Uitspraaknr. G530 Datum: 7 juni 1995 Soort geschil: Interpretatiegeschil Partijen: De medezeggenschapsraad van "De Goudse Scholengemeenschap" te Gouda, nader aan te duiden als medezeggenschapsraad (MR) -tegenhet college van burgemeester en wethouders van Gouda, nader aan te duiden als bevoegd gezag Overwegende met betrekking tot de feiten: Het geschil In het kader van een adviesgeschil ter zake van een intentiebesluit tot fusie achtte de MR het noodzakelijk zich te verzekeren van rechtsbijstand. In verband daarmee heeft de MR op grond van de Wet op de rechtsbijstand (WRB) de Raad voor Rechtsbijstand verzocht hem in aanmerking te laten komen voor gefinancierde rechtshulp. Bij besluit van 15 december 1994 heeft de Raad voor Rechtsbijstand dit verzoek afgewezen. De MR heeft vervolgens bij brief van 24 januari 1995 met een beroep op artikel 32, WMO 1992 het bevoegd gezag verzocht de door hem gemaakte rechtsbijstandkosten te vergoeden. Het bevoegd gezag heeft de MR op 31 januari 1995 meegedeeld dit verzoek af te wijzen. De MR heeft vervolgens overeenkomstig artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, WMO 1992 een interpretatiegeschil aanhangig gemaakt bij de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs, hetgeen gebeurd is bij brief van 30 maart 1995. Op 24 april 1995 is een verweerschrift van het bevoegd gezag ontvangen. De commissie heeft een openbare zitting gehouden op 24 mei 1995 te Gouda. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gegeven. De medezeggenschapsraad is op grond van onderstaande overwegingen tot de volgende interpretatie gekomen met betrekking tot het onderstaande wetsartikel het bevoegd gezag staat de medezeggenschapsraad het gebruik toe van de voorzieningen, waarover het kan beschikken en die de raad voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig heeft (artikel 32, eerste lid, WMO 1992) De MR is van mening dat de kosten van rechtsbijstand, die een medezeggenschapsraad in redelijkheid maakt, zijn aan te merken als een voorziening, zoals omschreven in artikel 32, WMO 1992. Doel van dit wetsartikel is de raad de noodzakelijke middelen te verschaffen, opdat hij onafhankelijk van het bevoegd gezag - de in de wet bedoelde taken naar behoren kan vervullen. Een en ander blijkt ook uit de Memorie van Antwoord van de WMO 1992, waarin wordt aangegeven dat de MR zich onafhankelijk moet kunnen opstellen. In het geval de in redelijkheid gemaakte rechtsbijstandkosten niet onder het in artikel 32, WMO 1992 genoemde begrip voorzieningen vallen, betekent dit feitelijk dat de MR nooit onafhankelijk van zijn bevoegd gezag zijn bevoegdheden kan uitoefenen, aldus de MR. De MR geeft aan dat het recht op rechtsbijstand is vastgelegd in artikel 18 van de Grondwet en in verscheidene internationale verdragen. Artikel 18 van de Grondwet stelt dat een ieder zich in rechte en in administratief beroep kan doen bijstaan. Dit grondrecht zou zonder inhoud zijn indien in redelijkheid gemaakte kosten van rechtsbijstand niet voor vergoeding door het bevoegd gezag in aanmerking komen. De MR beklemtoont dat - indien de MR materieel niet de mogelijkheid heeft zich van rechtsbijstand te voorzien - een ongewenste ongelijkheid van partijen dreigt te ontstaan. Het bevoegd gezag kan in het
