BAB II LANDASAN TEORI

perpustakaan.uns.ac.id

digilib.uns.ac.id

BAB II LANDASAN TEORI

A. Teori Kewenangan Kewenangan atau wewenang memiliki kedudukan penting dalam kajian hukum tata Negara dan hukum administrasi. Sebegitu pentingnya kewenangan ini sehingga F.A.M. Stroink dan J.G Steenbeek menyatakan : “ Het Begrip bevoegdheid is dan ook een kembegrip in he staats-en administratief recht”.32Dari pernyataan ini dapat ditarik suatu pengertian bahwa wewenang merupakan konsep inti dari hukum tata Negara dan hukum administrasi. Istilah

wewenang

atau

kewenangan

disejajarkan

dengan

“authority”dalam bahasa inggris dan “bevoegdheid” dalam bahasa Belanda. Authority dalam Black’s Law Dictionary diartikan sebagai Legal Power; a right to command or to act; the right and power of publik officers to require obedience to their orders lawfully issued in scope of their public duties.33(kewenangan atau wewenang adalah kekuasaan hukum, hak untuk memerintah atau bertindak; hak atau kekuasaan pejabat publik untuk mematuhi aturan hukum dalam lingkup melaksanakan kewajiban publik). Wewenang sebagai konsep hukum publik sekurang-kurangnya terdiri dari tiga komponen, yaitu; pengaruh, dasar hukum dan konformitas hukum34. 1. Komponen pengaruh adalah bahwa penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subjek hukum. 2. Komponen dasar hukum bahwa wewenang itu selalu dapat ditunjukkan dasar hukumnya. 32

Nur Basuki Winanrno, Penyalahgunaan Wewenang dan Tindak Pidana Korupsi, laksbang mediatama, Yogyakarta, 2008, hlm. 65. 33 Ibid. 34 Nurbasuki Winarno, Op.cit.,hlm. 66.

20


digilib.uns.ac.id

3. Komponen konformitas mengandung makna adanya standar wewenang yaitu standar umum (semua jenis wewenang) dan standar khusus (untuk jenis wewenang tertentu). Sejalan dengan pilar utama Negara hukum yaitu asas legalitas (legaliteits beginselen atau wetmatigheid van bestuur), atas dasar prinsip tersebut bahwa wewenang pemerintahan berasal dari peraturan Perundangundangan. Dalam kepustakaan hukum administrasi terdapat dua cara untuk memperoleh wewenang pemerintah yaitu : atribusi dan delegasi; kadangkadang juga, mandat, ditempatkan sebagai cara

tersendiri untuk

memperoleh wewenang. 35 Demikian juga pada setiap perbuatan pemerintah diisyaratkan harus bertumpu pada kewenangan yang sah. Tanpa adanya kewenangan yang sah, seorang pejabat atau badan tata usaha negara tidak dapat melaksanakan suatu perbuatan pemerintah. Kewenangan yang sah merupakan atribut bagi setiap pejabat atau bagi setiap badan. Kewenangan yang sah bila ditinjau dari sumber darimana kewenangan itu lahir atau diperoleh, maka terdapat tiga kategori kewenangan, yaitu Atribut, Delegatif dan Mandat, yang dapat dijelaskan sebagai berikut 36: 1. Kewenangan Atribut Kewenangan atribut biasanya digariskan atau berasal dari adanya pembagian kekuasaan oleh peraturan Perundangundangan. Dalam pelaksanaan kewenangan atributif ini pelaksanaannya dilakukan sendiri oleh pejabat atau badan yang tertera dalam peraturan dasarnya. Terhadap kewenangan atributif mengenai tanggung jawab dan tanggung gugat berada pada pejabat atau badan sebagaimana tertera dalam peraturan dasarnya. 2. Kewenangan Delegatif Kewenangan Delegatif bersumber dari pelimpahan suatu organ pemerintahan kepada organ lain dengan dasar peraturan Perundang-undangan. Dalam hal kewenangan delegatif tanggung jawab dan tanggung gugat beralih kepada yang diberi wewenang tersebut dan beralih pada delegataris. 35 36

Ibid., hlm.70. Ibid., hlm. 70-75

21


digilib.uns.ac.id

3. Kewenangan Mandat Kewenangan Mandat merupakan kewenangan yang bersumber dari proses atau prosedur pelimpahan dari pejabat atau badan yang lebih tinggi kepada pejabat atau badan yang lebih rendah. Kewenangan mandat terdapat dalam hubungan rutin atasan dan bawahan, kecuali bila dilarang secara tegas. Dalam kaitannya dengan konsep atribusi, delegasi, mandat itu dinyatakan oleh J.G. Brouwer dan A.E. Schilder, bahwa 37: 1. With attribution, power is granted to an administrative authority by an independent legislative body. The power is intial (originair), which is to say that is not derived from a previously non sexistent powers and assigns them to an authority. 2. Delegations is the transfer of an acquird attribution of power from one administrative authority to another, so that the delegate (the body that has acquired the power) can exercise power its own name. 3. With mandate, there is no transfer, but the mandate giver (mandans) assigns power to the other body mandataris) to make decisions or take action in its name. Brouwer berpendapat pada atribusi, kewenangan diberikan kepada suatu badan administrasi oleh suatu badan legislatif yang independen. Kewenangan ini asli, yang tidak diambil dari kewenangan yang ada sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan mandiri dan bukan putusan kewenangan sebelumnya dan memberikannya kepada yang berkompeten. Delegasi ditransfer dari kewenangan atribusi dari suatu badan administrasi yang satu kepada yang lainnya, sehingga delegator/ delegans (badan yang telah memberikan kewenangan) dapat menguji kewenangan tersebut atas namanya. Pada mandat tidak terdapat suatu transfer kewenangan, tetapi pemberi mandat (mandans) memberikan kewenangan kepada badan lain (mandataris) untuk membuat suatu keputusan atau mengambil suatu tindakan atas namanya, Ada perbedaan yang mendasar yang lain antara kewenangan atribusi dan delagasi. Pada atribusi, kewenangan yang siap ditransfer, tidak 37

Ibid., hlm. 74.

22


digilib.uns.ac.id

demikian dengan delegasi. Dalam kaitan dengan asas legalitas kewenangan tidak dengan didelegasikan secara besar-besaran, akan tetapi hanya mungkin dibawah kondisi bahwa peraturan hukum menentukan mengenai kemungkinan delegasi. Konsep kewenangan dalam hukum administrasi Negara berkaitan dengan asas legalitas, dimana asas ini merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan sebagai bahan dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintah dan kenegaraan disetiap Negara hukum terutama bagi Negaranegara hukum yang menganut system hukum eropa continental. Asas ini dinamakan juga kekuasaan undang-undang (de heerschappij van de wet)38. Asas ini dikenal juga didalam hukum pidana (nullum delictum sine previa lege peonale) yang berarti tidak ada hukuman tanpa undang-undang).39Di dalam hukum administrasi Negara asas legalitas ini mempunyai makna dat het bestuur aan wet is onderworpnen, yakni bahwa pemerintah tunduk kepada undang-undang. Asas ini merupakan sebuah prinsip dalam Negara hukum. B. Teori Negara Hukum Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan bahwa “ Negara Indonesia adalah Negara hukum”. Negara hukum dimaksud adalah negara yang menegakkan supremasi hukum untuk menegakkan kebenaran dan keadilan dan tidak ada kekuasaan yang tidak dipertanggungjawabkan. Pemikiran Negara hukum sudah ada jauh sebelum terjadinya revolusi di Inggris pada Tahun 1668, tetapi baru muncul kembali pada abad XVII dan mulai popular pada abad XIX. Negara hukum pertama sekali dikemukakan oleh Plato lalu kemudian dipertegas oleh Aristoteles. Menurut Plato penyelenggaraan pemerintah yang baik adalah yang diatur oleh hukum. Selanjutnya konsep tersebut dipertegas oleh Aristoteles 38 Eny Kusdarini, Dasar-Dasar Hukum Administrasi Negara Dan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik, UNY Press, Yogyakarta, 2011, hlm. 89. 39 Ibid.

23


digilib.uns.ac.id

dengan menyatakan bahwa Negara yang baik adalah Negara yang diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum40, dalam perkembangannya Negara hukum dibagi kedalam empat bagian yaitu Negara Polis/ Polizei Staat, Negara hukum liberal, Negara hukum formal dan Negara hukum materil. Negara polis adalah Negara yang menyelenggarakan keamanan dan kemakmuran atau perekonomian. Pada tipe ini Negara bertugas menjaga tata tertib saja atau dengan kata lain Negara jaga malam. Pemerintah dalam Negara ini bersifat monarki absolut. Kepentingan umum itu berdasarkan kehendak raja. Menurut Negara polis ini segala sesuatu ditentukan oleh raja dan rakyat tidak mempunyai hak terhadap raja.41 Negara hukum liberal merupakan reaksi terhadap konsep Negara polis dimana pada saat itu Negara bertindak sewenang wenang terhadap rakyat. Konsep Negara ini dipelopori oleh Imanuel Kant. Dalam konsep Negara hukum liberal ini menghendaki Negara tidak turut ikut campur dalam penyelenggaraan ekonomi, perokonomian berdasarkan asas persaiangan bebas. Sedangkan penjaga tata tertib tetap diserahkan kepada Negara.42 Negara hukum formal ialah Negara hukum yang dapat pengesahan dari rakyat, segala tindakan penguasa memerlukan bentuk hukum tertentu, harus berdasarkan Undang-Undang. Negara hukum formal ini disebut juga Negara demokrasi yang berlandasakan hukum. 43 Negara hukum materil merupakan perkembangan dari Negara hukum formal. Berdasarkan hukum Negara materil tindakan penguasa dalam hal mendesak demi kepentingan warga negaranya dibenarkan atau berlakunya asas opurtunitas.44

40 Nimatul Huda, Negara Hukum, Demokrasi Dan Judicial Review, UII Press Yogyakarta, Yogyakarta, 2005, hlm.1-8. 41 Ibid., hlm. 2-3. 42 Ibid., hlm.4. 43 Ibid., hlm.6. 44 Ibid., hlm.7.

