ONDERZOEKSRAPPORT Olaf van der Zanden | MIWB | Maritiem Officier | M4N | PRTH | W. van der Velde | 11 december 2014
Voorwoord In het vierde jaar van de opleiding tot maritiem officier wordt als onderdeel van de minor een praktijk gericht onderzoek gedaan. Doel van dit onderzoek is om aan te tonen dat de student in staat is tot systematische probleemaanpak en vakinhoudelijk op eindniveau zit. Voorafgaand aan het praktijk onderzoek wordt een onderzoeksvoorstel geschreven met als doel het probleem te introduceren en te laten zien wat het raakvlak hiervan is met een of meerdere vakinhoudelijke competenties. Het praktijk onderzoek wordt afgesloten met een presentatie waarin de student zijn conclusies uit het onderzoek moet kunnen verdedigen.
Pagina| i
Verklarende woordenlijst “Gemeenschapsrecht”
ook wel acquis communautaire genoemd, het recht van de Europese unie.
“ Lozen”
Elk vrijkomen van een verontreinigende stof, hoe ook veroorzaakt.
“Natuurlijk persoon”
Een mens dat zelfstandig bezittingen of schulden kan aangaan. Een mens als rechtssubject.
“Rechtspersoon”
Een instelling die voor de wet op een soortgelijke manier kan handelen als een mens met eigen rechten en verplichtingen, los van de eigenaar.
“Verontreinigende stoffen”
Stoffen die vallen onder bijlage I (olie) en bijlage II (schadelijke vloeistoffen in bulk) van het MARPOL 73/78
Pagina| ii
Summary The central question in this research report is: which kind of law is most effective in maintaining deliberate discharges of polluting substances from ships? The objective of this study was to gain more insight into which legal instruments were available and how effective maintenance could be achieved. Effectiveness in this study is defined as the extent to which an agent contributes to achieving a certain goal. Whereas the legal instrument is the means herein and effective maintenance the goal. Civil law soon turned out to not be an option and the legal instruments that were eventually evaluated were criminal and administrative law. The efficiency of both legal instruments were evaluated with the use of three criteria. These criteria came from a previous study about effective law enforcement ashore by N. Struiksma, J. Ridder and H.B. Winter and were adapted to fit with the purpose and nature of this research report. Criminal law and administrative law both scored well on two of the three criteria, but administrative law also partly met the third criteria. This however did not necessarily mean administrative law was the appropriate legal instrument and the conclusion of this research report speaks of dual law enforcement. The recommendations in this research report continue on this subject and introduce a decision tree to try and use the most effective instrument depending on the objective of the situation.
Samenvatting De vraag die in dit onderzoek centraal stond is: welke vorm van recht is het meest effectief in het handhaven van opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen? De doelstelling van het onderzoek was om meer inzicht te krijgen in welke rechtsinstrumenten beschikbaar waren en hoe er effectief kon worden gehandhaafd. De effectiviteit wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de mate waarin het middel bijdraagt aan het bewerkstelligen van een bepaald doel. Het rechtsinstrument is hierin het middel en effectief handhaven het doel. Het civiele recht viel al snel af als mogelijkheid en de rechtsinstrumenten waar uiteindelijk naar is gekeken zijn het straf- en bestuursrecht. De effectiviteit werd beoordeeld op een drietal criteria. Deze criteria komen uit een ander onderzoek naar effectief handhaven aan de wal door N. Struiksma, J. de Ridder en H.B. Winter en zijn aangepast om aan te sluiten bij het doel en karakter van dit onderzoek. Het strafrecht en bestuursrecht scoorde beide goed op 2 van de 3 criteria, maar het bestuursrecht voldeed ook deels aan de derde criteria. Dit betekende echter niet dat het bestuursrecht het aangewezen instrument was en in de conclusie wordt dan ook van een duale handhaving gesproken. De aanbevelingen uit dit onderzoek gaan hierop door en proberen met het introduceren van een beslismodel het meest effectieve rechtsinstrument te laten gebruiken, afhankelijk van de situatie en het beoogde doel.
