Discussienotitie aanscherping lokaal coffeeshopbeleid De burgemeester is het bevoegde gezag betreffende de uitvoering van het lokaal coffeeshopbeleid. Hij verstrekt de exploitatievergunning voor het exploiteren van een coffeeshop. Op basis van artikel 174 Gemeentewet is hij belast met het toezicht op openbare inrichtingen en met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht. Op grond van artikel 2:20, lid 1 jo. 2:19 onder a APV is de exploitatievergunningplicht van toepassing op coffeeshops. Het is op grond van artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bevoegdheid van de burgemeester om nadere beleidsregels op te stellen omtrent het verlenen van vergunningen ten behoeve van de exploitatie. Deze regels hebben het karakter van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De burgemeester heeft sinds 2007 op grond van artikel 13b Opiumwet de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ten aanzien van woningen of lokalen waar verdovende middelen worden verkocht, afgeleverd, verstrekt dan wel aanwezig zijn. Er is een ruime mate van beleidsvrijheid om coffeeshops al dan niet toe te laten. Het geformuleerde beleid dient echter ter realisering van een specifiek huishoudelijk belang (bevordering van een leefbaar woonmilieu) te zijn, wil er geen sprake zijn van oneigenlijk gebruik. Het college kan criteria stellen om te voorkomen dat met name jongere doelgroepen op jonge leeftijd al in aanraking komen met coffeeshops. De gemeenteraad wordt geconsulteerd ten aanzien van het coffeeshopbeleid. De burgemeester is op grond van artikel 180 van de Gemeentewet verantwoording schuldig aan de gemeenteraad betreffende het coffeeshopbeleid. Hogere regelgeving Bij de invulling van lokaal coffeeshopbeleid heeft hij rekening te houden met internationale, nationale, regionale en lokale wettelijke en beleidskaders. Het gaat in het licht van deze notitie te ver om deze kaders uitputtend te schetsen; enige voorbeelden ter verduidelijking. 1. Het Akkoord van Schengen bepaalt dat de overeenkomst sluitende partijen zich er toe verbinden de verkoop van verdovende middelen tegen te gaan. Indien een lidstaat van deze bepaling afwijkt, dient zij de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen om illegale in- en uitvoer van verdovende middelen naar het grondgebied van andere lidstaten tegen te gaan. 2. Het onderscheid in twee typen drugs, te weten harddrugs (Lijst I) en softdrugs (Lijst II) met als doel de beide markten gescheiden te houden uit oogpunt van gezondheidsrisico’s, dateert van de aanpassing van de Opiumwet van 1976. 3. In 1980 wordt het opsporing- en vervolgingsbeleid vastgelegd. De vestiging van commerciële coffeeshops wordt mogelijk, mits de kleinhandel zich onopvallend gedraagt. 4. In 1991 worden de AHOJ-criteria landelijk ingevoerd en in 1994 door het College van procureurs-generaal geformaliseerd. 5. Het eerste Nederlandse drugsbeleid dateert van 1995 en heeft als centrale doelstelling “het voorkomen dan wel beperken van de risico’s van drugsgebruik voor het individu, zijn directe omgeving en de samenleving”. In de Drugsnota wordt opgemerkt dat met name “de bonafide coffeeshops hebben bewezen een bijdrage te leveren aan de afscherming van de softdruggebruikers tegen de wereld van harddrugs”. De gecombineerde verkoop van alcohol en softdrugs wordt verboden, de maximale transactie hoeveelheid wordt verlaagd naar vijf gram en de maximale handelsvoorraad naar 500 gram. 6. In 1996 volgt een nota van de regering over de aanvaardbaarheid van gedogen, hetgeen betekent het afzien van handhaven. Dit wordt slechts in drie uitzonderingsgevallen door de
