BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1
Akuntansi Pemerintahan
2.1.1
Pengertian Akuntansi Pemerintahan Akuntansi pemerintahan atau di beberapa buku disebut dengan Akuntansi
Sektor Publik. Secara kelembagaan, domain publik antara lain meliputi badan pemerintah, BUMN/ BUMD, universitas, yayasan dan organisasi nirlaba lainnya. Menurut Mardiasmo (2002:02) mengatakan bahwa istilah “sektor publik” sendiri memiliki pengertian yang bermacam-macam. Hal tersebut merupakan konsekuensi dari luasnya wilayah publik sehingga setiap disiplin ilmu memiliki cara pandang dan definisi yang berbeda-beda. Dari sudut pandang ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik. Menurut Revrisond Baswir (1997:07) “Akuntansi pemerintahan (termasuk didalamnya akuntansi untuk lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba lainnya) adalah bidang akuntansi yang berkaitan dengan lembaga pemerintahan dan lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba.” Menurut Karhi Nisjar S. (1998:01) “Akuntansi pemerintahan adalah suatu kesatuan kegiatan akuntansi dari unit-unit pemerintah melalui aktivitas pencatatan, pengklasifikasian, pengikhtisaran dan pelaporan atas transaksitransaksi keuangan.” Pengertian akuntansi pemerintahan menurut GASB 1987 seperti yang dikutip Freeman (1998:36) adalah: “Governmental accounting is an integral of the accounting discipline. It is founded on the basic concept underlying the accounting discipline as a whole and shares many characteristics with commercial accounting”
12
Artinya akuntansi pemerintahan adalah suatu kesatuan dari ilmu akuntansi yang bersandar pada konsep dasar ilmu akuntansi secara menyeluruh dan memiliki beberapa kesamaan dengan akuntansi komersial.
2.1.2
Karakteristik Akuntansi Pemerintahan Oleh karena sifatnya yang memberikan pelayanan publik dalam rangka
memenuhi kebutuhan dan hak publik menyebabkan adanya beberapa karakteristik khusus yang menjadi pembeda antara akuntansi pemerintahan dengan akuntansi perusahaan. Perbedaan sifat dan karakteristik akuntansi tersebut disebabkan karena adanya perbedaan lingkungan yang mempengaruhinya. Menurut
Mardiasmo
(2002:03),
komponen
lingkungan
yang
mempengaruhi organisasi/ lembaga pemerintah meliputi faktor ekonomi, politik, kultur dan demografi. Menurut FASB seperti dikutip Freeman (1998), Organisasi non bisnis memiliki karakteristik sebagai berikut: (1) Receipt of significant amounts of resources from resources providers who do not expect to receive either repayment or economic benefit to the resources provided. Menerima sejumlah uang dari sumber-sumber yang tidak mengharapkan pengembalian uang atau keuntungan ekonomis dari organisasi non bisnis tersebut. (2) Operating purposes that are other than to provide good and services at a profit or profit equivalent. Kegiatan operasinya tidak semata-mata mencari laba atau apapun yang setara dengan laba. (3) Absence of defined ownership interest that can be sold, transferred, or redeemed or that conveys entitlement to share of a residual distribution of resources in the event of liquidation of the organization. Kepemilikan yang dimiliki oleh seseorang dalam organisasi non bisnis tersebut tidak dapat diperjual belikan dan dialihkan pada orang lain ataupun dihapuskan. Menurut Revrisond Baswir (1997:11) adalah: Karakteristik akuntansi pemerintah adalah sebagai berikut: a) Karena keinginan mengejar laba tidak inklusif di dalam usaha dan kegiatan lembaga pemerintahan, maka dalam akuntansi pemerintah pencatatan laba rugi tidak perlu dilakukan.
