Nakládání s majetkem územních

MASARYKOVA UNIVERZITA PRÁVNICKÁ FAKULTA Veřejná správa

Katedra správní vědy a správního práva

Bakalářská práce

Nakládání s majetkem územních samosprávných celků

Hana Frýdková .

2013/2014

Čestné prohlášení: „Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Nakládání s majetkem územních samosprávných celků zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“ ……………………………………

Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu mé bakalářské práce panu doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc. za jeho vstřícný přístup, odborné vedení a cenné rady, které mi při konzultacích poskytl.

Abstrakt: Bakalářská práce na téma Nakládání s majetkem územních samosprávných celků se zabývá pouze některými okruhy dané problematiky. Práce je rozdělena do čtyř částí. V první části jsou vymezeny související pojmy, vlastnické právo, ústavní a zákonné postavení územních samosprávných celků jako subjektů vlastnického práva. V druhé části je představen majetek územní samosprávy a přístupy k jeho třídění. Širší pozornost je věnována zásadám při hospodaření s tímto majetkem. Na ni navazuje část třetí, která popisuje přímý a zprostředkovaný výkon vlastnického práva a jiných majetkových práv. Vedle přímého výkonu, který obce (kraje) uskutečňují svými orgány, je detailněji rozveden výkon zprostředkovaný - zabezpečovaný organizačními složkami, příspěvkovými organizacemi a svazky obcí. Čtvrtá část práce se zabývá způsoby nakládání s majetkem, jednotlivými orgány územních samosprávných celků, jejich pravomocemi a vzájemnými vztahy při majetkoprávním jednání. Pro ucelenost práce jsou uvedeny procesní postupy, které zákon spojuje s nakládáním majetku obcí a krajů. V závěru práce je provedeno shrnutí a nastíněny možnosti změn právní úpravy. Klíčová slova: územní samospráva, obec, kraj, vlastnictví, majetek, hospodaření, příspěvkové organizace, zastupitelstvo Abstract: The bachelor´s thesis on Management of the Local Government Units Assets deals with some areas of the topic. The thesis is divided into four parts. The first part defines related terms, the property law and the constitutional and statutory position of the local governments as the entities of the property law. The second part presents the assets of the municipal authorities and the attitudes to its classification. Wider attention is paid to the principles in the management of this property. The third part describes the direct and mediated administration of the property law and other proprietary rights. In addition to the direct performance which the municipalities (regional authorities) execute through their authorities, the mediated administration is specified in detail - it is ensured by the assurance departments, state-funded institutions and the associations of municipalities. The fourth part deals with the treatment of assets, with the different bodies of the local government units, their powers and their mutual relations in the property-negotiations. To make the thesis complete there are procedural processes stated, which the law relates to the management of the municipalities and the counties. In conclusion there is a summary made and there are outlined the possible modifications in the legislation. Key words: local government, municipality, county, ownership, assets, management, state-funded institutions, council

OBSAH Úvod .................................................................................................................................... 2 1 Vlastnictví a jiná majetková práva územních samosprávných celků ................... 4 1.1 Stručně k historii .................................................................................................. 4 1.2 Současné právní postavení územních samosprávných celků............................... 5 1.3 Územní samosprávné celky jako subjekty vlastnického práva............................ 7 1.4 Jiná majetková práva územních samosprávných celků ....................................... 9 2 Majetek územních samosprávných celků ................................................................ 9 2.1 Majetek a jeho třídění .......................................................................................... 9 2.2 Nabývání majetku územními samosprávnými celky ......................................... 11 2.3 Hospodaření s majetkem územních samosprávných celků ............................... 13 2.3.1 Povinnosti při hospodaření s majetkem územních samosprávných celků ..... 14 3 Výkon majetkových práv územních samosprávných celků ................................. 19 3.1 Přímý výkon ...................................................................................................... 19 3.2 Zprostředkovaný výkon ..................................................................................... 19 3.2.1 Organizační složky ........................................................................................ 21 3.2.2 Příspěvkové organizace ................................................................................. 22 3.2.3 Svazky obcí .................................................................................................... 27 4 Nakládání s majetkem územních samosprávných celků ...................................... 29 4.1 Způsoby nakládání s majetkem ......................................................................... 29 4.2 Pravomoci orgánů územních samosprávných celků při nakládání s majetkem 30 4.2.1 Zastupitelstvo územního samosprávného celku ............................................ 31 4.2.2 Rada územního samosprávného celku ........................................................... 34 4.2.3 Starosta obce (hejtman kraje) ........................................................................ 36 4.2.4 Obecní úřad (krajský úřad) ............................................................................ 37 4.3 Fáze schvalovací procesu .................................................................................. 38 4.4 Záměr ................................................................................................................. 39 4.5 Výběr nabídky a stanovení ceny ........................................................................ 41 4.6 Doložka .............................................................................................................. 43 Závěr ................................................................................................................................. 44 Použité prameny .............................................................................................................. 48 Knižní prameny ............................................................................................................. 48 Odborné články.............................................................................................................. 49 Právní předpisy .............................................................................................................. 49 Judikatura....................................................................................................................... 51 Elektronické prameny .................................................................................................... 52

1

Úvod Územní samosprávné celky jako společenství osob a majetku na určitém území disponují s oprávněním vykonávat na daném území samosprávu i s oprávněním hospodařit a především nakládat s vlastním majetkem a vlastními finančními zdroji. Majetek je tedy s územními samosprávnými celky neodmyslitelně spjatý, bez něj by nebyly schopny zajistit a naplňovat své hlavní poslání. Tato majetková autonomie je jednou z nejvýznamnějších a zároveň nezbytných složek samosprávy, tvoří spolu s osobnostní a územní složkou jeden celek. S pojmem majetek úzce souvisí pojem vlastnictví. Územní samosprávné celky jsou plně způsobilé subjekty vlastnického práva. Ústava České republiky je charakterizuje jako veřejnoprávní korporace. Vlastní text bakalářské práce jsem rozdělila do čtyř částí. V první části, kterou lze označit za obecně teoretickou, nejprve vymezím ústavněprávní a zákonné postavení územních samosprávných celků. Mým záměrem bude, charakterizovat je jako právnické osoby a také upozornit na jejich odlišnosti ve srovnání se soukromoprávními subjekty. Dále se budu věnovat v obecné rovině vlastnickému právu a doplním vymezení územně samosprávných celků jako subjektů tohoto práva. Navazovat na ni bude druhá část, která představí majetek a různé přístupy k jeho třídění. Blíže se zamyslím nad jeho funkcemi a významem pro obce a kraje. Rozsahem stručnější bude část o nabývání majetku územní samosprávou, kdy vedle typově nejčastějších způsobů nabývání kupní a darovací smlouvou zmíním poměrně nový způsob nabývání majetku územní samosprávou, a to ve veřejné dražbě. V širším kontextu pojednám o zásadách hospodaření s veřejným majetkem, které tvoří určitý rámec samosprávné působnosti. Při zpracovávání práce se budu snažit rovinu teoretickou doplňovat průběžně praktickými připomínkami či poznatky získanými při své práci ekonomického pracovníka obce. Vzhledem k tomu, že problematika nakládání s majetkem územní samosprávy je tématem značně obsáhlým, omezím se jen na některé aspekty vztahující se k danému tématu, které se stanou základem mé bakalářské práce. Proto si na tomto místě stanovím pro svou práci dva cílové okruhy zkoumané problematiky, které budu analyzovat a

2

následně zhodnotím v rámci stávající právní úpravy. K nim se budu snažit zaujímat svá stanoviska, hodnotit jejich výhody či nevýhody a částečně doplňovat praktickými připomínkami. Prvním dílčím cílem mé práce je věnovat pozornost dvěma základním způsobům výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv obcí (krajů). Tím prvním je přímý způsob výkonu, který obce (kraje) uskutečňují svými orgány, a to především zastupitelstvem a radou. Druhým pak je výkon zprostředkovaný, kdy některé úkoly ve své působnosti z důvodu účelnosti přenášejí obce (kraje) na jimi zřizované organizace. Z těchto organizací vyberu tři nejčastěji využívané, avšak typově rozdílné – organizační složky, příspěvkové organizace a svazky obcí. Budu se jednotlivě zabývat jejich majetkovou podstatou, kterou zhodnotím. V této části práce budu vycházet především z odborných publikací a článků zabývajících se daným tématem. Značnou pozornost věnuji příspěvkové organizaci, jejíž majetkoprávní postavení, vyznačující se určitou „dvojkolejností“, vnímám i z pohledu praxe značně kriticky. Druhým mým dílčím cílem je zabývat se přímo orgány samosprávy, které se rozhodovacími pravomocemi, podílejí na přímém výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv obcí (krajů). Zde budu postupovat obdobnými metodami jako v první části. Charakterizuji jednotlivé orgány územní samosprávy, kterými jsou zastupitelstvo, rada, starosta (hejtman) a obecní úřad (krajský úřad). Detailněji se budu věnovat pravomocem, které jim stanoví veřejnoprávní předpisy, vzájemným vztahům a sporným místům těchto vztahů. Kromě již zmiňovaných odborných publikací a článků využiji při zpracování této části také příslušnou judikaturu, stanoviska a metodiku ministerstva vnitra a financí. Pro ucelenost bude součástí předmětného okruhu také přiblížení procesních postupů, které zákon spojuje s nakládáním s majetkem územních samosprávných celků. Jsou velmi důležitými, neboť jejich nerespektování může vést k absolutní neplatnosti právního jednání. V závěru se pokusím danou zpracovávanou problematiku zhodnotit a věnovat se případným návrhům na změnu platné právní úpravy. Práce je zpracována k datu 15. června 2014.

3

1 1.1

Vlastnictví a jiná majetková práva územních samosprávných celků Stručně k historii Změny v naší společnosti po roce 1989 a obnova demokratického právního státu

výrazně zasáhly i do organizace veřejné správy. Soustava národních výborů jako orgánů státní moci a správy byla zrušena a nahrazena tradičním správním systémem, který zde fungoval do konce první Československé republiky.1 Základem pro obnovení územní samosprávy se stal ústavní zákon č. 294/1990 Sb.2 V návaznosti na tuto ústavní změnu byl vydán prováděcí zákon České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Obce se opět stávají právnickými osobami, které mají právo vlastnit majetek. Tímto majetkem je vybavil zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí. Na obce přešlo v první řadě vlastnické právo k majetku, ke kterému měly právo hospodaření národní výbory působící na jejich území, a také tzv. historický majetek (např. pozemky, zemědělská půda, stavební plochy nebo nemovitý majetek mimo katastrální území), který obce vlastnily do 31. prosince 1949.3 Ne všechen majetek České republiky však automaticky přešel do vlastnictví obcí. Podle zákona 173/2012 Sb.4 měly obce povinnost požádat o převod majetku České republiky do majetku obce. Mnohé obce tak totiž neučinily a řadu let hospodařily s majetkem státu, ale nakládat s ním jako vlastníci nemohly, konkrétně ve smyslu jeho prodeje. Po léta se tedy potýkaly s postupným převodem na základě mnohdy pracně hledaných nabývacích listin, možnost dokončení přechodu měly do 31. března 2013. Vznik krajské samosprávy předpokládala již Ústava ČR v roce 1993, ale k jejímu vytvoření v podobě 14 krajů se přistoupilo až Ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Faktické fungování krajů však započalo až v roce 2000, kdy tento ústavní zákon nabyl 1

SCHELLE, Karel. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 227. 2

Novelizoval Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky.

3

KOUDELKA, Zdeněk. Právní předpisy samosprávy. 2. doplněné vyd. Praha: Linde, 2008, s. 127.

4

Zákon č.173/2012 Sb., zákon, kterým se mění zákon č.172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů

4

účinnosti. Stejně jako obce byly i kraje vybaveny majetkem, jenž byl na ně převeden na základě zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů. Tento majetek tvořily např. věci a zařízení dříve státních příspěvkových a rozpočtových organizací, některé druhy komunikací či nemovitý majetek.5 1.2

Současné právní postavení územních samosprávných celků Současnou územní samosprávu v České republice tvoří obce a kraje. Obce

představují základní článek územní samosprávy na místní úrovni, kraje pak vyšší článek územní samosprávy na regionální úrovni. Vedle státu vystupují územně samosprávné celky

jako

nejvýznamnější

subjekty

veřejné

správy.

Vyznačují

se

těmito

charakteristickými, na první pohled různými, ale vzájemně propojenými a podmiňujícími se znaky: územím, občany a samosprávou.6 Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Mají vlastní právní subjektivitu, oprávnění vystupovat v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Svým charakterem a zaměřením jsou právnickými osobami veřejného práva. „Právnické osoby veřejného práva jsou útvary, které byly zřízeny autoritativně, tj. zákonem nebo správním aktem na základě zákona, čímž byly splněny podmínky pro vznik právnické osoby a její způsobilosti.“7 Základní právní postavení územní samosprávy vychází především z ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) z hlavy sedmé nazvané „Územní samospráva“ a Čl. 8, který jí zaručuje právo na samosprávu. Ústavněprávním základem pro to, aby mohla vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu

5

PEKOVÁ, Jitka. Hospodaření a finance územní samosprávy. Vyd. 1. Praha: Management Press, 2004, s. 358. 6

PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 2.). Brno: Masarykova univerzita. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, č. 395, s. 207. 7

FIALA, Josef a kol. Občanské právo hmotné: multimediální učební text. 3., aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, Multimediální učební text, č. 66, s. 15.

