A KORMÁNYTISZTVISELŐI TÖRVÉNY AZ EURÓPAI JOG TÜKRÉBEN MÉLYPATAKI GÁBOR

Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIX. (2011), pp. 483–502

A KORMÁNYTISZTVISELŐI TÖRVÉNY AZ EURÓPAI JOG TÜKRÉBEN MÉLYPATAKI GÁBOR∗ I. Bevezetés A kormánytisztviselői törvény (továbbiakban: Ktjv.), a tavalyi év folyamán alapvető változásokat hozott a magyar munkajog rendszerében. Az eddigi kétpólusú közszolgálati jog egy új szolgálati szinttel bővült. Ez a lépés is bizonyítja, hogy hazánk a zárt közszolgálati rendszerek mellett tette le a voksát. Ez a lépés önmagában nem jelentene problémát, hiszen a történelmi fejlődés is ezt a tendenciát igazolja a hazai közigazgatásban. A megvalósítás terén a kivitelezés, a jogszabály erejének érvényre juttatása az, amely aggályok egész sorát veti fel. Mindezeken túl pedig találhatunk olyan rendelkezéseket, melyek nem igazán kompatibilisek a hazai és nemzetközi kötelező normákkal. A felmerülő aggályok meglátásom szerint három csoportba sorolhatóak: a) magánjogi és közjogi (közigazgatás jogi) aggályok b) alkotmányjogi aggályok, c) európai jogi aggályok. Természetszerűleg ezen három csoport érveit nem lehet élesen elkülöníteni egymástól, hiszen többé-kevésbé szorosan összefüggnek. Igazolja ezt az is, hogy a kétségek, majd mindegyike a törvény egy adott szakaszához köthető, mely lehetővé teszi a szolgálatvállalók indoklásnélküli felmentését. Azonban úgy gondolom, hogy az európai joggal összefüggő problémakört sajátosságaira tekintettel mégis érdemes kiemelni, és jelen tanulmány tárgyává tenni. Még akkor is, ha az Alkotmánybíróság megállapította a kormánytisztviselői törvény alkotmányellenességét. Meglátásom szerint már csak azért is, mert ezek az ellenérvek más típusú kérdésekre keresik a választ, mint a másik két csoport.1 A vizsgálódásunk alapját az Alkotmánybírósághoz a Ktjv.-vel szemben ∗

DR. MÉLYPATAKI GÁBOR PhD-hallgató Miskolci Egyetem ÁJK, Munka- és Agrárjogi Tanszék 1

A magánjogi és közjogi (közigazgatás jogi) aggályok, illetve az alkotmányjogi probléma felvetések elsősorban belső jogi problémákat próbálnak meg orvosolni, szemben az európai jogi ellenérvekkel, mely a belső és külső jog szemszögéből közelíti meg ugyanazt a kérdést.

484

Mélypataki Gábor

benyújtott beadványok képezik. A beadványban foglalt érvek azonban nem kerülnek részletes ismertetésre, az alkotmánybírósági határozatban sem éppen ezért jelen dolgozat feladata, hogy ezeken a megfogalmazásokon túlmutatva részletesen mutassa be a hazai jog és az európai jog kollízióját. A rendelkezéseknek az Európai Unió Alapjogi Chartájához (továbbiakban: Alapjogi Charta, Charta) való viszonyát kell áttekintenünk elsősorban. Azonban nem állhatunk meg annál a ténynél, hogy a két jog ütközik egymással, ennél sokkal nagyobb horderejű kérdéseket hordoz magában a felvetés. Ezeket a problémaköröket szeretném részletesen bemutatni, persze nem teljesen elszakadva a tanulmány tárgyától. Ahhoz azonban, hogy a Ktjv.-t egy koordináta-rendszerben el tudjuk helyezni szükséges még egy dimenzió felvázolása. Ahhoz, hogy ezt a dimenziót felvázolhassuk, az európa jogot (európai jogot) tágabb értelemben is használnunk kell. Ez abból a szempontból fontos, hogy a már említett beadványok az Alapjogi Chartán kívül említenek még egy dokumentumot, mellyel ellentétes ez a bizonyos honi szabály. Ez a dokumentum pedig a Módosított Európai Szociális Charta.2 A Szociális Charta több szállal is kötődik a dolgozat tárgyához. Egyrészt a honi jogban a 2009. évi VI. törvénnyel került kihirdetésre, másrészt pedig az Alapjogi Charta több helyen is hivatkozik a Szociális Charta rendelkezéseire és esetjogára is. II. Az Alapjogi Charta általános jellemzői 2.1. Az Alapjogi Charta létrejötte és időbeli fejlődése napjainkig Ahhoz azonban, hogy az Alapjogi Charta-t, illetve egyes rendelkezéseit összevethessük a beadványokban kifogásolt jogi megoldásokkal, általános képet kell kapnunk a dokumentumról. Az Alapjogi Charta az EU-n belüli alapjogvédelem legújabb eszköze, melyet a nizzai csúcstalálkozón fogadtak el. Ezt megelőzően az alapjogok védelme elsősorban az Európai Bíróság esetjogában jelentkezett. Erre a gyakorlatra építve nyert írásba foglalt formát, az Egységes Európai Okmányban általánosan megfogalmazva az alapjogvédelem, majd a Maastrichti Szerződésben és az ezt követő szerződésmódosításokban néhány nevesített jog formájában.3 Az Alapjogi Charta azonban nem egyenes következménye a fenti folyamatnak. Már ekkor is felmerült a tagokban az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozás 2

Az Európai Alkotmány záró tanulmányában felülvizsgált Szociális Charta néven szerepel, http://www.consilium.europa.eu/igcpdf/hu/04/cg00/cg00087-ad02re02.hu04.pdf (2011.02.01). 3 BLUTMAN László, Az Európai Unió joga a gyakorlatban, Bp., HVG Orac, 2010, 481.

A kormánytisztviselői törvény az európai jog tükrében

485

ötlete. Az Európai Bíróság azonban megállapította, hogy Közösségnek, ehhez nincs hatásköre.4 Az Unió és a tagországok ezért a másik utat választotta, mely egy alapjogi katalógus összeállítása volt. A jogi dokumentum kidolgozását egy ad hoc bizottságra, egy Konventre bízták, melynek az eljárása a folyamat végéig teljesen nyilvános volt, és az összes előkészítő iratot is bárki elérhette.5 Fontos kérdésként jelentkezett, a tartalom meghatározása mellett, a dokumentum elnevezése is. Ez a dilemma az emberi jogok és alapvetőjogok fogalmi kettősségéből fakadt.6 Azt kell azonban mondanunk, hogy akár szinonim fogalmakként is használhatjuk a két elnevezést. A különbségtételt lényegében annyi indokolja, hogy az alapjogok elnevezéssel a dokumentumba foglalt jogok az intézményeket is kötelezik.7 A nyilvános „alkotmányozási folyamat” 2000. december 7-én az Alapjogi Charta elfogadásával zárult. Az így létrejött alapjogi katalógus azonban nem fogalmazott meg újabb jogokat a már más hasonló dokumentumokban meglévőkhöz képest. Az összes klasszikus alapjog megfogalmazásra került, melyet az Európai Emberi Jogi Konvenció elfogadott. A Charta jogokat és elveket biztosít, amelyekbe beletartoznak gazdasági- és szociális jogok, a tagállamok közös alkotmányjogi tradíciói, illetve az Európai Bíróság ítéletei és más hasonló egyezmény eredményei.8 A klasszikus jogok mellett, olyan harmadik generációs jogok is megfogalmazódtak, melyeket eleddig más hasonló alapjogi katalógusok nem tartalmaztak. Ilyen jog például az adatok védelméhez való jog, a bioetika területe vagy a jó közigazgatáshoz való jog. Az Alapjogi Charta nem kötelező erejű dokumentumként jött létre, mivel nem a tagállamok fogadták el, hanem a Tanács, a Bizottság és az Európai Parlament elnökei írták alá, miután a szövegét az Európai Tanács kezdeményezésére 4