13
b) Karena lembaga pemerintahan tidak dimiliki secara pribadi sebagaimana halnya perusahaan, maka dalam pencatatan pemilikan pribadi juga tidak perlu dilakukan. c) Karena sistem akuntansi pemerintah suatu negara sangat dipengaruhi oleh sistem pemerintahan negara yang bersangkutan, maka bentuk akuntansi pemerintah berbeda antara satu negara dengan negara yang lain, tergantung sistem pemerintahannya. d) Karena fungsi akuntansi pemerintah adalah untuk mencatat, menggolong-golongkan, meringkas dan melaporkan realisasi pelaksanaan anggaran suatu negara, maka penyelenggaraan akuntansi pemerintah tidak bisa dipisahakan dari mekanisme pengurusan keuangan dan sistem anggaran tiap-tiap negara. Menurut Edward S Lyn (1974) yang dikutip oleh Revrisond Baswir (1997:09) Sifat yang khas dari suatu lembaga pemerintahan adalah: a. Keinginan mengejar laba tidak inklusif didalam usaha dan kegiatannya. b. Ia tidak memiliki secara pribadi akan tetapi secara kolektif oleh seluruh warga dan pemilikan ini tidak dibuktikan oleh adanya pemilikan saham yang dapat diperjualbelikan atau diperdagangkan. c. Sumbangan masyarakat terhadap pemerintah seperti pajak, tidak ada hubungannya secara langsung dengan jasa yang diterima masyarakat dari pemerintah, demikian pula sebaliknya. Menurut a guide to accounting, financial Reporting and auditing in the Federal Government yang diterbitkan oleh KPMG Peat Marwick Amerika Serikat yang dikutip oleh Karhi Nisjar S (1998:10) Ciri-ciri utama akuntansi di sektor pemerintahan adalah: a. Investasi pada aset yang tidak menghasilkan pendapatan (nonrevenue producing capital assets) Pada umumnya pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada rakyatnya memerlukan investasi yang besar pada aset yang tidak menghasilkan pendapatan, seperti jembatan, jalan, taman dan sebagainya. b. Tidak ada tujuan laba Tujuan pemerintah adalah memberikan pelayanan kepada rakyatnya. Jadi pemerintah harus memberikan informasi keuangan mengenai
14
jumlah sumber-sumber yang digunakan untuk pelayanan dan bagaimana sumber tersebut diperoleh. Pemerintah memperoleh pendapatan antara lain dari hak menarik pajak dan retribusi serta memberikan pelayanan berdasarkan kebutuhan riil yang diperlukan. Jadi, tidak ada pertukaran pembayaran dengan pelayanan yang diberikan. Oleh karena pencapaian laba bukan merupakan tujuan, pemerintah menggunakan anggaran sebagai alat pengendalian pengeluaran. c. Tidak ada kepentingan pemilik Pemerintah tidak mempunyai
kekayaan
sendiri
sebagaimana
perusahaan. Bila asetnya melebihi utangnya, kelebihan tersebut tidak dibagikan kepada rakyat atau pembayar pajak. d. Penggunaan akuntansi akuntabilitas Pemerintah memperoleh
dana uang
untuk dari
pengendalian
berbagai
sumber
dan dan
penggunaannya diatur melalui proses penganggaran. Terhadap danadana
tertentu,
terdapat
pembatasan-pembatasan
dalam
penggunaannya.
Menurut Kustadi Arinta (1993:26) “Sekalipun digunakan cara-cara pembukuan berpasangan dan berbagai terminologi yang lazim pada akuntansi perusahaan, namun dalam akuntansi pemerintahan terdapat dua jenis perkembangan tersendiri yang membedakannya dengan praktek akuntansi perusahaan, yaitu pengelompokan pembukuan dalam berbagai tipe dana (fund) dan integrasi pembukuan anggaran dan pemilikan.” Adapun yang dimaksud dana dalam akuntansi pemerintahan menurut National Committee on Governmental Accounting seperti yang dikutip oleh Kustadi Arinta (1993:26) adalah: “A fund is defined as an independent fiscal and accounting entity with a self_balancing set of account recording cash and/ or other resources together with all related liabilities, obligation, reserve and equities which are segregated for the purpose of carrying on spesipic activities or attaining certain objectives in accordance with special regulation, restrictions or limitations”
15
Artinya, dana adalah kesatuan fiskal dan kesatuan akuntansi yang berdiri sendiri dengan satu perangkat rekening yang saling berimbang untuk membukukan kas dan sumber lainnya bersama-sama dengan utang, kewajiban, cadangan dan hak milik yang disisikan dengan maksud untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan tertentu atau pencapaian tujuan tertentu sesuai dengan peraturan restriksi atau limitasi yang ada. Karakteristik khusus dari akuntansi pemerintahan adalah menggunakan istilah dana (fund) sehingga sering disebut sebagai akuntansi dana. Sistem Akuntansi Pemerintah direncanakan, diorganisasikan serta dijalankan atas dasar dana (Muhammad Gade, 1998).
2.1.3
Fungsi Akuntansi Pemerintahan Konsep dasar dari fungsi akuntansi pemerintahan adalah akuntabilitas
pertanggungjawaban pengurusan keuangan publik (public accountability) dimana akuntansi pemerintahan secara umum bertujuan untuk menyajikan informasi keuangan yang dibutuhkan.
2.1.4
Pelaporan Keuangan Pemerintahan Akuntansi dan pelaporan keuangan mengandung pengertian sebagai suatu
proses pengumpulan, pengelolahan dan pengkomunikasian informasi yang bermanfaat untuk pembuatan keputusan dan untuk menilai kinerja organisasi. Mardiasmo (2002:160) mengatakan bahwa lembaga pemerintahan dituntut untuk dapat membuat laporan keuangan eksternal yang meliputi laporan keuangan formal, seperti laporan surplus/ defisit, laporan Realisasi Anggaran, laporan Rugi/ Laba, laporan Aliran Kas, Neraca serta kinerja yang dinyatakan dalam ukuran finansial dan non finansial. Pelaporan keuangan (financial reporting) dihasilkan dari proses akuntansi keuangan dan merupakan media untuk mengkomunikasikan informasi keuangan kepada pihak-pihak eksternal yang menaruh perhatian kepada badan atau organisasi pembuat laporan serta aktivitas-aktivitasnya. (Partono:1999)
16
Penggunaan laporan keuangan pemerintahan menurut International Federation of Accountants_Public Sector Committee (IFAC_PSC) dikelompokkan sebagai berikut: a.