5

je ustanovení Čl. 101 odst. 3 Ústavy, jedná se o tzv. ekonomický základ samosprávy.8 Ústavní zakotvení územní samosprávy komentuje Hendrych takto: „Ústava ČR sice stanoví, že se zaručuje samospráva územních samosprávných celků (Čl. 8 Ústavy), samotný obsah samosprávy, tj. okruh úkolů veřejné správy, které by obce a kraje měly vlastním jménem vykonávat, však nevymezuje.“9 Na ústavněprávní postavení těchto celků navazuje jejich zákonné postavení, které vychází zejména ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a zákona č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Tyto základní předpisy vymezují jejich pravomoc, působnost, orgány, hospodaření s majetkem a celkově „vnitřní chod“. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů pak představuje právní úpravu speciální, která mj. detailněji vymezuje oprávnění obcí (krajů) zřizovat a zakládat právnické osoby. Zákon také obsahuje pravidla finančního a rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků. Vedle subjektivity územních samosprávných celků jako veřejnoprávních korporací ve sféře veřejného práva je jim zákonem přiznána i subjektivita ve sféře soukromého práva. Právní subjektivita je společným pojmem pro právo soukromé a veřejné. Matějka poukazuje na to, že „má-li být určitý útvar uznán za veřejnoprávní korporaci, musí mít právní subjektivitu vůbec…, neboť bez ní ono plus, jež musí ještě přistoupiti, nemělo by opěrného bodu, na nějž by právní řád své účinky navazoval.“ 10 Předpisem obecným v oblasti soukromého práva je zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“). Jeho ustanovení poskytují základ pro právní vztahy vznikající na základě veřejného práva, včetně těch, které vznikají na 8

KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. s. 13. 9

Citace: HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 6., rozšířené vyd. Praha: Nakl. C. H. Beck, 2006, s. 146. POSPÍŠIL, Petr. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, s. 14. 10

Citace: MATĚJKA J., Korporace veřejnoprávní. Slovník veřejného práva československého. Sv. II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 370. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 5., rozšířené vyd. Praha: Nakl. C. H. Beck, 2003, s. 381382.

6

základě soukromoprávních institutů vyskytujících se ve veřejném právu. Použijí se tehdy, pokud speciální veřejnoprávní úprava (především zákon o obcích a zákon o krajích) nestanoví jinak. Ostatně tomuto typickému znaku prolínání se veřejného a soukromého práva při nakládání s veřejným majetkem se věnuje i judikatura. 11 Mezi další související předpisy lze zařadit zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) nebo zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. 1.3

Územní samosprávné celky jako subjekty vlastnického práva Vlastnictví či vlastnické právo je základním věcným právem. Pokud jej pojmeme

v objektivním smyslu, představuje souhrn právních norem, které regulují ekonomické vlastnické vztahy. V subjektivním smyslu je naopak chápáno jako „právem zakotvenou možnost vlastníka v mezích stanovených právním řádem držet věci, užívat je a nakládat s nimi podle své úvahy a ve svém zájmu, a to mocí, která není závislá na existenci moci kohokoliv jiného k téže věci v téže době.“12 Vlastnické právo je chráněno ústavním zákonem č. 2/1993 Sb., Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen „Listina“), která v Čl. 11 odst. 1 deklaruje, že „ Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu.“ V souladu s tímto lze říci, že územní samosprávné celky jsou plnohodnotnými subjekty vlastnického práva a mají v zásadě rovné postavení jako ostatní subjekty. Výkon vlastnického práva je projevem jejich samostatné působnosti. Havlan však současně konstatuje, že „nemůžeme setřít specifika kupříkladu vlastnictví fyzické osoby nebo tzv. soukromoprávní právnické osoby na jedné straně a třeba právě obcí a krajů na straně druhé. Jedním z takových specifik je např. fakt, že 11

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 9. 11. 2006, sp. zn. Odo 1104/2005.

12

FIALA, Josef a kol. Občanské právo hmotné: multimediální učební text. 3., aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, Multimediální učební text, č. 66, s. 34.

7

rovnost subjektů vlastnictví se netýká předmětu vlastnického práva“.13 Důkazem toho je Čl. 11 odst. 2 Listiny, který připouští, že „ jen zákon může stanovit, který majetek je nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti a smí být ve vlastnictví obce, státu nebo určených právnických osob“ (a tedy i kraje). Takový zákon, který by vyhrazoval obcím (krajům) určitý výlučný majetek však doposud nebyl přijat.14 Výjimkou v tomto je snad pouze zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.15 Listina však nechápe vlastnické právo jako právo absolutně neomezené.16 Omezení mají původ jednak vně vlastnického vztahu (např. při střetu s jinými vlastnickými právy), jednak na ně mohou působit i určitá omezení vnitřní, která stanoví právní předpisy a platí za určitých podmínek pro všechny vlastníky (např. vyvlastnění nebo typická zásada, že vlastnictví zavazuje).17 Pro územně samosprávné celky však platí vedle výše uvedených obecných omezení i omezení zvláštní, která vyplývají z jejich postavení jako subjektů veřejné povahy. Předmětem jejich vlastnictví jsou „veřejné věci v širokém smyslu čili věci určené k veřejným účelům“18 , a proto pro ně vyplývají ze zákona přísnější pravidla a postupy při nakládání s nimi. Upřesňuje je zákon o obcích (zákon o krajích). Mají tedy jako majetkové subjekty zjednodušeně vyjádřeno: „svůj majetek pro sebe nikoliv v „běžném“ soukromoprávním smyslu, ale pro sebe, takříkajíc ve veřejném zájmu.“19

13

HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. Linde Praha, 2013, s. 14. 14

ajetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 1. vyd. Praha:

Tamtéž s. 14.

15

Viz § 9 odst. 1 „Vlastníkem dálnic a silnic I. třídy je stát. Vlastníkem silnic II. a III. třídy je kraj, na jehož území se silnice nacházejí, a vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí. Vlastníkem účelových komunikací je právnická nebo fyzická osoba.“ 16

Čl. 11 odst. 3, Listiny základních práv a svobod „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy“. Srov. § 2 a § 3, zákona č. 89/2012, občanský zákoník 17

FIALA, Josef a kol. Občanské právo hmotné: multimediální učební text. 3., aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, Multimediální učební text, č. 66, s. 34. 18

HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 68.

19

Tamtéž s. 266.

8

1.4

Jiná majetková práva územních samosprávných celků Vedle vlastnického práva mohou být územní samosprávné celky subjektem

dalších majetkových práv, která tvoří poměrně velkou a rozmanitou skupinu. Mezi tato majetková práva, k nimž jsou územně samosprávné celky oprávněny, lze zařadit např. pohledávky z místních poplatků, pokut, pohledávky z majetkových účastí v obchodních společnostech (právo na výplatu dividendy), právo odpovídající věcnému břemeni a další.20 Majetek územních samosprávných celků

2 2.1

Majetek a jeho třídění Vlastnit majetek je pro územní samosprávné celky důležitým předpokladem pro

to, aby mohly ekonomicky zajistit plnění základních funkcí a úkolů21, ke kterým byly zřízeny, tedy zejména pečovat o rozvoj svého území a zabezpečit dobrou kvalitu života svých občanů.22 Jak zmiňuje Havlan: „majetek obcí a krajů je důležitou ekonomickou resp. sociálně ekonomickou kategorií, která je velmi dynamická a v mnohém se v současné době teprve formuje.“23 Pokud se mám blíže vyjádřit k jeho funkcím, považuji majetek územní samosprávy za velmi důležitý základní prostředek k udržení její nezávislosti. Za předpokladu jeho optimálního složení a využití (kdy nutně nemusí rozhodovat jeho

20

HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. Linde Praha, 2013, s. 25-26.


21

§ 35 odst. 2 zákona o obcích „Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.“ 22

23

§ 2 odst. 2, zákona o obcích, § 1 odst. 4, zákona o krajích

HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. Linde Praha, 2013, s. 63.


9

kvantita), může významným způsobem přispět k rozvoji konkrétního samosprávného celku či sloužit jako prostředek k produkci majetku dalšího. Nezanedbatelnou roli sehrává majetek i v případě, že obec (kraj) potřebuje získat úvěr (možnost ručení nemovitým majetkem). Toto vše je možné za podmínky, že majetek je v dobrých rukou vedení obce (kraje), která se o něj a jeho rozšiřování zodpovědně stará. Zákon v současnosti obce (kraje) nijak neomezuje v tom, jaký majetek mohou vlastnit. Omezeny jsou tak jen platným

nabytím

tohoto

majetku.

Územní

samosprávné

celky

představují

v celorepublikovém měřítku významné vlastníky veřejného majetku, jehož složení je značně různorodé. V případě jeho třídění proto na něj můžeme pohlížet z více hledisek. Nejobecněji můžeme tento majetek třídit na věci movité a nemovité. Třídění věcí na movité a nemovité je z hlediska praxe důležité především proto, že určitá právní regulace se vztahuje pouze k nemovitým, jindy zase jen k movitým věcem (např. písemnou formu vyžaduje právní jednání, jímž se zřizuje věcné právo k nemovité věci).24 Movitými věcmi jsou ty věci, jejichž podstata je hmotná nebo nehmotná a které nejsou věcmi nemovitými (např. stroje, zařízení či inventář). Mezi nemovité věci lze zařadit pozemky a věcná práva k nim, byty a nebytové prostory, či práva, která za nemovité prohlásí zákon (nově např. právo stavby).25 Nabízí se rovněž třídění na majetek hmotný a nehmotný. Právní definici pojmu majetek lze nalézt v § 495 občanského zákoníku. Majetek představuje vše, co osobě patří včetně jejích dluhů. Věcmi v právním smyslu je chápáno vše, co je rozdílné od osoby a slouží potřebě lidí (negativní definice pojmu věc). Občanský zákoník věci rozděluje na hmotné a nehmotné (§ 496). Hmotná věc je ovladatelná součást vnějšího světa, jež má povahu samostatného předmětu, a také ovladatelné přírodní síly, se kterými se obchoduje (např. elektrická energie). Nehmotnou věcí definuje práva, jejichž podstata to připouští, a jiné věci bez hmotné podstaty. Hmotným majetkem jsou tedy věci a též byty a nebytové prostory (zákon č.72/1994 Sb., zákon o vlastnictví bytů, ve znění pozdějších předpisů nahradil od 1. 1. 2014 nový občanský zákoník). K nehmotnému majetku řadíme práva, 24

BEZOUŠKA, Petr a Lucie PIECHOWICZOVÁ. Nový občanský zákoník: nejdůležitější změny. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2013, s. 67. 25

§ 498 odst. 1, odst. 2, zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

10

pohledávky a jiné majetkové účasti. V souvislosti s rekodifikací soukromého práva, nový občanský zákoník za předmět vlastnictví výslovně označuje také nehmotné věci (§ 1011). Dalším vhodným hlediskem pro rozdělení majetku je způsob jeho využití, a to do těchto oblastí: kmenový majetek, sloužící k výkonu správních funkcí (např. budova úřadu), majetek využívaný k sociálním účelům (např. domy s pečovatelskou službou, domovy důchodců), majetek ve veřejné oblasti (např. školy, veřejná doprava, péče o veřejnou zeleň), majetek využívaný v zájmové oblasti (např. kulturní zařízení, divadla), majetek komerční (např. dodávka tepla, kanalizace) nebo majetek přebytečný (tj. majetek nevyužívaný, ve špatném stavu a nepotřebný).26 Na majetek územních samosprávných celků můžeme pohlížet také z jiného pohledu, a to z pohledu rozpočtového hospodaření, neboť prostřednictvím rozpočtu obce (kraje) dochází k přerozdělování nemalých finančních prostředků ve formě příspěvků či návratných

finančních

výpomocí

jejich

organizacím

-

rozpočet

tyto

vztahy

zprostředkovává. Vhodné přiřazení příjmů a výdajů rozpočtu posléze ovlivňuje, do jaké míry se může územně samosprávný celek sám podílet na zabezpečení výdajů souvisejících s pořízením majetku či dalších veřejných služeb. S majetkem úzce souvisí i závazky, kdy v tomto případě obec (kraj) stojí na straně dlužníka – typickou formou závazku je pak přijetí úvěru nebo půjčky. Obce (kraje) se však mohou zavazovat jen v rámci jí vymezené působnosti v souladu s ustanovením § 35 zákona o obcích (§ 14 zákona o krajích). 2.2

Nabývání majetku územními samosprávnými celky Typově nejčastějším důvodem nabytí majetku územní samosprávou je smlouva.

Vzhledem k tomu, že zákon o obcích (zákon o krajích) neobsahuje takřka žádná „veřejnoprávní“ pravidla a omezení pro smluvní nabývání majetku, vychází se nejčastěji z hmotně právních pravidel závazkových vztahů upravených v občanském zákoníku. Není ale také vyloučeno využití jiných zvláštních právních předpisů (v současnosti např. 26

SCHLESINGER, Petr a kol. Příručka pro člena zastupitelstva obce po volbách v roce 2010 [online]. Praha: Svaz měst a obcí České republiky, 2012 [cit. 10. 2. 2014].

