Világgazdasági Kutatóintézet
A sikeres EU-tagság stratégiai kérdései
ÖSSZEFOGLALÓ TANULMÁNY
2007. április
1
Ar é s z a ny a g okké s z í t é s é be nköz r e működt e k: Csáki Csaba Dienes Egon Fodor Krisztina Fóti Klára Gáspár Pál Györkös Péter Halm Tamás Halmai Péter Herman János Hetényi Géza Horváth Zoltán Jánszky Ágnes Kengyel Ákos Kiss J. László Losoncz Miklós Lucz Henrietta Lukács Éva Meisel Sándor Merényi Miklós Palánkai Tibor Pitti Zoltán Rácz Margit Somai Miklós Székely-Dobi András Szemlér Tamás Szilágyi Judit Terták Ádám Tóth Judit Varga Gyula Várkonyi László Vida Krisztina
Összegezte: Balázs Péter
2
Tartalom I. A sikeres EU-t a g s á gi nt e gr á c i ó st é ny e z ő i 1.AzEUe gy s é ge sbe l s őpi ac ánakf e j l e s z t é s e ,s z e r k e z e t eé sdi nami k áj a, a„né gys z abads ág”é r v é ny e s í t é s e 2. A KAP reformjának esélyei és hatása a magyar agrárgazdaságra 3. Az EU- és a magyar költségvetés kapcsolatai, a kohéziós politika alakulása 4. Csatlakozás az euró-övezethez
II. A sikeres EU-t a g s á gn e mz e t köz it é ny e z ői 5. Az integrációs modell kérdései, alkotmányozás, szervezeti és döntéshozatali problémák 6. Az EU világpolitikai szerepe, nemzetközi kereskedelmi konfliktusai, a közös külpolitika esélyei 7.AzEUbőv í t he t ő s é geé ss z oms z é ds ágpol i t i k áj a
3
Be ve z e t ő
Azös s z e f og l a l ót a nul má nys z á mosr é s z a ny a g r aé sal e f ol y t a t ot tműhe l y vi t á kr a épül, de igyekszik elkerülni azok ismétlését. Ezért a résztanulmányok és az összegezés szerves egységet alkotnak, az összefoglaló nem pótolja a részanyagok elolvasását és megszívlelését. Azös s z e f og l a l ót a g ol á s af ővona l a i ba nköve t iar é s z t a nul má ny okt e ma t i ká j á t .Az egyes altémákon belül a mondanivaló a külpolitikai stratéágia egységes szerkezetét követi: e l ős z örös s z e f og l a l j a a he l y z e t e l e mz é sl e gf ont os a bb me g á l l a pí t á s a i t ,a z u t á n felvázolja a lehetséges forgatókönyveket, javaslatot tesz a magyar külpolitika által köve t e n d őe l ve ké sé r t é ke k me g ha t á r oz á s á r a ,vé g ülj e l zi mozgásterünket és kiemeli céljainkat. A magyar EU-t a g s á gs z űke l s őhá r om é vemé gne mt e t t el e he t ővéma r ká ns külpolitikai vonalvezetés kialakítását ebben a viszonylatban. Egyrészt menet közben, c s onkape r i ódus okbaka pc s ol ódt unkbe( aköl t s é gve t é s ii dős z a kból két év és nyolc hónap volt hátra, az Európai Bizottság mandátumából félév), másrészt még több tekintetben átmeneti, felzárkózó szakaszban vagyunk, harmadrészt az EU-val kapcsolatos kor má ny z a t is z e r ve z e tmi nde ni dőkl e g na gy obbhá ny a t t a t á s a i té l t eá té ppen a belépést köve t őe n . Mindezeken túl az EU-t a g s á ga zor s z á gs z uve r e ni t á s á na kké r dé s é ti sme r őbe núj megvilágításba helyezi. Az EU-csatlakozást Magyarország tényleges szuverenitásának visszanyerése és ennek következtében a pluralista demokrácia és a piacgazdaság életre hí vá s at e t t el e he t ővé .Az1990-e tme ge l őz őné gyé sf é lé vs z á z a dba nama gy a r s á gne m ismerhette meg az önrendelkezés és vele együtt a külpolitikai szuverenitás valódi di me nz i ói t .A r e nds z e r vá l t oz á s t köve t ő köz e l má s f é lé vt i z e dbe né ppe na z EU vonatkozásában hatott a korlátozott szuverenitás egy sajátos, újabb változata: a tagjelölt már önként aláveti magát az uniós normáknak, anélkül azonban, hogy élvezné a tagság e l őny e i t ,i l l e t vee gy á l t a l á nbi z t osl e he t neat a g s á ge l j öve t e l é be n.AzEU-tagság ezzel szemben a szuverenitás új, tágas mozgásterét nyújtja a tagországoknak azon az áron, hogy állami szuverenitásuk bizonyos szegmenseit egymással összefogva, közösen gyakorolják. AzEur ópa iUni óke r e t é be nköve t e ndő,s z uve r é nma gy a rkül pol i t i kac é l j a i té s módszereit az új körülmények között ezután kell kialakítani.
4
I. A sikeres EU-t a gs á gi nt e gr á c i óst é ny e z ői 1.AzEUe gy s é ge sbe l s őpi ac ánakf e j l e s z t é s e ,s z e r ke z e t eé sdi nami káj a, 1 a„né gys z abads ág”é r v é ny e s í t é s e 1. 1.AzEU e gy s é g e sbe l s őpi a c aha t a lmas mozgásteret kínál a magyar gazdaság számára. Ez a piac 31 állam mintegy félmilliárdnyi fogyasztóját öleli fel: az EU 27 t a gá l l a má nkí vülbe l et a r t oz i kkü l önf é l es z e r z ő dé s e kke lané gyEFTA-ország (Svájc, Li c ht e ns t e i n,Nor vé g i aé sI z l a nd) ,s őta zá r uf or galom szintjén még Törökország is. Az uni ó köz öspi a c á na kr e nde z őe l ve ke z de t t őlf og va a „ né gy s z a ba ds á g” :a zá r uk, s z ol g á l t a t á s ok,t őkeé smunka e r őa ka dá l y t a l a n,s z a ba df or g a l ma .Ez e ka za l a pj og ok minden tagállamot egyformán megilletnek, az új csatlakozás esetén beiktatott átmeneti i dős z a kc s upá naf e l z á r kóz á s ts z ol g á l j a . Habár a nyugat-e ur ópa ii nt e g r á c i ó f é l é vs z á z a da a „ né gy s z a ba ds á g ” me g hi r de t é s é ve li ndul t ,a zEUbe l s őpi a c amas e me gy s é g e s .Egy r é s z tat a gá l l a mokne m ha j l a ndókbi z ony ose gy s é ge s í t ől é pé s ek megtételére (pl. európai szabadalom megalkotása, egységes adózási rendszer alapjainak lerakása stb.), másrészt a négy szabadság hatókörei r e ndkí vüle l t é r őe k.Va l ój á ba ne gy e düla zá r uks z a ba dá r a ml á s aköz e l í t ime gaki t űz öt t célt. A gazdaságpolitika és az összehasonlíthatóság tekintetében viszonylag egységesebb ké pe tmut a ta zuni óköz e pé ne l he l y e z ke dő,j e l e nl e gt i z e nhá r om or s z á g otf e l öl e l őe ur óöve z e t .Er r emi nt e gybe l s őpe r i f é r i a ké ntka pc s ol ódi kr áat öbbit i z e nné gyt a gá l l a m.Az euró-z ónaaköve t ke z őé vt i z e dbe nj e l e nt ős e nbővül he t . A magyar gazdaság üzleti ciklusainak korreláltsága az euró-zónával az újonnan csatlakozott közép-e ur ópa ig a z da s á g okköz ülal e ge r őt e l j e s e bb.Ezr é s z be nös s z e f ügga reálgazdasági nyitottsággal és integrációval, részben kapcsolódik a feldolgozóiparban me g va l ós ul tkül f öl dit őke be f e kt e t é s e khe z ,a miat é r s é g be nki ug r óa nma g a ss z i nt r ee me l t e az intra-indusztriális kereskedelem részesedését a teljes kereskedelmen belül. Az egységesnek mondott EU-piacon még messze nem érvényesül a szolgáltatások s z a ba df or ga l ma ,e r r őlat ová bb i a kba ni shos s z úé sé l e svi t á kvá r ha t ók.Má r pe di ga szolgáltatások teszik ki az EU-ban a GDP és a foglalkoztatás mintegy 70 százalékát. Az új tagállamok szolgáltatásainak akadálytalan befogadása azonban sértené a régebbi EUor s z á g ok é r de ke i t .A l i be r a l i z á c i óss z e l l e mű Bol ke s t e i n-irányelv hosszú viták után kudarcot vallott, csupán legyöngített változatát fogadták el. A munka e r ő moz g á s at e k i nt e t é be na zEU-csatlakozás –sokféle várakozással ellentétben –nem hozott drámai változásokat. Az EU területén eddig mintegy 50 ezer ma gy a rmunka vá l l a l óhe l y e z ke de t te l .Kül f öl dimunkai r á ntni nc sf e s z í t ői g é nyama gy a r gazdaságban, mivel itthon –s z a kmá t ólf ügg őe n–ös s z e s s é g é be ne l e g e ndőmunka a l ka l om található. A külföldi munkavállalást nem a hazai helyzet reménytelensége motiválja (mint s z á moss z e g é nyor s z á g ba n) ,ha ne ma ze l é r he t őt öbbl e t j öve de l e m.A ma gy a r oká l t a l á ba n a visszatérés szándékával mennek külföldre dolgozni, családjukat rendszerint nem viszik 1
Kül önr ész t anul mány okkész ül t ek„ AzEU egy ségesbel sőpi acánakf ej l esz t ése,sz er kez et eés di nami káj a,azegy ségesbel sőpi acsúl y aamagy argaz daságban” ;„ Kül f öl dit őkeber uház ásokaz EU-ból és az EU-nkí v ül r ől ,amagy art őkekül sőmoz gást er e” ;v al ami nt„ A magy arésazuni ós munkaer őpi acössz ef üggései ”t émakör ökben.Azössz ef ogl al ót anul mány bana„ négysz abadság” témakörét egy fejezetben, egymással összefüggésben mutatjuk be.
5
magukkal. A 2011-ig több l é pé s be n,f okoz a t os a n me g ny í l ó uni ós munka e r őp i a c ös s z e s s é g é be ne l e ge ndő l e he t ős é g e t ny új ts z á munkr a . A ma gy a r munka vá l l a l ók bebocsátásának liberalizálását az EU-ba ne l s ős or ba na ze gy e nj og ús á gmi e l őbbie l é r é s e céljából indokolt sürgetni. At őkes z a ba dmoz g á s á ti l l e t őe nal e g ut óbbiki bővül é súgy s z i nt é nha mi sf é l e l me k és feltételezések forrása volt az unió régebbi tagországaiban. Sokan attól tartottak, hogy a ke dve z őbbf e l t é t e l e k–alacsonyabb munkabérek és társasági adószintek stb. –vonzása mi a t tat őketömegesen fog áttelepülni az új tagállamokba. Ez azonban nem következett be ,ha bá ra zújt a g á l l a mokt öbbs é g ee l őny ösbe f e kt e t é s ic é l na kbi z ony ul tmi nda zEU-n be l ül i ,mi nd a za z on k í vül it őkes z á má r a .Ös s z e s s é g é be na z onba na zEU köz pont i országai 2004 óta t öbbt őké tf e kt e t t e kbea zUSA-ban, mint az új EU-tagállamokban. Ma gy a r or s z á gr ög t önar e nds z e r vá l t oz á sut á nke dve z őpoz í c i ótví vot tkima gá na ka térség befektetési célpiacainak versenyében. Ebben a folyamatban az EU-tagságnak közvetlen szerepe nem volt, inkább annak várható eljövetele jelent meg stabilizáló t é ny e z őké nt .Abővül őt e r me l őbe r uhá z á s okj e l e nt ős e nhoz z á j á r ul t a kama g y a rmunka e r ő helyben maradásához. Az ország nyugati felében már az 1990-es évek közepe táján hi á ny z o t tat ová bbikül f öl dit őke be f e kt e t é s e khe zs z üks é g e ss z a ba dmunka e r ő. A kül f öl die r e de t űbe r uhá z á s okr e ndkí vülkonc e nt r á l t a nj e l e nne kme gama gy a r gazdaságban. Az 1990-2005 közötti másfél évtizedben a betelepült mintegy 55 milliárd e ur óös s z e g űkül f öl dit őke78s z á z a l é kas z á r ma z ot ta zEU-15 országaiból. A befektetések túlnyomó része mindössze hat országból érkezett. A nemzetközi (transznacionális) vállalatok súlyponti szerepet játszanak a magyar külkereskedelemben is, a teljes magyar kivitel mintegy 80, a behozatal 75 százaléka bonyolódik le rajtuk keresztül. Az EU-c s a t l a koz á st e r e tny i t ot tama gy a rt őkekül f öl dibe f e kt e t é s e is z á má r a , e l s ős or ba na zuni ópi a c á n.Eddi gmi nt e gy6mi l l i á r de ur óös s z e g be nke r ül ts orma gy a r t őkeki h e l y e z é s é r e .Al e gs i ke r e s e bbe ke z e nat é r e naha z a ig a z da s á gór i á s vá l l a l a t a i( MOL, OTP, Ma gy a r Te l e c om) .A t őke há r omne gy e dé ta z EU-ban fektették be. A t őke ki he l y e z é ss z e r ve z e t te l őmoz dí t á s aha z a ikor má ny z a t if e l a da t . 