COMMISSIE VAN OPENBARE ONDERSTAND CENTRA VOOR MAATSCHAPPELIJK WELZIJN
Robert DE CEUSTER Jan MUTTON Guido DECLERCQ Daniel AMELINCKX
INLEIDING De moderne mens typeren als iemand die het !even zonder uitzicht en zinloos ervaart, die zelfs heel weinig levenswaarden erkent, is zeer sterk overdreven, maar toch ervaren wij een steeds sterker wordende psychische armoede of nood, eigen aan onze tijd. In de vroegste middeleeuwen hielden de kloosters zich vrijwillig bezig met de armenzorg, totdat Karel de Grote in een van zijn capitularien, de Heren dwong voor hun lijfeigenen te zorgen en aan de kloosters verplichtte een deel van hun inkomsten voor de armen voor te behouden. In de xno en XIIIo eeuw ontstonden de eerste ziekenhuizen en ook de «Tafels van de heilige Geest», een !outer parochieel initiatief. Juan Louis Vives, een Spaanse Bruggeling, plaatste in zijn «Ordonnantie van leper» de armenzorg in een administradefrechterlijk kader, door een college van acht !eden te doen samenstellen om het probleem van de armenzorg te ontleden. Het plakkaat van 7 oktober 1531 van Karel V stelde de armenzorg op gemeentelijk plan, verplichtte een armenkas, alsook de registrering van de aard der onderstand en de omvang der toegekende bedragen. Bovendien werden de behoeftigen, wier ambacht georganiseerd was, door de gilde onderhouden. A. Mast beschrijft de ontwikkeling van de C.O.O. als volgt (1) : «De Franse revolutie heeft in ons land de met de armenzorg belaste kerkelijke instellingen, armentafels, tafels van de heilige Geest afgeschaft en de hulpverlening aan behoeftigen aan weldadigheidsburelen en burgerlijke godshuizen opgedragen. Door de Wet van 7 Frimaire, jaar V, werden de
(1)
MAST A., «Overzicht van Belgisch Administratief recht», Gent, 1964, p. 291.
175
weldadigheidsburelen ermee belast, de· behoeftige zieken en ouderlingen aan huis bij te staan. De burgerlijke godshuizen werden belast met de hospitalisatie, zo de zorgen aan huis ontoereikend waren. Die instellingen werden door de gemeentewet van 30 oktober 1836 (art. 92) overgenomen. De splitsing van het patrimonium der armen en het beheer ervan door twee onderscheiden en zelfstandige organismen, had nadelige gevolgen. Het gebeurde vaak dat de commissie van de godshuizen over een aanzienlijk kapitaal beschikte en weinig zieken moest herbergen, terwijl in dezelfde gemeente het bureel van weldadigheid slechts zeer geringe inkomsten had en het hoofd moest bieden aan een uitgebreide ellende. Ook de omgekeerde toestand deed zich voor. Om dit te verhelpen heeft de Wet van 10 maart 1925 tot de regeling van de openbare onderstand, de twee instellingen samengesmolten tot een commissie, die de C.O.O. wordt genoemd. Tot v66r de in werking treding van de Wet van 10 maart 1925 was de openbare onderstand op gemeentelijk plan ingericht. De Wet van 1925 heeft de intercommunalisatie van de Openbare Onderstand mogelijk gemaakt.» Er werd een nieuwe vorm van bestrijden van armoede beoogd door aan de commissie toe te Iaten, in bepaalde vormen aan de voorzorg mee te werken. Zo functioneerde ze meer dan vier decennia. 'Vernieuwing' en 'Verandering' zijn momenteel aan de orde van de dag. Zo oak voor de C.O.O. Reeds enkele jaren spreekt de regering van een dringende hervorming van de C.O.O. en wordt er flink gedokterd aan allerlei wetsontwerpen en wetsvoorstellen. R. Blanpain (2) kan zich echter niet van de indruk ontdoen dat er omtrent dit onderwerp een grate verwarring heerst en de C.O.O. door wettelijke bepalingen gebonden is, terwijl hervormingen op andere terreinen daarbij noodzakelijk zijn, bv. de samensmelting van kleinere gemeenten. Hij is wei van mening dat hervorming noodzakelijk is, doch ze mag geen doel op zichzelf zijn.
I. WET OP DE C.O.O. VAN 1925 1. De basiswet op de C.O.O. is de wet van 10 maart 1925, waaraan verschillende wijzingen werden aangebracht, a.m. (en dit is wei de belangrijkste) de wijziging van 8 april 1958.
Art. 1 - 6 : Het college van burgemeester en schepenen moet ervoor zorgen dat een commissie van openbare onderstand opgericht wordt teneinde de ellende te verzachten en de dienst der ziekenverpleging in te richten. Twee of meer aangrenzende gemeenten kunnen een intercommunale vereniging oprichten. (2)
BLANPAIN R., cDe hervorming van de openbare onderstand ten huize•, Acta
Hospitalia, Vol. III, no 4, december 1963, p. 383-405.