11

velmi „frekventovaného“ zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů). Pravidlem pro smluvní nabývání majetku (lhostejno zda úplatného či bezúplatného) je, že smlouva by měla být zásadně písemná s podpisy na jedné listině, a to i v případě, že to právní předpisy nevyžadují. Výjimkou z tohoto pravidla je běžné nabývání majetku koupí movitých věcí v obchodě nebo u dodávek podložených obchodními smlouvami – tedy běžné nabývání majetku při zabezpečování hospodaření podle schváleného rozpočtu. U bezúplatného smluvního nabývání se nejčastěji využívá darovací smlouva (§ 2055 a následující občanského zákoníku), popř. jiná smlouva o bezúplatném převodu majetku. Při úplatném převodu je to smlouva kupní (§ 2079 a následující občanského zákoníku) a smlouva o dílo (§ 2086 a následující občanského zákoníku). Pokud je uvedenými smluvními typy nabýván nemovitý majetek, je nutné smlouvu předem schválit zastupitelstvem, a to i v případě tzv. smlouvy o uzavření smlouvy budoucí (§ 1785 a následující občanského zákoníku). Zásadní otázkou v případě úplatného nabývání majetku je jeho cena. Tato by neměla být sjednána zásadně vyšší než cena majetku zjištěná podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Mohou se však vyskytnout i výjimečné případy, kdy lze sjednat cenu vyšší např. ve veřejném zájmu, v každém případě by sjednaná cena měla být územní samosprávou dobře obhajitelná. 27 Na tomto místě bych chtěla zmínit v poslední době čím dál častěji využívaný způsob nabývání nemovitého majetku územní samosprávou, a tou je veřejná dražba. Nabytí majetku, tak jak jej chápe zákon o obcích (zákon o krajích), je nejen převod vlastnického práva právním jednáním, ale i jeho přechod, tj. např. na základě pravomocného příklepu v dražbě. První podmínkou účasti v dražbě je předchozí rozhodnutí zastupitelstva, které tímto projeví vůli získat nemovitost v dražbě, a to za podmínek stanovených dražební vyhláškou. Následnou podmínkou je určení nejvyššího dražebního podání, ke kterému bude zástupce obce (tj. většinou starosta podle § 103 odst. 1 zákona o obcích) v průběhu dražby oprávněn. Určení dražebního podání 27



12

zastupitelstvem je značně problematické, neboť zastupitelstvo jedná zásadně veřejně. V praxi je proto vhodné postupovat tak, že zastupitelstvo rozhodne o nabytí nemovitosti v dražbě a současně deleguje na radu, jejíž zasedání nejsou veřejně přístupná, určení nejvyššího podání. Rada se však musí „pohybovat“ v mezích zastupitelstvem schváleného rozpočtu, takže ve stanovení nejvyššího podání není zcela neomezená. Přijaté usnesení rady pak není až do uskutečnění dražby zveřejněno či jinak zpřístupněno. Takový postup je považován za přípustný a zákonný, nedojde při něm k znevýhodnění obce v dražbě oproti jiným subjektům, a také to v neposlední řadě přispěje k ochraně jejího majetku.28 Domnívám se, že tento způsob nabývání majetku přináší pro obce (kraje) nesporné výhody - těmi jsou zejména příznivá cena nemovitosti, podrobné informace o dražené nemovitosti (součástí je i znalecké ocenění). Těmi nejdůležitějšími výhodami jsou ale především transparentnost, bezpečný a rychlý způsob prodeje. Veřejné dražby upravuje speciální zákon č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, řídí se tedy jasnými pravidly, což také přispívá k bezpečnosti a jistotě zúčastněných stran. Obce (kraje) mohou majetek nabývat i jinými způsoby, než je smluvní nabývání. Mezi tyto způsoby řadíme nabývání zákonem, na základě zákona, děděním ze závěti či na základě rozhodnutí příslušného orgánu. 2.3

Hospodaření s majetkem územních samosprávných celků V úvodu této části je vhodné nejprve obsahově vymezit a konkretizovat pojem

hospodaření s majetkem. Ve své podstatě jde o oprávnění územní samosprávy svůj majetek užívat (vedle práva majetek držet a nakládat s ním) v souladu s jeho povahou a určením k plnění úkolů v rámci jí vymezené působnosti (u příspěvkových organizací pak v rámci

jim

vymezeného

hlavního

účelu

a

tomu

odpovídajícího

předmětu

činnosti).29„Samotné hospodaření v širokém slova smyslu se pak realizuje na základě

28

29

FUREK, Adam. Nabytí nemovitostí obcí v dražbě.


oderní obec. 2013, roč. 19, č. 11. s. 50.


13

rozhodnutí příslušných orgánů obcí a krajů, resp. „vykonavatelů“ vlastnických a jiných majetkových práv celků územní samosprávy.“30 Hospodaření s majetkem územních samosprávných celků představuje jednu z forem projevu nevrchnostenské správy. Obce (kraje) při něm realizují nejen svou samostatnou působnost, ale také naplňují svým obsahem již zmiňovaný ekonomický základ samosprávy. Pro upřesnění základních pravidel hospodaření s veřejným majetkem je třeba vycházet z ustanovení § 38 odst. 1 a 2 zákona o obcích a § 17 odst. 1 a 2 zákona o krajích. Tato pravidla je možné považovat za určité zásady, které jsou, jak zmiňuje Janeček: „určující pro obsahovou (kvalitativní) stránku hospodaření celků územní samosprávy, ovlivňují však také „procesní“ aspekt hospodaření. Dalo by se říct, že prostupují celou právní úpravou hospodaření celků územní samosprávy a definují její charakter.“31 Ostatně těmto obecným zásadám (povinnostem) při hospodaření s majetkem bude věnována pozornost v následující kapitole. 2.3.1 Povinnosti při hospodaření s majetkem územních samosprávných celků Jak jsem již zmínila výše, obec (kraj) má vlastnická a jiná majetková práva k veřejnému majetku. Jeho ochrana si vyžádala i podrobnější legislativní úpravu a jednoznačná pravidla, která byla v minulosti upravena jen rámcově povětšinou v právních předpisech souvisejících se zákonem o obcích (zákonem o krajích). Zákonodárce tak reagoval na rozsáhlé útoky trestněprávní povahy na majetek samosprávy, které byly důsledkem

společensko-ekonomického

vývoje

v České

republice

na

počátku

devadesátých let minulého století. Současná právní úprava již umožňuje v souvislosti s hospodařením obce (kraje) stíhat i ty pracovníky územní samosprávy, kteří na jeho majetku způsobí škodu tím, že poruší jim zákonem uloženou či smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek.32 30

JANEČEK, Jan. Hospodaření územních samosprávných celků [online]. Brno: Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2011, s. 39 [cit. 12. 5. 2014]. 31

Tamtéž, s. 39. KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. s. 129-130. 32

14

Lze souhlasit s tím, že zákonem stanovené povinnosti či zásady při dispozicích s majetkem mají „společného jmenovatele“ a mají plnit společný účel - zabezpečit, aby se nakládání s veřejným majetkem stalo co nejvíce účelným, hospodárným a veřejnosti přístupným tak, aby rozhodnutí o majetkových dispozicích orgány samosprávy nemohlo být občany zpochybňováno.33 Mezi základní povinnosti, které stanovuje zákon o obcích (zákon o krajích) patří: „Povinnost využívat majetek účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly obce (kraje) vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti“(§ 38 odst. 1 zákona o obcích a § 17 odst. 1 zákona o krajích), což je vůbec nejdůležitější zásada, kterou jsou povinni respektovat a řídit se jí všechny orgány územních samosprávných celků. Toto je povinné pochopitelně i pro zaměstnance obcí (krajů), kterým to vyplývá nejenom ze zákona, ale také z příslušných pracovních nebo organizačních smluv.34 K požadavku účelnosti a hospodárnosti nutno dodat, že se jedná o kritérium tzv. subjektivní povahy a bude záležet na orgánech obce (kraje), aby se každý jednotlivě řádně vypořádal s naplněním tohoto požadavku zákonodárce, neboť s výjimkou politické odpovědnosti samosprávných orgánů vůči svým voličům neexistuje možnost kontroly ze strany státu na hospodárné a účelné nakládání. 35 Jen pro doplnění k dosavadním polemikám o odpovědnosti volených orgánů zmíním změnu, kterou v této oblasti přinesl nový občanský zákoník, jenž na tuto otázku v ustanovení § 159 dává vcelku jednoznačnou odpověď: „každý, kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí.

á se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného

hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky.“

33

Blíže k tomu: Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008.

34


BŘEŇ, Jan. Základní principy hospodaření obce 1. [online]. Deník veřejné správy, publikováno 10. 6. 2010 [cit. 14. 3. 2014].

15

Pro výklad pojmu účelnost a hospodárnost (efektivnost) při využívání majetku můžeme také obecně vycházet ze zákona o finanční kontrole ve veřejné správě.36 Další povinností, na kterou právní úprava klade důraz, je „ povinnost obce pečovat o zachování a rozvoj svého majetku“. Znamená to zajistit majetek tak, aby nechátral či neležel ladem, ve smluvních vztazích dbát na výběr vhodných smluvních partnerů (důležitá okolnost pro případnou vymahatelnost plnění) nebo zajistit, aby majetek nebyl blokován dlouhodobými a obtížně vypověditelnými smlouvami. K požadavku pečovat o rozvoj majetku lze uvést jako jeden z mnoha příkladů ten, který charakterizuje Koudelka jako: „přihlášení požadavku obce na bezúplatné převody majetku státu v rámci nejrůznějších privatizačních postupů, jakož i jednoznačně projevený zájem o bezúplatné převody majetku státu využitelného pro obec.“ V praxi se jedná zejména o nabídky státu k převodu majetku, kde je jednoznačně deklarována přednost bezúplatného převodu obci před úplatným převodem jiné osobě“.

37

K přípravě a vyhodnocení těchto nabídek po

odborné stránce budou příslušní většinou zaměstnanci majetkových odborů, zastupitelům pak bude náležet konečné rozhodnutí, zda tento majetek přijmou či nikoliv. Mnohdy jsou orgány územní samosprávy v nelehké situaci, když mají rozhodnout, zda do svého vlastnictví přijmout, byť i bezúplatně, majetek od státu. Často se jeho přijetím až neúměrně obcím zvýší náklady na jeho následnou údržbu či opravy, ale ve většině případů převáží zájem obce takový majetek přijmout, i za „stávajících“ nevýhodných podmínek, např. proto, že s jeho využitím počítají v dlouhodobějším horizontu nebo jde o majetek pro ně strategický. 36

Viz § 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů

m) hospodárností - takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů n) efektivností - takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění o) účelností - takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů 37

KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. s. 132-133.

16

Obce (kraje) jsou vybranými účetními jednotkami, v souladu se zákonem38 mají tedy povinnost vést evidenci vlastního majetku. Jako právní subjekty jsou odpovědné za vedení účetní evidence a dokladů sloužících k přehledu o stavu hospodaření a majetku, jejich povinností je provádět každoročně inventarizaci svého majetku (např. stav nemovitého majetku musí být každoročně odsouhlasen na výpisu z listu vlastnického). Jednou ročně je také v obcích (krajích) prováděn celkový audit hospodaření.39 Předmětem auditu je vedle kontroly hospodaření s majetkem také finanční a rozpočtové hospodaření apod. V případě zjištěného pochybení ze strany obcí (krajů), je možné vyvodit i jejich správní odpovědnost dle ustanovení § 22a a násl. zákona č. 250/2000 Sb. Jednou z nejdůležitějších je „povinnost chránit majetek před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem naloží způsobem a za podmínek stanovených zvláštními předpisy (např. občanský zákoník), pokud tento zákon nestanoví jinak.“ (§ 38 odst. 2 zákona o obcích a § 17 odst. 2 zákona o krajích). Znamená to pro obec např. provádět různá preventivní opatření, nebýt nečinnou. O majetek se starat s péčí řádného hospodáře, dbát na efektivní provoz zařízení a jeho využití, provádět včas potřebné opravy, nezanedbat pravidelnou údržbu. Zabezpečit movité věci před odcizením, majetek vhodně pojistit i pro případ neočekávaných událostí. Důkladně zvážit jeho zhodnocení (např. zateplení budov) vedoucí ke zvýšení ekonomiky provozu. Majetek opravit včas, aby byla zabezpečena jeho plná funkčnost, dokud finanční náročnost oprav nepřesáhne možnosti dobrého zvládnutí běžných neinvestičních nákladů. Movité věci vlastní nebo pronajaté chránit před povětrnostními vlivy a provádět jejich řádnou údržbu. Při budování nového majetku, zejména nemovitého, pamatovat, že kromě vysokých nákladů na pořízení bude nutno vyčlenit finanční prostředky na jeho provoz a údržbu. Posouzení ekonomiky a neustálá práce s ročním rozpočtem jsou nezbytné zejména u akcí podporovaných výhodnými dotacemi. Pod

pojmem

nepotřebný

majetek

můžeme

podřadit

jednak

majetek

neupotřebitelný (tj. majetek, jenž ztratil technické či funkční vlastnosti, nebo majetek 38

Zákon č. 563/1991 Sb., Zákon o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů

39

Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů

17

morálně zastaralý) a majetek nadbytečný (tj. majetek, který přesahuje potřeby obce, kraje nebo jejich příspěvkových organizací, a dále ten, na jehož ponechání přestal být veřejný zájem např. „ztrátová“ nemovitost). Nutno uvést, že právě při likvidaci nepotřebného majetku se vyskytovaly případy obohacování se nejrůznějších osob ke škodě obce samé. Zákonodárce bohužel žádné zvláštní podmínky nakládání s tímto nepotřebným majetkem územním samosprávným celkům nestanoví, když dále odkazuje na občanský zákoník. Obce (kraje) však mohou jako pomůcku použít při nakládání s nepotřebným majetkem postupy upravené v zákonu 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.40 Minimálně v případě neupotřebitelnosti majetku při důsledném dodržení povinností plynoucí ze zákona je však zbytečné tento majetek skladovat, je vhodnější ho vyřadit a zlikvidovat podle pravidel. Mezi tyto pravidla patří, že o nepotřebnosti či neupotřebitelnosti musí vždy písemně rozhodnout k tomu příslušný orgán. Tímto povolaným orgánem je především rada obce (kraje) v rámci nevyhrazených pravomocí, může jím být také starosta (hejtman), kterému je tato pravomoc svěřená radou, popř. také statutární orgán příspěvkové organizace. V této oblasti se ve zvýšené míře uplatní individuálně upravené postupy ve vnitřních směrnicích, které přesněji vymezí postupy při vyřazení majetku a stanoví osoby, které jsou za konkrétní majetkovou oblast odpovědní. V praxi to budou u menších obcí většinou inventarizační komise (tyto ale nemají rozhodovací pravomoc). U větších obcí, měst a krajů to pak budou příslušné majetkové odbory. K posouzení nepotřebnosti majetku „odborně specifického“ nebo majetku vyšších hodnot je obvykle zpracováván odborný posudek, ze kterého může rozhodovací orgán vycházet (není jím ale přímo vázán).41 Obec (kraj) nesmí také ručit za závazky fyzických a právnických osob, mimo případy, které taxativně stanoví § 38 odst. 3 zákona o obcích (§ 17 odst. 3 zákona o 40