1.2. A magyar külgazdaság számára az EU belpiaca meghatározó súlyú, itt bonyolódik le az export és import áruforgalom több mint kétharmada. A magyar árucsere beágyazottsága az EU-ban mélyebb, mint a KGST-be nvol t1990e l őt t ,mi nt hogya z integráción belüli kereskedelem hányada nagyobb. A KGST-hez szorosabban kötöttek ol y a nt é ny e z ők,mi ntabe l s ői gé ny e khe zi ga z odó,s a j á t osá r uvá laszték, a nagy szériák és avi l á g p i a c imé r c é ve lmé r ta l a c s ony a bbmi nős é g .Ez z e ls z e mbe na zEU ama g a s a bb piacrész mellett is több szabadságot ad a magyar exportnak, mert az igényes európai pi a c oné r t é ke s í t he t ővá l a s z t é kmá s ut ti sme g á l l j aahe l y é t . Az EU be l s őá r uc s e r é j et úl ny omór é s z taf e j l e t tc e nt r umba nz a j l i k.A növe kvő be l s őpe r i f é r i a–benne Magyarország –forgalma a centrummal rendkívül intenzív, egymás között azonban az integrációs folyamatok lassabban bontakoznak ki. Mindemellett a frissen csatlakozott tagállamok, köztük Magyarország esélyei elvben tágasak: javuló teljesítmény mellett a piacrész, amely Magyarországról nézve ki e me l ke dőe n ma g a s ,a z uni óc e nt r uma s z á má r aa z onba n vi s z ony l a gc s e ké l y ,mé g l é ny e ge s e nnöve l he t ő. A nemzetközi elméleti és empi r i kus t a pa s z t a l a t ok e gy é r t e l műe n poz i t í v kor r e l á c i ótmut a t na k kiat e r me l é s it é ny e z ők e gy s é g e spi a c on me g va l ós ul ós z a b a d
6
áramlása és a gazdasági növekedés között. A reálgazdasági nyitottság és a kereskedelem pozitívan korrelál a gazdasági növekedéssel és hasonlóképpen konszenzus alakult ki a bba nat e ki nt e t be n,hogyat őke á r a ml á s okna khos s z út á vons z i n t é ná l dá s osha t á s ava n. AzEU munka e r ő pi a c á n a ks z á mot t e vő bővül é s ea2010-es évtized második felében, Törökország csatalakozásától várható. A több mint 70 milliós és gyorsan növe kvől a kos s á g úor s z á gaf e j l e t t s é g( GDP/ f ő)t e ki nt e t é be nj e l e nl e ga zEU á t l a g á na k e gy ha r ma dá ná lt a r t .Ez é r ta ze s e t l e g e st ör ök be l é pé s ts z i g or úé si dőbe ne l ny új t ot t i nt é z ke dé s e kkí s é r i kma j damunka e r őbe boc s á t á s á ti l l e t őe n.Ez e ke takorlátozásokat mi nde nva l ós z í nűs é gs z e r i ntal e g na gy obbEU-tagállamok (Németország, Franciaország) f og j á kme g köve t e l ni ,vé dőha t á s ukvi s z onte gy e be kköz öt tMa gy a r or s z á g r ai ski t e r j e d majd. Az EU be l s őp i a c al é ny e gé tt e ki nt ve e gy ha t a l ma sl i be r a l i z á c i ós pr ojekt. Empi r i kusé se l mé l e t ie l e mz é s e ke gy é r t e l műe npoz i t í vka pc s ol a t otmut a t t a kkiabe l s ő pi a cde r e g ul á l á s a ,ake r e s ke de l me té sat e r me l é s it é ny e z őks z a ba dá r a ml á s á tkor l á t oz ó akadályok lebontása és a gazdasági növekedés között. Az Európai Unió növekedési problémáinak és az USA-t óle l ma r a dóf e j l ődé s ne ka ze gy i kf or r á s aat e r me l é s it é ny e z ők szabad áramlását korlátozó akadályok megléte. A kül önf é l ef or g a t óköny v e kt a r t a l maé se s é l y e ie l s ős or ba na z onmúl na k,hogya köve t ke z ői dős z a kba na zEU t a g á l l a ma iköz öt t ,egymással szemben a nyitás vagy az elzárkózás kerekedik-e felül. Romló gazdasági teljesítmény és közhangulat mellett a tagországok kormányai könnyen folyamodhatnak korlátozó intézkedésekhez, amelyeket s z oc i á l i sde ma g óg i á va l( „ a ze ur ópa is z oc i á l i smode l lvé de l me ”s t b. )dí s z í t e ne k,dea va l ós á g ba ne l s ős or ba nat öbbiEU-tagállam ellen használnak. Ha viszont Európa nem ma r a dl eavi l á g mé r e t űve r s e ny b e n,a kkorabe l s őpi a c oni st ová bbimoz g á s t é rny í l i k mi nde nr é s z t ve vős z á má r a . 1. 3.Ma gy a r or s z á gf őc é l j aa zl e he t ,hogyma xi má l i s a nki ha s z ná l j aa zEU be l s ő piacán kínálkozó mozgásteret. Ehhez általában az akadályok leépítését, a liberalizáció vé g i gvi t e l é tke l ls z or ga l ma z ni a .Abe l s ől i be r a l i z á c i óba ne l vbe nape r i f e r i kus ,z ömme lú j EU-országok a leginkább érdekeltek, mert ár- é sköl t s é g e l őny e i ke te l s ős or ba na zEU-n belül képesek érvényesíteni. A nagyjából egyszerre felzárkózó és hasonló ve r s e ny e l őny ökke lr e nde l ke z őújt a g á l l a mokbi z ony ose gy s é g f r ont ota l kot ha t na k.Bi z t os szövetséges az Európai Bizottság, mert a libe r a l i z á c i ós ,de r e g ul á c i óst e vé ke ny s é ga ző súlyát és befolyását is növeli a tagállamokkal szemben. A többi tagország pozíciója és s z öve t s é g e s ké ntva l óme g ny e r he t ős é get é má nké ntvá l t oz i k. Ma gy a r or s z á g na kat e l í t ődőha z a ibe r uhá z á s ipi a ckör ül mé ny e iköz öt tis meg kell őr i z ni et őke vonz ó ké pe s s é gé t ,h ogy a köve t ke z ői dős z a kba ne z út on a GDP 3-5 s z á z a l é ká na kme gf e l e l ő( é vi3-4mi l l i á r de ur óös s z e g ű)t őkebe á r a ml á s á tbi z t os í t s a .E t e ki nt e t be n dönt őf ont os s á g ú a be r uhá z á s ok ( munka ügy i , kör ny e z e t vé de l mi s t b . ) peremfeltételeit befolyásoló EU-szabályozás alakulása, valamint a hazai ügyintézés e gy s z e r űs í t é s e .Az EU ös s z e f ügg é s é be na ze ur ó-t a g s á g hoz e l ve z e t ő konve r g e nc i a program sikeres teljesítése általában javítja a magyar gazdaságpolitika megítélését, ami e r ős í t iat őke vonz á s t .AzEU-a l a pokc é l i r á ny osha s z nos í t á s ahoz z á j á r ul ha tat őke f oga dá s f e l t é t e l r e nds z e r é ne k( i nf r a s t r ukt úr a ,kör ny e z e t vé de l e m,munka e r őké pz é s es t b. )t ová bbi javításához.
7
Ma gy a r or s z á gaköve t ke z őé vt i z e dbe nvá r ha t óa nne t t ómunka e r őbe f oga dól e s z . Jel e nl e gmi nt e gy60e z e rkül f öl didol g oz i kná l un k.Aza dot tmunka e r őpi a c ihe l y z e t be n ne m i ndokol tma gy a rr é s z r őlvi s z onos kor l á t oz á s ok f e nnt a r t á s aa z okka la z EUt a gá l l a mokka ls z e mbe n,a me l y e ká t me ne t i l e gkor l á t oz z á kama gy a rmunka e r ős z a ba d forgalmát. Úgyszi nt é nt úl z ot t na kt űn i kar omá né sbol g á rmunka vá l l a l ókka ls z e mb e n a l ka l ma z ot t ,s z a kmá ks z e r i nts z e l e kt í vkor l á t oz á s ,mi ve la zőmob i l i t á s ukc é l j ana gy va l ós z í nűs é gg e lne mMa gy a r or s z á g ,ha ne ma zEUma ga s a bbbé r s z i nt űt a g á l l a ma i . Azuni óbe l s őpi a c á ti l l e t ően Magyarország figyelmének fókuszában középtávon t ová bbr ai sa f e l z á r kóz á sf og á l l ni :e l őbb a t e l j e se gy e nj og ús á ge l é r é s ea„ né gy s z a ba ds á g” ,kül önös e namunka e r ős z a ba dmoz g á s at e ki nt e t é be n,a z ut á nama ga s a bb s z i nt e ni nt e g r á l tbe l s őma g hoz ,a ze ur ó-övezethez való csatlakozás kérdései. Ugyanakkor Magyarország már a román-bulgár csatlakozás révén kvázi-centrális helyzetbe került, minthogy a két legújabb tagállam –c s a kúgy ,mi nta zut á nukköve t ke z őkn a gyr é s z é ne k– fejlettségi szintje jóval alacsonyabb. Ez a relatív pozíció azt jelenti, hogy Magyarország e gy r é s z r őlmunka e r őki boc s á t óaf e j l e t t e bbEU-t a g á l l a mokf e l é ,má s r é s z r őlmunka e r ő be f og a dóa l a c s ony a bbbé r s z i nt ű–EU-n belüli és kívüli –országokból. Hasonlóképpen Ma gy a r or s z á ge gy r é s z r őla zuni óc e nt r umá bólki t e l e pül ői pa rc é l or s z á g al e he t ,mi köz b e n innen is tovább vándorolnak az alacsonyabb bérszintben érdekelt beruházások. Ez a ke t t ős s é gne he z í t iama gy a rá l l á s f og l a l á s tkonkr é tügy e kbe n. 1. 4.Ma gy a r or s z á gs z á má r aa z EU ha t a l ma sbe l s ő pi a c a hos s z a bb t á von is me g ha t á r oz ó j e l e nt ős é gű l e s z . Az EU-n belül fog lebonyolódni a magyar külkereskedelmi áruforgalom 70-80 százaléka. Az EU-pi a cór i á s ie l őny e akor á bbi kül f or ga l omhozké pe s ta z ,hogys z a bá l y a i na ka l a kí t á s á ba nMa gy a r or s z á gké pvi s e l őii s részt vesznek. Ez al e he t ős é gá t t e ki nt é s té se l őr e l á t á s tny új t .Ér de künká l t a l á ba nabe l s ő akadályok további leépítése. Ez a magyar piacon is növeli a versenyt, de tágítja e s é l y e i n ke ta zuni ópi a c á n.Ez e nf e l ülabe l s őve r s e nyf okoz á s ae r ős í t ia zEU á l t a l á nos versenyképességét a külvilágban. AzEU be l s őpi a c aaköve t ke z őé ve kbe núj a bbt a gá l l a mokka lne m,va gyc s up á n ki smé r t é kbe n bővül he t .Egy e l őr ee gy e dülHor vá t or s z á gc s a t l a koz á s á na k va n köz e l i e s é l y e ,a mine m okoz na é s z r e ve he t ő vá l t oz á s ta z uni óba n.Tör ökor s z á ge s e t l e g e s f e l vé t e l ef őké nt a munka e r őpi a c on vá l t a na ki vé de ke z őr e f l e xe ke ta r é ge bbi t a gá l l a mokba n.Bővül he ta zEU pi a c a ,va gy i snőhe take r e s l e té saf e l ve vőké pe s s é g ,ha Eur ópá ba nke dve z őe na l a kulag a z da s á g inöve ke dé s .Él é nkí t őe nha ta zuni ópi a c á r aa z export fokoz á s a ,a ká ras z oms z é dosr é g i ókba ,a ká rat á ga bbvi l á g ba .Sz űkí t iapi a c kapacitását, ha a tagállamok körében a protekcionista elzárkózás kerekedik felül. Ez a t ör e kvé s növe l he t ia z uni ó be l s ő bür okr á c i á j á t ,a s ok s z a bá l yé se l őí r á s pe di g komplikálhatja a vállalkozók életét. Az EU e gy s é ge s be l s ő pi a c á n be l ül ima gy a rf e l z á r kóz á sa kkor i ndule l e gy é r t e l műe nac e nt r um i r á ny á ba ,haMa gy a r or s z á gc s a t l a koz i ka ze ur ó-övezethez. Az i nt e g r á l te ur ópa it é r s é g be ne gy má s tt á mog a t óé se r ős í t őpol i t i ká kake r e s ke de l mi ,a zipar-, a monetáris-, a környezetvédelmi-, a szállítási-közlekedési- és a további gazdasági tartalmú politikák. Ám a gazdaságpolitika összehangolásának az egységes monetáris politika az alapja.