176
In beide gevallen bezitten de commissies rechtspersoonlijkheid. Hoewel de C.O.O. gemeentelijk is opgericht, toch is de mogelijkheid geschapen eventueel intercommunale commissies op te richten. De wet onderscheidt twee soorten: een intercommunale commissie met algemene doelstelling (art. 3), die moet worden opgericht door aangrenzende gemeenten van een zelfde provinde en wiens bevoegdheid door art. 37 als volgt wordt omschreven : «dezelfde bevoegdheden en verplichtingen opgedragen als aan de gemeentelijke commissie» ; en een intercommunale met bepaalde doelstelling. Dit betekent in de praktijk de oprichting van een ziekenhuis, rustoord, een tehuis voor weeskinderen, een moederhuis. Hier moeten de gemeenten die de intercommunale oprichten enkel tot dezelfde provincie behoren maar ze hoeven niet aangrenzend te zi jn. Art. 7-45: Het aantal leden der C.O.O. (en plaatsvervangende leden) hangt af van het aantal inwoners. Ze worden gekozen door de gemeenteraad. lnteressant is hier het Arrest van de Raad van State, waarin Oeselgem de nietigverklaring der stemming vraagt (3). Art. 46-65: Het beheer van de goederen gebeurt op de zijze door de wet vastgesteld voor de gemeentegoederen. Er zijn echter ook enkele bijzondere bepalingen, zo o.m. over bedragen bij aankoop en verkoop. De vervreemding, verdeling en ruiling van onroerende goederen, en de vervreemding van roerende zaken en schuldvorderingen, de schenkingen en legaten zijn onderworpen aan het advies van de gemeenteraad of de bestendige deputatie. Zo is het ook met de wijze van verhuring van goederen, de bouwwerken, de rechtsgedingen, (soms machtiging) en de begroting van de commissie. Art. 66- 75: Het begrip C.O.O. omvat het ondersteunen van behoeftigen, het verzekeren van de ziekenverpleging, het bestrijden der ellende door voorbehoedende maatregelen (desnoods bijzondere comite's daartoe oprichten), het verlenen van toelagen en terugbetaalbare voorschotten aan voorzorgsinstellingen (die rekenschap afleggen over het gebruik ervan). Elke beslissing hieromtrent wordt onderworpen aan het advies van de gemeenteraad of de Bestendige Deputatie. De geneeskundige dienst, die vervat ligt in de taak van de C.O.O. wordt in art. 70 beschreven als een dienst van genees- en artsenijkunde aan huis, een verplegingsdienst, een kraaminrichting, de oprichting ervan of het verzekeren van deze diensten, evenals het vervoer van zieken of gekwetsten. «De gemeentebesturen blijven niettemin vrij maatregelen te treffen van sociale onderstand tot bestrijden of voorkomen van onwetendheid, onzedelijkheid, onvrijwillige werkloosheid, ongezonde woningen, besmettelijke ziekten en landloperij. Ze staan de regering terzijde bij de toepassing der wetten van sociale verzekering en voorzorg» (art. 71, 4°).
(3)
Raad van State, 16.11.1953, Arresten en adviezen van de Raad van State, 1953, p, 1408.
177
«De C.O.O. zijn gehouden onderstand te verlenen, voor zover zij bet nodig heeft, aan elke vrouw die een of meer kinderen beneden de 16 jaar te haren laste heeft» (art. 69, 2°). «Zij (de C.O.O.) beslissen over bet verlenen van de onderstandsmiddelen alsmede over bet opnemen van de behoeftigen in de inrichtingen van onderstand en over hun wegzending» (art. 66, 2°). «Onderstand mag slechts aan behoeftigen verleend worden, met name aan personen die onbekwaam zijn om in hun onderhoud te voorzien» (art. 68, 1°). Aan de armen, die in staat zijn te werken, wordt de onderstand bij voorkeur, verleend bij wijze van loon voor gedaan werk (art. 68, 3°). Elke beslissing tot verlening van toelagen, voorschotten, bijdragen of tegemoetkomingen van welke aard ook, wordt onderworpen voor de gemeentelijke commissie, aan het advies van de gemeenteraad en de bestendige deputatie, alsmede aan de goedkeuring van de Koning; voor de intercommunale commissie, aan het advies van de bestendige deputatie en aan de goedkeuring van de Koning (art. 72, 1°). Met andere woorden: deze hulp en diensten worden verleend aan behoefdgen, nadat de C.O.O. nauwkeurig onderzocht heeft of er werkelijk onderstand nodig is en in verschillende gevallen na goedkeuring door de Bestendige Deputatie en de gemeenteraad. Elke onderstand wordt verstrekt in de vorm en in de mate, die bet best geschikt zijn om de behoeftige weer in staat te stellen in zijn onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien (art. 68, 2°). Als rechtspraak hieromtrent is het interessant te verwijzen naar enkele arresten van de Raad van State (4). Art. 76- 83: Het onderhoud en de opvoeding van bepaalde kinderen wordt aan de C.O.O. toevertrouwd. Namelijk, de vondelingen, geboren uit een onbekende vader en moeder, de verlaten kinderen (uit een bekende vader en moeder geboren, doch door andere personen opgevoed en naderhand verlaten, zonder dat men weet wat er van de ouders geworden is of zonder dat men zich tot hen kan wenden) en de arme wezen. Deze kinderen komen onder voogdij van de C.O.O. De commissie stelt een voogd aan, tot wanneer het kind meerderjarig of mondig is. Wat betreft de goederen van bet kind vervult de ontvanger dezelfde plichten voor de goederen van het kind als voor de goederen van de commissie. Het kapitaal van bet kind wordt geplaatst bij de A.S.L.K., de inkomsten van de goederen dienen als terugbetaling voor het onderhoud en bij overlijden van bet kind, dat aan de C.O.O. is toevertrouwd, en indien er zich geen enkel eigenaar aanmeldt, gaan de goederen in eigendom aan de· commissie.