1
geldende rechtsbeginselen gelegitimeerd of gevorderd, te weten: - handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden; - het achterliggende belang is klaarblijkelijk beter gediend met gedogen; - er is sprake van een zwaarder wegend belang dat gedogen kan rechtvaardigen, bijvoorbeeld op grond van het vertrouwensbeginsel. 7. De Opiumwet verbiedt het bezit, de handel, de teelt, het vervoer, de vervaardiging, de invoer en de uitvoer van verdovende middelen. Het onderscheid tussen harddrugs en softdrugs is leidend in het Nederlandse gedoogbeleid betreffende cannabis. Met het Nederlandse drugsbeleid wordt beoogd dat: * de markt (zowel vraag- als aanbodzijde) voor softdrugs gescheiden blijft van de markt voor harddrugs; * overlast en verstoring van de openbare orde zoveel mogelijk worden beperkt en beheersbaar blijven, onder andere door een gemeentelijke handhavingsbeleid waarbij gebruik dient te worden gemaakt van wetgeving en bestuursrechtelijke middelen; * gezondheidsrisico’s, vooral voor jongeren, door preventie en voorlichting zoveel mogelijk worden beperkt. 8. Het opportuniteitsbeginsel, waardoor het OM vrijheden heeft in de vervolgingsbeslissing, maakt het gedoogbeleid mogelijk. Met gebruikmaking van dit beginsel wordt een selectief repressief drugbeleid gevoerd. Het gedoogbeleid is door het OM vastgelegd in de Aanwijzing Opiumwet. Staten Generaal en regering hebben hieraan hun goedkeuring gehecht. Aan het gedoogbeleid wordt uitvoering gegeven binnen de richtlijnen van het College van procureurs-generaal. AHOJ-G criteria Het College van procureurs-generaal heeft de AHOJ-G criteria in december 2000 als volgt vastgesteld (Staatscourant 2000, 250): • geen Affichering: dit betekent geen reclame anders dan een summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit; • geen Harddrugs: dit betekent dat er geen harddrugs voor handen mogen zijn en/of verkocht mogen worden; • geen Overlast: onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de coffeeshop, geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij de coffeeshop rondhangende klanten; • geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang aan jeugdigen tot een coffeeshop, waarbij is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van 18; • geen verkoop van Grote hoeveelheden per transactie: dat wil zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= vijf gram). Onder transactie wordt begrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper. Invulling lokaal coffeeshopbeleid sinds 1995 In 1995 is gekozen voor de beleidsoptie van een maximumbeleid, waarin alleen de coffeeshop aan de Snelliusstraat wordt gedoogd en voor de coffeeshop aan de Kanaalstraat een uitsterfconstructie is vastgesteld vanwege de nabijheid van een school. In 2008 is deze beleidsoptie gecontinueerd. In het coffeeshopbeleid van 2008 zijn drie gedoogcriteria voor vestiging opgenomen: 1. de coffeeshop mag niet zijn gevestigd binnen een straal van 200 meter hemelsbreed en 250 meter loopafstand van plaatsen waar jongeren zich frequent ophouden zoals een school voor voortgezet of middelbaar beroepsonderwijs of jongerencentrum; 2. door de vestiging van de coffeeshop mag het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving niet op ontoelaatbare wijze worden aangetast; 3. de coffeeshop mag niet zijn gevestigd in de directe omgeving van winkels of horecabedrijven met een duidelijke andere bezoekersgroep waardoor openbare orde problemen zijn te voorzien. Als sluitingscriteria zijn opgenomen strijd met een van de drie gedoogcriteria voor vestiging of overtreding van de AHOJ-G criteria.