8
2. A KAP reformjának esélyei és hatása a magyar agrárgazdaságra 2. 1.AzEUe gy s é g e sbe l s őpi a c á nkül önr e nds z e r be nműködi kame z őga z da s á g .A Köz ösAg r á r pol i t i ka( KAP)a ze gy i kl e ge l s őé smi ndmá i gal e g köl t s é ge s e bbi nt e g r á l t politika, kiadásai 2013-ig felemésztik az uniós költségvetés több mint 45 százalékát. A KAP súlypontjai többször változtak, de a célok és az eszközök komplex összhangját még mindig nem sikerült megteremteni. Az EU agrárpolitikája nem gondosan kimunkált alternatívák közötti tudatos választás, hanem a tagállamok közötti alku eredménye, egyfajta kompromisszum, amelyre rányomja bélyegét a legnagyobb EU-országok közötti é r de ke gy e ns úl yf e nnt a r t á s a .I l y e n f or má naKAPi nká bb„ e gy s é g e s ” ,mi nt„ köz ös ” ,és s t r a t é g i á na ks e mmi ké ppe ns e mt e ki nt he t ő. Az 1990-e sé ve k köz e pé t ől– e l s ős or ba na me r i ka iny omá s r a – mélyreható vá l t oz á s oki ndul t a kme ga zEur ópa iUni óköz ösme z őg a z da s á g ipol i t i ká j á ba n.1992-t ől me g ke z dődöt taköz ö sa g r á r pol i t i kaá t f og ór e f or mj a ,ma j d2000-t őlar e f or m má s odi k szakasza. 2003-ban meghirdették a KAP reformjának legújabb, harmadik szakaszát (amelynek végrehajtására az EU-15 országaiban 2005-2007 között kerül sor). E reformok köz pont ie l e meat á moga t á s okf okoz a t osl e vá l a s z t á s aat e r me l é s r őlé sa zé r t é ke s í t é s r ől . Mi nde me l l e t ta zEur ópa iUni ómi ndmá i ga dósa zá ga z a tj övőbe l is z e r e pé thos s z út á von átgondoló agrárstratégia kidolgozásával. Avá l t oz ós úl y pont okköz ü lki e me l e ndőkaköve t ke z ők: a piacot torzító (export-, intervenciós stb.) támogatások helyett a me z őg a z da s á g it e r me l őkne kj ut t a t ot tköz ve t l e nj ö ve de l e mt á mog a t á s okke r ül t e ke l őt é r be ; ar e f or mokny omá ne r ős ödi kave r s e ny ké ny s z e ra za g r á r pi a c is z e r e pl ők s z á má r ai s ,e gy r é s z tapi a c iá r a kmé r s é kl ődé s e ,má s r é s z takül s ővé de l e mc s ökke né s e miatt; a köz ös a g r á r po l i t i ká ba ne r őt e l j e s e n növe ks z i ka za gr á r kör ny e z e t gazdálkodás szerepe; a közös agrárpolitika második pillérének, a vidékfejlesztésnek úgyszintén nőaj e l e nt ős é g e ; A r e f or mf ol y a ma ts or á ne l őt é r be ke r üla f e nnt a r t ha t ós á g köve t e l mé ny e :a megújuló közös agrárpolitikát nemcsak környezeti, hanem gazdasági és társadalmi é r t e l e mbe ni sf e nnt a r t ha t óvákí vá n j á ka l a kí t a ni .Azá t a l a kul á s ba nki e me l ke dőe nf ont o sa vi dé kf e j l e s z t é ss z e r e pe .Azújt a g á l l a moks a j á t osg ondj a i r a ,pé l dá ular á j ukj e l l e mz ő falusi szegénységre azonban a közösségi agrár-vidékfejlesztési politika nem igazán kínál me g ol d á s t .Ez e kapr obl é má kj obba nke z e l he t őkakohé z i óspol i t i kake r e t é be n. A KAP bős é g e s be vé t e l t ny új t va l a me nny it a g or s z á g ke dve z mé ny e z e t t t e r me l ői ne k,i l l e t vef öl dt ulajdonosainak. Az új, közép-kelet-európai tagországok a folyó köl t s é g ve t é s ii dős z a kba n,f okoz a t os a né r i ke las z á mukr aka l kul á l ha t ót e l j e ski f i z e t é s e k s z i nt j é t .Ez e kbe na zor s z á g okba na zuni ósa g r á r j öve de l me ke gy r é s z tame z őg a z da s á g modernizálását, másrészt a piaci versenyben való helytállás azonos esélyeit szolgálják. A KAPr é v é nama gy a ra gr á r i um i sj e l e nt ősbe vé t e l e khe zj ut ot t ,a me l y e k2013-ig tovább emelkednek. 2. 2.AzEU kö z öspol i t i ká iat a gá l l a moké r de ke i ne ke r e dőj e ké nta l a kul na k,é s ezek az érdekekame z őg a z da s á g ,va l a mi ntaköz öst á mog a t á s á na kf or r á s a ie s e t é be n i g e nc s a ke l t é r őe k.Va l ós z í nűf or g a t óköny ve kaköve t ke z ők:
9
Aze l s ővá l t oz a ts z e r i ntaKAPt ová bbr ai sf e nnma r a d.Le he t s é ge s ,hogye z e n be l ülc s upá nki i g a z í t á s okr ake r üls or ,deva l ós z í nű bbamélyreható reform: a támogatások teljes leválasztása a termék-e l őá l l í t á s r ól ,api a c pol i t i ká bólavi dé kf e j l e s z t é sc é l j á r at ör t é nő t ová bbif or r á s á t c s opor t os í t á s ;akör ny e z e t ié se gy é bka pc s ol ódóe l őí r á s oks z i g or í t á s a , e gy i de j űl e game nny i s é g ikor l á t oz á s oké s az egyéb piactorzító beavatkozások leépítése. Másodszor, elvileg lehetséges a KAP teljes elvetése és renacionalizálása is, amikor közös politika helyett tagállami hatáskörbe kerül a szabályozás és a finanszírozás egyaránt. Ebben az esetben a közös uniós költségvetés agrárkiadásai elmaradnak, ám egyidej űl e g me g nő a t a g á l l a mi köl t s é g ve t é s e k t e r he . A köz ös f i na ns z í r oz á s megszüntetése miatt az országok és régiók közötti különbségek növekednének, valamint a kevésbé fejlett országok lemaradása konzerválódnék, hiszen a szegényebb tagállamok kevesebb saját forr á s tt udna kme z őg a z da s á g ukr aé svi dé kf e j l e s z t é s ükr eá l doz ni .Aköz ös a gr á r pol i t i kame g s z űné s et öbbEU-t a gá l l a mba name z őg a z da s á gáös s z e oml á s á ti dé z né e l ő. Harmadszor, elvileg bekövetkezhet a teljes liberalizálás is, amikor a közös a gr á r pol i t i kame g s z űné s é ve le gy i de j űl e gt a gá l l a mipol i t i ká ks e m működ ne k.Evá l t oz a t megvalósításának a kevésbé versenyképes agrártermelésre alkalmas régiókban különösen dr a s z t i kusköve t ke z mé ny e il e nné n e k,akul t ur t á j a kj e l e nt ősr é s z ee l ve s z í t e néf e nnt a r t ói t . A három forgatókönyv közül a második és a harmadik Magyarország számára e l f og a d ha t a t l a nl e nne .Ha z á nke gy é r t e l műe naKAPf e nnma r a dá s á ba né r de ke l t ,der övi d é shos s z út á vúé r de ke i nke l t é r őe k.A köz e l j övőbe naj e l e nl e g is z a bá l y okf e nnt a r t á s á t ól várhatnánk a legtöbb közösségi forrást, csakhogy ennek a rendszernek a tartós finanszírozására kevés az esély. Hosszabb távon egy olyan agrárstratégia kínálja s z á munk r aal e g t öbbe l őny t ,a me l y i kf i gy e l e mbeve s z iakül s őé sabe l s őa dot t s á g oka t ,é s fenntartható rendszert alakít ki. 2.3. A KAP j övőj é ne kl e he t s é g e sé skí vá na t osi r á ny a i r ólki a l a kí t a ndóma gy a r á l l á s pont na ka za l á bbit é ny e z őke tke l lf i gy e l e mbeve nni e : A kor á bbi ná lpi a c os a bbKAPs z or g a l ma z á s á va le gy i de j űl e gha ng s úl y o z ni s z üks é g e s a mul t i f unkc i oná l i s me z őg a z da s á g ots z ol g á l óa gá r politikai intézkedések szükségességét. Ki kell állnunk a közös piacszervezetek alapelvei: a piac egységessége, a közösségi preferencia és a pénzügyi szolidaritás mellett, és ki kell védenünk a támogatások tagállami hatáskörbe való visszautalását. Nem térhetünk ki az intézményi árak további megalapozott csökkentése e l ől . A köz ve t l e nt á mog a t á s ok t e l j e sl e vá l a s z t á s aat e r me l é s r őli nká bb a g a z da ga bb,r é g it a gá l l a mokna kke dve z .Et á mog a t á s oke s e t l e ge sj övőbe l ide gr e s s z i ój aa magyar üzemi szerkezet mellett rendkívül veszélyes lenne, hiszen a birtokméret növe ke dé s é ve lpá r huz a mos a nc s ökke nőt á mog a t á sé ppe nana gy obb,ve r s e ny ké pe s e bb g a z da s á g oka té r i nt e néke dve z őt l e nül . Magyarország a mennyiségi korlátozások (kvóták) megszüntetésében érdekelt, mert a termeléskorlátozó intézkedések akadályozzák a hatékonysági, a mé r e t g a z da s á g os s á g ie l őny öké r vé ny r ej ut á s á t ,é shos s z a bbt á voni sf e nnt a r t j á kama g a s be l s őá r a ka t .
10
Fontos, hogy mesterséges szabályok ne korlátozzák a versenyképességet. Nem lenne szerencsés például környezetvédelmi szempontokra hivatkozva a jelenlegi szinten rögzíteni a szántóföldi növénytermesztést. A ma gy a rme z őg a z da s á gs z e mpont j á bóla ze gy i kf ős t r a t é g i a iké r dé sa birtokszerkezet átalakítása, a versenyképes üzem- és birtokméret kialakítása. Az alacsony földár miatt a külföldi magán- és jogi személyek f öl dvá s á r l á s á taj övőbe ni ss z i g or úf e l t é t e l e khe zke l lköt ni ,hogyc s a ka z oké l he s s e ne ka l e he t ős é gg e l ,a ki kha z á nkba na ka r na kl e t e l e pe dni ,é sne m be f e kt e t é s ic é l l a lvá s á r ol n a k ma gy a rt e r mőf öl de t . Különösen fontos, hogy Magyarország végre világos agrárstratégiát dolgozzon ki, és mindent megtegyen eme stratégia megvalósulásáért. 2. 4.Ma gy a r or s z á gs z á má r aa zEU me z őg a z da s á g it á moga t á s at öbbl e t be vé t e l , a me l y r ő lokt a l a ns á gl e nnel e monda ni ,ugy a na kkorat á moga t á s ok közvetlenül nem a magyar gazdaságpolitikai célokat szolgálják (például nagyrészt a támogatás nélkül is versenyképes szántóföldi növénytermesztést juttatják többletjövedelemhez). Ezeknek a bevételeknek a forrása egy olyan rendszer, amely hosszabb távon aligha fenntartható. Ráadásul a legutóbb csatlakozott EU-or s z á g ok mé gal é pc s őz e t e sf e l z á r kóz á s szakaszában vannak. Ma gy a rr é s z r ől mi nde ne k e l őt ta t a gá l l a mok e gy e nj og ús á g á hoz ,i l l e t ve a z e gy e nj og ús á g mi e l őbbie l é r é s é he zf űz ődne ks t r a t é g i a ié r de ke k.A köve t ke z ői ndí t é k többletforrások tartós bevonása a magyar agrárium fejlesztésébe és versenyképességének e r ős í t é s é be .Ezut óbbime gg ondo l á s bólne mt á mog a t ha t óa za gr á r pol i t i kavi s s z a t é r ő e n f e l me r ül őr e na c i ona l i z á l á s a ,va gy i sat á mog a t á s okne mz e t iha t á s kör beut a l ása. Meg kell kísérelni a továbblépést egy olyan rendszer felé, amely a sokféle érdek tartós e gy e ns ú l y á r aé pülé sbi z t os í t j aaKAPf i na ns z í r oz á s á t .At á mog a t á s oks z e r ke z e t é ti l l e t ő e n aha ng s ú l y tf okoz a t os a navi dé kf e j l e s z t é s r ec é l s z e r űá t t e nni .Olyan KAP kialakítását kell t á mog a t nunk,a ká rar övi dt á vúe l őny e i nkf e l á l doz á s aá r á ni s ,a me l yhos s z a bbt á voni s f e nnt a r t ha t ó.Ra g a s z kodnunkke l la ze gy e nl őmé r c é he za zEU-15-ök és az új tagországok me z őg a z da s á g it e r me l ői ne kt á moga t á s á ná l .
3. Az EU- és a magyar költségvetés kapcsolatai, a kohéziós politika alakulása 3.1. Az európai uniós tagság két irányban köti össze a tagállamok és az Unió köl t s é g ve t é s é t .Mí gat a gá l l a mo kbe f i z e t é s e ie gy é r t e l műe na zuni óst a g s á g„ á r á na k” t e ki nt he t ők, a ddi g a z EU köz ös köl t s é g ve t é s é ből é r ke z ő f or r á s ok t a gá l l a mi költségvetésekre gyakorolt hatása bonyolultabb. A különféle támogatások ugyanis nem f e l t é t l e n ül j e l e nne k me gat a g á l l a mok köl t s é g ve t é s é be n, s őt – ott, ahol hazai társfinanszírozásra is szükség van –kiadásokat tesznek szükségessé. AzEU t e l j e sköl t s é g ve t é s ir e nds z e r eá t f og óf e l ül vi z s g á l a te l őt tá l l .A ne t t ó be f i z e t ők–az elmúlt évek tapasztalata szerint –va l ós z í nűl e gaköl t s é g ve t é sg l obá l i s csökkentését szorgalmazzák majd. A nettó kedvezményezettek is mérsékelnék hozzájárulásukat, nekik azonban összességében a minél nagyobb jövedelemcentralizáció és -új r a e l os z t á sa zé r de kük.A f ővá l t oz á s oka z o nba nne mi sa nny i r aamé r t é ke ke t ,mi nt
11
inkább a bevételek és a kiadások összetételét, a támogatások felhasználásának arányait és szabályait érintik majd. A köz ös köl t s é g ve t é sb e vé t e l i ol da l á ti l l e t őe n há r om j övőbe l i vá l t oz a t t a l számolhatunk: Tová bbr as e m ke r üls orj e l e nt ősr e f or ml é pé s e kr e ,aköz ösköl t s é g ve t é s finanszírozásának módja lényegében változatlan marad. A GNI-komponens a közös költségvetés kizárólagos finanszírozási forrásává válik. A jelenlegi források mellett, illetve részben vagy egészben helyettük új, EU-s z i nt űa ut onóms a j á tf or r á s ,„ EU-a dó”ke r ülbe ve z e t é s r e . A költségvetési reform legfontosabb tartalmi pontjai: A me z őg a z dasági támogatások (vagy azok egy részének) társfinanszírozása. A regionális és kohéziós politika területén a társfinanszírozási arányok változtatása. A lisszaboni stratégiához kapcsolódó területek támogatásának növelése, a pótlólagos kifizetések forrásaina ke l őt e r e mt é s e . 3. 2.A s t r ukt ur á l i sé skohé z i óspol i t i ka ij övőj eké ta l a pve t őf or ga t óköny vs z e r i nt ké pz e l he t őe l :a ze gy i ks z e r i ntf e nnma r a d,amá s i ks z e r i ntvi s z ontc s ökke na zuni ónbe l ül i pénzügyi szolidaritás. Sajnos inkább a második változat megvalós ul á s ava l ós z í nűbba köve t ke z őokokból : Az EU országaiban jelenleg nem mutatkozik hajlandóság az uniós finanszírozás növelésére. Az integráció társadalmi támogatottsága általában alacsony, így a t a g or s z á g okve z e t őpol i t i kus a is z á má r ane m vonz óa kol y a nl é pé sek, amelyek a pénzügyi s z ol i da r i t á sme g e r ős í t é s é ts z ol g á l ná k. Aze s e t l e g e st ová bbibőví t é s e kvá r tva gyvé l tha t á s a it ová bbe r ős í t he t i ka fenti két tendenciát. A közös költségvetés második legnagyobb tétele a kohéziós politika az összes kiadások több mint 30 százalékával. Ezen a területen is fontos kérdések várnak eldöntésre: a centrum vagy a periféria támogatására jut-e majd inkább pénz; a támogatásokat országok vagy régiók szerint osztják-e majd el; sikerül-e fenntartani a közösségi hozzájárulások jelenlegi arányát (különösen az újonnan csatlakozott országokban), vagy renacionalizáció megy végbe ezen a területen; e l őt é r be ke r ül ne k-e a közösségi kohéziós forrásokért folytatott ve r s e ng é s be nal i s s z a bonic é l ok,va gykül önf e j e z e t bőlt á mog a t j á kma j de l é r é s üke t . 3.3. Egy tagállam és az unió egészének viszonyát gyakran jellemzik az EU költségvetésével kapcsolatos be- és kifizetések egyenlegével, ennek alapján osztályozzák at a g or s z á g oka t ne t t ó be f i z e t őé s ne t t ó ke dve z mé ny e z e t tá l l a mokr a .Ez a f a j t a ka t e g or i z á l á st e nde nc i a s z e r űe ni g a zl e he t ,de ar é s z l e t e kbe ns ok a c á f ol ha t óe l e m. Ugyanis sem az uniós költségvetésbe befolyó tételek (pl. a vámbevételek), sem pedig az uniós eszközök segítségével megvalósuló fejlesztések vagy beruházások (pl. a transze ur ópa iköz l e ke dé s if ol y os ók)ne m os z t ha t ókvi s s z ae gy é r t e l műe nt a gá l l a mokr a .Ez é r ta
12
külön-külön számított egyenleg sem tükrözi hitelesen az egyes tagállamok teherviselését, i l l e t vei nt e g r á c i óse l őny e i t . Az uniós költségvetés bevételi oldalát tekintve igazi áttörést az ún. saját források ki bőví t é s ehoz na .At a g á l l a moka z onba nke mé ny e ne l l e ná l l na kmi nde nol y a nkí s é r l e t n e k, ami állampolgáraik vagy vállalataik közvetlen uniós adóztatására irányul. Az egyes országok általában a politikailag tolerálható maximum szintjéig igyekeznek megterhelni a za dóf i z e t ői ke t ,e z é r t ne m h a j l a ndóa ke gy üt t működni s e mmi f é l e új a bb a dón e m bevezetésében, amely ugyanazoktól az adóalanyoktól szedne be további pénzeket. A tagállamok inkább az olyan megoldásokat pártolják, ahol az uniós költségvetésbe az á l l a mhá z t a r t á s ukonke r e s z t ül ,i l l e t vea nna ke l l e nőr z é s eme l l e t tt ör t é nne kabe f i z e t é s e k. Az EU költségvetés é tf e nnt a r t ó,ne t t ó be f i z e t ő or s z á g ok s z á má r aa z un i ós s z ol i da r i t á smé r c é j eá l t a l á ba na zi nt e g r á c i ós i ke r e sműködé s e ,t ová bbáe z e nbe l üla zun i ó szintjén lebonyolódó finanszírozási, illetve forrástranszfer rendszer hatékonysága és megbízhatósága, mert enne ké r ve i ve lt udj á kas a j á ta dóf i z e t ői ke l őt tme g i ndokol nia hozzájárulás mértékét. A jelenlegi politikai érdekegyensúly mellett a teljes EUköltségvetés alig haladja meg a GNI egy százalékát, ami a közpénzekre vetítve mintegy két százalékot jelent. Habár javaslatok születtek ennek az aránynak és vele együtt az uni ósbüdz s éna gy s á g r e ndj é ne kl é ny e ge sme g vá l t oz á s á r avona t koz óa n,e zaköve t ke z ő é vt i z e dbe nne m va l ós z í nű. Az EU-költségvetés kiadásainak több mint háromnegyede 2013-ig mindössze két politika finansz í r oz á s á r af or dí t ódi k,a ze gy i kame z őg a z da s á g i ,amá s i ka zún.kohé z i ós pol i t i ka .A KAPr e f or mj á na ke s é l y e i r őlame z őga z da s á g iá g a z a tös s z e f ügg é s e i be nmá r vol ts z ó.A kohé z i óspol i t i ká r ai si g a za zame gá l l a pí t á s ,hogyne mé s s z e r űa l t e r na t í v á k közötti választás eredményeként alakult, ki, hanem a tagállami érdekegyeztetés hosszú folyamatában öltötte fel a mai formáját. Ez a politika is tele van kompromisszumokkal, e nne kk öve t ke z t é be npr i or i t á s be l ié sf og a l miz űr z a va rt a pa s z t a l ha t ókör ül öt t e . A különféle strukturális alapok célpontjai a tagállamokon belüli régiók, a j og os ul t s á g oti sar é g i óks z i nt j é nmé r tGDP/ f őa l a pj á ná l l a pí t j á kme g .Ez z e ls z e mbe na kohé z i ósa l a poda í t é l é s é ne ké sgy a kor l a t iműködé s é ne kc é l t e r ül e t eat a g á l l a m.E ké t területi és közigazgatási egységhez képest az EU kohéziós politikája marginális figyelmet s z e nt e l a vá r os ia gg l ome r á c i ó ks a j á t os s á g a i na k( mi köz be n a KAP e r őt e l j e s e n g ondos kodi kavi dé kr ől ) ,hol ot tana gy vá r os okba ns z á mt a l a npr obl é makonc e nt r á l t a n jelenik meg, például a foglalkoztatás, a környezetvédelem, az infrastruktúra stb. Azuni ó2004.é skül önös e n2007.é viki bőví t é s é ve lke z dveúj ,kor á bba nn e m látott fejlettségi szint jelent meg az EU-ban. Lengyelország, Szlovákia és Magyarország legkevésbé fejlett, keleti régióiban, majd pedig Románia és Bulgária egészében a jövedelmi szint az uniós átlag egyharmada körül helyezkedik el. Ezen a szinten a l a pve t őe nmá s okaf e l z á r kóz á sé save r s e ny ké pe s s é gkr i t é r i uma i ,mi ntac e nt r umh oz köz e l e bbe s őr é g i ókba n.Má ra2007-2013-a si dős z a kuni ósköltségvetésének vitája során é r z é ke l he t ő vol ta ze l t é r ő há t t e r űt ör e kvé s e k me g os z t ot t s á ga ,s őtpol a r i z á c i ój a .A l e g új a bb ki bőví t é s e kke lme g ke z d ődöt ta z uni ó be l s ő pe r i f é r i á j á na kt a g ol ódá s a ,a választóvonalat a viszonylag gyorsabb, illetve lassabb felzárkózásra képes régiók között a zá t l a g osGDP/ f ő50s z á z a l é ká ná ll e he tme g húz ni .Ez e kas z e mpont oki si ndokol j á ka kohé z i óspol i t i ka a l a pve t őf e l ül vi z s g á l a t á t ,a mi be n Ma gy a r or s z á gi ske z de mé ny e z ő szerepet vállalhat.
