Kan een school een lgf-leerling weigeren of verwijderen? Door: Ferdi Ploeger, augustus 2006

Kan een school een lgf-leerling weigeren of verwijderen? Door: Ferdi Ploeger, augustus 2006

Of een school een leerling mag weigeren is een vrij irrelevante vraag. Er blijken in ons land niet veel organen te zijn die scholen ook maar tot iets kunnen verplichten: het GEVEN van onderwijs is in Nederland vrij. Relevanter is of een school een leerling KAN weigeren. Het antwoord is voor gehandicapte leerlingen kort en bondig: “JA!”. In ALLE gevallen kan een school weigeren en in ALLE gevallen kan een school een leerling verwijderen. Het maakt daarbij niet uit of de school zich aan de wettelijke bepalingen houdt, de school kan uiteindelijk ALTIJD een beroep doen op een uitspraak van de Raad van State uit 1999 of 2005. Confrontaties die ouders aangaan over toelaten met scholen werden uiteindelijk in ALLE gevallen in het voordeel van de school beslist. Indien een school ondeugdelijk besluit wordt het weigeringsbesluit door de rechter vernietigd maar ook dan hoeft de school de leerling niet toe te laten. De school hoeft hooguit alleen maar een nieuw besluit te nemen. Verwijderingszaken worden heel soms door scholen verloren. In dat geval wordt de leerling niet verwijderd. Maar dan zijn er voor scholen nog mogelijkheden te over. Ouders verliezen na enige tijd de moed of het belang of zij kunnen of willen de advocaatkosten niet meer betalen. Scholen kunnen straffeloos alle termijnen overschrijden. Als ouders een termijn overschrijden houdt voor hen de zaak op.

Kan of mag een school een lgf-leerling weigeren ?

1

De praktijk Hierbij een samenvatting van de afloop van ALLE aanmeldingen van lgf-leerlingen die sinds 2003, het jaar dat de lgf werd ingevoerd, voor de rechter zijn gekomen. Dat zijn de aanmeldingen van twee broers cluster 4 1 in 2003 (rechtbank Zutphen en Hof Arnhem), een meisje cluster 3 uit Almere (rechtbank Zwolle-Lelystad en Raad van State, 20042005) en een meisje cluster 3 2 uit Amsterdam (rechtbank Amsterdam, 2004-heden). Voor de leesbaarheid gebruik ik ‘school’ en ‘bevoegd gezag’ door elkaar. Het zijn niet dezelfde begrippen maar in de praktijk zijn het door over en weer delegeren en mandateren toch dezelfde mensen. Scholen die een leerling niet willen toelaten zullen dit bij of na een aanmelding aan de ouders meedelen. Vaak nemen ouders genoegen met een mondelinge afwijzing en verliezen zij daardoor het recht om bezwaar te maken of naar de rechter te gaan. Indien ouders berusten in de mondelinge of de schriftelijke afwijzing is voor de school de kous af. Er is geen instantie die over de schouders van het bevoegd gezag meekijkt of de afwijzing wel terecht was of is. Als ouders staan op een schriftelijke afwijzing is het voor de school verstandig om ouders daarin tegemoet te komen. Zij zijn daartoe immers wettelijk verplicht. Voor het basisonderwijs en voor het openbaar onderwijs gelden termijnen waarbinnen een besluit over toelating moet worden genomen, voor het bijzonder voortgezet onderwijs en het bijzonder speciaal onderwijs zijn deze termijnen ‘vergeten’. Ook al zijn er voorschriften voor de vorm van een afwijzing en voorschriften over het toelaten en ook al zijn er wettelijke termijnen: het maakt voor de school in dit stadium niet uit welke argumenten worden gehanteerd en het maakt ook niet uit of er termijnen worden overschreden. Er is al weer geen instantie die over de schouders van de scholen meekijkt en of ingrijpt. Ouders kunnen binnen zes weken na de dagtekening in de afwijzing bezwaar maken. Soms komt de afwijzing wel drie weken na de dagtekening van de afwijzing binnen bij de ouders. Dat kan zijn omdat de afwijzing geantedateerd is, een tijdje op een stapel bij school heeft gelegen of omdat de brief naar een adres (bijvoorbeeld in Engeland) is gestuurd zonder er rekening mee te houden dat een brief zonder “priority-sticker” pas wordt bezorgd als het de Royal Mail uitkomt. Een school mag niet besluiten op bezwaar als de afwijzing een lgf-geïndiceerde leerling betreft, dan nadat eerst de ACTB advies heeft uitgebracht. Veel scholen (en ouders) weten dat niet maar die onwetenheid is voor de school niet nadelig. Het leidt wel tot een verwarrende situatie voor ouders en rechters. Ouders moeten bij een ten onrechte 1 2

Cluster 4 lgf zijn leerlingen met gedragsproblemen Cluster 3 lgf zijn leerlingen met lichamelijke en/of verstandelijke beperkingen


