HANDHAVINGSPROGRAMMA SOCIAAL DOMEIN 2011 – 2014 Handhaving bijstand Handhaving inburgering Handhaving leerplicht
Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Datum: januari 2011
Inhoudsopgave
pagina
Inleiding en samenvatting
3
1. HANDHAVING SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
5
1.1 Wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd
5
1.2 Handhavingsproblematiek Sociale Zaken en Werkgelegenheid
5
1.3 Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhavingstaak beïnvloeden
5
1.4 De doelen van de handhaving
5
1.5 De visie op handhaving
5
1.6 De concrete aanpak: Welke handhavingsacties voeren we de komende jaren uit?
6
1.7 Budget en personele inzet
8
2. HANDHAVINGSPROGRAMMA INBURGERING
10
2.1 Wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd
10
2.2 Handhavingsproblematiek inburgering
10
2.3 Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhavingstaak beïnvloeden
10
2.4 Doel van de handhaving
10
2.5 Visie op handhaving
10
2.6 De concrete aanpak: Welke handhavingsacties voeren we 2011 en verder uit?
11
2.7 Budget en personele inzet
12
3. HANDHAVING EN LEERPLICHT
13
3.1 Wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd
13
3.2 Handhavingsproblematiek Leerplicht
13
3.3 Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhaving beïnvloeden
14
3.4 De doelen van de handhaving
14
3.5 De visie op handhaving
14
3.6 De concrete aanpak: welke handhavingsacties voeren we de komende jaren uit?
14
3.7 Budget en personele inzet
15
4. SYNERGIE TUSSEN DE HANDHAVINGSTAKEN EN TUSSEN HANDHAVING EN DIENSTVERLENING
16
2
Inleiding en samenvatting Dit programma "Handhavingstaken sociaal domein" gaat over de handhaving van wetten en regels op het gebied van de sociale zekerheid (bijstands- en andere uitkeringen), de inburgering en de leerplicht. Dit zijn de drie wettelijke handhavingstaken die tot het takenpakket behoren van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. Het programma is opgesteld naar aanleiding van de aanbeveling van de rekenkamer om tot een integraal DMO-breed handhavingsprogramma te komen. De notitie geeft een visie op de handhavingstaken voor de periode 2011-2014 en laat zien wat de belangrijkste accenten en acties zijn in 2011.
Wat zijn de wijzigingen ten opzichte van vorig jaar? Dit programma is niet bedoeld om allerlei veranderingen in de handhaving in gang te zetten. Het programma is primair gemaakt om de handhavingsactiviteiten van DMO in kaart te brengen. Een belangrijk nieuw aspect bij Sociale Zaken & Werkgelegenheid en bij Inburgering is het bevorderen van de fraude alertheid bij medewerkers. Voorkomen van misbruik werkt door in de gehele organisatie. Daarnaast richten wij ons meer dan vorig jaar op risico- en informatie gestuurd handhaven, in plaats van controle bij iedere klant. In het kader hiervan gaan we in 2011 een thema controle doen naar inkomensfraude met persoonsgebonden budgetten, die in het kader van de WMO (Wet Maatschappelijke Ondersteuning) worden verstrekt. Ook zal er meer dan voorheen sprake zijn van het volledig terugvorderen en incasseren van uitkeringen die door fraude ten onrecht verstrekt zijn, o.a. door het opsporen van onvindbare debiteuren door internetonderzoek.
Welke onderwerpen komen aan de orde? De handhaving op de drie gebieden is gebaseerd op verschillende wetten en is in handen van verschillende DMO-onderdelen. Daarom hebben we ervoor gekozen de drie thema's afzonderlijk te behandelen. Per thema komen aan de orde: •
De wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd;
•
Een korte beschrijving van de handhavingsproblematiek;
•
Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhavingstaak beïnvloeden;
•
De doelen van de handhaving;
•
De visie op de handhaving: welke elementen uit de "Utrechtse handhavingsmix" (verleiden, informeren, afspreken, sanctioneren) worden gebruikt;
•
De concrete aanpak: welke handhavingsacties voeren we de komende jaren uit?
•
Het budget en de personele inzet voor de handhaving.
Wat zijn de speerpunten? Bij Sociale Zaken & Werkgelegenheid zijn de speerpunten:
Verbeteren van de fraude-alertheid bij medewerkers.
Risico- en informatiegestuurd handhaven (in plaats van controle bij iedere klant);
Verbeteren kwaliteit klantgegevens;
Betere voorlichting aan bijstandsklanten over de verplichtingen die horen bij de uitkering;
Verbeteren samenwerking in de keten werk - inkomen en in de handhavingsketen;
Kritisch kijken naar de duidelijkheid van de regels en procedures;
Altijd sanctionerend optreden bij geconstateerde fraude, ongeacht de omvang van de fraude;
3
Bij Inburgering zijn de speerpunten:
Verbeteren van de alertheid op (mogelijke) bijstandsfraude in het geval van inburgeraars die een bijstandsuitkering ontvangen.