24


digilib.uns.ac.id

Menurut Padmo Wahdjono , dalam kepustakaan Indonesia istilah Negara hukum merupakan terjemahan langsung dari rechtstaat. 45 Istilah lain yang muncul adalah the rule of law yang merupakan pemikiran dari Albert Van Dicey. Adapun pengertian Negara hukum belum terdapat kesamaan pendapat antara sarjana hukum sampai adanya perumusan gagasan yuridis tentang gagasan konstitualisme yang dicapai pada abad ke-19 dan ke-20 yang ditandai dengan istilah rechtstaat dan rule of law tersebut, pada masa ini disebut Negara hukum klasik atau formal dengan cirinya masingmasing.46 Menurut Philipus M Hadjon seperti yang dikutip Ridwan HR perbedaan konsep rechstaat dan rule of law adalah konsep rechtstaat bertumpu atas sistem hukum kontinental yang disebut dengan civil law atau modern roman law, sedangkan konsep rule of law bertempu pada sistem hukum common law, karakteristik civil law adalah administratif sedangkan karakteristik common law adalah judicial.47 Menurut Julius Stahl seperti yang dikutip Jimly Asshiddiqie, rechtstaat memiliki empat elemen penting, yaitu48 : 1. 2. 3. 4.

Perlindungan hak asasi manusia Pembagian kekuasaan Pemerintahan berdasarkan Undang-Undang; Peradilan Tata Usaha Negara

Adapun unsur-unsur rule of law seperti yang dikemukakan oleh A.V. Dicey dalam negara hukum adalah :49 1. Supremasi absolute atau predominasi dari regular law untuk menentang pengaruh dari arbitrary power dan meniadakan 45

Ibid., hlm.8. Moh Mahfud MD, Demokrasi Dan Konstitusi Di Indonesia, PT Rineka Cipta, Jakarta, 2000, hlm.27. 47 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, PT Rajagarafindo Persada, Jakarta, 2006, hlm. 4. 48 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, PT Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2008, hlm. 304. 49 Ni”matul Huda, Op.Cit hal 57. Sesuaikan dengan A.V. Dicey, Terjemahan introduction to the study of the law of the constitution (pengantar studi Hukum Konstitusi), Bandung: Nusa Media, 2007. hlm. 254-266. 46

25


digilib.uns.ac.id

kesewenang-wenangan, prerogative atau discrecionary authority yang luas dari pemerintah atau biasa disebut supremasi aturan hukum ( supremacy of law) 2. Persamaan kedudukan dihadapan hukum atau penundukan yang sama dari semua golongan kepada ordinary law of the land yang dilaksakan oleh ordinary court; ini berarti bahwa tidak ada orang yang berada diatas hukum. Kedudukan yang sama didepan hukum bagi semua warga Negara. 3. Konstitusi adalah hasil dari the ordinary of land, bahwa hukum konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekuensi dari hak-hak individu yang dirumuskan dan ditegaskan oleh peradilan atau biasa disebut jaminan terhadap hak-hak manusia. Ini diartikan bahwa terjaminnya hak-hak manusia oleh Undang-Undang serta keputusan-keputusan pengadilan. Mahfud MD menerjemahkan bahwa supremasi hukum yang dimaksud adalah tidak boleh ada kesewenang-wenangan sehingga seseorang hanya boleh dihukum jika melanggar hukum. Kedudukan yang sama didepan hukum bagi rakyat biasa maupun pejabat, dan terjaminnya hak asasi manusia oleh undang-undang dan keputusan-keputusan pengadilan50 Menurut Adi Sulistiyono dalam bukunya Negara Hukum : Kekuasaan, Konsep dan Paradigma Moral, salah satu asas penting dari Negara hukum adalah menghendaki agar setiap tindakan badan atau pejabat administrasi berdasarkan undang-undang. Tanpa dasar undangundang, badan atau pejabat administrasi Negara tidak berwenang melakukan suatu tindakan yang dapat mengubah atau mempengaruhi keadaan hukum warga masyarakat.51 Gagasan Negara hukum menuntut agar penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan kepada undang-undang dan memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar rakyat yang tertuang didalam undang-undang52.

50

Adi Sulistiyono, Negara Hukum : Kekuasaan, Konsep dan Paradigma Moral, LPP UNS dan UNS Press, Surakarta, 2008, hlm. 42-43. 51 Ibid., hlm 48. 52 Ridwan H.R, Hukum Administrasi Negara,UII Press,Yogyakarta, 2002, hlm. 69.

26


digilib.uns.ac.id

Ismail Sunny dalam tulisannya mekanisme demokrasi pancasila menjelaskan, bahwa Negara hukum di Indonesia memuat unsur-unsur sebagai berikut:53 1. Menjunjung tinggi hukum 2. Adanya pembagian kekuasaan 3. Adanya perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia serta remidi prosuderal untuk mempertahankannya 4. Dimungkinkan peradilan administrasi Jimly Asshiddiqie merumuskan tigabelas prinsip pokok Negara hukum (rechtstaat) yang merupakan pilar utama penyangga berdirinya suatu Negara modern, yaitu54 : 1. Supremasi hukum (supremacy of law) 2. Persamaan dalam hukum (equality before the law) 3. Asas legalitas (due Process of law) 4. pembatasan kekuasaan 5. Organ-organ campuran yang bersifat independen 6. Peradilan bebas dan tidak memihak 7. Peradilan tata usaha Negara 8. Tersedianya upaya peradilan tata Negara (constitutional Court) 9. Perlindungan hak-hak asasi manusia 10. Bersifat demokratis (democratische rectstaat) 11. Berfungsi sebagai sarana mewujudkan tujuan bernegara (welfare rechtstaat) 12. Transparansi dan control sosial 13. Ber-Ketuhanan Yang Maha Esa. Dari hasil kajian dan penelitian tentang konsep negara hukum maka Muin Fahmal menyatakan unsur-unsur negara hukum Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu :55 1. Pancasila dijadikan sebagai dasar hukum dan sumber hukum, dimana pancasila sebagai kristalisasi nilai-nilai yang hidup didalam masyarakat juga memuat prinsip agama. 2. Kedaulatan Negara ada pada rakyat dilaksanakan oleh lembaga Negara yaitu sebagaimana disebut dalam konstitusi yang 53

C.S.T Kansil dan Christine S.T kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, PT Rineka Cipta, Jakarta, 2000, hlm. 90. 54 Jimly Assiddiqie, Gagasan Negara Hukum Indonesia, Makalah. Hal 8-16. 55 Muin Fahmal, Peran Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Layak Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Bersih, UII press Yogyakarta, Yogyakarta, 2006, hlm. 97.

27


3. 4. 5. 6. 7.

digilib.uns.ac.id

bermakna adanya permusyawaratan, hal ini mengingatkan kesamaan dengan prinsip rule of law Adanya pembagian kekuasaan kepada lembaga-lembaga tinggi Negara (distribution of power) Kekuasaan atau pemerintahan berdasarkan atas sistem konstitusi Adanya independensi kekuasaan kehakiman Adanya kerja sama antara DPR dan pemerintah dalam pembentukan hukum dan Perundang-undangan Adanya jaminan hak-hak asasi manusia dan kebebasan yang bertanggung jawab.

Sebagai kaidah, hukum mempunyai landasan atau berlakunya hukum tersebut. Dasar-dasar atau landasan berlakunya hukum tersebut menurut Soerjono Soekanto adalah sebagai berikut 56: 1. Kaidah hukum berlaku secara yuridis, apabila penentuannya didasarkan pada kaidah yang lebih tinggi tingkatannya (Hans Kelsen), atau bila terbentuk cara yang telah ditetapkan (W. Zevenbergen), atau apabila menunjukkan hubungan keharusan antara suatu kondisi dan akibatnya. 2. Kaidah hukum berlaku secara sosiologis, apabila kaidah tersebut efektif, artinya kaidah tersebut dapat dipaksakan berlakunya oleh penguasa walaupun tidak diterima oleh masyarakat (teori kekuasaan), atau kaidah tadi berlaku karena diterima dan diakui oleh masyarakat (teori pengakuan). 3. Kaidah hukum tersebut berlaku secara filosofis, artinya sesuai dengan cita-cita hukum sebagai nilai positif tertinggi. Berkaitan dengan konsep Negara hukum, Bagir manan berpendapat bahwa teori negara berdasarkan hukum secara resmi mengandung makna bahwa hukum adalah berdaulat (supreme) dan berkewajiban bagi setiap penyelenggara Negara atau pemerintahan untuk taat pada hukum (subject to the law) dan tidak ada kekuasaan diatas hukum (above the law) tetapi kekuasaan yang ada dibawah hukum

(under the law)57. Hal ini

mempunyai arti bahwa tidak boleh ada kekuasaan sewenang-wenang

56

O.C. Kaligis, Pengawasan Terhadap Jaksa Selaku Penyidik Tindak Pidana Khusus dalam Pemberantasan Korupsi, P.T Alumni Bandung, 2006, hlm. 42-43. 57 Sumali, Reduksi Kekuasaan Eksekutif Dibidang Peraturan Pengganti Undang-Undang, UMM press,Malang, 2002, hlm. 11.