Uo. ASZTALOS Zsófia, Az Európai Unió Alapjogi Chartájának jövője, Publicationes Universitatis Miskolcinensis, Sectio Juridica et Politica, 2002, II, 304. 6 Susanne LEURS, Grundrechtscharta, http://www.linse.unidue.de/linse/publikationen/Hass/ Leurs_Grundrechts-charta.pdf, 2 (2011.01.22). 7 BLUTMAN, i. m., 480. 8 Viviane REDING, Die Bedeutung der EU-Grundrechte-Charta für die Europäische Rechtsetzungpraxis, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/451&format=PD F&aged=1&language=DE&guiLanguage=en, 2 ( szöveg a Viviane Reding által 2010. szeptember 17.-én az Emberi Jogok Német Intézetében tartott The importance of the EU Charter of Fundamental Rights for European legislative practice című előadásának hivatalos német fordítása) 2011.01.10. 5

486

Mélypataki Gábor

és határozat alapján egy testület elfogadta. Annak ellenére azonban, hogy nem volt kötőereje, mégis hatással volt az uniós jog fejlődésére. A hatása először az Európai Bíróság ítéleteiben mutatkozott meg az utóbbi időkben, még ha csak utalás szintjén is. Azonban kezdetben a Törvényszék is ódzkodott az Alapjogi Charta-ra hivatkozással, és kifejezetten kerülte a Charta említését az ítéletek szövegében.9 Majd fokozatosan feloldódott ez a merev elzárkózás és a bíróság hivatkozási alapként tekintett rá, akár a felek felhívása alapján is. Az idő múlásával a tagok új alapokra kívánták helyezni az integráción belüli együttműködésüket, az integráció elmélyítését tűzték ki célul. A célhoz vezető út egyik állomásaként az Alkotmányszerződés megfogalmazását és annak minden tag által véghezvitt ratifikációját jelölték meg. Ez a lépés nem csak az Unió szerkezetében és jogi eljárásaiban jelentett volna új minőséget, hanem új korszakot kívánt nyitni az Unió által garantált alapjogok védelmében is. Az Alapjogi Chartát ugyanis beemelték az Alkotmányszerződés szövegébe, pontosabban a szerződés II. részét képezte volna.10 Ha az Alapszerződés hatályba lépett volna, akkor az Alapjogi Charta, mint elsődleges jogforrás, kötelező normává vált volna az EU jogrendszerében, mely a tagállamok jogában közvetlenül hatályosuló joganyagként jelentkezett volna. Az Alkotmányszerződés a francia és a holland népszavazás során elbukott, így az alapjogi rész sem vált elsődleges kötelező jogforrássá. A végleges változást a Reformszerződés hozta, mely megpróbálta elkerülni azokat a buktatókat, melyek miatt az Alkotmányszerződés nem lépett hatályba. Az egyik ilyen lépés, hogy az Alapjogi Chartát kivették a szerződés szövegéből, ehelyett az alapjogi dokumentumra az Európai Unióról szóló szerződés tesz egy utalást: „Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések. A Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit. A Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket a Charta VII. címében foglalt, az értelmezést és alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek

9

GOMBOS Katalin, Az alapjogok helyzetének változása az Európai Bíróság joggyakorlata tükrében, Jogtudományi Közlöny, 2010/2, 92. 10 Az Alapszerződés megfogalmazói több megoldási javaslatot is elképzelhetőnek tartottak az Alapjogi Charta vonatkozásában, erről bővebben: ASZTALOS, i. m., 313–314.


487

megfelelően kell értelmezni, kellően figyelembe véve a Chartában említett azon magyarázatokat, amelyek meghatározzák az egyes rendelkezések eredetét.”11 A rendelkezés lényegében szerződési rangra emelte az Alapjogi Chartát, mely ezáltal kötelező erővel bír, és mint elsődleges jogforrás a hatálya is közvetlenül érvényesül bizonyos esetekben a nemzeti jogrendszerekben. Azonban már az EUSz. 6 cikke is tartalmaz megszorításokat a Charta értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatban. Az alapjogi katalógust nyilatkozatnak szánták, amely azt jelenti, hogy a jogokat felsorolja ugyan, de nem határozza meg pontos alkalmazásuk szabályait. Az alkalmazása épp ezért képlékeny, és nem lehet előre meghatározni, hogy milyen hatással lesz ténylegesen az Unió, illetve a tagállamok jogalkotására a jövőben. További szűkítésként értékelhető, hogy a tagállamok, a Charta értelmezésének bizonytalanságait ötféleképpen próbálták csökkenteni: a) A Charta rendelkezései semmilyen módon nem módosíthatják a Szerződésekben meghatározott hatásköröket; b) A Charta rendelkezései csak az uniós tevékenység körében alkalmazhatóak; c) A Chartának nincs visszamenőleges hatálya, a múlt ügyekre nézve; d) A Charta úgy védi az emberi jogokat, ahogy azokat az emberi jogok emberi jogok európai egyezménye biztosítja, és ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek; e) A Chartában foglalt jogokat az értelmezést és alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek megfelelően kell értelmezni, és ennek során figyelemmel kell lenni a Chartához fűzött magyarázatokra is.12 2.2. Az Alapjogi Charta felépítése, tartalma Az Alapjogi Charta tartalmazza mindazokat a klasszikus jogokat, melyeket már hasonló más egyezmények, deklarációk megfogalmaztak. A klasszikus jogok mellett azonban olyan jogok is megfogalmazásra kerültek, melyek eleddig nem szerepeltek hasonló szövegkörnyezetben. Ezek közé tartozik a fentiekben már említett jó közigazgatáshoz való jog vagy bizonyos bioetikai kérdések. A Chartába foglalt elveket a Konventnek a mandátuma alapján három csoportba kellett volna sorolnia: a) polgári és politikai jogok, b) szociális jogok, c) EU polgárjogok. 11 12

EUSz. 6 cikk (1). BLUTMAN, i. m., 484.