2
In geval zich een van de sluitingscriteria voordoet, zullen de maatregelen worden getroffen als verwoord in het bijbehorende handhavingarrangement tussen burgemeester, het openbaar ministerie en de politie. Het is mogelijk aanvullende voorwaarden in het lokaal beleid op te nemen, mits deze geen versoepeling van het landelijk beleid betekenen. Dit kunnen algemene bestuursrechtelijke voorwaarden zijn zoals bijvoorbeeld aangepaste openingstijden, het instellen van een toezichthouder of het instellen van een kwartaaloverleg met coffeeshopeigenaren/exploitanten. Het gedogen van coffeeshops geschiedt, sinds de invoering ervan, op grond van artikel 13b Opiumwet. Sindsdien mag het coffeeshopbeleid ook gericht zijn op het voorkomen van overlast naast het beschermen van de volksgezondheid. Instrumentarium Het lokale coffeeshopbeleid bestaat uit een samenwerking tussen het OM, de politie en de burgemeester. Partijen beschikken gezamenlijk over een aantal instrumenten die hen in de gelegenheid stellen op te treden tegen niet-naleving van het gemeentelijk beleid. Partijen hebben elkaar nodig bij het treffen van maatregelen. De burgemeester kan een coffeeshop namelijk wel sluiten, maar kan niet tot vervolging van de overtreder overgaan. Voor het OM geldt de omgekeerde situatie. Bestuurlijke en strafrechtelijke bevoegdheden dienen op elkaar te worden afgestemd. Wet Damocles (artikel 13b Opiumwet) Deze wettelijke bepaling geeft de burgemeester de bevoegdheid rechtstreeks op te treden tegen de verkoop van softdrugs in coffeeshops en in alle voor publiek toegankelijke lokalen door toepassing van bestuursdwang of een dwangsom. De maatregel sluiting dient te passen binnen het lokale drugsbeleid. Wet Victoria (artikel 174a Gemeentewet) Deze wettelijke bepaling geeft de burgemeester de bevoegdheid tot ontruiming en sluiting van woningen en niet voor publiek toegankelijke lokalen. Gronden hiervoor zijn (ernstige vrees voor) verstoringen van de openbare orde of het in het geding zijn van de veiligheid van en gezondheid van omwonenden. Wet Victor Deze wet heeft betrekking op vervolgmaatregelen na sluiting van een woning, woonkeet, woonwagen of ander gebouw ingevolge de Wet Damocles en de Wet Victoria. De burgemeester is verplicht een dergelijke sluiting zo spoedig mogelijk in te schrijven in de openbare registers (artikel 3:16 BW). Wet Bevorderen Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet Bibob). Deze wet van 2003 heeft tot doel te voorkomen dat met de aanbesteding van overheidsopdrachten of het verlenen van subsidies of vergunningen onbedoeld criminele activiteiten worden gefaciliteerd. Deze wet geeft de gemeente de mogelijkheid om vergunningverlening aan coffeeshophouders met eventuele contacten met criminele organisaties te voorkomen. Recente ontwikkelingen In het huidige regeerakkoord van september 2010 is opgenomen dat coffeeshops besloten clubs worden. Zij worden alleen toegankelijk voor meerderjarige inwoners van Nederland op vertoon van een clubpas. Er is een nieuw afstandscriterium vastgesteld met betrekking tot scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs van 350 meter. De voornemens uit het regeerakkoord zijn geconcretiseerd in een brief aan de Tweede Kamer van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en die van Veiligheid en Justitie van 27 mei 2011. Deze brief is gevolgd door een brief aan de Tweede Kamer van 26 oktober 2011 van dezelfde bewindslieden waarin een en ander nader wordt toegelicht.
