aktuálisan megfelelőnek tart a döntéshozatal, illetve a politikai kommunikáció szempontjából.

8. számú függelék

Prezentáció Alapelvek 1.

A költségvetési törvény mellékletében mind a kötelező, mind a diszkrecionális költségvetési kiadások és bevételek megjelennek. A tartalmi döntés természetesen csak a szabad tételekre, esetleg az örökölt tételek módosítására vonatkozik. A kötelező tételek mindössze azért kell, hogy megjelenjenek előirányzatként, hogy a költségvetési bizottságnak lehetősége legyen az adótörvények esetleges parlamentim – a költségvetési törvény vitájában párhuzamos – módosításából eredő hatások, valamint a kormány eredetileg benyújtott becslésétől esetlegesen eltérő (és legalább 1/3 arányban elfogadott) OKH becslések átvezetésére. Ennek megfelelően rögzítendő eljárási szabály, hogy a kötelező tételekre csak a költségvetési bizottság adhat be módosító indítványt.

2.

Világosan el kívánjuk határolni a Magyar Államot és költségvetési szerveit. A Magyar Állam diszkrecionális költségvetési kiadásai között csak egy összegben (esetleg költségvetési szervi főbb kategóriánként) szerepel a központi költségvetési szervek támogatása, amelyet a központi költségvetési szervekre vonatkozó törvényi melléklet bont tovább az intézményi vezetés ösztönzése és elszámoltathatósága szempontjából optimális szerkezetben. (Például bér, dologi, felhalmozási, stb.) A részletezettség mértéke akár költségvetési szervi formáktól függően is változhat (pl. a közhatalmiak esetében részletesebb, mint a közszolgáltatók esetében, vagy esetleg az összes minisztérium kerülhet egyetlen sorra, elismerve, hogy a kormánynak teljes a szabadsága az egyes minisztériumi igazgatási költségvetések közti átcsoportosításra akár év közben is). Ugyanez a szétválasztás megjelenik a tájékoztató mellékletek között bemutatott mérlegek esetében is.

3.

Törvényi mellékletként jelennek meg a tárgyéven túli kötelezettségvállasok felhatalmazásai megnevezéssel (indoklásban leírással), teljes értékhatárral és határidővel együtt. Itt szükséges lesz egy olyan szabályrendszer, amely meghatározza, hogy mely kötelezettségvállalások esetén szükséges a parlament hozzájárulása.

4.

Jelenleg törvényi mellékletekként jelenhetnek meg az önkormányzati támogatások, normatívák szabályai, ezekről azonban nem kötelező a költségvetési törvényben dönteni. A zárszámadási törvény az őszi ülésszakról a tavaszi ülésszakra tolódik, így e helyett foglalkozhat a parlament a jelenlegi önkormányzati mellékletekkel önálló törvény keretében is (de ekkor is biztosítani kell a költségvetési törvénnyel való összhangot).

5.

A törvény tájékoztató mellékletei között szerepelnek a költségvetési egyenleget érintő tranzakciók további 3 szerkezetben: törvényi jogalap szerinti, funkcionális és gazdálkodási szerkezet

A költségvetési törvény mellékletei: 1. A Magyar Állam költségvetésének diszkrecionális bevételei és kiadásai (jelenlegi 1. sz. melléklet utódja)

-2Az új 1. sz. melléklet a következő felosztásban tartalmazza előirányzatonként a diszkrecionális tételeket: örökölt tétel + szabad tétel = diszkrecionális tétel + kötelező tételek A korábbi költségvetési törvényekben megszületett jóváhagyások alapján létező kötelezettségvállalásokból eredő esedékes összegek az örökölt kiadások oszlopában szerepelnek. A tárgyévi költségvetésben jóváhagyandó összegek a szabad tételek oszlopában szerepelnek. Felmerülhet olyan eset is, hogy egy már létező projektre hagynak jóvá egy pótlólagos kiadási összeget a költségvetésben. Ez esetben a már megkötött szerződés alapján az adott évben fizetendő összeg örökölt tétel, az újabb forrás pedig szabad tételnek minősül. Amennyiben egy szociális támogatás összegét a szaktörvény pontosan nem határozza meg, de annyit kimond, hogy nem lehet kevesebb, mint a megelőző évi szint (pl. csak emelésről lehet dönteni, csökkentésről nem), akkor megoldható, hogy az előző évi összeg örökölt tételként jelenik meg, míg az emelés mértéke a „szabad tételek” oszlopban szerepel. 2. központi költségvetési szervek, központi köztestületek összesített költségvetése adminisztratív szerkezetben Például: a. alkotmányos szervek (mai I-VIII. fejezet) b. minisztériumok c. egyéb közhatalmi központi költségvetési szervek d. egyéb központi költségvetési szervek 3. Felhatalmazások tárgyéven túli kötelezettségvállalásra (többéves projektek) 4. A költségvetési évet követő év diszkrecionális tételei felosztása irányainak meghatározása (10-15 szám, pl. funkcionális kategóriák szerint) – az is elképzelhető, hogy ezen irányokról a normaszövegben rendelkezik a parlament, nem külön mellékletben

Tájékoztató mellékletek: 1. a Magyar Állam költségvetési mérlege törvényi jogalap szerinti szerkezetben diszkrecionális tételek + kötelező tételek = elsődleges egyenleg elsődleges egyenleg + kamategyenleg = teljes költségvetési egyenleg 2. az államháztartás központi alrendszerének konszolidált költségvetési mérlege Magyar Állam mérlege + közp. költségvetési szervek összesített mérlege – konszolidáció a. gazdálkodási szerkezetben b. funkcionális szerkezetben 3. Alapszerűen ellátott állami feladatokkal kapcsolatos bevételek és kiadások (a jelenlegi TB és elkülönített alapok mérlegeinek utódja)

-3A Magyar Állam kiadásai és bevételei közül azokat állítja szembe, amelyekre az adott alapszerű gazdálkodási szabály vonatkozik. 4. Az önkormányzati alrendszer összesített költségvetési mérlege 5. az államháztartás konszolidált költségvetési mérlege az államháztartás központi alrendszerének konszolidált mérlege + az önkormányzatok konszolidált mérlege – a központi és az önkormányzati alrendszer között i konszolidáció 6. az államháztartás konszolidált elsődleges egyenlegéből és a maastrichti elsődleges egyenleg levezetése 7. a költségvetési évet követő 2. és 3. évre becsült kiadások és bevételek (relatíve aggregált szerkezetben)

9. számú függelék

A költségvetési tervezéssel kapcsolatos szabályok 1. Konzervatív makrofiskális pálya A makropályát, a technikai kivetítéseket és a különféle egyenlegek becslését mind a PM, mind az OKH elkészíti, melynek során a két szervnek egyeztetnie kell, de nem szükséges feltétlenül megállapodásra jutniuk, az egyeztetésnek az is lehet az eredménye, hogy tisztázódik a két fél közötti eltérés. Ha az elsődleges egyenleg célok eltérnek, akkor a két javaslat a plenáris ülésen ütközik. Az OKH becslését az Országgyűlés egyszerű többséggel is megszavazhatja, az ettől eltérő kormány-javaslat (esetleg költségvetési bizottsági javaslat) viszont csak 2/3-os többséggel fogadható el. A három évvel későbbi elsődleges egyenleg cél – akár egyszerű, akár 2/3-os többséggel nyert elfogadást - csak 2/3-dal módosítható. 2.

A felülről nyitott tételek meghatározásának elvei

A felülről nyitott költségvetési kiadások körét a jelenlegi rendszerhez képest jelentősen szűkíteni kell. A fiskális szabály logikájából következne, hogy felülről nyitottak csak a kötelező kiadások lehessenek. Ettől az elvtől az alábbi esetekben indokolt eltérni: 1. a kamatkiadásoknál, amelyek tartalmilag kötelező tételnek tekinthetők, formálisan azonban nem minősülnek kötelező tételnek, mivel nem tartoznak az elsődleges kiadások közé; 2. a devizában fizetendő tételek túlléphetőek, amennyiben az eltérést árfolyamváltozás okozza (a kifizetés devizaösszege nem növekedhet) 3. törvény alapján fizetendő és a kormány által közvetlenül nem befolyásolható tételek, amennyiben a túllépés a kormány döntéseitől független okra vezethető vissza (pl. humán normatívák). Kizárólag a Magyar Állam bevételei és kiadásai között lehet a hiány terhére túlléphető diszkrecionális tétel. Ezeken a diszkrecionális tételeken maradvány nem képződhet (tehát örökölt tételként nem jelenhetnek meg) és a megfelelő tartalékolási szintnek kell biztosítania, hogy a tervezett hiány túllépésének valószínűsége igen alacsony legyen. A kötelező tételek esetében a tervezéskor tájékoztatásul bemutatott érték a végrehajtás során természetesen túlléphető, ezért ezek tervezésénél a konzervatív makro-fiskális pálya alkalmazásával kell biztosítani az esetleges többlet-kiadások „fedezetét”. Az intézményi kiadások a saját bevételek többlete esetén – figyelembe véve a saját bevétel elvonásra vonatkozó aktuális szabályokat – túlléphetők. Az intézményi bevételek és kiadások együttesen nem ronthatják a hiányt. 3.

Váratlan bevételt tilos tervezni

Gyakori probléma, hogy a költségvetés olyan bevételekkel (ill. kiadáscsökkenésekkel) is számol, amelyek a törvényjavaslat benyújtásakor leginkább csak szándékként értelmezhetők, a várakozásnak „jogi alapja” nincs. Ilyen „váratlan bevételek” például a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor nem kihirdetett törvények, nem jogerős bírósági döntések, meg nem kötött szerződések hatálybalépése esetén várható bevételek. Elkerülendő, hogy e megtervezett váratlan bevételek elmaradása esetén a hiány túllépje az eredeti célértéket, minden váratlan bevételi tételhez pontosan – ha mégis szerepel a költségvetési törvényben – meg kell határozni, hogy milyen – vele legalább egyező értékű – kiadást finanszíroz, és ezeket a kiadá-

-2sokat csakis akkor lehet teljesíteni, ha a hozzájuk tartozó bevétel ténylegesen befolyt. (Lehet tervezni állami tulajdonban lévő ingatlan értékesítéséből származó bevételt, ha például ehhez igazítjuk az autópálya építések ütemezését.) Természetesen nem tartoznak ide a csupán pontos értéküket tekintve bizonytalan kötelező tételek, mint például az adóbevételek. 3.1.1.