(4)
178
Raad van State, 27.11.1953, Arresten en adviezen van' de Raad van State, 1953, p. 1454. Raad van State, 13.10.1952, Arresten en adviezen van de Raad ~·an State, 1952, p. 1010.
Art. 84- 87 handelen over de stichtingen. Het is mogelijk een bed te stichten in een onderstandsinstelling. Dit is een schenking; dezelfde goedkeuring als voor de schenkingen moet verkregen worden. Art. 88 : In geval van betwiste zaken beslist de bestendige deputatie ofwel de Raad van State. Art. 89- 91 : In iedere provincie wordt een bijzonder fonds voor openbare onderstand ingesteld, waarvan het beheer bij de bestendige deputatie berust. Dit fonds wordt in stand gehouden door giften en legaten, door toelagen van provincie en staat en zo nodig door speciale heffingen van de provinciale raad. Op te merken valt dat dit fonds geen som mag toestaan, die de toelage der gemeente overschrijdt. Art. 92 - 96 bis : Het toezicht en de controle gebeuren door het College van Burgemeester en Schepenen over de gemeentelijke commissie. De bestendige deputatie oefent dit uit over de intercommunale commissie. Tach bestaat naast dit controle-systeem, nog de controle van de behoeftige zelf. Een benadeelde behoeftige kan beroep aantekenen over de beslissing van hulpverlening aan hem. Als zijn tegenpartij ziet hij dan een «comite van Verzoening» (5). Het verzoeningscomite is in feite een instantie van beroep. Het heeft inderdaad uitspraak te doen over gevallen, die reeds het voorwerp hebben uitgemaakt van een besluit van de C.O.O. Nochtans, als de commissie, in tegenstelling met de reglementen en gebruiken, moest wachten om een besluit te treffen, of zelfs geen besluit moest nemen, dan zou de behoeftige ontwapend zijn. Ook in dit geval heeft het verzoeningscomite de nodige bevoegdheid om tussen te komen. Anderzijds strookt het niet met de geest van art. 94, dat de appelant zijn verzoek, lang na het besluit der commissie, zou indienen. Zijn fortuintoestand kan, inderdaad, na een zekere tijd veranderd zijn. Het verzoeningscomite doet alleen uitspraak over het voorwerp van het voorgelegde verzoek aan de C.O.O. lets anders toekennen dan wat door de belanghebbende aan de commissie werd gevraagd, zou hierop neerkomen dat het comite, zich in de plaats van de commissie stelt. Het advies,. dat het uitbrengt, heeft in werkelijkheid het karakter van een gebiedend besluit, waaraan de commissie zich dient te onderwerpen. Sommige verzoeken zijn niet ontvankelijk: deze die betrekking hebben op klachten over het regime in een godshuis, de eerbied van de vrijheid van geweten in de hospitalisatieinrichtingen, het verzoek om terugzending door de O.W., bij toepassing van art. 27 van de wet van 27 november 1891, op de openbare onderstand. Dit zijn administratieve maatregelen van algemeen be'lang - geen beslissingen, die betrekking hebben op individuele gevallen - maatregelen, die, desgevallend, een beroep bij de hogere overheid zouden wettigen.
('5)
DEGAND e.a., «Openbare Onderstand», Brugge, 1951, p. 132.