2

gegeven besluit op bezwaar toch meteen beroep aantekenen omdat ze anders hun recht verspelen om dit te doen. Rechters kunnen in de zaak geen uitspraak doen omdat de ACTB nog niet geadviseerd heeft. Tijdens de behandeling van het meisje in Almere wilde de rechter de ACTB dagvaarden, bij het meisje uit Amsterdam kwam het ACTBadvies enkele dagen voor een geplande zitting van de rechtbank. De ACTB zal bij de school wat stukken opvragen en de school wat vragen voorleggen. Op grond daarvan zal de ACTB in een advies aan de school meedelen wat ze van de afwijzing vindt. De ACTB heeft nog niet veel adviezen gegeven maar het merendeel van de adviezen luidt dat de argumenten van de school om af te wijzen ongegrond zijn. De school krijgt dan het advies een nieuw besluit te nemen. In 2005 heeft de ACTB over een toelatingskwestie geadviseerd dat de ACTB niet toekwam aan het beoordelen van de argumenten van de school maar dat het voor de ACTB zo duidelijk was dat de betreffende leerling niet hoefde te worden toegelaten dat ze vaststelde dat de school de leerling zou kunnen weigeren. De eerste ACTB-adviezen lieten zeven maanden op zich wachten, de latere adviezen werden ongeveer twee maanden na aanvraag opgeleverd. Na het uitbrengen van het ACTB-advies moet het bevoegd gezag besluiten op bezwaar. Voor de school of haar bestuur heeft het al weer geen nadelige gevolgen of ze daarbij termijnen nog verder overschrijdt of dat ze het advies van de ACTB al dan niet volgt. Formeel moet voor een basisschool vier weken na het bezwaar een besluit op bezwaar komen (voor het voortgezet onderwijs is dat iets onduidelijker), maar het uitstel dat door het ACTB-advies is veroorzaakt zorgt er ook al voor dat termijnen geen enkele rol meer spelen. Door te talmen met het nemen van een besluit op bezwaar verhoogt de school de kans dat ouders afhaken: Wat voor zin heeft het immers hun kind naar een school te willen sturen als die school zo duidelijk te kennen geeft dat niet te willen en blijkt de afwikkeling van de aanmelding te kunnen frustreren. Bovendien zitten ouders inmiddels waarschijnlijk al in de positie dat hun leerplichtige kind een thuiszitter dreigt te worden en hebben ze – eieren voor hun geld kiezend – een andere school gevonden of vinden er gesprekken plaats met de leerplichtambtenaar. De motivering van de afwijzing in het besluit op bezwaar is in dit stadium niet echt relevant. Zonodig zal de rechter daarover oordelen, maar een verkeerde onderbouwing kan door de school altijd in een volgend besluit op bezwaar recht worden gezet. Als de school eenmaal een besluit op bezwaar heeft genomen kunnen ouders binnen zes weken beroep aantekenen bij de rechtbank. Indien de school een bijzondere school is MOETEN ouders dan een advocaat meenemen. Eventueel kunnen ouders in een verzoekschrift aan de rechtbank vragen de zaak met spoed te behandelen.


3

De rechter zal NOOIT vonnissen dat de school de leerling MOET toelaten. Voor scholen is de rechter gehouden aan een marginale toetsing. De rechter kan hooguit het besluit op bezwaar van de school vernietigen en de school opdragen een nieuw besluit te nemen. Wel kan de rechter voorstellen om het geschil in mediatie op te lossen. Mediatie is een middel waarbij partijen, onder leiding van iemand van de rechtbank en binnen een beperkte tijd, alsnog proberen onderling tot overeenstemming te komen. Scholen hebben, als zij niet willen toelaten, geen enkele reden om tijdens de mediatie met wat dan ook in te stemmen dus voor hen is er daarom geen enkel bezwaar om aan zo’n mediatie mee te doen. Hoe een partij zich opstelt tijdens de mediatie speelt geen rol voor de rechter als de mediatie niet tot resultaten lijdt. In dat geval gaat de rechtsgang gewoon verder. De school heeft door mediatie wel weer tijd gewonnen en daardoor de kans vergroot dat ouders afhaken. De rechter kan - eventueel na een mislukte mediatie - na hervatting van de zitting uitspraak doen. Dat kan zijn: de school heeft terecht afgewezen (broers uit Zutphen), het besluit op bezwaar is niet goed gemotiveerd (meisje Almere) of het besluit is niet bevoegd genomen (meisje Amsterdam). In het voortgezet onderwijs is toelating op basis van een voorlopige voorziening door de wet niet toegestaan. Voor de broers uit Zutphen stond vervolgens de gang naar het gerechtshof Arnhem open (vonnis werd daar bekrachtigd), voor het meisje in Almere ging de school in hoger beroep bij de Raad van State (school EN ouders in het ongelijk gesteld, dus het meisje werd NIET toegelaten) en voor het meisje uit Amsterdam volgden nog wat rechtzaken (nieuwe besluiten genomen en eis afgewezen, de zaak ligt nu bij de Raad van State). Als de rechter niet meegaat in de argumentatie van de school wordt de school steeds weer in de gelegenheid gesteld een nieuw besluit te nemen. Als de rechter niet meegaat in de Kan of mag een school een lgf-leerling weigeren ?