Tartalékolási rendszer

Megakadályozandó, hogy a rendkívüli helyzetekre fenntartott általános tartalékot a kormány annak törvényben foglalt céljától eltérő típusú kiadásokra fordítsa, ezért a törvénytervezet a jelenlegi általános tartalékról leválaszt egy úgynevezett katasztrófatartalékot, amelyet kizárólag élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás esetén, a következmények elhárítása érdekében lehet felhasználni; továbbá e tartalékból fedezhetők a nem Magyarországon bekövetkező hasonló események nyomán nyújtott nemzetközi segélyek, támogatások is. Az új típusú általános tartalék biztosítana lehetőséget arra, hogy a kormány bizonyos kiadásokról saját hatáskörben döntsön, ennek összege azonban nem függene a katasztrófatartalék felhasználásától, azaz a tavaszi árvíz elmaradása nem jogosítaná fel és nem ösztönözné a kormányt arra, hogy az így fel nem használt keretet más célokra elköltse. Az Országgyűlés által jóváhagyott nemzetközi szerződés alapján feltétlenül szükségessé váló, előre nem látható kiadásokat a kormány e törvény rendelkezéseitől eltérő módon is teljesítheti majd. Azon kiadásokra, amelyek bizonytalan jövőbeli eseményhez kötődnek, s mértékük előre becsülhető – például folyamatban lévő perek nyomán keletkező kötelezettségek, – céltartalékot kell létrehozni. A költségvetési tervezéskor rendelkezésre álló információk alapján céltartalékot kell képezni az állami vállalatok adott évi várható veszteségének következő évi megtérítésére is. A felülről nyitott elsődleges tételek (pl. devizában teljesítendő kiadások, humán normatívák) esetén az ezeket tartalmazó költségvetési szerkezeti egységekben (fejezetekben) egyensúlyi tartalékot kell képezni az külső tényezők megváltozásából eredő esetleges túllépésre. Amennyiben ezen tételek túllépése következik be, annak összegével csökkenteni kell az adott egyensúlyi tartalék mértékét. Ez a tartalék egyfajta céltartalékként működik, de nincsenek meghatározva pontosan a célok, amire felhasználhatók az egyes szerkezeti egységeken belül. Ha nem történik túllépés, az egyensúlyi tartalékot felhasználni nem lehet.

10. számú függelék

A középtávú tervek érvényesítése a rövidtávú döntéshozatalban 1.

Középtávú tervezés megerősítése

A fiskális szabály középtávú logikája miatt erősebb jogi alapot kell adni a középtávú tervezés szabályainak. A kormánynak a t+1 évi költségvetési törvényt úgy kell benyújtania, hogy ƒ

a törvényben szerepel a t+3 évi elsődleges egyenleg cél,

ƒ

a törvényjavaslat tájékoztató jelleggel tartalmazza a t+3 évre becsült kiadásokat és bevételeket (relatíve aggregált szerkezetben).

Ez utóbbiak a parlament felé csak indikatív jellegűek, tájékoztatást nyújtanak a képviselőknek a t+3 évi mozgástérről (várhatóan mennyi lesz a kötelező tételek egyenlege, illetve a diszkrecionális tételek közül mekkora az örökölt tételek mértéke), továbbá a kormány szándékairól (a szabad kiadásokat mire kívánják fordítani). A parlamentnek bemutatott t+3 évi részletes előrejelzések – korrigálva az elsődleges egyenleg célnak a parlamenti vitában történő esetleges módosításával – a kormányt és az irányítása alatt álló közigazgatást kötik. A kormány a részletes előrejelzések alapján a költségvetési törvény elfogadását követő két hónapon belül rendeletben/nyilvános határozatban közzéteszi az irányítási és felügyeleti jogkörébe tartozó adminisztratív egységek (mai fejezetek, a későbbiekben esetleg programok) keretszámait a tárgyévet követő három évre. A miniszterek saját keretszámaikat tovább bonthatják intézményenként, illetve programonként. E keretszámoknak kétféle hatása van: egyrészről a következő évek költségvetési tervezése során ezekből kell kiindulni, másrészről a tárgyév során ezeket kell a kötelezettségvállalások és a feladatvállalások pénzügyi korlátjainak tekinteni. A t+2 évre vonatkozóan a következőket kell tartalmaznia a t+1 évi költségvetési törvényjavaslatnak: ƒ

a törvényben szerepel a t+2 évi diszkrecionális egyenleg követelmény,

ƒ

a törvény tartalmazza a diszkrecionális tételek felosztását aggregált szinten (pl. funkcionálisan, 10-15 szám),

ƒ

a törvényjavaslat tájékoztató jelleggel tartalmazza a t+2 évre becsült kiadásokat és bevételeket (gyakorlatilag az előző évi relatíve részletes előrejelzések felülvizsgált változatát)

A diszkrecionális tételek felosztásáról szóló parlamenti döntés a kormányra nézve kötelező abban az értelemben, hogy a következő évben olyan költségvetési törvényt kell benyújtania, amelyben a diszkrecionális előirányzatok megfelelnek a parlament által adott iránynak. Az Országgyűlés nincs kötve ehhez a döntéséhez, a következő évben a költségvetési vitában megváltoztathatja a felosztást. Amikor a kormány a költségvetési törvény elfogadását követően nyilvánosságra hozza a tárgyévet követő három év keretszámait, a t+2 év vonatkozásában a felülvizsgált számokat szerepelteti. További kidolgozást igényel annak jogszabályi biztosítása, hogy a parlamentnek megfelelő befolyása legyen a fenti kiadási limitek fő kiadási területek közti felosztási arányaira. Elkerülendő ugyanis, hogy a kötelezettségvállalási limitek teljes kihasználásával a kor-

-2mány a későbbi évek költségvetési törvényjavaslatainak benyújtásakor kész helyzet elé állítsa a parlamentet. Többek között például az alábbi megoldások képzelhetők el:

2.

-

a parlament sávot ír elő egyes kiadási területek elvárt súlyára vonatkozóan,

-

a kormányzati szervek a középtávú kiadási plafonoknak csak meghatározott részére (pl. 30 százalék) vállalhatnak előre kötelezettséget,

-

a fenti limitek alapján megkötött szerződésekbe kötelező beírni azt a klauzulát, hogy az államnak késedelmi kamat megfizetése nélkül is lehetősége van a kifizetést későbbre halasztani, amennyiben a költségvetés nem tartalmaz fedezetet az adott tételre. Hatástanulmányok

A törvénytervezet valamennyi törvényjavaslat benyújtásához költségvetési hatástanulmány készítését írja elő, melynek ki kell térnie a tervezett szabályozás lényeges közvetett hatásaira is, például az egyes adóbevételek alakulására vagy adott esetben a közszféra adminisztratív terheinek növekedésével járó többletköltségekre is. Olyan törvényjavaslatok esetében, amelyek hosszabb távú hatást gyakorolnak az állami bevételekre, illetve kiadásokra, a tervezett hatályba lépéstől számított öt költségvetési év mindegyikére nézve el kell végezni a vizsgálatot. A törvénytervezethez kapcsolódó költségvetési hatásvizsgálatot a beterjesztő legkésőbb az Országgyűlésnek történő benyújtással, a kormány által beterjesztett törvénytervezet esetében pedig annak nyilvánossá válásával egy időben köteles az OKH-nak megküldeni, aki a tervezet bizottsági elfogadását követően ellenőrzi és véleményezi a hatáselemzés megalapozottságát. Az OKH előzetesen módszertani javaslatokat dolgoz ki és tesz nyilvánossá, meghatározza a hatáselemzések készítése során felhasználható adatok körét, az elemzés során feltételezendő makrogazdasági pályát, bizonyos költségvetési bevételek vagy kiadások különböző érzékenységi és rugalmassági mutatóit, egyes demográfiai mutatószámok előrejelzését és egyéb, az elemzések elvégzését megkönnyítő, azok gyakorlatát és feltételezéseit egységessé tevő elemeket. Ezektől a javaslatoktól a költségvetési hatástanulmány készítése során csak korlátozott mértékben és megfelelő indoklás mellett lehet eltérni. Az OKH által jóváhagyott költségvetési hatástanulmány hiányában a törvénytervezetet az Országgyűlés nem tárgyalhatja. 3.

A költségvetési fegyelem megtartása a törvényhozásban

Ahhoz, hogy az egyszer megteremtett költségvetési fegyelem megtartható legyen és az elért fenntartható pályáról a költségvetés ne térjen le, biztosítani kell, hogy a költségvetési törvény mellett a különféle szaktörvények se eredményezzenek ezzel ellentétes kényszerhelyzetet következő években. Ennek érdekében a jövőben minden szaktörvényjavaslathoz kötelező lenne költségvetési hatástanulmányt csatolni, melyben annak készítője bemutatja, hogy az általa javasolt intézkedések összessége hogyan hat az államháztartás egyenlegére. Mielőtt a törvényjavaslat eljutna a plenáris ülés elé, az OKH független becslést ad a benne foglalt javaslatok költségvetési hatásáról, amely véleményt a parlamentnek figyelembe kell vennie a törvény elfogadása során.

-3Miután a parlament rögzítette valamely évre vonatkozóan a diszkrecionális tételek egyenlegét (erről részletesen lásd a költségvetési ciklust), akkor arra az évre vonatkozóan szaktörvények csak egyensúlyosan alkothatók, ill. módosíthatók. Amíg a parlament a diszkrecionális egyenleget nem rögzítette, a kormány nyújthat be nem egyensúlyos törvényjavaslatot, de – megtartva a jelenleg hatályos szabályozást, a módosító indítványok az egyenleget nem ronthatják. Ez azt jelenti, hogy ha egy indítvány beterjesztője olyan intézkedést javasol, amelynek bevezetése az állam kiadásainak növekedését vagy bevételeinek csökkenését okozná, köteles ezzel együtt egy olyan lépést is javasolni, amely a bevételek növelésén vagy a kiadások csökkentésén keresztül ellensúlyozza ezt a hatást. A mai Házszabály szó szerint tartalmazza ezt az előírást, csak egyrészt kivétellé teszi a költségvetési törvény tárgyalásának első fordulóját, másrészt a gyakorlatban nem érvényesül, mivel költségvetési hatástanulmányok szinte soha nem készülnek az indítványokhoz. 4.