488

Mélypataki Gábor

A Konvent azonban a jogokat természetük alapján csoportosította: a) méltóság, b) szabadság, c) egyenlőség, d) szolidaritás, e) polgárjog, f) igazságosság. Így előfordulhat olyan, hogy gazdasági és szociális jogok egy csoportban foglalnak helyet, ami az emberi jogok szétválaszthatatlanságát tükrözi. Általánosságban érvényesül az univerzalitás elve, azonban vannak olyan jogosultságok is, melyek csak az európai polgárokra vonatkoznak. Ezek a jogosítványok általában részvételt biztosító politikai többletjogosítványok.13 Az Alapjogi Charta végleges tartalmát 2007-ben nyerte el, melyben a nizzai csúcson elfogadott szöveget igazították ki. EUSz. ezt a megváltoztatott szöveget emelte szerződéses rangra. Az Alapjogi Charta tiszteletben tartja az Unió hatásköreit és feladatait, valamint a szubszidiaritás elvét, a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból és a más emberjogi dokumentumokból eredő jogosítványokat. Ebben a szellemben fogalmazza meg a fenti csoportosítás szerint a jogosítványokat. A következőekben a Charta címeit szeretném szinoptikus módon áttekinteni, melyek tartalmazzák azokat a jogokat, amelyeket a dolgozat későbbi részében bővebben is ki szeretnék fejteni az AB beadványok kapcsán. 2.3. Az Alapjogi Charta alkalmazására vonatkozó általános szabályok Az európai alapjogi katalógus VII. címe határozza meg azokat a feltételeket, melyek alapján a megfogalmazott alapjogokat és elveket érvényesíteni, illetve alkalmazni lehet. A Charta címzettjei a szubszidiaritás figyelembevételével elsősorban az Uniós intézmények, illetve a tagállamok, amennyiben uniós jogot hajtanak végre. Azonban az államok ennek ellenére nem elsődleges címzettjei az Alapjogi Chartának. Az Európai Unió, nem egy „Szuperállam”, éppen ezért nem is láthatja el egy „szuper alapjogokat őrző” szervezet szerepét az államok felett.14 Egy meghatározott szituációban mégis ugyanolyan kötőerővel rendelkezik a Charta a tagállamok vonatkozásában, mint az intézmények irányában. Ez abban az esetben fordulhat elő, ha a tagállamok nemzeti hatóságai Uniós jogot alkalmaznak, vagy ültetnek át. Azonban egyelőre még nem létezik megfelelő 13

WELLER Mónika, Az Európai Unió Alapjogi Chartája, Acta Humana, 2001, No. 43, 39. 14 Reding, i. m., 9.


489

kontrollmechanizmus, hogy ezt ténylegesen is ellenőrizni lehessen. A Bizottság feladata, hogy a szabálytalanságokat kiküszöbölje, mivel ha egy tagállam az Uniós jog alkalmazásánál nem veszi figyelembe a Chartát, az könnyen odavezethet a későbbiekben, hogy az EU szerződéseket is megsérti. A meglévő formális eljárások pedig egyáltalán nem riasztják vissza a tagállamokat a szabályok megsértésétől.15 A Bizottság, mint a Szerződések őre, annak érdekében, hogy a tagállamok tiszteletben tartsák az alapjogokat, három elv mentén érvényesíti a vizsgálatait. A három elv: a megelőzés, jogsértési eljárások és a Charta hatályán kívül eső helyzetek. A Bizottság ki fogja dolgozni a megelőzési megközelítését. Adott esetben emlékezteti a jogszabályok átültetéséért felelős hatóságokat, hogy az érintett jogszabály végrehajtása során kötelesek tiszteletben tartani a Chartát, továbbá különösen az irányelvek átültetésének elősegítéséért felelős szakértői bizottságok keretében segítséget nyújt a számukra.16 Amennyiben egy állam nem tartja tiszteletben az alapvető jogokat az uniós jog végrehajtása során, a Bizottság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy megszüntesse az említett jogsértést, és adott esetben a Bírósághoz fordulhat kötelességszegési eljárás megindításával. A Charta hatályán kívül eső helyzetek az alapjogok megsértésének azon esetei, amelyek semmilyen módon nem kapcsolódnak az uniós joghoz. A tagállamok nemzeti igazságszolgáltatásaik révén saját rendszerekkel rendelkeznek az alapvető jogok védelmének biztosítására, és a Charta nem helyettesítheti ezeket.17 Még egy fontos korlátozásról kell itt szót ejtenünk. A dokumentum alkalmazása nem vezethet oda, hogy az uniós jog alkalmazási körét kiterjeszti az Unió hatáskörein túlra, továbbá nem hozhat létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat. Fontos kérdésként merül fel a jogok és az elvek korlátozhatóságának a kérdése. Csak annyiban korlátozhatóak, amennyiben ezt törvény útján, és a jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával történik. A korlátozásnak mindig arányosnak kell lennie, melynek mértékét mindig a korlátozás célja határozza meg. Tehát a jogok korlátozásra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgál15

Uo. A Bizottság Közleménye az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégiáról, COM (2010) 573 végleges, (továbbiakban: A Bizottság Közleménye 1.). In: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0573:FIN:HU:PDF, 2010.01.25., 10. 17 A Bizottság Közleménye 1., 10. 16

490

Mélypataki Gábor

ja. Ez alól, a korábbi szabályokból következően, kivételt képeznek azok a jogok, melyeket a Szerződések nevesítenek. Ezek a jogok csak az ott meghatározottak alapján korlátozható.18 A védelmi szintek bizonyos mértékig össze is kapcsolódnak. Ez azokra az elismert jogokra igazak, melyeket az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben is biztosítottak. Ebben az esetben a jogok tartalmát ugyanúgy kell értelmezni mindkét dokumentum esetén, és ennek még az sem mond ellent, hogyha az Alapjogi Charta kiterjedtebb védelmet biztosít. A védendő jogoknak harmadik csoportját képezik a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő jogok. Ezeket a jogokat a hagyományokkal összhangban kell értelmezni. A fentiekben felsorolt alapelvek az intézmények esetén a saját hatáskörükben hozott jogalkotási és végrehajtási aktusok, illetve a tagállamok által elfogadott uniós jog végrehajtására irányuló jogalkotás esetén hajthatóak végre. A Bíróság kizárólag az előzőekben felsorolt jogi aktusok megvizsgálására jogosult. A Bíróság, mind az Európai, mind a nemzeti a döntéseinél, amennyiben a Charta rendelkezéseinek alkalmazására kényszerül, köteles figyelembe venni a jogi deklarációhoz fűzött magyarázatokat. A védelemnek egy állandó szintet kell tartania, ugyanis a jogok értelmezése nem vezethet el odáig, hogy a Charta rendelkezései szűkítik, vagy éppen hátrányosan érintik azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, melyeket más hasonló nemzetközi dokumentumok, az EU és a nemzetek alkotmányos hagyományai elismernek. A rendelkezéseket azonban úgy sem lehet értelmezni, hogy az bármilyen jogot biztosítana olyan tevékenység folytatására vagy olyan cselekedet végrehajtására, amely az e Chartában elismert jogok vagy szabadságok megsértésére vagy a Chartában meghatározottnál nagyobb mértékű korlátozására irányul.19 III. Az Alapjogi Charta alkalmazhatóságának kérdése a magyar jogban Az Alapjogi Charta általános szabályai több problémára is rávilágítanak. Az egyik ilyen probléma a Charta alkalmazhatósága a nemzeti jogban. Az európai alapjogi katalógus a saját alkalmazhatóságát úgy határozza meg a tagállamok vonatkozásában, hogy amennyiben egy tagállam uniós jogot hajt végre, ugyanolyan módon kötelezi, mint az uniós szerveket. Ez kiegészül az EUSz. 6 cikkével, mely alapján az Alapjogi Charta ugyanolyan kötőerővel bír, mint a szerződések. Ez alapján azonnal kijelenthetnénk, hogy az Alapjogi Charta elsődleges jogforrásnak minősül, és mint ilyen primátussal rendelkezik azokban az esetekben, amikor a tagállam uniós jogot hajt végre. Az uniós jog elsődlegességének 18 19

GOMBOS, i. m., 93. Alapjogi Charta 54. cikk.