3
Bij brief van 22 december 2011 zijn alle burgemeesters van Nederland door de Minister van Veiligheid en Justitie nader geïnformeerd over de voorgenomen invoering van het nieuwe coffeeshopbeleid. De invoering van de nieuwe maatregelen zal landelijk geschieden, gefaseerd, door een aanvulling van de AHOJ-G criteria in de beleidsregels van het OM. Per 1 januari 2012 zijn de huidige gedoogcriteria in de Aanwijzing Opiumwet aangevuld met het besloten clubcriterium en het ingezetenencriterium. Deze criteria zullen per 1 januari 2013 in het hele land van kracht worden en gehandhaafd. Het kabinet wil van coffeeshops kleinschalige, besloten clubs maken met een maximaal aantal leden van 2000. Geen lidmaatschap van de besloten club voor anderen dan ingezetenen van 18 jaar of ouder van Nederland. Per 1 januari 2014 zullen de gedoogcriteria worden aangevuld met het afstandscriterium van 350 meter van coffeeshops tot scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. Begin april 2012 is de Tweede Kamer in meerderheid akkoord gegaan met het aangescherpte coffeeshopbeleid van het kabinet. Onlangs heeft het kabinet bij monde van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie laten weten de invoering van de wietpas te willen doorzetten Het verzet tegen de wietpas is vanuit veel gemeenten groot. Overlast en handhavingissues zijn de voornaamste argumenten voor de verwachte toename van illegale straathandel. Teeven heeft aangegeven dat de minister na de evaluatie (van de invoering van de wietpas per 1 mei 2012 in de drie zuidelijke provincies) zal overleggen met het lokaal bestuur hoe de pas het beste kan worden ingevoerd. Hij loopt wel vast vooruit op de evaluatie door de wietpas “een goed succes” te noemen. Het rijksbeleid gaat ‘vooralsnog’ gewoon door. Commentaar Het Nederlandse drugsbeleid stelt van oorsprong bescherming van de volksgezondheid centraal: het beperken van de schade door drugsgebruik prevaleert. Het coffeeshopbeleid stoelt op de volgende uitgangspunten: - cannabis is minder schadelijk dan harddrugs, maar niet zonder gevaren; - jongeren moeten zoveel mogelijk weggehouden worden van drugs; - cannabisgebruikers moeten niet gecriminaliseerd en gemarginaliseerd worden; - voorkomen moet worden dat cannabisgebruikers overstappen op harddrugs; - de markt van cannabis moet gescheiden zijn van die van harddrugs. Coffeeshops dragen bij aan een scheiding van de markt van soft- en harddrugs en kunnen cannabisgebruikers behoeden voor criminele handelaren die hen de gevaarlijker harddrugs proberen aan te smeren. In het licht van dit doel zijn regels vastgesteld waaraan coffeeshops zich moeten houden, willen ze gedoogd worden: de zogenoemde AHOJ-G criteria. Daarnaast is bepaald dat per coffeeshop de handelsvoorraad moet worden beperkt tot maximaal 500 gram. Bovendien mag de verkoop van softdrugs niet geschieden in combinatie met alcohol. Cannabis is een economisch vraagstuk, gebaseerd op de wetten van vraag en aanbod. De vraag naar wiet zal blijven. Het afstandscriterium t.o.v. scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs - of dit nu 250 of 350 meter is - is een ex-ante criterium, wat inhoudt dat het vestigingscriterium niet actief wordt gehandhaafd. Het criterium geldt niet voor bestaande coffeeshops, maar is alleen van toepassing voor de vestiging van een (nieuwe) coffeeshop.
4
De overheid heeft blijvend nagelaten de achterkant te regelen: de teelt en de aanvoer. Het doel van het huidige coffeeshopbeleid van Velsen gekoppeld aan een handhavingarrangement, dat voor het laatst in 2008 is geactualiseerd, is een betere beheersbaarheid van de softdrugproblematiek. Nevendoelstellingen bleven: * scheiding van de markten van hard- en softdrugs; * tegengaan van overlast van coffeeshops voor de woon- en leefomgeving. De nieuwe criteria hebben invloed op het aantal thans gedoogde coffeeshops dat nodig is om enerzijds het bezoekersaantal niet te overschrijden en anderzijds wel aan de vraag te kunnen voldoen. Er bestaat onvoldoende inzicht in de