18

obcích). Je povinna včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Musí rovněž trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k jejich promlčení (ve větší míře se to týká místních poplatků, které obec vybírá na základě obecně závazné vyhlášky). 3 3.1

Výkon majetkových práv územních samosprávných celků Přímý výkon Přímým výkonem vlastnického práva a jiných majetkových práv rozumíme jeho

uskutečňování bezprostředně jménem příslušného územního samosprávného celku prostřednictvím jeho orgánů a na jeho účet. Nejdůležitějšími rozhodovacími pravomocemi v tomto směru je vybaveno zastupitelstvo, a to nejen v oblasti rozhodování o majetku, ale i v jiných oblastech samostatné působnosti. Z řad zastupitelů je volena rada obce (kraje), která je po zastupitelstvu druhým nejdůležitějším orgánem, jejím úkolem je zabezpečovat hospodaření v rámci schváleného rozpočtu a plnit rozhodnutí zastupitelstva. Mezi tyto dva orgány poté zákon rozděluje veškeré rozhodování o majetkoprávních úkonech, které je tvořeno jak skupinami vyhrazených pravomocí zastupitelstva a rady, tak skupinou tzv. zbytkové nevyhrazené pravomoci rady, kterou si může zastupitelstvo atrahovat na sebe. Nelze ale opomenout další orgány obce (kraje), které se rovněž svým způsobem na přímém výkonu podílí – tj. starosta (hejtman), obecní úřad (krajský úřad) a zvláštní orgány obce (kraje). Těmto rozhodovacím pravomocem zastupitelstva a rady při nakládání s majetkem, jejich vzájemným vztahům a dalším orgánům samosprávy se budu podrobněji věnovat v kapitole 4.2 a navazujících. 3.2

Zprostředkovaný výkon Vzhledem k různorodému a širokému spektru poskytovaných služeb veřejného

zájmu v oblasti samosprávy, které územním samosprávným celkům ukládají zákony, je v podstatě nereálné, aby je mohly zabezpečovat vlastními silami. Vedle přímé realizace vlastnického práva a jiných majetkových práv prostřednictvím svých orgánů využívají v souladu s obecným vymezením v § 35a odst. 1, zákona o obcích a § 14 odst. 3 zákona o

19

krajích možnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky. Charakter a činnost těchto organizací podrobněji upravují ustanovení zákona č. 250/2000 Sb. Mohou jimi být organizační složky, příspěvkové organizace, obchodní společnosti (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným), ústavy, školské právnické osoby a veřejně výzkumné instituce, které jsou zakládány územními samosprávnými celky zejména k hospodářskému využívání jejich majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností. Pospíšil v této souvislosti vyslovuje názor, že toto hospodářské využívání majetku by mělo být až sekundárním účelem pro existenci těchto organizací. Primárním účelem by mělo zůstat především „zprostředkované plnění samosprávných úkolů územních samosprávných celků a hospodářské využívání majetku pouze nástrojem k efektivnějšímu a kvalitnějšímu zabezpečování veřejně prospěšných činností.“42 Rozhodnutí o zřízení konkrétního typu organizace by měla v neposlední řadě předcházet pečlivá analýza potřebnosti

předmětných

veřejně

prospěšných

služeb,

které

organizace

bude

zabezpečovat.43 Zřizující orgán by tak měl vycházet z konkrétních místních podmínek, které budou bezpochyby rozdílné u obce s malým počtem obyvatel proti potřebám velkého města. Zároveň by měl zvážit i další ekonomické a právní aspekty související s jejich založením a fungováním. Vzhledem k rozsahu této práce věnuji pozornost pouze právní úpravě u organizačních složek a příspěvkových organizací, se zaměřením na jejich odlišnosti při výkonu majetkových práv obcí a krajů. V případě organizačních složek lze tento výkon označit za „organizačně zprostředkovaný“, u příspěvkových organizací, které vystupují jako svébytné právní subjekty, se jedná zase o výkon „právně zprostředkovaný“. V závěru této části zmíním taktéž svazky obcí, které jsou svým způsobem zvláštním

42

POSPÍŠIL, Petr. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, s. 37. 43

Tamtéž s. 45.

20

vykonavatelem

vlastnického

práva

a

jiných

majetkoprávního vystupující jako „smíšený typ“.

majetkových

práv,

z pohledu

44

3.2.1 Organizační složky Pro současné právní postavení organizačních složek je charakteristické, že jsou zařízeními, která nemají právní způsobilost, vlastnická a majetková práva vykonávají jménem a na účet územně samosprávného celku. Rozhodnutí o zřízení organizační složky přísluší zastupitelstvu, a je tedy plně v jeho kompetenci rozhodnout o formě organizace a výkonu jejích činností. Obecně by však mělo jít o takové činnosti, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nejsou vnitřně či organizačně členěné, nepotřebují složité a rozsáhlé technické vybavení či nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů.45 Organizační složky mají zpravidla neziskový charakter, jejich finanční hospodaření je zabezpečováno prostřednictvím rozpočtu zřizovatele. Z ustanovení § 26 zákona č. 250/2000 Sb. vyplývá, že o vzniku organizační složky se vydává zřizovací listina, ve které se mimo jiné vymezí majetek ve vlastnictví zřizovatele, který bude organizační složce předán do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití. Vzhledem k tomu, že organizační složky nemohou mít vlastní majetek, musí být tato správa vykládána pouze jako jakási „faktická správa“, představující zcela jinou kvalitu výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv.“46 Je nutno ještě podotknout, že kontrolu jejich hospodaření a funkci zřizovatele plní rada obce (kraje), která rozhoduje také o jmenování vedoucího organizační složky. Výhody této formy hospodaření s majetkem obcí a krajů prostřednictvím organizačních složek spatřuji zejména v určité bezprostřední kontrole ze strany zřizovatele či v nižších provozních nákladech. Nevýhodou naopak může být to, zda bude

44


45

§ 24 odst. 1 zákona č.250/2000 Sb., zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v platném znění

46




21

(především u menších obcí) dostatečný prostor a odborné zázemí pro výkon jejich kontroly, protože tyto organizace mohou často zabezpečovat odborně specifikované činnosti, a zda tedy nebude pro územně samosprávné celky vhodnější zvolit jinou formu organizace

hospodařící

s jeho

majetkem.

Organizační

složky

jsou

územními

samosprávnými celky využívány k zabezpečování služeb např. v kulturní oblasti (muzea, galerie, knihovny), dále v sociální oblasti (domovy s pečovatelskou službou) nebo při zabezpečení ochrany obyvatel (jednotky sborů dobrovolných hasičů). 3.2.2 Příspěvkové organizace Příspěvkové organizace jsou zřizovány pro takové činnosti, které jsou zpravidla neziskové, ale jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Beze zbytku naplňují všechny znaky právnické osoby veřejného práva, neboť pro jejich vznik se vyžaduje výhradně veřejnoprávní akt (usnesení) a jejich činnost se řídí v zásadě právními předpisy veřejného práva.47 V obecných předpisech soukromého práva příspěvkové organizace naplňují znaky tzv. jiné právnické osoby podle § 20 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, která je charakterizována jako „organizovaný útvar, o kterém zákon stanoví, že má právní osobnost, nebo jehož právní osobnost zákon uzná.“ V porovnání

s organizační

složkou,

která

je

právě

jen

subjektem

(„útvarem“)

organizačním48, příspěvková organizace daná majetková práva vykonává svým jménem a na svůj účet. V procesu

zřízení

příspěvkové

organizace

plní

opět

nejdůležitější

roli

zastupitelstvo, jež má vyhrazenou pravomoc rozhodnout o jejím zřízení a současně schválit její zřizovací listinu. Zřizovací listina představuje formální vyjádření vůle zřizovatele zřídit příspěvkovou organizaci, tento v ní současně vymezí práva a povinnosti, tedy určité „mantinely“, v rámci kterých může příspěvková organizace s majetkem

47

POSPÍŠIL, Petr. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, s. 54. 48

HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Linde Praha, 2013, s. 31.

22

hospodařit. V § 27 odst. 2 písm. f) zákona č. 250/2000 Sb., jsou tato práva a povinnosti k majetku poměrně podrobně specifikována. Mohou souviset s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným využitím, s péčí o jeho ochranu, s rozvojem, zvelebením či s jeho případným pronajímáním jiným subjektům. Příspěvková organizace se zapisuje do obchodního rejstříku, návrh na zápis podává zřizovatel. V souvislosti s hospodařením příspěvkových organizací musím zmínit novelu zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 477/2008 Sb., účinnou od 1. 4. 2009, která přinesla výraznější změny v jejich „majetkovém“ postavení. Mimo jiné zpřesnila obsah pojmu „správa“ (v právní úpravě účinné do 31. 3. 2009 byl pojem „správa“ užíván v rámci jednoho právního předpisu pro označení dvou zásadně rozlišných institutů)49 a také výslovně stanovila způsoby, kterými příspěvková organizace nabývá majetek do svého vlastnictví. V současné právní úpravě se u příspěvkové organizace můžeme tedy setkat se dvěma skupinami majetku, který využívá k zabezpečení své činnosti. První skupinou je majetek, který jí zřizovatel předal k hospodaření v okamžiku vzniku, a to formou svěření k hospodaření – jedná se o tzv. svěřený majetek.50 Pojem „svěřený majetek“ představuje „specifický institut, který se realizuje přímo schválením zřizovací listiny, a není tedy důvod ošetřovat svěření „doprovodnou“ nájemní smlouvou nebo smlouvou o výpůjčce, jak se někdy v praxi obcí děje“51 Ministerstvo financí k této problematice vydalo vyjádření v legislativních zprávách č. 4/2009 (čj.: 09/63 987/2009): „Zákon 250/2000 Sb., nevylučuje uzavření nájemní smlouvy mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací, případně smlouvy o výpůjčce. Tyto smlouvy však nemohou nahrazovat postup podle § 27 odst. 2 písm. e) zákona č. 250/2000 Sb. Předmětem uvedených smluv by mělo být užívání majetku

49

Srov. znění zákona č. 250/2000 Sb. do 31. 3. 2009 § 27 odst. 2 písm. e) „vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití“ 50

§ 27, odst. 2, písm. e) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

51

POSPÍŠIL, Petr. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, s. 71.

23

zřizovatele nad rámec svěřeného majetku. Důvodem k uzavření smlouvy by mohla být např. přechodná nemožnost užívání svěřeného majetku z důvodu jeho opravy, nebo jiné důvody, které po určitém čase pominou.“

52

Dále k tomu uvádí: „Poskytne-li zřizovatel

příspěvkové organizaci určitý majetek na základě nájemní smlouvy, veškerá omezení pro nakládání s tímto majetkem musí být uvedena v nájemní smlouvě.“53 Obdobně tomu bude i u smlouvy o výpůjčce. Vypůjčený majetek a majetek poskytnutý na základě nájemní smlouvy se ve zřizovací listině příspěvkové organizace neuvádí. Tento majetek je veden na majetkových účtech obce (kraje), který jej i účetně odepisuje. Svěřený majetek je nutné jednoznačně identifikovat, vhodné se jeví i jeho rozčlenění na majetek movitý a nemovitý. Nemovitý majetek se označuje dle údajů z katastru nemovitostí jmenovitě přímo ve zřizovací listině54, soupisy movitého majetku mohou mít formu přílohy ke zřizovací listině s uvedeným odkazem na inventurní soupisy. Inventurní soupisy svěřeného majetku budou nejčastěji uloženy u příspěvkové organizace.55 Se svěřeným majetkem lze nakládat jen v rozsahu stanoveném zřizovací listinou. Důležitá je také skutečnost, že příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, pokud zákon nestanoví jinak. Zřizovatel si rovněž může stanovit, v jakém případě je při nabytí majetku potřebný jeho předchozí souhlas v souladu s § 27 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb. Institut předchozího souhlasu je upraven následně v § 39b. Poskytuje se vždy pro jeden právní úkon a je jeho součástí. Bez tohoto předchozího souhlasu je právní úkon neplatný. Výjimkou je pouze přijetí peněžitého daru účelově neurčeného, v tomto případě může být předchozí souhlas udělen neomezeně pro více právních úkonů a je začleněn přímo do zřizovací listiny. Druhou skupinou je majetek,

52

Zprávy inisterstva financí České republiky pro finanční orgány obcí a krajů č. 4/2009, čj.09/63 987/2009 [online]. Praha: Ministerstvo financí České republiky, 2009 [cit. 19. 3. 2014]. 53

Tamtéž, [cit. 19. 3. 2014].

