1
Lidská práva jako problém dělby moci mezi zákonodárce a soudy1 příspěvek na konferenci Lidská práva v demokratické společnosti, Kolín, 11.-12. 5. 2006 Jan Wintr Úvod. Téma lidských práv je významným tématem politologickým, ovšem přinejmenším stejnou měrou též tématem právní vědy. V tomto příspěvku se zaměříme na jejich jediný aspekt – základní práva a svobody, zakotvené na ústavní úrovni, omezují volnost zákonodárce při stanovování obsahu zákonů. „Základní práva jsou právní pozice tak důležité, že jejich zaručení nebo nezaručení nelze přenechat pouze parlamentní většině,“2 říká na mnoha místech své slavné Teorie základních práv německý právní teoretik a konstitucionalista Robert Alexy. Tím, kdo rozhodne, zda zákonodárce jednal v obsahových mezích své pravomoci, jsou soudy, zpravidla specializovaný ústavní soud. Historie. Přezkoumávání obsahu zákonů ústavním soudem z hlediska souladu s lidskoprávními normami se na evropském kontinentu prosazuje až po druhé světové válce. Klasické pojetí dělby moci, vycházející z díla Montesquieuova, s kontrolou zákonodárce soudy rozhodně nepočítalo. Po celé 18. a 19. století byla soudcům svěřena podřízená úloha, spočívající v rozhodování individuálních případů podle zákonů; soudci byli vázáni textem zákona a mohli právo dotvářet jen ve velmi omezené míře. Ústavní soudnictví vzniká v Evropě teprve po první světové válce, v roce 1920 zároveň vzniká ústavní soud československý a rakouský. Tyto soudy již sice mohly přezkoumávat ústavnost zákonů. Podle tehdejší doktríny však lidskoprávní ustanovení v ústavě nemohla být důvodem pro rušení odporujících zákonů. Občanských a politických práv nebylo možno se dovolávat přímo, leda prostřednictvím prováděcích zákonů. Právní teorie hovořila v souvislosti s ústavním zakotvením občanských a politických práv o „samomluvě zákonodárce“.3 Teprve po druhé světové válce, se vznikem německého Spolkového ústavního soudu podle Základního zákona SRN (1949), se prosadila představa přímé použitelnosti a přednosti ústavních lidskoprávních norem. Tyto normy prozařují do celého právního řádu a ústavní soud může rušit veškeré normativní akty (zákony, podzákonné předpisy) i individuální akty (rozsudky, úřední rozhodnutí) pro rozpor s relativně abstraktními lidskoprávními normami. Moc soudů tak po druhé světové válce významně vzrostla. Po druhé světové válce se ústavní soudnictví stává v západoevropských zemích standardem, soudní ochranu lidských práv v Evropě dále poskytuje mezinárodní Evropský soud pro lidská práva. Teorie. Robert Alexy se pokusil vystihnout některé teoretické problémy, spojené s přezkoumáváním ústavnosti zákonů pomocí velmi abstraktních lidskoprávním norem: „Právní systém má, na základě platnosti lidskoprávních norem, charakter právního systému obsahově determinovaného ústavou. (…) Obsahová determinace by vůbec nebyla problémem, kdyby se vždy dalo zjistit, co je na základě lidskoprávní normy přikázáno či zakázáno. Tak tomu ale není. Důvod nehledejme jen v sémantické a strukturální otevřenosti lidskoprávních ustanovení, nýbrž především v principiálním charakteru lidskoprávních norem. Jejich principiální charakter nás nutí k poměřování. Procedura poměřování je sice… procedura racionální, není však procedurou, která vede v každém případě k právě jednomu řešení. To, které řešení bude po poměřování považováno za správné, totiž záleží na hodnotovém úsudku, který sám není procedurou poměřování zcela kontrolovatelný. V tomto smyslu je poměřování procedurou otevřenou.“4 Nejenže je tedy zákonodárce omezen ústavou a jeho zákony mohou být rušeny ústavním soudem. Vzhledem k otevřenosti lidskoprávních ustanovení musí zákonodárce strpět, že ústavní soud bude sám abstraktní lidskoprávní normu dotvářet, a sice podle vlastního posouzení hodnot v právním systému. Tvorba práva tak v oblasti lidských práv přinejmenším částečně přechází z rukou zákonodárce do rukou ústavního soudu. Principy. Hledíme-li na ústavní právo principiálně, můžeme danou problematiku částečného 1 Grant 2 Alexy, R.: Theorie der Grundrechte, 3. vydání, Frankfurt 1996, str. 406 3 Takto Weyr ve své Teorii práva. Srov. Weyr, F.: Teorie práva, Brno-Praha 1936