Badan legislatif dan badan-badan lain yang mempunyai kekuasaan mengatur dan mengawasi. Badan legislatif merupakan pengguna utama dari laporan keuangan pemerintah. Laporan tersebut akan memberikan informasi yang dapat membantunya untuk mengetahui bagaimana pemerintah mengurus sumber-sumber,
ketaatan
terhadap
ketentuan-ketentuan
perundang-
undangan kondisi keuangan dan kinerja. b.
Rakyat Rakyat merupakan kelompok terbesar dari pengguna laporan keuangan pemerintah, yang terdiri dari para pembayar pajak, pemilih, kelompokkelompok yang mempunyai interes khusus dan memperoleh pelayanan atau manfaat dari pemerintah.
c.
Investor dan kreditur Pemerintah harus memberikan informasi-informasi yang berguna kapada investor dan kreditur, laporan keuangan yang berguna untuk penilaian kemampuan pemerintah dalam membiayai kegiatan-kegiatannya serta memenuhi kewajiban dan komitmennya.
d.
Pemerintah lain, badan internasional dan penyedia sumber lain. Seperti para insvestor dan kreditur, pemerintah-pemerintah lain, badan internasional dan para penyedia sumber yang lain menaruh interes terhadap kondisi keuangan pemerintah. Selain itu mereka juga menaruh perhatian terhadap rencana-rencana dan kebijakan-kebijakan.
e.
Analisis Ekonomi dan Keuangan Para analis ekonomi dan keuangan, termasuk media-media keuangan menelaah, manganalisis dan menyebarkan hasil-hasilnya kepada para pemakai laporan yang lain. Mereka melakukan evaluasi masalah-masalah ekonomi dan keuangan.
17
Larry P Bailley dalam bukunya “ Governmental GAAP Gide 1990” seperti yang dikutip Karhi Nidjar S (1998:292) Melihat sasaran laporan keuangan pemerintah dari sisi pemakai laporan keuangan sebagai berikut: a. Pelaporan keuangan sebaiknya membantu pemerintah agar dapat mempertanggungjawabkan keuangan negara memungkinkan pemakai laporan keuangan untuk menilai akuntabilitasnya. b. Pelaporan keuangan sebaiknya dapat membantu pemakai dalam menilai hasil operasi entitas pemerintah dalam satu periode. c. Pelaporan keuangan sebaiknya dapat membantu pemakai dalam menilai tingkat pelayanan yang dapat diberikan entitas pemerintah dan kemampuan untuk memenuhi kewajiban sebagaimana mestinya. Berdasarkan uraian tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa beban yang diemban oleh suatu pelaporan sangat bervariasi karena makin banyak informasi yang dibutuhkan baik oleh para pengambil keputusan maupun rakyat sebagai pembayar pajak. Kebutuhan akan informasi itu dilatarbelakangi oleh tujuan yang berbeda-beda misalnya untuk tujuan yang berkaitan dengan ekonomi, sosial dan bahkan tujuan politik. Secara umum tujuan dan fungsi laporan keuangan pemerintah adalah: a. Kepatuhan dan Pengelolaan b. Akuntabilitas dan Pelaporan Retrospektif c. Perencanaan dan Informasi Otorisasi d. Kelangsungan Organisasi e. Hubungan Masyarakat f. Sumber Fakta dan Gambaran
Menurut Karhi Nisjar S (1998:293) berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintah Pusat (SAPP) yang baru, akan dihasilkan laporan-laporan keuangan seperti Neraca, Laporan-laporan operasi dan daftar–daftar lainnya dengan perkiraan-perkiraan utama sebagai berikut: Perkiraan-perkiraan Neraca Aset Aset lancar Investasi permanent
18
Aset tetap Aset lain-lain Kewajiban lancar Kewajiban jangka panjang Ekuitas dana Ekuitas dana lancar Ekuitas dana yang diinvestasikan Pekiraan-perkiraan Operasional Penerimaan/pendapatan Pengeluaran/belanja Perkiraan-perkiraan Anggaran Estimasi pendapatan Apropriasi Allotment Apropriasi menunjukan persetujuan DPR kepada pemerintah pusat untuk melakukan pembelanjaan untuk maksud dan tujuan yang ditetapkan dalam Undang-undang APBN. Jumlah anggaran belanja APBN merupakan jumlah maksimum yang dapat dibelanjakan pemerintah selama tahun anggaran. Sedangkan allotment atau otorisasi kredit anggaran merupakan bagian dari apropriasi yang dialokasikan kepada instansi (Departemen/lembaga dan unitunitnya)
untuk
membelanjai
kegiatan-kegiatannya.
Dokumen
allotment
menetapkan jenis-jenis kegiatan serta jumlah anggaran maksimum yang disediakan untuk itu.