13
3.4. A kohéziós politika (a KAP-hoz hasonlóan) akkor képez kiegyensúlyozott és hos s z a bbt á vonf e nnt a r t ha t ór e nd s z e r t ,haabe f i z e t őt a g or s z á g oki sme g l e l i kbe nnea maguk érdekeit. Az EU-n belüli szolidaritásnak az egyes tagállamok belpolitikájában ké pvi s e l he t ő,s z i l á r da l a ponke l lny ug odni a .Aha gy ományos uniós szolidaritás a 2004-es é sa z ut á niki bőví t é s e kke le l é r t et e r he l he t ős é gé ne kvé g s őha t á r á t .A t ová bbibőví t é s e k e gy é r t e l műe na za l a c s ony a bb j öve de l mi s z i nt ű, s z e g é ny e bb ke l e t ié s dé l ke l e t i szomszédság irányába mutatnak. Ennek következtében a jele nl e g ine t t ó be f i z e t ő tagállamokra viszonylag még nagyobb terhek hárulnának, és rajtuk kívül egyes nettó kedvezményezettek –e l őbb-utóbb Magyarország is –átkerülnének az EU-költségvetés finanszírozóinak táborába. A kohéziós politika fenntarthatóságát a ne t t óbe f i z e t őks z á má r aúgyl e he te l é r ni , ha egyrészt a kiadások területén a hangsúly a redisztributív folyamatokról átkerül a több t a gá l l a motva gy r é g i ótf e l öl e l ő,t r a ns z -európai típusú, a versenyképességet fokozó projektekre, másrészt elhalványul, talaját ve s z t ié sf okoz a t os a nme g s z űni kas z a kma i l a g ha mi sé spol i t i ka i l a gf é l r e ve z e t ő„ or s z á g -e gy e nl e g e k”s z á mí t ga t á s a .AzEU-költségvetés be vé t e l iol da l á na ka l a pve t őmódos í t á s á r aki s e bba ze s é l y ,e z é r tar e f or me r őf e s z í t é s e k e t az újraelosztó politikák (a KAP és a kohéziós politika) kiadási szerkezetének kor s z e r űs í t é s é r eé r de me skonc e nt r á l ni . A köl t s é g ve t é s ika pc s ol a t ok t e r ül e t é n Ma gy a r or s z á g a köve t ke z őé ve kb e n e gy s z e r r et a pa s z t a l j ame ga zEUe l őny e i té sköve t e l mé ny e i t .Azuni ómi n dké tt e ki nt e t be n felülmúl minde n me ge l őz ő kül s ő vi s z ony l a t ot .A 2007-2013-as uniós költségvetési i dős z a kb a ni g é ny beve he t ő22, 4mi l l i á r de ur óös s z e g űEU-a l a pokol y a nmé r t é kűkül s ő forrást kínálnak a magyar gazdaságnak, amire a történelem folyamán békés körülmények között még nem volt példa. Ugyanakkor az uniós alapok felhasználásához szükséges társfinanszírozás pótlólagos terhet ró a költségvetésre. Az euró kritériumoknak való me gf e l e l é s he zs z üks é ge skonve r ge nc i apr og r a m ke mé nykül s őköve t e l mé ny e ke ts z a ba z államháztartás számára, amelyek teljesítését a szomszédos országokkal az euró-övezethez t ör t é nő c s a t l a koz á s ive r s e ngé s( é se nne k be l pol i t i ka it ükr öz ődé s e )i dőny omá sa l ái s helyezi.
4. Csatlakozás az euró-övezethez 4.1. A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) a gazdasági integráció ma ismert l e g ma ga s a bbs z i nt j e ,l e gf e j l e t t e bbf okoz a t a ,a me l y e te l őbbva gyut óbbaköl t s é g ve t é s i pol i t i ká kmé gs z or os a bbös s z e ha ng ol á s a ,s őta ká rköz ös s é g is z i nt r ee me l é s ee gé s z í t he tki . A GMU-nak –bár az integráció gazdasági magját képezi –számos politikai vonatkozása is van. A tagokkal szemben támasztott követelmények számon kérése, a gazdasági i nt e g r á c i ót ová bbf e j l e s z t é s é ne ki r á ny a ,mé l y s é g e ,s e be s s é g e vé g s ős or on ke mé ny politikai viták eredményeképpen alakul. A Gazdasági és Monetáris Unió hosszú távú fennmaradásához szükség van valamilyen politikai unióra, vagy legalábbis a politikai unió perspektívájának a f e nnt a r t á s á r a .A t a g á l l a mif i s ká l i sa ut onómi at ová bbikor l á t oz á s á ti sf e l öl e l őpol i t i ka i uni ópe r s pe kt í vá j aaGMUf ont osl e g i t i má l ót é ny e z őj e .Haapolitikai unió megvalósítása ké r dé s e s s é vá l i k,va gy a be n e m l á t ha t ót á vol ij övőbe t ol ód i ke l ,a kkore nne k
14
köve t ke z mé ny e il e he t ne kat a g á l l a moké r de ke l t s é g ivi s z ony a i r a ,vé g s ős or onaGMU kohéziójára is. A GMU hosszú távú fennmaradásának garanciája az EU Stabilitási és Növekedési Pa kt uma( SNP) .Éppe ne z é r tva l ó s z í nű,hogya nna ka l a pe l ve ivá l t oz a t l a nokma r a dna k,de mind a Tanács és az Európai Bizottság, mint a tagállamok rugalmasan értelmezik az e l őí r á s a i t .Ez e nat e r ül e t e ni sl e he t ős é gny í l i kakül pol i t i kas z erepvállalására. 4.2. A GMU a közösségi vívmányok része, amelyet az új tagországok elfogadtak, ezért az EU-cs at l akoz ást meger ősí t ő népsz av azáson az új tagállamok lakossága a GMU-ba v al ó bel épésr ől i s ál l ást f ogl al t . (Következésképpen szóba sem jöhet a néps z av az áser r őlakér désr ől ,mer taz ellentmondana a közösségi jog rendelkezéseinek.) Hivatalos státusát tekintve Magyarország a többi új tagállammal együtt a GMU átmeneti mentességgel r endel kez őt agj a.Ezaz tj el ent i ,hogymi köz benmégnem v ez et j ükbeazeurót, minden intézkedést megteszünk átvétele érdekében akkor, amikor teljesítjük a konvergencia kritériumokat. Ma gy a r or s z á gf i gy e l mé ne kköz é ppont j á ba naköve t ke z őköz é pt á vúi dős z a kba na konvergencia program teljesítése, az ERM II. árfolyam mechanizmusba, azután pedig az euró övezetbe való belépés kérdései fognak állni. A magyar gazdaság reálfolyamatai, t ová bbáabe l pol i t i kat űr őké pe s s é g ei dőr őli dőr eös s z e üt köz ne kama a s t r i c ht ikr i t é r i umok gy or st e l j e s í t é s é ne ks z á ndé ká va l .A pe r i f é r i af e l ét e r j e s z ke dőe ur ózóna általában is felveti a Stabilitási és Növekedési Paktum feltételeinek felülvizsgálatát. A kritérium rendszer nyilvánvalóan az övezet fejlett magjának mutatói alapján jött létre és kevéssé i l l i kr áal e ndül e t e s e nnöve kvőé sf e l z á r kóz óbe l s őuni óspe r i f éria fiatal gazdaságaira. A sarokszámok (költségvetési deficit, államadósság), illetve a számítási képletek (kamat, i nf l á c i ó)ne he z e nmoz dí t ha t ók,dea zé r t e l me z é sé sa l ka l ma z á sr ug a l ma s a bbát e he t ő. A magyar külpolitika számára Magyarország csatlakozása a GMU-hoz adottság, a zi dőpont otakor má nyé saMa gy a rNe mz e t iBa nke gy üt tf og j ame g ha t á r oz ni .AGMUcsatlakozás Magyarországnak nemcsak kötelezettsége, hanem jól felfogott gazdasági és politikai érdeke is. A kritériumokat akkor is teljesítenünk kellene, ha nem kívánnánk belépni. Magyarország éppen ezért érdekelt a GMU fennmaradásában, sikerességében, tagjai számának gyarapodásában és az euró-öve z e tbővül é s é be n. 4.3. Az uniós valuta mind közösségi, mind tagállami szinten sikeres integrációs projektnek bizonyult. Az euró-öve z e tne mz e t köz is úl y aj e l e nt ősé sf okoz a t os a nt ová bb növekszik. A közös valuta alapját képezheti a közös gazdaságpolitikának, ám a monetáris politika közösségiesítésével párhuzamosan a fiskális politikát a tagállamok féltékenyen őr z i kas a j át hatáskörükben és hatalmi meggondolásokból aligha fognak róla lemondani, vagy akár csak engedményeket tenni az integráció további mélyítése érdekében. Az euró-öve z e tma g j á ta zEU l e ge r ős e bb,c e nt r á l i se l he l y e z ke dé s űt a gá l l a ma i alkotják, az övezet jellemz őe nape r i f é r i ai r á ny á babővül .Amí gabővül é s if ol y a ma tt a r t– é se za zi dős z a ka zEU-2 7kör é be ni sl e g a l á bbaköve t ke z őé vt i z e de ti g é ny bef og j ave nni –,a ddi gne ml e he tme g a l a poz ot t a ns z á mí t a niaköz ösva l ut á r aé pül ő,ma ga sf okon integrált gazdasági térs é gs z a bá l y a i na ké sműködé s é ne kme g s z i l á r dul á s á r a .Köz be núj a bb nem EU-t a g or s z á g okf og j á kbe ve z e t nia ze ur ótf i z e t őe s z köz ké ntf or má l i se ur óöve z e t i tagság nélkül, ez azonban csekély hatással lehet csupán a közös valuta stabilitására.