4 Alexy, R.: c. d., str. 494
přechodu tvorby práva do rukou soudní moci chápat jako střet principů demokratického státu s principy státu liberálního a ústavního.5 Demokratický princip vlády lidu coby vlády většiny tu reprezentuje parlament, sbor s nejsilnější demokratickou legitimitou, sbor volený ve všeobecných, přímých a rovných volbách, sbor volený nejčastěji, sbor nejpočetnější. Vůle parlamentní většiny reprezentující vůli lidu je tu však omezena principy protichůdnými – liberálním principem nedotknutelných lidských práv (která nemůže odstranit ani parlamentní většina) a principem ústavního státu, zaručujícím možnost posouzení každého aktu veřejné moci z hlediska ústavnosti. Jak již bylo řečeno, základní práva jsou právní pozice tak důležité, že jejich zaručení nebo nezaručení nelze přenechat pouze parlamentní většině. Je však třeba vidět, že moc určovat obsah lidskoprávních norem je svěřena naopak sboru s relativně nízkou mírou demokratické legitimity. Kupříkladu soudci českého Ústavního soudu jsou jmenováni nepřímo voleným prezidentem republiky, potvrzováni méně početnou a na delší dobu volenou druhou komorou, jmenováni na velmi dlouhou dobu deseti let a soudcem Ústavního soudu se mohou stát jen nemnozí občané s vysokoškolským právnickým vzděláním a nejméně desetiletou právní praxí. Ústavní soud už pro tento nedostatek demokratické legitimity není povolán, aby v tvorbě práva parlamentu významněji konkuroval. Na druhou stranu, protože základní práva jsou právní pozice tak důležité, že jejich zaručení nebo nezaručení nelze přenechat pouze parlamentní většině, je jasné, že demokratický princip tu musí z důvodu ochrany svobod občanů a ústavnosti výkonu státní moci poněkud ustoupit. U strážců ústavy je proto důležitější jejich nezávislost, odbornost a věrohodnost než intenzita demokratické legitimity. Záruky. Úkolem právní vědy i samotného ústavního soudu je vyvinout takové teorie a doktríny, které zajistí, aby moc ústavního soudu, která je nezbytná a rozsáhlá (ústavní soud má právně poslední slovo), nebyla úplně bezbřehá a zcela zneužitelná. Tak se i děje. Rozhodování ústavních soudů se často řídí doktrínou self-restraint, sebeomezení ústavního soudu. Takto ústavní soudy často dávají přednost ústavně konformnímu výkladu před rušením zákona. Je-li možno zákonné ustanovení vykládat více způsoby a některý z nich je v souladu s ústavou, pak ústavní soud dané ustanovení neruší a pouze označí jeho ústavně konformní interpretaci. Průhlednosti rozhodování ústavního soudu slouží také propracovaná metodologie, především princip proporcionality, který slouží k poměřování protichůdných lidskoprávních norem. Při posuzování možnosti omezení základního práva či svobody ve prospěch jiného základního práva resp. svobody se postupuje takto: Prvním kritériem je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.6 Bylo již řečeno, že taková procedura nemusí vést k právě jednomu správnému řešení. Důvodem je zásadního otevřenost hodnotového poměřování ve svobodné společnosti, která nemá pevně stanovenou a pro všechny závaznou hierarchii hodnot. Precizování teorií a doktrín, včetně metody poměřování lidskoprávních norem, je však možné a žádoucí. Příklady. K ilustraci těchto teoretických tezí použijme deset příkladů z rozhodovací praxe českého Ústavního soudu, v nichž zrušil nějaké zákonné ustanovení pro rozpor s ústavně zakotvenými lidskoprávními normami. Připomeňme, že Ústavní soud může zrušit zákon nebo jeho ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy) a podle Ústavního soudu i pro rozpor s mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách, jíž je Česká republika vázána (ustálená judikatura Ústavního soudu počínající nálezem č. 403/2002 Sb.). Nás bude zajímat především posuzování souladu s Listinou základních práv a svobod, jež je součástí ústavního pořádku (čl. 3 Ústavy), případně s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práva a základních svobod (Evropská úmluva, č. 209/1992 Sb.). Ústavní soud jedná na návrh. Prezident republiky, 41 poslanců nebo 17 senátorů mohou kdykoli navrhnout zrušení zákona pro jeho rozpor s ústavním pořádkem; právo přehlasované parlamentní menšiny obrátit se na Ústavní soud je 5 K těmto pojmům disertace 6 volně podle odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., viz níže (anonymní svědek)