Négyévente beszámoló

Választási évben az országgyűlési választások első fordulóját egy hónappal megelőzően egyes központi és helyi államigazgatási szervek vezetői (alapvetően a miniszterek, illetve a jegyzők) részletes jelentést tesznek közzé az irányításuk alá tartozó területek pénzügyi helyzetéről, továbbá a választási ciklusban keletkezett olyan kötelezettségekről, amelyek a későbbi éveket terhelik. E szabály gyakorlatilag a költségvetési átláthatósági követelmények következetes érvényesítésének része. Tekintve, hogy az OKH adatai, becslései és a számítási módszertanok folyamatosan nyilvánosak (ráadásul a költségvetési adatok megbízhatóságát az ÁSZ megerősödő auditori tevékenysége is erősíti), ha a végrehajtó hatalom nem, vagy nem megbízhatóan számol el a nyilvánosság felé, az rögtön kiderül (ami nem szerencsés a választási kampány finisében). 5.

Féléves és éves beszámoló

A kormány (a KSH jelentése és a Kincstár adatai alapján) a tárgyfélévet követő két hónapon belül beszámol az Országgyűlésnek az államháztartás és a gazdaság helyzetéről A beszámoló nyilvános. 6.

Negyedéves beszámoló

A fejezetek az eddigi gyakorlatnak megfelelően negyedévenként beszámolnak a kormánynak az előirányzataik teljesítéséről.

11. számú függelék

Az IMF szakértőinek véleménye A Nemzetközi Valutaalap szakértői 2007. május 29. és június 11. között látogatást tettek Magyarországon, melynek keretében megismerkedtek a költségvetési rendszer megújítására vonatkozó különféle elképzelésekkel. Saját véleményüket tanulmányba foglalták, melyben hangsúlyozzák, hogy a fiskális fegyelem megteremtésének érdekében szükség van bizonyos intézményi változásokra, mindazonáltal semmilyen reform nem helyettesítheti a politikai szándékot és elköteleződést. A költségvetési reform kapcsán öt fő területen foglalnak állást: a nemzeti fiskális szabályrendszer, a középtávú tervezés, egy független költségvetési hivatal létrehozása, a programszemléletű költségvetés felé történő elmozdulás, valamint az állami vagyon kezelése. A programalapú költségvetés témakörével ebben a javaslatban nem foglalkozunk részletesen, ezért az IMF tanulmányának vonatkozó részét sem ismertetjük. Az állami vagyonnal kapcsolatban is csupán egyetlen felvetést emelünk ki, mégpedig azt, hogy az IMFszakértők szerint is „komoly érvek szólnak az állami vagyon kezelésének költségvetésbe történő integrálása mellett”, ami megerősíti a vagyontörvény tervezetében megjelenő elképzeléseket. A továbbiakban a fennmaradó három területre összpontosítva mutatjuk be az IMF véleményét, valamint annak az általunk javasolt rendszerhez fűződő viszonyát. 1. Fiskális szabályrendszer Egyetértés van abban, hogy - a fiskális fegyelem megerősítésre szorul; - Magyarországnak saját, a maastrichti rendszertől független fiskális szabályrendszerre van szüksége, amely a maastrichtinál szigorúbb követelményeket szab a fiskális politika számára; - a fiskális szabálynak az adósságállományra kell koncentrálnia; - a jelenlegi Áht. szerinti szabályozás, miszerint elsődleges deficitet nem szabad tervezni, túlságosan laza feltétel, ennél gyorsabb adósságráta-csökkentésre van szükség - fontos cél, hogy a tervezetten felüli, átmeneti bevételek az adósságrátát csökkentsék - a fiskális szabály legyen méltányos az elkövetkezendő generációkkal szemben abban az értelemben, hogy abban az időszakban (a következő 10-15 év) követel meg viszonylag magas elsődleges egyenleget, amikor a GDP potenciális (átlagos) növekedési üteme az EU-n belüli konvergencia folyamat miatt átmenetileg magasabb a hosszú távon várhatónál. Ez által az EU-n belüli reálkonvergencia hasznát nem élheti fel teljes mértékben a jelen generáció; - a fiskális szabály ne ösztönözzön prociklikus gazdaságpolitikára. Véleménykülönbség az IMF és a PM szakértői között a szabály konkrét formájában van. Az IMF egy elsődleges egyenleg szabályt fogalmaz meg, amelynek célértéke az évek múlásával fokozatosan csökken. Javaslatuk alapján a fiskális szabály például 2009-10-re 2%, 2011-15-re 1,5%, majd minden további évre 1%-os elsődleges többletet írna elő; ezek a számok számításaik alapján ugyanazt az egyenleg- és adósságpályát garantálnák, mint a reáladósság-szabály, ugyanakkor véleményük szerint sokkal transzparensebb, egyszerűbb és jobban kommunikálható. Azért, hogy elkerüljék az elsődleges egyenleg szabályok lényegéből fakadó – általuk is elismert – prociklikusságot, javasolják, hogy idővel ciklikusan kiigazított mutatókra értelmezzük azokat.

-2Az IMF szakértői elismerik a reáladósság-szabály kedvező tulajdonságait (az adósságállomány gyors csökkentése, a generációk közti méltányosság biztosítása az évek során fokozatosan csökkenő GDP-arányos elsődleges egyenleg révén, a prociklikus gazdaságpolitika kiküszöbölése), ugyanakkor nem javasolják annak bevezetését, mert jelentős kommunikációs nehézségekre és a transzparencia hiányára számítanak, részint, mert a Konvergencia Program és a közbeszéd a GDP-arányos mutatókat hangsúlyozza, részint, mert reáladósság szabályt eddig más ország nem alkalmazott. Az IMF-tanulmány röviden foglalkozik az önkormányzatok kötelezettségvállalásának szabályozásával is, javaslata szerint a jelenleg hatályos éves kötelezettségvállalási korlát kiegészülne azzal a szabállyal, hogy az önkormányzatok a jelenleg érvényes kereteken belül is kizárólag EU-társfinanszírozású projektek önrészéhez vehetnek fel hitelt. Véleményünk szerint a fent bemutatott kommunikációs problémák miatt nem érdemes a reáladósság-szabályt elvetni, s kételyeink vannak a tekintetben is, hogy az évente változó értékű elsődleges többletcél a reáladósság-szabálynál átláthatóbb. Külön problémának látnánk az időben változó elsődleges egyenleg célok 2/3-os törvénybe iktatását, a ciklusra igazított mutatók alkalmazása pedig széles körben elfogadott, objektív és megbízható módszertan hiányában jelentősen gyengítené az átláthatóságot, ugyanakkor komoly manipulációs lehetőségeket rejt magában. Az önkormányzati szabályt illetően úgy gondoljuk, hogy léteznek olyan önkormányzati szintű, jó minőségű beruházási kezdeményezések, amelyek valamilyen okból nem kerülnek be az EU által támogatott projektek közé, s melyeknek hitel segítségével történő finanszírozását nem volna célszerű megakadályozni. 2. Középtávú tervezés és korlátok Egyetértés van abban, hogy - a fiskális szabályt nominális plafonokra, korlátokra kell lefordítani az alkalmazás során; - a korlátokat egyszerű és átlátható módon kell megfogalmazni; - az aktuális éven túl további három évet felölelő, évente továbbgördülő tervezési horizontot tartunk ésszerűnek; - a tervezés alapját kezdetben a jelenlegi költségvetési szerkezet adná, majd idővel, a programszemléletű költségvetés felé történő elmozdulással párhuzamosan a tervezési kereteket is az új szerkezethez kell alakítani; - a korlátok betartásához elengedhetetlen a politikai szándék, a megbízható makrogazdasági és fiskális előrejelzések, valamint a kiadások és bevételek év közi monitoringja; - megfelelő tartalékolási rendszerrel növelhető a rendszer rugalmassága. Az IMF által felvázolt rendszer a középtávú tervezés időszakát felölelő részletes szektorális kiadási plafonokon alapul, amelyek közül a parlament csak az elkövetkezendő évre vonatkozókat fogadná el, a további három év kiadási kereteit a kormány csupán indikatív jelleggel, viszonylag aggregált szinten határozná meg, mintegy iránymutatásul a költségvetés elkészítéséhez. A plafonok alá tartozna valamennyi, az ESA95 szerint az államháztartás körébe tartozó kiadási tétel, egyedül a kamatkiadások és az EU-támogatások jelentenének ez alól kivételt, nem értve ide a társfinanszírozású projektek önrészét és az EU-befizetéseket. A középtávú keretekre vonatkozó, általunk tett javaslat eltér az IMF által sugallt lehetőségektől, amennyiben mi a kiadások és a bevételek szétválasztásán alapuló kiadási plafonok helyett egy a diszkrecionális és kötelező tételeket szétválasztó, egyenlegcélokon