179
Wanneer de C.O.O. weigert tussen te komen, dan heeft de belanghebbende het recht zich tot het verzoeningscomite te wenden, om de herziening te bekomen van het besluit, dat door de C.O.O. werd genomen. Het verzoeningscomite zal, omtrent de toestand van de klager, inlichtingen nemen bij de C.O.O. De C.O.O. moet aan het comite aile inlichtingen verstrekken, om een beslissing mogelijk te maken. Ingevolge de ontvangen inlichtingen, heeft het comite het recht te besluiten, dat de behoeftige zal ondersteund worden en de C.O.O. zal hieraan gevolg moeten geven. Geen vormelijkheid: een eenvoudige briefwisseling, wat betreft het verzoek om inlichtingen. Het is niet nodig, dat de C.O.O. reeds een beslissing genomen heeft. Gebied der tussenkomst : niet aileen steun in geld of in natura, maar het plaatsen van kinderen en hospitalisaties, over 't algemeen. In elk geval, het comite moet de gevestigde regelingen eerbiedigen en rekening houden met de budgetaire mogelijkheden. Het zou buiten zijn rol treden, moest het zich willen in de plaats stellen van de C.O.O., dat zijn verantwoordelijkheid behoudt. Art. 97: De Hoge Raad van Onderstand wordt ingesteld bij het Ministerie van Justitie. De inrichting en de bevoegdheid ervan worden bij K.B. geregeld. Hij heeft een uitsluitend adviserende taak. Art. 98 : Voor het ogenblik bestaat een identificatiedienst in Belgie, nl. «De identificatiedienst van de Brusselse Agglomeratie en Sociale Coordinatie». Dit is een openbare instelling afhangende van het Ministerie van Volksgezondheid en het Gezin. Hij werd ingesteld bij K.B. van 31 maart 1927. Zijn opdracht bestaat erin aan personen die in moeilijkheden verkeren inlichtingen te verstrekken en ze in verbinding te stellen met verenigingen die bevoegd zijn om ze te helpen; de werkzaamheden van de verenigingen en de personen die zich met sociale aangelegenheden bezighouden zo doeltreffend mogelijk maken door een steeds bijgewerkte documentatie inzake onderstand en maatschappelijk dienstbetoon ter hunner beschikking te stellen. Hij helpt de activiteiten van de verenigingen bundelen door hun onderlinge betrekkingen te bevorderen en gaat de uitbuiting van de openbare en private weldadigheid alsmede de misbruiken bij steunverlening te keer. 2. Of de zittingen van de commissie moeten of mogen openbaar zijn, daarover verschillen de meningen. Aile auteurs zijn echter wei akkoord om te verklaren dat de zittingen met gesloten deuren moeten gehouden worden wanneer er besprekingen of stemmingen plaats hebben over personen. Wij zijn van oordeel dat ook de beraadslagingen over steunverlening, die wei in hoofdzaak zullen voorkomen, van die aard zijn, dat zij uit bescheidenheid en uit menselijk gevoel voor de ongelukkigen die er het voorwerp van zijn, met gesloten deuren moeten behandeld worden. De commissie van openbare onderstand is een rechtspersoonlijke instelling waar noch kiezers noch belastingbetalers of andere ingezetenen controlerecht hebben. Zij mag dus al haar zaken, wanneer zij dit zelf aldus verlangt,
180
in gesloten kring afhandelen en de bepalingen van art. 71 van de gemeentewet zijn niet bij analogie op haar toepasselijk. Wanneer de commissie beslissingen treft die her publiek aanbelangen, zoals bijvoorbeeld inzake aanbestedingen, verpachtingen, verkopingen, enz ... zal zij zich wel op de gebruikelijke wijze (door aanplakbiljetten, mededelingen in de pers, enz.) tot bet publiek wenden; daarom is bet nog niet nodig dat de besprekingen daarover in openbare vergadering zouden gebeuren.
II. VOORONTWERP VAN WET BETREFFENDE DE CENTRA VOOR MAATSCHAPPELIJK WELZIJN 1. Met bet oog op een grondige hervorming van de grondslagen zelf van de openbare onderstand, werd een werkgroep opgericht door de beer Nameche, Minister van Volksgezondheid. Deze werkgroep heeft een tekst opgesteld, die moet dienen als gespreksbasis. Dit document is dus niet volledig en gaat verder op de traditionele weg, zoals die door de wet van 10 maart 1925 bepaald is. Inderdaad, bet principe «de ellende te verzachten en te voorkomen en een dienst van ziekenverpleging in te rich ten» (6) wordt nu geformuleerd als «sociaal dienstbetoon» (7), dat dezelfde doelstellingen inhoudt. Op bet formele, bet administratieve vlak werden de nodige aanpassingen verricht opdat deze doelstellingen nu uitvoerbaar zouden zijn: aanpassing van de criteria, overdracht van toezicht en controle, van machtiging, verdere precisering en aanvulling. Dit zal verder besproken worden. Kortom, men mag besluiten dat, behoudens enkele formele aanpassingen, de fundamentele basisgegevens niet afwijken van deze welke door de wet van 10 maart 1925 werden gesteld.
De kern van dit voorontwerp is gelegen in bet artikel 1 met betrekking tot het sociaal dienstbetoon, en de artikels 45-49 met betrekking tot de algemene taken van bet centrum voor maatschappelijk welzijn. Artikel 1 legt er de nadruk op dat dit sociaal dienstbetoon moet uitgaan van de gemeenschap en dat bet aan iedere behoeftige moet toegekend worden, onder de voorwaarden bepaald door de wet. De functie van de gemeenschap, handelend vanuit een solidariteitsplicht moet hier beklemtoond worden. Artikels 45-49 geven een vrij uitvoerige opsomming van de algemene taken. Bv. onderzoek van elk medegedeeld geval, verstrekken van documentatie en raadgevingen om klienten naar nieuwe mogelijkheden te orienteren, bet verschaffen van materiele hulp (ten aanvullende of ten voorlopige titel), de medewerking aan jeugdbescherming en kinderzorg, 2.