4

argumentatie van ouders houdt de zaak op want dan is de uitspraak dat het beroep van ouders tegen het besluit van de school ongegrond is. In een behandeling in hoger beroep oordeelt het Hof of de Raad van State alleen of de procedures door de lagere rechtbank op juiste wijze gevolgd zijn.

De kleine lettertjes De vrijheid van onderwijs van artikel 23 uit de Grondwet stelt dat het GEVEN van onderwijs vrij is. Ouders zijn vrij om scholen op te richten. Als aan een aantal voorwaarden is voldaan is de overheid verplicht een door ouders opgerichte school te bekostigen. Alleen de Tweede Kamer (en dus niet de rechter) mag wetten toetsen aan de Grondwet 3 . Wijzigen van de Grondwet is een zeer lang traject en hiervoor is in Nederland op het ogenblik en voorlopig geen politiek draagvlak. Hoewel door Nederland internationaal aangegane verplichtingen soms boven de nationale wetgeving gaan, is die internationale regelgeving doorgaans zo algemeen dat daaraan in Nederland door ouders geen aanvullende rechten zijn te ontlenen. Er zijn door Nederland verdragen en verklaringen ondertekend die – kort door de bocht - stellen dat kinderen recht hebben op inclusief onderwijs. Die verdragen en verklaringen richten zich over het algemeen tot staten en niet tot scholen. Kinderen hebben RECHT op onderwijs (EVRK). Dat recht richt zich niet tot de scholen maar tot de ouders. Ouders zijn volgens de Leerplichtwet VERPLICHT hun leerplichtige kinderen in te schrijven op een school en erop toe te zien dat hun kinderen die school bezoeken. Nederland heeft zich in Lissabon verplicht het voortijdig schoolverlaten (jaarlijks ongeveer 70.000 leerlingen) terug te dringen. Leerlingen die school verlaten zonder startkwalificatie moeten door de gemeenten in het kader van hun Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (RMC-wet) teruggeleid worden naar een opleiding of werk. Gemeenten moeten met scholen afspraken maken om voortijdige schoolverlaten terug te dringen. Dat leidt soms tot afspraken die in strijd zijn met de landelijke weten regelgeving (bijvoorbeeld de Kernprocedure in Amsterdam 4 ). Als er keuzes gemaakt moeten worden tussen RMC-zaken en lgf-zaken kiest deze minister voor de RMC (Minister weigerde in 2005 toestemming voor een aanleunklas voor lgf-leerlingen in het Novalis College in Eindhoven). In de inleiding van haar jaarverslag 2004/2005 maakt de ACTB ook opmerkingen over dit spanningsveld. 3 4

artikel 120 Grondwet http://www.xs4all.nl/~fploeger/sterre/ivko/regelgeving.html#kernprocedures


5

De van de Grondwet afgeleide wetgeving (WPO en WVO) stelt dat het bevoegd gezag beslist over toelaten en verwijderen. Het bevoegd gezag kan toelatingszaken delegeren aan scholen. Van belang is dat een besluit om NIET toe te laten of een besluit om te verwijderen schriftelijk en met reden omkleed dient te worden gedaan. Over de vorm en procedure van een besluit om te weigeren of te verwijderen zijn expliciete aanwijzingen gegeven in de onderwijswetten en de AWB. Belangrijk is om te weten dat sinds de invoering van de WOT in 2002 de Inspectie niet meer toeziet op de naleving van de wettelijke bepalingen. De wetsartikelen in de WPO, WEC en WVO daarover zijn geschrapt. Het bestaan van de Onderwijsinspectie geeft ouders een misplaatst gevoel van veiligheid. Bij openbare scholen is het bevoegd gezag in eerste aanleg het college van Burgemeester en Wethouders. Het bevoegd gezag van de meeste openbare scholen is evenwel overgedragen – op afstand geplaatst - aan bestuurscommissies (zie AWB en Gemeentewet). Sinds kort is er nog de stijlfiguur “Samenwerkingsschool”, een combinatie van een openbare en een bijzondere school. Hiervoor is in 2006 zelfs een (minimale) Grondwetswijziging van kracht geworden. Voor een Samenwerkingsschool gelden de bepalingen uit de AWB: voor de termijnen, procedures en gang naar de rechter is het een openbare school. Scholen noemen zich soms een “samenwerkingsschool” omdat er samengewerkt wordt of zij noemen zich een “bijzondere” school omdat ze zichzelf bijzonder vinden. In werkelijkheid zijn ze dan een “openbare school”. Tegen een besluit om niet toe te laten of te verwijderen kan door ouders schriftelijk BEZWAAR worden gemaakt bij het orgaan vermeld op het besluit binnen de termijn (6 weken) vermeld op het besluit. Doorgaans ‘vergeten’ scholen deze vermelding overigens. Van belang is weer dat scholen straffeloos termijnen kunnen overschrijden. Indien de burger een termijn overschrijdt verliest hij het recht om bezwaar te maken of beroep aan te tekenen. Indien een schoolbestuur niet wil besluiten of niet besluit binnen de wettelijke of redelijke termijn kan door ouders bezwaar gemaakt worden tegen een “fictieve weigering”. Indien de weigering een lgf-geïndiceerde leerling betreft mag een bevoegd gezag niet eerder besluiten op bezwaar dan nadat de Advies Commissie voor Toelating en Begeleiding (ACTB, lgf-wet artikel XII en XIII) een advies heeft uitgebracht. Dit wringt een beetje met de plicht van het bevoegd gezag om binnen een bepaalde termijn te besluiten op bezwaar. Het advies van de ACTB is niet bindend maar de rechter zal zich waarschijnlijk steeds conformeren aan het advies. Tot nu toe zijn er maar enkele lgfzaken bij de rechter geweest. Hoewel de ACTB volgens de lgf-wet IN ALLE GEVALLEN waarin bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit van een bevoegd gezag moet adviseren heeft de ACTB