28


digilib.uns.ac.id

(arbirity power) atau menyalahgunakan kekuasaan (misuse of power) dalam menjalankan kekuasaan.

C. Teori Hirearki Peraturan Perundang-Undangan Indonesia mendelekrasikan diri sebagai Negara hukum. Hal ini sebagaimana dituangkan didalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang menentukan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Ini berarti bahwa hukum harus dipegang teguh , setiap warga Negara dan aparatur Negara harus mendasarkan tindakannya pada hukum. Berbicara tentang hukum, salah satu hal yang harus diketahui dan dipahami adalah mengenai konstruksi hukum tersebut.

Termasuk di

dalamnya adalah mengenai hirearki Perundang-Undangan, yang dapat menunjukan bagaimana penjenjangan dari peraturan peraturan hukum tersebut. Beberapa pakar mengemukakan pengertian hierarki. Menurut Dendy Sugono, hierarki berarti urutan tingkat.58 Menurut Padmo Wahjono, bahwa peraturan perundang-undangan tersusun dalam suatu susunan yang bertingkat seperti piramida yang merupakan sokoguru sistem hukum nasional.59 Secara yuridis, didalam penjelasan Pasal 7 Ayat (2) UndangUndang No.12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan ditentukan bahwa dalam ketentuan ini yang dimaksud dengan hierarki adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan Perundangundanganyang lebih tinggi. Dengan demikian maka hierarki merupakan 58

Dendy Sugono, Kamus Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional, Jakarta, 2008, hlm.543. 59 Padmo Wahjono, Sistem Hukum Nasional Dalam Negara Hukum Pancasila, CV. Rajawali,Jakarta, 1992, hlm. 2-3.

29


digilib.uns.ac.id

urutan atau penjenjangan setiap jenis peraturan Perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan yang lebih tinggi. Bagi sistem hukum Indonesia, Hans Kelsen mempunyai arti mendalam sebagai peletak dasar teori hierarki hukum yang kemudian dijadikan landasan dalam menentukan validitas peraturan Perundangundangan di Indonesia. Hans Kelsen mengemukakan teori stufenbau (stufenbau des rechts theorie) dalam bukunya yang diterjemahkan dalam bahasa inggris oleh Anders Wedberg dengan judul general theory of law and state, yang mengemukakan bahwa : “the creation of one norm – the lower one – is determined by another – the higher – the creation of which is determined by a still higher norm, and that this regresses is terminated by a highest, the basic norm which, being the supreme reason of validity of the whole legal order, constitutes in unity”. (norma yang lebih rendah ditentukan oleh norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya dan bahwa ini regresus diakhiri oleh suatu paling tinggi, norma dasar, menjadi pertimbangan bagi kebenaran keseluruhan tata hukum).60 Hans Kelsen mengatakan bahwa hukum termasuk dalam sistem norma yang dimanik (nomodynamic) karena hukum itu selalu di bentuk dan di hapus oleh lembaga-lembaga atau otoritas-otoritas yang berwewenang membentuknya, sehingga dalam hal ini tidak kita lihat dari segi isi norma tersebut, tetapi dari segi berlakunya atau pembentukannya.61 Hukum itu adalah sah (valid) apabila di buat lembaga atau otoritas yang berwenang membentuknya dan berdasarkan norma yang lebih tinggi sehingga dalam hal ini norma yang lebih rendah (inferior) dapat dibantu oleh norma yang lebih tinggi (superior), dan hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis membentuk hirarki, dimana suatu norma yang lebih 60

Rachmat Trijono, Dasar-Dasar Ilmu Pengetahuan Perundang-Undangan, Papas Sinar Sinanti, Jakarta, 2013, hlm. 62. 61 Nimatul Huda dan R Nazriyah, Teori dan Pengujian Peraturan perundang-undangan, Nusa Media, Bandung, 2011, hlm .24.

30


digilib.uns.ac.id

rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada satu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif, yaitu norma dasar atau (grundnorm) Tata urutan atau hirarki perundang-undangan dalam suatu tata hukum itu oleh Hans Kelsen disebut hierarchi of norm (strufenbau das recht). Setiap tata kaidah hukum merupakan suatu susunanan daripada kaidah-kaidah. Dalam stufentheorie-nya Hans kelsen mengemukakan bahwa di puncak ”stufenbau” terdapat kaidah dasar dari suatu tata hukum nasional yang merupakan suatu kaidah frudamental. Kaidah dasar tersebut disebut ”grundnorm” atau “ursprungnorm”. Groundnorm merupakan asas –asas hukum yang bersifat abstrak, bersifat umum, atau hipotesis . Teori hirarki atau jenjang tata hukum dari Kelsen ini di ilhami oleh seorang muridnya yang bernama Adolf Merkl (1836-1989) yang telah terlebih dahulu menulis teori yang oleh Jeliae disebut “stairwell structure of legal order”. Teori Merkl ini adalah tentang tahapan hukum (die lehrevom stufenbau der Rechtsordnung) yaitu bahwa hukum adalah suatu sistem tata urutan hirarkis, suatu sistem norma yang menkondisikan dan tindakan hukum.62 Norma dasar yang dimaksudkan oleh Merkl adalah tindakan sama dengan Gurndnorm yang ditemukan oleh Kelsen. Letak perbedaannya adalah, kalau norma dasar yang dimaksud Merkl sebagai tempat bergantungnya norma-norma di bawahnya itu adalah kerangka berfikir untuk teori jenjang tata hukum, ia memang dapat diubah ( seperti amandemen

UUD sebagai

norma

hukum tertinggi).

Sedangkan

Grundnorm kelsen itu adalah suatu yang abstrak, diasumsikan, tidak

62

Ibid., hlm. 25.

31


digilib.uns.ac.id

tertulis, dan berlaku secara universal. Ia menjadi landasan segala sumber hukum dalam arti formal dan ia meta juristic sifatnya.63 Stufenbau theory oleh Adolf Merkl dan Hans Kelsen mengenai hierarki hukum, bahwa norma-norma hukum itu berjenjang dan berlapislapis dalam suatu hierarki tata susunan. Ini berarti jika suatu norma yang lebih rendah berlaku, maka bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif yaitu norma dasar. Suatu norma hukum itu keatas ia bersumber dan berdasar pada norma diatasnya, tetapi kebawah ia juga menjadi dasar

dan menjadi

sumber norma hukum dibawahnya, sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku yang relatif karena norma hukum itu berlaku tergantung pada norma yang diatasnya. 64 Esensi dari teori Stufenbau desrechts atau teori jenjang norma hukum kelsen ini, ingin melihat hukum sebagai suatu sistem yang terdiri dari susunan norma yang berbentuk piramida. Norma yang lebih rendah memperoleh kekuata dari norma yang lebih tinggi. Semakin tinggi suatu norma, akan semakin abstrak sifatnya, dan sebaliknya, semakin rendah kedudukan suatu norma, akan semakin konkrit norma tersebut. Norma yang paling tinggi atau menduduki puncak piramida, bahkan bersifat “meta juristic” atau diluarsistem hukum, norma semacam ini di sebut oleh Kelsen Gurndnorm atau Ursprungnorm. Dalam hubungannya dengan Undang-Undang Dasar (UUD) atau konstitusi, Kelsen menyatakan bahwa UUD menduduki tempat tertinggi dalam hukum nasional, sebab itu merupakan landasan bagi sistem hukum nasional. Undang-Undang Dasar merupakan fundamental law untuk itu Hans Kelsen menunjuk hak menguji sebagai mekanisme “guarants of the constitution.” Jadi dapat dikatakan bahwa hak menguji merupakan 63 64

Ibid., hlm. 26. O.C Kaligis,Op.cit. hlm. 5.