Inburgeraars consequent en tijdig wijzen op hun verplichtingen;
Boete inzetten als uiterste middel;
In beginsel hanteren van de maximale boetebedragen om 'afkoop' van de inburgeringsverplichting te ontmoedigen;
Bij Leerlingzaken zijn de speerpunten:
Voeren van een sluitende leerlingenadministratie; Bij verzuimmeldingen direct contact leggen met betrokkenen (ouders, school, eventuele hulpverleners);
Creëren van een totaal beeld van het verzuim van een leerling als basis voor interventies;
Optreden en sanctioneren indien nodig.
Deze speerpunten worden in de volgende hoofdstukken toegelicht. De visie in deze notitie bouwt voort op de (gemeentebrede) beleidsnota Keuzes in de Handhaving. De vier elementen uit de "Utrechtse handhavingsmix" die centraal stonden in deze nota (verleiden, informeren, afspreken en sanctioneren) komen in deze notitie terug. De notitie eindigt met een korte verkenning van de mogelijkheden voor synergie tussen de drie DMOhandhavingstaken.
Utrechtse Handhavingsmix (gebaseerd op Quinn, Burell en Morgan Door: M. Donders) "sell"
Verleiden
Informeren
Mensen proberen te bewegen om zich
Vertellen welke regels er zijn, voor wie en
aan de regels te houden
waarom
Focus op Focus op
Toezicht
Mensen
regels
Afspreken Sanctioneren Afspraken maken met (individuele) partijen om bijvoorbeeld sanctioneren
Alle maatregelen die de gemeente ter
te voorkomen
beschikking staan om ongewenst gedrag te bestraffen
"tell"
4
1 HANDHAVING SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID 1.1 Wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd Handhaving omvat alle activiteiten van de overheid die er op gericht zijn dat de regels worden nageleefd. Bij Sociale Zaken & Werkgelegenheid (SoZaWe) gaat het om tegengaan en aanpakken van misbruik en oneigenlijk gebruik van Wet werk en bijstand (WWB) en de Wet investeren in jongeren (WIJ) en de daarmee samenhangende wetten (IOAW, IOAZ, Bbz en WWIK). Hieronder vallen ook de verstrekking van bijzondere bijstand en het toeleiden van mensen naar de arbeidsmarkt. 1.2 Handhavingsproblematiek Sociale Zaken en Werkgelegenheid Hoe is het gesteld met de handhaving bij SoZaWe? Hoe vaak komt fraude met uitkeringen voor? Hoeveel onderzoeken worden er gedaan? Het jaarverslag van het Team RISK en Handhaving over 2009 geeft het volgende weer: •
Behandelen van 838 fraudemeldingen;
•
238 beëindigde uitkeringen;
•
€ 2,8 miljoen terugvordering van ten onrechte verstrekte bijstand.
Ter vergelijking: Het totale uitkeringenbestand bedroeg per 1-6-2010 6961. 1.3 Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhavingstaak beïnvloeden (omgevingsanalyse). Als gevolg van de crisis zijn de werkloosheid en het aantal uitkeringen de afgelopen twee jaar gestegen. Daarnaast speelt de interne bezuiniging bij SoZaWe, waardoor er banen verdwijnen. Dit heeft tot gevolg dat er binnen de uitvoering prioriteiten moeten worden gesteld. In het regeerakkoord wordt de toon gezet voor handhaving: fraude wordt bestraft met het inhouden van de uitkering gedurende drie maanden. 1.4 De doelen van de handhaving. In onze samenleving biedt sociale zekerheid bestaanszekerheid. Werk gaat boven uitkering. Om het stelsel van sociale zekerheid in stand te kunnen houden, is draagvlak in de samenleving nodig. Alleen diegenen die er recht op hebben ontvangen een uitkering in overeenstemming met de wet. De geloofwaardigheid van de gemeente is in het geding als er niet wordt gehandhaafd. Burgers moeten er op kunnen rekenen dat er sprake is van een doelmatige en een rechtmatige verdeling van overheidsgelden in de sociale zekerheid. Fraude ondermijnt de solidariteit. Er zijn gemeentebreed prestatiedoeleinden in kaart gebracht. Deze prestaties worden achteraf vergeleken met het werkelijke resultaat. Voor handhaving bij SoZaWe gelden de volgende indicatoren: Doelstelling
Norm (per jaar)
Aantal beëindigde uitkeringen door fraude
200
Bedrag aan opgespoorde fraude
2.800.000 euro
1.5 De visie op handhaving Het uitgangspunt van het collegeprogramma 2010-2014 met betrekking tot het handhavingsbeleid is: preventief waar het kan en repressief waar het moet. SoZaWe en inburgering hebben onlangs het diensverleningsconcept vastgesteld. Hierin staat hoe er wordt omgegaan met onze klant.