491

elve egy elég markánsan jelentkező koncepció. Az elv és a hozzá tartozó európai bírósági gyakorlat hosszú utat járt be napjainkig. Az európai jog elsőbbségét a magyar jogrenddel szemben az EU-csatlakozási szerződés egyértelműen leszögezte, így az eljáró magyar bíróságoknak és más hatóságoknak azonos tárgyban született magyar és európai jogszabályok közül az európait kell alkalmazniuk.20 Ez magában foglalja azt is, hogyha a tagállami bíróság észleli az ütközést, akkor nem kell kérnie és bevárnia, hogy a nemzeti jogrendben az ilyenkor egyébként szokásos eljárások lefolyjanak, esetleg e tárgyban előzetesen döntés szülessen.21 A bíróság, amint tudomására jut a kollízió, a felek felhívása nélkül is hivatalból köteles reagálni. Az elv magában foglalja továbbá annak a tilalmát, hogy a tagállamok az uniós joggal ellentétes jogszabályt alkossanak, illetve az Unió számára fenntartott hatásköröket szabályozzanak. Az elv egészen az Alkotmányszerződés szövegéig nem került megfogalmazásra az alapító szerződésekben, mivel az Európai Bíróság esetjogán alapult. A jövőben is a Bíróság esetjoga lesz irányadó, hiszen az Alkotmányszerződés kudarca nyomán kikerült a Reformszerződés megfogalmazásából. Az uniós jog primátusáról a Lisszaboni Szerződéshez csatolt 17. számú Nyilatkozat szól.22 Mindez azt jelenti, hogy a tagállamok egy jogilag nem kötelező dokumentum aláírásával vállaltak kötelezettséget, hogy elfogadják a Bíróságnak az uniós jog elsőbbségére vonatkozó gyakorlatát, „de ezt nem kívánták kőbe vésni”.23 A Szerződés azonban bizonyos esetekben eltérést enged a tagállamoknak. Az egyik lehetőség EUSz. 4 cikk (2)-ben megfogalmazott azon rendelkezés, mely szerint az EU tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapevetői politikai és alkotmányos berendezkedésének. A másik megengedő szabály pedig az Alapjogi Charta 53 cikke, mely megengedi, hogy a tagállamokban magasabb szintű alapjogvédelem valósuljon meg, mint az EUban. A tagállamok által biztosítható magasabb szintje az alapjogvédelemnek az elsőbbség elvét elvileg korlátozhatja azon uniós jogszabályokkal szemben, melyek csak alacsonyabb uniós mércének felelnek meg.24 Az Uniós jog elsőbbségét elvi éllel először a Costa vs. ENEL25 ügy mondta ki. Az ítélet kimondta, hogy az EGK szerződés eltérően más nemzetközi szerződésektől saját jogrendszert hozott létre, mely a Szerződés hatálybalépésétől a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bíróságaira nézve kötele20

VÖRÖS Imre, Az európai jog beáramlása a magyar jogrendbe, http://www.econ. unideb.hu/oktatas_es_kutatas/competitio/2008-1/04_voros_imre.pdf, 67 (2011.01.26). 21 VÁRNAY–PAPP, i. m., 297. 22 17. Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről. 23 BLUTMAN, i. m., 343. 24 Uo. 25 C-6/64.

492

Mélypataki Gábor

ző. Az ítélet elsőként mondta ki az uniós jog primátusát az elsődleges jogforrások vonatkozásában. Ez a tendencia csak erősebbé vált, amely az előbb említett 17. számú Nyilatkozatban csúcsosodott ki. Azt azonban hozzá kell fűzni, hogy a magyar AB ilyen kérdésben még nem konfrontálódott az Európai Bírósággal. Az AB véleménye szerint ennek megállapítása az alacsonyabb szintű bíróságokra tartozik. Az AB jelen esetben sem kívánta európai fórum elé vinni az ügyet. Az érvekről bővebben a tanulmány végén önálló fejezetben kívánok szólni. A fentiek alapján felmerül a kérdés, hogy vajon az Alapjogi Charta azonos megítélés alá tartozik-e az uniós jog elsődlegességének kérdésében, a többi olyan uniós jogforrással, melyek elsődlegessége biztosított a nemzeti joggal szemben. Ugyanolyan jogi minőséget képvisel-e, mint például a Lisszaboni Szerződés, vagy más olyan jogszabály, mely élvezi az uniós jog primátusát? Befolyásolja-e az alkalmazhatóság kérdését, hogy nem létezésénél fogva válik elsődleges jogforrássá, hanem ezt a jogát az EUSz.-ből származtatja? Meglátásom szerint az Alkotmánybíróságnak érdemes lett volna egy előzetes döntéshozatali eljárásban kérdést feltennie az Unió felé.26 Mondhatjuk ezt mindannak fényében, hogy osztom Sólyom László azon álláspontját, hogy önmagában az a tény, hogy valamely jogi rendelkezés uniós jogba ütközik, nem alapozza meg a szabály alkotmányellenességét.27 Az általános alkalmazhatóságon túl azonban, a konkrét helyzetre alkalmazhatóságot is meg kell vizsgálni. A konkrét helyzetet a Ktjv. 8. §-ának az alapjogi Chartával való ütközése határozza meg. A magyar szervek, mikor az EU munkajogi normáit ültetik át vagy alkalmazzák, akkor lényegében Uniós jogot alkalmaznak. Ebből a szempontból, ha a korábban kérdésként felvetett elsődlegesség kapcsán a válasz „igen”,28 akkor a munkajog szempontjából uniós jog alkalmazása történik. A munkajog, mint olyan, az unió politikáinak sorában a szociálpolitika egy szegmensét adja, mely a Lisszaboni Szerződésben meghatározott megosztott hatáskör. A Szerződés meghatározza azokat az általános célkitűzéseket, melyek a munkavállalók munkafeltételeinek, és életkörülményeinek javítását célozza.29 Ezenfelül ehhez kapcsolódóan beszélhetünk európai munkajogról is. A közösségi munkajog fogalmát szűkebben kell értelmeznünk. Szűkebb értelmű európai munkajogon a kizárólag az úgynevezett „szupranacionális” munkajogot kell érteni. A „szupranacionális” munkajog elsősorban az Európai 26

Az Alkotmánybíróság nem a döntése meghozatalánál nem élt ezzel a jogi lehetőséggel. 27 Sólyom László levele Schmidt Pál részére a kormánytisztviselői törvényjavaslat kapcsán, 2, http://www. szef.hu/lapok/462/csatolmany (2011.01.08). 28 Véleményem szerint az Alapjogi Charta elsődleges és közvetlenül alkalmazandó jogforrásnak minősül származékos jellege ellenére. 29 Lisszaboni Szerződés 151–153. cikk.


493

Közösség elsődleges és másodlagos jogát, illetve az Európai Bíróság munkajogi tárgyú releváns ítéletei jelenti.30 Ebből következően tehát megállapítható, hogy a munkajogi szabályok tekintetében általánosságban uniós jog alkalmazása történik. Erre a legjobb példát az Mt. legutóbbi átfogó módosításai adják.31 Ha az eddig leírtakat a konkrét helyzetre szeretnénk vonatkoztatni, még egy kérdéssel találjuk magunkat szembe. A kérdés a személyi hatályra vonatkozóan merül fel. Hogyan értelmezzük a munkavállaló fogalmát az Alapjogi Charta alkalmazása során? Beletartoznak-e a munkavállaló fogalmába a közszolgálati alkalmazottak, jelesül a kormánytisztviselők? A törvényjavaslat benyújtói és jogalkotó megítélése szerin nem: „Az E- munkajogi tárgyú irányelveinek hatálya általában nem terjed ki a közigazgatásra. [...] Európában a közszolgálati alkalmazás kondícióinak meghatározása tradicionálisan nemzeti belügy. Közösségi jogforrásként az Európai Szociális Charta sem állapítja meg kötelezően ratifikálandó követelményként a munkáltató munkaviszony megszüntetésével kapcsolatos indokolási kötelezettségét. [...] Az E- Alapjogi Chartájának eredeti angol szövege védett jogalanyként a „worker”-t jeleníti meg. [...] Ez a kifejezés nem általában jelenti valamennyi foglalkoztatotti jogviszony alanyát, kifejezetten a gazdaság munkavállalójára utal. Amennyiben a közösségi jogforrások bármely rendelkezésnek ennél szélesebb hatályt állapítanak meg, ennek megfelelő terminológiát is alkalmaznak (például civil servant, public servant vagy public administration).”32 Illetve, ehhez kapcsolódóan a kormányzat álláspontja: „Az elnök úr további megjegyzései tekintetében álláspontunk szerint, ahogy az elnök úr is megjegyzi levelében, maga a szabályozás nem ellentétes az alkotmánnyal, ő az Európai Unió jogával való kollízióra hívja fel a figyelmet. Álláspontunk szerint az alapjogi chartának a vonatkozó rendelkezései nem vonatkoznak a közszolgálati szabályozásra, értelmezésünk szerint az eredeti, a védett jogalanyokként szűkebb értelemben vett munkavállalókat fogalmazza meg az alapjogi charta, és nem terjeszti azt ki a közszolgálatban dolgozókra, nem alkalmazza az ennek megfelelő terminológiát. Szerintünk így ez nem ellentétes az