2.2
Sistem Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD)
2.2.1
Pengertian Sistem Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD)
Sebagaimana yang telah diuraikan di Bab 1 bahwa Sistem Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD) adalah serangkaian prosedur yang saling berhubungan yang disusun sesuai dengan suatu skema yang menyeluruh yang ditujukan untuk menghasilkan informasi dalam bentuk laporan keuangan yang akan digunakan pihak intern dan pihak ekstern pemerintah daerah untuk mengambil keputusan ekonomi. Prosedur yang dimaksudkan disini adalah proses pengidentifikasian, pengukuran, pencatatan dan pelaporan transaksi ekonomi (keuangan) suatu organisasi. Yang dimaksud dengan pengidentifikasian adalah pengidentifikasian transaksi ekonomi, agar dapat membedakan mana transaksi yang bersifat ekonomi
19
dan mana yang tidak. Pada dasarnya transaksi ekonomi adalah aktivitas yang berhubungan dengan uang. Proses selanjutnya adalah pengukuran transaksi ekonomi, yaitu dengan menggunakan satuan uang. Proses tersebut menggunakan sistem pencatatan dan dasar akuntansi tertentu. Pelaporan transaksi ekonomi akan menghasilkan laporan keuangan yang merupakan hasil akhir proses akuntansi. Dasar atau basis akuntansi merupakan salah satu asumsi dasar dalam akuntansi yang penting. Hal ini disebabkan asumsi ini menentukan kapan pencatatan suatu transaksi dilakukan, yang tidak dikenal dalam tata buku keuangan daerah selama era pra reformasi keuangan daerah.
2.2.2
Sistem Pencatatan Oleh karena akuntansi pemerintahan/keuangan daerah merupakan salah
satu jenis akuntansi, maka didalam akuntansi keuangan daerah juga terdapat proses pengidentifikasian, pengukuran, pencatatan dan pelaporan transaksitransaksi ekonomi yang terjadi di pemerintah daerah. Abdul Halim (2001 : 36) , Akuntansi Keuangan Daerah adalah : “Sebelum era reformasi keuangan daerah, pengertian pencatatan dalam akuntansi keuangan daerah selama ini adalah pembukuan. Padahal menurut akuntansi pengertian demikian tidaklah tepat. Hal ini disebabkan akuntansi menggunakan sistem pencatatan. Ada beberapa macam sistem pencatatan yang dapat digunakan, yaitu sistem pencatatan single entry, double entry dan triple entry. Pembukuan hanya menggunakan sistem pencatatan single entry, sedangkan akuntansi dapat menggunakan ketiga sistem pencatatan tersebut. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa penbukuan merupakan bagian dari akuntansi.” Dalam akuntansi ada dua cara pembukuan tak terkecuali dalam akuntansi pemerintahan, yaitu: 2.2.2.1 Single Entry Sistem pencatatan single entry sering disebut juga dengan sistem tata buku tunggal atau tata buku saja. Dalam sistem ini, pencatatan transaksi ekonomi dilakukan dengan mencatatnya satu kali. Sistem pencatatan single entry atau tata buku ini memiliki beberapa kelebihan yaitu sederhana dan mudah dipahami. Akan tetapi, sistem ini memiliki
20
kelemahan antara lain kurang
bagus untuk pelaporan (kurang memudahkan
penyusunan laporan) dan sulit untuk menemukan kesalahan pembukuan yang terjadi. Oleh karena itu, dalam akuntansi terdapat sistem pencatatan yang lebih baik dan dapat mengatasi kelemahan diatas. Sistem ini disebut sistem pencatatan double entry. Sistem pencatatan double entry inilah yang sering disebut akuntansi.
2.2.2.2 Double Entry Sistem pencatatan double entry juga sering disebut sistem tata buku berpasangan dan merupakan cikal bakal ilmu akuntansi yang dicetuskan oleh Luca Pacioli dalam artikelnya yang berjudul “Summa Arithmatica Geometry Propartioniet Propartionalita” (Kusnadi, 1994:04). Menurut sistem ini, pada dasarnya suatu transaksi ekonomi akan dicatat dua kali, sehingga membentuk suatu perkiraan dalam dua sisi berlawanan yaitu sisi debit dan sisi kredit secara berpasangan. Double entry accounting dapat menyediakan pencatatan yang akurat seperti yang diungkapkan oleh Keiso dan Weykandt (1995: 71) : “… under the universally used double entry system, the dual (two-sided) affect of each transaction is recorded in appropriate account. This system provides a logical method for recording transactions. It also offers a means of proving the accuracy of the recorded amounts. If every transaction is recorded with equal debits and credits, then the sum of all the debits to the accountants must equal the sum of all the credits”. Dengan digunakannya double entry accounting maka setiap transaksi yang terjadi akan dicatat pada akun yang tepat. Karena masing-masing akun penyeimbang berfungsi sebagai media cross_check. Selain ketepatan dalam pencatatan transaksi, double entry accounting juga memiliki kemampuan untuk mencatat transaksi dalam jumlah nominal yang akurat, karena jumlah sisi debit harus sama dengan jumlah sisi kredit.