(6) (7)
Art. 1 van de wet van 10 maart 1925 tot regeling van de openbare onderstand. Art. 1 van het voorontwerp van wet betreffende de centra voor maatschappelijk welzijn.
181
de morele en opvoedende hulp verschaffen en het preventief optreden om het fysiek, psychisch en moreel evenwicht van de individuen te behouden, enz. De Koning kan nog bijkomende taken bepalen. Deze opsomming van de algemene taken lijkt zeer uitgebreid ; dit is het gevolg van een centralisatie en coordinatie van de uiteenlopende taken, die vroeger aan de meest verschillende instanties waren toevertrouwd. Dit is ongetwijfeld een belangrijk voordeel van dit voorontwerp: het toevertrouwen van aile taken aan een centrum. Verscheidene organen werden opgericht opdat het mogelijk zou zijn deze taken ui t te voeren, te controleren en te coordineren. Om deze taken uit te voeren wordt er een college van burgemeesters opgericht, samengesteld door de burgemeesters van de gemeenten die bediend worden door het gewestelijk centrum voor maatschappelijk welzijn. Bovendien wordt er per gemeente een persoon aangesteld, belast met de uitvoering van bepaalde beslissingen van de raad. Dit college van burgemeesters voor het gewestelijk centrum en het college van burgemeester en schepenen voor het plaatselijk centrum oefenen als het ware een toezicht en controle uit op de werking van de raad voor maatschappelijk welzijn langs adviesgeving, aanduiding der leden, enz. (art. 4- 6). Expliciet wordt het toezicht en de controle over de centra en de verenigingen van centra toevertrouwd aan een inspectiedienst, afhankelijk van het Ministerie, waaronder sociaal dienstbetoon resulteert. Een besluit van het centrum waarbij het zijn bevoegdheid te buiten gaat, de wet schendt of het algemeen belang schaadt, kan vernietigd of geschorst worden. Bovendien kunnen, bij niet-uitvoering van de maatregelen, de bestendige deputatie en de gouverneur handelend optreden (art. 92 - 97). De coordinatie van het sociaal dienstbetoon wordt verricht door de gewestelijke diensten voor coordinatie van het sociaal dienstbetoon en de studiedienst, die de bedrijvigheden van deze diensten leidt. Het zijn adviserende en inlichtingen gevende organen. Als opdracht van deze diensten kunnen vermeld worden de coordinatie van de werking van sociale instellingen, het aanleggen ·van een documentatie over dienstbetoon en sociale dienst (organismen en werken), het bepalen van sociale noden van de streek (art. 98 - 102). Hierbij aasluitend kunnen de «verenigingen van centra voor maatschappelijk welzijn» vernoemd worden. Ze worden opgericht voor zaken van welbepaald sociaal belang. Ze staan onder toezicht en controle van de inspectiedienst, afhankelijk van het Ministerie, dat het sociale dienstbetoon onder zijn bevoegdheid heeft. Technische zaken, zoals ontbinding of verlenging van de vereniging, het beheer, de begroting en de rekeningen, de statuten van de vereniging, worden buiten beschouwing gelaten. (art. 103 121). Een vrij belangrijk punt dat moet aangestipt worden, zijn de beroepskamers, vermeld onder hoofdstuk VI van het voorontwerp. Dit hoofdstuk zou de brug kunnen genoemd worden tussen de vrij traditionele richting van de wet van 10 maart 1925 en het recht op bijstand. Deze beroepskamers onderzoeken de verhalen betreffende de individuele bijstand. Deze kunnen ingediend worden door elke persoon die zich benadeeld acht door de 182
beslissing of door het gebrek aan beslissing van het centrum voor maatschappelijk welzijn (art. 66). Deze beroepskamers zijn, wat hun samenstelling betreft, grondig verschillend van de verzoeningscomites die ze vervangen. Op een objectieve en volledige wijze wordt het onderzoek ingesteld, waarbij beide partijen gehoord worden. De beslissing wordt door het centrum voor maatschappelijk welzijn uitgevoerd. Men kan formuleren dat dit recht op beroep in vergelijking met de bepalingen van de wet van 10 maart 1925 een grote verbetering is, maar nog ver afstaat van het recht op bijstand (8). Fundamenteel houdt dit voorontwerp geen wijziging in van de wet van 10 maart 1925. Toch moeten enkele belangrijke elementen aangestipt worden: de uitbreiding en het samenbrengen van de verschillende taken van sociaal dienstbetoon ; het recht op beroep wordt werkeli jk toegepast ; een betere werking met betrekking tot organisatie, toezicht, controle en coordinatie van het sociaal dienstbetoon en de aanpassing aan de moderne maatschappij en sociale realiteit van normen en criteria.