15
Az euró-övezethez való csatlakozás nemcsak gazdasági ügy. A GMU-tagság e r ős í t iMa gy a r or s z á gpoz í c i ói t ,a l kue r e j é ta zEur ópa iUni óba n,a mia dot te s e t be na ny a g i e l őny ökkéi skonve r t á l ha t ó.Ez é r tpol i t i ka is z e mp ont bólis magyar érdek a GMU-ba való mi né le l őbbibe l é pé s .A ma gy a rk ülpolitika feladata az, hogy támogatást szerezzen az Európai Unión belül a GMU-csatlakozást szolgáló magyar törekvéseknek. 4.4. A Gazdasági és Monetáris Unióval kapcsolatban a magyar külpolitika célja ke t t ős :e gy r é s z taGMU f e j l ődé s é tc é l s z e r űa kt í va na l akítania, másrészt Magyarország GMU-c s a t l a koz á s á t ,ac s a t l a koz á sf e l t é t e l e i tke l le l ős e g í t e ni eama gas a j á t ose s z köz e i ve l . A magyar külpolitikának a politikai uniót szorgalmazó EU-tagállamok csoportjához c é l s z e r űe r őt e l j e s e bbe nka pc s ol ódni aa bba nar e mé ny ben, hogy cserébe Magyarország ké s őbbt á moga t á s tka pt ől ükaGMU-tagság elnyeréséhez. Ami a jelenlegi feltételrendszert illeti, a PM és az MNB mellett a Kül ügy mi ni s z t é r i umna ki sc é l s z e r űpol i t i ka if ór u mokonna pi r e ndr et űz niaGMU be l s ő ellentmondásainak orvoslását, illetve képviselni az ezzel kapcsolatos magyar érdekeket. Például az árfolyam-s t a bi l i t á s r ó la s ok há t r á ny os voná s s a lr e nde l ke z ő ERM–II á r f ol y a mr e nds z e rné l küli sme gl e he tgy őz ődni ,a zá r f ol y a ms t a bi l i t á smé r é s imóds z e r e nem eléggé letisztult és egy é r t e l mű, a zi nf l á c i ós kr i t é r i um r e f e r e nc i a é r t é ké ne k kiszámításakor a GMU-hoz nem csatlakozott EU-tagállamok mutatóit is figyelembe veszik stb. Ugyanakkor még a látszatát is kerülnünk kell annak, hogy a kritériumok fellazítására törekednénk, ezért ezt a vitát nem politikai, hanem szakmai szinten kell folytatni. Ma gy a r or s z á gne mc s a kaGa z da s á g ié sMone t á r i sUni óbővül é s é be né r de ke l t , hanem az euró-övezetében is. Harmadik országok viszonylatában javítja ugyanis a magyar vállalatok piacra lépésének, illetve általában is az üzleti kapcsolatok fenntartásának feltételeit, ha ott az euró-zónához való csatlakozás hozzájárul az árfolyams t a bi l i t á s hoz .A ma gy a rkül pol i t i ká na kc é l s z e r űs z or g a l ma z ni aa z t ,hogyaköz ös s é g i kül g a z d a s á g ipol i t i ka ,a z on be l ü li se l s ős or ba naz európai szomszédsági politika a monetáris szférára is terjedjen ki, illetve kapjanak nagyobb súlyt monetáris és devizális ké r dé s e k,be l e é r t vea zá r f ol y a ms t a b i l i t á s r avona t koz óe gy üt t működé s t . GMU-csatlakozásunkat a magyar külpolitika a kormányzaton belüli feladatmegosztás sajátosságaiból adódóan nem közvetlenül, hanem közvetetten segítheti e l ő.Ehh e zc é l s z e r űf i gy e l e mme lkí s é r ni eaGMU f e j l ődé s é t ,at a g á l l a mokGMU-val ka pc s o l a t osá l l á s pont j á t ,t ová bbát á mog a t nimi nde n,af i s ká l i sf öde r a l i z mus t ,vé g s ős oron a pol i t i ka iuni óte l őmoz dí t ó ke z de mé ny e z é s té sl é pé s t ,a GMU mé l y í t é s é t ,t a g j a i számának gyarapodását és az euró-öve z e tbőví t é s é t .
16
II. A sikeres EU-t a gs á gne mz e t köz it é ny e z ői 5. Az integrációs modell kérdései, alkotmányozás, szervezeti és döntéshozatali problémák 5.1. Az EU 2004-2007-e ski bőví t é s eat a gá l l a moks z á mat e ki nt e t é be nhoz t aa legnagyobb változást. Európa keleti felének állami szétaprózódása az unióban összetalálkozott a tagállami túlhatalom törekvéseivel. A tagállamok dominanciája egyebek között megnyilvánul az Európai Tanács létrehozásában és befolyásának fokozatos kiterjesztésében és általában az ún. intézményi egyensúly felbillenésében. Az uni óba nmae gye r őst a ná c s is t r ukt úr aá l ls z e mbe ne gygy öng eEur ópa iBi z ot t s á g ga l .A tagállami befolyás közvetlenül is áthatja az Európai Bizottságot (a komitológia, illetve az „ e gy -ország – e gy bi z t os ”r e n ds z e rr é vé n) . Mé g a be f ol y á s á te r ős í t ő Eur ó pa i Parlamentben is megjelenik olykor a tagállami tagolódás, azaz egy-egy tagállam EPké pvi s e l ői ne k összefogása, ami a pártcsaládok laza struktúráinak és a klasszikus pa r l a me nt i„ kor má ny pá r t–e l l e nz é k”f e l os z t á st e l j e shi á ny á na ke gy i kköve t ke z mé ny e . Az integráció intézményi egyensúlyának hiányával kapcsolatos probléma konkrétabb megjelenése az állampolgá r oke gy e nl ős é gé ne kme gc s úf ol á s a( e gyé s z tva gy má l t a iá l l a mpol gá ra r á ny t a l a nule r ős e bb ké pvi s e l e t t e lr e nde l ke z i ka z uni ó mi nde n szintjén, mint egy német vagy francia). Az állampolgárok képviseletének gyenge és áttételes volta vezet az EU tevékenysége iránti közömbösséghez, vagy súlyosabb esetben a zi nt e g r á c i óműködé s é ve lé se r e dmé ny e i ve lka pc s ol a t oské t e l y e kme g f og a l ma z á s á hoz . További következmény az uniós teherviselés –és a róla folyó alku –e l t or z ul á s a ,abe l s ő szolidaritás csökkenése. Végül, nem utolsó sorban az intézményi hiányosságokra ve z e t he t ővi s s z aana gyt a gá l l a moknöve kvőbe f ol y á s a ,a me l yol y kordi kt á t umokba n( pl . f ont ost i s z t s é g vi s e l őkki vá l a s z t á s a ) ,va gykül önut a sme g ol dá s okba n( pl .kül pol i t i ka i akciókban) ölt testet. Mindez azon alapszik, hogya zEUá l l a mokbólé pí t ke z i ké sas z uve r é ne gy e nl ős é g elvét ritkán képes meghaladni a közösségi cselekvés érdekében. Márpedig az államok között óriási különbségek vannak. A 25 tagú EU-ban a hat legnagyobb tagállam 336 millió lakossal a gazdasági teljesítmény 77 százalékát adta, a tizenegy legkisebb pedig mintegy 30 milliós lélekszámmal a gazdasági teljesítmény 6 százalékát. A tagállami mé r e té sg a z da s á g if e j l e t t s é g is z i n tke t t őskr i t é r i umá bólköve t ke z i ka zuni ósj og oké s terhek elosztásában való rendkívül di f f e r e nc i á l tr é s z vé t e l .Aza kot má ny s z e r z ődé s be n j a va s ol tún.ke t t őst öbbs é g( at a g or s z á g oké sal é l e ks z á me gy üt t e st öbbs é g é na l a pul ó,új szavazási rend) részben oldaná ezt a problémát, de például továbbra sem érvényesítené a teherviselés tekintetében a be f i z e t őé sake dve z mé ny e z e t tt a gá l l a mokköz öt t il é ny e g e s érdekkülönbségeket. 5. 2.Az e ur ópa ii nt e g r á c i ót ová bbif e j l ődé s é ne kf or g a t óköny ve if ont os e l vi kérdések körül fognak formát ölteni, ilyen a jogok és kötelezettségek homogén vagy differenciált alkalma z á s á na kpr obl é má j a ,f e l ve t ődi ka zi nt e g r á c i óopt i má l i smé r e t é ne k e l vié sgy a kor l a t iké r dé s e ,aköz ösvé g c é l ti l l e t őe npe di gmá rl á t vá ny os a nke t t é s z a ka dta z EU.
17
Az EU szabályrendszere a homogenitás követelményén alapszik, az egységes joganyag alkalmazása eleve azt tételezi fel, hogy az integrációs szabályok és követelmények befogadási kapacitása – a tagállamok jogi-intézményi rendszere, társadalmi-politikai fejlettségi szintje, gazdasági szerkezete stb. –lényegében azonos mi nős é g ű.Az uni óc s upá nag a z da sági fejlettség tekintetében tolerál bizonyos szintkülönbségeket: a lemaradó országoknak –ac s a t l a koz á s tköve t őá t me ne t ir e z s i me k e n t úl me nőe n–a kohéziós politika felzárkóztató támogatását nyújtja. Az EU a 2004/2007-e ski bőví t é s s e lny i l vá nva l óa nt úl l é pe tt azon a határon, ameddig homogén integrációs szabályokat lehet alkalmazni. A tagállamok között mutatkozó ár-, bér-, adó- é se gy é bkül önbs é ge kol ymé r t é ke töl t öt t e k,hogya„ né gy s z a ba ds á g”ki t e r j e s z t é s ea zújt a g á l l a mokr amé gá t me ne t ii dős z a kokb e i kt a t á s ával is politikai nehézségeket okozott az unió fejlett magjában. A felzárkóztatás feladata is t öbbr é t űvévá l ta zEU-ba na z á l t a l ,hogya zuni ónbe l ül r eke r ül t e kol y a nr é g i ók,s őtmá r e gé s zor s z á g oki s ,a me l y e ka z e l őt takül s őpe r i f é r i á ta l kot t á ké sat á r s ul ás eszközeivel ke z e l he t ők vol t a k.Ez e na za l a pon e r ős ödne k a di f f e r e nc i á l ti nt e g r á c i ó kül önf é l e me g ol d á s a i :a„ ke mé nyma g”ki ug r á s á na kvá l t oz a t a i( „ me ge r ős í t e t t ” ,„ s t r ukt ur á l t ”s t b. e gy üt t működé s ) , má s odos z t á l y ú t a g s á g i s t á t us z e s e t l e g e s i nt é z mé ny e s í t é s e , érdekcsoportok szerint tagolt (à la carte) integráció. As or oz a t oski bőví t é s e ka zuni ó ki t e r j e dé s é ne ke l viké r dé s é ti sf e l ve t i k.Az integráció optimális méretének meghatározására vonatkozóan nincsenek kemény szabályok és minimális nemzetközi tapasztalat áll rendelkezésre. Az minden esetre ki mondh a t ó,hogya za kt or ok( e l s ős or ba ná l l a mok)r é s z é r őla zi nt e gr á c i óé r de ké be n hozott áldozatok általában véve nem lehetnek nagyobbak, mint az integrációból fakadó e l őny e i k.Ez tamé r l e ge tat a g á l l a mokf e j l e t t s é gis ká l á jának mindkét végpontján –és közöttük is –meg lehet vonni. A t a g á l l a mokba n f or g a l omba n l é vő uni ós mé r l e ge k a z onba n e r ős e n l e e gy s z e r űs í t i ka zi nt e g r á c i ó hoz a dé ká té st e r he i t :r e nds z e r i nt l e s z űkí t i ka z EU köl t s é g ve t é s é he zf űz ődőka pc s ol a t okr a ,i l l e t vevé g s ős or ona z oke gy e nl e gé r e .Mi ve la kva nt i f i ká l ha t óha t á s okne me gy é r t e l műe k,t á gt e r eny í l i kas z ubj e kt í vé r t é ke l é s ne k.Az EU e l őny e ié st e r he ivé g üli sa z ok abe ny omá s ok,„ pol i t i ka it é ny e k” ,a me l y e ke ta tagállamok választópolgárai ekként elfogadnak. Márpedig mindkét pólus –az unió l e gf őbb t e he r vi s e l őié sl e g na gy obb ha s z oné l ve z ői– ha j l i ka r r a ,hogy a ze l őny ö ke t lekicsinyelje, az áldozatokat pedig felnagyítsa. Ezt a tendenciát a kormányok médiapolitizálása is tetézi. Az uralkodó szemlélet az integráció előny -hátrány mérlegét a territoriális politikai alkotó részek –e l s ős or ba nat a g á l l a mok–pa r t i kul á r i sé r de ke i ne ks z e ms z ö g é bőlpr óbá l j a megvonni. Márpedig az integráció nem csupán a részek összessége, hanem egy mi nős é g i l e gúj ,öná l l óa nl é t e z őr e nds z e r ,a me l y tagállamaitól független cselekvésre is képes. Ennek a rendszernek elvben létezik egy centruma, amely modernizációs modellt mutat, célokat fogalmaz meg és a rendszer expanzióját vezényli. Ám az EU sajátos módon egyre inkább mutatja egy centrum nélküli rendszer tüneteit. Az integráció politikai-hatalmi centrumát kezdetben a német-francia megbékélési projekt képezte. Erre a talapzatra épült az a közösségi intézményrendszer, amely az integrált Európa hatalmi centrumának szerepét volt hivatott átvenni és továbbfejleszteni. Ahhoz ,hogya zi nt e gr á c i ó spr oj e ktha r moni kus a nműködj é k,a zi nt é z mé ny e ká l t a l képviselt, mesterségesen kialakított centrumban szilárd egységnek és tökéletes
18