-3alapuló rendszert tartunk megfelelőnek. Célunk az volt, hogy olyan korlátokat fogalmazzunk meg a fiskális politika számára, amelyek ex post jelleggel is betartathatóak, és világos felelősségi viszonyokat teremtenek. Ennek érdekében úgy szeretnénk meghatározni a korlátokat, hogy az attól való bármilyen okból történő elmozdulást a kormánynak az év során kötelessége és lehetősége is legyen korrigálni, erre azonban a lehető legritkább esetben legyen szükség. Ez indokolja azt, hogy nem támogatjuk a kiadások és bevételek szétválasztásán alapuló kiadási korlátok javaslatát, hiszen a makrogazdasági ciklusok hatása sok esetben az egyes bevételi és kiadási kategóriákban szimmetrikusan jelentkezik, így sokszor mérsékelhető az az ingadozás, amit a fiskális politika év közben történő intézkedésekkel ellensúlyozni kényszerülne. Ugyanezen okból ellenezzük a diszkrecionális és a kötelező tételek egyetlen korlát segítségével történő kezelését is. Az IMF azon érvelését, miszerint a társadalombiztosítási kiadások kiadási plafon alá sorolásának célja ezen kiadások kordában tartása, nem tudjuk elfogadni, hiszen ezt a célt nem csupán ezzel az eszközzel lehetséges – s véleményünk szerint nem is ezzel az eszközzel érdemes – elérni. Ezekről a kiadásokról voltaképpen a szaktörvények keretében születik döntés, s így ezek alakulását nem a költségvetési törvény keretén belül lehet szabályozni. Ezen kiadások előzetes várakozásoktól való, makrogazdasági és demográfiai okokra visszavezethető eltérő alakulását nem célszerű éven belül, a diszkrecionális, például a beruházási vagy fejlesztési kiadások azonnali csökkentésével ellensúlyozni. Javaslatunk, miszerint a kötelező tételek egyenlegét körültekintő becslések útján határozzuk meg, s ezt követően a költségvetési politika felelőssége az aktuális évben csupán a diszkrecionális egyenleg betartásáig – azaz a valóban az irányítása alatt álló tételekig – terjedjen, a kiadási plafonok rendszerével szemben nem kényszeríti prociklikus költségvetési politikára a kormányt, hiszen egy nem várt recesszió nyomán emelkedő (de nem emelhető) szociális kiadások nem kényszerítik ki az egyéb költségek csökkentését, azaz a fiskális megszorítást. További érvünk a kötelező/diszkrecionális megkülönböztetés mellett, a kiadás/bevétel megkülönböztetéssel szemben, hogy kiadások és bevételek között átrendezni megfelelően kreatív könyvelési technikákat alkalmazva lényegesen kevésbé átlátható módon lehet, mint diszkrecionális tételeket kötelezőkké átsorolni, ez utóbbihoz ugyanis – definíció szerint – törvénymódosítás szükséges. Az ESA’95 elszámolási módszertan – sem az intézményi lefedés, sem a részben eredményszemléletű számbavétel szempontjából – a PM szakértői szerint nem alkalmas a magyar jogszabályi rendszerbe történő közvetlen átültetésre, mivel alapvetően statisztikai, nem pedig számviteli módszertanról van szó. Az ESA’95 módszertan szerint a kormányzati szektorba tartozó szervezetek (első sorban állami vállalatok) köre évente változik, ami nyilvánvalóan alkalmatlanná teszi arra, hogy stabil jogi szabályozás alapját képezze. Javaslatunk szerint a magyar elszámolási szabályokat úgy kell megalkotni, hogy azok illeszkedjenek a magyar jogrendszerbe, ezen belül viszont a számított költségvetési mutatók (deficit, államadósság) lehetőség szerint minél inkább közelítsék a nemzetközi sztenderdek alapján számított és a nemzetközi szervezeteknek (EU, IMF) rendszeresen küldött értékeket. 3. Független költségvetési intézmény Egyetértés van abban, hogy - a fiskális fegyelem erősítését és a fiskális szabályok betartásának felügyeletét érdemes egy független intézményre bízni; - a fiskális szabály betartásához nélkülözhetetlen a jelenleginél megbízhatóbb makrogazdasági és fiskális előrejelzések készítése;

-4-

az előrejelzések minőségét növelhetné egy független intézmény bevonása; egy ilyen intézmény működésének elengedhetetlen feltétele politikai függetlenségének garantálása, feladatkörének világos és egyértelmű meghatározása, valamint a kormányzati szándék az intézménnyel való együttműködésre; az Egyesült Államokban működő Congressional Budget Office (CBO) jó hírneve, magas színvonalú előrejelzései és elemzései, valamint széles jogköre jó példát nyújthatnak egy magyar intézmény felállításához az Állami Számvevőszék jelenlegi apparátusa nem alkalmas ezen feladatok ellátására;

Az IMF szakértői hangsúlyozzák, hogy amennyiben Magyarország egy költségvetési hivatalt kíván felállítani, úgy érdemes tanulmányoznia a mind a kormánytól, mind a parlamenttől független európai (belga, dán, német vagy holland) példákat is, mivel az intézményi berendezkedés tekintetében Magyarország közelebb áll az európai országokhoz. A tanulmány még további lehetséges alternatívákat is megemlít (ÁSZ jogkörének kibővítése, kis létszámú fiskális tanács létrehozása) anélkül, hogy állást foglalna bármelyik mellett vagy ellen. Véleményünk szerint mindez megfelel az elképzeléseinknek, hiszen bár – a fent felsorolt okok miatt – az általunk javasolt költségvetési hivatal sok tekintetben hasonlítana az amerikai CBO-ra, működését semmiképpen nem irányíthatná a parlament főtitkára, országgyűléshez való viszonya az ÁSZ-éhoz hasonló.

12. számú függelék

Az Állami Számvevőszék véleménye A következőkben összefoglaljuk azokat a véleménykülönbségeket, amelyek az Állami Számvevőszék és a Pénzügyminisztérium között fogalmazódtak meg. 1. Adósságszabály A központi költségvetésre javasolt középtávú adósságszabállyal alapvetően egyetértve az ÁSZ azt javasolja, hogy „bizonyos értékhatárok elérése (pl. a 60%-os szint alatt) után az egyensúlykövetelmény a GDP növekedési ütemét is vegye figyelembe”. Véleményünk szerint azt a többletet, amely az elkövetkezendő évek várhatóan magasabb növekedési üteméből, azaz az EU-n belüli gyors konvergenciából fakad, a jelenlegi generáció nem jogosult egyedül felélni, hiszen ez a reálkonvergencia teremti meg Magyarországon a lehetőségét annak, hogy az előző generációk által felhalmozott adósságot viszonylag gyorsan lehessen csökkenteni. Ezzel összhangban a reáladósság-szabály teljesíti azt a feltételt, hogy a GDP növekedésével párhuzamosan az állam kiadásai bővülhetnek ugyan, de nem emészthetik fel teljes mértékben a magas növekedésből fakadó hasznokat. Erőteljesebb gazdasági növekedés esetén ugyanis az állam adó- és járulékbevételei emelkednek, kiadásainak egy része (pl. a munkanélküli segélyek) pedig automatikusan csökken; ennek a nettó bevételnövekedésnek egy részét a jelenlegi generáció használhatja fel kiadásainak növelésére, fennmaradó részét pedig adósságtörlesztésre kell fordítani. Azzal a törekvéssel, hogy a GDP növekedése nyomán emelkedjen az államháztartás hiányának megengedett értéke is, azaz a gyors gazdasági növekedésből fakadó nettó bevételi többleten felül még hitelből is többet költsön az állam ezekben az években, nem tudjuk elfogadni, hiszen ez egyrészt nem méltányos az elkövetkezendő generációkkal szemben, másrészt pedig erősen prociklikus gazdaságpolitikát eredményez. A kedvező gazdasági környezetet véleményünk szerint az adósság csökkentésére kell kihasználni, annak érdekében, hogy amikor akár trendszerűen, az EU-konvergencia lassulásával párhuzamosan, akár átmeneti jelleggel a növekedés lelassul, ne legyen szükség aránytalanul nagy megszorításokra. További érvünk egy GDP-arányos hiány- vagy adósságcél rögzítésével szemben, hogy egy ilyen mutató nevezőjére a költségvetési politika csak csekély mértékben képes hatni, s ezáltal egy ilyen rendszer arra kényszerítené a gazdaságpolitikát, hogy a várakozásoktól eltérő növekedési adatok esetén az adott éven belül megváltoztassa az államháztartási hiány megcélzott értékét. A fiskális szabály kidolgozásakor célunk volt, hogy olyan korlátokat fogalmazzunk meg a fiskális politika számára, amelyek ex post jelleggel is betartathatóak, és világos felelősségi viszonyokat teremtenek. Ennek érdekében úgy szeretnénk meghatározni a korlátokat, hogy az attól való bármilyen okból történő elmozdulást a kormánynak az év során kötelessége és lehetősége is legyen korrigálni, erre azonban a lehető legritkább esetben legyen szükség; különösen nem egyértelműen prociklikus kényszerreakciók által. 2. Középtávú tervezés törvényi megerősítése Az ÁSZ szándéka alapján az Országgyűlés tárcánként, vagy nagyobb aggregátumonként megállapított középtávú kiadási keretekeket (plafonokat) fogadna el. A PM javaslatában erre vonatkozóan megfogalmazott felvetések az ÁSZ véleménye szerint nem megfelelően kidolgozottak, túlságosan bonyolultnak és merevnek tűnnek.

-2Egyetértünk azzal a törekvéssel, hogy a parlamentnek megfelelő befolyása legyen a kiadási limitek fő kiadási területek közti felosztási arányaira, mivel szintén elkerülendőnek tartjuk, hogy a kötelezettségvállalási limitek teljes kihasználásával a kormány a későbbi évek költségvetési törvényjavaslatainak benyújtásakor kész helyzet elé állítsa a parlamentet. Javaslatunkban megfogalmaztunk néhány lehetőséget ennek megvalósítására, melynek során megpróbáltuk szem előtt tartani azt a helyzetet is, amikor a választások előtti időszakban a parlament azon jövőbeni költségvetési törvények belső szerkezetéről hoz irányadó döntéseket, amelyeket már a következő parlament fog elfogadni. Mivel ezt a kérdést nem tekintjük szorosan a fiskális fegyelem és átláthatóság témaköréhez kapcsolódónak, ennél részletesebb álláspontot nem kívánunk kifejteni ezzel kapcsolatban, mindazonáltal nyitottak vagyunk más megoldási javaslatokkal kapcsolatban. 3. Az OKH és az ÁSZ viszonya Az ÁSZ véleménye szerint „az OKH nem »auditál« és nem »külső kontroll szervezet«. Független előrejelzéseivel, adatbázisával, hatásvizsgálataival, ezek nyilvánosságra hozatalával elősegíti, hogy meglapozott és joghatással bíró ÁSZ vélemény kerüljön a Parlament elé.” Véleményünk szerint két alapvető mód létezik egy független költségvetési hivatal felállítására: létrehozható az ÁSZ-on belül, vagy pedig azon kívül is; a Gyakran Ismételt Kérdések c. mellékletben részletesebben is kifejtjük a két lehetőség ellen illetve mellett szóló érveket. Abban az esetben azonban, ha egy az ÁSZ-on kívül működő, az Országgyűlés alá rendelt intézmény jön létre, akkor ennek a független intézménynek közvetlen módon kell kapcsolódnia a parlament munkájához, nem csupán az ÁSZ-on keresztül, annak mintegy elemző részlegeként funkcionálva. 4. Önkormányzati szabály Az ÁSZ szakértői szerint az önkormányzati adósságszabály működésének elengedhetetlen feltétele az állam központi és önkormányzati feladatmegosztásának egyértelmű elvi rögzítése. A felvetéssel egyetértünk, ugyanakkor ez a feladat szintén nem tartozik szorosan a fiskális fegyelem és átláthatóság kérdésköréhez, ezért ebben az anyagban nem kívánunk vele bővebben foglalkozni.