Pagina| iii
Inhoudsopgave Voorwoord ..............................................................................................................................i Verklarende woordenlijst .................................................................................................... ii Summary ............................................................................................................................. iii Samenvatting ...................................................................................................................... iii Inhoudsopgave ..................................................................................................................... iv Inleiding ................................................................................................................................ 6 Opzet van het onderzoek ...................................................................................................... 7 Doelstelling ........................................................................................................................................... 7 Onderzoekvraagstelling ....................................................................................................................... 7 Onderzoekmethoden ........................................................................................................................... 8 Verantwoording .................................................................................................................................... 8 Opbouw ................................................................................................................................................. 9 Inleiding ............................................................................................................................................ 9 Opzet van het onderzoek ................................................................................................................ 9 juridisch kader .................................................................................................................................. 9 Hoofdstuk 1: Effectiviteit ................................................................................................................. 9 Hoofdstuk 2: De verschillende vormen van recht ......................................................................... 9 Hoofdstuk 3: Beoordeling van de effectiviteit ............................................................................... 9 Hoofdstuk 4: Conclusie.................................................................................................................... 9 Hoofdstuk 5: Aanbevelingen ........................................................................................................... 9 Juridisch kader .................................................................................................................... 10 UNCLOS .............................................................................................................................................. 10 MARPOL ............................................................................................................................................. 10 annex I ............................................................................................................................................. 10 annex II ............................................................................................................................................. 11 Richtlijn 2009/123/EG ......................................................................................................................... 11 Maatstaven voor effectiviteit ............................................................................................... 12 Zet de maatregel aan tot herstel van milieuschade? ........................................................................ 12 Heeft de maatregel preventieve eigenschappen? ............................................................................. 12 Zet de maatregel aan tot gedragsverandering? ................................................................................ 12 Neemt de maatregel het economisch voordeel weg? ...................................................................... 12 De verschillende vormen van recht ..................................................................................... 13 Strafrecht .............................................................................................................................................. 13 Pagina| iv
Bestuursrecht .......................................................................................................................................14 Civielrecht ............................................................................................................................................ 15 Beoordeling van de effectiviteit ..........................................................................................16 Effectiviteit van strafrecht ................................................................................................................. 16 Effectiviteit van bestuursrecht ........................................................................................................... 17 Samengevat .......................................................................................................................................... 17 Conclusie ..............................................................................................................................18 Aanbevelingen......................................................................................................................18 Beslisboom .......................................................................................................................................... 20 Verwijzingen ........................................................................................................................ 21
Pagina| v
Inleiding Na de scheepsrampen met de Erika en de Prestige is er internationaal en op het gebied van de Europese Unie (EU) veel aandacht gekomen voor het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen op zee. Hoewel deze twee rampen grote politieke gevolgen hadden en aanleiding waren voor het verscherpen van de relevante regelgeving, is de primaire oorzaak van vervuiling van het mariene milieu niet een incidentele scheepsramp, maar het bedrijfsmatig en/of opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen. (Rijkswaterstaat, 2014). Het “International Convention for the Prevention of Pollution from Ships” (MARPOL) bevatte al voorschriften over het lozen van verontreinigende stoffen onder annex I (olie) en annex II (schadelijke vloeistoffen in bulk), maar dit verdrag beschrijft geen handhavingsmechanisme die moeten worden toegepast, door overheidsautoriteiten, bij overtreding van een in het verdrag beschreven voorschrift. Als gevolg hiervan zijn vlaggenstaten bij een overtreding van deze bepalingen aangewezen op hun nationale wetgeving. Om opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen tegen te gaan, is de Europese Gemeenschap tussen 2002 en 2009 bezig geweest met het opstellen van richtlijnen waarin het opzettelijk lozen strafbaar werd gesteld. Zodoende is richtlijn 2005/35/EG, inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken, tot stand gekomen, welke later werd gewijzigd door richtlijn 2009/123/EG (in het vervolg “de richtlijn”). De voorschriften over hoe aan boord met verontreinigende stoffen moet worden omgegaan zijn er dus al. Het gaat in dit onderzoek dan ook om het effectief handhaven van deze voorschriften, oftewel er op toezien dat ze worden uitgevoerd. Effectiviteit is hierin een kernbegrip en kan worden beschreven als de mate waarin het middel bijdraagt aan het bewerkstelligen van een bepaald doel. (Struiksma, Ridder, & Winter, 2007). Het handhaven kan hier worden beschouwd als het middel met als doel het voorkomen van verontreiniging vanaf schepen en beschermen van het marine milieu.
Pagina| 6
Opzet van het onderzoek Doelstelling Doel van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen in de manier waarop opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen effectief kan worden tegengegaan en welke vormen van recht beschikbaar zijn, zodat er aanbevelingen kunnen worden gedaan aan de Europese gemeenschap in het effectief handhaven van verontreinigingen vanaf schepen. Onderzoekvraagstelling Naar aanleiding van het theoretisch kader en bovenstaande doelstelling is de volgende hoofdvraag geformuleerd: “Welke vorm van recht is het meest effectief in het handhaven van opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen?” Deze onderzoekhoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1.
Hoe wordt de effectiviteit van het handhaven gedefinieerd?
De eerste deelvraag is van belang omdat het eerst nodig is om te weten hoe wordt bepaald of het handhaven wel of niet effectief is voordat er uitspraak over kan worden gedaan. Om te bepalen of iets effectief is moet het aan een aantal criteria voldoen. De criteria om de effectiviteit te bepalen worden in het hoofdstuk “onderzoekmethoden” geïntroduceerd en in het hoofdstuk “Effectiviteit” verder toegelicht. 2. Wat zijn mogelijke vormen van recht voor het handhaven van verontreiniging vanaf schepen? De tweede deelvraag is van belang om inzicht te krijgen in welke rechtsvormen beschikbaar zijn en hoe deze werken, voordat er kan worden beoordeeld of dit wel of niet effectieve alternatieven zijn. Er wordt gekeken naar wat de doelen zijn van een rechtsvorm en of dit ongewenste effecten met zich mee brengt. 3. Hoe effectief is elke gevonden handhavingsmethoden ten opzichte van elkaar naar verwachting? De derde en laatste deelvraag gaat in op de effectiviteit van de verschillende vormen van recht.
Pagina| 7
Onderzoekmethoden Dit onderzoek zal kwalitatief van aard zijn en informatie zal worden verzameld volgens het bureauonderzoek principe. Er zal gebruik worden gemaakt van bestaande gegevens in de vorm van algemeen voorhanden literatuur, voorgaande onderzoeken, wet en regelgeving, jurisprudentie en nationale, internationale en Europese verdragen. Ook zal er gekeken worden naar de wijze waarop verontreinigingen wordt aangepakt in andere sectoren, zoals de industrie op de wal. Ik heb overwogen om interviews te houden met mensen in het vakgebied maar gezien de beperkte tijd die beschikbaar is voor dit onderzoek heb ik hier van afgezien. Voor het bepalen van de effectiviteit zoals bedoeld in deelvraag 3 zijn de volgende maatstaven van toepassing: -
Wordt de overtreder aangezet tot herstel van de milieuschade? Heeft de maatregel preventieve eigenschappen? Zet de maatregel aan tot gedragsverandering? Neemt de maatregel het economisch voordeel weg?