21
2.2.3
Pengakuan Akuntansi Secara sederhana, pengakuan adalah penentuan kapan suatu transaksi
dicatat. Untuk menentukan kapan suatu transaksi dicatat, digunakan berbagai sistem/basis/ dasar akuntansi. Partono (2001:16) sebagaimana dikutip oleh Abdul Halim “Sistam/basis/dasar pencatatan adalah himpunan standar-standar akuntansi yang menetapkan kapan dampak keuangan dari transaksitransaksi dan peristiwa-peristiwa lainnya harus diakui untuk tujuan pelaporan keuangan. Basis-basis tersebut berkaiatan dengan penetapan waktu (timing) atas pengukuran yang dilakukan, terlepas dari sifat pengukuran tersebut.” Basis
akuntansi
berhubungan
dengan
saat
mengakui
(mencatat)
pendapatan dan biaya atau belanja (expenditure). Ada dua basis akuntansi, yaitu basis kas (cash basis) dan basis akrual (accrual basis). Selain itu dikenal juga basis kas modifikasi (modified cash basis) serta basis akrual modifikasi (modified accrual basis) Beberapa orang berpendapat bahwa secara konsepsional hanya terdapat dua basis akuntansi, yaitu basis kas (cash basis) dan basis akrual (accrual basis). Basis diantara keduanya hanya merupakan langkah transisi dari basis kas dan basis akrual. 2.2.3.1. Cash Basis Basis kas menetapkan bahwa pengakuan pencatatan transaksi ekonomi hanya dilakukan apabila transaksi tersebut menimbulkan perubahan pada kas. Kustadi Arinta (1993:36) berpendapat bahwa pembukuan cash basis dilakukan atas dasar penerimaan dan pembayaran tunai. Jadi pendapatan diakui sebagai pendapatan apabila sudah diterima tunai dan pembelanjaan dianggap sebagai pembelanjaan pada saat dibayar tunai. Menurut Kusnadi (1999:33) konsep cash basis mengakui suatu pendapatan pada saat uang itu diterima dan mengakui pada saat uang tersebut dikeluarkan.
22
Dari sini dapat disimpulkan bahwa cash basis dianggap kurang tepat dalam melakukan pengukuran dan pencatatan atas berbagi aktivitas didalam akuntansi dan pelaporan dana pemerintahan. Akan tetapi dalam lembaga pemerintahan yang relatif masih kecil dan aktivitasnya tidak banyak serta sederhana (tidak rumit), maka penerapan cash basis masih dipandang sebagai pengecualian dan tidak perlu dimasalahkan meskipun secara teoritis banyak mengandung kelemahan (Kusnadi,1997:107)
2.2.3.2. Accrual Basis Accrual basis adalah dasar akuntansi yang mengakui transaksi dan peristiwa lainnya pada saat transaksi dan peristiwa itu terjadi. Menurut Smith dan Skousen (1993:85) “Akuntansi akrual (accrual accounting) mengakui pendapatan pada saat diperoleh tanpa memperhatikan kapan pendapatan itu diterima. Beban diakui dan dicatat pada saat terjadi tanpa memperhatikan kapan beban tersebut dibayarkan. Hal ini menghasilkan penandingan (matching) yang lebih baik antara pendapatan dan beban selam periode akuntansi dan biasanya menghasilkan laporan keuangan yang lebih akurat dalam mencerminkan posisi keuangan dan hasil operasi suatu perusahaan.” Cara pembukuan accrual basis membukukan pendapatan pada saat timbulnya hak tanpa memperhatikan kapan penerimaan terjadi, sudah diterima ataupun sebelum, serta membukukan pembelanjaan pada saat kewajiban terjadi tanpa memperhatikan kapan pembayaran dilaksanakan, sudah atau belum. Standar Akuntansi Keuangan Indonesia secara tegas menyatakan bahwa dasar yang dipakai adalah dasar accrual basis (Kusnadi,1999:34). Accrual basis ini akan mencakup pencatatan terhadap transaksi yang terjadi dimasa lalu dan berbagai hak dan kewajiban dimasa yang akan datang. Accrual basis akan mempunyai atau meliput semua aktivitas dibandingkan dengan cash basis.
23
2.2.3.3. Modified Cash Basis Basis kas modifikasian mencatat transaksi dengan basis kas selama tahun anggaran dan melakukan penyesuaian pada akhir tahun anggaran berdasarkan basis akrual.