32


digilib.uns.ac.id

konsekuensi dari kontitusi terlulis,atau yang oleh kelsen disubut kontitusi dalam arti formal,atau konstitusi dalam arti sempit.65 Teori Hans Kelsen tersubut kemudiaan di kembangkan oleh Hans Nawiasky . Nawiasky dalam teorinya mengenai “Die Stupenordnung Der rechtsnormen” mengemukakan, sesuai dengan teori Hans Kelsen suatu norma hukum dari negara manapun selalu berlapis lapis dan berjenjangjenjang, di mana norma yang di bawah berlaku, berdasar, dan bersumber pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, berdasar, dan bersumber pada norma yang lebih tinggi lagi, sampai pada suatu norma yang tertinggi yang disebut norma dasar. Tetapi Hans Nawiaski juga berpendapat bahwa selain norma itu belapis-lapis dan berjenjang– jenjang.norma hukum dari suatu negara itu juga berkelompok-kelompok. Hans Nawiaski mengelompokkan norma-norma hukum dalam suatu Negara itu menjadi empat kelompok besar yang terdiri atas; (1) Staatsfundamentalnorm

(Norma

Fundamental

Negara);

(2)

Staatsgrundgesetz (Aturan Dasar); (3) Formell gesetz (Undang-undang Formal); (4) Verordnung & Autonome Satjung (Aturan pelaksana & Aturan otonom). Berdasarkan uraian tersebut, terlihat adanya persamaan dan perbedaan antara teori jenjang norma ( Stunfentheorie) dari Hans Kelsen dan teori jenjang norma hukum ( Die Theorie Vom Stufenordnung der Rechtsnormen) dari Hans Nawiasky. Persamaanya adalah bahwa keduanya menyebutkan bahwa norma itu berjennjang-jenjang dan berlapis-lapis “ suatu norma itu berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang diatasnya, norma yang diatasnya berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang diatasnya lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tertinggi dan tidak dapat ditelusuri lagi sumber dan asalnya, tetapi bersifat

pre-supposed

perbedaanya

adalah

Hans

Kelsen

tidak

mengelompokkan norma-norma itu, sedangkan Hans Nawiasky membagi 65

Nimatul., op.cit hlm. 27.

33


digilib.uns.ac.id

norma-norma itu kedalan empat kelompok yang berlainan Perbedaan lainnya ialah bahwa teori Hans Kelsen masih membahas jenjang norma itu secara umum ( General ) dalam arti berlaku untuk semua jenjang norma ( termasuk norma hukun Negara), sedangkan Hans Nawiasky membahas jenjang norma itu secara lebih khusus, yaitu dengan suatu Negara. Selain perbedaan-perbedaan menyebutkan

norma

tersebut, dasar

didalam negara

itu

teorinya bukan

Hans dengan

Nawiasky sebutan

Staatsgrundnorm, melainkan dengan istilah Staats fundamentalnorm. Hans Nawiasky berpendapat bahwa apabila dipakai Staats grundnorm, pengertian Grundnorm itu mempunyai kecenderungan untuk tidak berubah, untuk bersifat tetap, sedangkan di dalam suatu negara norma dasar negara itu dapat berubah sewaktu-waktu karena adanya suatu pemberotakan ,kudeta ,dan sebagainya.66 Perbedaan yang lain ialah, kata “norm” dalam Grundnorm yang dimaksudkan Kelsen adalah norma dalam arti yan masih umum (norma hukum, norma sopan santun, norma kesusilaan, norma sosial, dan norma agama). Sedangkan kata “norm” dalam Staatsfundamentalnorm

yang

dimaksudkan Nawiasky adalah norma yang bersifat kusus, yaitu norma hukum dalam pengertiaan hukum positif atau hirarki peraturan perundangundangan. Menurut Hans kelsen, sebuah konstitusi merupakan norma dasar (Basic Norm) apabila “ the validity of this firs constitution is the las presup position,the final postulate upen which the validity of all the norms of our legal rder depends”. Demikian juga menurut Hans Nawiasky mengikuti jejak Kelsen, mengatakan bahwa staatpundamentalnorm adalah Geltungsbedingung order Geltungsvoraussetzung der verfassung. Sebuah konstitusi dalam arti material ternyata mengandung atran-aturan yang mengatur pembentukan norma hukum yang bersifat umum, khususnya undang-undang. Demikian juga kostitusi pertama berisi syarat-syarat bagi 66

Ibid., hlm. 29.

34


digilib.uns.ac.id

terbentuknya hukum perundang-undangan (gesetzesrecht), sebagaimana Fundamentalnorm bagi hukum konstitusi (Verfassungsrecht).67 Hierarki norma, norma superior dan inferior, hukum mengatur kriterianya sendiri sepanjang suatu norma hukum menentukan cara norma lain dibuat dan juga isi dari norma tersebut. Norma yang mengatur pembuatan norma lain disebut superior sedangkan norma lain yang dibuat adalah inferior.68 Bahwa pembuatan norma yang lebih rendah ditentukan oleh norma lain yang lebih tinggi. Pembuatan yang ditentukan oleh norma yang lebih tinggi menjadi alasan utama validitas keseluruhan tata hukum yang membentuk kesatuan69. Mengenai sistem hukum, ketentuan peraturan hukum dikehendaki tidak ada yang bertentangan satu sama lainnya dan berlakunya secara konsisten asas asas hukum, seperti diantaranya lex specialis derogate legi generali (undang-undang yang bersifat khusus mengenyampingkan undang-undang yang bersifat umum), lex posterior derogate legi priori (undang-undang yang berlaku kemudian membatalkan undang-undnag yang terdahulu) atau lex superior derogate legi inferiori (undang-undang yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi mempunyai derajat yang lebih tinggi sehingga terhadap peraturan yang lebih rendah dan mengatur objek yang sama maka hakim menetapkan peraturan yang lebih tinggi). Sesuai dengan stufen theory , maka asas peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa peraturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan Perundang-undanganyang lebih tinggi. Asas hukum ini mengisyaratkan ketika terjadi konflik antara peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dengan peraturan Perundangundangan yang lebih rendah, maka aturan yang lebih tinggi berdasarkan

67

Ibid., hlm. 31. Jimly Asshiddiqie, dan Ali Safa’at, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, konstitusi press, Jakarta: 2012, hlm. 100-101. 69 Hans kelsen, general theory,Op.Cit. hlm.123-124. 68

35


digilib.uns.ac.id

hierarkinya harus didahulukan dan aturan yang lebih rendah harus dikesampingkan. Dengan demikian berdasarkan teori Stufenbau, Peraturan Perundang-undangan dibawah Undang-Undang misalnya Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Presiden tidak boleh bertentangan dengan Undang-Undang. Ketentuan ini berlaku pula terhadap hal lainnya sesuai dengan tingkatan hierarkinya masing-masing. Pasal 1 angka 3 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 memberi defenisi tentang peraturan Perundang-Undangan. Yang dimaksud dalam Pasal ini adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga Negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan Perundang-undangan. Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan Perundang-Undangan, jenis peraturan Perundang-undangan di Indonesia adalah sebagai berikut : a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat70 c. Undang-Undang (Undang-Undang)/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) d. Peraturan Pemerintah (PP) e. Peraturan Presiden (Perpres) f. Peraturan Daerah (Perda) provinsi, dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/ kota. Dalam Pasal tersebut diatas, seakan akan jenis peraturan Perundang-undangan bersifat limitatif, yaitu hanya terdiri dari tujuh (7) yaitu : Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, 70

Dalam penjelasan Pasal 7 ayat(1) huruf b disebutkan bahwa yang dimaksud dengan “ketetapan majelis permusyawaratan rakyat” adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia No. : I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003.

36


digilib.uns.ac.id

TAP MPR, Undang-Undang/Perpu, PP, Perpres, Perda Propinsi dan Perda Kabupaten/ Kota. Artinya, diluar yang tujuh (7) jenis tersebut bukanlah peraturan Perundang-undangan. Apabila ditafsirkan secara gramatikal, sistematikal, ditambah logika hukum, maka jenis dan tata susunan (hierarki) peraturan Perundang-undangandalam Pasal 7 ayat 1 tidak bersifat limitatif. Bahkan kalau dilihat dari sudut defenisi peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang telah diuraikan, maka jenis peraturan Perundangundangantidak hanya 7 (tujuh) jenis. Oleh karena setiap lembaga/ pejabat tertentu dapat diberikan kewenangan membentuk peraturan Perundangundangan baik oleh Undang-Undang Dasar maupun Undang-Undang. Hal ini sebagaimana ditentukan dalam Pasal 8 ayat (1), yakni jenis peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten/ kota, Bupati/ Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. Pasal 8 ayat (2) menentukan bahwa peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Untuk berlakunya suatu undang-undang dalam arti materil dikenal beberapa asas, antara lain71 : 71

Ni’matul Huda & R. Nzariyah, teori dan pengujian peraturan perundang-undangan, Nusa Media, Bandung, 2011, hlm 12-13.