6

besloten dat ze niet adviseert na een bezwaar tegen een fictieve weigering en niet adviseert als de toelatingszaak in de ogen van de ACTB ‘kansloos’ 5 is. In het begin van haar bestaan heeft de ACTB besloten niet te adviseren indien bezwaar wordt gemaakt tegen een verwijdering, maar hierop is de ACTB later teruggekomen. Het niet of laat uitbrengen van een advies is soms verwarrend voor ouders en rechter. Soms besluit een school zonder een ACTB-advies af te wachten: ouders moeten dan wel beroep aantekenen anders verloopt hun beroepstermijn. De rechter heeft in een zaak overwogen de ACTB te dagvaarden omdat de ACTB nog geen advies had uitgebracht. Sinds 2005 heeft de ACTB - daartoe aangespoord door de Nationale Ombudsman - een klachtenprocedure ingesteld, zodat ouders kunnen klagen over het handelen van de ACTB. De ACTB moet een klacht in behandeling nemen, maar over de uitkomst van de behandeling is geen beroep mogelijk. 6 Als het bevoegd gezag in het besluit op bezwaar het primaire besluit (weigering of verwijdering) handhaaft kan hiertegen beroep worden aangetekend. Voor een openbare school is dat bij de bestuursrechter die gaat over het gebied waar men woont, voor een bijzondere school is dat de civiele rechter. Voor de gang naar de bestuursrechter is geen advocaat verplicht, voor de civiele rechtbank wel. Voor beroep is griffierecht verschuldigd. Indien er een spoedeisend belang is – en dat is er voor toelaten of verwijderen eigenlijk altijd – kan aan de rechter in een afzonderlijk verzoekschrift behandeling in kort geding of een voorlopige voorziening worden gevraagd. Een verzoekschrift kan alleen worden ingediend als er ook een beroepsschrift bij de rechter ligt. Voor een verzoekschrift is apart griffierecht verschuldigd. De rechter beslist niet over toelaten – dat doet immers het bevoegd gezag – maar toetst marginaal of het schoolbestuur het genomen besluit heeft kunnen nemen. Tegen de uitspraak van de bestuursrechter kan beroep worden aangetekend bij de Raad van State, tegen de uitspraak van een civiele rechter kan hoger beroep worden aangetekend bij het gerechtshof (griffierecht). Partijen kunnen veroordeeld worden tot het aan elkaar betalen van de kosten van het geding. Hierover gaat het Besluit Proceskosten Bestuursrecht. De weten regelgeving 7 stelt gedetailleerd toelatingsregels voor verschillende situaties. De Rugzak(lgf)-wet (2002, Stb 631) en de parlementaire behandeling (kamerstukken 27 728) geven regels en toelichting. Voor scholen geldt bijvoorbeeld een omgekeerde 5

De ACTB vindt een zaak bijvoorbeeld ‘kansloos’ voor leerlingen met een verstandelijke beperkingen als de school voor voortgezet onderwijs geen vmbo-beroepsgerichte leerweg heeft. In dat geval moet de school aanvullende toelatingsvoorwaarden stellen (art 4 IWVO). 6 Artikel 9 AWB 7 WPO, WVO, Inrichtingsbesluit WVO, lgf


7

bewijslast. Wat met een omgekeerde bewijslast betekent is inmiddels duidelijk geworden door de jurisprudentie. De gezamenlijke weten regelgeving over toelaten en verwijderen is een horde over punten, komma’s, dubbele ontkenningen en bedoelingen. Sinds de uitspraak van de Raad van State op 26 juli 1999 (H01.98.1591) maakt het geneuzel over die punten en komma’s eigenlijk niet veel meer uit. De Raad van State stelde toen immers dat:

2.6. Gebleken is, dat bij het onderwijzend personeel en de directie van de scholen bezwaren bestaan tegen de plaatsing van de dochter. De bezwaren zijn van zowel pedagogisch-didactische als van organisatorische aard. Laatstgenoemd bezwaar houdt met name verband met de toename van de werkdruk die plaatsing met zich zou brengen, welke onder meer zou worden veroorzaakt door de extra zorg die de dochter ondanks de aanwezigheid van individuele begeleiders vergt van de groepsleerkracht en door andere organisatorische problemen zoals wisseling tussen groepen alsmede het extra overleg dat zal moeten worden gevoerd tussen school, de ouders en de begeleiders. Het vorenstaande klemt te meer nu, zoals ter zitting is gebleken, beide scholen te kampen hebben met zowel hoge werkdruk op het personeel als gevolg van de groepsgrootte en de gewijzigde samenstelling van de groepen als gevolg van het beleid “weer-samen-naarschool” als met personeelstekorten onder meer ten gevolge van ziekteverzuim. Gelet hierop kan niet worden uitgesloten dat de extra toename van de werkdruk op het personeel als gevolg van de plaatsing van de dochter, aanmerkelijke negatieve gevolgen zal hebben voor de overige leerlingen. Hoewel de Afdeling begrip en waardering op kan brengen voor het standpunt en de doelstellingen van appelanten, is zij van oordeel, dat gelet op de aard van de handicaps van de dochter en de daardoor vereiste mate van begeleiding, alsmede gelet op het feit dat leerkrachten bij het basisonderwijs in het algemeen geen speciale opleiding hebben gevolgd voor de opvang van en onderwijs aan meervoudig gehandicapte kinderen, plaatsing van de dochter op één van de twee betrokken scholen – met alle beperkingen


8

van dien – niet de geëigende weg is om de door de appelanten gestelde doelstellingen te bereiken. 2.7. Gelet op het vorenoverwogene kan niet worden gezegd dat burgemeester en wethouders bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot hun besluit hadden kunnen komen. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. De aangevallen uitspraak dient derhalve te worden bevestigd. De Raad van State deed deze uitspraak in 1999, een jaar na invoering van de Wet op het Primair Onderwijs waarin het WSNS-beleid als wet is opgenomen. Deze uitspraak is ruim vóór de invoering van Rugzakwetgeving van 2003. De uitspraak blijkt ook na de invoering van de lgf onverkort hanteerbaar. Dezelfde ouders van de uitspraak van de Raad van State in 1999 namelijk, staan in 2005 wéér voor de rechter, nu om hun dochter toegelaten te krijgen op een school voor voortgezet onderwijs. Inmiddels is de Rugzakwetgeving ingevoerd en moeten de scholen in principe aan allerlei Rugzakvoorwaarden voldoen. De gedaagde scholen hebben daaraan niet voldaan. De school had toelating geweigerd en de rechtbank had daarop het besluit van de school vernietigd en de school opgedragen een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak is de school in hoger beroep gegaan bij de Raad van State. De Raad van State oordeelt op 16 november 2005 (zaaknr 200505727/1), verwijzend naar haar uitspraak van 1999: 2.5.2. De Afdeling stelt voorop dat de ouders bij het plaatsen van [naam dochter] op een school weliswaar een keuzevrijheid hebben, maar deze keuzevrijheid kan, zoals blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de LGF, worden beperkt door een combinatie van school- en leerlinggebonden factoren, zoals in dit geval de draagkracht van de school. Zoals ook de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 juli 1999, inzake nr. H01.98.1591 (aangehecht), waarin de plaatsing van [naam dochter] op een reguliere basisschool onderwerp van geschil was, kunnen zowel pedagogisch-didactische als organisatorische bezwaren aan toelating in de weg staan. De aan de Bestuurscommissie op grond van artikel 27, eerste lid, van de WVO, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Inrichtingsbesluit WVO toekomende bevoegdheid om op verzoeken om toelating van leerlingen te beslissen is een discretionaire bevoegdheid. De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen beoordeling van de Afdeling over de toelating van [naam dochter] op een van genoemde scholen in Almere, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat de Bestuurscommissie kon weigeren [naam dochter] op deze scholen toe te laten. De Afdeling stelt vast, dat niet in geschil is dat [naam dochter], met alle beperkingen van dien, in staat moet worden geacht klassikaal regulier voortgezet onderwijs te volgen. De mogelijkheden van [naam dochter] zelf staan dan ook naar het oordeel van de Afdeling een toelating tot het regulier voortgezet onderwijs in beginsel niet in de weg. Hieruit