e gy e ns ú l y na k ke l l e neur a l kodni a .Ez z e ls z e mb e na zi nt e g r á c i ól e g e l s ő,1973-as brit ki bőví t é s eót aamode l lme g ke t t őz ődöt t .A s z ö ve t s é g it í pus úe gy e s ül é shí ve ime l l e t t me g j e l e n t e kakor má ny köz ie gy üt t működé ss z or g a l ma z ói ,é saké tt á bor na ka z ót as e m s i ke r ül tköz ösne ve z őr ej ut ni a .Ha bá rany ug a t -e ur ópa ii nt e g r á c i óf e j l ődé s emi ndt öbb kormányzati funkció egyesítését eredményezte és integrációs csúcsteljesítményeket is f e l mut a t ot t ,a ze l őr e ha l a dá sr e nds z e r e s e nabe l s őpol i t i ka ie l l e ná l l á s oné se l l e nt é t e ke n a ka df e n n,ne m pe di gkül s őva gymá sobj e kt í va ka dá l y okon. 5.3. Minthogy az integrációsmode l lne me gy s é g e sé se gy é r t e l mű–és nincs is r e á l i se s é l y ,hogya z z át e he t ő–ac é l ki t űz é s e ki se l l e nt mondá s os a k.A j og i -intézményi alapok megújítása és megszilárdítása területén sikertörténetként indult Európai Al kot má ny s z e r z ődé skí noskuda r c c ává l t oz ot t ,aki bőví t é s te gy r ei nká bbf a ny a l gá sé s félelmek kísérik, a versenyképesség, az energiaellátás vagy a klímaváltozás kérdéseiben az unió szintjén tehetetlenség látszik. Azuni óba ndomi ná nsk or má ny s z i nt űe gy üt t működé skor l á t a i tol da náa zEU ún. ke t t ősl e g i t i má c i ój á na ke r ős í t é s e ,a mia zi nt e g r á c i óss z e r ve z e tj og os í t vá ny a i te gy r é s z ta tagállamokra, másrészt az állampolgárokra vezeti vissza. Csakhogy az állampolgárok megjelenítése és képviselete az uniós döntéshozatalban áttételes és gyenge. A közvetlenül vá l a s z t ot tEur ópa iPa r l a me ntr e ndkí vült á volva na ze mbe r e kt ől ,a zEP-választásokon va l ór é s z vé t e lt e nde nc i a s z e r űe nc s ökke n.Ez z e ls z e mbe nat a gá l l a mokt úl r e pr e z e nt á l t a k a zEU é l e t é be n.A ki l e nc f é l emi ni s z t e r it a ná c ss z üks é g ké ppe na z„ e gyor s z á g–egy minis z t e r ” f or má ba n ül é s e z i k. Ugy a ne z a r e pr e z e nt á c i ó t ör t é ni k a dönt é s i kul c s he l y z e t be nl é vőCor e pe rhe t it a ná c s koz á s a i n,as z á mt a l a nt a ná c s ié s„ komi t ol óg i a i ” s z a ké r t őic s opor t ba né sal e g f őb bkor má ny z ópol i t i kus oke l ha t a l ma s odot tf ór umá n,a z Európai Tanácsba n.Rá a dá s uli mmá ra zEur ópa iBi z ot t s á gi sá t á l l ta z„ e gyor s z á g–egy bi z t os ”f or mul á r a .Aze gy e nl őr é s z vé t e le gy e nl őké pvi s e l e t e té se gy e nl őme g s z ól a l á s i l e he t ős é g e tj e l e nt . Magyarország EU-c s a t l a koz á s ai de j é n mé g úgy t űnt ,hogy a zi nt e g r á c i ós modellvita l a t e ns f ol y a ma t aa za l kot má ny s z e r z ődé st e r ve z e t é be n ki e gy e ns úl y oz ot t kompromisszumba torkollik, amely tartós alapját képezheti a további, hosszú távú e gy üt t működé s ne k.At a g á l l a mokkor má ny a iá l t a la l a pos a nme g vi t a t ot té své g ülköz ös e n elfogadott szöveg egy r é s z túj a bbl é pé s e ke tt a r t a l ma z ot tas z öve t s é g it í pus úf e j l ődé sút j á n (európai elnök és közös külügyminiszter intézménye stb.), másrészt számos biztosítékot kí ná l tat a gá l l a mié sá l l a mpol g á r ike t t ősl e g i t i má c i óőr e i ne k( ne mz e t is a j á t os s á g oké s tagállami ha t á s kör ökha ng s úl y oz á s a ,ki s e bbs é ge kj og a is t b. ) .Ám ane ga t í vki me ne t e l ű francia és holland népszavazás, majd a nyomukban felbátorodó brit, lengyel, cseh stb. e l l e nke z é sa z tmut a t t a ,hogy a s z öve gs z e r ke s z t őié sa za z te l f og a dó kor má ny ok túladagolták a föde r a t í ve l e me ke té sve l üke gy üt tat e r j e s z ke dői nt e g r á c i óva lka pc s ol a t os opt i mi z mus t .A t ová bbiki bőví t é s e k kör ül ibi z ony t a l a ns á gi saki a l a kul ti nt e g r á c i ós mode l l té sat ová bbic é l oka töve z őké t e l y e ke té svi t á ka tt ükr öz i . Mi nde me l l e t ta za l kot má ny s z e r z ődé sat a g á l l a mokműve ,e gyá l t a l uké r l e l té s e l f og a d ot tdokume nt um.Ne ma zEU s z a ka dte lavá l a s z t ókt öme ge i t ől ,ha ne m af r a nc i a , holland és a többi kormány egyezett meg egymás között egy szövegben, amelyet azután a saját állampolgáraik többsége nem támogatott. A probléma része az az immár kétéves hallgatás és tehetetlenség, amely a megfeneklett alkotmányos projektet övezi. Sem a tagállamok politikusai, sem az általuk kiválasztott Európai Bizottság, sem pedig a
19
t a gá l l a mipol i t i ka is z f é r á kba ngy ö k e r e z ő–habár formálisan közvetlenül megválasztott – Európai Parlament nem volt képes arra, hogy megalapozott diagnózist és alkalmas terápiát ajánljon a válságos helyzet kezelésére. Az eset számos fontos tanulsággal szolgál, amelyek kifejtésére itt nincs mód. Két év t opor gá sut á na z onba ne gy r é s z tvi l á g os s ává l t ,hogyaf r a nc i aé shol l a nd„ ne m”ut á n ugyanazzal a szöveggel ebben a két országban kár lenne újból kísérletezni. Ugyanakkor nem lehet szó nélkül átlépni azon a tényen, hogy 18 tagállam ratifikálta az alkotmánys z e r z ődé s t ,e z é r ta z uni óba ne r ős e n me l l őz öt tne mz e t ipa r l a me nt e ke ti s szorosan be kell kapcsolni a folyamatba. 5. 4.2007t a va s z á ngy e nge ,dene mr e mé ny t e l e nt á bor ake z dki a l a kul nie gye r ős e n r e duká l tdokume nt um ( „ mi nis z e r z ődé s ” ,„ ú je gy s é ge sokmá ny ” )e lfogadásának, amely – „ a r c unk me nt é s é ve l ” – ki vá l oga t ná a ha l ot ts z öve g bőla zé l e t ké pe se l e me ke t .Az „ a l kot má ny ”s z ótny i l vá nva l óa nme l l őz nike l l( c s a kúgy ,mi ntkor á bba nakor má ny k öz i t á bor ti r r i t á l ó„ f öde r á c i ó” ki f e j e z é s t ) .A ké ti nt e g r á c i ós mode l lköz öt tkényesen kiegyensúlyozott kompromisszumot kell találni. Az a l kot má ny s z e r z ődé s ne k ke z de t t ől f og va kor l á t j a vol ta z uni ó – hagyományosan – e r ős j og i -i nt é z mé ny i ka r a kt e r e . Egy f a j t a „ i ns t i t uc i ona l i s t a s z űkl á t ókör űs é g ”t ová bbkí s é r ia zi nt e g r á c i ósc é l - és modellválság ügyét: az a téveszme ur a l kodi kana gyt a g á l l a mokkör é be n,hogyhaa zuni ótme g f e l e l ői nt é z mé ny e kke ll á t j á k e l ,a kk o ra működé s é ve lka pc s ol a t osg ondok e gy c s a pá s r a me g ol dódna k.Eme l l e t t á l t a l á ba nf e l me r üla ze l t e l ti dő é s a be köve t ke z e t tvá l t oz á s ok problémája is. Az a l kot má ny s z e r z ődé s tme g f oga l ma z óEur ópa iKonve nt2002t a va s z á nl á t ot tmunká h oz . Mandátuma és koncepciója tehát legalább ötéves. Az akkori tagjelöltek –a 2004-ben és 2007-ben belépett új tagállamok, valamint Törökország –részt vettek ugyan a konvent és a za z tköve t őkor má ny köz ikonf e r e nc i amunká j á ba n,dekonkr é tt a pa s z t a l a t okné l kül , mi ké nta„ r é g i ”t a gá l l a moks e mi s me r t é kmé ga25-27-t a g úr abővül ős z e r ve z e túj f a j t a működé s ig ondj a i t . Az alkotmányozó folyamat bármilyen folytatása vagy újrakezdése során választ kell adni olyan aktuális problémákra is, amelyek az elmúlt félévtizedben kerültek napirendre vagy váltak súlyosabbá. Ilyen az EU energiaellátása, valamint az energiafelhasználással összefüggésben a klímaváltozás következményeinek kezelése; a növe kvőt e r ül e t ű,ugy a na kkormi ndt öbbt a g á l l a mr at a g ol ódóuni óba nat r a ns z -európai közlekedési és távközlési hálózatok kiépítése; az európai versenyképesség és szociális vívmányok összefüggései; az uniós költségvetés mérete és forrásai, ennek keretében a kohéziós politika célrendszere és az uniós alapok odaítélésének kritériumai; az agrár- és vi dé kf e j l e s z t é s i pol i t i ka j övőj e ,a zé l e l mi s z e r bi z t ons á g g ondj a i na k ke z e l é s e ,a kör ny e z e t vé de l mié shul l a dé kke z e l é s ipol i t i ka ;abe l s őbi z t ons á gf e l t é t e l e inek javítása és ne mut ol s ós or ba naki bőví t é sf ol y t a t á s á na kmódj a ,f e l t é t e l e ié süt e me z é s e . A folyamat folytatását fel kell használni az intézményi és döntéshozatali rend t ová bbf e j l e s z t é s é r e ,a zEU működ őké pe s s é g é ne kl é ny e ge sj a ví t á s á r aé skor s z e r űs í t é s é r e. A joganyag, eljárások és szervezetek általános revíziójára van szükség. Ebben a Bizottság t öbbny i r epa r t ne r ,af őa ka dá l y ti n ká bbat a gá l l a mokké pe z i k.Azi nt é z mé ny ie gy e ns úl y he l y r e á l l í t á s ae r ős í t he t ia zún.köz ös s é g imóds z e ra l ka l ma z á s á t ,va gy i sa zuniós érdekek é sabi z ot t s á g ike z de mé ny e z ős z e r e pe l őt é r behe l y e z é s é t .AzEU-szervek tagolása és köl c s önös me g f e l e l é s es z e mpont j á ból vi z s g á l a ndó a kor má ny z a t if unkc i ók e l t é r ő
20
megjelenítése a Tanácsban (9 formációban), a Parlamentben (18 szakbizottságban) és a Bi z ot t s á gs z e r ve z e t é be n( 27bi z t ost á r c á i ba n) .AzEUhi t e l e s s é g é ne ké sné ps z e r űs é gé n e k mé r c é j ea zá t l á t ha t ós á gé s de mokr a t i z mus é r vé ny e s ül é s e ,a ve z e t őt i s z t s é g vi s e l ők ki vá l a s z t á s á na kmódj a ,munká j uks z á monké r he t ős é ge .
6. Az EU világpolitikai szerepe, nemzetközi kereskedelmi konfliktusai, a közös külpolitika esélyei 6.1. Az EU sajátosan illeszkedik a nemzetközi rendszerbe: egyes területeken ( ké pvi s e l e t ,s z e r z ődé s köt é s ,s z a bá l y oz á s )t a g á l l a ma i na kf unkc i ói tve s z iá té sgy a kor ol j a , más területeken újfajta aktorként kapcsolódik be az államok által meghatározott s t r ukt úr á kba . Az EU kül s ő ka pc s ol a t i r e nds z e r e f ont os s z e r e pe t t öl t be versenyképességének – és rajta keresztül tagállamai és állampolgárai nemzetközi pozícióinak –alakításában. Az unió nemzetközi beágyazottságában nemcsak a klasszikus versenyképességi szempontok kerülnek mérlegre, hanem állandó teherpróbának van kitéve az európai integrációs modell mint –t öb bs é g ükbe nki s mé r e t ű–nemzetállamok sajátos kísérlete a globális kihívásoknak való megfelelés, illetve a globális veszélyekkel való szembenézés megoldására. A kül s ővi l á g hoza zEU-ta l a pve t őe nf unkc i oná l i ss z e r ke z e t űka pc s ol a t r e nds z e r f űz i ,e l t é r őe n at a g á l l a mok ha gy omá ny os ,á l l a mok s z e r i ntt a g ol tkül pol i t i ká j á t ól .A külkapcsolatok funkcionális szemlélete jelenik meg az Európai Bizottságon belüli, részterületekre tagolt munkamegosztásban is. Eszerint négy bizottsági tag foglalkozik a külkapcsolatok egy-egy funkcionális területével, ezek: a kereskedelempolitika (P. Mandelson), a fejlesztéspolitika (L. Michel), az általános külkapcsolatok és szomszédságpolitika (B. Ferrero-Wa l dne r )é saki bőví t é s( O.Re hn) . Az uni ó kül ka pc s ol a t a ia be l s ői nt e gr á c i ós f e j l ődé s kül s ő pr oj e kc i ój a ké nt f e j l ődt e k,g e r i nc é tavá muni ókül s őd i me nz i ój á ta l kot óköz ö ske r e s ke delempolitika adja. A kereskedelempolitika kiemelt fontosságát mutatja, hogy közvetlenül a külügyminiszterek tanácsa felügyeli. Ugyanez a politika képezi az uniós külkapcsolatok f őr e nde z őe l vé té sos z t á l y oz z aakül s ővi s z ony oka tpr e f e r e nc i á l i sé sne m-preferenciális r e l á c i óks z e r i nt .A pr e f e r e nc i á l i sf okoz a tr é s z be ns z e r z ődé s e svi s z ony okbólá l l ,e z e ka z EU rendkívül kiterjedt és többfokozatú társulási kapcsolatai, részben pedig autonóm pr e f e r e nc i á ké ss e g é l y e ka l kot j á k,a me l y e kr é vé na zEU af e j l ődővi l á gl egnagyobb donora. Az EU tagállamai adják a világ árukereskedelmének mintegy 40 százalékát. A világkereskedelem szabályrendszerének alakításában az EU a közös ke r e s ke de l e mpol i t i kaa l a pj á nke z d e t t őlf og vaf ős z e r e pe tj á t s z i k.Pol i t i ká j aá l t a l á ba na liberalizációt szorgalmazza, ám a végrehajtást gyakran szelektíven értelmezi, egyes t e r ül e t e ke te r ős e bbe n vé d,va gy i r r e á l i svi s z o nt l é pé s e ke ts z a b.A vi l á g ke r e s ke de l mi konf l i kt us okf ős z í nt e r eaVi l á g ke r e s ke de l miSz e r ve z e t( WTO) .AzEU f őkonf l i kt us a ia hagyományos me z őg a z da s á g it e r mé ke k ke r e s ke de l me ,a t e c hnol óg i aé si nf or ma t i ka f e j l ődé s é ből s z á r ma z ó új t e r ül e t e k( hor monke z e l t va gy g e ne t i ka i l a g módos í t ot t é l e l mi s z e r e ks t b. ) ,t ová bbáave r s e ny t or z í t ól é pé s e k.AzEU f őe l l e nf e l e iake r e s ke de l mi konfliktusokban egyrész ta zUSA,má s r é s z tanöve kvőe xpor tpot e nc i á l l a lj e l e nt ke z ő, di na mi kus a nf e j l ődő g a z da s á g ok:Kí na ,I ndi a ,Pa ki s z t á n( j e l e nl e g mé ge l s ős or ba na
21