30

KISS György, Az Európai Unió munkajoga, Bp., Osiris, 2001, 20. Pl. munkáltatói jogutódlás vagy kirendelés. 32 Répássy Róbert (törvényjavaslat benyújtójaként) nyilatkozta = BARÁT József, „Nem lesznek kirúgva, ám lehet, hogy elveszítik a posztjukat” – Répássy az elbocsátásokról. Indoklás nélkül, http://www.168ora.hu /itthon/repassy-kormanytisztviselok-versenyvizs ga-schmitt-alapjogi-charta-57477.html (2011.01.27). 31

494

Mélypataki Gábor

Európai Unió jogával. Ezért a módosító javaslat erre tekintettel nem tartalmaz rendelkezést.”33 Meglátásom szerint, a fentebb vázolt két állásponttal szemben, a munkavállaló fogalma sokkal cizelláltabb. Az igaz, hogy az európai jog vonatkozásában nincs egységes fogalom a munkavállalóra, csupán csak a jellemzőit szedhetjük össze. Minden olyan személyre vonatkozik, aki más irányítása alatt, díjazás ellenében valódi és tényleges munkát végez.34 Továbbá hozzá kell fűznünk a jellemzőkhöz azt a tényt, hogy a közszektor vonatkozásában a köztisztviselő és az alkalmazott ugyancsak munkavállalónak minősül.35 Ha a mai magyar munkajogi rendszert vizsgáljuk, a többségi álláspont szerint a közszolgálat a munkajog részét képezi. A közszolgálati jog a munkajog közjogi oldalaként jellemezhető, mely bizonyos szempontból atipikus jogviszonynak minősíthető. Az atipikus jelleget elsősorban a munkáltató személye adja, hisz jelen esetben a munkáltató szerepét az állam tölti be. Másodsorban a szolgálati viszonyt jellemző nagyfokú kógencia is érvényesül. Ha a munkajogot tágabb értelemben fogjuk fel, akkor idetartozik valamennyi jogviszony, mely alkalmas a más részére végzett önállótlan munka megjelenítésére, függetlenül a munkaadó minőségétől, illetve annak jogállásától.36 De ha csak a Ktjv. szövegét megnézzük, a törvény is munkáltatót említ több helyen a kormányszervek megjelöléseként. Annak megállapítására, hogy ténylegesen hogyan is határozhatjuk meg a munkavállalók körét az Alapjogi Charta vonatkozásában, a dokumentumhoz kiadott magyarázatból kell kiindulnunk. A magyarázatból is elsősorban a 30 cikkhez fűzött magyarázatot kell kiemelni.37 A magyarázat elsősorban visszautal a Módosított Európai Szociális Charta (továbbiakban: Módosított Szociális Charta) 24. cikkére, illetve két korábbi uniós irányelvre (a munkavállalók jogainak a vállalkozások átruházása esetén történő védelméről szóló 2001/23/EK irányelv, és a 2002/74/EK irányelvvel módosított, a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelméről szóló 80/987/EGK irányelv). A munka33

Dr. Gyáva Krisztián államtitkár felszólalása az Országgyűlés Foglalkoztatási és munkaügyi bizottságának 2010. június 21-én megtartott ülésén. Jegyzőkönyv: http://www.parlament.hu/biz39/bizjkv39/FMB/ 1006211.htm, 2011.01.27. 34 A Bizottság Közleménye, A munkavállalók szabad mozgásának megerősítése: jogok és jelentősebb fejlemények, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=5575&langId=hu, 5 (2011.01.27). 9.35 A Bizottság Közleménye: Freizügigkeit der Arbeitnehmer – Volle Nutzung der Vorteile und Möglichkeiten, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= COM:2002:0694:FIN:de:PDF, 5(2011.02.01). 36 KISS György, Munkajog, Bp., Osiris, 2000, 17. 37 Az Alapjogi Charta 30 cikkébe ütközik leginkább a Ktjv 8§-a , ezekre azonban részletesen a dolgozat későbbi részeiben szeretnék kitérni.


495

vállaló fogalmát ugyan nem határozza meg sem az eredeti, sem a Módosított Szociális Charta, de a kialakult esetjog alapján meghatározható: „(…) a fogalom általánosan az összes munkavállalót fedi, beleértve a tengerészeket, az önfoglalkoztatókat (az angolban self-employed), a mezőgazdasági munkásokat éppúgy, mint a közalkalmazottakat vagy a köztisztviselőket.”38 Azt is meg kell jegyeznünk azonban, hogy jelen fogalom áttételesen kapcsolódik az Alapjogi Charta 30 cikkéhez. Az említett cikk ugyanis a Módosított Szociális Charta 24. cikkét hívja fel, mint joggyakorlatot és hátteret. A Módosított Szociális Charta 24. cikk alkalmazásánál azonban a gyakorlatban kialakult munkavállaló fogalom kötelező erővel bír, és mivel az Alapjogi Charta cikke ebből merít, ezért mondhatjuk, hogy a fent említett munkavállaló fogalom alkalmazható az Uniós jog viszonyában is. Mondhatjuk ezt akkor is, ha csak közvetetten kapcsolódik az EU jogához. Az uniós alapjogi dokumentum említett cikke még két uniós irányelvre is hivatkozik. Mindkét irányelv tartalmaz megfogalmazást a munkavállalókra. A 2001/23 EK irányelv megfogalmazásában: „olyan személy, akit az adott tagállamban a nemzeti munkajogi szabályok munkavállalóként védenek”.39 A megfogalmazás alapján akár közszolgálati alkalmazottakra is alkalmazhatóak a szabályok, hiszen a közszolgálók is rendelkeznek munkavállalói szintű védelemmel. A fogalom azonban pontosításra szorul. Az európai gyakorlat alapján a közigazgatási átszervezés, illetve a közigazgatási feladatok átadása nem tartozik az irányelv hatálya alá.40 A helyzet megítélését a magyar jogban bonyolítja a Kjt. 94. § c. pontja, mely hivatkozik az irányelvre, mint a közalkalmazottakra vonatkozó szabályozásnak az európai jognak való megfelelésére. Az 80/987 EK irányelv a munkavállaló fogalmát nem határozza meg, csupán annyit ír elő, hogy kivételesen a jogviszonyok némelyike kizárható, melyeket a rendelet melléklete határoz meg. A fentiekből következően elmondható, hogy a munkavállaló fogalma az Alapjogi Charta vonatkozásában értelmezhető úgy, amelybe beletartoznak a közszolgálati alkalmazottak. Szemben a jogalkotóval, én úgy vélem, hogy az alapjogi dokumentum általánosságban és a 30 cikk vonatkozásában is alkalmazható a kormánytisztviselőkre. 38

GYULAVÁRI Tamás, KÖNCZEI György, Európai Szociális jog, a könyv II. része: Az Európai Szociális Charta. A Szociális Jogok Fundamentuma, 14., a szöveg internetes forrásból: http://text. disabilityknowledge.org/Masodik-R.pdf, 2010.12.15. 39 2001/23 EK irányelv 2. cikk (1) d. pont. 40 BERKE Gyula, Jogutódlás a munkáltató személyében. A munkáltató személyében bekövetkező változás az európai és a magyar munkajogban, 147, http://doktori-iskola.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/ Berke_Gyula_ertekezes.pdf (2011.01.13).