9

volgt echter nog niet dat [naam dochter] thans tot dat onderwijs moet worden toegelaten. De Afdeling overweegt dat de SLA ten aanzien van de draagkracht van de school in het onderwijskundig advies heeft gesteld dat het voor het bieden van de noodzakelijke kwaliteit en veiligheid nodig is dat vooraf een goed leerplan is gemaakt, dat dit door alle betrokkenen gedragen wordt en dat de attitude en de noodzakelijke leer- en hulpmiddelen voorradig zijn. Dit betekent dat de onvoorwaardelijke toelating van [naam dochter] zorgvuldig zal moeten worden voorbereid om te voorkomen dat de grenzen van de belastbaarheid van de docenten en van de overige leerlingen worden overschreden en om zodoende de kwaliteit van het onderwijs aan zowel [naam dochter] als aan de overige leerlingen te kunnen waarborgen. Uit de ervaring van de school met de door de ouders genoemde leerling met vergelijkbare beperkingen als die van [naam dochter] die is toegelaten op Helen Parkhurst, is gebleken dat in dat geval bedoelde grenzen zijn bereikt en dat de school moeite heeft de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen. Door de Bestuurscommissie is in het besluit van 26 september 2005 en ter zitting aannemelijk gemaakt dat de vrees dat een onvoorwaardelijke toelating van [naam dochter] zonder een gedegen voorbereiding van de school en de docenten zal leiden tot overbelasting van de docenten voorstelbaar is. De docenten zijn, anders dan hun collega's in Engeland, niet opgeleid voor het geven van onderwijs aan gehandicapte leerlingen en hebben hier geen ervaring mee. Bovendien is het, omdat de wet slechts een onvoorwaardelijke toelating kent, niet mogelijk een leerling voorwaardelijk toe te laten, om op die manier geleidelijk ervaring op te doen en toe te werken naar een onvoorwaardelijke toelating. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat het budget leerlinggebonden financiering dat de school ter beschikking staat toereikend is voor de noodzakelijke en wenselijke aanpassingen binnen de school, omdat de school slechts zeker is van een jaarlijks terugkerend budget leerlinggebonden financiering van € 2.820,00. Het bedrag voor ambulante begeleiding komt, zoals de Bestuurscommissie ter zitting onweersproken heeft betoogd, in Almere niet aan de school ten goede maar aan de Stichting Gewoon Anders. De school kan hierop geen aanspraak maken. Derhalve heeft de Bestuurscommissie zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het budget leerlinggebonden financiering ontoereikend is voor de opvang en begeleiding van [naam dochter]. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de Bestuurscommissie niet heeft kunnen besluiten [naam dochter] de toelating tot het regulier voortgezet onderwijs te weigeren. 2.6. Het hoger beroep van de Bestuurscommissie tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 mei 2005 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep dat de ouders geacht moeten worden te hebben ingesteld tegen het besluit van de Bestuurscommissie van 26 september 2005 is eveneens ongegrond.


10

Voor lgf-leerlingen zijn er, na de invoering van de lgf in augustus 2003, tot nu toe over toelating van vier leerlingen rechtszaken gevoerd en over de verwijdering heeft de rechter over één meisje met een leerlinggebonden budget geoordeeld. Indien de scholen bij hun afwijzingen echt storende fouten maken worden de besluiten door de rechtbank vernietigd en wordt de school opgedragen een nieuw besluit te nemen. Storende fouten zijn bijvoorbeeld een besluit op bezwaar in één regeltje afdoen, een niet bevoegd genomen besluit, nalaten een hoorzitting uit te schrijven of nalaten een verplicht onderzoek te doen. In dat geval blijft de situatie als voor het bestreden besluit. In de zaak van een verwijdering gaat de verwijdering dus niet door (de verwijderingszaak is door ouders gewonnen). In het geval van weigering toe te laten wordt nog steeds niet toegelaten. Thans ligt er een wetsontwerp voor uitbreiding van de WGBHCZ tot het funderend onderwijs bij de Raad van State. In artikel 2 van de bestaande wet worden van degeen tot wie de wet zich richt doeltreffende aanpassingen gevraagd “tenzij deze voor hem een onevenredige belasting vormen”. Bij een marginale toetsing van de rechter in een geschil gaat de school, zich beroepend op de uitspraken van de Raad van State, weer uitmaken wat een onevenredige belasting is. De zorgplicht waarop de huidige minister na het debacle van de lgf inzet, past niet in het beleid van de overheid, heeft niet meer de unanieme instemming van het onderwijs en niet van ouders: het overheidsbeleid is gericht op het verminderen van plichten, scholen houden niet van plichten en ouders hebben terecht geen vertrouwen in schoolbesturen die gaan uitmaken wat “passend onderwijs” is. In de discussie over “passend onderwijs” was 95% van de deelnemers afkomstig uit het onderwijs en maar voor 5% waren het ouders. Zo’n verhouding leidt in het “veldonderzoek” tot schokkende conclusies: “Tot slot werd regelmatig aangegeven dat inclusief onderwijs niet realistisch is. Tal van voorbeelden uit het buitenland laten zien dat inclusief onderwijs niet werkt.” 8

Wat dan en wat nu? De lgf heeft niet gebracht wat beloofd werd. De overheid heeft er belang bij dat te ontkennen omdat ze, als ze dat wel erkent zelf aan zet is om er iets aan te doen. Scholen die een lgf-leerling toelaten doen dat vrijwillig: er is niets of niemand die hen dwingt. Dat is anders als het daarna tegenvalt. De jurisprudentie leert immers dat verwijderen van leerlingen niet zo gemakkelijk gaat. De onderwijswereld heeft een groot belang. Als een school door een rechtscollege in het ongelijk gesteld blijft heeft dat gevolgen voor de machtspositie van scholen voor verdere 8