37


digilib.uns.ac.id

1. Undang-undang tidak berlaku surut. Asas ini dapat dibaca dalam pasal 3 Algemene Bepalingen van Wetgeving (AB). Artinya dari asas ini adalah, bahwa undang-undang hanya boleh dipergunakan terhadap peristiwa yang disebut dalam undang-undang tersebut, dan terjadi setelah undang-undang itu dinyatakan berlaku. 2. Undang-undang yang dibuat penguasa yang lebih tinggi mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula. 3. Undang-undang yang bersifat khusus

mengenyampingkan

undang-undang yang bersifat umum. 4. Undang-undang yang berlaku belakangan membatalkan undangundang yang berlaku terdahulu. Yang dimaksud asas ini adalah, bahwa undang-undang lain (yang lebih dulu berlaku) dimana diatur suatu hal tertentu, tidak berlaku lagi jika ada undangundang yang baru (yang berlaku belakangan) yang mengatur pula hal tertentu tersebut, akan tetapi makna dan tujuannya berlainan dengan undang-undang lama tersebut (pencabutan undangundang ini secara diam-diam). 5. Undang-undang tidak dapat diganggu gugat 6. Undang-undang sebagai sarana untuk semaksimal mungkin dapat mencapai kesejahteraan spiritual dan materil bagi masyarakat maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian (asas welvarstaat). D. Tinjauan Umum Tentang Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara Serta Pengawasannya Negara sebagai badan hukum publik, memiliki fungsi yang wajib diembannya sebagaimana yang tercantum dalam alinea keempat pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Fungsi itu berupa : 1. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia 2. Untuk memajukan kesejahteraan umum

38


digilib.uns.ac.id

3. Mencerdasakan kehidupan bangsa 4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Dengan demikian dapat dipahami bahwa tujuan Negara tersebut tidak dapat terlaksana bila tidak di topang dengan keuangan Negara sebagai sumber pembiayaannya. Dengan demikian, keuangan Negara sangat memegang peranan penting untuk mewujudkan tugas Negara yang merupakan tanggung jawab pemerintah. Pengawasan tidak hanya berlaku pada skala manajemen kecil saja, melainkan organisasi setingkat negara juga membutuhkan pengawasan. Pengawasan menjadi bagian tidak terpisahkan dalam penyelenggaraan negara, khususnya dalam pengelolaan keuangan negara. Keuangan Negara merupakan bagian yang perlu diawasi karena jika tidak diawasi akan menyebabkan tidak tercapainya tujuan negara bahkan akan menyebabkan kerugian bagi Negara itu sendiri. Segala urusan pemerintah yang berkaitan dengan kepentingan negara, khususnya dalam hal keuangan negara, harus diiringi dengan pengawasan agar berjalan sesuai dengan tujuan dan aturan yang telah ditetapkan.72 Sebagai sumber pembiayaan terhadap pelaksanaan tugas Negara, terlebih dahulu harus dipahami tentang pengertian keuangan Negara, sehingga tidak terdapat kesalahpahaman mengenai substansi yang terkandung dalam keuangan Negara. Pengertian keuangan Negara menurut Undang-Undang No. 30 Tahun 1999 tentang pemberantasan tindak pidana korupsi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang perubahan Undang-Undang pemberantasan tindak pidana korupsi, khususnya yang tercantum dalam penjelasan umum, bukan pada batang tubuh Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (PTPK). Pengertian keuangan Negara yang dimaksud disini adalah seluruh 72

Agung Suseno, Eksistensi BPKP dalam Pengawasan Keuangan dan Pembangunan. Bisnis & Birokrasi, Jurnal Ilmu Administrasi Dan Organisasi, Jan–Apr 2010, Hlm. 15-30 Volume 17, No. 1. ISSN 0854-3844

39


digilib.uns.ac.id

kekayaan Negara, dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk didalamnya bagian kekayaan Negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena ; 1. Berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung jawaban pejabat lembaga Negara, baik di tingkat pusat maupun di daerah 2. Berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban badan usaha milik Negara/ badan usaha milik daerah, yayasan, badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara. Selanjutnya, Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara mengatur mengenai pengertian keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang ataupun barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dalam pengertian ini, Undang-Undang keuangan Negara memiliki substansi yang dapat ditinjau dalam arti luas maupun sempit. Keuangan negara dalam arti luas meliputi hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk barang milik Negara yang tidak tercakup dalam anggaran Negara. Sementara itu dalam arti sempit, keuangan Negara hanya terbatas pada hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk barang milik Negara yang tercantum dalam anggaran Negara untuk Tahun yang bersangkutan. Keuangan Negara sebagai substansi hukum keuangan Negara dapat ditinjau dari aspek keuangan Negara dalam arti luas dan keuangan Negara dalam arti sempit. Penentuan keberadaan keuangan dalam arti luas didasarkan pada pendekatan yang digunakan untuk merumuskan pengertian keuangan Negara sebagaimana yang tercantum dalam penjelasan umum Undang-Undang keuangan Negara adalah sebagai berikut: 1. Dari sisi objek, yang dimaksud dengan keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang 40


digilib.uns.ac.id

fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu bauk berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut; 2. Dari sisi subjek, yang dimaksud dengan keuangan Negara adalah meliputi seluruh objek sebagaimana tersebut diatas yang dimiliki Negara, dan/ atau dikuasai oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah, perusahaan Negara/ daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan Negara; 3. Dari sisi proses, keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan objek sebagaimana tersebut diatas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggung jawaban; 4. Dari sisi tujuan, keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan atau penguasaan objek sebagaimana tersebut diatas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan Negara Pendekatan tersebut melahirkan tolok ukur untuk menetapkan substansi keuangan dalam arti luas. Oleh karena itu, keuangan Negara dalam arti luas meliputi satu kesatuan yang tak terpisahkan; anggaran pendapatan dan belanja Negara, anggaran pendapatan dan belanja daerah, keuangan Negara pada badan usaha milik Negara dan badan usaha milik daerah. Dengan demikian, keuangan Negara dalam arti luas mengandung substansi tidak terbatas pada Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara saja. Pada hakikatnya substansi keuangan Negara dalam arti sempit merupakan bagian keuangan dalam arti luas. Dalam hubungan dengan Negara, keuangan Negara dalam arti sempit merupakan anggaran pendapatan dan belanja Negara atau anggaran Negara. Substansi keuangan Negara dalam arti sempit ini hanya tertuju pada anggaran pendapatan dan belanja Negara yang ditetapkan setiap Tahun dalam bentuk UndangUndang. Pada hakikatnya, keuangan Negara sebagai sumber pembiayaan dalam rangka pencapaian tujuan Negara tidak boleh dipisahkan dengan ruang lingkup yang dimilikinya. Oleh karena ruang lingkup itu menentukan substansi yang dikandung dalam keuangan Negara agar 41


digilib.uns.ac.id

terdapat kepastian hukum yang menjadi pegangan bagi pihak-pihak yang melakukan pengelolaan keuangan Negara. Ruang lingkup keuangan Negara yang dimaksud disini adalah menurut Undang-Undang keuangan Negara No. 17 Tahun 2003 adalah: a. Hak Negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang dan melakukan pinjaman; b. Kewajiban Negara untuk menyelenggrakan tugas layanan umum pemerintah Negara dan membayar tagihan pihak ketiga; c. Penerimaan Negara; d. Pengeluaran Negara; e. Penerimaan daerah; f. Pengeluaran daerah; g. Kekayaan Negara/ kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/ perusahan daerah. h. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelanggaraan tugas pemerintahan dan/ atau kepentingan umum. i. Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah. Pengelolaan keuangan Negara merupakan bagian dari pelaksanaan pemerintah Negara. Pengelolaan keuangan Negara adalah keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan Negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangannya, yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban. Jadi, ruang lingkup pengelolaan keuangan Negara sesuai dengan Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara adalah : 1. 2. 3. 4.

Perencanaan keuangan Negara Pelaksanaan keuangan Negara Pengawasan keuangan Negara Pertanggung jawaban keuangan Negara.

Dalam hal pengelolaan keuangan Negara, sudah barang tentu harus ada yang melaksanakan pengelolaan tersebut. Bagi pengelola keuangan Negara, tanggung jawab merupakan hal yang mutlak yang harus dimiliki. Jadi tanggung jawab yang dimaksud disini adalah tanggung jawab yang

42


digilib.uns.ac.id

tidak boleh menimbulkan kerugian keuangan Negara. Hal ini yang menjadi pendukung dalam tujuan Negara dalam rangka mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur seperti yang tertuang dalam alinea keempat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pengelola keuangan Negara tidak diperbolehkan atau dilarang untuk menetapkan kebijakan yang tidak sesuai dengan kewenangan dan kewajiban yang dimilikinya. Ketika kebijakan ditetapkan dalam rangka pengelolaan keuangan Negara bertentangan dengan ketentuan peraturan Perundang-undanganyang berlaku, pengelola keuangan Negara wajib mempertanggungjawabkan kerugian keuangan Negara. Pertanggung jawaban tersebut dilakukan kepada atasan yang lebih tinggi, bahkan dihadapan peradilan karena terancam dengan sanksi administrasi dan atau sanksi pidana. Pengelola keuangan Negara yang dimaksud disini meliputi presiden, menteri keuangan, menteri atau pimpinan lembaga, bendahara, pegawai negeri bukan bendahara dan pejabat lain. Untuk menjalankan fungsi pengelolaan yang baik, maka fungsi pengawasan terhadap keuangan Negara juga merupakan pendukung dalam pelaksaanaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara. Pengawasan merupakan instrumen pengendalian yang melekat pada setiap tahapan dalam siklus anggaran. Pengawasan merupakan sarana untuk menghubungkan target dengan realisasi setiap program/ kegiatan/ proyek yang harus dilaksakan oleh pemerintah. Menurut Nawawi H. Hadari, fungsi pengawasan dapat dilakukan setiap saat, baik selama proses manajemen/ administrasi berlangsung, maupun setelah berakhir, untuk mengetahui tingkat pencapaian tujuan suatu organisasi atau unit kerja. 73 Dengan kata lain, fungsi pengawasan harus dilakukan terhadap perencanaan dan pelaksanannya.

