BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND VOORTGEZET ONDERWIJS WESTFRIESLAND
Plaats : Hoorn Bestuursnummer : 21444 Samenwerkingsverband : VO2702 Onderzoek uitgevoerd op : 26 juni 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 19 november 2014
Documentnummer: 4431114
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het ‘Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs West-Friesland’. Binnen de gemeenten Hoorn, Drechterland, Enkhuizen, Stede Broec, Opmeer, Medemblik en Koggenland vormen negen schoolbesturen met in totaal vijftien vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Reglement Ondersteuningsplanraad SWV VO West-Friesland (versie 9-9-2013); - Meerjarenbegroting 2014-2021 (versie 1-4-2014); - Ondersteuningsplan en bijlagen (1-4-2014); - Website: http://www.swvwestfriesland.nl/ (geraadpleegd op 24-6-2014); - Kengetallen samenwerkingsverband www.passendonderwijs.nl (geraadpleegd op 24-62014). Hierna vond op 26 juni 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over de ontwikkeling van het samenwerkingsverband; - een gesprek voerde over het samenwerkingsverband met leden uit de ondersteuningsplanraad, vertegenwoordigers van twee gemeenten, de directeur van het samenwerkingsverband voor primair onderwijs en een zorgcoördinator;
Pagina 3 van 10
-
een gesprek met vertegenwoordigers van het voortgezet speciaal onderwijs in de regio over de ontwikkelingen; een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie.
Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag.
Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn In de regio West-Friesland wordt al geruime tijd samengewerkt in het voortgezet onderwijs. De scholen voor regulier onderwijs participeren al vanaf 2002 in een stichting die het bestuur vormen van de praktijkscholen. Ook fungeren de partners in de regio als platform voor samenwerking en waren zij gezamenlijk verantwoordelijk voor een orthopedagogisch didactisch centrum (opdc). De betrokkenen kennen elkaar, werken constructief samen, zijn solidair naar elkaar en vertrouwen elkaar. Passend onderwijs beschouwt men als een positieve ontwikkeling, omdat het hebben van één organisatie die de regie kan voeren én aangesproken kan worden, kan leiden tot kansen voor leerlingen en nieuwe verbindingen. Dat er een negatieve verevening van €400.000 is, gaat niet ten koste van het positivisme dat het samenwerkingsverband kenmerkt. Het oplossen van dit probleem ziet men met vertrouwen tegemoet. De negatieve verevening is veroorzaakt door de stijging van het aantal leerlingen met leerlinggebonden financiering (lgf, ‘rugzakje’) in de regio. Het samenwerkingsverband wil iedere leerling een onderwijsaanbod bieden dat past. Naar de visie van het samenwerkingsverband ontplooit iedere leerling zich optimaal in een thuisnabije omgeving, werken de scholen vanuit mogelijkheden in plaats van beperkingen van leerlingen en is sprake van een resultaatgerichte samenwerking. Er zijn in de regio tien thuiszitters in beeld. De meesten wachten op of ondergaan zware psychiatrische zorg die nodig is voor de kinderen om weer tot leren te kunnen komen. Het samenwerkingsverband is volop in ontwikkeling en zegt klaar te zijn voor passend onderwijs vanaf schooljaar 2014/2015. Er ligt een ondersteuningsplan dat de nodige onderdelen bevat, maar dat volgens het samenwerkingsverband zelf nog teveel fungeert als een kaderplan. De nadere invulling op een aantal gebieden moet nog plaatsvinden. Het samenwerkingsverband heeft de afgelopen tijd beleid ontwikkeld en een samenwerkingsverband voor passend onderwijs gevormd. Er zijn in de afgelopen tijd een aantal belangrijke inrichtingsbesluiten genomen. Zo is in het schooljaar 2013/2014 besloten om vanaf het schooljaar 2014/2015 te stoppen met het opdc. Ook zijn er afspraken gemaakt om dieptezorg zoveel mogelijk te voorkomen en om de reboundvoorziening en de Crisisopvang anders te beleggen. In het jaarplan 2014/2015 staat een behoorlijk aantal ambities voor het komende jaar. Het betreft onder meer: het vaststellen van een kwaliteitszorgsysteem, het ontwikkelen van trajecten voor specifieke groepen leerlingen, de mogelijkheden en wenselijkheid om de reboundvoorziening onder te brengen in het regulier onderwijs, maatregelen om de afstroom te beperken, verhoging van de mate waarin er handelingsgerichts gewerkt en gediagnosticeerd wordt, een keuze voor de criteria die gehanteerd gaan worden voor toewijzing van praktijkonderwijs (pro) en leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en het opstellen van reglementen voor de algemene ledenvergadering (ALV) en het bestuur. Het ‘op overeenstemming gericht overleg’ (oogo) heeft plaatsgevonden en uiteindelijk stemden alle gemeenten in onder voorbehoud van een gezamenlijke werkagenda. De ondersteuningsplanraad heeft ingestemd met het ondersteuningsplan.