geval van een geschil een beroep doen op een deskundig ambtenarenapparaat en zonodig de hulp van externe instellingen inroepen, wat het bevoegd gezag bij de behandeling van het adviesgeschil ook heeft gedaan. De MR verwerpt de gedachte van het bevoegd gezag dat hij in voorkomende gevallen terug kan vallen op het ambtenarenapparaat van de gemeente Gouda. De betrokken ambtenaren zijn in dienst van en werken voor het gemeentebestuur. Het is niet reëel om van hen te verwachten dat zij - mogelijk tegen de belangen van hun werkgever - de MR ondersteunen en begeleiden. De MR merkt voorts op dat de praktijk uitwijst, dat een beroep op de WRB geen uitkomst biedt. De Raad voor de Rechtsbijstand heeft een verzoek om gefinancierde rechtshulp afgewezen. Het verwijt van het bevoegd gezag, dat hij tegen dit besluit niet in beroep is gegaan, acht de MR niet terecht. Hij wijst erop, dat de Raad voor de Rechtsbijstand het beleid hanteert ondernemingsraden, medezeggenschapscommissies en ook medezeggenschapsraden geen gefinancierde rechtshulp beschikbaar te stellen. Dit wetende en overwegende dat het in beroep gaan tot extra rechtsbijstandkosten zou leiden, is van dit beroep afgezien, aldus de MR. Artikel 22 van de Wet op de ondernemingsraden (WOR) bepaalt nadrukkelijk dat de kosten van het voeren van rechtsgedingen door de ondernemingsraad voor rekening van de ondernemer komen. Daar de WOR bij de totstandkoming van de WMO 1992 model heeft gestaan, dient het regime van de WOR analoog te worden toegepast. De MR stelt zich dan ook op het standpunt dat de kostenregeling ex artikel 22, WOR in feite deel uitmaakt van artikel 32, WMO 1992. Een aanknopingspunt voor deze stelling is bovendien te vinden in de toelichting op artikel 53 van het medezeggenschapsreglement, waarin wordt aangegeven dat "deze bepaling - te weten artikel 32, WMO 1992, aldus de MR afkomstig is van de WOR". Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst de MR voorts op een uitspraak van een geschillencommissie voor het rooms katholiek basis- en speciaal onderwijs, die zich op het standpunt stelt dat de kostenregeling als vervat in artikel 22, WOR mede is begrepen in artikel 32, WMO 1992. Deze uitspraak verdient navolging, aldus de MR, te meer daar een andere uitleg van artikel 32, WMO 1992 afbreuk doet aan de rechtseenheid. Met betrekking tot de opvatting van het bevoegd gezag, dat in het geval van administratief beroep de kosten van rechtsbijstand voor eigen rekening behoren te komen, vraagt de MR zich af of dit uitgangspunt - voorzover dat juist is - van toepassing is op een geschil in de zin van de WMO 1992. De MR merkt ten slotte op, dat hij genoodzaakt was zich te verzekeren van juridische bijstand. Het medezeggenschapsrecht is complex. Weliswaar kan de MR zijn standpunt verwoorden, doch het is van essentieel belang dat in een bepaald juridische kader te plaatsen. Daartoe is ondersteuning noodzakelijk, te meer daar een zwaarwichtig belang - te weten een mogelijke fusie van de school - in het geding was. Dat het om een complexe zaak ging bewijst, aldus de MR, dat het bevoegd gezag ondanks de aanwezigheid van een eigen deskundig apparaat - zich heeft laten bijstaan door externe deskundigen. Daarnaast merkt de MR op dat zijn budget gering is. Op jaarbasis ont-vangt hij f 2.500,- waaruit alle kosten betaald dienen te worden. De ruimte ontbreekt derhalve om de kosten van rechtsbijstand als MR zelf te betalen. De rekening van de advocaat is thans tezamen door de individuele leden van de MR uit eigen zak betaald. Het bevoegd gezag is op grond van onderstaande overwegingen tot de volgende interpretatie gekomen met betrekking tot het onderstaande wetsartikel het bevoegd gezag staat de medezeggenschapsraad het gebruik toe van de voorzieningen, waarover het kan beschikken en die de raad voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig heeft (artikel 32, eerste lid, WMO 1992) Het bevoegd gezag geeft aan dat het afwijzend heeft beslist op het verzoek van de MR de kosten van rechtsbijstand te vergoeden, die blijkens de door de MR overgelegde stukken betrekking hebben op