13. számú függelék

Gyakran Ismételt Kérdések 1. Miért pont mi, miért pont ezt? ⎯ Miért kell nekünk éltanulót játszani? ⎯ A költségvetési rendszer reformjára igen ritkán szokott sor kerülni, leginkább válságok nyomán. Ha arra készülünk, hogy a következő évtizedekben ne kerüljön sor válságra, akkor arra is fel kell készülnünk, hogy – késztetés hiányában - esetleg nem kerül sor a költségvetési rendszer megújítására sem. Ahhoz, hogy 10-15 év múlva se legyen teljesen elavult költségvetési rendszerünk, most a ma ismert legmodernebb megoldásokat kell lehetőség szerint alkalmazni. A költségvetési rendszer megújítása önmagában még kevés ahhoz, hogy a jelenlegi helyzetből rögtön éltanulóvá lépjünk elő. A legjobb gyakorlatot folytató országokhoz való felzárkózásra csak akkor lehet esélyünk, ha megvan a politikai elszántság az új rendszer működtetésére. ⎯ Nem volna célszerűbb csupán az adósságszabályt iktatni törvénybe, annak betartását pedig egyszerűen a kormányoldalra bízni? ⎯ Mivel politikai döntések esetében az utólagos szankciók nem feltétlenül jelentenek hiteles fenyegetést, ezért a lehetséges döntéseket korlátozó szabályok érvényesülése leginkább megelőzéssel, tehát a megfelelő döntési mechanizmusok kiépítésén keresztül biztosítható. A szabály- és intézményrendszer megújítása feltétlenül összefüggő egészként értelmezendő; a megfelelő intézményrendszer által biztosított hiteles és átlátható információk nélkül semmiféle szabályrendszer nem lehet működőképes. ⎯ Miért nem elegendő a költségvetés-politikai szabályt feles törvénybe iktatni? ⎯ A költségvetés fenntarthatóságát hosszú távon garantálni csak olyan szabályozással lehet, amely kellő erővel köti a mindenkori kormányt. A felelős gazdaságpolitika iránti politikai elköteleződés sem elméletben, sem gyakorlatban nem korlátozódhat egyetlen ciklusra, s a szabályozás nem engedheti meg a lehetőséget a kihátrálásra. A politikai gazdaságtan logikája is azt diktálja, hogy egy fegyelmezett fiskális politikát kikényszerítő szabályt az ígérgetési verseny megszüntetése és a fegyelem megszilárdítása céljából csak úgy érdemes elfogadni, ha az a választások kimenetelétől függetlenül érvényben fog maradni. ⎯ A kiszámíthatóság szempontjából, amely a gazdasági szereplőket, különösen a befektetőket érdekli, nem csak az a fontos, hogy az aktuális kormány milyen költségvetési politikát kíván folytatni, hanem az is, hogy a következő kormánytól mire lehet számítani.

2. Adósságszabály elemei ⎯ Ha az önkormányzatokra nézve jónak tartjuk az aranyszabályt, miért nem alkalmazzuk azt a központi költségvetésre is? ⎯ Az aranyszabály azt mondja ki, hogy a költségvetési deficit oka csak beruházási kiadás lehet. Első ránézésre ez egyenértékű azzal a feltétellel, hogy az adósság növekedését ellensúlyoznia kell a hozamot termelő eszközök állománynövekedésének, de sajnos a helyzet nem ennyire egyszerű. Fontos gyakorlati

-2probléma, hogy az állami állótőke beruházások legnagyobb részéről nem bizonyítható, hogy összességében az általuk elért hozamok (jelenértéken számítva) meghaladják a beruházás bekerülési értékét, sőt jelentős részüket valójában fogyasztásként kellene elszámolni. Ugyanakkor valószínűnek tűnik, hogy a humántőke-beruházások és a K+F kiadások megtérülési rátája lényegesen magasabb, viszont ezeket a kiadásokat a statisztika (amin az aranyszabály betartatása a gyakorlatban alapulni szokott) nem felhalmozási, hanem folyó kiadásként veszi számításba. A közgazdasági értelemben vett felhalmozási kiadásoknak - amelyek valóban a saját bekerülési értéküknél nagyobb mértékben növelik a jövőbeli fogyasztási lehetőségek értékét – (egyelőre) hivatalos és jól definiált mérőszáma nincs. Mindezek alapján a központi költségvetés hitelfelvételét az állótőke-beruházásokhoz kötni nem érdemes, a humántőke és K+F beruházásokhoz pedig nem lehetséges. ⎯ Miért nem a ciklikusan kiigazított elsődleges egyenlegre vonatkozik a szabály? ⎯ A konjunktúraciklus hatásának kiszűrése a költségvetési mutatókból még nálunk sokkal stabilabb gazdaságtörténettel rendelkező országok esetében is állandó vitákat kiváltó kérdés. Ahhoz, hogy a mindenkori kormányok felelőssége minél inkább átlátható legyen, olyan mutatót érdemes választani, amelyet könnyű számítani, tervezni és így intézkedésekkel kontrollálni. ⎯ Miért van szükség a diszkrecionális egyenlegek rögzítésére a kettővel megelőző évben? Nem lenne sokkal egyszerűbb a rendszer e nélkül? ⎯ Az igaz, hogy a rendszer sokkal egyszerűbbnek látszana, de a gyakorlatban igen sok problémát szülne, ha elhagynánk a kötelező tételek leválasztását. A kötelező tételek nem csak abban különböznek a diszkrecionális tételektől, hogy nem a költségvetési törvények vitáiban alakulnak ki, hanem abban is, hogy ezek a tételek (nagy részben) érzékenyek a makropálya alakulására. Így abban az esetben, ha a diszkrecionális egyenleg helyett az elsődleges egyenleget rögzítenénk, úgy a makrogazdasági környezet változásából fakadó hatásokat azonnal kompenzálnia kellene a fiskális politikának. Amikor például a gazdasági konjunktúra a várakozásoknál kedvezőtelenebbül alakul, és ennek hatására csökkennek az adó- és járulékbevételek, akkor az elsődleges egyenlegcél betartása érdekében ezt még abban az évben, teljes egészében kiadáscsökkentéssel kellene kompenzálni. A diszkrecionális helyett az elsődleges egyenleg rögzítése tehát egyrészt kiszámíthatatlanabb feltételeket teremt a költségvetési politika számára, másrészt megakadályozza abban, hogy a gazdaságot nettó kiadásnöveléssel élénkítse olyankor, amikor arra a legnagyobb szükség van. ⎯ Nem volna érdemes az adósságszabályt már 2010-től bevezetni? ⎯ Lehetséges volna a 2010-es bevezetés, ez azonban szigorúbb elsődleges egyenleg követelményeket jelentene annál, mint ami a jelenleg hatályos konvergencia programban szerepel. Ahogy a táblázatból is látható, az államadósság/GDP ráta ugyan már 2010-ben gyorsan csökkenne, ennek azonban egy 1,8-as GDP-arányos elsődleges szufficit volna az ára, ami a 2009-re (a központi alrendszerre) tervezett 1,3-hoz képest jelentős javítást tenne szükségessé.

-3⎯ Elsődleges egyenleg önkormányzatok nélkül (folyó áron, mrd Ft) GDP-arányos elsődleges egyenleg önkormányzatok nélkül Államadósság önkormányzatok nélkül (folyó áron, mrd Ft) GDP-arányos államadósság önkormányzatok nélkül

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

-538

71

358

546

524

499

473

444

414

-2,1

0,3

1,3

1,8

1,6

1,4

1,3

1,1

1,0

17 179

18 279

18 947

19 515

20 100

20 703

21 324

21 964

22 623

67,93

68,77

66,44

63,77

61,62

59,53

57,52

55,57

53,70

⎯ Miért tartozik ugyanabba a kategóriába – az örökölt diszkrecionális tételek közé – a 25 éves PPP-szerződés és a bármikor megváltoztatható pályázati pénzek? Miért kötelező tétel a nyugdíj, és miért örökölt diszkrecionális tétel egy hosszú távú szerződés, amelyből ugyanolyan lehetetlen kihátrálni? ⎯ A kötelező és a diszkrecionális tételek közti megkülönböztetés nem a rugalmasságon alapul, és nem azon, hogy mennyire nehéz az egyes kifizetéseket elkerülni, hanem azon az elven, hogy a költségvetési vita keretében csupán a valóban ott meghatározható összegekről – a diszkrecionális tételekről – legyen szó, s ne a szaktörvények által determinált, azaz kötelező tételekről. A nyugdíjkiadások szintjét például a nyugdíjtörvény és a demográfiai illetve makrogazdasági változók alakítják, így értelmetlen annak pontos összegéről a költségvetési vita folyamán szavazni. Ezzel szemben egy többéves beruházás elfogadására valamely év költségvetési törvényének keretén belül kerül sor, így annak későbbi kifizetéseiről és ütemezéséről szintén vitázni kell a költségvetési törvény tárgyalása során. ⎯ Amennyiben a törvénytervezet egyik célja a költségvetés elfogadása és végrehajtása során születő döntések tudatosabbá tétele és javítása, miért alkalmazza a rendszer a „fűnyírás” intézményét a diszkrecionális egyenleg túllépése esetén? ⎯ A „fűnyírás” eszköze valóban elvtelen és népszerűtlen, éppen ezért alkalmas lehet arra, hogy a parlamenti többséget elrettentse az adósságszabály megszegésétől. Ha a parlamenti többség tisztában van vele, hogy egy a diszkrecionális egyenlegcélt nem teljesítő költségvetési törvény elfogadása valamennyi szabad előirányzat csökkentését vonja maga után, megszűnik az ösztönzés a nem „egyensúlyos” módosító indítványok elfogadására, a lehetséges megszorítások felvállalására. A javasolt rendszer célja tehát nem a „fűnyírás” gyakorlatának bevezetése, hanem olyan ösztönzési rendszer kialakítása, ami szükségtelenné teszi az ilyen és ehhez hasonló eszközök alkalmazását, ugyanakkor hatékonyan kényszeríti ki az adósságszabály tiszteletben tartását.