5
De missie van SoZaWe Utrecht luidt: "De afdeling wil ervoor zorgen dat zoveel mogelijk mensen financieel zelfstandig kunnen zijn en in staat zijn om een bijdrage te leveren aan de samenleving. De dienstverlening is klantgericht, zakelijk en effectief en we werken zoveel mogelijk samen". De klant wordt met vertrouwen tegemoet getreden. Dit is geen blind vertrouwen, maar 'gecalculeerd vertrouwen'. Controle vindt plaats op basis van het risicoprofiel waartoe de klant behoort. Bij onrechtmatigheden wordt er opgetreden. Naast doelmatigheid komt rechtmatigheid bij het eerste gesprek meteen aan de orde. Eén persoon (de werkcoach of participatiecoach) heeft de regie over de klant. Het handhavingsprogramma van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het collegeprogramma 2010-2014, het regeerakkoord en het dienstverleningsconcept van SoZaWe worden vertaald naar de gemeentelijke koers voor handhaving bij SoZaWe. In het vorige handhavingsprogramma van SoZaWe stond preventie voorop. Het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik stond centraal. De nadruk lag vooral op de communicatie, het informeren. Het huidige programma gaat door op de ingezette weg, maar laat zien dat het aanpakken en bestraffen van fraude ook van belang is. Er is niet alleen aandacht voor fraude met uitkeringen, maar handhaving wordt ook ingezet bij het niet meewerken aan re-integratietrajecten. Iemand die niet meewerkt wordt intensief gecontroleerd, want er kan sprake zijn van fraude. Daarnaast wordt ingezet op het volledig terugvorderen en incasseren van ten onrechte verstrekte bijstand. Handhaving werkt door in de gehele organisatie. Als we kijken naar de Utrechtse handhavingsmix, zien we dan ook een verschuiving van het verleiden en informeren naar het afspreken en sanctioneren. 1.6 De concrete aanpak: welke handhavingsacties voeren we de komende jaren uit? We hebben te maken met meer klanten en minder personeel. Dit betekent dat er met betrekking tot handhaving keuzes moeten worden gemaakt. Ons programma ziet er voor de komende jaren als volgt uit. -
Verbeteren fraude alertheid van de medewerkers.
Medewerkers bedacht laten zijn op bepaalde signalen die kunnen wijzen op fraude, zodat fraude in een vroeg stadium worden opgespoord. Er is in 2010 een intern werkrapport met aanbevelingen voor het verbeteren van de fraudealertheid opgesteld. De aanbevelingen worden uitgewerkt in een verdiepingsvoorstel dat wordt meegenomen bij de doorontwikkeling van het dienstverleningsconcept. -
Risico- en informatie gestuurd handhaven in plaats van controle bij iedere klant.
Niet iedere klant kan uitvoerig gecontroleerd worden. Daarom wordt er aan de hand van een scorekaart per klant een risicoprofiel opgesteld. De scorekaart bevat per klant een 20-tal risicofactoren die de kans aangeven dat de regels overtreden worden. In de scorekaarten worden drie fraudevormen onderscheiden: inkomensfraude, woonfraude en vermogensfraude. De groepen met een hoger risico op fraude worden meer gecontroleerd (bijvoorbeeld bij klanten die deeltijd werken, eenoudergezinnen die net gescheiden zijn, of klanten die werkzaam zijn of waren in een bepaalde branche). We gaan door met themacontroles. Themacontroles zijn projecten gericht op terreinen waar het risico op misbruik van regels of de behoefte aan zorg het grootst worden geacht en waar controles het meest efficiënt en effectief kunnen worden uitgevoerd. Veelal bestaan themacontroles uit het uitwisselen van gegevens over de cliënten met de gegevens van externe organisaties waar zij bekend zijn. Per jaar doen we tenminste één themacontrole.
6
In 2011 wordt er een themacontrole uitgevoerd naar inkomensfraude met persoonsgebonden budgetten (pgbs) die verstrekt worden in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Een persoonsgebonden budget is een geldbedrag waarmee door de zorgvrager deze zorg zelf kan worden ingekocht. De themacontrole richt zich op degenen met een WWB-uitkering, die met het pgb worden ingezet om zorg te verlenen. Er wordt gecontroleerd of deze inkomsten bekend zijn en worden opgegeven. Het internet speelt een belangrijke rol in onze samenleving zal ook in handhavingsonderzoeken een steeds grotere rol spelen. We gaan in 2011 de methodiek internetonderzoek borgen in onze organisatie. Het internetonderzoek heeft vier functies. 1.
Instrumentfunctie. Internet is een instrument om fraude aan te kunnen tonen;
2.
Signaalfunctie. Gegevens van internet kunnen een teken zijn dat er iets niet klopt;
3.
Verrijkingsfunctie. Deze functie heeft als doel om sneller en met meer bewijsgaring fraude op te sporen.
4.