een adviesgeschil inzake een intentiebesluit tot fusie en een tegen de gemeente Gouda aangespannen kort geding. Het bevoegd gezag betwist niet dat de MR op basis van de Grondwet en internationale verdragen recht heeft op rechtsbijstand. Dit recht impliceert echter niet, dat het in beginsel als bevoegd gezag verplicht is de kosten van rechtsbijstand te dragen, die een MR maakt. De wetgever heeft door middel van de totstandkoming van de WRB een structurele regeling ontworpen die het mogelijk maakt rechtsbijstand te verlenen aan hen die daarvoor zelf niet over voldoende financiële middelen beschikken. Het is dan ook passend, zoals de MR in eerste aanleg heeft gedaan, op die wettelijke voorziening een beroep te doen. Het bevoegd gezag is van mening dat het besluit van de Raad voor Rechts-bijstand het verzoek van de MR af te wijzen een aantal aanknopingspunten bevatte op grond waarvan het verzoek om gefinancierde rechtshulp in beroep mogelijk alsnog gehonoreerd had kunnen worden. Het bevoegd gezag wijst erop, dat het de voorzitter van de MR nadrukkelijk gewezen heeft op de mogelijkheid in beroep te gaan tegen het besluit van de Raad voor de Rechtsbijstand. Voorts merkt het bevoegd gezag op bij de afwijzing van het verzoek van de MR te hebben meegewogen dat het - blijkens de uitspraak van de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs - in het adviesgeschil niet zodanige fouten heeft gemaakt dat op grond daarvan het betrokken besluit niet in stand kon blijven. Het bevoegd gezag bestrijdt de stelling van de MR dat de kostenregeling ex artikel 22, WOR analoog in het onderwijs van kracht is. Artikel 35, WMO 1992 bepaalt dat de WOR niet op het onderwijs van toepassing is. De wetgever heeft termen aanwezig geacht om voor het onderwijs een specifieke medezeggenschapsregeling te maken. Weliswaar heeft de wetgever in menig opzicht bij het maken van die specifieke regeling zich gebaseerd op uitgangspunten en regelingen van de WOR, doch voorzover de wetgever die niet heeft overgenomen, heeft hij daar kennelijk bewust voor geko-zen. Dit gegeven verhindert de WOR analoog op de WMO 1992 van toepassing te verklaren, aldus het bevoegd gezag. Voor een analoge toepassing is evenmin steun te vinden in de toelichting op het medezeggenschapsreglement van de school. Voorzover die toelichting naar de WOR verwijst, heeft die verwijzing betrekking op het onderwerp scholing. Naar de mening van het bevoegd gezag is bij de MR over die toelichting een misverstand ontstaan omdat de toelichting op een tweetal onderwerpen te weten voorzieningen en scholing - betrekking heeft die in afzonderlijke reglementsbepalingen zijn geregeld. Het bevoegd gezag is van mening dat de parlementaire wordingsgeschiedenis van de WMO 1992 geen aanknopingspunten bevat voor de gedachte dat de wetgever heeft beoogd de kosten van rechtsbijstand onder het begrip voorzieningen, zoals aangeduid in artikel 32, WMO 1992, te laten vallen. De wetgever heeft hierbij gedacht aan het beschikbaar stellen van bijvoorbeeld vergaderruimte, ambtelijke dienstverlening en een bepaald budget waarvoor in de rijksvergoeding een component is opgenomen. Het betreft voorzieningen waarover het bevoegd gezag zelf kan beschikken. Het bepalen van de omvang van de te verlenen voorzieningen is ter beoordeling aan het bevoegd gezag. Naar de mening van het bevoegd gezag wordt ingevolge artikel 19, derde lid, WMO 1992 een uitspraak van de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs voor de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelijk gesteld met een uitspraak in administratief beroep. Op grond van de parlementaire wordingsgeschiedenis van de Awb is het een gegeven dat de wetgever er bewust van heeft afgezien in administratief beroep, waaronder dus het aangaan van een geschil in de zin van de WMO 1992 valt, een regeling voor vergoeding van kosten van rechtsbijstand te treffen. Juridische bijstand is in een dergelijke procedure dan ook niet verplicht. De kosten komen voor rekening van betrokkene, in casu de MR.