Bovenstaande criteria zijn grotendeels overgenomen uit voorgaand onderzoek naar milieuhandhaving op nationaal niveau aan de wal. (Struiksma, Ridder, & Winter, 2007) De criteria zijn in zoverre aangepast dat ze passen bij het doel en de haalbaarheid van dit onderzoek. In het proces van het onderzoek is duidelijk geworden dat niet alle gewenste bronnen beschikbaar zijn. De insteek van dit onderzoek was om verschillende praktijk cases te bekijken. Hierbij zou worden gekeken naar de aard van de overtreding, wie deze gepleegd had, welk soort recht hierop werd toegepast en of de overtreder na de genomen maatregelen nogmaals in overtreding is gegaan. Door dit af te zetten tegen de bovengenoemde criteria zou vervolgens beoordeeld kunnen worden of de overtreding effectief is gehandhaafd. Wanneer dit voor meerdere cases zou worden gedaan waarbij verschillend recht is toegepast kan worden beoordeeld wanneer een vorm van recht wel of niet effectief is geweest. Helaas zijn deze cases niet vrij beschikbaar in verband met privacy. Hierom is gekozen voor een andere aanpak. Er zal worden gekeken naar hoe de rechtsvormen op zich scoren op de criteria en hieruit zullen conclusies worden getrokken over de effectiviteit. Een gevolg hiervan is dat er niet direct naar de praktijk wordt gekeken. Verantwoording Dit onderzoek is onderdeel van de minor Nautical Operations aan het Maritiem Instituut Willem Barentsz en valt onder de Module project management and thesis. De begeleider tijdens dit onderzoek is W. van der Velde. Omdat dit onderzoek een eindwerk is voor de opleiding tot “Maritiem Officier” is hier de eis aan verbonden dat naast de algemene HBO competenties, waaronder de competentie “onderzoek doen”, ten minste één van de vakinhoudelijke competenties nogmaals aan bod komt. In dit geval is dit de competentie “scheepsmanagement”. Het management team aan boord van zeeschepen heeft direct te maken met de wetgeving die in dit eindwerk aan bod komt. De wetgeving werkt namelijk door in de bedrijfsvoering aan boord van schepen.
Pagina| 8
Opbouw Hieronder staat een kort overzicht van wat er in de verschillende hoofdstukken wordt beschreven. INLEIDING Hier wordt de lezer ingeleid in de stof. Dit dient tevens als Theoretisch kader. OPZET VAN HET ONDERZOEK Hier wordt het onderzoek verantwoord en inzichtelijk gemaakt welke werkmethoden zijn toegepast. JURIDISCH KADER
In dit hoofdstuk worden de verschillende rechtsbronnen die van toepassing zijn op verontreinigingen vanaf schepen kort beschreven. HOOFDSTUK 1: EFFECTIVITEIT De eerste deelvraag wordt hier behandeld. Effectiviteit wordt beschreven en de maatstaven voor het vaststellen van de effectiviteit worden verklaart. HOOFDSTUK 2: DE VERSCHILLENDE VORMEN VAN RECHT De tweede deelvraag komt hier aan bod. Er wordt een korte beschrijving gegeven van de vormen van recht en verschillen hiertussen worden duidelijk gemaakt. Daarnaast worden de doelstelling en eventueel beperkingen van elk recht besproken. HOOFDSTUK 3: BEOORDELING VAN DE EFFECTIVITEIT Hier wordt de derde deelvraag behandeld en wordt de effectiviteit bepaald. HOOFDSTUK 4: CONCLUSIE Hier komt de theorie uit de voorgaande hoofdstukken bij elkaar om tot een conclusie te komen. HOOFDSTUK 5: AANBEVELINGEN Hier zullen aanbevelingen worden gedaan over het effectief handhaven van het lozen van verontreinigende stoffen vanaf zeeschepen op zee.