Opbrengsten Veldlijn Passend Onderwijs, juni 2006, blz 22


11

toelatingszaken in de toekomst. In de geschillen met de twee broers (Zutphen) trad de Besturenraad op voor de verdediging van de school, in de zaak van het meisje uit Amsterdam was het de besturenorganisatie de VBS. Toen de bestuurscommissie in Almere in het ongelijk werd gesteld en haar werd opgedragen een nieuw besluit te nemen, tekende het onmiddellijk hoger beroep aan tegen deze uitspraak. Het belang van ouders is veel minder dan dat van scholen. De twee meisjes hebben Nederland verlaten en zijn in het buitenland naar school gegaan, de twee broers zijn uiteindelijk geplaatst op een school 50 km van de woonplaats. Dat zij niet of nergens toegelaten werden is zeer ingrijpend voor hen geweest, maar na een paar jaar is toelating tot een school van het type waarvoor ze naar de rechter zijn geweest niet meer relevant.

Over de teleurstellende uitkomst van de eerste rechtzaak van de twee broers in 2003 zijn aan de minister Kamervragen gesteld 9 . 82 Welke invloed heeft de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen, d.d. 17 november 2003, op het toelatingsbeleid regulier onderwijs?

Antwoord van de minister: Deze uitspraak van de voorzieningenrechter heeft geen invloed op het algemene toelatingsbeleid. Het betreft hier immers één bepaalde zaak met de daaraan verbonden specifieke omstandigheden, zowel voor wat betreft de inhoud van de zaak als de wijze waarop de procedure is verlopen. Er is in het regulier onderwijs geen sprake van een toelatingsrecht voor geïndiceerde leerlingen. Het bevoegd gezag beslist over de toelating van leerlingen. Daarbij moet natuurlijk wel rekening worden gehouden met de wettelijke voorschriften omtrent de toelating. Er is echter ruimte voor het bevoegd gezag om per situatie te bezien of toelating van een leerling gelet op de specifieke omstandigheden van die leerling en de specifieke situatie van de school, mogelijk is. Indien de ouders bezwaar aantekenen tegen een besluit van het bevoegd gezag over de toelating, wordt een advies uitgebracht door de adviescommissie toelating en begeleiding (ACTB). Indien dit nog niet leidt tot een de ouders tevredenstellende oplossing, kan in beroep worden gegaan bij de rechter. In de 9

Kamerstuk 27 728 nr 62, vraag en antwoord 82


12

onderhavige kwestie is nog geen ACTB advies gegeven aangezien de ouders zich direct tot de voorzieningenrechter hebben gewend. (Opgemerkt moet worden dat, hoewel de lgf al vanaf 1 augustus 2003 van kracht was geworden, de ACTB niet eerder werd geïnstalleerd dan in januari 2004) Kinderen die thuis komen te zitten zijn wel een probleem voor de overheid, maar de cijfers van het aantal thuiszitters zijn onderhevig aan de creatief gekozen definitie van “thuiszitter”. De ACTB was er in haar jaarverslag 2004/2005 verbaasd over dat alleen zij al meer thuiszittende kinderen aan het bemiddelen was dan dat de er volgens het ministerie aan thuiszittende kinderen in heel Nederland waren. De overheid kiest natuurlijk een definitie die haar beleid zo rooskleurig mogelijk afschildert. Het ministerie noemt kinderen “thuiszitter” als zij ingeschreven staan op een school maar die niet regelmatig bezoeken. Kinderen die niet door enige school zijn toegelaten of kinderen die in een kdc zitten – en dus geen onderwijs krijgen – heten voor de telling van het ministerie geen thuiszitters. De genoemde twee meisjes waren geen “thuiszitter” want stonden op geen enkele school ingeschreven. Het dillemma van de overheid is dat als ze vergaande stappen in wetgeving voorstelt deze wetgeving weinig kans maakt om door het parlement te worden aangenomen. Als de overheid daarentegen de doelstellingen in algemene termen beschrijft (zoals in de lgf is gebeurd) biedt ze scholen alle gelegenheid een eigen agenda te voeren. Als door de wetgever niets gedaan wordt aan de marginale toetsing waartoe de rechter bij schoolzaken verplicht is, zullen alle zaken die nu nog door ouders voor de rechter worden gebracht in het voordeel van scholen worden beslist. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld zaken die in de toekomst op grond van een uitbreiding van de WGBHCZ tot het funderend onderwijs aanhangig zijn gemaakt. Ook dan moet de rechter aan scholen overlaten wat er aan hen in redelijkheid kan worden gevraagd. De lgf heeft op het ogenblik weinig politieke prioriteit. Het is gebleken (zie jaarverslag 2004/2005 van de ACTB) dat scholen niet vrijwillig willen meewerken aan de invoering ervan en de marginale toetsingen van rechters laat scholen die vrijheid. Inmiddels is er sinds de invoering van de lgf voldoende jurisprudentie opgebouwd om scholen de absolute zekerheid te geven dat zij uiteindelijk altijd kunnen terugvallen op de uitspraken van de Raad van State die weigeringen altijd toestaan als de school zegt dat het te zwaar voor de school is. Het lijkt wel in plaats van de lgf is er inmiddels een nieuw zeer ambitieus en langlopend traject uitgezet: de zorgplicht. In dit traject zou het speciaal onderwijs worden “afgeschaft” en zou er een geheel nieuwe onderwijswetgeving moeten komen. Tegen dat traject bestaan op dit moment grote bezwaren bij ouders omdat ze geen zicht hebben op welk – wellicht bindend - voorstel voor passend onderwijs hen wordt aangeboden. Maar er bestaan inmiddels ook weerstanden bij het onderwijsveld (bv Schoolmanagers_VO 10 ,