Invorderingsfunctie. Spoorloze debiteuren worden via internet opgespoord. Uit een pilot in een andere gemeente blijkt dat 8 van de 10 spoorloze debiteuren op basis van een beperkt internet onderzoek binnen één dag zijn teruggevonden.
-
Verbeteren kwaliteit eigen klantgegevens. Om tot een goede risico analyse te komen is het essentieel dat de kwaliteit van de eigen gegevens optimaal is. Hiervoor gaan we het volgende doen: •
Verbetering en doorontwikkeling scorekaart en klantprofiel om tot een risicoanalyse te komen.
•
We gaan verder met de koppeling van gegevensbestanden. In 2010-2011 loopt bijvoorbeeld het project "Waterproof" waarbij gegevens van een extreem hoog of extreem laag waterverbruik worden gekoppeld aan het WWB-uitkeringenbestand. Zowel een hoog waterverbruik als een laag waterverbruik kan duiden op woonfraude. Laag waterverbruik kan ook een teken zijn van verwaarlozing. Bij dit project is er dan ook aandacht voor dergelijke zorgsignalen, waarbij er gerichte doorverwijzing plaatsvindt.
•
De verwerking van fraude-signalen vindt plaats op een centrale plek van de organisatie te weten in het Team RISK, om de kwaliteit van de informatie te verbeteren en versnippering te voorkomen. In de toekomst worden niet alleen mogelijke fraude-signalen gefilterd, maar vindt er ook verwerking plaats van andere data die niet altijd fraude gerelateerd zijn. In dit kader wordt ook nagedacht over de plaats van Team RISK in de organisatie.
•
Eén persoon (de werkcoach, participatiecoach of relatiebeheerder) heeft regie over en het totaalbeeld van de klant, waardoor versnipperde informatie wordt tegengegaan.
-
Betere voorlichting aan bijstandsklanten over de verplichtingen die horen bij de uitkering.
Het is van belang dat de klanten de regels (de rechten en plichten van de uitkering) kennen. Hierbij speelt voorlichting en communicatie een belangrijke rol. Ook hoe fraude gemeld kan worden speelt een rol. Het e-formulier om (anoniem) fraudemeldingen te doen draagt hier aan bij. We gaan met ingang van medio 2011 klanten groepsgewijs informeren over de rechten en plichten, bijvoorbeeld door het ontwikkelen van een film, of het houden van presentaties. Klanten worden op deze wijze verleid om zich aan de regels te houden. -
Kritisch kijken naar de noodzaak en kwaliteit van de eigen regelgeving.
7
Klanten worden ook verleid om de regels na te leven wanneer deze begrijpelijk en zo eenvoudig mogelijk zijn. Dit geldt ook voor de formulieren. De procedures worden zoveel mogelijk vereenvoudigd en gedigitaliseerd. -
Versterken samenwerking in de keten werk- en inkomen en in de handhavingsketen..
a. De keten van werk en inkomen: we gaan nauwer samenwerken met organisaties in de keten (UWV, re-integratiepartners). In de toekomst heeft de klant nog maar te maken met één instantie voor werk of inkomen. De vorming van een regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt draagt hier ook aan bij. Vanaf 2011 en verder wordt geïnvesteerd in gezamenlijke handhaving. We worden geïnformeerd over klanten die binnen de keten werk en inkomen eerder hebben gefraudeerd. b. De handhavingsketen: We continueren de samenwerking in de handhavingsketen. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het "RCF Kenniscentrum Handhaving" aangewezen om de integrale handhaving op verschillende fronten te stimuleren. Deze Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding bieden gemeenten ondersteuning bij de bestrijding van fraude op de arbeidsmarkt, in de sociale zekerheid, met fiscale regelingen en in de volkshuisvesting. Er wordt samengewerkt met gemeenten, UWV, Rijksbelastingdienst, Sociale Verzekeringsbank, Arbeidsinspectie, Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst, politie en Openbaar Ministerie. Er zijn medewerkers van het RCF gedetacheerd bij SoZaWe en omgekeerd. Deze samenwerking met het RCF wordt in 2011 en verder alleen maar sterker. Verder wordt het RCF steeds meer een kenniscentrum op het gebied van handhaving. c. De wijk: We gaan door met de wijkgerichte aanpak. In 2011 wordt de wijkgerichte aanpak Kanaleneiland afgerond. In deze multidisciplinaire interventieprojecten wordt samengewerkt met het RCF, de belastingdienst, de politie en andere betrokken partners. Naast bijstandsfraude wordt onder meer woonfraude, belastingfraude en fraude met studiefinanciering onderzocht. -
Bij geconstateerde fraude treden we altijd op.