73

Nawawi. H. Hadari, Pengawasan Pemerintah,Erlangga, Jakarta, 1993, hlm. 6.

Melekat

Dilingkungan

Aparatur

43


digilib.uns.ac.id

Kegiatan pengawasan sebagai fungsi manajemen bermaksud untuk mengetahui tingkat keberhasilan dan kegagalan yang terjadi setelah perencanaan dibuat dan dilaksanakan. Keberhasilan perlu dipertahankan dan

jika

mungkin

ditingkatkan

dalam

perwujudan

manajemen/

administrasi berikutnya dilingkungan suatu organisasi/ unit kerja tertentu. Sebaliknya setiap kegagalan harus diperbaiki dengan menghindari penyebabnya, baik dalam menyusun perencanaan, maupun pelaksanannya. Untuk itulah, fungsi pengawasan perlu dilaksanakan sedini mungkin, agar diperoleh umpan balik (feed back) untuk melaksanakan perbaikan bila terdapat kekeliruan atau penyimpangan sebelum menjadi lebih buruk dan sulit. Sehubungan dengan pengertian pengawasan terdapat beberapa macam pengertian dan jenis pengawasan. Syafiie mengidentifikasikan pengertian rencana dalam mendukung pengawasan tersebut menurut dari beberapa ahli :74 1. Lyndal F Urwick Pengawasan adalah upaya agar sesuatu dilaksanakan sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan dan instruksi yang telah dikeluarkan 2. Sondang siagian Pengawasan adalah proses pengamatan pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin agar semua pekerjaan yang dilaksanakan sesuai dengan rencana yang telah ditentukan sebelumnya. 3. George R Terry Controlling can be defined as the process of determining what is to be accomplished, that is the standard, what is being accomplished that is the performance, evaluating the performance, and if necessary applying corrective measure so 74

Inu Kencana Syafiie, Manajemen Pemerintahan,Pertja, Jakarta, 1998. hlm.60

44


digilib.uns.ac.id

that performance takes place according to plans, that is comformity with the standard. (pengawasan dapat dirumuskan sebagai proses penentuan apa yang harus dicapai yaitu standar, apa yang sedang dilakukan, yaitu menilai pelaksanaan dan bila perlu melakukan perbaikan-perbaikan sehingga pelaksanaan sesuai dengan rencana, yaitu selaras dengan standar.) 4. Stephen Robein Control can be defined at the process of monitoring activities to ensure they are being accomplished as planned and correcting any significant devisions. (pengawasan dapat diidentifikasikan sebagai proses mengikuti perkembangan kegiatan untuk menjamin jalannya pekerjaan dengan demikian, dapat selesai secara sempurna sebagaimana yang direncanakan sebelumnya dengan

pengoreksian

beberapa

pemikiran

yang

saling

berhubungan. 5. David Granick mengemukakan tiga fase dalam pengawasan; a. b. c.

Fase legislatif Fase administratif, dan Fase dukungan

Selanjutnya, Muchsan menyimpulkan bahwa untuk adanya tindakan pengawasan diperlukan unsur-unsur berikut75 : a. Adanya kewenangan yang jelas yang dimiliki oleh aparat pengawas b. Adanya suatu rencana yang mantap sebagai alat penguji terhadap pelaksanaan suatu tugas yang akan diawasi. c. Tindakan pengawasan dapat dilakukan terhadap suatu proses kegiatan yang sedang berjalan maupun terhadap hasil yang dicapai dari kegiatan tersebut. d. Tindakan pengawasan berakhir dengan disusunnya evaluasi akhir terhadap kegiatan yang dilaksanakan serta pencocokan hasil yang dicapai dengan rencana sebagai tolak ukurnya. e. Untuk selanjutnya, tindakan pengawasan akan diteruskan dengan tindak lanjut, baik secara adminstratif maupun secara yuridis.

75

Muchsan, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah Dan Peradilan Tata Usaha Di Indonesia. Liberty, Yogyakarta, 1992, hlm. 37-38.

45


digilib.uns.ac.id

Berkaitan dengan jenis pengawasan, Fachrudin mengklasifikasikan pengawasan sebagai berikut :76 1. Pengawasan dipandang dari kelembagaan yang dikontrol dan yang melaksanakan kontrol dapat diklasifikasikan : a. Kontrol intern, pengawasan yang dilakukan oleh suatu badan atau organ yang secara struktural masih termasuk organisasi dalam lingkungan pemerintah b. kontrol ekstern, pengawasan dilakukan oleh badan atau organ yang secara terstruktur organisasi berada di luar pemerintah dalam arti eksekutif. 2. Pengawasan dipandang dari waktu pelaksanaan pengawasan, meliputi hal-hal berikut : a. Control apriori. Pengawasan yang dilakukan sebelum dilakukan tindakan atau dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan pemerintah atau peraturan lainnya yang menjadi wewenang pemerintah. kontrol apriori mengadung unsur pengawasan preventif yaitu untuk mencegah atau menghindarkan terjadinya kekeliruan. b. Control aposteriori. Pengawasan yang dilakukan sesudah dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan pemerintah atau sesudah terjadinya tindakan pemerintah. Pengawasan ini mengandung sifat pengawasan represif yang bertujuan mengoreksi tindakan yang keliru. 3. Pengawasan dipandang dari segi aspek yang diawasi, dapat diklasifikasikan atas : a. Pengawasan dari segi hukum (legalitas). Pengawasan yang dilakukan dari segi hukumnya saja. b. Pengawasan dari segi kamanfaatan (oppurtinitas). Pengawasan dimaksudkan untuk menilai segi kemanfaatannya . 4. Pengawasan yang dipandang dari cara pengawasan dapat dibedakan atas : a. Pengawasan negative represif. Pengawasan yang dilakukan setelah suatu tindakan dilakukan. b. Pengawasan negative preventif atau positif. Pengawasan yang dilakukan dengan cara badan pemerintah yang lebih tinggi menghalangi terjadinya kelalaian pemerintah yang lebih rendah. 76

Irfan Fachruddin., Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Alumni, Bandung, 2004, hlm.92-83.

46


digilib.uns.ac.id

Pengawasan yang dilakukan oleh lembaga yang berada diluar kelompok eksekutif adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang menurut Pasal 2 Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 diberikan kewenangan untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan Negara dan pemeriksaaan atas tanggung jawab keuangan Negara. Lazimnya pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK meliputi laporan keuangan secara lengkap, yang terdiri atas neraca, Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Laporan Arus Kas (LAK) dan Catatan Atas Laporan Keuangan (CALK) pemeriksaan tersebut menurut Pasal 4 Undang-Undang no 15 Tahun 2004 tersebut meliputi : 1. Pemeriksan keuangan. Pemeriksaan atas laporan keuangan. 2. Pemeriksaan kinerja. Pemeriksaan atas pengelolaan keuangan Negara yang terdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspek efektifitas. 3. Pemeriksaan dengan tujuan terstentu. Pemeriksaan atas halhal lain dibidang keuangan, pemeriksaan investegatif, dan pemeriksaan atas sistem pengendalian intern pemerintah. Sehubungan dengan pemeriksaan investegatif (audit investegatif) diatas, bahwa tujuan audit ini adalah untuk mengungkap adanya indikasi kerugian Negara/ daerah dan/ atau unsur pidana. Ada dua macam investegatif, yaitu sebagai berikut 77: 1. Audit investegatif investegasi proaktif Audit yang dilakukan pada entitas yang mempunyai risikorisiko penyimpangan, tetapi entitas tersebut dalam proses awal auditnya belum/ atau tidak didahului oleh informasi tentang adanya

indikasi

penyimpangan

yang

dapat

berpotensi

menimbulkan kerugian keuangan/ kekayaan Negara dan/ atau perekonomian Negara.

77

Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, (Jakarta: PT. Gramedia). hal 140.