Pagina| 9
Juridisch kader In dit hoofdstuk worden de verschillende rechtsbronnen die van toepassing zijn op verontreinigingen vanaf schepen kort beschreven. De volledige verdragen zijn te groot om bij te voegen in de bijlage maar zijn te vinden op de website van de IMO en Europese gemeenschap. UNCLOS Het “United Nations Convention on te Law of the Sea” (UNCLOS) is het meest invloedrijke van alle internationale milieuverdragen. (Rijkswaterstaat, 2014) Het is een overkoepelend verdrag dat betrekking heeft tot bijna alle aspecten van de zeeën en oceanen. Hoofdstuk 5 van het UNCLOS gaat over internationale en nationale wetgeving op het gebied van verontreinigingen op zee van elke bron. Hoofdstuk 6 gaat daarna door over het handhaven van die wetgeving. Artikel 211 in hoofdstuk 5 gaat in op verontreiniging vanaf schepen. In dit hoofdstuk wordt gesteld dat staten binnen hun eigen territoriale en exclusief economische zone zelf wetgeving mogen instellen die verontreiniging vanaf schepen handhaaft en wanneer er door verschillende staten de zelfde regels wordt gehandhaafd er zoveel mogelijk harmonisatie moet zijn tussen de landen: “States shall endeavour to harmonize their policies in this connection at the appropriate regional level.” Hoofdstuk 6 van het UNCLOS gaat vervolgens over het handhaven door staten en stelt: “Penalties provided for by the laws and regulations of States for vessels flying their flag shall be adequate in severity to discourage violations wherever they occur.” Deze twee paragraven uit hoofdstuk 5 en 6 zijn precies wat de Europese Gemeenschap wilt bereiken met de invoer van de richtlijn. MARPOL Het MARPOL verdrag inzake het voorkomen van verontreiniging van schepen, bedrijfsmatig of anderszins, is door de International Maritime Organization (IMO) opgesteld en in werking getreden in 1973. Het MARPOL bevat op dit moment 6 bijlagen (annexen). Er komen nog steeds annexen bij. De laatste annex op dit moment is annex VI welke in 2005 is ingesteld en gaat over luchtverontreiniging door schepen. De regelgeving die te maken heeft met dit onderzoek gaat over het lozen van olie en andere verontreinigende vloeistoffen en staan in annex I en annex II. Deze worden hieronder verder uitgelegd. (International Maritime Organization, 2014) ANNEX I
Annex I bevat voorschriften over het voorkomen van verontreinigingen door olie. Deze Annex bestaat uit 9 hoofdstukken en heeft een totaal van 43 voorschriften. Het eerste hoofdstuk beschrijft de algemene bepalingen, waaronder de begripsomschrijving, toepassing, vrijstelling en uitzonderingen.
Pagina| 10
In de volgende hoofdstukken van annex I worden de verschillende bouwtechnische en bedrijfsmatige eisen die worden gesteld aan de verschillende type schepen beschreven samen met de procedures die aan boord moeten worden gevolgd om verontreinigingen te voorkomen. (Rijksoverheid, 2014) ANNEX II
Annex II bevat voorschriften over het beheersen van verontreinigingen door schadelijke vloeistoffen die in bulk worden vervoerd. Deze annex bestaat uit een totaal van 8 hoofdstukken en heeft ruwweg de zelfde opbouw als annex I. In hoofdstuk 5 van annex II worden de voorwaarden gesteld waaronder er wel geloosd mag worden. Het handhaven dat in dit onderzoek wordt besproken slaat op een overtreding van een in dit hoofdstuk beschreven norm. (Rijksoverheid, 2014) Richtlijn 2009/123/EG De richtlijn beschrijft de wijze waarop verontreinigingen vanaf schepen moet worden gehandhaafd door lidstaten. De belangrijkste artikelen worden hieronder kort toegelicht. In artikel 1 t/m 3 van de richtlijn worden de definities, doelstelling en omvang beschreven. Artikel 4 en 5 gaan verder op dat inbreuken op de richtlijn moeten worden aangemerkt als misdrijven "1. De lidstaten zorgen ervoor dat inbreuken in de zin van de artikelen 4 en 5 als misdrijven worden aangemerkt. 2. Lid 1 is niet van toepassing op minder ernstige gevallen, waarbij de handeling de kwaliteit van het water niet aantast. 3. Herhaalde minder ernstige gevallen die afzonderlijk niet maar samen wel de kwaliteit van het water aantasten, worden als misdrijven aangemerkt wanneer zij opzettelijk, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeuren.” (art. 5 bis) Artikel 8 bis “sancties tegen natuurlijke personen” schrijft voor dat sancties tegen natuurlijke personen van strafrechtelijke aard moeten zijn: “Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat op de in artikel 5 bis, leden 1 en 3, en artikel 5 ter bedoelde strafbare feiten doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties staan.” Artikel 8 quator “sancties tegen rechtspersonen” laat het soort recht dat tegen rechtspersonen moet worden toegepast meer open: “Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat aan een rechtspersoon die krachtens artikel 8 ter aansprakelijk is gesteld, sancties of maatregelen kunnen worden opgelegd die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn." De volgende artikelen in de richtlijn beschrijven de wijze waarop er door lidstaten moet worden gerapporteerd en dat er een haalbaarheidsstudie naar een Europese kustwacht moet komen. Pagina| 11