54

„Svěřený majetek“ se zapisuje formou záznamu do katastru dle § 19 písm. g zákona č. 256/2013 Sb., zákon o katastru nemovitostí (katastrální zákon). 55

POSPÍŠIL, Petr. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, s. 71.

24

který příspěvková organizace nabývá do svého vlastnictví. Majetek do svého vlastnictví může nabývat pouze následujícími, taxativně vyjmenovanými způsoby: 

bezúplatným převodem od svého zřizovatele



darem s předchozím písemným souhlasem zřizovatele



děděním s předchozím souhlasem zřizovatele



jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele (např. výstavou, koupí).56

Další omezení se týká bezúplatně nabytého majetku od zřizovatele. Pokud se tento majetek stane pro příspěvkovou organizaci trvale nepotřebným, přednostně jej musí nabídnout bezúplatně zřizovateli. Pro současnou majetkovou charakteristiku příspěvkových organizací je příznačné, že sice „ mají svou vlastní majetkovou způsobilost, na jejímž základě však především hospodaří a nakládají s hmotným majetkem (věcmi) zřizovatele – obce (kraje), a nikoli s hmotným majetkem svým.“ 57 „U příspěvkových organizací tedy v současné době existuje určitá dvojkolejnost jejich „majetkoprávního režimu“. Na jednu stranu vše, co nabývají, nabývají pro svého zřizovatele, současně ale mohou také samy vlastnit majetek.“58 S ohledem na výše uvedené skutečnosti musím souhlasit s tím, že stávající právní úprava v majetkové oblasti příspěvkových organizací je značně problematická, a to s ohledem na právní „konstrukci“ příspěvkových organizací, které z jedné strany vystupují ve vnějších vztazích jako plně způsobilé právnické osoby, jednající svým jménem a odpovědné za své jednání. Na straně druhé jsou ale nezpůsobilé být subjektem vlastnického práva k majetku, který je vlastnictvím jejich zřizovatele, a tudíž k němu mohou mít jen tolik práv, kolik jim zřizovatel „svěří“.59 Další spornou oblastí platné právní úpravy je, podle mého názoru, nejednoznačný právní výklad toho, zda lze nahradit institut „svěřeného majetku“ (typicky u budov), 56

§ 27 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

57

HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. Linde Praha, 2013, s. 41. 58 59


Tamtéž s. 43. Tamtéž s. 57.

25

uzavřením nájemní smlouvy mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací, případně zda lze využít smlouvu o výpůjčce, pokud ano, tak za jakých podmínek a v jakých konkrétních případech. I když výše uvedené stanovisko Ministerstva financí ČR určitou možnost použití smlouvy o výpůjčce či smlouvy o nájmu připouští, platná právní úprava na tyto otázky jednoznačně neodpovídá. Právě s odkazem na častou praxi obcí využívat ke správě majetku nájemní smlouvy či smlouvy o výpůjčce se domnívám, že za tím stojí snaha zřizovatele mít tento majetek „pod svou kontrolou“. Jedním z takových důvodů může být situace, kdy bude nutné provést významnější rekonstrukci budovy, kterou využívá příspěvková organizace, a tato rekonstrukce bude hrazena z dotačních prostředků. Pokud žadatelem dotace bude územní samosprávný celek, který se bude na ní i finančně spolupodílet, jeví se z jeho pohledu vhodnější a jednodušší mít tento majetek ve své účetní evidenci pro následnou finanční kontrolu a současně jej i účetně odepisovat. Obdobná situace může nastat i v případě finančně nákladných či neočekávaných oprav, které nemůže příspěvková organizace zabezpečit z běžného provozního příspěvku, a zřizovatel ji tudíž stejně musí v průběhu roku zajistit ze svého rozpočtu. Z praxe mohu potvrdit, že v tomto není mezi obcemi jednotný názor, a tak se stává, že některá obec předá formou svěření příspěvkové organizaci veškerý movitý i nemovitý majetek. Jiná zase volí ten způsob, že formu svěření volí jen u movitého majetku a nemovitý majetek předá příspěvkové organizaci smlouvou o výpůjčce. V tomto směru by bylo vhodné v právní úpravě tuto problematiku svěřeného majetku blíže zpřesnit, např. způsobem negativního vymezení postupů, které nelze použít. Zákonodárce by tak zamezil nejednotné aplikační praxi. V kontextu s výše uvedeným lze říci, že obsah a rozsah práv svěřených příspěvkové organizaci v majetkové oblasti je plně závislý na vůli zastupitelstva konkrétního územního samosprávného celku a může se u jednotlivých příspěvkových organizací případ od případu velmi lišit. Pro závěrečné shrnutí k výše uvedenému pojednání o institutu svěřeného majetku si dovolím použít výstižný výklad Havlana, který se k němu vyjadřuje takto: „nepředstavuje žádný univerzální, obecně upravený institut, ale spíše „nahodilý“ (případ od případu) soubor práv a povinností příspěvkové organizace, je přesto souborem

26

svébytných majetkových oprávnění a povinností svébytné právnické osoby k majetku obce (kraje), která jí tento majetek svěřila, potažmo který předmětná osoba získala svou vlastní činností.“ 60 3.2.3 Svazky obcí Právní úprava zakládá obcím v § 49 odst. 1 zákona o obcích, právo vytvářet za účelem ochrany a prosazování společných zájmů dobrovolné svazky obcí (dále jen svazky obcí) a také právo do již vytvořených svazků obcí vstupovat. Lze je považovat za sdružení svého druhu, jehož členem mohou být výhradně obce.61 Koudelka se k jejich charakteristice vyjadřuje takto: „jsou zřizovány pro účely veřejnosprávních funkcí samosprávného charakteru, které sice přísluší zabezpečovat obcím, nicméně u nichž se jeví daleko účelnější zabezpečovat je „společně“, a to prostřednictvím „integrovaného“ subjektu, resp. organizačního prostředí.“62 Svazky obcí představují v současné době velmi častou formu spolupráce mezi obcemi v různých oblastech: např. v oblasti sociální péče, školství, ochrany ovzduší a rovněž i v oblasti správy majetku obcí - např. místních komunikací, domovního a bytového fondu a dalších zařízení spravovaných obcemi. Další okruhy úkolů, které svazky obcí tímto způsobem zajišťují, jsou demonstrativně uvedeny v § 50 odst. 1 písm. a) až f) zákona o obcích. Svazky obcí jsou právnickými osobami značně specifickými, u kterých je nutné „podtrhnout jejich oddělenost a odlišnost od samotných členských obcí“.63 Odlišnost lze spatřovat v tom, že oproti obcím, které jsou subjekty veřejné správy zřizované zákonem, svazky obcí mají postavení subjektu výkonu veřejné správy, jsou zřizovány na základě 60



61

§ 49 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) dle § 26 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) „Kraj nemůže být členem svazku obcí“. 62


Tamtéž s. 181.

27

zákona a v jeho mezích.64 Svazky obcí mají samostatnou právní subjektivitu, kterou nabývají zápisem do rejstříku svazků. K návrhu na zápis do rejstříku svazků obcí se přikládá smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami. Součástí stanov je i informace o majetku, který jednotlivé obce vkládají do svazku obcí. Podle ustanovení § 38 odst. 2 zákona o obcích vložený majetek zůstává ve vlastnictví jednotlivých obcí, majetková práva k tomuto majetku zůstávají vyhrazena zastupitelstvům obcí, nelze jej převést na orgány svazku obcí. Vedle vloženého majetku může svazek obcí vytvářet svou činností majetek vlastní, ke kterému má veškerá majetková práva. Pozitivum uvedené formy hospodaření s majetkem vidím např. v tom, že umožňuje obcím společně lépe vyhovět kritériím dotačních programů, a zajistit tak výstavbu finančně náročných projektů, na které by sama obec neměla potřebné prostředky. Nevýhody jsou naopak v nepříliš pružném rozhodování při majetkovém hospodaření, neboť toto je nejen na nejvyšším orgánu svazku obcí, ale zároveň i na zastupitelích členských obcí, kteří se s ním nemusí vždy ztotožnit. Určité problémy mohou vyvstávat např. při pozdějších nákladnějších opravách majetku vloženého do svazku obcí. Zde je proto důležité přesně upravit majetková práva a povinnosti ve stanovách svazku a vymezit, v jakých případech opravy zajišťuje svazek obcí a v jakých samotná obec.

64

KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. s. 181.

28

4 4.1

Nakládání s majetkem územních samosprávných celků Způsoby nakládání s majetkem Typickým znakem současného modelu nakládání s majetkem obce (kraje) je, že je

založen

na

soukromoprávním

jednání

(nejčastěji

smlouvě)

s určitými

prvky

veřejnoprávního působení na vůli nakládajícího (tj. na vůli rozhodujícího orgánu samosprávy).65 Obce (kraje) vedle jiných subjektů vystupují vždy z pozice rovnosti, rozhodování při nakládání s majetkem postrádá mocenský a rozhodovací prvek. Nelze ale na druhou stranu nevidět rozdíly v postavení těchto celků jako subjektů veřejného práva. Zákonodárce vycházel ze skutečnosti, že tyto subjekty hospodaří s tzv. veřejným statkem, který vyžaduje zvláštní ochrany před nehospodárným nakládáním. Současně se snažil učinit nakládání s tímto majetkem transparentním. Vymezil v právní úpravě pro tyto případy odlišnější režim, než jaký je uplatňován mezi ostatními fyzickými a právnickými osobami. Tento režim spočívá ve vymezení přísnějších veřejnoprávních pravidel, postupů a povinností při majetkových dispozicích územní samosprávy. Tato pravidla ji ale na druhou stranu nemohou jakkoliv omezovat či diskriminovat z pohledu jejího rovnocenného postavení před ostatními subjekty vlastnického práva, jak jí deklaruje Čl. 11 Listiny. 66 V prvním případě jde o povinnosti formální (procedurální) povahy, jenž souvisí s požadavkem respektovat, který orgán obce (kraje) je oprávněn rozhodnout o konkrétním majetkoprávním jednání (úkonu), a dále také, který orgán jedná jménem obce (kraje) navenek. S těmito formálními povinnostmi souvisí i další, které je možné charakterizovat jako povinnosti materiální (obsahové). Mezi ně náleží zejména povinnosti plynoucí z § 38 a § 39 odst. 2 zákona o obcích, § 17 a § 18 odst. 2 zákona o krajích. Tyto stanoví, za

65



66


29

jakých podmínek může orgán obce (kraje) se svým majetkem nakládat.67 Těmto povinnostem obsahovým je věnována především kapitola 2.3.1. Mezi nejčastější způsoby nakládání s majetkem se řadí převody (zcizování), kdy převod vlastnického práva z obce (kraje) na fyzickou a právnickou osobu je uskutečněn kupní nebo směnnou smlouvou formou úplatného převodu nebo darovací smlouvou formou bezúplatného převodu. Dalším způsobem, kdy může přecházet vlastnické právo z obce (kraje) na jiné subjekty, jsou přechody vlastnictví rozhodnutím státního orgánu. Jejich obecná úprava vychází z občanského zákoníku a mohou to být případy, kdy soud rozhoduje např. o zrušení spoluvlastnictví (§ 1143) nebo o odstranění stavby na cizím pozemku (§ 1085). Specifickým případem, kdy územně samosprávné celky mohou o majetek přijít rozhodnutím státního orgánu, je v souvislosti s uplatněním institutu vyvlastnění (§ 1037 - § 1039). Majetek může územní samosprávný celek přenechávat do užívání jiným osobám formou nájmu nebo výpůjčky. 4.2

Pravomoci orgánů územních samosprávných celků při nakládání s majetkem V této části práce je mým cílem podrobněji vymezit výše uvedené povinnosti

formální povahy. Provedu výčet orgánů obcí (krajů), které se účastní „majetkového“ procesu s poukazem na rozdělení jejich zákonem stanovených pravomocí, dále se budu snažit postihnout jejich vzájemné vztahy při majetkoprávním jednání. Zákon o obcích (zákon o krajích) oprávnění rozhodovat o právním jednání (úkonu)68 obce (kraje) beze zbytku rozděluje mezi zastupitelstvo a radu, a to tak, že zastupitelstvo rozhoduje o nejzávažnějších, taxativně vyjmenovaných právních jednáních (úkonech). Rada má mimo své vyhrazené pravomoci současně také oprávnění rozhodovat na základě tzv. generální (zbytkové) klauzule o všech ostatních právních jednáních 67

FUREK, Adam. Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích: komentář právní úpravy podle publikované judikatury a výkladové praxe ministerstva vnitra [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2010 [cit. 14. 3. 2014]. 68

V souvislosti s nabytím účinnosti nového občanského zákoníku došlo k terminologické změně, kdy právně relevantní projevy vůle označované v původním zákoně jako „právní úkon“ byl nahrazen novým termínem „právní jednání“. V textu práce proto mohou být použity oba termíny.