Onterecht verstrekte uitkeringen worden teruggevorderd, ongeacht de hoogte van de fraude. We zetten meer dan in voorgaande jaren in op het daadwerkelijk incasseren van ten onrechte verstrekte bijstand. Er wordt voorkeur gegeven aan het bestuursrechtelijke lik-op-stuk beleid in plaats van de strafrechtelijke weg, die soms maanden duurt. We maken uit efficiency oogpunt de keuze om met de bewijsvoering niet jaren terug te gaan om een zaak rond te krijgen. No show (het niet komen opdagen bij een afspraak met Sociale Zaken) is een overtreding van de uitkeringsvoorwaarden en dienstverlening (uitkering en bemiddeling naar werk) wordt dan stopgezet. Dit kan duiden op fraude. 1.7 Budget en personele inzet voor de handhaving De gehele organisatie is fraude alert en houdt zich bezig met de Utrechtse handhavingsmix van verleiden, informeren, afspraken maken en sanctioneren. Voor de specifieke handhaving in engere zin hebben we Team RISK & Handhaving. Per 1 januari 2011 is 32 fte werkzaam bij Team RISK & Handhaving. De vacante functies en de medewerkers die op detacheringbasis of uitzendbasis werken ter ondersteuning van de werkprocessen van Team RISK & Handhaving, zijn hierbij niet meegerekend. De uitvoering van het handhavingsbeleid wordt gefinancierd vanuit het programma Sociale Zaken en Arbeidsmarktbeleid. Er is vanaf 2011 een jaarlijks budget voor handhaving beschikbaar van € 1.672.000. Vanuit het Ministerie van SZW wordt jaarlijks € 6 miljoen extra uitgetrokken om gemeenten te ondersteunen bij de aanpak van fraude met uitkeringen. Hoeveel extra middelen er precies voor Utrecht beschikbaar komen is nog niet bekend.
8
2. HANDHAVINGSPROGRAMMA INBURGERING 2.1 Wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd Voor de handhaving van de Wet Inburgering (WI) heeft de gemeente de volgende handhavingstaken ten aanzien van (potentieel) inburgeringsplichtigen: 1. Handhaven van de verplichting tot meewerken aan het inburgeringsonderzoek (art. 25 WI). 2. Handhaven van de verplichting tot medewerking aan de inburgeringsvoorziening (art. 23 WI en art. 6 van de Verordening Wet Inburgering 2009) 3. Handhaven van de wettelijke inburgeringstermijn (art. 7, 32 en 33 van de WI). 2.2 Handhavingsproblematiek inburgering In de eerste 7 maanden van 2010 zijn er door Sozawe/Bureau Inburgering 117 boetes opgelegd. 100 daarvan betroffen een boete wegens het niet meewerken aan het inburgeringsonderzoek,17 wegens het niet of onvoldoende meewerken aan de inburgeringsvoorziening. Er is een sluitende registratie, waardoor in beginsel het aantal boetes gelijk is aan het aantal overtredingen. Wel is er soms sprake van een overtreding, maar oordeelt het college dat de overtreding niet aan de cliënt verweten kan worden. In dat geval wordt geen boete opgelegd. Ten opzichte van het aantal lopende inburgeringstrajecten (circa 3.000) is het aantal boetes (117) gering te noemen. Dit betekent dat ongeveer 4 procent van de inburgeraars zich niet aan de verplichtingen van de Wet Inburgering houdt. Voor het niet binnen de wettelijke termijn halen van het inburgeringsexamen zijn nog geen boetes uitgedeeld. Er zijn ook bijna geen cliënten voor wie de termijn al verstreken of bijna verstreken is omdat de Wet Inburgering pas in 2007 is ingevoerd. In de toekomst zal dit wel vaker aan de orde zijn. 2.3 Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhavingstaak beïnvloeden In de Miljoenennota 2010 wordt het inburgeringsbudget voor gemeenten afgebouwd tot 2014. Dit betekent dat er per 2014 geen geld meer is voor inburgering en dus ook niet voor handhaving. Voorlopig is de Wet Inburgering nog steeds van kracht en is er ook nog steeds een maatschappelijk en een financieel belang bij het op traject zetten (en dat succesvol afronden) van inburgeraars. Om die reden zal de handhaving van de Wet inburgering vooralsnog ongewijzigd voortgezet worden tot 2014. Wat wel verandert is dat we, wanneer mensen het examen niet binnen de termijn halen en dat niet verwijtbaar is, de termijn verlengen en (onder voorwaarden) een nieuw aanbod doen. Dit laatste is problematisch gezien de teruglopende budgetten. Voor trajecten die vanaf medio 2010 starten zal de gemeente de wettelijke inburgeringstermijn niet meer hoeven/kunnen handhaven (die is namelijk 3 ½ jaar). 2.4 Doel van de handhaving Het doel van de handhaving is dat inburgeringsplichtigen meewerken aan het inburgeringsonderzoek, de voor hen vastgestelde inburgeringsvoorziening en dat zij tijdig het inburgeringsexamen behalen. 2.5 Visie op handhaving Handhaving wordt door Utrecht beschouwd als een middel en geen doel op zich. Hetzelfde geldt voor de Wet Inburgering. We zetten de Utrechtse handhavingsmix van verleiden, informeren, afspraken maken en sanctioneren in. Klanten krijgen altijd de gelegenheid hun kant van het verhaal te vertellen als een boete wordt opgelegd. We wegen dan ook het maatschappelijke belang mee bij de handhaving van overtredingen van de Wet Inburgering. Als bijvoorbeeld het examen niet op tijd is behaald, maar dat niet aan de
9
inburgeraar verweten kan worden, leggen we geen boete op, maar verlengen we de inburgeringstermijn en doen we indien mogelijk een nieuw aanbod. Het belangrijkste doel van het opleggen van een boete is gedragsverandering. Als een inburgeraar zijn gedrag verandert naar aanleiding van het aankondigen of opleggen van een boete, kan dat aanleiding vormen tot matiging van de boete. In de beleidsregels boete Wet inburgering is bepaald dat in principe wordt uitgegaan van het wettelijke maximum boetebedrag per overtreding. Hier is voor gekozen om te voorkomen dat mensen de inburgeringsplicht kunnen 'afkopen'. De beleidsregels stellen daarnaast dat voor elke boete individueel bepaald wordt of de boete eventueel gematigd wordt, op basis van de ernst, de verwijtbaarheid en de omstandigheden van de overtreding. 2.6 De concrete aanpak: welke handhavingsacties voeren we 2011 en verder uit?