Maatstaven voor effectiviteit Effectiviteit is de mate waarin een maatregel invloed heeft op het bewerkstelligen van een bepaald doel. In het onderzoek “De effectiviteit van bestuurlijke en strafrechtelijke milieuhandhaving” naar milieuhandhaving aan de wal (Struiksma, Ridder, & Winter, 2007) worden verschillende maatstaven voor effectiviteit aangevoerd. Niet alle maatstaven die worden genoemd in bovenstaand onderzoek zijn één op één toepasbaar op zee. Hieronder zullen de maatstaven die in dit onderzoek worden gebruikt voor het vaststellen van de effectiviteit beschreven. Zet de maatregel aan tot herstel van milieuschade? Wanneer de beleidsmaatregel ervoor zorgt dat de overtreder de milieu schade herstelt dan is dat een gewenst effect. Het uiteindelijke doen is dan ook het voorkomen van (verdere) schade aan het mariene milieu. Aan de wal, wanneer een verontreinigende stof weglekt in de bodem, dan is er de mogelijkheid om dit op te ruimen. Echter het probleem van opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen op zee is dat deze verontreinigingen zo klein zijn in verhouding met de hoeveelheid water, dat de stof meestal al is verdwenen (verdund), voordat deze kan worden opgeruimd. Alleen grotere lozingen of lozingen met een grote impact, doordat het bijvoorbeeld dicht bij de kust gebeurd, zouden eventueel kunnen worden hersteld. Deze maatstaaf wordt wel opgenomen in de criteria in het bepalen van de effectiviteit omdat het bij grotere lozingen wel mogelijk is dit op te ruimen. Ook wanneer er bijvoorbeeld vaten of andere verpakkingen met verontreinigende stoffen worden geloosd is het mogelijk dit uit het water te halen voordat deze beginnen te lekken. Heeft de maatregel preventieve eigenschappen? Er kan worden gesteld dat er sprake is van een preventieve werking wanneer de overtreder niet opnieuw de zelfde overtreding begaat. Het is erg lastig om vast te stellen of een overtreder opnieuw de fout in gaat. Er kan wel worden gekeken of de overtreder later opnieuw is bestraft voor een nieuwe, soortgelijke, overtreding. Het gebrek hiervan is dat de overtreder misschien wel een nieuwe overtreding is begaan maar niet is gepakt is en dus ook niet bestraft. Dit punt wordt wel meegenomen in het bepalen van de effectiviteit omdat het uiteindelijke doel van het handhaven is dat er geen (nieuwe) lozingen plaatsvinden. Zet de maatregel aan tot gedragsverandering? Gedragsverandering lijkt veel op de vorige maatstaaf, preventieve eigenschappen. Gedragsverandering verschilt van preventie in zoverre dat gedragsverandering slaat op het geheel aan schepen dat rondvaart en de bedrijfsvoering aan boord. Wanneer een maatregel er toe leidt dat er een gedragsverandering plaatsvindt over het hele vlak, bijvoorbeeld meer milieubewust worden, dan zullen er minder overtredingen plaatsvinden. Dit zou ook kunnen betekenen dat rederijen zelf actiever mee gaan doen aan het zoeken naar oplossingen. Dit punt wordt niet meegenomen omdat dit niet via deskresearch is vast te stellen. Er is niet genoeg literatuur voorhanden over het gedrag van mensen op zee en hoe deze wordt beïnvloedt. Neemt de maatregel het economisch voordeel weg? Redelijkerwijs kan er worden gesteld dat een schip geen verontreinigende stoffen zal lozen wanneer de baten niet meer opwegen tegen de kosten die optreden bij het bestraffen. Lozen gebeurd vaak in het voordeel van de rederij. Dit kan enerzijds worden Pagina| 12
bereikt door hoge boetes en/of vrijheidsontneming (strafrecht) of door beleidsmaatregelen zoals verplicht gebruik maken van (gratis) haven ontvangst installaties in elke haven, dwangsommen of intrekken van vergunningen/certificaten.
De verschillende vormen van recht Wanneer er wordt gekeken naar hoe er op dit moment door de Nederlandse overheid wordt gehandhaafd dan is er een duidelijk verschil te zien tussen zaken over verontreiniging op zee en/of door zeeschepen en zaken die te maken hebben met verontreinigingen aan de wal of oppervlaktewater, niet door zeeschepen. Wanneer er spraken is van verontreiniging door zeeschepen op zee of aan de kade dan wordt er altijd strafrecht toegepast terwijl bij overtredingen aan de wal vaker gebruik wordt gemaakt van bestuursrecht. Twee voorbeelden van strafzaken tegen zeeschepen zijn terug te vinden in de uitspraak uit 2010 door de rechtbank van Amsterdam over zaaknummer 13/994359-09 en de uitspraak uit 2008 door de rechtbank van Amsterdam over zaaknummer 13-085210-04. In het eerste geval wordt de verdachte ten laste gelegd dat zij tijdens de vaart een schadelijke vloeistof onder Bijlage II van het MARPOL 73/78 in zee heeft gebracht en daarbij zich niet heeft gehouden aan de in voorschrift 13 van Bijlage II van MARPOL 73/78 beschreven voorwaarden. Deze voorwaarden schrijven onder andere voor hoe veel vaart het schip moet lopen, hoe diep het water moet zijn en hoever van de kust het schip zich moet bevinden tijdens het lozen. In de tweede uitspraak wordt de verdachte ten laste gelegd dat zij in 2003 in de Nederlandse territoriale wateren opzettelijk vaten met pesticide overboord heeft gezet. In beide gevallen zijn de verdachte vrijgesproken maar dit geeft wel aan dat wanneer er sprake is van verontreiniging vanaf zeeschepen er altijd een greep wordt gedaan naar het strafrecht. Dit schijft de gewijzigde richtlijn 2005/35/EG ook voor wanneer het om natuurlijke personen gaat. Als het over rechtspersonen gaat dan staat het meer vrij om te kiezen voor straf- of bestuursrecht zolang de maatregelen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. (Richtlijn 2009/129/EG) Strafrecht In Nederland is het strafrecht vastgelegd in het Wetboek van Strafrecht (sr). Strafrecht wordt toegepast wanneer er spraken is van een misdrijf. Straffen kunnen bestaan uit gevangenis straffen, geldboetes of taakstraffen. Wanneer een rechter een straf oplegt dan doet hij/zij dat met een bepaald doel voor ogen. De beoogde doelstellingen van het strafrecht zijn in het Nederlandse recht niet officieel vastgelegd maar er heerst onder de mensen in het vakgebied wel een overeenstemming over wat de doelen van het strafrecht zijn. Dit blijkt uit een journalistiek onderzoek onder 89 vaklieden in het strafrecht. (Verwijmeren, 2014). De antwoorden van de ondervraagde, op de vraag: “Wat is het beoogde doel van het strafrecht”, zijn op de volgende bladzijde in de grafiek in figuur 1 uitgezet. Hieruit blijkt dat de mensen het vooral eens zijn over de eerste drie doelen. Vergelding, preventie en afschrikking. Over de laatste twee doelen bestaat grote verdeeldheid. Vergelding is bij het strafrecht een belangrijk doel. De vergeldingstheorie gaat uit van de gedachte dat de overheid wraak moet nemen, er is iets gebeurd dat zo erg is dat men vindt dat de overheid de dader ook iets mag aandoen. (Verbaan, 2013) Pagina| 13
Figuur 1: Doel van het strafrecht volgens ondervraagde (Verwijmeren, 2014).