30

(úkonech) obce (kraje), jak vyplývá z § 102 odst. 3 zákona o obcích a § 59 odst. 3 zákona o krajích. Ani jeden z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek, neboť toto oprávnění přísluší jen starostovi obce (hejtmanovi kraje). 69 4.2.1 Zastupitelstvo územního samosprávného celku Zastupitelstvo představuje vrcholný kolektivní orgán územně samosprávného celku, jenž má vyhrazenou pravomoc rozhodovat o nejvýznamnějších majetkových dispozicích. Úplný výčet jemu vyhrazených pravomocí ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (kraje) obsahují ustanovení § 84 a § 85 zákona o obcích a § 35 až § 37 zákona o krajích. Mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva v majetkoprávní oblasti můžeme zařadit mj. následující případy: 

rozhoduje o nabytí a převodu nemovitých věcí



rozhoduje o převodech bytů a nebytových prostor z majetku obce



rozhoduje o zastavení nemovitých věcí



rozhoduje o zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000,-Kč (u kraje nad 200 000,- Kč)



rozhoduje o peněžitých i nepeněžitých vkladech do právnických osob



nebo o poskytování věcných a peněžitých darů nad 20 000,- Kč fyzické nebo právnické osobě u obcí (u kraje nad 100 000,- Kč)



rozhoduje o uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo zápůjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o společnosti

Tyto své vyhrazené pravomoci nemůže zastupitelstvo ani svým rozhodnutí „přenést“ na jiný orgán obce (kraje). Rozhodování o majetkoprávním jednání činí zastupitelstvo přímo, a to hlasováním na veřejném zasedání, o jehož průběhu se pořizuje zápis. Usnesení přijatá na tomto zasedání musí být následně zveřejněna na úřední desce obce (kraje). Z ustanovení § 84 odst. 4 zákona o obcích a § 37 zákona o krajích lze dovodit, že zastupitelstvo si může vyhradit i další pravomoci v samostatné působnosti obce (kraje), a 69

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 24. 6. 2009, sp. zn. 30 Cdo 2064/2008.

31

to buď v konkrétním případě, nebo pro předem neurčený okruh případů, avšak mimo pravomoci vyhrazené radě dle § 102 odst. 2 zákona o obcích a § 59 odst. 1 zákona o krajích. Z tohoto pohledu se nabízí otázka, zda zastupitelstvo má možnost rozhodnutí rady, které bylo učiněno v rámci její vyhrazené pravomoci, změnit nebo zrušit. Lze dovodit, že „v oblasti, v níž nemá zastupitelstvo obce podle současného zákonného stavu právo za radu obce samo rozhodovat a může toliko přijaté usnesení zrušit za podmínek daných § 105 zákona o obcích (tedy jestliže starosta obce pozastaví jeho výkon a předloží zastupitelstvu obce návrh na jeho zrušení), by změna rozhodnutí rady (či jeho zrušení jinak než postupem podle § 105) nebyla možná.“70 Pokud rada obce (kraje) rozhoduje v jiných oblastech, tj. ve věcech, které má zastupitelstvo možnost vyhradit si pro sebe (podle § 84 odst. 4 zákona o obcích), „nic nebrání tomu, aby zastupitelstvo obce usnesení rady zrušilo či změnilo i bez předchozího postupu daného § 105 zákona o obcích.“71 Pokud by však bylo rozhodnutí již vykonáno, neměla by pozdější změna či zrušení zastupitelstvem vliv na právní jednání, které bylo podle původního rozhodnutí učiněno. Oblastí bezpochyby nejvýznamnější a také nejčastější, ve které zastupitelstvo obce (kraje) uplatňuje své rozhodovací pravomoci, je oblast nakládání s nemovitým majetkem. Zastupitelstvo schvaluje jednak záměr nemovitost prodat, směnit nebo darovat, ale jeho povinností je rovněž schválit i obligatorní náležitosti příslušné smlouvy – tedy nabyvatele, cenu a podmínky její splatnosti popř. další obsahové náležitosti smlouvy. Pokud by posléze došlo ke změně obsahových náležitostí původně schválené smlouvy např. formou dodatku (mění se cena, splatnost apod.) je nezbytné, aby zastupitelstvo o každé takové změně rozhodlo novým usnesením. Původní usnesení tím není pochopitelně dotčeno a zůstává v platnosti. U darování či jiné bezúplatné formy převodu z majetku územního samosprávného celku musí příslušné usnesení zastupitelstva obsahovat

70


Tamtéž, [cit. 14. 3. 2014].

32

odůvodnění, proč tak zastupitelstvo činí, právě s ohledem na dodržení zásady účelnosti a hospodárnosti při nakládání s veřejným majetkem.72 S přihlédnutím k rozdělení rozhodovacích pravomocí mezi radu a zastupitelstvo v oblasti nakládání s majetkem a také významným změnám, které přináší od 1. 1. 2014 nový občanský zákoník, na tomto místě uvedu jako příklad, jeden okruh majetkových záležitostí, které se v praxi často realizují, a to jsou smlouvy o zřízení služebnosti (dříve věcná břemena). A to ať již z pohledu obce (kraje) jako oprávněného nebo z pohledu povinného, tedy k jejich tíži. Nový občanský zákoník věcná práva k hmotným nemovitým věcem, do nichž patří i služebnosti (§ 1257-1308) chápe nově jako nemovité věci. Pokud tedy o nabytí a převodu nemovitých věcí podle § 85 písm. a) zákona o obcích (§ 36 odst. 1 písm. a) zákona o krajích) rozhoduje zastupitelstvo, znamená to, že v případě, kdy bude služebnost zřízena ve prospěch obce (kraje), bude oproti původní právní úpravě k uzavření takové smlouvy nově příslušné zastupitelstvo. Ve druhém případě, kdy se služebnost zřizuje k tíži obce (kraje), je nadále příslušnost k rozhodování ponechána radě, patří do její nevyhrazené pravomoci. Svou podstatou se sice jedná o dispozici s nemovitou věcí, nejde však o nabytí či převod nemovité věci. 73 Přestože se jedná o jeden právní institut, není v tomto případě k rozhodování kompetentní jeden orgán obce (kraje). Tento příklad jsem zvolila záměrně, neboť dle mého názoru je na něm možné vhodně „demonstrovat“ určitou obecnost právní úpravy právě z pohledu až příliš „stručného“ vymezení kompetencí orgánům územní samosprávy. V tomto směru nepřinesla žádné změny ani novelizace zákona o obcích (zákona o krajích), přijatá právě v souvislosti s rekodifikací soukromého práva, která s výslovným stanovením příslušnosti k rozhodování (např. u zmiňovaných služebností) prozatím nepočítá. Obdobně je tomu i u dalších nových závazkových vztahů - pachtu a výprosy, které zatím platný zákon o obcích (zákon o krajích) neobsahuje. Tyto změny, které sebou přináší nový občanský 72

KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. s. 318-320. 73

FUREK, Adam. Rozhodování o věcných břemenech po 1. 1. 2014. 36.

oderní obec. 2013, roč. 19, č. 11. s.

33

zákoník, který jednak zavádí nové smluvní typy, či ty stávající chápe obsahově jinak (např. nájemní smlouvu nebo smlouvu o výpůjčce), tak přirozeně vnáší nejasnosti i do veřejnoprávních předpisů obcí a krajů.74 Pro návrhy de lega ferenda by se jevilo vhodné u těchto typově často se vyskytujících právních jednání (pachtu, výprosy apod.) je formou detailního výčtu stanovit do pravomoci konkrétnímu orgánu samosprávy. Mohu potvrdit, že určení toho, kdo je kompetentní provést daný úkon, činí v praxi časté komplikace. Je to právě důsledkem onoho těsného propojení veřejného a soukromého práva, kdy je nutné vnímat a uvědomovat si vedle veřejnoprávních předpisů i souvislosti vymezované občanským zákoníkem nebo je popř. doplňovat příslušnou judikaturou. Věřím, že změny v této oblasti by přivítali především představitelé menších obcí, kteří mnohdy nedisponují dostatečným právním zázemím. 4.2.2 Rada územního samosprávného celku Dalším orgánem, jenž se podílí na hospodaření a je oprávněn činit některé právní dispozice s majetkem, je rada obce (kraje), která je výkonným orgánem územního samosprávného celku. Podílí se na přípravě návrhů pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení. Rada v mezích svých vyhrazených pravomocí, které vyjmenovává § 102 odst. 2 zákona o obcích a § 59 odst. 1 zákona o krajích, rozhoduje v oblasti majetkových dispozic o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce. Koudelka se podrobněji věnuje nejednoznačné výkladové praxi při uzavírání nájemních smluv radou, její problematická místa dále rozvádí: „Rada obce schvaluje smlouvu jako celek. Prosté rozhodnutí, komu bude například pronajat byt bez rozhodnutí o nájmu, jeho splatnosti, vybavenosti bytu, pro splnění předmětné podmínky nestačí. Rada sice může pověřit příslušný odbor obecního úřadu přípravou podkladů pro předmětné rozhodování, vlastní rozhodnutí však může a musí učinit pouze ona sama. Za odporující zákonu pak lze považovat skutečnost, kdy rada stanoví pouze zásady pro pronájem 74

FUREK, Adam. Zveřejňování záměru při pachtu a výprose podle NOZ. s. 36.

oderní obec. 2013, roč. 19, č. 8.

34

například obecních bytů a příslušný odbor obecního úřadu už provádí výběr nájemníků včetně uzavírání smluv dle svého volného uvážení.“75 Rozhodování o radě vyhrazených právních úkonech nemůže být tedy svěřeno zastupitelstvu, což ukládá ustanovení § 84 odst. 4 zákona o obcích a § 37 zákona o krajích. Jak vyplývá z dozorové činnosti Ministerstva vnitra ČR, v praxi se lze v této oblasti setkat s častými pochybeními ze strany samosprávy, která se rozhodne v rámci snahy o větší informování občanů, že o všech dispozicích s nemovitým majetkem bude rozhodovat zastupitelstvo. Tento postup by byl v pořádku tam, kde není zřízena rada. Pokud však rada zřízena je, může o otázkách vyjmenovaných v § 102 odst. 2 zákona o obcích (vyhrazená pravomoc rady), tedy např. o pronájmu nemovitosti, rozhodovat jedině ona a ne zastupitelstvo obce, přestože je nejvyšším orgánem obce. Důsledkem tohoto pochybení je porušení zákona, spočívající v tom, že rozhodl nepříslušný orgán, a toto právní jednání je od počátku neplatné dle § 41 odst. 2 zákona o obcích. 76 V případě rozhodování rady na základě tzv. „zbytkové“ pravomoci dle § 102 odst. 3 zákona o obcích a § 59 odst. 3 zákona o krajích, není možné, aby rada jiné než vyjmenované záležitosti svěřila do pravomoci jinému orgánu obce (kraje). Současně také není oprávněna rozhodovat o ostatních záležitostech v rámci samostatné působnosti, pokud si toto rozhodování zastupitelstvo předtím výslovně vyhradilo. V souvislosti s rozdělením vyhrazených pravomocí mezi zastupitelstvo a radu se mohou v praxi objevit i takové případy nakládání s majetkem, které budou v sobě zahrnovat právní jednání (úkony) náležící do vyhrazené pravomoci zastupitelstva i rady (např. nájemní smlouva spojená s poskytnutím půjčky). Z hlediska správné aplikace zákonných ustanovení bude nutné, aby o uzavření takové smlouvy rozhodlo jak zastupitelstvo (z hlediska půjčky), tak rada (z hlediska nájemní smlouvy). V opačném případě by se územní samosprávný celek dopustil porušení zákona dle ustanovení § 41 75


ŠIMKOVÁ, Petra a kol. etodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků: Nejčastější nedostatky při výkonu samostatné působnosti obcí [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2013 [cit. 20. 4. 2014].

35

odst. 2 zákona o obcích a § 23 odst. 2 zákona o krajích (tedy obdobného porušení jako ve výše uvedených případech) a smlouva nebo její část by byla neplatná. 77 4.2.3 Starosta obce (hejtman kraje) Starosta (hejtman) zastupuje obec (kraj) navenek. Za výkon své funkce odpovídá zastupitelstvu obce (kraje). Starosta (hejtman) však nemá povahu statutárního orgánu právnické osoby ve smyslu soukromoprávních předpisů (dle § 123 občanského zákoníku) a právní jednání, které vyžaduje rozhodnutí zastupitelstva nebo rady, může činit až po jeho schválení, jinak bude absolutně neplatné.78 Zastupitelstvem přijaté usnesení např. o prodeji nemovitosti tak představuje materiálně právní podmínku tohoto jednání, ale perfektním (formálně navenek vyjádřeným) se toto jednání stane až v okamžiku podpisu kupní smlouvy starostou (hejtmanem). 79 Z ustanovení § 102 odst. 4 vyplývá, že v obcích, kde se rada nevolí, vykonává její pravomoc starosta obce. Starosta je v těchto případech oprávněn činit majetkoprávní jednání podle § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích tj. „rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce“ a případně také činit rozhodnutí podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. V této situaci rozhodnutí o uzavření smlouvy a její samotné uzavření (její podpis) de facto probíhají v jednom okamžiku. Důležité je na tomto místě zmínit skutečnost, že „starosta obce se při výkonu pravomoci rady nestává „radou obce“, ale zákon mu pouze svěřuje určité úkoly, které by jinak náležely radě obce. 80 Odpověď na spornou část vztahů mezi zastupitelstvem a starostou nalézám ve stanovisku odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra ČR, ve kterém se 77


Blíže k tomu: Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III ÚS 721/2001.

79

Blíže k tomu: Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30Cdo 3049/2007.

80

FUREK, Adam. Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích: komentář právní úpravy podle publikované judikatury a výkladové praxe ministerstva vnitra [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2010 [cit. 14. 3. 2014].