III. EEN BELGISCH STELSEL VAN «RECHT OP BIJSTAND» Ondanks alle maatschappelijke zekerheid vallen er nog steeds slachtoffers buiten de toepassing hiervan. Deze slachtoffers wenden zich nu tot de commissie van openbare onderstand, zonder dat ze enig sociaal recht kunnen laten gelden. Belgit! blijft aldus opgescheept met een verouderde onderstandsconceptie, waar onze buurlanden het recht op bijstand hebben gevestigd. Deze opvatting is niet houdbaar omdat de staat een rechtsplicht heeft (9), tegenover de hulpbehoevenden, zodat de verwezenlijking van het sociaal minimum voor minst-begunstigden door een algemeen bijstandstelsel een geschikte oplossing kan zijn. Het aantal minder-bedeelden in ons land schommelt tussen 1 miljoen en 300.000 mensen, naargelang de bronnen van informatie. Het gaat hier vooral om de ondersteunden van de C.O.O. en in het bijzonder van de bejaarde, die alleen leeft en het moet steUen met minder dan 3.500 F per maand. Bovendien moet nog voor ogen gehouden worden, dat in onze sociale zekerheid, het recht op uitkeringen, het gevolg is van het behoren tot de arbeidersgemeenschap. Dit is een belangrijke factor. Hieruit volgt dat de sociale zekerheid toegepast op de ganse bevolking nog geen garantie is voor een voldoende bestaanszekerheid (bv. pensioen, Z.LV.-uitkering). Reeds meerdere jaren werden er door verschillende regeringen oplossingen in het vooruitzicht gesteld: men bleef echter teveel binnen het klassieke kader (sociale zekerheid verbonden met het arbeidsproces) alhoewel dit enge keurslijf doorbroken werd met de verzekering voor geneeskundige 1.
(8) (9)
MULS G., «De betekenis van de openbare onderstand in Belgie», Cepess-documenten, Brussel, 1968, no 6, p. 104 en 106. De universele verklaring van de rechten van de mens: art. 22, 23 en 25 ; MULS G., o.c., p. 106.
183
verzorging en gezinsuitkeringen. De regering Eyskens wil het recht op sociaal minimum verwezenlijken langs een bijstandsdeel PER RISICO (bv. invaliditeit of ouderdom) en aldus komen tot een gewaarborgd inkomen voor bejaarden en minder-validen. Dit brengt een reele lotsverbetering mee, maar vereist toch, omwille van de algemene en strikte normen van de klassieke sociale zekerheid, een aanvullend systeem dat de bijkomende prestaties toekent tot het niveau van het gewaarborgd inkomen. Uiteindelijk wil men komen tot een algemeen bijstandsstelsel, opgevat als sluitstuk van ons globaal stelsel van sociale zekerheid, omdat het probleem van de armoede een globaal antwoord vergt ; een algemeen stelsel leidt tot het herzien van bepaalde verouderde onderstandsbegrippen en dit moet gezien worden in een optiek van harmonisatie van de sociale wetgeving in EEG-verband. Algemeen kan gesteld worden dat het recht op bijstand uitdrukkelijk moet erkend worden. Het wordt toegekend op een gewaarborgd inkomen aan hen, die niet over voldoende middelen beschikken of deze kunnen verschaffen, door toelagen uit een systeem van maatschappelijke zekerheid. Dit gewaarborgd inkomen moet wettelijk vastgesteld. Als prestatie van solidariteit wordt dit inkomen toegekend na onderzoek naar de bestaansmiddelen, zodat de gelden toekomen aan de werkelijk noodlijdenden. Deze uitkering moet gebeuren door lokale organen, daar deze dichtbij de betrokkenen staan ; de financiering ervan valt ten laste van de overheidsorganen, belast met de sociale bijstand. In zijn verhouding tot de sociale zekerheid en de openbare onderstand moet dit algemeen bijstandsstelsel gezien worden als een residuair stelsel. De bestaanszekerheid moet langs de klassieke stelsels van de sociale zekerheid verwezenlijkt worden. Maar deze sociale zekerheid is niet toereikend voor aile individuele gevallen, zodat zij, die via de sociale zekerheid geen gewaarborgde bestaanszekerheid hebben, beroep kunnen doen op het algemeen bijstandsstelsel, dat hen recht op een sociaal minimum verleent. Daarom moet de huidige C.O.O. betrokken worden bij de uitvoering nu, van het algemeen bijstandsstelsel. De wet van 10 maart 1925 voorzag niet in het recht op onderstand, maar liet wel de mogelijkheid open, bezwaar in te dienen bij het verzoeningscomite. De publieke liefdadigheid is echter voorbijgestreefd; nu heerst de solidariteitsgedacht : het is de plicht van de gemeenschap om de bestaanszekerheid te verzekeren aan minderbedeelden, en dit BUITEN het kader van de sociale zekerheid; daarom her recht op bijstand voor de minderbedeelden. Dit sluit aan bij de opvatting met betrekking tot het sodaal recht, dat voor de mens opkomt op grond dat hij mens is en dus recht heeft op een menswaardig bestaan. Hierbi j karr verwezen worden naar onze buurlanden en naar het Europees Sociaal Handvest dat op 1 oktober 1967 te Turijn door de lidstaten van de Raad van Europa werd ondertekend. De inhoud van het recht op bijstand wordt opgevat als recht op materiele hulp. Hieromtrent is algemene overeenstemming bereikt en aangezien dit een dringende opgave is, mag er niet gewacht worden op de herziening van de onderstandswetgeving. Dit recht op ·materiele hulp moet 184