-4-

3. A gazdaságpolitikai mozgástér változása ⎯ Ha az adósság reálszintje van rögzítve, akkor az adósság és a hiány megengedhető alakulása csak az inflációtól függ. Miért nem lehet többet költeni, ha jobban növekszik a GDP? ⎯ Ha a GDP jobban növekszik, mint gondoltuk, akkor lényegesen többet lehet költeni, de nem azonnal és nem ugyanannyival. ⎯ Mindenképpen el akarjuk kerülni a prociklikus költségvetési politikát, tehát a magasabb GDP növekedés semmiképpen sem adhat alapot magasabb elsődleges hiányra, ezért legfeljebb annyival lehet többet költeni a magasabb GDP nyomán, mint amennyivel a költségvetés tényleges bevételei is magasabbak. Ha feltételezzük, hogy 1 százalékponttal gyorsabban növekszik a GDP, mint gondoltuk, akkor változatlan, mondjuk 35 százalékos adócentralizációs rátát feltételezve a GDP 0,35 százalékával magasabb kiadások engedhetők meg. Mivel a kiadások és bevételek különbségét ez nem érinti, nem változik az adósság nominális szintje sem. Ha az adósság nominális szintje nem csökken, akkor a magasabb GDP következtében az adósságráta is valamivel gyorsabban fog csökkenni. ⎯ Ez természetesen csak középtávon igaz, mivel a szabályrendszer következtében csak két év késéssel érvényesíthető a többlet mozgástér. Ha például 2007 decemberében kiderül, hogy a 2007. évi növekedés magasabb, mint korábban gondoltuk, akkor ez sem a 2008., sem a 2009. évi költségvetésben nem jelent többlet kiadási lehetőséget, mivel még nem tudhatjuk, hogy a növekedési többlet konjunkturális vagy tartós jelenség-e. Ha még 2008 októberében is úgy látjuk, hogy 2010-ig fennmarad a korábban észlelt növekedési többlet hatása, akkor a 2010-es diszkrecionális plafont ennek figyelembe vételével lehet megállapítani, tehát érvényesíthető az adóbevételi többlet akár adócsökkentés, akár diszkrecionális kiadásnövelés formájában. Ez az automatikus stabilizáció lényege. ⎯ Mit tehet a kormány az új rendszerben, ha hirtelen pénzre van szüksége valamihez? ⎯ A középtávú tervezés megerősítésének egyik legfontosabb célja, hogy minél ritkábban legyen szükség pénzre „hirtelen”. A mai költségvetési rendszerben a „hirtelen pénzigények” legfontosabb fedezete az általános tartalék. Áttanulmányozva az 19982006-os időszak kormányhatározatait látható, hogy az általános tartalék összegének mindössze mintegy 1/3-a fedezett valóban előre nem látható, rendkívüli kiadásokat (elsősorban természeti katasztrófákkal összefüggésben), a maradék 2/3 aktuális lobbyérdekek érvényesülésének, illetve (véletlen vagy szándékos) tervezési hibáknak köszönhető. A javasolt rendszerben szétválik a természeti katasztrófák esetére fenntartott katasztrófa tartalék és a maradékot finanszírozó – új típusú – általános tartalék (egyfajta miniszterelnöki keret). A parlamentnek van lehetősége arra, hogy törvényszövegben engedélyezze a katasztrófatartalék betervezett összegének akár kétszeres túllépését, ha pontosan körül van határolva a felhasználás lehetséges köre. Rendkívüli helyzetekben pedig nem jelenthet problémát a tetszőleges mértékű kiadásnövelést lehetővé tévő 2/3-os többség megszerzése. ⎯ Hogyan és mikor lehet az új rendszerben adót csökkenteni? ⎯ A kormánynak erre többféle lehetősége is van. ⎯ Amennyiben a technikai kivetítés szerint az államadósság reálértéke a t+2. évben csökkenni fog, akkor a várható csökkenés mértékével megegyező mértékű

-5adócsökkentésre van lehetőség t+2. évi hatályba léptetéssel. Természetesen az elsődleges deficit tervezésének tilalmát itt is tiszteletben kell tartani. ⎯ Ha a technikai kivetítés szerint az adósságszabály teljesülését megakadályozná a tervezett adócsökkentés, akkor a hiányzó mozgásteret vagy más kötelező tételek módosításával (elsősorban kötelező kiadások, mint pl. nyugdíjak csökkentésével) vagy a diszkrecionális kiadási plafon csökkentésével kell kompenzálni. Az utóbbi megoldásra azonban legkésőbb az adócsökkentés hatályba lépését megelőző második évben van lehetőség, amikor a hatályba lépést megelőző év költségvetési törvényében a parlament meghatározza a diszkrecionális tételek elvárt egyenlegét. ⎯ A legfontosabb érv amellett, hogy a kötelező tételek változtatása csak némi késleltetés mellett történhessen, az adórendszer illetve a szociális támogatási rendszer stabilitásának igénye. A kiszámíthatóságot és a költségvetési egyensúlyt egyaránt veszélyezteti az a gyakorlat, miszerint ezeket a hosszú távon meghatározó, a gazdasági és társadalmi környezet fontos elemeit képező szabályokat a választási kampányok hevében a mindenkori kormány játszi könnyedséggel igazítja pillanatnyi érdekeihez. Ha figyelembe vesszük, hogy a kormány jelenleg is határozott elképzelésekkel bír az elkövetkezendő évek adópolitikájáról – 2010-ig deklaráltan nem tervez adócsökkentést, – akkor elmondhatjuk, hogy a javasolt szabályrendszer csupán ezt a jelenlegi, kívánatosnak tartott gyakorlatot hivatott megerősíteni. Indokolt esetben természetesen továbbra is lehet hirtelen változtatásokat eszközölni ezeken a területeken is, ehhez azonban a javasolt szabályrendszer keretében 2/3-os többség szükséges. ⎯ Választások után az új kormánynak marad-e elegendő mozgástere elképzelései megvalósításához? ⎯ Az új kormány a hivatalba lépésének évében elfogadott elképzeléseinek azon részét, amely diszkrecionális bevételeket és kiadásokat – akár hosszú távú beruházásokat, fejlesztési kiadásokat – érint, a jelenlegi szabályozásnak megfelelően, már a választásokat követő évre vonatkozó költségvetési törvényben érvényesítheti. Azok az elképzelések, amelyek a kötelező tételeket érintik – például az adórendszer vagy a szociális juttatások rendszerének átalakítása – alapvetően két módon valósíthatók meg. Ha a tervezet a kötelező tételek körén belül is egyensúlyos, akkor a diszkrecionális tételekhez hasonló módon hatályba léphet már a következő évben, ellenkező esetben azonban, ha a kötelező és diszkrecionális egyenlegek közötti átcsoportosítás következne be a végrehajtás nyomán, akkor csak az új kormány hivatalba lépését követő második évben (pl. a 2006-os választások után 2008-ban) kerülhet erre sor. Természetesen az egyenleget javító intézkedéseket bármikor hozhat a parlament, de bízzunk benne, hogy a további választások után nem lesz szükség. ⎯ Miért nem engedi a rendszer, hogy a kormány többet költsön abban az esetben, ha az adó- és járulékbevételek, valamint a szociális kiadások a vártnál kedvezőbben alakulnak? ⎯ Kedvező konjunkturális helyzetben, élénk növekedés esetén az adó- és járulékbevételek általában magasabbak, míg a szociális kiadások alacsonyabbak az átlagosnál, míg kedvezőtlen gazdasági környezet esetén ugyanezen hatások ellenkezője jelentkezik. Ezek az úgynevezett automatikus stabilizátorok segítik a gazdaságpolitikát abban, hogy a magánszektor gyengélkedése esetén az állam, nettó kiadásainak növelésén keresztül, élénkítse a gazdaságot, fellendülés esetén pedig visszafogja az állami kiadásokat és csökkentse adósságát. A felvázolt rendszer ezen automatikus stabilizátorok működését próbálja garantálni azáltal, hogy az érintett

-6tételek (kötelező tételek) t. évi egyenlegét már a t-2. évben rögzíti, így megakadályozza a keletkező többletbevétel elköltését, illetve a hiány ellensúlyozását. ⎯ Lehet-e ebben a rendszerben a privatizációs bevételek megfelelő ütemezésével növelni a mozgásteret? ⎯ A privatizációs bevételek (a pénzügyi eszközök értékesítéséből származó bevételeket értve ez alatt!) alakulásának a nettó diszkrecionális plafon meghatározásakor van jelentősége. Mivel a diszkrecionális tételek nettó egyenlegének követelményét úgy kell rögzíteni, hogy az államadósság reálértéke várhatóan ne haladja meg sem az egy, sem a négy évvel korábbi szintet, ez utóbbi értékek befolyásolása által a kormány hathat későbbi mozgásterének nagyságára. Abban az esetben például, ha a kormány szeretné elérni, hogy a t. évi diszkrecionális egyenleg számára kedvezően alakuljon majd, megpróbálhatja manipulálni a korábbi évek reál-államadósság szintjét. ⎯ Várhatóan az esetek többségében az államadósság reálértéke időben csökkenni vagy stagnálni fog, hiszen az adósságszabály annak változatlanul tartását tűzi ki célul, s a céltól való szándékos eltérést csak az adósságcsökkentés irányában engedi meg. Emiatt tehát a két korlát – a t-1-edik és a t-4. év reáladóssága – közül általában az első lesz a szigorúbb, a másodiknak csak rendkívüli esetekben, például váratlan konjunkturális visszaesés esetén lesz jelentősége. Ilyen alkalmakkor azonban a kormány elvileg megteheti, hogy a t-3. évben végrehajtott privatizáció által csökkenti a t-3. év végi adósságállományt a t-4. év végihez képest, tehát a viszonyítási alapnak számító évhez képest „előnyre tesz szert”, amit a t. év tervezésekor felhasználhat a diszkrecionális plafon kitolásához. ⎯ Ez a gyakorlat azonban azon túl, hogy előre nem látható események előrelátását követeli meg a kormány részéről, csupán a körülmények igen sajátos alakulása esetén nyer értelmet. Így a privatizáció segítségével csupán egyetlen kézenfekvő módon növelhető a kormány költségvetési mozgástere, mégpedig a kamatkiadások csökkentésén keresztül, ami azonban természetesen csak akkor valósul meg, ha a privatizációs bevételt az államadósság törlesztésére fordítják. ⎯ A tárgyi eszközök (pl. ingatlanok) értékesítéséből származó bevételek elszámolhatók a diszkrecionális tételek között, így ezek közvetlenül növelik a kormány mozgásterét. Ezért is kiemelt jelentőségű, hogy a vagyontörvény biztosítsa az állami vagyonkezelés és értékesítés kellő mértékű átláthatóságát. 4. Adósságszabály és gazdasági környezet ⎯ Hogyan hat a központi szabályrendszer működésére a váratlan árszintemelkedés? ⎯ Amennyiben a költségvetési törvény elfogadása után, hirtelen megemelkedik az árszínvonal, akkor a diszkrecionális tételek nominális értéke nem változik, a kötelező tételek egyenlege – elsősorban az áfabevételek és a nyugdíjak értékén keresztül – viszont változhat. Tekintettel arra, hogy a magyar költségvetés egyenlege jelenleg nem túl érzékeny közvetlenül az infláció alakulására (1 százalékpontos többletinfláció mintegy 0,04 százalékponttal növeli a GDP-arányos hiányt), mondhatjuk, hogy a váratlan inflációnak nincs lényeges hatása a deficit alakulására. ⎯ Természetesen a diszkrecionális tételek esetében az árszint-emelkedés reálkiigazítást tehet szükségessé. Vagy a közvetlenül érintett területen szükséges a szolgáltatás szintjének csökkentése, vagy más területen lehet ellentételezni. Erre vonatkozóan az átcsoportosítási jogosultságok irányadóak. ⎯ Mivel a folyó évi költségvetés nominális egyenlege érdemben nem reagál a váratlan árszint-emelkedésre, ezért az év végi adósságállomány sem változik az eredeti