2.2.3.4. Modified Accrual Basis Basis akrual modifikasian mencatat transaksi dengan menggunakan basis kas untuk transaksi-transaksi tertentu dan menggunakan basis akrual untuk sebagian besar transaksi. Pembatasan penggunaan dasar akrual dilandasi oleh pertimbangan kepraktisan. GASB menentukan basis akuntansi yang bersifat belanja adalah modified accrual basis. Dengan menggunakan modified accrual basis, pendapatan diakui pada saat terukur (measurable) dan tersedia (available) Menurut Siregar (1998:34) “terukur” berarti dapat ditentukan dalam jumlah rupiah secara pasti. Pendapatan yang dinyatakan terukur dapat diakui pada saat secara pasti ditentukan dalam jumlah rupiahnya. Menurut American Institute Certified Public Accountant (AICPA) seperti yang dikutip oleh kusnadi (1999:106), metode modified accrual basis menawarkan dasar perhitungn dan pengukuran yang sangat efektif didalam akuntansi pemerintahan khususnya didalam dana pemerintahan. Pendapatan dicatat sewaktu diterima dalam bentuk kas, sedangkan selain pendapatan dicatat atas dasar akrual.
2.2.4. Pelaporan Sesuai dengan siklus akuntansi, setelah menyusun neraca saldo setelah penyesuaian, disusunlah laporan-laporan keuangan dengan mengambil data dari neraca saldo setelah penyesuaian. Laporan keuangan terdiri atas laporan laba rugi, laporan perubahan modal, neraca dan laporan arus kas. Dalam akuntansi pemerintahan daerah, laporan laba rugi dikenal dengan laporan surplus/defisit anggaran dan laporan perubahan modal dikenal dengan istilah laporan perubahan ekuitas dana. Sebagaimana halnya laporan laba rugi menunjukan hasil usaha perusahaan dalam rentang waktu tertentu, laporan surplus/defisit anggaran juga menunjukan kinerja pemerintah daerah sebagai penyususn dan pelaksana APBD. Dengan demikian laporan surplus/defisit
24
angggaran juga menyajikan pendapatan pemerintah daerah selama satu periode dan biaya-biaya untuk memperoleh pendapatan tersebut pada periode yang sama. Laporan perubahan ekuitas dana menyajikan informasi mengenai perubahan surplus dan defisit anggaran akibat berbagai transaksi yang terjadi dalam suatu periode.laporan perubaha ekuitas dana merupakan pelengkap dari laporan surplus/defisit anggaran. Neraca adalah laporan keuangan yang menyajikan posisi keuangan entitas ekonomi pada waktu saat (tanggal) tertentu. Laporan ini dibuat untuk menyajikan informasi keuangan yang dapat dipercaya mengenai aktiva, kewajiban dan modal perusahaan. Laporan arus kas menyajikan informasi tentang penerimaan dan pengeluaran kas selama periode tertentu.
2.3. Transparansi dan Akuntabilitas Sektor Publik Transparansi dan akuntabilitas di Indonesia mulai berkembang semenjak timbulnya reformasi dibidang politik dan ekonomi pada pertengahan tahun 1997 dan merupakan dua prinsip utama pemerintahan yang baik (Good Governance) Menurut International Monitary Fund (IMF) sebagaimana yang terdapat di dalam situs resmi IMF (www.imf.org), prinsip transparansi dan akuntabilitas dalam kepemerintahan akan terwujud jika: 1. terdapat kejelasan tugas dan wewenang dalam struktur organisasi kepemerintahan 2. ketersediaan system informasi bagi publik mengenai kepemerintahan 3. system anggaran yang terbuka 4. adanya lembaga independent yang mengawasi seluruh proses kepemerintahan 2.3.1. Prinsip Transparansi Salah satu unsur utama di dalam good governance sebagaimana diungkapkan diatas adalah transparansi. Transparansi maksudnya dalam menjalankan pemerintahan, pemerintah mengungkapkan hal-hal yang sifatnya
25
material secara berkala kepada pihak-pihak yang memiliki kepentingan untuk itu, dalam hal ini yaitu masyarakat luas. Mardiasmo (2002:18) mengatakan “Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan.” Dari uraian diatas dapat diketahui bahwa transparansi di suatu negara dapat tercipta apabila sistem pemerintahan negara tersebut memberikan kebebasan bagi masyarakatnya untuk memperoleh informasi yang dibutuhkan oleh masyarakat luas. Menurut Random House College Dictionary (1991:1418), “Transparan diartikan easily seen thought, recognized, detected or easily understood, sementara (transparancy) adalah the quality or state of being transparent.”
Prinsip transparansi menuntut adanya kebebasan arus informasi dimana proses, institusi dan informasi secara langsung bisa diakses oleh pihak-pihak yang berkepentingan. Informasi yang memadai harus tersedia sehingga bisa dipahami dan dimonitor oleh masyarakat dan pihak-pihak yang berkepentingan. Dengan
demikian
transparansi
memberikan
keleluasaan
kepada
masyarakat untuk mengetahui apa yang telah dicapai oleh pemerintah dalam mengelolah sumber daya yang dimiliki oleh suatu daerah.