496

Mélypataki Gábor

Az eddig leírtak alapján tehát alapvetően két kérdés merült fel a Charta és a honi jog kapcsolatát illetően, melyek szerintem akár egy előzetes döntéshozatali eljárás keretében is megfogalmazódhatnak. A dolgozat vizsgálati tárgyát tekintve egy általános alkalmazhatósági kérdésre és egy fogalmi meghatározásra szükséges a választ megkeresni. Az egyik kérdés az alapjogi dokumentum elsődlegességére vonatkozott a nemzeti jog bizonyos területeivel szemben. A másik kérdés pedig a munkavállaló fogalmának értelmezését keresi a nemzeti jog és a Charta vonatkozásában. A válasz meglátásom szerint mindkét esetben igen kell legyen azzal, hogy a jogok tartalma valamilyen módon pontosításra szorul. Ugyanis a dokumentum jelenlegi megfogalmazása néhol túl széles értelmezési lehetőségeket enged a jogalkalmazóknak, és a kiadott magyarázat sem nyújt mindig segítséget a pontos értelmezéshez.41 A probléma szemléltetésére Vörös Imre professzor egyik írásában nyújt egy szellemes példát: „Mindezek fényében nehezen értelmezhető – és tréfára véve a kérdést: akár korosabb férfiak esetében egy kiadós hormonkúra alapjogkénti tételezését is megengedi – a családalapításhoz való jognak alapjogként történő, az Alapjogi Kartában megjelenő intézményesülése.”42 A példa jól szemlélteti azt a lehetséges problémaforrást, mely könnyen felmerülhet az Unió és a tagállam viszonyában, ha „ugyanis rendeletként jelenik meg egy – az Alapjogi Karta végrehajtásaként – megalkotott szabály, akkor ez közvetlen alkalmazandósága, elsőbbsége folytán adott esetben a költségvetésre róhat nehezen kezelhető terheket és »átlép« a magyar Alkotmányon és az Alkotmánybíróság gyakorlatán.”43 Összegzésként tehát elmondhatjuk, hogy a munkajog uniós jognak minősül, mely kiterjed a közszolgálati munkavállalókra is, és mint ilyenre az Alapjogi Charta ugyanúgy alkalmazható, mint az intézmények vonatkozásában. IV. A Kormánytisztviselői törvény és az Alapjogi Charta egyes rendelkezéseinek ütközése A tanulmány korábbi részeiben az Alapjogi Charta általános alkalmazhatóságának a vizsgálatát próbáltam meg elvégezni. Az általános alkalmazhatóság kérdésére adott válasz fontos szerepet játszik abban, hogy a későbbiekben az egyes konkrét helyzetekre történő alkalmazhatóságot vizsgálni lehessen. A dolgozat hátralévő részében a Ktjv. 8. §-nak és az AB beadványokban megjelölt jogok ütközését szeretném megvizsgálni.

41

Lásd: Alapjogi Charta 30. cikkének magyarázata. VÖRÖS, i. m., 68. 43 Uo. 42


497

A vizsgálat kiindulópontjaként meg kell jelölnünk a kifogásolt magyar szabály tartalmát. A Ktjv. 8. §-a szerint mind a munkáltató, mind a kormánytisztviselő indoklás nélkül megszűntetheti a jogviszonyát.44 A jogszabály megalkotását megelőzően csak a köztisztviselőket illette meg ez a jogosultság. A munkáltatót azonban, néhány kivételtől eltekintve,45 általános jelleggel kötelezte az indoklási kötelezettség. A jogalkotó azonban arra hivatkozással iktatta ki az államigazgatási szervek ez irányú kötelezettségét, hogy ez aszimmetriát teremt a két fél viszonyában. A közszolgálati jogviszony mint minden munkavégzésre irányuló jogviszony, természeténél fogva aszimmetrikus. Az egyenlőtlenség azonban nem azon a momentumon alapszik, amit a törvényalkotók megjelöltek. Az ilyen típusú jogviszonyok természetüknél fogva aszimmetrikusak, hiszen szükséges a kiszolgáltatottabb fél védelme. A közszolgálat tekintetében ez fokozottabban érvényesül, hiszen itt sokkal több a kógens előírás és a kötöttség. A jogalkotók azon félelme is alaptalan meglátásom szerint, mely azon alapszik, hogy a szolgálatvállaló állami feladatok megvalósulását hiúsíthatja meg az indoklásnélküli eltűnésével. A félelem már csak azért is alaptalan, mert a szolgálatvállalókat kötelezi az együttműködési kötelezettség, illetve a felmentési idő letöltése. Ha a szolgálatvállaló pedig ezeknek nem téve eleget, tényleg csak eltűnne egyik napról a másikra, az a munkáltató fegyelmi jogkörét, illetve rendkívüli felmentéshez való jogát helyezné előtérbe. Az indoklásnélküliség a belső nemzeti jogban több magánjogi, közjogi (közigazgatás jogi) és alkotmányjogi aggályt felvet, melyek összekapcsolhatóak azokkal az uniós joggal való ütközéssel, melyeket a beadványok tartalmaznak. A beadványok szerint a Ktjv 8. §-a ellentétes az Alapjogi Charta „Megkülönböztetés tilalmáról” szóló 21. cikkével. A cikk tilalmazza bármiféle megkülönböztetés lehetőségének a tilalmát, különösen a faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, vallás vagy meggyőződés, politika vagy más vélemény miatti megkülönböztetést. Azok az AB beadványok, melyek hivatkoznak jelen cikkre nem fejtik ki bővebben, hogy mit is értenek a két rendelkezés kollízióján. Ha azonban egy kicsit jobban belegondolunk, az ütközés lényege könnyen megfogható. Indoklás hiánya teret engedhet a vezetői szubjektív döntések meghozatalának, melyek akár rejtett politikai döntéseket is rejthetnek. Jelentősen megkönynyítheti ez a szabály a választásokon nyertes fél számára, hogy hamar a saját embereivel töltse fel a hivatalokat. A Charta rendelkezése az EUMSz. 19. cikkén alapul, mely elvi éllel fogalmazza meg az Unió azon célját, mely megszüntetné a 44

Ezt a koncepciót azóta a köztisztviselőkre is kiterjesztette a jogalkotó a 2010. évi CLXXIV. törvénnyel. 45 Jogviszony próbaidő alatti megszüntetése vagy a nyugdíjasnak minősülő szolgálatvállaló viszonyának megszüntetése.