Het bevoegd gezag wijst erop, dat de uitspraak van de geschillencommissie, waarop de MR zich beroept, op zichzelf voor de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs geen dwingende reden vormt deze uitspraak te volgen. Constante jurisprudentie betreffende de interpretatie van artikel 32, WMO 1992 is nog niet gevormd. Derhalve is de rechts-eenheid niet in het geding, indien de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs tot een andere uitspraak komt. Te meer daar in het onderhavige geschil andere omstandigheden aan de orde zijn, aldus het bevoegd gezag. Zo ging het in het geschil, waarop de MR zich beroept, om een basisschool, die naar verwachting over een kleiner budget beschikte. Ten slotte wijst het bevoegd gezag erop, dat de MR het op 15 december 1994 tegen de gemeente Gouda aangespannen kort geding op 21 december 1994 heeft ingetrokken, nadat de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs enkele dagen daarvoor uitspraak had gedaan in het adviesgeschil. Indien de MR het adviesgeschil eerder aanhangig had gemaakt, waardoor de uitspraak in het adviesgeschil naar verwachting op een eerder tijdstip zou zijn vastgesteld, had de raad geen kort geding hoeven aan te spannen. De kosten van het kort geding zijn in feite overbodig geweest. Overwegende ten aanzien van het recht: Het bevoegd gezag staat de medezeggenschapsraad het gebruik toe van de voorzieningen, waarover het kan beschikken en die de raad voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig heeft (artikel 32, eerste lid, WMO 1992) Artikel 18 van de Grondwet bepaalt in het eerste lid dat ieder zich in rechte en in administratief beroep kan doen bijstaan en in het tweede lid dat de wet regels stelt omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Het in het eerste lid omschreven grondrecht waarborgt het recht van de burger - en een instelling zoals de MR - om zich in een rechtsgeding te laten bijstaan. Daarnaast heeft de grondwetgever in het tweede lid van het onderhavige artikel de wetgever de opdracht gegeven een regeling te treffen, opdat minder draagkrachtigen in en buiten rechte van rechtsbijstand gebruik kunnen maken. Dit sociale grondrecht is door de wetgever gestalte gegeven door middel van vaststelling van de Wet op de rechtsbijstand d.d. 23 december 1993 (WRB). Gelet op het bovenstaande concludeert de commissie dat een MR weliswaar aan artikel 18 van de Grondwet het recht ontleent zich in een geschil, zoals omschreven in artikel 19, WMO 1922, te laten bijstaan en ter bekostiging van die bijstand een beroep te doen op de WRB, doch dat aan dit grondwetsartikel niet het argument ontleend kan worden dat het bevoegd gezag gehouden is de door een MR gemaakte kosten van rechtsbijstand in beginsel te vergoeden. Eenzelfde conclusie geldt naar het oordeel van de commissie ten aanzien van de internationale verdragen waarnaar de MR heeft verwezen. Naar het oordeel van de commissie biedt de tekst van artikel 32, WMO 1992, noch de wordingsgeschiedenis van de WMO 1992 grond voor de conclusie dat de kosten van rechtsgedingen, door een MR gemaakt, ten principale ten laste van het bevoegd gezag komen. De commissie overweegt dat deze kosten in beginsel voor rekening van een procederende partij komen, tenzij de rechter in een uitspraak anders beslist. Dat de wederpartij a priori gehouden is deze kosten te dragen, wijkt zodanig van dit beginsel af dat daarvoor een duidelijke wettelijke basis aan-wezig moet zijn. Een dergelijke basis ontbreekt in de WMO 1992. Kennelijk heeft de wetgever er bewust van af gezien in de WMO 1992 een bepaling op te nemen overeenkomstig het gestelde in artikel 22, tweede lid, WOR. In de toelichting op het medezeggenschapsreglement van de MR ziet de commissie evenmin een grond voor de stelling dat de inhoud van artikel 22, WOR materieel