2.3.2. Prinsip Akuntabilitas Unsur kedua dari good governance adalah apa yang dimaksud dengan adanya akuntabilitas. Dimana konsep dan pengungkapan perlunya akuntabilitas sebagai suatu sistem keberadaannya sudah cukup lama, karena sejarah akuntabilitas sudah dimulai sejak jaman Mesopotamia pada tahun 4000 SM, dimana pada saat itu sudah dikenal adanya hukum Hammurabi yang mewajibkan
26
seorang (raja) untuk mempertanggungjawabkan segala tindakan-tindakannya kepada pihak yang memberi kewenangan atau wangsit kepadanya. Dimasa itu, anggapan yang berlaku ditengah masyarakat adalah bahwa seorang raja pengejawantahan atau perwujudan dari seorang dewa yang juga diyakini
oleh
masyarakat
atau
warganya
memiliki
kemampuan
untuk
berkomunikasi secara langsung dengan pemberi wangsit atau pemberi wahyu. Akuntabilitas merupakan konsep yang luas yang mensyaratkan entitas memberikan laporan mengenai penguasaan atas uang-uang publik dan kinerjanya. Akuntabilitas dapat dibedakan dalam beberapa jenis dan informasi tertentu dapat relevan dalam cara yang berbeda untuk memperoleh judgement mengenai akuntabilitas. Definisi akuntabilitas publik menurut Normaton seperti dikutip oleh Stewart (1984): “Public accounting is consisting in a statutory obligation to provide for independent and impartial observes holding the right of reporting their finding at the highest level in the state any available information about financial administration which they request” Artinya akuntabilitas publik mengandung kewajiban menurut undangundang untuk melayani atau memfasilitasi pengamat atau pemerhati independen yang memiliki hak untuk melaporkan temuan atau informasi mengenai administrasi keuangan yang tersedia sesuai dengan permintaan tingkat tertinggi pemerintahan. Mardiasmo (2002:20) mengatakan: “Akuntabilitas publik adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan dan mengungkapkan segala aktivitasnya dan kegiatan yang menjadi tanggungjawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut.” Menurut Random House College Dictionary (1991:10), akuntabilitas (accountable) adalah subject to the obligation report or justify something, responsible, answerable, capable of being explained, explicable.
27
Dengan kata lain dalam akuntabilitas terkandung kewajiban untuk menyajikan dan melaporkan segala tindak tanduk dan kegiatannya terutama dibidang administrasi keuangan kepada pihak yang lebih tinggi/atasannya. Dalam hal ini, terminoligi akuntabilitas dilihat dari sudut pandang pengendalian tindakan pada pencapaian tujuan. Akuntabilitas sebagai fungsi akuntansi pemerintahan dikemukakan oleh Muhammad Gade (1998:89) yang menyatakan bahwa fungsi akuntansi pemerintahan adalah: a. Akuntabilitas, maksudnya
yaitu
untuk
mempertanggungjawabkan
pengurusan
keuangan negara. b. Manajerial, maksudnya dapat dipergunakan untuk: 1. perencanaan 2. analisis dan penelitian program 3. penganggaran 4. menilai pengurusan yang efektif pada berbagai tingkat pemerintah 5. pengendalian biaya Akuntabilitas didefinisikan sebagai suatu perwujudan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan melalui suatu media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik. Dalam dunia birokrasi, akuntabilitas suatu instansi pemerintah itu merupakan
perwujudan
kewajiban
instansi
pemerintah
untuk
mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi instansi yang bersangkutan. Menurt J.B Ghartey dalam crisis, Accountability and Development in the third world (modul I AKIP 2000:21), akuntabilitas diwujudkan untuk mencari
28
jawaban terhadap pertanyaan yang berhubungan dengan pelayana apa, siapa, kepada siapa, milik siapa, yang mana dan bagaimana. Pertanyaan yang memerlukan jawaban tersebut antara lain apa yang harus dipertanggungjawabkan, mengapa pertanggungjawaban harus diserahkan, kepada siapa pertanggungjawaban itu diserahkan, siapa yang bertanggungjawab terhadap berbagai bagian kegiatan dalam masyarakat, apakah pertanggungjawaban berjalan seiring dengan kewenangan yang memadai dan lain sebagainya. Deklarasi
Tokyo
(modul
I AKIP
2000:22) mengenai petunjuk
akuntabilitas publik menetapkan definisi sebagai berikut bahwa “Akuntabilitas merupakan kewajiban-kewajiban dari individuindividu atau penguasa yang dipercayakan untuk mengelolah sumber-sumber daya publik dan yang bersangkutan dengannya untuk dapat menjawab hal-hal yang menyangkut pertanggungjawaban fiskal, manajerial dan program.” Prinsip
akuntabilitas
juga
mensyaratkan
bahwa
didalam
setiap
pengambilan keputusan baik dilingkungan pemerintah, sektor swasta dan organisasi masyarakat sipil harus akuntabel terhadap masyarakat luas. Yang juga perlu diketahui adalah bahwa akuntabilitas dapat hidup dan berkembang dalam suasana yang transparan dan demokratis serta adanya kebebasan dalam mengemukakan pendapat sehingga dalam negara yang otokratik dan tidak transparan, akuntabilitas akan hilang dan tidak berlaku. Untuk dapat melaksanakan fungsinya baik dalam memenuhi akuntabilitas maupun sebagai alat manajemen, maka syarat-syarat yang harus dipenuhi, seperti yang dimuat dalam A Manual for Government Accounting yang dibuat oleh Departement Of Economuc and Social Affairs dari United Nations yang dikutip Muhammad Gate (1998:21-23) adalah sebagai berikut: a.