een socio-vitaal minimum waarborgen en tegemoet komen aan de essentHHe fysiologische en sociale behoeften. De rechtszekerheid eist dat het bedrag van het socio-vitaal minimum bij wet wordt bepaald, een referentiebasis meet worden gezocht in het peil van de uitkeringen van de sodale zekerheid. Hierbij moeten 2 imperatieven voor ogen gehouden worden : het gewaarborgd inkomen op het peil van een socio-vitaal minimum en geen gewaarborgd inkomen verlenen hoven het peil van de sociale zekerheidsprestaties. Als basis worden de rustpensioenen voor de arbeiders genomen. Aldus wordt als gewaarborgd inkomen voor een gezin 48.000 F en voor alleenstaande 32.000 F bekomen. Deze bedragen hebben de betekenis van een nationaal minimum. Ze moeten aangepast worden, rekening houdend met de samenstelling van het gezin en het verschillend niveau van de onderstandskosten per streek. Aldus kan een korrektie ingevoerd worden door de buitenrekeningstelling van zekere bestaansmiddelen. De aanpassing van deze bedragen aan de algemene stijging van het welvaartspeil, gebeurt via indexatie en reele verhogingen, periodiek toegekend. De lokale organismen worden belast met de uitvoering van de bijstandsverlening, daar ze snel en doeltreffend kunnen werken. Nu heeft elke gemeente zijn C.O.O. maar deze zijn dikwijls ondoeltreffend en ontoereikend, omwille van het tekort aan materiele middelen en personeel. Daarom willen anderen de hergroepering van de onderstandsorganismen en de verplichte intercommunalisatie. Voorlopig zou de C.O.O. zich met deze uitvoering bezig houden, waar later new-look systemen deze taak zouden overnemen. Zo zou het recht op bijstand verleend worden door de instantie, bevoegd voor het verlenen van bijstand in het algemeen. De beroepsinstanties moeten als totaal onafhankelijk van het basisorganisme opgevat worden. Beroep kan men aantekenen op provinciaal vlak bij de Kamer van Beroep; hager beroep bij de Minister van Volksgezondheid. Inzake de financiering heerst er spanning tussen de bijstand verleend in een dynamische optiek van sociale vooruitgang met maximum aan vrijheid en soepelheid, vereist door de individualisatie van de bijstand en de beperking van de bijstand in functie van de beschikbare middelen (10). Praktisch wil men een fonds bi j het Ministerie van Volksgezondheid oprichten, gespijsd door het Rijk en de provincies. Deze zouden 75 % van het «sociaal minimum» dragen; de C.O.O. en de gemeenten 25 %. De inhoud van deze theorie is gebouwd rond «het recht op bijstand». Het komt neer op een opbouwende kritiek, die als volgt geformuleerd kan worden: het recht op bijstand MOET erkend worden, wat dan een hervorming van de wet van 10 maart 1925 tot gevolg heeft; daarbij moet de sociale zekerheid los gekoppeld worden van het arbeidsproces. Een eerste stap daartoe was de wet op her gewaarborgd inkomen voor bejaarden van 1 april 1969 (B.S. 29.4.1969). De sociale zekerheid kan geen uitkomst
(10) DE CLERCQ E. en BEIRNAERT W., o.c., p. 158.
185
bieden in de individuele gevallen; daarom een algemeen bijstandsstelsel opgevat als sluitstuk van het globaal stelsel van de sociale zekerheid. De bestaanszekerheid moet echter eerst langs de sodale zekerheid verwezenlijkt worden. De invoering en de bevestiging van het beginsel van het solidariteitsgevoel. De uitvoering is de taak van de lokale organismen. Er is een streven naar een verplichte intercommunalisatie. 2.
V ergelijking tussen het voorontwerp en het recht op bijstand.
Algemeen gezien, moet aangestipt worden dat zowel het voorontwerp als het Belgisch stelsel van recht op bijstand een hervorming beogen van de wet van 10 maart 1925 op de openbare onderstand. De tendens van het voorontwerp wil aansluiten bij de wet van 10 maart 1925 ; de auteurs van het Belgisch stelsel van recht op bijstand zijn eerder voorstander van een new-look systeem, maar willen in afwachting van een grondige hervorming van de commissie van openbare onderstand, de dringende hernieuwingen langs de huidige weg afhandelen. Verdere tegenstellingen of verschillen zijn: het recht op bijstand, waar het voorontwerp het recht op beroep als voldoende beschouwt. De sodale zekerheid wordt los van het arbeidsproces gewild. De gebondenheid van de sociale zekerheid aan het arbeidsproces blijft in het huidige systeem bewaard. Met betrekking tot het beroep is er in het voorontwerp geen sprake van boger beroep. Ofschoon beide voorstellen fundamenteel van elkaar verschillen, wat ook in de uitwerking duidelijk naar voren komt, toch moet men erop wijzen dat ze vele punten geme·en hebben of elkaar aanvullen. Gemeenschappelijke punten zijn de tendens tot intercommunalisatie, het beklemtonen van de taak van de lokale organismen en het solidariteitsgevoel, waarop het sociaal dienstbetoon berust. Het recht op bijstand is echter ook te beschouwen als een aanvullend deel ; de auteurs van het Belgisch stelsel van recht op bijstand bevestigen dit als volgt: «Ons voorstel hebben wij reeds omschreven als een algemeen bijstandsstelsel dat moet opgevat worden als een SLUITSTUK van ons globaal stelsel van sociale zekerheid.» Wij menen dat, eenmaal bet recht op bijstand opgenomen in het huidige stelsel, men eindelijk tot een volwaardige hervorming van de openbare onderstand zal kunnen overgaan, en dit in een volledig nieuw perspectief plaatsen.