47


digilib.uns.ac.id

2. Audit investegasi reaktif Audit ini

mengadung langkah-langkah pencarian dan

pengumpulan bukti-bukti yang diperlukan untuk mendukung dugaan/ sangkaan awal tentang indikasi adanya penyimpangan yang dapat/ berpotensi menimbulkan kerugian keuangan/ kekayaan Negara dan/ atau perekonomian Negara. Istilah reaktif ini sendiri didasarkan pada fakta bahwa auditor melakukan reaksi untuk memvalidasi bukti-bukti indikasi penyimpangan tersebut. Informasi indikasi adanya penyimpangan yang dapat/ berpotensi menimbulkan kerugian keuangan/ kekayaan Negara dan/ atau perekonomian Negara dipihak yang aman diaudit biasmerupakan hasil audit sebelumnya/ hasil pemeriksaan awal/ terdahulu atas laporan keuangannya dan/ atau dari sumbersumber informasi dari pihak lain. Jadi, audit investegasi jenis ini merupakan lanjutan terhadap suatu masalah tertentu untuk mendapatkan bukti-bukti pendukung yang lebih tinggi derajat kebenarannya. E. Tinjauan Kedudukan Dan Kewenangan BPK Sebagai Lembaga Tinggi Negara Pengelolaan keuangan negara merupakan salah satu hal yang sangat penting bagi kehidupan perekonomian suatu negara, karena berkaitan erat dengan mampu dan tidaknya negara dalam mewujudkan tujuan dan cita-cita negara serta menciptakan kesejahteraan. Lemahnya sistem pengelolaan keuangan negara dan sistem hukum di negara kita adalah pemicu tindakan penyalahgunaan kekayaan dan keuangan negara serta maraknya tindakan KKN. Pengalaman bangsa Indonesia telah cukup membuktikan bahwa tindakan tersebut menyebabkan terpuruknya bangsa Indonesia dan sulitnya mewujudkan cita-cita bersama bangsa Indonesia. Pengelolaan keuangan negara memiliki tujuan untuk menjaga dan menjamin eksistensi negara 48


digilib.uns.ac.id

dan membiayai pengelolaan negara untuk mewujudkan kesejahteraan. Semua negara dikelola secara tertib, sesuai dan taat pada peraturan Perundang-Undangan,

efisien,

ekonomis,

efektif,

transparan

dan

akuntabel. Dalam praktek ketatanegaraan diberbagai Negara dewasa ini, selalu ada lembaga yang khusus menangani masalah keuangan Negara. Hal ini terkait

berbagai

aspek

keuangan

Negara

dan

tanggung

jawab

pengelolaannya serta persoalan kewenangan kelembagaan keuangan Negara. Di Indonesia, lembaga yang terkait dengan itu dikenal dalam konstitusi kita yakni Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Lembaga ini secara struktural dapat memeriksa hal keuangan semua lembaga lembaga Negara dan daerah. bahkan, ujung pangkal terungkapnya berbagai kasus penyalahgunaan keuangan Negara yang berujung pada tindak pidana korupsi oleh para pejabat negara ada di tangan BPK disamping juga adanya inisiatif dari lembaga penegak hukum lainnya. Tugas dan fungsi BPK berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menempatkan BPK sebagai pengawas eksternal dan sebagai suatu lembaga Negara yang memiliki posisi yang tinggi sesuai dengan Undang-Undang Dasar. Tugas BPK adalah memberantas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN), memelihara transparansi dan akuntabilitas seluruh aspek keuangan Negara, untuk memeriksa semua asal-usul dan besarnya penerimaan Negara darimanapun sumbernya. BPK memiliki tugas untuk memeriksa untuk apa uang Negara dipergunakan pada tiga lapis pemerintahan di Indonesia yaitu pusat, provinsi, dan kabupaten/ kota. Keuangan Negara Indonesia tercermin pada APBN, APBD, BUMN, BUMD, yayasan, dana pensiun, perusahaan yang terkait dengan kedinasan, serta bantuan atau subsidi kepada lembaga sosial milik swasta. Berdasarkan ketentuan Undang-Undang no 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan landasan operasionalnya adalah;

49


digilib.uns.ac.id

1. 2. 3. 4.

BPK berkedudukan di ibukota Negara BPK memiliki perwakilan di setiap provinsi Pembentukan perwakilannya ditetapkan dengan keputusan BPK BPK mempunyai Sembilan orang anggota, yang keanggotaannya diresmikan dengan keputusan presiden 5. Susunan BPK terdiri dari atas seorang ketua merangkap anggota, seorang wakil ketua merangkap anggota, dan tujuh orang anggota. 6. Anggota BPK memegang jabatan selama lima Tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan 7. Ketua dan wakil ketua BPK dipilih dari dan oleh anggota. 8. Untuk melaksanakan tugasnya BPK dibantu oleh pelaksana BPK yang terdiri dari sekretariat jendral, unit pelaksana tugas pemeriksaan, unsur penunjang, perwakilan BPK, dan pejabat lain sesuai dengan kebutuhan 9. Anggaran BPK dibebankan pada bagian anggaran tersendiri dalam anggaran pendapatan belanja Negara 10. Pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara di lingkungan BPK diperiksa oleh kantor akuntan publik yang diusulkan oleh DPR dan menteri keuangan. Sebagai suatu badan pemeriksa dan pengelolaan tanggung jawab keuangan Negara, tentunya BPK memiliki visi dan misinya sendiri. Visi BPK adalah menjaga lembaga pemeriksa keuangan Negara yang bebas, mandiri dan profesional serta berperan aktif dalam mewujudkan tata kelola keuangan Negara yang akuntabel dan transparan. Sedangkan misinya adalah memeriksa pengelolaan keuangan Negara yang bebas, mandiri dan profesional serta berperan aktif dalam mewujudkan tata kelola keuangan Negara, serta berperan aktif dalam mewujudkan pemerintahan yang baik, bersih dan transparan. Dalam Undang-Undang Dasar1945, BPK termaktub dalam Pasal 23E ayat (1), “untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang pengelolaan keuangan Negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri”. BPK secara umum mempunyai posisi yang strategis dan kewenangan yang mutlak mengenai masalah keuangan Negara. Bahkan, sejak awal kemerdekaan hingga terjadinya proses amandemen terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak serta merta menggoyahkan kedudukan BPK dalam

50


digilib.uns.ac.id

sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. BPK sebagai lembaga tinggi Negara yang dapat dikatakan sebagai lembaga examinatif, kedudukannya sejajar dengan lembaga tinggi lainnya seperti, Eksekutif (Presiden), legislatif (MPR,DPR,DPD), yudikatif (MA dan MK). Oleh sebabnya, meskipun tak sepopuler lembaga lainnya, tapi peran BPK dalam masalah keuangan Negara merupakan kunci sentral terhadap pengelolaan dan tangung jawab lembaga-lembaga Negara lainnya dalam masalah keuangan. Secara

konstitusional

BPK

diatur

dalam

Undang-Undang

Dasar1945 Pasal 23E dan diperkuat dengan keluarnya Undang-UndangNo. 15 Tahun 2006 tentang BPK. Pada Pasal 6 menyatakan bahwa BPK bertugas memeriksa pengelolaan keuangan Negara dan tanggung jawab keuangan Negara yang dilakukan oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah, lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan,lain yang mengelola keuangan Negara. Dalam ketentuan itu, maka peran BPK sangat membantu dalam menanggulangi kerugian Negara akibat pengelolaan keuangan oleh lembaga-lembaga Negara kurang baik. Lingkup pemeriksaaan yang menjadi tugas BPK meliputi; pemeriksaan atas pengelolaan keuangan Negara, dan pemeriksaan mengenai tanggung jawab keuangan Negara. Pemeriksaan tersebut mencakup seluruh unsur keuangan Negara sebagaimana yang termaksud salam Pasal 2 UndangUndang no 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara. Oleh karena kewenangan pemeriksaan keuangan Negara oleh BPK sangat luas dan tidak hanya mencakup keuangan dalam APBN saja, maka wajar apabila kedudukan BPK secara lembaga konstitusional bersifat independen. Pengawasan

pada

dasarnya

diarahkan

sepenuhnya

untuk

menghindari adanya kemungkinan penyelewengan atau penyimpangan atas tujuan yang akan dicapai. Melalui pengawasan diharapkan dapat membantu kebijakan yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan yang telah direncanakan secara efektif dan efisien. Bahkan, melalui pengawasan

51


digilib.uns.ac.id

tercipta suatu aktivitas yang berkaitan erat dengan penentuan atau evaluasi mengenai sejauh mana pelaksanaan kerja sudah dikerjakan. Pengawasan juga dapat mendeteksi sejauh mana kebijakan pimpinan dijalankan dan sampai sejauh mana penyimpangan terjadi dalam pelaksanaan kerja tersebut. Konsep

pengawasan

demikian

sebenarnya

menunjukkan

pengawasan yang merupakan bagian dari fungsi manajemen, dimana pengawasan dianggap sebagai bentuk pemeriksaan atau pengontrolan dari pihak yang lebih atas kepada pihak bawahnya. Dari segi hukum administrasi Negara, pengawasan dimaknai sebagai proses kegiatan membandingkan apa yang di jalankan, dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki, direncanakan, atau diperintahkan. Hasil pengawasan ini harus dapat menunjukkan sampai dimana terdapat kecocokan dan ketidakcocokan yang muncul. Dalam konteks membangun manajemen pemerintahan publik yang bercirikan good governance” (tata kelola pemerintahan yang baik), pengawasan merupakan aspek penting untuk menjaga fungsi pemerintahan berjalan sebagaimana mestinya. Dalam konteks ini, pengawasan menjadi sama pentingnya dengan penerapan good governance itu sendiri. Dalam kaitannya dengan akuntabilitas publik, pengawasan merupakan salah satu cara untuk membangun dan menjaga legitimasi warga masyarakat terhadap kinerja pemerintahan dengan menciptakan suatu pengawasan yang efektif. Pengawasan ini meliputi pengawasan internal (internal control) dan pengawasan eksternal (external control.). di samping itu harus ada pengawasan masyarakat yang mendorong (social control).