projevem ochrany menšiny i ochrany ústavnosti, právo prezidenta je kromě další pojistky ústavnosti účinnou brzdou v systému dělby moci. Řízení o zrušení zákona může být vyvoláno i konkrétní kauzou, obrátí-li se na Ústavní soud obecný soud (čl. 95 odst. 2 Ústavy), navrhne-li to občan zároveň s ústavní stížností nebo rozhodne-li se tak sám Ústavní soud v souvislosti s ústavní stížností. 1. Hanobení Parlamentu, vlády a Ústavního soudu. Nálezem č. 91/1994 Sb. zrušil Ústavní soud na návrh prezidenta Havla trestnost hanobení Parlamentu, vlády a Ústavního soudu podle § 102 trestního zákona. Ochrana státních orgánů před verbálními útoky je podle Ústavního soudu dostatečně zajištěna trestností útoku na státní orgán (§ 154 trestního zákona), kde se však vyžaduje souvislost s výkonem pravomoci (při výkonu nebo pro výkon). Obecná ochrana státních orgánů před verbálními útoky překračuje rámec dovoleného omezení svobody projevu podle čl. 17 odst. 4 Listiny. Tento nález se dotýká klasického problému slučitelnosti verbálních deliktů s principem svobody projevu. 2. Anonymní svědek. V nálezu č. 214/1994 Sb. Ústavní soud poprvé použil a důkladně vysvětlil základní metodu poměřování lidskoprávních norem – princip proporcionality. Institut anonymního svědka podle § 55 odst. 2 trestního řádu měl chránit nedotknutelnost osoby svědka podle čl. 7 odst. 1 Listiny. Zároveň však znamenal zásah do práv obviněného na spravedlivý proces, především do práva vyjadřovat se k prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny) a do zásady rovnosti účastníků (čl. 37 odst. 2 Listiny). Podle Ústavního soudu institut anonymního svědka neprošel druhým kritériem; zamýšlených cílů bylo možno dosáhnout i méně závažným zásahem do práva na spravedlivý proces. Ústavní soud tak donutil Parlament změnit podobu institutu anonymního svědka a i v budoucnu, v individuálních případech, rušil odsuzující rozsudky, založené jen na výpovědi anonymního svědka. 3. Trestnost maření ústavní výchovy. Novela trestního zákona doplnila do trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí podle § 171 trestního zákona vedle maření ochranné výchovy (tj. výchovy v ústavu nařízené pro spáchání trestného činu nebo činu jinak trestného) i maření ústavní výchovy (tj. výchovy v ústavu nahrazující rodičovskou péči). Útěk ze zařízení ústavní výchovy tak mohl být trestným činem. Ústavní soud v nálezu č. 103/1997 Sb. trestnost maření ústavní výchovy zrušil pro rozpor s čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, tedy mezinárodní smlouvy o lidských právech. Podle tohoto článku je třeba zájem dítěte zohledňovat při všech činnostech týkajících se dětí. 4. Okresním úřadem nařízená ústavní léčba alkoholika. Nálezem č. 299/1997 Sb. zrušil Ústavní soud relikt minulosti, § 9 odst. 4 zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi. Podle tohoto ustanovení mohl v krajním případě okresní národní výbor nařídit ústavní péči alkoholika i proti jeho vůli. Podle čl. 8 odst. 6 Listiny však o každém omezení osobní svobody, tedy i o ústavní zdravotnické péči bez souhlasu dotčené osoby, musí rozhodnout soud. 5. Soudně nepřezkoumatelná menší pokuta za přestupek. Čl. 36 odst. 2 Listiny zaručuje každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (správní soudnictví). § 83 odst. 1 zákona o přestupcích stanovil, že soud nepřezkoumává rozhodnutí o přestupku, za nějž nelze uložit pokutu větší než 2000 Kč nebo zákaz činnosti. Podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy „každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu…“ Pojem trestního obvinění vykládá Evropský soud pro lidská práva široce a zahrnuje do něj i případy správního trestání. § 83 odst. 1 zákona o přestupcích znamenal odepření práva na projednání „trestního
6.