feitelijke gegevens hieromtrent in onze gemeente. Wel bestaat de indruk - op basis van de ervaringen in de zuidelijke provincies waar de aanvullende criteria per 1 mei 2012 gelden - dat er veel weerstand bestaat tegen inschrijving als lid van de besloten club. Bezoekers kunnen niet worden gedwongen zich te onderwerpen aan het voorgestelde pasjessysteem. De burgemeester kan door aanpassing van het lokaal coffeeshopbeleid met gemelde gedoogcriteria een exploitant wel verplichten het pasjessysteem (en daarmee legitimatie en registratie) in zijn huisregels op te nemen. Past deze de huisregels niet toe, dan kan de burgemeester naleving alleen indirect afdwingen bij de exploitant met bestuursrechtelijke middelen, waaronder sluiting. Er is voldoende inzet van politie en gemeente vereist om deze maatregel goed te kunnen handhaven. Juist vanwege het verzet tegen registratie dreigt het gevaar dat voormalige coffeeshopbezoekers hun softdrugs bij illegale verkooppunten zullen gaan aanschaffen, waarbij de kans om met harddrugs in aanraking te komen wordt vergroot, maar ook geen zicht meer is op de kwaliteit van softdrugs en de geldende leeftijdsgrens. De overlast van illegale verkooppunten en zogenaamde roadrunners wordt groter geacht dan de huidige overlast van de coffeeshops. Wat het afstandscriterium betreft betekent dit bij overname in het lokaal coffeeshopbeleid concreet dat een keuze moet worden gemaakt tussen: 1. het vasthouden aan de eerder afgesproken uitsterfconctructie ten aanzien van de coffeeshop aan de Kanaalstraat te IJmuiden; of 2. sluiting van deze coffeeshop per 1 januari 2014 vanwege de aanwezigheid van de Maritieme Academie in de Kanaalstraat te IJmuiden. De burgemeester/ het college is in beginsel bevoegd, met inachtneming van de algemene rechtsbeginselen, een aangescherpt beleid te voeren ten aanzien van coffeeshops in Velsen. Hem komt hierbij volgens vaste jurisprudentie de vrijheid toe om ter bescherming van het woon- en leefmilieu dan wel de openbare orde het beleid te voeren niet meer dan één (of zelfs geen enkele) coffeeshop toe te staan, mits deugdelijk gemotiveerd is waarom dit beleid in de gegeven plaatselijke omstandigheden wenselijk en redelijk is. De keuze voor een afstandscriterium ten opzichte van scholen (250 of 350 meter), mede ingegeven door de wens de schoolgaande jeugd niet met coffeeshops te confronteren en hen de verkoop van softdrugs niet als iets normaals te laten beschouwen, wordt in de jurisprudentie niet onredelijk geacht. Uit de jurisprudentie blijkt ook dat het nieuwe aangescherpte beleid dat zal leiden tot sluiting van een coffeeshop bekend moet zijn gemaakt aan de coffeeshophouder met inachtneming van een redelijke overgangstermijn, zodat de coffeeshophouder in de gelegenheid wordt gesteld om zijn bedrijfsvoering hierop aan te passen en nieuwe inkomstenbronnen aan te boren. Wat precies een redelijke overgangstermijn is, is in belangrijke mate afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Een termijn van anderhalf tot twee jaar is gebruikelijk.
5
De exploitant van onderhavige coffeeshop zal naar verwachting alle juridische mogelijkheden aangrijpen om sluiting te voorkomen, omdat hij hiervan nadeel ondervindt. Weliswaar is hij al bij brief van 31 januari 2012 op de hoogte gesteld van het kabinetsbeleid en de mogelijke aanpassing van het lokaal coffeeshopbeleid, maar een schadeclaim van zijn kant is te verwachten. Uit jurisprudentie blijkt dat de gemeente daar niet toe gehouden is vanwege het feit dat het een beëindiging betreft van een illegale situatie. Een eventuele aanpassing van het lokaal coffeeshopbeleid zal zijn beslag eerst kunnen krijgen in het eerste kwartaal van 2013. Of dat wat het afstandscriterium betreft - dat per 1 januari 2014 zijn beslag moet krijgen - voldoende overgangstermijn is om zonder financiële gevolgen bij sluiting of verplaatsing van de coffeeshop aan de Kanaalstraat voor de gemeente te kunnen worden ingevoerd, kan moeilijk worden ingeschat. Net zo min als kan worden ingeschat