-
Alertheid op bijstandsfraude
Medewerkers inburgering met klantencontacten worden voorgelicht over signalen die kunnen wijzen op bijstandsfraude, zodat fraude in een vroeg stadium kan worden opgespoord.
-
Boete is uiterste middel
Bij geconstateerde overtredingen van de Wet Inburgering of van de afspraken die we met de klant gemaakt hebben wordt de klant altijd eerst opnieuw op zijn verplichtingen gewezen (informeren). Vervolgens proberen we de klant te overtuigen om zijn gedrag te veranderen (verleiden). Pas als dit geen effect sorteert wordt overgegaan tot sanctioneren.
Handhaving van de inburgeringstermijn evt. gepaard met nieuw aanbod
-
De handhaving van de verplichting om binnen 3 ½ jaar aan de eisen van het inburgeringsexamen te voldoen begint al voordat deze termijn verstrijkt. Zes maanden voordat de inburgeringstermijn verstrijkt worden de cliënten die het inburgeringsexamen nog niet hebben behaald op hun verplichtingen gewezen en op eventuele mogelijkheden voor het aanvragen van ontheffing of verlenging van de termijn. Als de inburgeringstermijn verlengd wordt, wordt altijd de afweging gemaakt of dit gepaard gaat met het opleggen van een nieuwe inburgeringsvoorziening.
-
Hanteren van maximale boetebedragen
De maximale boetebedragen zoals die zijn opgenomen in de beleidregels boete wet inburgering, zijn: -
250 euro voor het niet meewerken aan het inburgeringsonderzoek
-
500 euro voor het niet meewerken aan de uitvoering van de inburgeringsvoorziening
-
500 euro voor het verwijtbaar niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen
-
1000 euro voor het voor de tweede keer verwijtbaar niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen (na een verlenging van de inburgerinstermijn)
De hoogte van boetes wordt individueel bepaald, uitgaande van de bovengenoemde maximale boetebedragen, en eventueel gematigd op grond van de ernst, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de overtreding.
-
Handhaving samenlooptrajecten op grond van de WWB
De deelname aan het inburgeringsonderzoek en het meewerken aan de voorziening van uitkeringsgerechtigden die een 'samenlooptraject'1 (gaan) volgen worden in principe gehandhaafd op grond van de WWB Daar gelden dus niet bivenstaande boetes voor, maar maatregelen op grond van de 1
Gecombineerd traject van re-integratie en inburgering.
10
maatregelenverordening van de WWB. Alleen de inburgeringstermijn van deze doelgroep wordt gehandhaafd op grond van de Wet Inburgering.
-
Doorgaan met samenwerking met andere instanties
Voor de handhaving van de medewerking aan de inburgeringsvoorziening wordt samengewerkt met de taalaanbieders, VluchtelingenWerk Midden-Nederland en DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs). De eerste twee instanties rapporteren aan de gemeente indien een cliënt onvoldoende meewerkt aan de uitvoering van het programma. Als mensen niet verschijnen op het inburgeringsexamen wordt dat aan de gemeente gemeld door DUO. 2.7 Budget en personele inzet De handhaving van de Wet inburgering wordt gefinancierd uit de uitvoeringskosten inburgering in het gemeentefonds (in 2010 2 miljoen euro). Wanneer we handhaven in brede zin beschouwen conform de Utrechtse handhavingsmix, bestaat het grootste deel van het werk van trajectbegeleiders uit handhaving (verleiden, informeren, afspraken maken en sanctioneren). Ook de sancties worden opgelegd door trajectbegeleiders. In totaal is voor de sanctionering op grond van de Wet Inburgering circa 0,3 fte beschikbaar.