52


digilib.uns.ac.id

Sasaran pengawasan adalah temuan yang menyatakan terjadinya penyimpangan atas temuan dan target. Sementara itu, tindakan yang dapat dilakukan adalah : a. Mengarahkan atau merekomendasikan perbaikan; b. Menyarankan agar di tekan adanya pemborosan; c. Mengoptimalkan pekerjaan untuk mencapai sasaran rencana. Pada dasarnya ada beberapa jenis pengawasan yang dapat dilakukan, yaitukaitannya dengan keuangan Negara, pengawasan ditujukan untuk menghindari terjadinya korupsi, penyelewengan dan pemborosan anggaran Negara yang tertuju pada aparatur atau pegawai negeri. Dengan dijalankannya

pengawasan

tersebut

diharapkan

pengelolaan

dan

pertanggung jawaban anggaran Negara dapat berjalan sebagaimana yang telah direncanakan. Dalam aspek pengawasan keuangan negara, DPR mempunyai kepentingan kuat untuk melakukan pengawasan terhadapnya. Hal demikian ini disebabkan uang yang digunakan membiayai kegiatankegiatan Negara adalah diperoleh dari rakyat. Persetujuan DPR terhadap anggaran Negara yang diajukan pemerintah sebenarnya mempunyai makna pengawasan pula. Hal demikian ini disebabkan persetujuan yang diberikan oleh DPR bukan berarti membebaskan pemerintah melakukan segala aktivitas yang berkaitan dengan anggaran Negara. Adanya pengawasan terhadap pelaksaan anggaran Negara sebenarnya diarahkan kemudian pada upaya menindaklanjuti hasil pengawasan, sehingga ada sanksi hukum. Selain pengawasan internal yang dilakukan, pengawasan eksternal juga dibutuhkan. Pengawasan ini dimaksudkan sebagai pengawasan yang dilakukan oleh orang atau badan yang berada di luar lingkungan unit organisasi yang bersangkutan. Pengawasan dalam bentuk ini dilakukan oleh suatu badan yang ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar, yang menyatakan bahwa untuk memeriksa tanggung jawab terhadap keuangan

53


digilib.uns.ac.id

Negara diadakan suatu badan pemeriksa keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-Undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Dalam penelitian ini, peneliti melihat fakta yang menarik untuk diteliti dapat dilihat dari kesimpangsiuran pelaksanaan masing-masing lembaga Negara. Kesimpangsiuran wewenang tersebut saat ini terjadi pada dua lembaga pemeriksaan. Lembaga pertama adalah BPK dan selanjutnya adalah BPKP. Saat ini Kewenangan menjadi isu hangat terkait dengan pelaksanaan deskripsi tugas dua lembaga tersebut mengenai wacana dalam pemeriksaan atas keuangan dan kinerja kaitannya dalam penilaian kerugian Negara dan/ atau penetapan pihak yang berkewajiban membayar ganti rugi, seperti yang nyata disebutkan dalam Pasal 10 Undang-Undang No. 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Publik mempertanyakan mengenai kewenangan tersebut dalam melakukan pemeriksaan, bagaimana mungkin terjadi kesimpangsiuran bahkan overlap pelaksanaan wewenang terjadi? Hal ini yang menjadi konsentrasi ruang lingkup

penelitian

peneliti,

mengingat

keberhasilan

pelaksaaan

pemerintahan sangat terkait dengan keberhasilan masing-masing lembaga Negara melaksanakan tugasnya masing masing yang juga tentunya menunjang pelaksanan pemerintahan yang lebih baik. F. Penelitian Yang Relevan 1. Tesis Asdian Samsul Arifin, SH, M. Hum, Mahasiswa Program Pasca Sarjana Universitas Gajah Mada yang berjudul Aspek-Aspek Hukum Dalam Pemeriksaan Investigatif Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Atas Indikasi Unsur Pidana Dan Atau Kerugian Negara. Hasil Penelitian : a. Pemeriksaan investigative secara metode dapat dianggap sebagai kegiatan penyelidikan, namun secara yuridis berbeda karena kewenangan BPK terbatas pada ruang lingkup kerugian Negara.

54


digilib.uns.ac.id

b. Pemeriksaan investigatif sangat membantu upaya pencarian kebenaran mengenai peyimpangan dalam pengelolaan keuangan Negara. Laporan Hasil Pemeriksaan berperan sebagai alat bukti surat dan sebagai keterangan ahli yang tertulis. 2. Tesis Ali Nugroho S.H., M. Hum, mahasiswa program pasca sarjana Universitas Gajah Mada yang berjudul Perkembangan kedudukan dan peran BPK periode 1945-2008. Hasil Penelitian : a. Perkembangan kedudukan dan peran Badan Pemeriksa Keuangan periode 1945-2008 dalam ketatanegaraan Republik Indonesia pada tataran Undang-Undang Dasar tidak banyak mengalami perubahan namun dalam tataran undang-undang banyak mengalami dinamika. b. Pada Periode 1945-2008, banyak terjadi praktik penyimpangan kedudukan dan peran BPK. Penyimpangan tersebut bahhkan masih ada terjadi sampai sekarang dan belum terselesaikan. Dalam Penelitian yang pertama, peneliti lebih memfokuskan untuk mengupas fungsi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam proses investigative, dalam hal ini termasuk cara atau metode, perencanaan, proses pemeriksaan, tata cara pemeriksaan, sampai kepada laporan hasil pemeriksaan suatu permasalahan yang diduga memiliki adanya indikasi unsur pidana dan atau kerugian Negara. Sedangkan pada penelitian kedua, peneliti tersebut hanya membahas mengenai peran dan fungsi Badan Pemeriksa Keuangan terkait perubahannya dari masa kemasa sepanjang tahun 1945 sampai dengan tahun 2008. Perbedaannya dengan penulisan hukum ini adalah membahas permasalahan yang terkait dengan kewenangan antara Badan Pemeriksa Keuangan dengan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan dalam hal menilai dan menetapkan kerugian Negara.

55


digilib.uns.ac.id

G. Kerangka Berfikir Peran Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk mendorong pemberantasan korupsi dapat dilakukan secara maksimal bila kebebasan dan kemandiriannya betul-betul dapat terwujud bukan hanya secara yuridis formal namun juga secara kelembagaan dan praktek pemeriksaan. Hal ini juga di dukung dan dinyatakan tegas dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia. Undang-Undang Dasar

Negara Republik

Indonesia telah

meletakkan dasar yang kuat yang tertuang dalam Pasal 23E ayat 1 yang menyebutkan bahwa ; “pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara dilakukan oleh BPK yang bebas dan mandiri”. Disini sekurang-kurangnya ada tiga hal penting yang memiliki konsekuensi pengaturan

setingkat

Undang-Undang,

pertama

adalah

masalah

pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara, bagaimana prosedurnya, prosesnya dan konsekuensi hukumnya, siapa yang diberi otoritas. Kedua, aturan mengenai keuangan Negara, apa batasan, pengertian, macam dan sumbernya darimana dan ketiga, berkenaan dengan kelembagaan pemeriksaan keuangan yang mandiri, otonom, bagaimana bentuknya, tugas dan fungsinya dan badan itu mesti bebas dari pengaruh intervensi kekuasaan lainnya. Dalam hal beberapa kajian yang telah disebutkan diatas, peneliti mengambil satu poin yang secara tegas tertuang dalam Undang-Undang Badan Pemeriksa Keuangan No. 15 Tahun 2006 Pasal 10 ayat 1 menyangkut kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan; “BPK menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian Negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai yang dilakukan oleh bendahara, pengelola BUMN/BUMD, dan lembaga atau badan lain yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan Negara”.

56


Dalam

digilib.uns.ac.id

kenyataannya

kewenangan

untuk

menilai

dan/atau

menetapkan jumlah kerugian Negara ini bukan hanya saja hanya kewenangan dari Badan Pemeriksa keuangan. Dalam hal ini, peneliti juga melihat bahwa Aparat Pemeriksa Interen Pemerintah (APIP) dalam hal ini BPKP juga telah melakukan atau dimintakan melakukan hal yang sama. Dimensi mengenai sah atau tidak sahnya dalam menilai dan atau menetapkan jumlah kerugian Negara ini perlu diluruskan dan dirumuskan secara

komprehensif

karena

menyangkut

kepastian

hukum

dan

kepentingan publik.

57


digilib.uns.ac.id

UNDANG-UNDANG DASAR 1945

Pasal 10 Ayat (1) Undang-Undang BPK No 15 Tahun 2006 Undang-Undang No 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Undang-Undang No.15 Tahun 2004 TentangPemeriksaan atas tanggung jawab keuangan Negara

Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantasan Korupsi Undang-Undang No 20 Tahun 2001 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi

PP No.60 Tahun 2008 tentang sistem pengendalian internal pemerintah

Kewenangan Negara Hukum Stufebbau Theory lex specialis derogate legi generali, lex posterior derogate legi priori lex superior derogate legi inferiori Pengawasan dan Pemeriksaan

Keppres No. 103 Tahun 2001 tentang kedudukan, tugas, fungsi, kewenangan, susunan organisasi dan tata kerja LPND

Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)

Kewenangan Menilai dan/atau Menetapkan Jumlah Kerugian Negara

58

BAB II LANDASAN TEORI

Recommend Documents