textiliparban és a szellemi tulajdonjogok területén). Az EU-nak a nemzetközi kereskedelmi konfliktusokban elfoglalt pozíciója általában egybeesik a magyar érdekekkel. 6.2. A nyugat-e ur ópa ii nt e g r á c i óss z e r ve z e tna gy one r őskül - és biztonságpolitikai indítékokból jött létre, ezek az érdekek azonban az alapító országok egymás közötti viszonyára összpontosultak. A védelem- és biztonságpolitika feladata ugyanakkor teljességgel hiányzott az integráció cél- é se s z köz r e nds z e r é ből ,mi ve le z taf unkc i óta z USA, illetve a NATO látta el, mintegy a nyugat-európai integráció extra-territoriális katonai és vele együtt külpolitikai centrumaként. Az állami külpolitikákhoz hasonló, klasszikus kül- és biztonságpolitika igénye ké s őbb me r ül tf e la z EU-ban. Ezt a fontos elemet a nyugat-európai integrációs konstrukció továbbfejlesztése során, utólag próbálják beilleszteni. A több évtizedes e r őf e s z í t é s e ks ok e r e dmé ny thoz t a k at a gá l l a mok köl c s önös t á j é koz t a t á s a ,e gy má s á l l á s pont j a i na kme g i s me r é s e ,bi z ony ospoz í c i ókös s z e ha ng ol á s aé sa z onos ,s őtol y kor e gy üt t e ské pvi s e l e t et e ki nt e t é be n.Ugy a na kkora zi nt e g r á c i óba nr e nds z e r s z e r űe nne m jelent meg a harmadik országokkal kapcsolatos kül- és biztonságpolitika. Ennek ugyanis c s a l ha t a t l a nj e l ea zl e nne ,hogya za dot tpol i t i kat e ki nt e t é be nabe l s ővi s z ony okc é l - és e s z köz r e nds z e r emi nős é g i l e gkül önvá l i kakí vül á l l óor s z á g okhozf űz ődővi s z ony oké t ól (hasonlóan például a vámunióhoz, a valutaunióhoz vagy a schengeni övezethez). Ezzel szemben a tagállamok az unión belül, egymással szemben is ugyanolyan diplomáciai eszközöket alkalmaznak, mint harmadik országokban (pl. nagykövetségeket tartanak fenn egymásnál, ezeket a viszonyokat is a külügyminiszterek felügyelik stb.). Az uniós tagállamok külpolitikájában a többi EU-or s z á g hozf űz ődőka pc s ol a t á l t a l á ba nköz pont ihe l y e tf og l a le l ,ké tf őe l e mea zEU-tag európai középhatalmakhoz, i l l e t ve a s z oms z é dos or s z á g ok h oz f űz ődő vi s z ony .J e l l e mz őt é ny ,hogy a z EU külügyminisztereinek tanácsát (ÁKÜT) a tagállamok ellenállása miatt a mai napig nem s i ke r ül tke t t é vá l a s z t a nie gyá l t a l á nos( a z a zbe l s ő)ügy e kt a ná c s á r aé se gykül ka pc s ol a t i tanácsi formációra. Mindez azt mutatja, hogy az unión belüli kapcsolatok a tagállami külügyek lényeges e l e mé tké pe z i k.Má r pe di gmi nda ddi g ,a mí gar e nds z e rmi nős é g i l e g ne m kül önböz t e t ime gabe l s ővi s z ony oka ta zuni óss z i nt űkül ka pc s ol a t idi me nz i ót ó l ,a köz öskül pol i t i kaakor má ny köz ie gy üt t működé ss z i nt j é nma r a d,bá r me l yné ve nne ve z z é k is és bármilyen szerve z e t if or má t( p l .„ köz öskül ü gy mi ni s z t e r t ” )he l y e z z e ne kf öl é . 6. 3.Fe l t é t e l e z he t ő,hogya za l a pí t óha tt a gá l l a ml e g ké s őbba zEU-Sz e r z ődé s megkötésekor megvalósította volna a közös kül- és biztonságpolitikát (miként például a közös pénzt is valóra váltottá k) . Az onba n a br i tc s a t l a koz á s s a l me g j e l e nő é s me ge r ő s ödöt tkor má ny köz ivona l ,ma j d pe di g a ke l e t iki bővül é s ha t á s a ie r ős e n visszavetették az esélyeket. AzEU t öbbs z ör öski bőv í t é s e is or á na za l a pí t óé sahoz z á j ukc s a t a koz ot tNATOtagok mellett a bipoláris rendszer összeomlása után megjelentek a semleges államok, ma j da ze r ős e n,s őte gy e se s e t e kbe nt öbbs z ör ös e nkor l á t oz ot ts z uve r e ni t á skor l á t a i ból kibontakozó közép-kelet-európai tagországok. A 2004/2007-e ski bőví t é s korc s a t l a koz ot t új tagállamok számára a szuverenitás új történelmi élmény. Többen közülük hosszú e l ny oma t á s ii dős z a kokut á nvá l t a ks z a ba ddá ,e gy e s e kpe di gaXX.s z á z a dvé gé nny e r t é k e la n e mz e t iöná l l ós á gá l l a mike r e t é t .Sz á mukr aa z EU e l s ős or ba n ne mz e t il é t ük
22
(önrendelkezésük, nyelvük, kultúrájuk)ga r a nc i á j aé se gy be ngy a kor l á s á na ke l s ődl e g e s színtere. Szlovákia, Szlovénia és a három balti köztársaság olyan szövetségi államokból s z a ka dt a k ki ,a holbős é ge s e n vol tr é s z ük „ köz öskül pol i t i ká ból ” ,e z é r té r t he t ő,ha fenntartásokkal fogadják frissen elnyert nemzetközi mozgásterük bármilyen korlátozását. A legtöbb EU-tagország számára az integráción belüli kapcsolatok alkotják kül ügy e i kor os z l á nr é s z é t .Azuni óadomi ná nsga z da s á g ipa r t ne r ,abe l s őke r e s ke de l e m aránya mintegy kétharmada a teljes külforgalomnak (Magyarország és több új tagállam s z á má r ae nné li sma g a s a bb) .AzEU be l s őé l e t ee zi dős z e r i nt26e ur ópa iá l l a mma l bi z t os í tr e nds z e r e st a l á l koz á s té ss z or ose gy üt t működé s t .Ez e nf e l üla zEUki bőví t é s i - és szomszédságpolitikája mintegy kéttucatnyi (mediterrán és poszt-szovjet) állammal teremt kölcsönösen fontos és tartalmas kapcsolatrendszert. A mi nt e gy f é l s z á zá l l a mot f e l öl e l ő, „ na gy -e ur ópa i ” kör ön t úl a z EU kül ka pc s ol a t a iké tf ődi me nz i ób a nkonc e nt r á l ódna k:e gy r é s z tana gypa r t ne r or s z á g ok (USA, Oroszország, Japán, Kína, India, Brazília) viszonylatában, másrészt a világpolitika nagy problémáinak (nukleáris proliferáció, nemzetközi terrorizmus, energiaellátás, klímaváltozás, migráció, ivóvíz stb.) megoldásával kapcsolatban. 6.4. A nagy partnerországoka ti l l e t őe na z EU-na k ke t t ős ne hé z s é gg e lke l l megbirkóznia: egyrészt egy-egy partner vonatkozásában egységes külpolitikává formálni a ze r e de ndőe nf unkc i oná l i st a g ol t s á g ú,öná l l óé se gy má s t ól na gy r é s z tf ügg e t l e n köz ös s é g ipol i t i ká i na kkül s ődi me nz i ó i t ,má srészt egységbe kell kovácsolnia a sokféle tagállami érdeket és törekvést. (Például Oroszország vonatkozásában a vízum rendszer, az energia import, az agrárpolitika stb. kölcsönösen hat egymásra, csakúgy, mint a kül önböz ői r á ny úl e ngy e l ,né me t ,f r a nc i as t b.poz í c i ók. )Ez tabe l s ős z i nt é z i s tpr óbá l t a me g va l ós í t a nia zEU ana gyvi s z ony l a t is t r a t é g i á kki dol g oz á s á va la hhoz ,hogyakü l s ő partnerrel szemben egységesen tudjon fellépni. A kétféle egység koherenciájának megteremtése azonban rendkívül nehéz. A funkcionális tagoltság és a tagállami széthúzás gyakran oda vezet, hogy a legnagyobb EU-országok –Németország, Franciaország és az Egyesült Királyság – lépnek fel az unió nevében. Kisebb tagállamok – köztük Magyarország –számára kívánatosabb egyeztetett uniós álláspontok kidolgozása és képviselete, még ha ez nehezebb és fáradságosabb feladat is. Hasonló a helyzet a világpolitika nagy problémáinak kezelésével kapcsolatos EUá l l á s pont oka ti l l e t őe n.Ez e ká l t a l á ba nvi t á l i sé r de ke ke té r i nt e ne ké sol y korös s z e f onódna k a na gy pa r t ne r or s z á g okhoz f űz ődő ka pc s ol a t okka l( pl . Or os z or s z á gs z e r e pe a z energiaellátásban, az USA fellépései a nemzetközi terrorizmus ellen stb.). A nagy EUor s z á g okkül önut a sme gol dá s a iv a gydi kt á t uma iúgyke r ül he t őke l ,hami nde z e kbe na kérdésekben sikerül közös uniós célokat és a megvalósításukhoz szükséges eszközöket meghatározni. Ez a kisebb EU-tagállamok számára fontosabb érdek, mint a nagyok számára, amelyek –a kisebbekkel ellentétben –akár egyedül is képesek érdekeik érvényesítésére. 7.AzEUbőv í t he t ős é geé ss z oms z é ds ágpol i t i káj a 7.1. Az Európai Unió külpolitikájának legaktívabb és leghatásosabb eszköze a ki bőví t é s .Köz ve t l e ns z oms z é ds á g á ba na zEU-na kpoz i t í vaké peé se r ősavonz e r e j e .Az
23
EU fejlett magja a széles európai és a vele szomszédos régióban a modernizációs centrum szerepét tölti be. Az uniós csatlakozás viszonylag közeli perspektívája nagymértékben megnöveli az EU jogi és intézményi rendszerének átvételével kapcsolatos alkalmazkodási készséget. Ez a folyamat belpolitikai stabilizációs hatást táplál a tagjelölt államokban. Ugyanakkor az EU-tagság perspektívájának hiánya, a közeledési folyamat l a s s ul á s a ,va gyme g s z a ka dá s ae l l e nke z őe r e dmé nny e lj á r ha t :de s t a bi l i z á lé st á vol í ta z „ e ur ópa i ”c é l mode l l t ől . Az EU ki bőví t é s i pol i t i ká j á na kl e g f őbb gy e ng e s é g e a XXI .s z á z a de l s ő évtizedeiben e politika bizonytalansága. Mindene ke l őt tj e l e nt ősá t f e dé sva naki bőví t é s i é sas z oms z é ds á g pol i t i kaköz öt t .Ne m vá l na kkül öna zuni ókül s őka pc s ol a t a i ba na z „ e ur ópa is z oms z é dok” é s„ Eur ópa s z oms z é da i ” . Az e l őz őe ka z o k, a me l y e ka z a l a ps z e r z ődé s e kbe n köve t ke z e t e s e ni s mé t e l tr e nde l ke z é ss z e rint – mi nt „ e ur óp a i á l l a mok”–kérhetik a csatlakozásukat. Egyéb ismérv híján el kell fogadni azt, hogy az „ e ur ópa i ”j e l z őf öl dr a j z if og a l o mké nté r t e l me z e ndő.Es z e r i ntTör öko r s z á g on é sa Nyugat-Balkánon kívül Ukrajna, Belarusz és Moldávia, továbbá Grúzia, Örményország é sAz e r ba j dz s á nt a r t oz i ka z„ e ur ópa i ”kör be .Azőe s e t ükbe na zi nt e gr á c i óspe r s pe kt í vá t nem lehet kétségbe vonni, csupán a csatlakozási feltételeknek való megfelelést lehet számon kérni rajtuk. Más kérdés, hogy a felsorolt európai országok nagyr é s z ee gy e l őr e i g e nt á volá l lef e l t é t e l e kt e l j e s í t é s é t ől ,a zEU pe di gama iá l l a pot á ba nké pt e l e nl e nne mi nde z e ná l l a mok be f og a dá s á r a .Ugy a na kkorat e l j e skör ű„ e ur ópa i ”ki bőví t é se l vi l e he t ős é g é ne kf e nnt a r t á s abi z ony t a l a ns á g oté sf é l e l me ke tke l ta zEU-n belül, kivált a fejlett, nyugat-európai oldalon. Az ígéret beváltásának bizonytalansága viszont destabilizáló hatással jár az európai szomszédság körében. Az EU-nak mind a saját t a gá l l a ma i ,mi nd a ze ur ópa is z oms z é ds á gs z á má r abi z t os a bb bőví t é s is t r a t é g i á t kell felvázolnia. At á r gy a l óa s z t a l ná le zi dős z e r i nt ,a zEUt ör t é ne t é be ne l ős z ör ,ké tol y a nor s z á g– Horvátország és Törökország –foglal helyet, amelyeknek egymáshoz vajmi kevés közük van. Horvátország gyors, egyedüli EU-csatlakozására van esély: a feltételeket várhatóan hamarosan teljesíti, belépése Franciaországban még nem kerülne népszavazásra, az unió i nt é z mé ny r e nds z e r é beé sköl t s é g ve t é s é bekül önös e bbg ondné l külbe i l l e s z t he t ő( pl .a ha s onl ómé r e t űSz l ová ki aa na l óg i á j á ta l a pulvé ve ) .Haakül önbe l é pés politikai feltételei nem alakulnak ki, akkor –Szerbiával együtt –Horvátország is bent reked a NyugatBa l ká ne gy s é g e ske z e l é s é be n.Ezut óbbie gy r e g i oná l i s ,be l s ől e gi si nt e gr á l ó un i ós pol i t i ká tve t í te l őr e ,a mi ne ke l őf e l t é t e l e a pos z t -jugoszláv dezintegrációs folyamat be f e j e z ődé s e( ne ve z e t e s e nKos z ovós t á t us z á na ke l dönt é s e ) . 7. 2.Az EU bőví t é s é ve lka pc s ol a t ba n a va l a ha vol tl e g na gy obb ki hí v á s t Törökország képviseli. Törökország számára a politikai áttörést a csatlakozási tárgyalások 2005. évi beindítása jelentette. Az EU-t a g s á gpe r s pe kt í vá j abe t e t őz ias i ke r e s atatürki modernizáció folyamatát és megszilárdítja az ország politikailag jól megalapozott euro-a t l a nt is t á t us z á t .A t ör ök be l pol i t i ká ba n ugy a na kkore r ős ödöt ta z iszlámista hatás, aminek következtében veszélyek környékezik az európai modernizáció eredményeit. Törökország stratégiai elhelyezkedése, kényes keleti és dél-keleti szomszédsága, katonai ereje, az európai energiaellátásban elfoglalt pozíciója mind az EUfelvétel mellett szólnak. Ugyanakkor az ország mérete és fejlettségi szintje a mai f e l t é t e l e kme l l e t tne mi l l i kbe l ea zEU működé s é be .A t ör ökc s a t l a koz á s s a la ze gy i k
24