-7tervekhez képest. Ha csak egyszeri árszint-emelkedés következett be, akkor az adósságszabálynak megfelelően sem a t+3. évi elsődleges egyenlegcél, sem a t+2. évre elvárt diszkrecionális egyenleg nem változik (itt kihasználtuk a magyar költségvetés érzéketlenségét!). Mindez azt jelenti, hogy – minden egyebet változatlannak véve – az árszint egyszeri megemelkedésének következménye az érintett területeken az állami szolgáltatás szintjének csökkenése, ami teljesen logikus, hiszen a költségvetési törvény nem a szolgáltatás szintjét, hanem az arra fordítható összeget határozza meg. ⎯ Ezek után meg kell különböztetni az árszintemelkedés különféle lehetséges okait: o Belső tényező (pl. magasabb bérmegállapodás a magánszektorban) Ennek egyik hatása, hogy a belföldön termelt áruk és szolgáltatások ára az állam számára is megemelkedik, a másik hatása viszont, hogy a nominális jövedelmek megemelkednek, amiből az államnak jövedelemadó-többletbevétele keletkezik. A folyó évben ezt még nem lehet elkölteni, mivel a diszkrecionális tételek nominális értéken vannak rögzítve, de a következő évre meghatározandó diszkrecionális egyenleg-követelmény már ezt tartalmazni fogja, mivel a rögzített elsődleges egyenleg célt a kötelező tételek várhatóan kedvezőbb egyenlege mellett kell teljesíteni. (A bérmegállapodás inflációs hatásával ezért nem számolunk, mert közvetlenül az inflációra a költségvetés nem érzékeny.) o Külső tényező (pl. olajár-sokk) Ennek egyik hatása például az állami autók benzinfogyasztásának nominális megemelkedése, amit ellentételezni kell azáltal, hogy kevesebbet járnak az állami autók. Ebben az esetben a kötelező tételek egyenlege nem változik, hiszen belföldi többlet-jövedelem nem keletkezik. A magyar gazdaság egésze veszít az importált olaj árának megemelkedésén (cserearány-romlás) és ennek a veszteségnek egy része az államnál jelenik meg. Nincs semmiféle közvetlen alapja annak, hogy növekedjék a nettó elvonás a magánszektorból. o Adóemelés (pl. áfa-kulcs) Mivel az adóemelés ténye nem váratlan, csak arról lehet szó, hogy nem volt ismert a magánszektor viselkedésére gyakorolt hatás. Ennek megfelelően az állami vásárlások esetében a tervezés figyelembe vehette - a diszkrecionális egyenleg változatlansága mellett – az egyes kiadási és bevételi tételek szükségszerű megváltozását, a magánszektor esetében viszont a viselkedési hatás problémája analóg a belső tényező problémájával. (Itt egyébként világossá válik, hogy miért kell az állam és az állami intézmények által fizetett adókat diszkrecionális bevételnek minősíteni. Ha ugyanis ezek is a kötelező bevételek közé számítanának, akkor adóemelést sem lehetne bevezetni másfél évnél rövidebb idő alatt.) ⎯ Hogyan hatna a központi szabályrendszer működésére egy esetleges forintleértékelődés? ⎯ A szabályrendszer által támasztott számszerű követelmények nem nagyon érzékenyek az árfolyam alakulására. A forint leértékelődése egyrészt az államadósság átértékelődését (forintban kifejezett értékének növekedését), másrészt a devizában denominált adósság kamatának emelkedését okozza. Jelenleg a magyar államadósság mintegy 30%-a devizában denominált, ez forintban kifejezve nagyjából 4800 milliárdos állományt jelent. Egy 10%-os árfolyamgyengülés esetén tehát kb. 480 milliárddal nőne az államadósság nominális értéke, ami 3%-os inflációt feltételezve alig több, mint 14 milliárd forintos deficitnövelést tenne lehetővé az adósságszabály betartása mellett. Ezt a hatást azonban bőven kompenzálja devizahitelek után fizetett kamatok emelkedése; ha például 5%-os induló kamatlábat feltételezünk, akkor a 4800 milliárdos állomány után fizetett 240 milliárdos kamatkiadás 10%-os növekedése 24

-8milliárd forinttal rontja az ország kamategyenlegét, s így középtávon ugyanilyen mértékű elsődleges egyenleg javítást kényszerít ki. ⎯ Amennyiben az MNB az árfolyamgyengülés nyomán az infláció növekedésére számít, úgy monetáris szigorításra kerülhet sor. Ez esetben a kamatlábak emelkedése a t+3. évre meghatározandó elsődleges többlet célértékét növeli, ezáltal a monetáris szigorítás mintegy 2-3 év késéssel fiskális szigorítást is kivált. ⎯ Fog-e végre csökkeni az állam mérete? ⎯ A javasolt rendszer szándékosan nem kényszerít az állam méretének csökkentésére, mivel az állam méretének meghatározása a mindenkori kormányoldal feladata saját politikai filozófiája és ebből következő gazdaságpolitikája alapján. Ezzel szemben úgy gondoljuk, hogy nem a mindenkori gazdaságpolitika feladata dönteni arról, fenntartható legyen-e a költségvetési politika. A legtöbb, amit tenni tud a szabályrendszer, hogy kifejezett politikai döntés hiányában az állami szolgáltatások reál szinten tartását eredményezi, ami az állam méretének relatív csökkenését vonja maga után a GDP-hez képest – bár ezt a trendet erősen tompíthatja a demográfiai folyamatok kedvezőtlen hatása. 5. Adósságszabály és az EU ⎯ Miért nem a maastrichti rendszert iktatjuk törvénybe? ⎯ Azért, mert az uniós szabályok túlságosan változékonyak ahhoz, hogy az Alkotmányba kerülhessenek, ráadásul tartalmilag sem felelnek meg a céljainknak. A 3%-os deficitcél közép- és hosszú távon, az öregedés költségvetési hatásait figyelembe véve, nem elég szigorú a magyar gazdaságra nézve. Az Európai Unió és a Nemzetközi Valutaalap is támogatja olyan nemzeti fiskális szabályrendszerek kialakítását, amelyek egyrészt megfelelnek a nemzeti sajátosságoknak, másrészt garantálják az uniós szabályok betartását is; a jelen előterjesztésben javasolt rendszer pedig mindkét fenti követelménynek megfelel. ⎯ Miért kell megint új deficit- és adósságmutatót kreálni, mikor már éppen kezdtek ismertté és elfogadottá válni a maastrichti mutatók? ⎯ A javasolt költségvetés-politikai szabályrendszer teljesen külön kezeli a központi és az önkormányzati alrendszert, tekintettel arra, hogy teljesen külön fórumokon születnek meg az általuk korlátozandó döntések. A központi kormányzatnak nincs érdemi kontrolja az egyes önkormányzatok költségvetési hiányának és adósságának alakulása fölött, ezért egy, a teljes kormányzati szektort lefedő adósságmutató inkább elmosná, semmint világossá tenné a felelősségeket. Teljesen felesleges felkínálni a lehetőséget arra, hogy a központi kormányzat az önkormányzatokra mutogasson az adósságráta esetleges emelkedése esetén. ⎯ Valójában nem jelent érdemi veszélyt a teljes adósságráta alakulása szempontjából az önkormányzati szektor, mivel az ő eladósodásukat nem csak a szabályrendszer, a bankrendszer is korlátozza. Tekintettel arra, hogy a jelenleg nagyságrendileg 66 százalékos GDP-arányos maastrichti adósságmutatón belül 64 százalékpont körül van a központi adósság és csak 2 százalékpont az önkormányzati adósságállomány, a javasolt szabályrendszer érvényesülése esetén viszont évente mintegy 2 százalékponttal csökkenne a központi adósságráta, gyakorlatilag kizárható, hogy az önkormányzati szektor képes legyen a folyamatot megfordítani. ⎯ A maastrichti mutatók statisztikai kategóriák, amelyeket nem célszerű/lehetséges jogi kategóriává tenni, mivel módszertanuk nem kellően stabil. Évente változik például a