deel uitmaakt van artikel 32, WMO 1992. Daar waar deze toelichting stelt dat "deze bepaling afkomstig is van de WOR" verwijst de toelichting naar het onderwerp "scholing" welk onderwerp via een amendement van de Tweede Kamer der Staten Generaal in artikel 33, WMO 1992 is geregeld. De verwijzing naar de WOR heeft derhalve geen betrekking op het begrip "voorzieningen". Hoewel - zoals hiervoor is aangegeven - niet gesteld kan worden, dat het bevoegd gezag op grond van artikel 32, WMO 1992 zonder meer gehouden is de kosten van het voeren van een rechtsgeding, die een MR heeft gemaakt, te vergoeden, laat deze conclusie onverlet dat deze kosten in bepaalde gevallen aangemerkt kunnen worden als een voorziening, zoals bedoeld in artikel 32, WMO 1992. De
commissie overweegt hierbij dat een MR over algemene en bijzondere bevoegdheden beschikt. Het gebruik van die be-voegdheden kan inhouden dat een MR door het bevoegd gezag in een geschillenprocedure betrokken wordt dan wel ter handhaving van zijn bevoegdheden zelf een procedure start bij de geschillencommissie of een rechter. De kosten verbonden aan het optreden van de MR als partij in een procedure kunnen dan ook uitgaven zijn die een MR redelijkerwijs moet maken om zijn taak - in casu de toepassing en handhaving van zijn bevoegdheden - te vervullen. Ten aanzien van de vraag in welke gevallen de door een MR in het kader van een procedure te maken kosten redelijkerwijs noodzakelijk zijn ter vervulling van zijn taak en - in het geval het budget van de MR niet toereikend is - aangemerkt kunnen worden als een voorziening, zoals genoemd in artikel 32, WMO 1992, overweegt de commissie het volgende. Op grond van het bepaalde in artikel 19, derde lid, WMO 1992 wordt een uitspraak van de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs gelijk gesteld met een uitspraak in administratief beroep. Blijkens de parlementaire wordingsgeschiedenis van de Awb dienen kosten die onder andere in administratief beroep zijn gemaakt in beginsel voor eigen rekening van belanghebbenden te komen. Dit houdt in dat ter zake van de in artikel 19, WMO 1992 genoemde geschillen een MR - voorzover hij kosten voor het inschakelen van rechtsbijstand maakt - deze kosten zelf moet betalen. De commissie is echter van oordeel dat artikel 32, WMO 1992 een basis biedt in zoverre van dit aan de Awb ten grondslag liggende beginsel af te wijken, dat - in het geval redelijkerwijs geoordeeld moet worden dat vanwege de complexiteit en het aanmerkelijke belang van het onderwerp en het onomkeerbare karakter van een besluit het gebruik van professionele rechtsbijstand noodzakelijk is de noodzakelijke kosten van rechtsbijstand voor rekening van het bevoegd gezag moeten komen. Dit ongeacht de uitslag van de procedure. Slechts als zou moeten worden gezegd dat een MR op voorhand in redelijkheid niet zou kunnen menen in de procedure een redelijke kans van slagen te hebben dan wel dat de MR geen belang bij een beslissing heeft, kan er plaats zijn voor het oordeel dat de kosten nodeloos gemaakt worden. Uiteraard behoort op dit laatste punt het bevoegd gezag, die veelal zelf partij zal zijn, terughoudend te zijn. Het betoog van het bevoegd gezag dat een MR terug kan vallen op de ondersteuning van de juridische dienst van de gemeente, acht de commissie weinig overtuigend. Terecht heeft de MR opgemerkt dat die dienst primair ter beschikking staat van het bevoegd gezag. Overigens merkt de commissie op dat zij het tot haar taak acht een geschil in volle omvang te beoordelen en dat in zoverre zij er rekening mee houdt dat de MR veelal zonder bijstand optreedt. De commissie tekent bij het voorgaande wel aan dat het op de weg van de MR ligt het bevoegd gezag vooraf op de hoogte te stellen van zijn voornemen gebruik te maken van rechtsbijstand en zijn wens de