legnagyobb lélekszámú és szavazati súlyú állam lenne egyben a legszegényebb és így az unión belüli redisztributív pénzügyi f ol y a ma t ok l e g f őbb ke dve z mé ny e z e t t j e .Ez é r t Tör ökor s z á gf e l vé t e l ee l őt ta l a pve t őe nme gke l lr e f or má l nia zuni óköl t s é g ve t é s é t ,a z on belül a KAP és a kohéziós politika kritériumait, valamint a szavazati súlyok rendszerében –bizonyos kérdések eldöntésénél –figyelembe kell venni az uniós teherviselésben való részvételt is. A Nyugat-Ba l ká ná l l a ma is z e mpont j á bólaf őké r dé sa z ,hogyar é g i ópa c i f i ká l á s a és stabilizálása az EU-n kívül, vagy azon belül zajlik-e le. Az unió hagyományos –az egyes országokkal folytatott, aprólékos feltételekhez kötött, fejezetekre tagolt –tárgyalási móds z e r e va l ós z í nűl e gt öbbf é l ee l l e nha t á s tvá l t ha tki .A f ol y a ma ti dőbe n na gy on e l húz ódha t , a növe kvő EU-acquis mind szegényebb és fejletlenebb országok t e l j e s í t őké pe s s é g é ve lüt köz ne ,az egymással szomszédos államok versenyeztetése is f e s z ül t s é gnöve l őt é ny e z ős t b.Egyme g f e l e l őe ni dőz í t e t t ,EU-n belüli evolutív státusz ( be l s őt á r s ul á s )s okka lj obbe r e dmé nny e lj á r na ,e hhe za z onba nhi á ny z i kame g ha t á r oz ó tagállamok politikai akarata (amit rendszerint csak kritikus válsághelyzetek szoktak kimozdítani a holtpontról). A Nyugat-Balkán integrációs perspektívájának másik oldala a török csatlakozással való összefüggés. Nemcsak a gazdasági fejlettségi szint, a történelmi múlt, az iszlám jelenléte s t b.r okonat ö r öke s e t t e l ,ha ne ma zi dőz í t é si skönny e nös s z e c s ús z h a t a török EU-tagsággal. Amennyiben a nyugat-balkáni régió stabilizálódása és a koszovói probléma megoldása elhúzódik, továbbá az EU nem talál valamilyen alkalmas külön megoldást a régió kezelésére, az integrációs közeledés összekapcsolódhat a török tárgyalások lassabban haladó folyamatával. A poszt-szovjet európai államok számára (Oroszországon kívül) hosszú távú f e l z á r k ó z á s is t r a t é g i á kköz öski a l a kí t á s ai ndokol t ,s ohane m ké r dőj e l e z veme g az EUcsatlakozás elvi-pol i t i ka il e he t ős é gé t .AzEU 2007-e ski bőví t é s e ,at ör ökt á r gy a l á s ok,a t á vol a bbibőví t é s ipe r s pe kt í vá ké sa z or os zs z oms z é ds á gt a l á l koz á s á na ks z í nt e r ea Fekete-t e nge r it é r s é g .Ebbe nakompl e xé ss t r a t é g i a ij e l e nt ős é g űr é g i óba na zEU –a ny i l vá n va l óa nj e l e nl é vőor os zé sa me r i ka ié r de ke kme l l e t t–fontos szerepet játszhatna. A ke z de t if or má ba nme gf og a l ma z ódós t r a t é g i a ic é l oka ti ndokol ta zuni óba ne r ős í t e ni . Af e l s or ol tá l l a mokonkí vüla„ ma r a dé k-EFTA”or s z á ga i( Nor vé g i a ,I z l a ndé s Svá j c )s oks z á l oné ss z or os a nköt ő dne ka zEU-hoz, csatlakozásuk akkor következhet be, haőke z ta ka r j á k,ugy a ni sa zuni óá l t a lt á ma s z t ha t óf e l t é t e l e kne ke l e veme g f e l e l ne k. 7.3. Az EU ma nem alkalmas arra, hogy a fenti forgatókönyvek szerint 28, 33, 40 vagy4 3t a g úr abővül j ön.A 2004/ 2007-e ski bőví t é st úl t e r he l t ea zuni ókö l t s é g ve t é s é té s i nt é z mé ny e i t .A t ová bbit e r j e s z ke dé ss or á n vá r ha t óa n ki é l e z ődi kma j d at a g á l l a mok j e l e nl e gé r vé ny e sf or má l i se gy e nl ős é g é ne ké st é ny l e g e se gy e nl őt l e ns é gé ne ke gy r e súlyosabb problémája. E körben mind a túl kicsi, mind a túl nagy országok gondot okoznak. Az EU alapítói között egyetlen kis ország volt, azonban Luxemburg nemcsak i g e nf e j l e t t( é ské pvi s e l őij ólbe s z é l i kaké tna gya l a pí t óá l l a m ny e l vé t ,e z á l t a lf on t os uniós tisztségekre is rögtön alkalmasak voltak), hanem sajátos módon, önként korlátozta bizonyos kulcsfontosságú nemzetközi funkcióit: NATO-tagként nincs hadserege, pénzrendszere a Belga-Luxemburgi Gazdasági Uniónak volt a része, területére vízumot a Benelux Útlevélunió állított ki stb. Az újabban csatlakozott, egy-két milliós lélekszámú kis országok ezzel szemben önálló kül- és védelmi politikákkal, pénzrendszerekkel
25
érkeztek, emellett az EU-költségvetés nettó kedvezményezettjei, miközben a döntéseknél e r ős e nf e l é r t é kelt szavazati súlyokkal rendelkeznek. Ez a kontextus számos ellentmondás és feszültség forrása. Az EU-nak semmilyen álláspontja nincs az európai mini államok vonatkozásában. Aza múgys z uve r é né sane mz e t köz is z í nt é r e ni sme g j e l e nőMona c o,Sa nMa r i nova gya Va t i ká na z őke t kör ül ve vő na gy t a g á l l a mokka le gy üt t bé ké s e n be l e s i mul t a ka z i nt e g r á c i óba .Andor r az a jné l külkül öns z e r z őd é s e kke ll e g a l i z á l j as a j á t osvi s z ony á ta z EU-va l .Ez z e ls z e mbe n al e g ut óbbibőví t é s ihul l á mba ne gy mi niá l l a m –Málta – becsúszott a s z e r ve z e t be ,a z onoskor má ny f ői ,mi ni s z t e r i ,EU-bizottsági stb. képviseletet vi ndi ká l vama gá na k,mi ntpé l dá ulNé me t or s z á g .Li c ht e ns t e i ne gy e l őr ea zEFTAt a g j a ,de a máltai precedenst követve hasonló igényekkel léphetne fel. Montenegró és esetleg Koszovó csatlakozása tovább komplikálná a helyzetet. Erre az igen kényes problémára is keresni kell a megoldást. A vi s z ony l a gna gy mé r e t ű,á ma l a c s ony a bbf e j l e t t s é g is z i nt űor s z á g oke s e t ene m ismeretlen az integrációban. Spanyolország, majd Lengyelország – a ze l őz e t e s várakozásokkal ellentétben – na gy obb konf l i kt us ok né l küli l l e s z ke de t tbe a „ né gy s z a ba ds á g”é sa ze gy s é g e sbe l s ő pi a cr e nds z e r é be .Tör ökor s z á gé saké s őbbi e kb e n Ukr a j n a be l é pé s e e z z e ls z e mbe n s úl y os a bb g ondoka t ve t í te l őr e . Cs e k é l y j öve de l e mt e r me l őké pe s s é g ükna gy mé r t é kbe nny omnál ea zuni óá t l a g osGDP/ f ős z i nt j é t , aminek következtében lényegesen változnának például az uniós alapok jogosultsági körei. Ezenfelül az említett országok hatalmas összegeket vehetnének fel akár a KAP, akár a kohéziós politika révé n,a mii s mé tpr óbá r at e nnéane t t óbe f i z e t őor s z á g okt űr őké pe s s é g é t . Magyarország újabb nagy és viszonylag szegényebb államok csatlakozás esetén e l ve s z í t h e t ij e l e nl e g ike dve z mé ny e i t ,s őti dőve lma gai sá t s or ol ódha tane t t óbe f i z e t ők közé. 7.4. Az EU szomszédságpolitikája a nyugat-balkán és az európai poszt-szovjet t é r s é g b e n ( Or os z or s z á g ki vé t e l é ve l ) a köve t ke z ő é vt i z e dbe n, s őt a z on t úl i s s z üks é g k é ppe nös s z e ka pc s ol ódi kaki bőví t é s is t r a t é g i á va l .A ké tpol i t i kaköz öt te z e kbe n a viszonylatokban nem szabad éles különbséget tenni (például az EU-Bizottságban két külön reszortra osztani). Az európai szomszédság számára a távlati cél az európai integráció, amelyhez azonban a feltételek teljesítése mutatja az utat. Ez a perspektíva a demokrácia, piacgazdaság, embe r ij og oks t b.á l t a l á nos„ e ur ópa i ”é r t é ke it e ki nt e t é be n tartható. Az EU ke z de t t ől f ogva uni ve r z á l i s na k hi t t e a ma ga mode l l j é t .Az má r bebizonyosodott, hogy az európai integráció túldimenzionált szabályozási és intézményi kultúrája más kontinenseken (Amerikában, Dél-kelet Ázsiában) nem alkalmazható. Ám a közelebbi szomszédságban is lehetnek akadályai a nyugat-európai módszerek automatikus követésének. Ezt a problémát is részletesen elemezni szükséges. Az uniós acquis jogi és intézményi vonatkozásai közel járnak alkalmazhatóságuk földrajzi és kulturális határaihoz. A nyugat-európai szabályozás és kormányzás szemlélete olyan társadalmi-politikai alapokra épült, amelyek a reformáció és a felvilágosodás talajában gyökereznek. Bizonyos kulturális határok átlépése után ezek a normák már idegenül hatnak, illetve nem kapcsolódnak szervesen a helyi jogi rendszerekhez és politikai hagyományokhoz.
26
Az unió szomszédságpolitikája számára az EU-orosz viszony volt és marad a legnagyobb kihívás. Az európai szomszédok közül Oroszország az egyetlen, amely nem aspirál EU-tagságra, hanem az unió partnere kíván lenni. Az EU-orosz közös stratégia né gyf őt e r ül e t ea l ka l ma sme g köz e l í t é s imódj aa ze gy üt t e sé sös s z e ha ng ol tc s e l e kvé s ne k, amennyiben sikerül közös egyetértéssel érdemi tartalmat adni mindegyiküknek. Az EU és Oroszország azonban mindeddig nem találta meg egymással a megfe l e l ő ha ng ot . Egyrészt mindkét oldalon tovább élnek bizonyos hidegháborús megszokások és gyanakvások, és Oroszországot irritálja a nem rég még a Szovjetunióhoz tartozott, illetve volt VSZ-KGST-tag új EU-tagállamok ellenséges magatartása. Másrészt hiányzik a közös érdekek stratégiai felfogású, kiegyensúlyozott definiálása. Oroszország köve t ke z e t e s e nki t a r tha gy omá ny ose ur ópa ior i e nt á c i ój ame l l e t té svonz z aőta zEU s i ke r e .Er ős e nf üggEur ópá t ól ,e z é r tke r e s iamódj á t ,hogyEur ópá ti sf ügg ővét e gy e Oroszország t ól .Et t őlr e mé l i ,hogye gy e nr a ng úpa r t ne r ké ntt á r gy a l ha ta ze ur ópa ij ól é t i övezettel. Az EU aggodalommal tekint a Putyin utáni Oroszország kiszámíthatóságára és stabilitására. Abővül őEUi g a z is z oms z é da ihos s z a bbt á vonane m-európai régiók. Az unióhoz ha gy omá ny os a nköt ődőme di t e r r á növe z e t be nat ör ökc s a t l a koz á s ,i l l e t veaköz e l -keleti konf l i kt usg ócme g ol dódá s ahoz ha tvá l t oz á s oka t .Mi ndna gy obbé r de kl ődé s s e lf or dula z EU felé a poszt-szovjet Közép Ázsia öt állama. A térség stabilizációjának bonyolult folyamataiban, az orosz-amerikai érdekkonfliktusok közepette, az iszlám f unda me nt a l i z musha t á s a i r ai sf i gy e l e mme la zEU i sf e l l é phe t ne ,á me hhe ze gy e l őr e hiányzik a világos cél és az egységet megalapozó eszközrendszer. Törökország csatlakozása után az EU-val szomszédos régióvá válik a Közel- és Közép-Kelet. Ez a térség is stratégiai látásmódot és világpolitikai szerepvállalást kívánna az uniótól. ♦ Magyarország és az Európai Unió kapcsolataiban rövidtávon több fontos esemény körvonalazódik: az Európai Parlament 2009. évi újraválasztása, 2010-ben Pécs lesz Eur ópakul t ur á l i sf ővá r os a ,é sa2011.é vima gy a rEU-elnökség. Mindegyiknek fontos üzenetei lesznek egyrészt az EU, másrészt a hazai politikai élet és közvélemény számára. Az EP-választás minden tagállamba ns z ondá z z a a pol i t i ka ipá r t ok né ps z e r űs é g é t . Ma gy a r or s z á g on i s vá r ha t óa n e gy f a j t ae l ővá l a s z t á sl e s z a 2010-ben esedékes or s z á ggy űl é s ivá l a s z t á s oke l őt te gyé vve l .Mi nde me l l e t ta ze s e mé nya l ka l ma tkí ná la ma gy a ri nt e g r á c i ós pol i t i ka e l s őf é l é vt i z e dé ne k mé rlegelésére és további célok megfogalmazására –haapá r t oké saköz vé l e mé nyé l ne kal e he t ős é gg e l . A 2011-ben esedékes magyar EU-elnökség hatalmas próbatételt jelent egy új t a g or s z á gs z á má r a .At a gá l l a mit a ná c s koz á s okmi nde nkör é be né ss z i nt j é n,as z a ké r t őkt ől akor má ny f őki gf é l é ve ná tama gy a rr é s z t ve vőf og j ave z e t nia zül é s e ke t .Aze l nökl é s köztudottan próbára teszi a tárgy- é sny e l vi s me r e t e t ,ve z e t őikva l i t á s oka t ,aköz ös munká hozva l óvi s z ony t .Kül önös e ne r ősme g vi l á g í t á s ba nt e vé ke ny ke di kakor má ny f őé s a külügyminiszter (hacsak az alkotmányban javasolt állandó EIT-elnök és EUkülügyminiszter addigra át nem veszi az elnöklési funkciókat), továbbá az a tucatnyi kormánytag, akik a Miniszteri Tanács különféle formációit vezetik hat hónapon át. Ezeket a polit i kus oka tMa gy a r or s z á g one l őr e l á t ha t ól a g2010-ben fogják megválasztani, vagyis alig lesz idejük a felkészülésre. Sok múlik majd az egyes politikusok személyes
27
tudásán és adottságain. A kormányalakításra – r e mé l he t ől e g – már az EU-beli követelmények is hatással lesznek. Úgyszintén kulcspozíciót fog betölteni a brüsszeli magyar EU-na gy köve té she l y e t t e s e ,mi ve la ze l nöks é gi de j é nőkve z e t i kal e g f ont os a bb dönt é s e l őké s z í t é s if ór um,aCor e pe rhe t iül é s e i t . Az EU-e l nöks é g be né r i nt e t ts z a ké r t őke té sdi pl oma t á ka ta ze l őr e l á t ót a gá l l a mok három-négy évvel korábban kiválasztják, hogy menet közben ismerjék meg az ügyeket és apa r t ne r e ke t .A vi s s z a s z á ml á l á st e há tmá re l ke z dődöt t .AzEU-tagság szempontjából az e l s őe l nöks é gat űz ke r e s z t s é g ,Ma gy a r or s z á gr e ng e t e gt a pa s z t alattal fog gazdagodni, az EUpe d i ga l a pos a nme g i s me r iama gy a rpol i t i kaé ss z a kt udá smi nős é g é t .
28