-9statisztikai kormányzati szektorba tartozó társaságok köre, ami nyilvánvalóan lehetetlenné tenné a felelősségi körök jogi megalapozását. ⎯ Hogyan biztosítja az új rendszer a maastrichti szerződés és a Stabilitási és Növekedési Egyezmény által támasztott követelmények betartását? ⎯ A 2010 végére várható mintegy 64 százalékos GDP-arányos kormányzati adósságból mintegy 3 százalékpont lesz az önkormányzati adósság. Feltételezve, hogy a reál GDP növekedési üteme pedig eléri a 4 százalékot, a központi alrendszer adósságrátája 2012-re 56,4 százalékpontra csökken. Amennyiben az önkormányzati adósságráta nem növekszik ugyanezen idő alatt, akkor 2012-ben a 60 százalékos kritérium teljesíthető. Ugyancsak a 2010 végére várható adósságráta és a jegybanki 3 százalékos inflációs cél alapján a központi alrendszer teljes deficitje nem haladhatja meg 2011-ben a GDP 1,8 százalékát. Amennyiben az önkormányzati alrendszer hiánya nem haladja meg a GDP 1,2 százalékát (amire még sosem volt példa), akkor a hiányra vonatkozó 3 százalékos felső határ betartása is teljesíthető (legkésőbb 2011-ben, de a hatályos konvergencia program már 2010-ben teljesíteni kívánja ez a célt). Ahhoz, hogy az önkormányzatok hiánya 3 százalékos adósságráta mellett ne haladja meg az 1,2 százalékot, nagyságrendileg 1 százalékos elsődleges hiányt tervezhetnek. Az aranyszabály értelmében ez mai áron számítva mintegy 240 milliárd forint felhalmozási kiadást jelent saját forrásból, hitellel finanszírozva. Ha a felhalmozási kiadások döntő része EU-projektek keretében merül fel, ahol az önkormányzati saját rész a projekt értékének legfeljebb 20 százaléka, akkor ez évente 1200 milliárd értékű projekt megvalósítását teszi lehetővé, közel ezer milliárd értékű EU-forrás bevonása mellett. 6. OKH ⎯ Nem volna célszerűbb az OKH-t az ÁSZ-on belül létrehozni? Hogyan érinti ez az új rendszer az ÁSZ tevékenységét? ⎯ Számos szakértő szerint az OKH-t célszerűbb lenne az Állami Számvevőszéken belül létrehozni, mivel a két szervezet tevékenységében vannak közös vonások. E megoldással szemben a legfontosabb ellenérv, hogy nem célszerű egy szervezetre ruházni az előzetes és az utólagos ellenőrzés feladatát, mivel ez érdekkonfliktusra vezet. Ennek megfelelően a javaslat következetesen el kívánja határolni az OKH előzetes és az ÁSZ utólagos, a végrehajtásra vonatkozó ellenőrzési funkcióit. Egyik oldalról tehát az ÁSZ feladatai csökkennek a költségvetési törvény előzetes véleményezésével. A másik oldalról ennél lényegesen nagyobb többletfeladat vár az ÁSZ- ra a teljesítmény alapú intézményvezetés bevezetése kapcsán, amely a költségvetési fenntarthatóság, fegyelem és átláthatóság mellett egy további fontos területe a költségvetési rendszer megújításának. A teljesítmény alapú intézményvezetés lényege, hogy a jelenlegi erőforrás-felhasználásra koncentráló szemléletet indikátorokkal mérhető célok váltsák fel. Az új rendszernek természetesen elengedhetetlen része a teljesítményeket mérő indikátorok mérése és auditálása. Ez a feladat kézenfekvő módon csak az ÁSZ keretein belül képzelhető el, különösen, mivel e területen a Számvevőszék már eddig is ért el jelentős részeredményeket, elsősorban tematikus vizsgálatai keretében. ⎯ Nem lesz túl nagy hatalma az OKH-nak? ⎯ Az OKH nem hoz döntéseket sem a parlament, sem a kormány helyett, csupán technikai ellenőrzést végez. Hatalma abban áll, hogy a nyilvánosság és az átláthatóság eszközével lehetővé teszi, hogy a parlamentben az ellenzéki kisebbség rákényszerítse

- 10 a kormányoldali többséget a 2/3-os törvények (elsősorban a fenntarthatóságot biztosítani hivatott adósságszabály) tényleges betartására. Az OKH sem a költségvetési törvény, sem a szaktörvények megszületését nem tudja megakadályozni, s nem is feladata erre törekedni. Az OKH csupán szakmailag felkészült, politikai érdekek által nem befolyásolt szereplőként független becsléseket közöl az egyes törvényjavaslatok és módosító indítványok várható költségvetési hatásáról, amelyektől az esetek többségében a parlament egyszerű többséggel eltérhet. Az OKH becslésének figyelmen kívül hagyásához két esetben szükséges 2/3-os többség: a t. évi költségvetési törvény beterjesztésekor a t+1. évi diszkrecionális és a t+2. évi elsődleges egyenleg célértéke tekintetében, illetve a szaktörvényeknél abban az esetben, ha a szakbizottságokban az OKH értékelése egyszerű többséget kap a javaslat beterjesztőjének számításaival szemben, ami akkor állhat elő, ha még a kormánypárti képviselők sincsenek egyhangúan meggyőzve a kormány értékelésének megalapozottságáról. ⎯ Meg tudja-e akadályozni az OKH a költségvetési törvény megszületését? ⎯ Nem, mivel a rendszer úgy van megszerkesztve, hogy bármelyik fázisában is „akadjon el” a vita, az éppen aktuális dokumentum megszavazható és hatályba léptethető. Amennyiben a következő évi költségvetés tekintetében próbálná meg a parlament túllépni a költségvetés-politikai szabály adta kereteket, akkor a kormány köteles lesz a szabad előirányzatokat a megfelelő egyenletes mértékben csökkenteni („kötelező fűnyírás”), de ezt követően a költségvetés végrehajtható. Amennyiben a következő évekre vonatkozó korlátokban (egyenlegcélok és követelmények) kívánná meghaladni az adósságszabály szabta kereteket, akkor az alkotmánybíróságon legfeljebb ezt a két paragrafust lehetne megtámadni, ami szintén nem veszélyezteti a folyó éves költségvetés végrehajtását. ⎯ Hogyan fogja megkapni az egyszerű többséget az OKH javaslata a bizottságokban, ha azokban a kormányoldal képviseli a többséget? ⎯ Azokban az esetekben, amikor közvetlenül a fiskális politika fenntarthatósága, illetve a fiskális adósságszabály betartása a tét – az elsődleges illetve a diszkrecionális egyenlegcél meghatározása esetén – az OKH véleményétől csak 2/3-os többséggel lehet eltérni. A kérdés tehát csak azokban az esetekben merül fel, amikor az OKH-val szemben elegendő az egyszerű többség. Ellenzéki előterjesztő esetén a kormányoldal nyilvánvalóan könnyen érvényre juttathatja az OKH álláspontját, ezért az ellenzéki előterjesztőnek elemi érdeke, hogy az OKH által is elismerten egyensúlyos (vagy legalábbis jól becsült) indítványt nyújtson be. Kormányoldali előterjesztés esetén (pl. amikor benyújtott költségvetési törvényjavaslatban a szabad tételek értékeléséről van szó) a bizottságok egyszerű többséggel leszavazhatják az OKH álláspontját, de itt voltaképpen a kormány nem a kitűzött egyenlegcél megvalósítását kockáztatja, hanem azt, hogy a megszavazott összeg elegendő lesz-e a finanszírozni kívánt feladat megvalósítására. Ezekben az esetekben akkor érvényesülhet az OKH véleménye, ha még a kormányzati oldalon is van olyan képviselő, aki szerint az előterjesztő nem jól becsülte a költségvetési hatásokat, ami valószínűleg ritka lesz, de nem példátlan. ⎯ El tudja-e lehetetleníteni a kormányoldal az OKH-t? ⎯ Részben igen, de általában igaz ez a mindenkori ellenzékre is, kivéve, ha a kormányoldal 2/3-os parlamenti többséggel rendelkezik. Ha az elnök mandátuma lejár és nem sikerül új elnököt választani, akkor az elnök mandátuma egy évvel meghosszabbodik. Ha addig sem sikerül utódot találni, akkor az elnök távozik és

- 11 átveszi az elnök-helyettes a hivatal irányítását. Ő legfeljebb egy éven keresztül helyettesítheti az elnököt. Ha még továbbra sincs megválasztott elnök, akkor a helyettes tovább nem láthatja el az elnök funkcióit, de marad továbbra is a helyén (hiszen őt csak egy elnök mentheti fel), tehát a hivatal belül dolgozhat, mindössze nincs, aki jóváhagyja a főbb dokumentumokat, ezért a parlament nem kap jelentéseket.

7. Prezentáció ⎯ Hová tűnik az alapok pénze, miért tűnik el a két külön alrendszer? ⎯ A javaslat semmiféle tartalmi változást nem okoz sem a TB-rendszer, sem az elkülönített állami pénzalapok által ellátott feladatok finanszírozása tekintetében, mindössze annyi a cél, hogy a jelenlegi helyzet ki nem mondott jellemzői váljanak nyilvánvalóvá. Általános tapasztalat ugyanis, hogy befolyásolja a megszülető döntéseket a döntési probléma bemutatásának módja. A járulékbevételek ugyanúgy a Magyar Állam bevételei, mint az áfa-bevételek, az alapokból jelenleg finanszírozott kiadások (akár jogosultsági, akár egyéb tételek) pedig ugyanúgy a Magyar Állam kiadásai, mint az állami beruházások, a kárpótlási életjáradékok vagy a kamatok. Mindössze annyi a különbség, hogy az egyes alapok bevételei nem használhatók fel egyéb kiadásokra. Az egyik irányban tehát „önállóak” az alapok, a másik irányban viszont nem, mivel nyilvánvalóan nem fognak csökkenni – főleg nem rövid távon – az alapok kiadásai pusztán azért, mert esetleg a bevételek nem a tervezett szinten alakulnak. Ezen túlmenően a két legnagyobb alap tekintetében már most látszik, hogy hosszú távon nagymértékű strukturális probléma várható: a TB-alapok hiányát a jelenlegi központi költségvetési alrendszer minden évben rendre jelentős összegek átutalásával és/vagy az alapok „likviditási” hiteleinek utólagos elengedésével kompenzálja. A TB-alapok integrálását hasonló okokból az ÁSZ is régóta szorgalmazza. ⎯ Javaslatunk szerint a prezentációban megszűnne a (jogi személyként egyébként sem létező) alapok különálló törvényi mellékletként jóváhagyandó mérlege, és ehelyett itt is érvényesülnének a többi központi tétel esetében alkalmazandó elvek. Ezek szerint a törvényi mellékletben a parlament csak azokról a tételekről döntene, amelyekről a költségvetési vita keretében valóban dönteni lehet (pl. a munkaerőpiaci alap esetében csak az aktív eszközök, a nyugdíjalap tekintetében pedig csak az igazgatóság működési kiadásai), a tájékoztató mellékletekben viszont minden probléma nélkül szembeállíthatók azok a bevételek és kiadások, amelyeket a szaktörvény „pántlikázni” ír elő. A programszemléletű költségvetésre való áttérés szándékával is összhangban van ez a megjelenítési mód, hiszen az egészségügyi illetve nyugdíjkiadások egy-egy állami feladat ellátásához kapcsolódnak, egy-egy programot valósítanak meg.