10

http://www.xs4all.nl/~fploeger/sterre/openbaar/hoeverder_files/vo_magazine_7_jrg11.pdf


13

Opbrengst Veldlijn Passend Onderwijs, juni 2006 11 ) omdat zij een geleidelijker traject voor ogen heeft, niet van plichten houdt, het nut niet ziet of willen zien van inclusie en een agenda heeft om meer geld binnen te slepen. De overheid worstelt duidelijk met het streven naar meer diploma’s (RMC-agenda) en het hanteren van de weten regelgeving geving die er al ligt. Waar in het Salamanca Statement – ook door Nederland - is erkend dat inclusie alleen kans van slagen heeft bij een sterke sturing van bovenaf, wil de overheid de verantwoordelijkheid voor het handelen steeds meer bij de scholen leggen. Inclusie past in een groter geheel, niet in de micro-doelstellingen van een school. Nederland lijkt nu weer een traject te willen ingaan waar opnieuw het wiel gaat worden uitgevonden. Alsof er geen Salamanca is geweest. Inmiddels is het kabinet gevallen en hebben verkiezingen een grotere prioriteit dan de gehandicapte leerlingen in het onderwijs. Woordvoerders in de vaste commissie voor onderwijs in de Tweede Kamer weten nu niet of en in welke positie zij terugkomen na de verkiezingen. De overheid heeft er belang bij de zaken rond de vier genoemde lgf-leerlingen te marginaliseren om zo het eigen falen te masqueren. Wij weten dat deze vier leerlingen het topje van de ijsberg zijn. Duizenden andere lgf-leerlingen zouden dolgraag naar het regulier onderwijs willen in plaats van thuis te zitten of op een speciale school. De overheid wil daarover graag verklaren dat dergelijke berichten haar nog niet hebben bereikt. De komende discussies gaan van de kant van ouders gevoerd worden door ouders die betrekkelijk recent tegen het probleem van de opstelling van scholen aanlopen en niet willen inzien dat scholen aan wie ze hun kind willen toevertrouwen andere belangen hebben. Ouders die al jarenlang tegen de muren zijn opgelopen, zoals de ouders van genoemde vier leerlingen, hebben geen belang en nauwelijks interesse meer in de jarenlange trajecten die nu geëntameerd worden. Het enige wat wij nog kunnen doen is het zo veel mogelijk ruchtbaarheid geven aan het toelatingsmechanisme zoals dat nu in Nederland werkt. Wij hopen dat ouders die het traject willen ingaan willen leren van en rekening houden met onze ervaringen. Wij hopen dat geruststellende woorden van de overheid: “ouders kunnen altijd nog naar de rechter gaan” door ouders vanaf nu op hun waarde geschat worden. Wij hopen dat de komende generatie ouders zich niet door deze geruststelling zal laten inpakken. Als laatste actie van ons hebben wij beroep aangetekend tegen de uitspraak van de bestuursrechter van 8 juli 2006 12 . Wij hebben geen spoedeisend belang meer. Wij denken dat wij gelijk hebben maar zijn bang dat de Raad van State dat niet vindt. 11

http://www.passendonderwijs.nl/client/passendonderwijs/upload/Opbrengsten%20_270606_.pdf


14

Afkortingen ACTB AWB EVRK IWVO LGF REC RMC SLA VBS WEC WGBHCZ WOT WPO WVO

12

Advies Commissie voor Toelating en Begeleiding Algemene Wet Bestuursrecht Europees Verdrag voor de Rechten van het Kind Inrichtingsbesluit WVO Leerlinggebonden Financiering Regionaal Expertise Centrum Regionale Meld- en Coördinatie (ivm voortijdig schoolverlaten) Stichting Leerplan Ontwikkeling Almere Verenigde Bijzondere Scholen (belangenorganisatie van schoolbesturen) Wet op de Expertise Centra Wet Gelijke Behandeling op grond van Handicap en Chronische Ziekte Wet op het Onderwijs Toezicht Wet op het Primair Onderwijs Wet op het Voortgezet Onderwijs

http://www.xs4all.nl/~fploeger/sterre/openbaar/caland_files/2006-07-13, beroep bij Raad van State.pdf


15

Kan een school een lgf-leerling weigeren of verwijderen? Door: Ferdi Ploeger, augustus 2006

Recommend Documents