11
3. HANDHAVING EN LEERPLICHT 3.1 Wet- en regelgeving waarop de handhavingstaak is gebaseerd De leerplichtwet bestaat om het recht op en de plicht tot onderwijs te regelen voor alle kinderen. In deze wetten staan de verantwoordelijkheden van de ouders en/ of verzorgers, de scholen en de gemeente beschreven. De ouder(s) en/of verzorger(s) van een leerplichtig kind moet(en) ervoor zorgen: 1
dat het kind als leerling van een school staat ingeschreven
2
dat het kind deze school na inschrijving regelmatig bezoekt
Scholen zijn verplicht: 1
in- en uitschrijvingen binnen een week aan de gemeente door te geven
2
het schoolverzuim zorgvuldig bij te houden èn verzuim zonder geldige reden aan de leerplichtambtenaar te melden
3
een eigen beleid te formuleren over preventie en aanpak van verzuim
Onder schoolverzuim wordt verstaan het zonder gegronde reden afwezig zijn van school gedurende drie achtereenvolgende dagen of herhaaldelijk verzuim van een leerplichtig kind/jeugdige. Schoolverzuim valt onder te verdelen in: 1
signaalverzuim (waarbij het schoolverzuim een signaal is voor achterliggende problematiek zoals pesten, onvoldoende capaciteiten, gezinsproblematiek)
2
absoluut verzuim (niet ingeschreven op een school bij b.v. principieel verzuim). Ouders zijn verantwoordelijk voor inschrijving van hun kind en alleen zij kunnen hiervoor geverbaliseerd worden.
3
luxe verzuim (verzuim ten behoeve van bijvoorbeeld langere vakantie).
De gemeente houdt toezicht op de naleving van de leerplichtwet. In Utrecht wordt deze taak uitgevoerd door het team Leerlingzaken van de afdeling Ontwikkeling van de Dienst Maatschappelijk Ontwikkeling. Kerntaak van het team is het voorkomen en terugdringen van schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten. 3.2 Handhavingsproblematiek Leerplicht Hoe vaak komt schoolverzuim voor in Utrecht? De Utrechtse aanpak is succesvol. Utrecht kent de laatste jaren de laagste cijfers op het gebied van voortijdig schoolverlaten van de G4. Bij de cijfers kunnen de volgende opmerkingen worden geplaatst. Leerplicht werkt in een keten van samenwerkingpartners. Dat betekent dat voor een adequate handhaving van de wet ketenpartners op de hoogte dienen te zijn van de leerplichtwet en de doelstellingen van het team Leerlingzaken. Ter illustratie: indien een school niet meldt dat een leerling verzuimt kan leerplicht geen actie ondernemen om de betreffende situatie snel en doeltreffend te analyseren. Werken in een keten betekent afhankelijkheid van partners. Indien bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie onvoldoende snel opvolging geeft aan een proces verbaal komt de geloofwaardigheid van de leerplichtambtenaar onder druk te staan.
12
Aantal leerplichtige kinderen in Utrecht 2010
42520
Aantal meldingen wettelijk signaalverzuim 2010
1782
Aantal medlingen absoluut verzuim
178
Aantal meldingen luxe verzuim
219
Aantal processen verbaal
192
3.3 Maatschappelijke ontwikkelingen die de handhavingstaak beïnvloeden De maatschappelijk tendens neigt naar meer handhaving in de vorm van straffen, zowel naar scholen als naar leerlingen en naar ouders. Het is daarom van belang actief te blijven informeren over de Utrechtse aanpak (zie ook visie op de handhaving).
3.4 De doelen van de handhaving Zoveel mogelijk leerlingen en cursisten behalen een startkwalificatie: oa door schoolverzuim en schooluitval terug te dringen.* ‘Elke jongere telt’
3.5 De visie op handhaving De handhaving, middels een proces verbaal en een Halt-afdoening, fungeert als een middel om het doel te bereiken. Namelijk dat de jongere scholing volgt en een startkwalificatie behaalt naar vermogen. De methodiek van Leerlingzaken Utrecht is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: 1
Elk verzuim/gedrag heeft een reden; het is van belang de ware reden te achterhalen om tot effectieve oplossingen te komen.
2
Elke jongere heeft het recht, maar ook de plicht om onderwijs te volgen; de school of route kan variëren. Het is van belang om zonodig de juiste school of route bij de jongere te vinden.
3
Altijd zal er een analyse van het probleem op het gebied van onderwijs, de thuissituatie en de vrijetijdsbesteding van de jongere gemaakt worden.
4
De contextuele benadering betekent in de praktijk dat er met alle (mogelijke) betrokkenen wordt geprobeerd samen te werken en dat er verwezen kan worden naar allerlei vormen van ondersteuning of hulpverlening.