498

Mélypataki Gábor

megkülönböztetés minden formáját. A cél érekében felhatalmazza a megfelelő szerveket jogi aktusok meghozatalára, hogy ezzel is elősegítse a cél elérését. A Ktjv. 8. cikke tehát így nem csak az alapjogi dokumentumba ütközik, hanem az EU céljaival is ellentétes irányt képvisel, még ha közvetett formában is. Az Alapjogi Charta 27–28. cikke elsősorban a kollektív munkajogi intézményeket védik. Ezek a rendelkezések elsősorban nem a már említett jogviszony megszüntetési módhoz kapcsolódnak elsősorban. A beadvány, amelyik megemlíti, nem fejti ki bővebben az ütközés okát. De valószínűsíthető, hogy a szakszervezetek azon sérelmét kívánja alátámasztani ezzel a kérelem benyújtója, hogy elmaradt a társadalmi szintű egyeztetés, melyre a jogalkotót kötelezte volna a jogalkotási törvény. A két említett cikk visszautal a Módosított Szociális Charta 6. cikkére, mely Magyarországon is kötelező erővel bír. A 6. cikk a Módosított Szociális Charta úgynevezett: „kemény magjába” tartozik. A cikk keretbe foglalja a Felek mindazon kötelezettségét, melyeket biztosítaniuk kell a kollektív tárgyalások és a kollektív alku eljárásai alatt. A szabályok a közszolgálatra is vonatkoznak.46 A Ktjv. 8. §-a azonban leginkább az Alapjogi Charta 30. cikkével nincs összhangban. Ezt a kollíziót szinte mindegyik beadvány megfogalmaz és Sólyom László is hosszasan elemzi a Parlamentnek megküldött levelében. A 30. cikk megfogalmazása szerint: „Az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez.”47 Láthatjuk, hogy a magyar jog ennek az elvnek pont az ellenkezőjét fogalmazza meg. Jelen cikket azonban a korábbiakhoz képest más megvilágításba kell helyeznünk. A tanulmány egy korábbi részében a munkavállaló fogalmának meghatározására használtuk fel, felhasználva a cikkhez fűzött hivatalos magyarázatot. Most azonban a cikk konkrét tartalmának meghatározása jelentkezik elsődleges célként. A cikkhez fűzött magyarázat visszautal a Módosított Szociális Charta 24. cikkére, mely a védelem azon szintjét határozza meg, melyet a foglalkoztatás megszüntetése esetén kell alkalmazni. A 24. cikket a Magyar Köztársaság nem ratifikálta, így a nemzeti jogban nem jelentkezik kötelező szabályként. A cikk magában foglalja, hogy ne lehessen tényleges indok nélkül megszüntetni a jogviszonyt, amely összefügg a képességükkel és magatartásukkal. A rendelkezés a kártérítési jogról és a megfelelő segítségre való jogról is rendelkezik, mely azoknak a munkavállalóknak jár, akiknek a jogviszonyát indoklás nélkül szüntették meg. A felek vállalják azt is, hogy annak a dolgozónak, akinek a jogviszonyát ténylegesen indoklás nélkül szüntették meg, jogosult legyen a megfelelő jogorvoslatra. 46 47

GYULAVÁRI–KÖNCZEI, i. m., 28. Alapjogi Charta 30. cikk.


499

A Módosított Szociális Charta ezen cikke az Alapjogi Chartán keresztül válik közvetetten a magyar jogrend részévé, annak ellenére, hogy nem vált ratifikációval a honi jogalkalmazás részévé. Az indoklás hiánya nyitottabbá tette a közszolgálati rendszerünket, ami önmagában nem lenne probléma. A probléma abban jelentkezik, hogy ezt az indoklásnélküliséggel oldotta meg. Ha ugyanis bármikor megszüntethető indoklás nélkül a kormánytisztviselő jogviszonya, akkor egy folyamatosan fennálló bizonytalan helyzetbe kerülhet, mely egy örökös próbaidőre hasonlít. Ez a helyzet több kérdést is felvet. Az egyik legfontosabb, hogy mi az, amit ilyen helyzetben a szolgálatvállalónak el kell tűrnie. Hogyan bontakoztassa ki személyiségét és őrizze meg méltóságát, ha akár egy, a felettese által sérelmesnek vélt apróság miatt is megszűnhet a szolgálatvállaló jogviszonya? Meddig köteles tűrni a közszolga, hogy méltóságában gázoljanak, csak azért, hogy megtarthassa a munkáját? Lehetséges, hogy a felvázolt kérdések nagyon sarkosan lettek megfogalmazva, azonban előrevetítenek olyan jelenségeket, melyek felerősödhetnek. Az indoklásnélküliség ezért érinti az emberi méltósághoz való jogot is.48 A méltósághoz való jog nem egyike az alapjogoknak, hanem az „alapjogok alapjaként” is nevezhetjük. Az emberi méltóság sérthetetlen, tiszteletben kell tartani és védeni kell. A Ktjv. említett szabálya, és meglátásom szerint a törvény szelleme sem, nem tesz eleget ennek az alapjogi követelménynek. A Ktjv. 8. § jelenlegi formájában nem is tehet eleget az alapjogi dokumentum által megfogalmazott jogok biztosításának, hiszen nem képviseli azt az alapjogi szellemiséget, melyet az Uniós jog sugall. Az emberi méltósághoz való jogot azonban nem csak az Alapjogi Charta határozza meg, hanem a Lisszaboni Szerződés is az EUSz. 2. cikkében. A Szerződés az emberi méltóságot az EU egyik alappilléreként említi: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul.”49 Az említett honi szabály azonban nincs összhangban az EUSz. 2. cikkével, és addig nem is lesz teljesen, amíg a mobbing (munkahelyi pszichoterror) kár minimális lehetősége fennáll, méghozzá oly módon, amely ellen a munkavállaló nem tud védekezni. Az emberi méltósághoz szorosan kapcsolódik az Alapjogi Charta 31. cikkében megfogalmazott tisztességes és igazságos munkafeltételek biztosításához. A cikk szerint mindenkinek joga van a méltóságát tiszteletben tartó munkára. Itt azonban utalnunk kell a Módosított Szociális Charta 26. cikkére,50 mely jelen 48

Alapjogi Charta 1. cikk. EUSz. 2. cikk (1). 50 A cikk Az emberi méltósághoz való jog munkavégzés közben címet viseli. 49