3.
Vergelijking van het voorontwerp met de wet van 10 maart 1925.
Het voorontwerp houdt fundamenteel geen wijziging in van de wet van 10 maart 1925. Toch kunnen wij wijzen op enkele aanpassingen en vernieuwingen, nl. een betere werking van organisatie, toezicht en controle. Meer in detail kunnen we enkele veranderingen aanduiden : De centra voor maatschappelijk welzijn komen in de plaats van de C.O.O. De nadruk wordt gelegd op de intercommunalisatie ; deze is ook mogeli jk tussen gemeenten van verschillende provincies (art. 3- 4 van bet voorontwerp) ; wat de samenstelling en de vorming van de raad voor maat186
schappelijk welzijn betreft, is deze, mits aanpassing van de cijfers aan de bevolkingstoename en de verduidelijking van de proceduren (onverenigbaarheden, leeftijd, enz ... ) niet verschillend van deze van de C.O.O. (art. 7- 22) ; dezelfde opmerkingen met betrekking tot de aanpassing van de criteria en de normen, de verduidelijking en aanvulling van de procedure, gelden ook voor «de werking van de raad voor maatschappelijk welzijn» (art. 23- 34) en voor «het personeel van het centrum voor maatschappelijk welzijn» (art. 35 - 44) ; met de betrekking tot de «bescherming van de minderjarigen» (art. 51 -57) en de «terugbetaling van de bijstandskosten» (art. 58- 65) gelden dezelfde opmerkingen. In verband met «het beheer van de goederen» (art. 70- 81) moet men aanstippen dat men deze bedragen heeft aangepast en het verlenen van machtiging nu door de gouverneur geschiedt. Dit laatste is tevens zo voor de «boekhouding» (art. 82 - 89). In het hoo.fdstuk over de «financiering» (art. 90- 91) is er een aanpassing van de criteria. Men moet echter opmerken dat hetgeen men heeft voorgesteld, door de afgevaardigden van het Directie-comite van de Afdeling «Openbare Onderstand» van de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten niet werd goedgekeurd. Nochtans vinden wij in een antwerp, dat door de Afdeling «Openbare Onderstand» van de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten werd gepubliceerd (11) en dat in het voorontwerp voor de meeste artikels als basis diende, dezelfde tekst (12). G. Muls schreef omtrent deze financiele probleemstellingen enkele bedenkingen en ziet een mogelijke oplossing in een verplichte intercommunalisatie ( 13).
4.
Vergelijking van de wet van 10 maart 1925 met het recht
op bijstand.
Het is duidelijk dat het Belgische stelsel van recht op bijstand niet alleen een aanvulling is van de wet van 10 maart 1925, maar tevens een totaal andere richting uitgaat. Uit voorgaande vergelijkingen is naar voren gekomen dat beide stellingnamen ver uit elkaar verwijderd liggen. De schakel tussen beide vormt het voorontwerp van de werkgroep opgericht door de heer Nameche, Minister van Volksgezondheid. In deze optiek heeft een vergelijking tussen beide stelsels weinig zin, omdat deze vergelijking neerkomt op een herschrijven van de vergelijking recht op bijstand - voorontwerp.
(11) Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten (VBSG), «Openbare Onderstand» ,· ontwerp : Organieke wet op de openbare diensten voor sociaal dienstbetoon ; document AP 70/17. (12) Het standpunt van de VBSG betreffende de financiering, komt voor in document SPAS 70/18. (13) MULS G., o.c., p. 101.
187
BESLUIT Dat de huidige wet van 10 maart 1925 moet herzien worden, is voor iedereen duidelijk. Omtrent de inhoud en de wijze van de uitvoering zijn nog vele meningsverschillen. Nochtans zullen al deze meningen in een wet moeten ondergebracht worden, wat een langzaam en moeilijk werk is. De eerste resultaten van deze unificatie vindt men terug in een «ontwerp van wet houdende wijziging van de wet van 2 april 1965 tot wijziging van de wet van 27 november 1891 op de openbare onderstand» (14). Dit is slechts een eerste pover begin en een volledig nieuwe wet is niet voor de eerstvolgende jaren weggelegd.
(14) Ontwerp van wet hottdende wiiziging vatt de wet van 2 april 1965 tot Wttztgmg
van de wet van 27 november 1891 op de openbare onderstand ; Belgische Senaat, zitting 1969-1970, no 654; 25 september 1970.
188