7.
8.
9.
obvinění“ nezávislým a nestranným soudem, a proto Ústavní soud nálezem č. 52/2001 Sb. toto ustanovení především pro rozpor s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy zrušil. Nevyhovující systém správního soudnictví. Ústavní soud záhy poté nálezem č. 276/2001 Sb. zrušil celou V. část občanského soudního řádu, která tehdy zakotvovala systém správního soudnictví. Hlavním důvodem byl nesoulad provizorního systému správního soudnictví z roku 1991 s požadavky citovaného čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy. Úmluva vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé, a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V dosavadní úpravě mohl soud odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné, uvážení správního úřadu bylo nezávislým a nestranným soudem nepřezkoumatelné. Dosavadní systém neposkytoval ani soudní ochranu před nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nemají charakter a formu správního rozhodnutí, a nenabízel žádný prostředek soudní ochrany před nečinností správního úřadu. Neexistencí Nejvyššího správního soudu také zůstával po léta nenaplněn čl. 91 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud odložil účinnost zrušení V. části občanského soudního řádu až k 31. prosinci 2002, čímž poskytl zákonodárci prostor pro přijetí nové úpravy. Parlament pak přijal soudní řád správní (zákon č. 150/2002 Sb.). Náhrada nákladů právního zastoupení při nedůvodném trestního stíhání. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Tento princip provádí zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Ústavní soud zrušil nálezem č. 234/2002 Sb. jeho § 31 odst. 3, který byl vykládán tak, že náhradu nákladů řízení a nákladů právního zastoupení při nezákonném rozhodnutí v trestním řízení obdrží jen ten, kdo utrpěl i jinou škodu. Takové omezení odporuje čl. 36 odst. 3 Listiny a je i diskriminační (rozpor s čl. 3 odst. 1 Listiny). Příliš vysoký práh pro pokuty za stavební delikty. Podle § 106 odst. 3 stavebního zákona měl stavební úřad uložit pokutu od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě, která například provádí stavbu bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, nebo užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním. Takto byla uložena pokuta 500 000 Kč osobě, která v rozporu s příslušným kolaudačním rozhodnutím užívala dvě místnosti v suterénu rodinného domu jako provozovnu kadeřnictví. Správní soud navrhl zrušení prahu 500 000 Kč. Ústavní soud mu nálezem č. 405/2002 Sb. vyhověl. Minimální pokuta ve výši 500 000 Kč znamená podle Ústavního soudu nepřiměřený zásah do práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě. Norma porušuje už druhé kritérium principu proporcionality, není minimálním zásahem do práva vlastnit majetek, protože dodržování stavebního zákona lze stejně účinně (nebo i účinněji) zajistit i jinak – zlepšením kontrolní činnosti správních úřadů a zvýšení horní hranice pokuty. Později byl nálezem Ústavního soudu č. 300/2004 Sb. zrušen i práh 200 000 Kč za delikty podle § 106 odst. 2 stavebního zákona (např. provádění drobné stavby bez ohlášení). Státní regulace církví a církevních právnických osob. Nález Ústavního soudu č. 4/2003 Sb. zrušil části nového církevního zákona (zákon č. 3/2002 Sb.), konkrétně a) omezení, podle kterého mohly církve zakládat právnické osoby jen za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry, b) pravomoc ministerstva kultury zrušit církevní právnickou osobu, která přes výzvu nedodala povinné údaje k evidenci, c) pravomoc odejmout církvi oprávnění k výkonu zvláštních práv, pokud nezveřejňuje výroční zprávy, a d) povinnost používat zisk z doplňkové výdělečné činnosti jedině k naplnění cílů činnosti církve. Vyhověl tak alespoň částečně návrhu