500

Mélypataki Gábor

cikk alapját és jogi hátterét képezi. A 26. cikk 2. pontjára kell elsősorban utalnunk, mely kimondja, hogy a felek kötelesek a munkahelyeken vagy a munkával kapcsolatban az egyes dolgozók ellen irányuló és visszatérő elítélhető, vagy egyértelműen negatív és sértő cselekedetek tudatosítását, az azokra vonatkozó tájékoztatást és az ilyen cselekedetek megelőzését.51 A szerződő felek továbbá mindent megtesznek, a dolgozókat az ilyen magatartásoktól megvédjék. Az indoklás nélküliség, az eddigieken felül még egy problémát felvet. Ha ugyanis a szolgálatvállaló nem kapja meg a valós, világos és okszerű indoklást, akkor lényegében jogalapot sem tud találni arra, hogy hogyan lépjen fel a döntéssel szemben. Ha ugyanis nincs kézzel fogható indoklás, a bíróság sem tudja megállapítani felmentés jogosságát vagy jogtalanságát. A jogalapot csak kerülő úton lehet megtalálni megtámadásra, diszkriminációra, vagy rendeltetésellenes joggyakorlás címén. Az ilyen típusú ügyekben az államigazgatási szerv feladata, hogy bizonyítsa a felperesi kérelem ellenkezőjét, azaz quasi indokolja döntését. Ez az indoklás csak formálisan lehet azonos egy jogviszonyt megszüntető indoklással. A két említett eset önmagában pedig nem is elegendő, hiszen nem lehet az összes esetre ráhúzni a diszkriminációt, és a rendeltetés ellenes joggyakorlást. A Charta 47. cikke kiemeli, hogy akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz. Meglátásom szerint ez a jog alapjaiban sérül, hiszen az indoklás hiánya olyan jogi kapaszkodótól fosztja meg a kormánytisztviselőket, akik ezek hiányában nem tudják érvényesíteni a jogaikat, illetve olyan jogi kényszermegoldások alkalmazására, amelyek nem biztos, hogy biztosítják megfelelően a jog gyakorlását. A fentiekből láthatjuk, hogy a Ktjv. több ponton is ütközik az Európai Unió Alapjogi Chartájával. Az ütközések, mindig valamely alapjog részleges, vagy teljes sérelmével járnak. A Ktjv. ezek alapján egy olyan törvény, mely meglátásom szerint nem alkalmas arra, hogy megfelelő biztosítékot nyújtson a hatálya alá tartozó szolgálatvállalók számára, ráadásul gátját szabja azon alapjogok érvényesülésének, melyeket az Európai Unió a legmagasabb jogforrási szinten biztosít. Mivel a biztosított jogok alapjogok, ezért azok az Unió polgárai számára olyan jogként jelentkeznek, melyek minden körülmények között megilletik őket. Az Alapjogi Chartával való ütközés egyetlen megengedett módja, ha a tagállam által nyújtott védelmi szint magasabb a Chartáénál. Az Ktjv. ezért az európai jog szempontjából egy olyan törvény, mely elsődleges jogforrásba ütközik és mint ilyet, Magyarországnak jogharmonizációs kötelezettségének keretei között vagy EU-konformmá kell tennie, vagy pedig ki kell iktatnia a honi jogrendszerből.

51

Módosított Európai Szociális Charta 26. cikk 2. pont.


501

V. Összegzés a 8/2011 (II.18) AB. h. tükrében A benyújtott AB beadványok ügyében az Alkotmánybíróság a tanulmány érdemi lezárását követően meghozta a döntéseit. Azonban úgy gondoltam, hogy a kérdés összetettsége miatt szükséges kiegészíteni a dolgozatot a határozatra vonatkozó néhány gondolattal. A döntés meghozatala a tanulmány lényegi következtetésein nem változtat, hiszen az AB elutasította azon beadványok vizsgálatát, melyek az Alapjogi Chartával való ütközést hozták fel hivatkozási alapnak. A bíróság kifejtette álláspontjában, hogy az Európai Közösségek alapító és módosító szerződéseit nem a nemzetközi jog, hanem a belső jog részének tekinti. Azonban az ABtv. 1 §-a nem hatalmazza fel a belső jog és a közösségi jog ütközésének vizsgálatára, ezért ezeket a beadványokat elutasította. Az eddigi ítélkezési irányok tekintetében a döntés nem meglepő. Véleményem azonban továbbra is az, hogy érdemes lett volna a kérdést egy előzetes döntéshozatali eljárás keretében is tisztázni, hiszen attól még lebegő kérdés marad a munkavállaló fogalmának meghatározása európai szinten, és további problémákat okozhat az Alapjogi Charta alkalmazásának megítélése a hazai jogban Az európai jogi aggályok azonban csak egy elemét adták a Ktjv.-vel szembeni fellépésnek. Az AB. a másik két érvrendszer mentén fogalmazta meg ellenérveit az indoklásnélküliséggel szemben. Anélkül, hogy részleteiben belemennék a döntés taglalásába elmondható, hogy a Ktjv. 8. § (1) Alkotmányellenes. Jelen § megsérti az Alk. 2. § (1) jogállamiság elvét, az Alk.70/B § (1) a munkához való jogot, az Alk.70§(6) a közhivatal viseléséhez való jogot és az Alk.57. § (1) bírósághoz fordulás jogát, illetve az Alk. 54. § (1) az emberi méltósághoz való jogot. A rendelkezés 2011. május 31-i hatállyal szűnteti meg az indoklásnélküliséget mind a munkáltató, mind a kormánytisztviselő oldalán. A jogalkotó eddig kapott haladékot, hogy változtassa meg a szabályt. Ez azt is jelenti, hogy az ütközés megsértésének feloldására közvetett módon kerül sor. Ami annyit tesz, hogy alkotmányjogi alapon fog bekövetkezni a változás, de ez kihatással van a kollízióra is. Az AB. határozat mindezeken felül megerősítette azt az álláspontomat, mely szerint fontos kérdés a honi jog és az uniós jog ütközésének a vizsgálata. Az ütközés önmagában természetesen nem alapozhat meg alkotmányos döntéseket, de az államnak egy másfajta felelősségét veti fel. Tartós gyakorlat esetén ez akár egy az EU Bíróság előtt lefolytatott kötelességszegési eljárásban is megvalósulhat.

502

Mélypataki Gábor Gábor Mélypataki Das Regierungbeamtengesetz im Spiegel von dem europäischen Recht Zusammenfassung

Das neue Regierungsbeamtengesetz (RbG) hat im vorigen Jahr Kraft getreten. Dieses Gesetz führt den neuen Grad von Beamten in ungarisches Arbeitsrecht ein. Das Problem ist nicht nur die neue Regelung, sondern die neugeregelte Rechtsinstitute. Die Regelung der Entlassungen hat am größten Anklang gehabt. Der Arbeitsgeber im Beamtenrecht hat sonst jemand ohne schriftlichen Grund entlassen. Die Anstände kann man in dreien Gebieten teilen: – privatrechtliche-, und staatsrechtliche Abstände, – verfassungrechtliche Abstände, – Abstände vom EU-Recht. In diesem Abhandlung möchte ich auf die Kollision von EU-recht und RbG hinzeigen. RbG verstößt die Regelung von der Grundrechtscharta. Der Artikel 30 vom Grundrechtscharta beschützt die Arbeitnehmer vor der grundlosen Entlassung. Der neue ungarische Praxis steht gegen dieses EU-Grundrechtes. Im Hintergrund von der Grundrechtscharta steht die Europäische Sozialcharta. Die Geundrechstcharta ist primäre Rechtsquelle vom EU, weil sie ist ein Teil vom Reformvertrag (Vertrag vom Lissabon), und der Artikel 6 vom Reformvertragt sagt: Die Grundrechtscharta steht gleich Niveau, wie Reformvertrag, und wenn die Staaten EU-Recht anwenden werden, sollen die Staaten die Grundrechtscharta anwenden. Die Quelle vom Problem ist, dass die Charta enthält der Begriff des Arbeitnehmers. Es ist sehr wichtig, wohin kann man die Beamter reihen? Der Beamter ist eine eigene Kategorie, oder ein Teil von Arbeitnehmern? Meiner Meinung nach, der Beamter ein Teil von Arbeitnehmern, denn er arbeitet heteronom Arbeit, was er nach den Instruktionen von dem Arbeitsgeber leisten soll. Die Beamtenrecht ist so ein Teil von dem Arbeitsrecht. Das Arbeitsrecht is EU-Politik, und EU-Recht. Wenn der Gesetzgeber will die Beamtenrechtverhältnisse ändern, muss er die Grundrechtcharta anwenden.

A KORMÁNYTISZTVISELŐI TÖRVÉNY AZ EURÓPAI JOG TÜKRÉBEN MÉLYPATAKI GÁBOR

Recommend Documents