om wat voor bedrag het dan zou gaan. De vraag is daarnaast ook weer of aan de lokale vraag naar cannabis in voldoende mate kan worden tegemoet gekomen met 1 coffeeshop aan de Snelliusstraat te IJmuiden die 2000 leden mag hebben. Doordat geen feitenmateriaal beschikbaar is kan deze vraag niet adequaat worden beantwoord, maar de indruk bestaat dat 1 coffeeshop niet voldoende is en daarmee de deur wijd wordt open gezet voor illegale straathandel in al zijn verschijningsvormen. Alsdan dreigt het gevaar als hierboven aangegeven. Handhaving van de gedoogcriteria ligt - zoals nu ook al het geval is - primair bij de burgemeester in de uitoefening van zijn sluitingsbevoegdheid ex artikel 13b Opiumwet. De strafrechtelijke handhaving door het Openbaar Ministerie is het sluitstuk op de bestuurlijke handhaving door de gemeente. Regionale situatie Haarlem voert voor zijn 16 coffeeshops een Keurmerk Coffeeshops in als alternatief voor de wietpas. Het keurmerk vereist bij de verkoop van softdrugs aanvullende maatregelen om de veiligheid te waarborgen en overlast te voorkomen. Bovendien waarborgt het de bescherming van de consument. De ontwikkeling van het keurmerk is tot stand gekomen in samenwerking met het Team Haarlemse Coffeeshophouders (de zestien gedoogde coffeeshops) en de cannabis consumentenorganisatie ‘We Smoke’. Het keurmerk bestaat behalve uit de bekende AHOJG-criteria uit een pakket van maatregelen rond deurbeleid, huisregels, informatieverstrekking, een risicoanalyse voor de omgeving en opleidingen. Mocht de wietpas toch blijven bestaan, dan zal Haarlem zich hieraan conformeren. De invoeringsdatum zal dan echter verschuiven. Vooralsnog doet Haarlem niets meer dan de invoering van het keurmerk per 1 januari 2013. De burgemeester van Beverwijk ziet weinig aanleiding tot aanpassing van het lokaal beleid. Dat beleid is in 2011 herzien maar nog (steeds) niet gepubliceerd. Beverwijk heeft 4 coffeeshops waarvan er één moet verdwijnen (sterfhuisconstructie). Beverwijk wacht af of een nieuw kabinet met andere opvattingen komt ten aanzien van met name de wietpas. De raad van Haarlemmermeer heeft inmiddels de kaders vastgesteld en college/ burgemeester heeft het coffeeshopbeleid mei 2012 en annex hieraan een handhavingarrangement vastgesteld. Hierin zijn de nieuwe landelijke criteria opgenomen. Deze zullen deels per 1 januari 2013 van kracht worden. Hierop wordt vanaf die datum gecontroleerd en gehandhaafd. Maximaal worden 2 coffeeshops gedoogd. Met de opstelling van Haarlem en Haarlemmermeer was er geen draagvlak voor een regionale benadering van het aangescherpte coffeeshopbeleid. Er was voor Beverwijk en Velsen onvoldoende reden om samen verder te gaan.
6
Vraagpunten 1. Wietpas a. Zijn de ervaringen met de invoering van de wietpas in de drie zuidelijke provincies aanleiding om zich tegen de invoering van de wietpas in heel Nederland per 1 januari 2013 te verzetten? of b. Moet het lokaal coffeeshopbeleid worden aangevuld met de aanvullende criteria van de rijksoverheid ter zake van het besloten club criterium en het ingezetenen criterium per 1 januari 2013? of c. Wordt afgewacht of een nieuw kabinet het beleid van het demissionair kabinet op dit punt voortzet, terugneemt en/of wijzigt? 2. Afstandscriterium a. Moet het lokaal coffeeshopbeleid worden aangevuld met het aanvullende criterium van de rijksoverheid ter zake van de afstand van 350 meter tussen een coffeeshop en een school voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs? b. Wordt de sterfhuisconstructie ten aanzien van de coffeeshop aan de Kanaalstraat gecontinueerd? c. Als het beleid moet worden aangepast om actief tot sluiting of verplaatsing van de coffeeshop aan de Kanaalstraat over te gaan, worden de financiële consequenties hiervan dan aanvaard? 3. Aantal coffeeshops a. Kan met één coffeeshop in een gemeente van ca. 67.000 inwoners worden voldaan aan de blijvende vraag naar cannabis zonder dat dit leidt tot overlast en handhavingissues ter zake van illegale straathandel? Oktober 2012
7