Preventie valt uiteen in speciale en generale preventie. Generale preventie heeft effect op de hele maatschappij. Door iemand te straffen zorgt dit voor afschrikking, het derde doel, bij de rest van de maatschappij waardoor die niet ook de wet zullen overtreden. Speciale preventie zorgt alleen voor afschrikking bij de overtreder in de hoop dat die in het vervolg op het rechte pad blijft. Bestuursrecht Het bestuursrecht, ook wel administratief recht genoemd, regelt de verhouding tussen de overheid of bestuursorgaan en de burger. In het bestuursrecht kan gebruik worden gemaakt van een bestraffende sanctie in de vorm van een bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete verschilt van een strafrechtelijke boeten in de zin dat in het bestuursrecht geen gevangenis straf kan worden opgelegd en in het strafrecht wel en dat de limieten voor een geldboete anders worden vastgesteld. (Broring, Uijl, Tollenaar, Kwakman, & Keulen, 2012). Het grootste verschil tussen bestuurs- en strafrecht is echter dat in het bestuursrecht ook sprake is van herstel sancties. De last onder bestuursdwang of de last onder dwangsom. Deze sancties zijn meer gericht op het herstel van de toegebrachte schade en niet zozeer op leedtoevoeging. Een last onder bestuursdwang houdt in dat de kosten voor het herstel van de onrechtmatige situatie worden doorgerekend aan de veroordeelde. In het geval van een last onder dwangsom wordt er geëist dat de veroordeelde de situatie terugbrengt naar de rechtmatige situatie. Wanneer dit niet voor een bepaalde data wordt gedaan kan er per tijdeenheid en/of geconstateerde overtreding een geldboete worden gegeven. (Rijksoverheid, 2014) Pagina| 14
Civielrecht Het civiel recht, ook wel privaat recht of burgerlijk recht genoemd, regelt de onderlinge verhoudingen tussen burgers. Anders dan bij het straf- en bestuursrecht is hier geen centrale instantie die een aanklacht indient. Wanneer een persoon vindt dat hij in zijn recht wordt geschonden kan deze een rechtszaak aanspannen. Het civiele recht in Nederland is vast gelegd in het Burgerlijk Wetboek (BW). De meeste landen hebben een soortgelijk wetboek. Doordat het civiel recht de onderlinge verhoudingen tussen (rechts)personen regelt valt het civiel recht eigenlijk al gelijk af als mogelijk handhavingsmiddels in het handhaven van verontreinigingen vanaf zeeschepen. Het is voor rederijen wel mogelijk om elkaar voor de rechter te brengen maar dit onderzoek is bedoelt om vast te stellen wat voor de betreffende overheidsinstantie de meest effectieve vorm van handhaven is. Dit onderzoek concentreert zich daarom op het straf- en bestuursrecht.
Pagina| 15
Beoordeling van de effectiviteit De effectiviteit kan op verschillende manieren worden bepaald. Dit kan bijvoorbeeld door een casestudy te doen waarbij naar de praktijk wordt gekeken of door het doen van diepte interviews. Een andere mogelijkheid die meer realistisch is in de tijd en met de beschikbare middelen voor dit onderzoek is de plausibiliteitsredenering. Hierbij wordt de plausibiliteit beredeneerd en onderbouwd met behulp van verschillende bronnen uit de literatuur. In het hoofdstuk over de maatstaven van effectiviteit zijn de drie criteria die worden gebruikt benoemd. Wanneer de rechtsvorm voldoet aan alle gestelde criteria zal deze als effectief worden beschouwd. De criteria waren als volgt: -
Zet de maatregel aan tot herstel van milieuschade? Heeft de maatregel preventieve eigenschappen? Neemt de maatregel het economisch voordeel weg?