36

mj. uvádí, že v obcích, kde nevolí radu, si může zastupitelstvo na sebe vztáhnout nejen tzv. „zbytkovou“ pravomoc rady podle § 102 odst. 3, ale taktéž rozhodování ve věcech patřících do vyhrazené pravomoci rady dle § 102 odst. 2 (např. uzavření nájemní smlouvy). Dovozuje závěrem, že tam kde zákon umožňuje více výkladů, je nutné zvolit ten, jenž vede k určení pravomoci zastupitelstva obce, jakožto nejvyššího (jediného přímo voleného orgánu obce). Smyslem uvedeného postupu je, aby „závažná“ rozhodnutí (např. uzavření nájemní smlouvy na delší časové období, což může výrazně ovlivnit následnou dispozici s předmětem smlouvy) učinilo zastupitelstvo.81 Na tomto místě si dovolím opět poukázat na určité nedostatky právní úpravy, protože právě v těchto případech, kde se nevolí rada, a starosta má tudíž významnější pravomoci, mohou vyvstávat v majetkoprávní oblasti otázky, zda je starosta (což je i z jeho pohledu důležité s ohledem na jeho odpovědnost za učiněné jednání) kompetentní např. k uzavírání smluv, které nejsou zákonem dány do pravomoci konkrétního orgánu (smlouva o dílo, zadávání zakázek apod.). 4.2.4 Obecní úřad (krajský úřad) Pro ucelený přehled o orgánech územních samosprávných celků, které vystupují v procesu nakládání s majetkem územních samosprávných celků, nelze opomenout obecní (krajský) úřad. Jemu přímo ze zákona žádná rozhodovací pravomoc směrem k právnímu nakládání s majetkem obce (kraje) nepřísluší82, ale plní důležitou roli při organizačním a administrativním zabezpečení jednání zastupitelstva a rady. Zajišťuje přípravu souhrnných podkladů k zamýšleným dispozicím s majetkem tak, aby zastupitelstvo či rada měly ucelenou informaci, na základě které mohou kvalifikovaně v konkrétní věci rozhodnout (zajišťuje zpracování ekonomických analýz, posudků, odůvodnění o nepotřebnosti majetku apod.). Stejně jako volené orgány územní samosprávy, tak i 81

Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 1. 4. 2014].

inisterstva vnitra č. 2/2013 [online]. Praha:

82

Obecní úřad může rozhodovat pouze v záležitostech upravených v § 102 odst. 2 písm. k) a m), zákona o obcích, avšak za předpokladu, že mu tuto rozhodovací pravomoc svěří rada obce. Krajský úřad může rozhodovat pouze v záležitostech upravených v § 59 odst. 1 písm. l) a odst. 2 písm. e), zákona o krajích, avšak za předpokladu, že mu tuto rozhodovací pravomoc svěří rada kraje.

37

zaměstnanci zařazení do obecního (krajského) úřadu plní povinnosti vymezené jim zákony. Vedle těchto zákonných požadavků jsou současně také vázáni pravidly a postupy upravenými ve vnitřních předpisech. Tyto předpisy nejsou obecně právně závazné, a zavazují tak vždy jen zaměstnance určitého samosprávného celku. Obcím (krajům) umožňují stanovit si v nich, v rámci zákona, variantní řešení postupů, vyhovující jejich konkrétním podmínkám a zvyklostem např. pravidla postupů při zadávání veřejných zakázek, při prodeji majetku, při inventarizacích majetku, pronájmu majetku. Vnitřní předpisy rovněž umožní stanovit odpovědnost zaměstnanců za hospodářské operace. Zaměstnanci úřadu mohou být rovněž pověřeni společně se členy finančního výboru prováděním veřejnosprávní kontroly hospodaření s majetkem v organizacích zřizovaných územními samosprávnými celky podle zákona č. 320/2001 Sb., Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). 4.3

Fáze schvalovací procesu Postupy při uzavírání smluv či jiného právního jednání orgány obcí (krajů) je

v zásadě možné rozdělit do tří fází. V první fázi příslušný orgán obce rozhodne o tom, že dané právní jednání bude učiněno, tj. vytvoří vůli obce (kraje) být určitým způsobem právně vázán. Následně oprávněná osoba tj. zpravidla starosta obce (hejtman kraje), jenž zastupuje obec (kraj) navenek, toto právní jednání jménem územního samosprávného celku učiní (tj. navenek projeví utvořenou vůli obce (kraje) – např. podepíše zastupitelstvem schválenou kupní smlouvu). Třetí fází je „vznik“ právního jednání, které vzniká podpisem smlouvy starostou obce (hejtmanem kraje). Tímto okamžikem z něj začínají vyplývat práva a povinnosti vůči třetím osobám. Platné usnesení zastupitelstva nebo rady tyto účinky vyvolávat nemůže, neboť má interní povahu. Je ale na druhou stranu nezbytnou podmínkou platnosti právního jednání (tj. platnosti rozhodnutí o uzavření smlouvy).83

83

§ 41 odst. 2 zákona o obcích „Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná“. Srov. § 23 odst. 2 zákona o krajích „Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva, popřípadě rady, lze učinit jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tato právní jednání kraje neplatná.

38

4.4

Záměr Zákon o obcích v § 39 odst. 1 (zákon o krajích v § 18 odst. 1) stanoví jako

obligatorní podmínku při prodeji, směně, darování, pronájmu nebo výpůjčce nemovitého majetku územního samosprávného celku povinnost zveřejnit zamýšlený záměr dispozice s tímto majetkem. Záměr musí být zveřejněn předem (např. před rozhodnutím zastupitelstva o uzavření smlouvy) na úřední desce obecního úřadu po dobu nejméně 15 dní (na desce krajského úřadu po dobu nejméně 30 dní). Smyslem záměru je jednak umožnit případným zájemcům učinit vlastní nabídky, ale také poskytnout třetím osobám možnost se k zamýšlené dispozici vyjádřit. Vedle toho má ale záměr sloužit k tomu, aby nejzávažnější majetkové úkony byly realizovány transparentně a způsobem zaručujícím obci (kraji) maximální hospodárnost a účelnost. To mj. objasňuje i jeho právní povahu, kdy zveřejnění záměru nemůže být chápáno jako právní jednání ve smyslu soukromého práva (není např. návrhem na uzavření smlouvy, není rovněž určen konkrétnímu individuálně určenému adresátovi, obec či kraj jeho zveřejněním sebe sama nezavazuje, svou povahou jde o informativní správní úkon).84 Např. Havlan jej charakterizuje: „jako zvláštní

administrativně-právní

akt

informující

o

soukromoprávním úkonu územního samosprávného celku.“

uvažovaném 85

(zamýšleném)

Koudelka se zase vyjadřuje

k tomu, jakou má právní povahu rozhodnutí o předmětném záměru, jedná se o „jednostranný právní úkon obce, který je činěn jako první zákonem předepsaný krok, směřující k realizaci uvažovaného následného zpravidla dvoustranného „vlastního“ majetkoprávního úkonu.“86 Více k tomu: FUREK, Adam. etodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků: Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem, stanovené zákonem o obcích [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 1. 4. 2014]. 84


HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, Beckova edice právní instituty, poznámka pod čarou č. 729. s. 209. 86


39

Nezbytnou náležitostí záměru je identifikace předmětu dispozice. Nemovitosti se označují způsobem, který vymezuje ustanovení § 8 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). Toto ustanovení přitom vychází z nového pojetí vztahu mezi pozemkem a stavbou, která se na něm nachází.87 Důsledkem nezveřejnění záměru je neplatnost právního jednání od počátku. Tuto neplatnost není třeba dokazovat. Dokazování se tak omezí pouze na prokázání, zda byl záměr zveřejněn či nikoliv. Pro úplnost je třeba uvést i případy, na které se povinnost zveřejnit záměr nevztahuje, a to je u pronájmu bytů a hrobových míst (bez jakéhokoli omezení), pronájmu nebo výpůjčky majetku právnické osobě zřízené obcí (rovněž bez omezení) či jiného pronájmu nebo výpůjčky nemovitého majetku na dobu kratší než 30 dnů. Co není v právní úpravě jednoznačně vymezeno, je to, který orgán je příslušný k rozhodnutí o vyhlášení předmětného záměru. Např. Koudelka se přiklání k názoru, že o vyhlášení záměru by měl rozhodovat ten orgán, který má oprávnění následně rozhodnout o příslušné majetkové dispozici. Tedy v případech nabytí a převodu nemovitého majetku zastupitelstvo, u nájmu či výpůjčky rada. Dále konstatuje, že ke zveřejnění záměru pak nejsou oprávněny konkrétní odbory nebo organizační složky úřadu.88 Naproti tomu Havlan k příslušnosti toho kterého orgánu k rozhodování o zveřejnění záměru poznamenává, že dosavadní judikatura nepřikládá této otázce zásadní význam a nevidí ji jako klíčovou pro platnost právního jednání obce. Soudy zdůrazňují spíše faktickou stránku věci, a tím je existence samotného záměru, který zajišťuje

K účelu záměru více např. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007. 87

V souvislosti s novým pojetím vztahu pozemku a stavby, kdy nově platí podle § 506 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, že součástí pozemku je stavba na něm zřízená, mohou v praxi při identifikaci nemovitosti v záměru nastat různé situace: Více k tomu: FUREK, Adam. Označování nemovitostí v záměru po 1. lednu 2014. oderní obec. 2013, roč. 19, č. 11. s. 51. 88


40

transparentnost nakládání s veřejným majetkem, před stránkou procedurální.89 S tímto názorem lze souhlasit, neboť přijetí a zveřejnění záměru ještě nevyvolává povinnost obce (kraje) rozhodnout o uzavření smlouvy. Přestože dojde ke zveřejnění záměru, může se následně příslušný orgán rozhodnout, že smlouvu neuzavře. Jak lze dovodit z poměrně „četné“ judikatury, přijetí záměru by mělo náležet do nevyhrazené pravomoci rady obce (kraje) podle § 102 odst. 3 zákona o obcích (§ 59 odst. 3), a to bez ohledu na právní jednání, ke kterému se vztahuje. Domnívám se, že tento postup je vhodnější i z pohledu praxe, neboť sehrává roli i to, že se rada schází k zasedání častěji než zastupitelstvo, a může tak operativněji reagovat a urychlit tak celý rozhodovací proces. 4.5

Výběr nabídky a stanovení ceny Na zveřejněný záměr mohou zájemci reagovat tím, že podají obci vlastní nabídku

nebo vyjádření k zamýšlené majetkové dispozici. Stejně jako záměr nelze ani nabídku považovat za právní úkon ve smyslu soukromoprávních předpisů. Nabídkou je zde jakákoliv reálně míněná výzva k uzavření smlouvy za určitých nabízených podmínek. Zmíněné vyjádření k nabídce bude zahrnovat nejen písemnou formu nabídky, ale také např. právo se k zamýšlené dispozici vyjádřit ústně na zasedání zastupitelstva. Otázkou zůstává, zda má obec (kraj) v záměru předem specifikovat bližší podmínky zamýšlené dispozice. Pokud si takto určité podmínky stanoví, stává se nevýhodou, že si předem může „omezit“ okruh potencionálních zájemců s nabídkou na uzavření smlouvy. Nemůže se potom od těchto „zveřejněných“ podmínek odchýlit a vybrat nabídku, která stanoveným podmínkám nevyhovuje. Pokud by tak územní samospráva učinila, stává se toto právní jednání absolutně neplatné (obdobně jako při nezveřejnění záměru). O konečném výběru nabídky v návaznosti na zveřejněný záměr rozhoduje příslušný orgán, jenž nabídky posoudí a vybere z nich pro obec (kraj) tu nejvýhodnější.

89

HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. ajetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Linde Praha, 2013, s. 192-193. K tomu více: Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 6. 8. 2009, sp. zn. 22 Cdo 4897/2007 nebo Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. IV ÚS 2873/09

41

Zákon o obcích v § 39 odst. 2 stanoví, že při úplatném převodu majetku by měla být cena převáděného majetku stanovená zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá. Smluvní volnost obce (kraje) je omezována (oproti soukromoprávním subjektům) v tom, že si nemohou zcela libovolně stanovit cenu převáděného majetku. Na druhou stranu však zákonodárce ponechal i relativně širokou možnost se od takto stanovené ceny odchýlit, když následně stanoví, že odchylka od ceny obvyklé musí být vždy zdůvodněna, a to v rámci usnesení rozhodujícího orgánu. V praxi si lze představit situace, kdy by odchylka od ceny obvyklé směrem dolů mohla být „dobře zdůvodnitelná“ např. nevyužitelností nemovitosti, havarijním stavem, který by si vyžadoval okamžitý finančně náročný zásah, nebo také např. naléhavým veřejným zájem na zachování účelu užívání nemovitosti. Naproti tomu odchylku směrem nahoru není v podstatě nutno zdůvodňovat, neboť toto zcela koresponduje s požadavkem zákona chovat se při správě majetku účelně a hospodárně. Nutno podotknout, že požadavek vycházet z ceny v místě a čase obvyklé se bude vztahovat nejen na majetek nemovitý, ale rovněž i na majetek movitý. Prodejem majetku za cenu nižší, než je cena obvyklá a bez náležitého zdůvodnění, se orgány samosprávy vystavují přinejmenším podezření z protiprávního jednání, a to včetně případných trestněprávních souvislostí. Cenu v místě a čase obvyklou definuje v současnosti zákon o oceňování majetku.90 Obec či kraj nemůže použít cenu v místě a čase obvyklou, pokud je cena prodávané věci regulována. Regulaci umožňuje zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, který cenovou regulaci definuje jako pevnou (cena, od níž se nejde odchýlit), minimální (cena, pod kterou nelze jít) a maximální (cena, kterou nelze překročit).91

90

Zákon č. 151/1997 Sb., zákon o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů 91

KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. s. 152-154.