5
Steun waar nodig, maar niet vrijblijvend. Leerplicht werkt vanuit een verplichtend kader, dit betekent dat er soms oplossingen geforceerd worden, bijvoorbeeld middels een proces-verbaal, HALT straf, de inhouding van de kinderbijslag of zorgmelding aan Bureau Jeugdzorg.
6
Soms is leren en werken of een passende arbeidsplek het maximaal haalbare.
3.6 De concrete aanpak: welke handhavingsacties voeren we de komende jaren uit? Handhaving van de leerplicht wordt in Utrecht uitgevoerd door team Leerlingzaken en kent de volgende stappen: - Sluitende leerlingenadminstratie.
13
Om te weten of leerplichtige kinderen op school zitten – en op welke school – wordt een sluitende leerlingenadministratie bijgehouden. Hierin zijn alle kinderen uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) van Utrecht van 0 – 23 jaar opgenomen. Van alle Utrechtse leerlingen is de actuele schoolinschrijving en de schoolloopbaan bekend.
- Direct contact met betrokkenen bij verzuimmeldingen. Zodra er een melding van school bij Leerlingzaken binnenkomt, nemen medewerkers het initiatief om contact op te nemen met de betrokkenen.
- Creëren totaal beeld van het verzuim. Er wordt een compleet beeld van het verzuim ontwikkeld en er wordt gezamenlijk bekeken in welke richting de oplossing voor het probleem gezocht kan worden. De leerplichtambtenaar houdt hierbij de regie. Om de achtergronden van het verzuim aan de weet te komen vinden de volgende acties plaats: * Er wordt altijd contact gelegd met de ouders/verzorgers (en de jongere) en de school.
* Er wordt er meestal op huisbezoek gegaan om met het gezin en de jongere te praten. * Er wordt er met de mentor en de leerlingbegeleider van de school gepraat. * Er worden er in de wijk contacten in de wijk gelegd via de netwerken en de jeugdhulpverlening.
- Interventies. Als schoolverzuim is geconstateerd probeert Leerlingzaken in eerste instantie door middel van interventies het verzuim te stoppen. Vanuit het verplichtend karakter van de Leerplichtwet is er een wettelijke basis om actief op te treden.
- Optreden en sanctioneren indien nodig Werken de interventies niet dan kan de leerplichtambtenaar de jongere aanmelden bij bureau Jeugdzorg of bureau Halt, de kinderbijslag inhouden of een proces verbaal opmaken tegen de ouders en/of jongere. In het laatste geval moeten de ouders en/of jongeren voorkomen bij de kantonrechter of kinderrechter. Uit de aanpak blijkt dat er geen kwantitatieve handhavingsdoelstelling is of wordt geformuleerd. De activiteiten zijn erop gericht om iedere jongere op school te houden dan wel te krijgen. Wel zijn er specifieke acties rondom schoolvakanties, bij het zogenaamde luxeverzuim. Dan wordt in samenwerking met scholen gericht gecontroleerd op verzuim. Bij luxeverzuim acties wordt bij een eerste overtreding een waarschuwing gegeven. De tweede overtreding wordt bestraft met een procesverbaal. 3.De personele inzet voor de handhaving Per 1 januari 2011 is de formatie voor leerplicht-handhaving in fte 17,4. Dit is inclusief leiding, leerplichtambtenaren medewerkers registratie, medewerkers administratie en overige.
14
4. SYNERGIE TUSSEN HANDHAVINGSTAKEN EN TUSSEN HANDHAVING EN DIENSTVERLENING In deze laatste paragraaf stellen we twee vragen: 1. Kunnen de drie DMO-handhavingstaken elkaar versterken? 2. Kunnen de handhavingstaken een bijdrage leveren aan de dienstverlenende taken van DMO?
1 Mogelijke synergie tussen de DMO-handhavingstaken Nalatigheid van inburgeraars bij het nakomen van inburgeringsverplichtingen wordt gemeld aan het Team Risk & Handhaving van SoZaWe, waar het gaat om inburgeraars die een bijstandsuitkering ontvangen. De lijnen zijn in dit geval kort, omdat Bureau Inburgering sinds 1 september 2010 onderdeel is van SoZaWe.
2. Mogelijke synergie tussen handhavingstaken en dienstverlening 'Handhavingsambtenaren' kunnen in de gezinnen, waar zij op huisbezoek komen, allerlei problemen constateren op het gebied van onderwijs, inburgering, gezondheid, wonen, werk en andere thema's. Het ligt voor de hand dat deze ambtenaren mensen proberen te verwijzen naar instanties die zorg en hulp verlenen. Het is ook denkbaar dat zij aanbieders van hulp en zorg op het spoor zetten van deze bewoners, voor zover die hiervoor toestemming geven. Dit zou passen in de nieuwe aanpak van 'sociaal kwetsbare' bewoners die in ontwikkeling is. In 2011 onderzoeken we, of en hoe handhavingsambtenaren kunnen worden toegerust om deze verwijzende rol goed te kunnen vervullen.
15