skupiny především lidoveckých senátorů, kteří však navrhovali zrušení celého zákona č. 3/2002 Sb. Hlavním důvodem zrušení těchto ustanovení byl rozpor s čl. 16 odst. 2 Listiny, podle kterého „církve a náboženské společnosti spravují své záležitosti, zejména ustavují své orgány, ustanovují své duchovní a zřizují řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech“. Toto atypické lidskoprávní ustanovení není klasickým lidským právem, nýbrž garancí církevní nezávislosti. Míra přípustné státní regulace církví, jejich hospodaření a rozličných církvemi zřizovaných právnických osob zůstává předmětem sporů. Nevyřešil to ani tento kontroverzní nález Ústavního soudu, další spory propukly po přijetí novely církevního zákona č. 495/2005 Sb., která zavedla nový způsob evidence církevních právnických osob. 10. Právo být slyšen při rozhodování o ponechání ve vazbě. § 242 odst. 2 trestního řádu vylučoval z účasti neveřejném zasedání soudu jiné osoby kromě členů senátu a zapisovatele. Z trestního řádu přitom plyne, že soud rozhoduje o stížnosti proti rozhodnutí státního zástupce o ponechání obviněného ve vazbě v neveřejném zasedání. Tím je vyloučena účast obviněného na jednání soudu o jeho ponechání ve vazbě. Plénum Ústavního soudu toto ustanovení nálezem č. 239/2005 Sb. na návrh II. senátu Ústavního soudu zrušil. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva však § 5 odst. 4 Evropské úmluvy (právo žádat soud, aby přezkoumal zákonnost vazby či zatčení) zahrnuje právo obviněného být slyšen před soudem, a to i v případech rozhodování o dalším trvání vazby. Podle Ústavního soudu čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy požaduje slyšení obviněného soudem předtím, než je rozhodováno o jeho stížnosti proti usnesení státního zástupce o dalším trvání vazby. Pro rozpor s čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy pak Ústavní soud dotčené ustanovení zrušil.7 Závěr. Na těchto příkladech je vidět, že český Ústavní soud využívá svou pravomoc rušit zákonná ustanovení pro rozpor s lidskoprávními normami poměrně často. Nejčastějším důvodem zrušení zákonného ustanovení je rozpor s ústavně zaručenými právy na spravedlivý proces, což odpovídá důrazu právní i politické filosofie na procedurální spravedlnost. Ústavní soud poměřuje zákonná ustanovení nejen lidskoprávními normami vyplývajícími z Listiny základních práv a svobod. Měřítkem je Listina obsahově doplněná o normy plynoucí z mezinárodních smluv o lidských právech, jež Ústavní soud pokládá za součást ústavního pořádku. Můžeme hovořit o „Superlistině“, tj. Listině takto doplněné a dotvořené mezinárodními smlouvami; touto „Superlistinou“ Ústavní soud již téměř třináct let měří normativní výtvory zákonodárce. Ústavní soud České republiky nalezl, zdá se, rozumnou míru zásahů do zákonodárné pravomoci Parlamentu. V naprosté většině případů se rozhodnutí Ústavního soudu jeví jako rozumné a potřebné k obhájení nedotknutelných základních práv a svobod. Činnost ústavních soudů je jednou z nejuspokojivějších odpovědí na otázku, kterak docílit toho, aby lidská práva nezůstávala jen na papíře filosofických traktátů a právních listin. Rozhodování ústavních soudů při přezkumu ústavnosti zákonů, ale i (a především) při posuzování ústavních stížností je praxí lidských práv. Úkolem právní vědy je dále rozvíjet důkladnější a preciznější metody, jak zacházet s lidskoprávními normami, šetřit jejich smysl a bránit libovůli. Bude-li na tomto poli úspěšná, přispěje tak k účinnějšímu prosazování lidských práv a humanistických ideálů.
7 Zde Ústavní soud ve shodě se svým názorem v nálezu č. 403/2002 Sb. zrušil zákonné ustanovení pro rozpor nikoli s českým ústavním předpisem, nýbrž s mezinárodní smlouvou, ačkoli pro to není výslovná opora v textu Ústavy. Ústavní soud však považuje mezinárodní smlouvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, za součást ústavního pořádku.