42

4.6

Doložka Tam kde zákon pro platnost konkrétního právního jednání vyžaduje jeho

předchozí zveřejnění, schválení nebo souhlas s ním, stanoví současně povinnost opatřit listinu, osvědčující takové právní jednání, doložkou. Jejím smyslem je potvrdit, že takové podmínky byly splněny. Povinné obsahové náležitosti doložky ani její konkrétní formu však zákon nestanoví. V praxi to bude vypadat tak, že text doložky bude obsažen v konkrétních smlouvách či listinách v podobě např. samostatného článku smlouvy nebo bude potvrzeno razítkem s textem osvědčujícím stanovené skutečnosti. Text doložky tak bude obsahovat především: datum vyvěšení a svěšení záměru daného právního jednání, označení orgánu, který jej schválil, datum schválení a příp. i číslo usnesení, kterým bylo schváleno.

43

Závěr Ve své bakalářské práci jsem se snažila o rozbor vybraných oblastí majetkoprávní problematiky územních samosprávných celků. V úvodní části jsem vymezila jejich ústavní a zákonné postavení. Ač vystupují v právních vztazích jako plnohodnotné subjekty vlastnického práva, přesto mají při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti, vyplývající právě z jejich postavení jakožto subjektu veřejné správy. Právě u územní samosprávy se ve spojení s vlastnictvím dostává do popředí jeho sociální funkce, má být uplatňováno a pojímáno z hlediska zájmu jejích občanů. Dá se říci, že vlastnictví obcí (krajů) svým zavazujícím přístupem k předmětu vlastnictví by mělo tuto sociální funkci dobře plnit.92 Dále jsem se zaměřila na některé způsoby třídění majetku a zabývala se jeho funkcí a významem pro obce (kraje). Zde je však nutné uvést, že v současné právní úpravě specifikaci majetku, který by územní samospráva mohla či měla vlastnit, nenajdeme. Vychází se tedy ze zásady, že jí nelze upřít právo na žádný druh majetku. Velmi podrobně jsem analyzovala povinnosti či zásady při hospodaření s majetkem územní samosprávy. Domnívám se, že tyto jsou určitým základem její samostatné působnosti. V současné době se totiž stále častěji ze strany veřejnosti klade důraz na transparentnost, účelnost, hospodárnost a kontrolu při nakládání s veřejným majetkem. Tyto zásady by se tak měly stát určitým odrazem správy věcí veřejných v souladu s principy dobré veřejné správy. Stěžejní část práce byla rozdělena do dvou oblastí. V první jsem se věnovala dvěma způsobům výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv obcí (krajů). Zhodnotila jsem stávající právní úpravu organizačních složek, příspěvkových organizací a svazků obcí, tedy organizací, které „zastupují“ zprostředkovaný výkon. Zaměřila jsem se na jejich majetkoprávní postavení, definovala jejich rozdílnosti a rovněž uvedla, v čem spatřuji jejich výhody či nevýhody. Pokud mám zhodnotit, k jakým závěrům jsem při jejich porovnání dospěla, musím uvést, že nejméně sporné je postavení organizačních

92



44

složek. Tyto nemohou být subjektem vlastnického práva, majetek tudíž vlastnit nemohou a tento pro obce (kraje) pouze spravují. U svazků obcí je třeba vnímat jejich specifické poslání. Jsou subjekty, které vykonávají pouze vybrané veřejnoprávní úkoly. Na druhou stranu jsou ale oprávněny vystupovat jako svébytné subjekty, a rovněž tak samostatně hospodařit s příslušným majetkem. Rozdílná situace je u příspěvkových organizací. Přestože jsou územními samosprávnými celky zřizovány nejčastěji, není jejich vlastnická způsobilost ve stávající právní úpravě doposud uspokojivě dořešena. Proto jsem jejímu majetkoprávnímu postavení v práci věnovala více pozornosti. Novela zákona č. 250/2000 Sb., účinná od 1. 4. 2009 sice přinesla určitý „průlom“ do dosavadního stavu, kdy příspěvkové organizace majetek vlastnit nemohly, a toto vlastnictví nově zavedla. Tato nově nabytá vlastnická způsobilost příspěvkové organizace je však zcela podřízena vůli zřizovatele. V případech, kdy má do svého vlastnictví nabýt majetek darem nebo děděním, potřebuje k tomu jeho souhlas. Rozhodnutí, zda bude příspěvková organizace hospodařit pouze s majetkem zřizovatele (tj. se svěřeným majetkem), nebo bude moci některý majetek nabýt do vlastnictví, je tedy nyní zcela na zřizovateli. Z výše uvedeného lze vyhodnotit, že to příspěvkovou organizaci staví do pozice „neplnohodnotného“ vlastnického subjektu. Územní samosprávné celky tak stále častěji přistupují k tomu, že své příspěvkové organizace „transformují“ do právní formy právnické osoby soukromého práva. Pro návrhy de lege ferenda lze souhlasit s názorem, že je třeba řešit problematiku příspěvkových organizací komplexněji a koncipovat je nově jako subjekty svébytného veřejného vlastnictví. Svébytností není myšleno zvýhodněné, ale plnohodnotné a přiměřené, tj. ve veřejném zájmu regulované vlastnictví těchto subjektů. V tomto ohledu však bude nutné počítat s návazností a řešit rovněž otázku vymezení kategorie veřejného majetku.93 Další dílčí podnět na změnu v právní úpravě jsem nastínila v průběhu práce. Jde o nejednoznačný právní výklad toho, zda lze institut „svěřeného majetku“ nahradit

93



45

uzavřením nájemní smlouvy nebo smlouvy o výpůjčce mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací. Druhým cílem, který jsem si v úvodu práce stanovila, bylo představit jednotlivé orgány územní samosprávy a analyzovat pravomoci, které jim zákon vymezuje v oblasti nakládání s majetkem. Na přímém výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv se tak především podílejí zastupitelstvo a rada. Zmínila jsem se o podmínkách, za jakých může zastupitelstvo změnit či zrušit rozhodnutí rady, které bylo učiněno v rámci její vyhrazené pravomoci. Dále jsem upozornila na některá problematická místa v postavení starosty a vymezení jeho pravomocí v případech, kdy není v obci volena rada. Blíže jsem se věnovala také jednotlivým fázím schvalovacího procesu, záměru, výběru nabídky a stanovení ceny. Pokud mám zhodnotit tuto oblast, a to i s ohledem na vlastní praktické zkušenosti, mnoho nejasností vzniká v určování orgánu, který je kompetentní schválit danou dispozici. A to především tam, kde to právní úprava jednoznačně nevymezuje ve vyhrazených pravomocech. Často se tak v praxi stává, že místo rady rozhoduje zastupitelstvo, a to i přesto, že dispozice patří do její vyhrazené pravomoci. Tato obecnost právní úpravy vede k rozdílným výkladům, proto je ke správnému postupu nezbytně nutná znalost příslušné judikatury, což u malých obcí může činit problémy. Celou řadu změn do majetkoprávních vztahů veřejnoprávních subjektů přináší nový občanský zákoník. Přestože došlo v návaznosti na tuto významnou rekodifikaci k novelizaci zákona o obcích (zákona o krajích), není zcela zajištěna její „provázanost“ na tento kodex. Změny se dotýkají zejména rozhodovacích pravomocí orgánů územní samosprávy v oblasti nakládání s nemovitým majetkem. Jednu z těchto změn jsem nastínila na příkladu schvalování smlouvy o zřízení služebnosti, kterou v případě, že bude zřízena ve prospěch obce (kraje), nově schvaluje zastupitelstvo. Změny se však netýkají jen služebností. Občanský zákoník zavádí i zcela nové závazkové vztahy, např. pacht a výprosu, či ty stávající chápe obsahově jinak, např. u nájmu nebo výpůjčky. Tyto skutečnosti však zmiňovaná novelizace zákona o obcích (zákona o krajích) nezohledňuje. V tomto směru lze doufat, že zákonodárce svou nedůslednost napraví tak, aby v praxi nedocházelo k výrazným výkladovým problémům.

46

Na závěr lze říci, že oblast nakládání s majetkem obcí (krajů), by si vzhledem ke svému významu zasloužila přijetí samostatného zákona o majetku územních samosprávných celků, tak jako je tomu u majetku státu.

47

Použité prameny Knižní prameny BEZOUŠKA, Petr a Lucie PIECHOWICZOVÁ. Nový občanský zákoník: nejdůležitější změny. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2013, 375 s. Právo (ANAG). ISBN 978-80-7263-819-2. FIALA, Josef a kol. Občanské právo hmotné: multimediální učební text. 3., aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, 92 s. Multimediální učební text, č. 66. ISBN 978802-1053-618. HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, 306 s. Beckova edice právní instituty. ISBN 978-807-1796-176. HAVLAN, Petr a Jan JANEČEK. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Linde Praha, 2013, 343 s. ISBN 80-720-1899-X. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 5., rozšířené vyd. Praha: Nakl. C. H. Beck, 2003, 793 s. ISBN 80-717-9671-9. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 6., rozšířené vyd. Praha: Nakl. C. H. Beck, 2006, 822 s. ISBN 80-717-9442-2. KOUDELKA, Zdeněk. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. dopl. vyd. podle stavu k 1. 3.2009. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 978-807-2017-607. MATĚJKA J., Korporace veřejnoprávní. Slovník veřejného práva československého. Sv. II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932. 370 s. PEKOVÁ, Jitka. Hospodaření a finance územní samosprávy. Vyd. 1. Praha: Management Press, 2004, 375 s. ISBN 80-726-1086-4. POSPÍŠIL, Petr. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, 262 s. Právní monografie. ISBN 978-807-3579-821. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 2.). Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, č. 395. ISBN 978-807-2392-070. SCHELLE, Karel. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 314 s. ISBN 978-807-3802-035.

48

Odborné články FUREK, Adam. Rozhodování o věcných břemenech po 1. 1. 2014. roč. 19, č. 11. DOI: ISSN 1211-0507.

oderní obec. 2013,

FUREK, Adam. Označování nemovitostí v záměru po 1. lednu 2014. 2013, roč. 19, č. 11. DOI: ISSN 1211-0507.

oderní obec.

FUREK, Adam. Zveřejňování záměru při pachtu a výprose podle NOZ. 2013, roč. 19, č. 8. DOI: ISSN 1211-0507.

oderní obec.

FUREK, Adam. Rozhodnutí o zřízení věcného břemene k obecní nemovitosti. obec. 2014, roč. 20, č. 1. DOI: ISSN 1211-0507. FUREK, Adam. Nabytí nemovitostí obcí v dražbě. DOI: ISSN 1211-0507.

oderní

oderní obec. 2013, roč. 19, č. 11.

Právní předpisy Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava československé socialistické republiky, ve znění ústavních zákonů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavních zákonů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavních zákonů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014].

49

Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 19. 4. 2014]. Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 1. 3. 2014]. Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 563/1991 Sb., zákon o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 19. 4. 2014]. Zákon č. 72/1994 Sb., zákon o vlastnictví bytů, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 19. 4. 2014]. Zákon č. 13/1997 Sb., zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 19. 4. 2014]. Zákon č. 151/1997 Sb., zákon o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 19. 4. 2014]. Zákon č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 29. 4. 2014]. Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 131/2000 Sb., zákon o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014].

50

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 10. 3. 2014]. Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávních celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 10. 3. 2014]. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 29. 4. 2014]. Zákon č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 173/2012 Sb., zákon, kterým se mění zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 29. 4. 2014].

Judikatura Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. IV ÚS 2873/09. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III ÚS 721/2001. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 6. 8. 2009, sp. zn. 22 Cdo 4897/2007. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 1. 3. 2014].

51

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 24. 6. 2009, sp. zn. 30 Cdo 2064/2008. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 29. 4. 2014]. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 29. 4. 2014]. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 1. 3. 2014]. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 1. 3. 2014]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 9. 11. 2006, sp. zn. 32 Odo 1104/2005. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. Atlas consulting [cit. 20. 2. 2014]. Elektronické prameny BŘEŇ, Jan. Základní principy hospodaření obce 1. [online]. Deník veřejné správy, publikováno 10. 6. 2010 [cit. 14. 3. 2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6432524&ht=principy+hospoda%F8en%ED FUREK, Adam. etodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků: Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem, stanovené zákonem o obcích [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 1. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/metodicka-pomoc-obcim-683648.aspx FUREK, Adam. Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích: komentář právní úpravy podle publikované judikatury a výkladové praxe ministerstva vnitra [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2010 [cit. 14. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/metodicka-pomoc-obcim-683648.aspx JANEČEK, Jan. Hospodaření územních samosprávných celků [online]. Brno, 2011, 198 s. [cit. 12. 5. 2014]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/vyhledavani/?agenda=th&search=Jane%C4%8Dek+Jan SCHLESINGER, Petr a kol. Příručka pro člena zastupitelstva obce po volbách v roce 2010 [online]. Praha: Svaz měst a obcí České republiky, 2012 [cit. 10. 2. 2014]. ISBN 978-80-905421-0-5. Dostupné z: http://www.smocr.cz/cz/publikace/prirucka-pro-clenazastupitelstva-obce-2012.aspx

52

ŠIMKOVÁ, Petra a kol. etodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků: Nejčastější nedostatky při výkonu samostatné působnosti obcí [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2013 [cit. 20. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/metodicka-pomoc-obcim-683648.aspx Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy inisterstva vnitra č. 2/2013 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 1. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/dokumenty-odk-odbor-dozoru-a-kontroly-verejnespravy.aspx?q=Y2hudW09NA%3D%3D Zprávy inisterstva financí České republiky pro finanční orgány obcí a krajů č. 4/2009, čj.09/63 987/2009 [online]. Praha: Ministerstvo financí České republiky, 2009 [cit. 19. 3. 2014]. ISSN 1803-6082. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/zpravy-mf-proobce-a-kraje/2009/zpravy-mf-cislo-4-2009-komplet-ke-staze-3629

53

Nakládání s majetkem územních

Recommend Documents