Pagina 5 van 10
De meerjarenbegroting was ten tijde van het bezoek nog beleidsarm. De samenwerking met het samenwerkingsverband voor primair onderwijs (po) is inmiddels ook tot stand gekomen. Het samenwerkingsverband po had volgens het samenwerkingsverband voor voortgezet onderwijs een ander ontwikkeltempo dan het ‘Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs West-Friesland’. De beide samenwerkingsverbanden zetelen in hetzelfde gebouw. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband heeft gekozen voor een verenigingsmodel. Per 1 augustus 2014 sluiten nog twee schoolbesturen voor voortgezet speciaal onderwijs (vso) aan, te weten Aloysiusstichting en Eduvier Onderwijsgroep, waarmee het samenwerkingsverband uitkomt op tien leden waarvan vijf afkomstig uit het regulier voortgezet onderwijs en vijf uit het voortgezet speciaal onderwijs. De leden zijn gebonden aan de besluiten van de vereniging. Ieder schoolbestuur is lid van de Algemene Ledenverenging (ALV). Het bestuur bestaat uit drie personen die geen deel uitmaken van de ALV. De schoolbesturen waaruit de bestuursleden afkomstig zijn, worden door een ander persoon vertegenwoordigd in de ALV. De schoolbesturen van de vo-scholen in de regio participeren nu nog in een stichting (de Stichting Samenwerkingsverband VO West-Friesland) die het bevoegd gezag vormt van de scholen voor praktijkonderwijs in de regio. Deze stichting wordt opgeheven en het praktijkonderwijs wordt ondergebracht bij de Stichting Leerzaam die al het bevoegd gezag vormt van een school voor speciaal basisonderwijs (sbo) en van vso de Stormvogel. Het bestuur neemt de belangrijke besluiten en stelt onder meer het jaarplan en de meerjarenbegroting op. Het bestuur vergadert zes keer per jaar. De directeur heeft het mandaat van het bestuur voor de dagelijkse leiding. Er is een managementstatuut dat de taken en bevoegdheden van bestuur en directeur regelt. Het intern toezicht is belegd bij de ALV en het is de bedoeling dat er afspraken gemaakt worden over een toezichtkader en een rapportage- en verantwoordingscyclus in de komende tijd. Dat is opgenomen in het jaarplan 2014/2015. De Passend Onderwijsraad bestaat uit schoolleiders en heeft een adviserende rol binnen het samenwerkingsverband en komt zes keer per jaar bijeen. Het samenwerkingsverband heeft een stafbureau dat bestaat uit de directeur, een coördinator, een casemanager (in oude samenwerkingsverband de functie van zorgcoördinator), psycholoog en een secretaresse. Deze medewerkers zijn per 1 augustus 2014 in dienst van het samenwerkingsverband. De Toewijzingscommissie Ondersteuning (TCO) krijgt de rol die de permanente commissie leerlingenzorg had en geeft adviezen aan ouders en scholen over de (onderwijs)ondersteuning voor leerlingen. De TCO is verantwoordelijk voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van leerlingen tot het vso, de reboundvoorziening en alternatieve trajecten. De TCO bestaat uit een casemanager en een psycholoog/orthopedagoog. Het centrum voor passend onderwijs is verantwoordelijk voor de reboundvoorziening en de crisisopvang. Het samenwerkingsverband is aangesloten bij de landelijke geschillencommissie. 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschouwt de inspectie de ontwikkeling, de opbouw en de inhoud van het ondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan was gereed op 1 april 2014 en het bevat de nodige onderdelen, maar nog niet altijd op een beleidsrijke wijze. De totstandkoming liep in goed overleg met diverse
Pagina 6 van 10
partijen. Het samenwerkingsverband heeft diverse ambities die nog gerealiseerd moeten worden. Dat het samenwerkingsverband nog niet toegekomen is aan enkele belangrijke zaken als het inrichten van een kwaliteitszorgsysteem en het regelen van kwalitatief en gescheiden intern toezicht, wijt het samenwerkingsverband aan een aantal inrichtingsbesluiten die zijn genomen met oog op de toekomst. De meest kenmerkende beslissing viel in het schooljaar 2013/2014 en betrof het sluiten van het opdc vanaf het schooljaar 2014/2015. Een stevige maatregel met consequenties voor de leerlingen en hun ouders, maar mogelijk ook voor het samenwerkingsverband primair onderwijs in de regio. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1
Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband heeft een ondersteuningsplan ingestuurd naar de inspectie. De ondersteuningsplanraad stemde in met het ondersteuningsplan. De ondersteuningsplanraad bezint zich op de verdere invulling van zijn rol. Ook hoe de ondersteuningsplanraad beter kan communiceren met de achterban is nog een vraagstuk. Het ‘op overeenstemming gericht overleg’ met de gemeenten is succesvol verlopen en voerde het samenwerkingsverband samen met het samenwerkingsverband primair onderwijs in de regio. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) Voor de basisondersteuning heeft het samenwerkingsverband gekozen voor acht richtinggevende referenties als uitgangspunt. Het bestuur geeft aan dat de basisondersteuning een hoog niveau heeft. Er zijn goede afspraken gemaakt, waaraan iedere school kan voldoen. Op dit moment is het nog lastig om de basisondersteuning te monitoren omdat passend onderwijs nog geen feit is en omdat er nog geen kwaliteitszorgsysteem is ingericht. Alle scholen hebben op basis van een eenduidig format een schoolondersteuningsprofiel opgesteld waarin staat welke (extra) ondersteuning zij kunnen bieden. Voor de start van passend onderwijs publiceren zij het schoolondersteuningsprofiel op hun website. Het samenwerkingsverband werkt aan een expertisekaart, zodat scholen onderling van elkaar weten welke expertise waar te halen is. Het samenwerkingsverband streeft naar een aanbod dat thuisnabij is. De meeste leerlingen kunnen terecht in de regio. Na de sluiting van het opdc verplaatst het schakelaanbod naar de reguliere scholen voor voortgezet onderwijs. De reboundvoorziening en de crisisopvang worden bestuurlijk ondergebracht bij de ‘Stichting Leerzaam’ en fysiek in het Arbeidstrainingscentrum van deze stichting. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Het samenwerkingsverband ziet het komende schooljaar als overgangsjaar. In dit transitiejaar ontwikkelt het samenwerkingsverband zich inhoudelijk naar een professionaliseringsmodel. De toewijzing van de middelen voor breedteondersteuning gebeurt de eerste tijd op basis van de historische gegevens en de omvang van een school en groeit toe naar een nieuw en
Pagina 7 van 10
objectiever rekenkundig model. De scholen ontvangen elk een vast maar per school variabel bedrag waaruit zij alle breedteondersteuning moeten organiseren. Bij de toekenning van financiële middelen hanteert het samenwerkingsverband het schoolmodel, waarbij het de middelen zoveel mogelijk decentraal bij de schoolbesturen belegt (‘geld volgt de leerling’). Hierbij wordt op basis van objectieve rekenregels uitgegaan van budgetfinanciering. De besteding van de middelen koppelt het samenwerkingsverband daarmee los van de individuele rugzakleerlingen. Schoolbesturen leggen na afloop van het jaar op basis van ingediende plannen over de besteding van de middelen verantwoording aan het samenwerkingsverband af. Bij het investeren in middelen voor de diepteondersteuning stelt het samenwerkingsverband richtinggevende maximum aantallen leerlingen vast. Het streven is om de breedteondersteuning te versterken zodat op termijn minder leerlingen zijn aangewezen op diepteondersteuning. 4
Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het samenwerkingsverband zorgde voor de samenstelling en inrichting van een Toewijzingscommissie Onderwijsondersteuning (TCO). Deze moet toelatingsverklaringen gaan afgeven voor het voortgezet onderwijs en de reboundvoorziening. De criteria voor de TCO moeten in het overgangsjaar nog worden geconcretiseerd en de exacte procedure is nog onbekend. De oude criteria zijn gehanteerd voor het schooljaar 2014/2015. Een casemanager en psycholoog maken deel uit van het TCO-team. De wijze waarop een tweede deskundige aansluit, organiseert het samenwerkingsverband nog. Men denkt aan een pool van deskundigen die ingeroepen kunnen worden. De directeur ondertekent alle toelaatbaarheidsverklaringen. De exacte route die leerlingen en ouders moeten bewandelen is nog niet vastgesteld, maar wordt voor augustus 2014 uitgewerkt. Scholen krijgen middelen/budget, maken hier een plan voor en leggen hierover verantwoording af (geld volgt de leerling). Er wordt op dit moment bij de toekenning van een toelaatbaarheidsverklaring niet gestuurd op financiën, maar vooral inhoudelijk. Het samenwerkingsverband wil dit goed gaan monitoren. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft nog geen concreet beleid geformuleerd om de opbrengsten te evalueren, te kunnen verbeteren en te kunnen borgen. Wel is de ontwikkeling hiervan opgenomen als actie van het jaarplan. De inspectie wijst op het belang van een betrouwbaar systeem om de kwaliteit te borgen en te bevorderen. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) Besturen hebben via de scholen ouders van kinderen met een ondersteuningsvraag geïnformeerd en er was onder meer tijdens de open avonden aandacht voor passend onderwijs. Het besluit over stopzetten van het opdc leidde tot vragen bij ouders. Scholen hebben hier voorlichting over gegeven. Zowel scholen als het Gedragspunt hebben ouders van kinderen met leerlinggebonden financiering geïnformeerd over de ontwikkelingen rondom passend onderwijs. Verder heeft het samenwerkingsverband informatie beschikbaar gesteld die scholen kunnen gebruiken bij het informeren van ouders. Er is niet gecontroleerd of de besturen/scholen de afspraken over communicatie zijn nagekomen.
Pagina 8 van 10
Als ouders bezwaar willen maken tegen een beslissing kan dat bij de adviescommissie bezwaarschriften. Het samenwerkingsverband zet in eerste instantie mediation in. Uiteindelijk kunnen ouders terecht bij de landelijke Geschillencommissie. In de komende tijd bekijkt het samenwerkingsverband samen met aanpalende samenwerkingsverbanden of het er een regionale bezwarencommissie ingesteld kan worden. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Hoofdstuk 10 van het ondersteuningsplan beschrijft de financiën. Als gevolg van een hoog percentage leerlingen met een leerlinggebonden financiering ten opzichte van het landelijke gemiddelde, heeft het samenwerkingsverband een negatieve verevening van €393.248. Het financiële uitgangspunt is dus negatief. Door daadkrachtig optreden van het bestuur zijn al belangrijke (financiële) keuzes gemaakt (zoals beëindiging opdc, lichte inrichting organisatie) waardoor het de toekomst met vertrouwen tegemoet ziet. De inspectie merkt op dat het bestuur het (financiële) beleid in het overgangsjaar 2014/2015 nog wel nader moet uitwerken. In een bijlage bij het ondersteuningsplan is de meerjarenbegroting in programma’s (1 tot en met 9) beperkt uitgewerkt. De meerjarenbegroting is niet beleidsrijk. Een kwalitatieve en kwantitatieve uitwerking van toekomstige risico’s ontbreekt. Gezien de negatieve verevening is het zaak dat het bestuur het overgangsjaar benut om het gekozen beleid financieel te vertalen in een realistische meerjarenbegroting. Het bestuur zal dit jaar ook benutten om duidelijke afspraken te maken over het buffervermogen en over de verplichtingen van besturen als blijkt dat het (toekomstige) vermogen van het samenwerkingsverband onvoldoende is. Het bestuur voorziet geen financiële risico’s. De uitgangspunten in de jaarrekening gaan uit van het voorzichtigheidsprincipe (op basis van worstcase-scenario). Tijdige controle en sturing met een nog te ontwikkelen kwaliteitszorgmonitor is bij dit samenwerkingsverband van groot belang.
Pagina 9 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 9 oktober 2014 deelt het bestuur mee dat de bevindingen van de inspectie herkenbaar zijn. In de definitieve versie van het ‘Actieplan 2014-2015’ heeft het bestuur de bevindingen uit dit verslag verwerkt. Aan het eind van het schooljaar 2014/2015 zal het bestuur een nieuwe versie van het ondersteuningsplan 2014-2018 en van de meerjarenbegroting vaststellen, waarin de plannen voor de komende jaren als onderdeel van de kwaliteitscyclus zijn uitgewerkt.
Pagina 10 van 10