Effectiviteit van strafrecht Als er naar het strafrecht word gekeken dan kan hier vrij snel van worden gezegd dat hier een preventieve werking van uit gaat. Zowel speciale als generale preventie. De hoge boetes en vooral de mogelijkheid tot vrijheidsontneming zorgen voor een groot afschrikkend effect. De sanctie zorgt er bij de overtreder voor dat de kans op herhaling minder wordt, doordat de overtreder in het vervolg wel 3x nadenkt voordat hij/zij het zelfde nog een keer doet. Vooral bij een voorwaardelijke straf is de kans op recidive kleiner omdat de overtreder de straf vooraf kent en beseft dat deze boven het hoofd hangt de volgende keer dat hij wordt betrapt. (Rijksoverheid, 2014). Bij gebruik van een voorwaardelijke straf gaat een belangrijk punt van het strafrecht, namelijk vergelding, echter wel deels verloren maar hier wordt in het bepalen van de effectiviteit niet naar gekeken. Net als bij de speciale preventie zorgen de zelfde sancties voor afschrikking en normbevestiging bij de rest van de maritieme gemeenschap. De overtreder dient hierbij als voorbeeld. Belangrijk hierbij is wel om te beseffen dat de mensen in de maritieme gemeenschap wel op de hoogte moet zijn van zowel de overtreding als de bestraffing, anders heeft het geen effect. Je kan immers niet worden af geschrokken door iets wat je niet hebt meegekregen. Afhankelijk van de hoogte van de boete die wordt opgelegd bij de straf kan het strafrecht ook het economisch voordeel, dat werd bereikt met het illegaal lozen van de verontreinigende stof, teniet worden gedaan. Hierbij moet wel worden stilgestaan bij het feit dat in dit soort gevallen de reder vaak de gene is die het economisch belang heeft bij het lozen en niet de overtreder op zich. Daarnaast neemt dit alleen het economisch voordeel weg als de overtreder elke keer wordt gepakt. Als de overtreder slechts één keer wordt betrapt en bestraft terwijl het veel vaker voorkomt dan is er mogelijk nog steeds een economisch voordeel voor de overtreder. Om een beter beeld te scheppen, schepen die een Nederlandse haven aan doen betalen sinds de invoer van de richtlijn een verplichte bijdrage aan de haven ten behoeve van afvalstoffen ongeacht of deze worden afgegeven of niet. Voor stoffen behorende tot annex II van het MARPOL gaat het om bedragen tussen de €25,00 en €550,00 afhankelijke van het motorvermogen. (Havenbedrijf Rotterdam N.V., 2009). Pagina| 16
De boetes die in Nederland worden gegeven voor overtredingen zitten rond de €40.000,00. In andere landen ligt dit nog veel hoger, in België en Frankrijk kunnen boetes worden gegeven van ruim €1.000.000,00. (Vollaard, 2013) Het strafrecht is niet primair gericht op herstel van milieuschade en voldoet hierdoor niet aan deze criteria. Het karakter van strafrecht is leedtoevoeging en preventie, waardoor weliswaar toekomstige overtredingen worden voorkomen, maar dit voegt niks toe aan de schade die al is veroorzaakt. Effectiviteit van bestuursrecht Bestuursrecht is onder andere gericht op het herstellen van de gedane schade en heeft verschillende instrumenten om dit te bereiken. Met behulp van last onder dwangsom kan de overtreder worden aangezet tot herstel van de verontreiniging als gevolg van de lozing. Met behulp van bestuursdwang kan het bestuursorgaan ook zelf herstellende acties ondernemen en dit doorrekenen aan de overtreder. Hiermee voldoet het bestuursrecht in tegenstelling tot het strafrecht aan het vermogen om de milieuschade te herstellen. Wat betreft de preventie in het bestuursrecht komt deze op de zelfde wijze tot stand als in het strafrecht met het verschil dat er in het bestuursrecht geen gebruik kan worden gemaakt van vrijheid ontnemende straffen. De boetehoogte in het bestuursrecht zijn vaak echter vele male hoger dan in het strafrecht zoals blijkt uit een onderzoek vanuit de universiteit van Twente (Heerts, 2013). Er kan dus gesteld worden dat ook het bestuursrecht preventieve eigenschappen bezit. Toch is de mate van afschrikking door bestuursrecht in de praktijk lager. (Struiksma, Ridder, & Winter, 2007) In het onderzoek naar effectiviteit van handhaving aan de wal, dat eerder in dit onderzoek naar voren is gekomen, blijkt uit gesprekken met officieren van justitie dat overtreders simpelweg minder onder de indruk zijn van een bestuursrechtelijke handhaver. Tenzij het om een groot milieu belang gaat is het proces dat vooraf gaat aan een dwangmiddel te langdradig. (Struiksma, Ridder, & Winter, 2007). Hierom wordt de preventieve eigenschap van het bestuursrecht als deels effectief beoordeeld in dit onderzoek. Omdat de geldboetes in het bestuursrecht zoveel hoger kunnen uitvallen kan er net als in het strafrecht worden gesteld dat het bestuursrecht ook het economisch voordeel wegneemt. De dwangsom kan hierbij ook goed worden gebruikt waardoor het herstel van milieu en het wegnemen van het economisch voordeel samen worden bereikt. Ook hierbij geld dat de overtreder wel zo vaak mogelijk moet worden betrapt maar daar gaat dit onderzoek niet verder op in. Samengevat Criteria: Herstel van milieuschade
Strafrecht
Bestuursrecht
Nee
Ja
Preventieve eigenschappen
Ja
deels
Wegnemen economisch voordeel
Ja
ja
Pagina| 17
Conclusie Zowel strafrecht als bestuursrecht voldoen niet geheel aan alle drie de gestelde criteria. Dit waren: -
Zet de maatregel aan tot herstel van milieuschade? Heeft de maatregel preventieve eigenschappen? Neemt de maatregel het economisch voordeel weg?
Strafrecht zet niet aan tot herstel van de milieuschade en bestuursrecht zorgt maar in beperkte mate voor preventie. Het zal dus van de situatie afhangen welke vorm van recht het meest geschikt is. Legt de handhaver de prioriteit bij het straffen dan is het strafrecht het meest geschikt maar wanneer het belang ligt bij herstel van de schade dan is bestuursrecht het aangewezen instrument. Om een totale, effectieve dekking te verkrijgen zal gebruik moeten gemaakt van beide vormen van recht, een duale handhaving.