kosten daarvan aan te merken als een voorziening in de zin van artikel 32, WMO 1992. Voorts acht de commissie het juist, dat de MR tegelijkertijd zich inspant om via een beroep op de WRB gefinancierde rechtshulp te verkrijgen tenzij het evident is dat dergelijke beroepen door de Raad voor Rechtsbijstand ten principale worden afgewezen en dit standpunt ook in rechte als juist is beoordeeld. Voor wat betreft de kosten van rechtshulp die de MR mogelijkerwijs maakt in gerechtelijke procedures, die buiten het kader van de zogenaamde voorprocedures (bezwaarschriftenprocedure, administratief beroep) vallen, meent de commissie dat ook in die gevallen de kosten van rechtshulp als voorziening in de zin van artikel 32, WMO 1992 aangemerkt moeten worden, indien redelijkerwijs geoordeeld moet worden dat vanwege de complexiteit en het belang van het onderwerp en het onomkeerbare karakter van het besluit het gebruik van professionele rechtsbijstand noodzakelijk is. Ook hier geldt dat de verplichting voor het bevoegd gezag om deze kosten te vergoeden vervalt, indien er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. De commissie overweegt ten slotte dat het buiten haar bevoegdheid valt in het kader van dit geschil een oordeel uit te spreken over de vraag of het bevoegd gezag in redelijkheid besloten heeft het verzoek van de MR af te wijzen om de door hem gemaakte kosten van rechtsbijstand ter zake van het adviesgeschil en het kort geding te vergoeden. Dit oordeel valt buiten het kader van een interpretatiegeschil zoals dat is geformuleerd in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, WMO 1992. Dat kader beperkt zich immers tot meningsverschillen over de uitleg van de WMO 1992 en de op basis van deze wet vastgestelde nadere regelingen.
Het ligt in de rede dat het bevoegd gezag - met inachtneming van de in deze uitspraak verwoorde overwegingen - het verzoek van de MR om vergoeding van de gemaakte kosten van rechtsbijstand opnieuw beoordeelt en ter zake wederom een besluit neemt. Gelet op de thans bekend zijnde jurisprudentie is het onzeker of een afwijzend besluit van het bevoegd gezag op een verzoek tot vergoeding van de gemaakte kosten van rechtsbijstand is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, Awb, waartegen de MR op grond van artikel 7:1, Awb bezwaar kan maken. In dat verband merkt de commissie op dat het in ieder geval mogelijk is een verschil van mening met betrekking tot de beslissing op een dergelijk verzoek aan te merken als een "ander geschil", zoals aangeduid in artikel 19, tweede lid, WMO 1992. Concluderende: dat een bevoegd gezag op grond van artikel 32, WMO 1992 niet zonder meer gehouden is de kosten van rechtshulp, door een MR gemaakt, te vergoeden; dat de kosten van rechtshulp in bepaalde gevallen onder het begrip vergoeding kunnen vallen, zoals aangeduid in artikel 32, WMO 1992, namelijk indien een MR in redelijkheid zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het inschakelen van rechtshulp voor de vervulling van zijn taak nodig is; dat de noodzaak tot het inschakelen van rechtshulp afhankelijk is van de complexiteit en het aanmerkelijk belang van het onderwerp en het onom-keerbare karakter van het (voorgenomen) besluit. Tevens behoort in beschouwing te worden genomen welk belang een MR heeft bij een beslissing op het geschil, alsmede of de MR op voorhand niet in redelijkheid kan menen in de procedure een redelijke kans van slagen te hebben; dat de vraag of in een concrete situatie de kosten van rechtshulp voor vergoeding door het bevoegd gezag in aanmerking komen en zo ja, in welke mate, geen onderwerp kan zijn van een interpretatiegeschil, zoals bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, WMO 1992. Den Haag, 7 juni 1995 de secretaris, (mr. N.L.P. te Bos) de voorzitter, (mr. B.K. Olivier)