Accounting system to be designed to comply with the constitutional,statutory, and other legal requirement of the country. Sistem akuntansi harus dirancang untuk memenuhi ketentuan undangundang dasar, undang-undang, dan peraturan lainnya dari negara.
b. Accounting system must be related to the budget classifications. The budgetary and accounting functionary complementary elements of financial management and must be closely integrated.
29
Sistem akuntansi harus dikaitkan dengan klasifikasi anggaran. Fungsi anggaran dan akuntansi merupakan unsur-unsur yang saling melengkapi dari pengurusan keuangan dan harus diintegrasikan secara erat. c. The accounts must be maintained in a manner that will clearly identify the object and purposes for which funds have been responsible for custody and use funds in program execution. Perkiraan-perkiraan harus diselenggarakan dengan cara yang dapat mengidentifikasikan para pejabat yang bertanggung jawab atas penyimpanan dan penggunaan dana-dana dalam pelaksanaan program. d. Accounting system maintained in a way that will facilitate audit by external review authorities and readily furnish the information needed for executive audit. Sistem akuntansi harus diselenggarakan dengan cara yang memungkinkan pelaksanaan pemeriksaan oleh lembaga pemeriksa ekstern serta dapat menyediakan informasi yang diperlukan untuk pemeriksaan. e. Accounting system must be developed in a manner that will permit affective administration control of funds is operation, program management and internal audit and appraisal. Sistem akuntansi harus dikembangkan dengan cara yang memungkinkan dilaksanakannya pengawasan secara administratif terhadap dana-dana dan pelaksanaannya, manajemen program serta pelaksaan dan pemeriksaan intern. f. The accounts should be developed so that they effective disclose the economic and financial result of program operations, including the measurement of revenues, identification of costs and determination of the operating results (the surplus and deficit position) of the government and its program and organizations. Perkiraan-perkiraan harus dikembangkan agar dapat mengungkapkan hasil-hasil secara ekonomi dan keuangan dari pelaksanaan program termasuk pengukuran pendapatan, identifikasi biaya serta penetapan hasil operasi (posisi lebih/kurang) dari pemerintah dengan program organisasinya. g. Accounting system should be capable of serving the basic financial information needs of development planning and programming and
30
the review and appraisal of performance in physical and financial items. Sistem akuntansi harus mampu menyediakan informasi keuangan yang mendasar yang diperlukan dalam penyusunan rencana dan program serta penelaahan dan penilaian terhadap pelaksanaannya secara fisik dan keuangannya. h. The accounts should be maintained in a manner that will provide financial data useful for economic analysis and reclassification of governmental transaction and assist in development of national accounts. Perkiraan-perkiraan harus diselenggarakan dengan cara yang memungkinkan dapat tersedianya data keuangan yang berguna untuk analisa ekonomi dan reklasifikasi transaksi pemerintah serta membantu dalam penyusunan perkiraan nasional. Dapat dikatakan bahwa keempat tujuan yang pertama merupakan tujuan akuntabilitas, sedangkan tujuan yang lainnya yaitu menyajikan informasi untuk pemenuhan bagi kebutuhan manajemen. (Muhammad Gate, 1998).
2.3.3. Lingkungan yang Mempengaruhi Untuk mencapai suatu tujuan, maka pengaruh lingkungan akan sangat mempengaruhi kesuksesan pencapaian tujuan tersebut. Lingkungan
yang
mempengaruhi
pencapaian
transparansi
dan
akuntabilitas suatu entitas antara lain lingkungan internal dan eksternal yang merupakan faktor-faktor yang membentuk, memperkuat atau memperlemah keefektifan transparansi dan pertanggungjawaban entitas atas wewenang dan tanggungjawab yang dilimpahkan kepadanya. Diantara faktor-faktor yang relevan dengan transparansi dan akuntabilitas pemerintahan antara lain : a. Falsafah dan konstitusi Negara. b. Tujuan dan sasaran pembangunan nasional. c. Ilmu pengetahuan dan teknologi. d. Ideology, politik, ekonomi, sosial budaya dan pertahanan keamanan.
31
e. Ketentuan dan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang transparansi dan akuntabilitas. f. Penegakan hukum yang memadai. g. Tingkat keterbukaan pengelolaan. h. Sistem manajemen birokrasi. i.
Jangkauan pengendalian dan kompleksitas program. Kesembilan faktor tersebut tidak saling bertentangan atau bertolak
belakang akan tetapi saling mempengaruhi corak transparansi dan akuntabilitas secara simultan dan saling terkait satu dengan lainnya, sehingga sulit diuraikan pengaruhnya tanpa mengaitkan satu faktor dengan faktor yang lain.
32