Aanbevelingen Beide vormen van recht die in dit onderzoek zijn besproken laten gaten over in het handhaven. Wanneer één recht wordt toegepast wordt dus niet aan alle criteria voldaan. Het is echter niet nodig om slechts één vorm van recht toe te passen. Er kan voor een duale handhaving worden gekozen of per geval worden bekeken wat er met het recht bereikt moet worden. De twee vormen van recht dekken, wanneer ze samen worden gebruikt, het geheel aan criteria wel. Met deze gedachte is er een beslisboom opgesteld om als aanbeveling te dienen voor wanneer welk recht het beste kan worden toegepast. De punten waarop de twee vormen van recht verschillen, preventief en herstellend vermogen, zijn als uitgangspunten gebruikt. In figuur 2 op de volgende pagina is de beslisboom afgebeeld. Hieronder volgt een toelichting. Het uitgangspunt van de beslisboom is of de schade valt te herstellen. Is dit niet het geval dan wordt er gekeken naar de ernst van de milieu schade. Is deze groot dan is strafrecht op zijn plaats omdat leedtoevoeging een teken van afkeuring geeft aan zowel de overtreder als de rest van de gemeenschap en de norm opnieuw bevestigd. Overtredingen met grote schade zijn eerder geneigd om aandacht te krijgen in de media waardoor de rest van de gemeenschap op de hoogte wordt gesteld van de gevolgen waardoor de preventieve eigenschappen van het strafrecht in dit geval hun werk kunnen doen. Is er geen grote milieu schade dan is er ruimte om te kijken of er sprake is van recidive. Is dit niet het geval dan is bestuursrecht mogelijk met een voorwaardelijke strafrechtelijke sanctie. Voorwaardelijk strafrecht omdat dit een groter afschrikkend effect heeft dan de straf zelf en zo de kans op recidive kleiner wordt en bestuursrecht omdat de boetes hier hoger kunnen uitvallen, aangezien het hier om ernstige milieu schade gaat is dit op zijn plaats.
Pagina| 18
Valt de milieu schade wel te herstellen (terug naar het begin van de beslisboom) dan wordt er gekeken of er sprake is van recidive . Is dit niet het geval dan kan met behulp van bestuursrecht de schade worden hersteld en een bestuurlijke boete worden gegeven voor de normbevestiging. Is er wel sprake van recidive dan is strafrecht op zijn plaats, de overtreder is al eerder aangepakt en dit had blijkbaar geen effect. Naast het strafrecht wordt ook bestuursrecht toegepast om de milieu schade te (laten) herstellen.
Pagina| 19
Beslisboom
Figuur 2. Beslisboom
Pagina| 20
Verwijzingen Broring, H., Uijl, M. d., Tollenaar, A., Kwakman, N., & Keulen, B. (2012). Referentiekader geldboetes. Groningen: WODC. Crijns, J. (2012). strafrecht als ultimum remedium. Ars Aequi, 11-18. Havenbedrijf Rotterdam N.V. (2009). Havenplan 2010. Heerts, M. (2013). Boetehoogte in het recht. Twente: Universiteit Twente. International Maritime Organization. (2014, 12 05). International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (MARPOL). Opgehaald van IMO: http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/InternationalConvention-for-the-Prevention-of-Pollution-from-Ships-%28MARPOL%29.aspx Kruit, d. P. (2013). Legal Handbook Shipmaster. Driebergen: Netherlands Shipmasters' Association. Richtlijn 2009/129/EG. (sd). verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken. Opgehaald van http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?qid=1412781236262&uri=CELEX:32005L0035 Rijksoverheid. (2014, 12 05). algemene wet bestuursrecht. Opgehaald van wetten.overheid.nl: http://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/volledig/geldigheidsdatum_09-122014#Hoofdstuk5_Titel53_Afdeling531_Artikel524 Rijksoverheid. (2014, 12 05). Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, 1973, zoals gewijzigd door het Protocol daarbij van 1978, Londen, 02-11-1973. Opgehaald van wetten.overheid.nl: http://wetten.overheid.nl/BWBV0003241/volledig/geldigheidsdatum_09-122014#VertalingNL_BijlageII_HOOFDSTUK5_Voorschrift13 Rijksoverheid. (2014, 12 01). Recidive en veelplegers. Opgehaald van Rijksoverheid.nl: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/recidive/verminderen-recidive Rijkswaterstaat. (2014, 12 05). Handboek EU-milieubeleid en Nederland. Opgehaald van infoMil.nl: http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/handboekeu/internationale/water/verdrag-montego-baai/ Rijkswaterstaat. (2014, 10 10). Kenniscentrum infoMil. Opgehaald van www.infoMil.nl: http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/handboekeu/water/verontreiniging/achtergrond/ Struiksma, N., Ridder, J. d., & Winter, H. (2007). de effectiviteit van bestuurlijke en strafrechtelijke millieuhandhaving. Meppel: Boom. Verbaan, J. (2013). wat is strafrecht? In J. Verbaan, straf(proces)recht begrepen (pp. 26-28). Boom juridische uitgevers. Verwijmeren, M. (2014, 11 28). meningsverschillen over strafdoelen. Opgehaald van onderzoeksredactie.net: http://www.onderzoeksredactie.net/2014/02/28/meningsverschillen-strafdoelen/ Pagina| 21
Vollaard, B. (2013). Preventie van illegale olielozingen op de Noordzee. Tilburg: Universiteit van Tilburg.
Pagina| 22
