Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ID DS tx5bkr9
Praha, 24. října 2014
Věc:
Návrh na neplatnost volby kandidátů ve volbách do zastupitelstva statutárního města Jablonec nad Nisou, konaných ve dnech 10. a 11. října 2014 (dále jen „volby“); a návrh na přerušení řízení a předložení návrhu na zrušení § 45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí Ústavnímu soudu pro rozpor s ústavním pořádkem
Navrhovatelka:
Česká pirátská strana volební strana, jejíž kandidátní listina byla pro volby zaregistrována pod č. 2
zástupce:
Mgr. Filip Hajný, advokát se sídlem Kolínská 1983/20, 130 00 Praha 3 - Vinohrady
Příslušný volební orgán:
Magistrát města Jablonec nad Nisou Mírové náměstí 3100/19, 467 51 Jablonec nad Nisou
Další účastníci:
Kandidáti Jaroslav Schneider (ANO 2011), Ing. Vladimír Opatrný (Změna pro Jablonec)
Přílohy:
1. Plná moc 2. Analýza vyhlášených výsledků voleb 3. Šetření agentury CVVM
1
I.
ÚVOD
Navrhovatelka provedla analýzu výsledků v jednotlivých okrscích volebního obvodu Jablonec nad Nisou a zjistila, že v některých okrscích jsou statisticky nestandardní počty hlasů u jednotlivých kandidátů.
II.
NEZÁKONNÉ MANIPULACE PŘI ZJIŠŤOVÁNÍ VÝSLEDKŮ VOLEB
Navrhovatelka poukazuje na závažné skutečnosti nasvědčující tomu, že vyhlášené výsledky voleb ve volebním obvodu Jablonec nad Nisou neodpovídají skutečně odevzdaným hlasům pro navrhovatelku. Dokládá to přiložený přehled volebních výsledků (Příloha č. 2), k němuž má navrhovatelka následující komentář.
Příliš nízký počet platných hlasů. Například v okrsku 14 má lídr kandidátky zaznamenány jen 2 platné hlasy, což oproti ostatním kandidátům natolik vybočuje, že je pravděpodobné nesprávně zapsaný údaj o počtu hlasů. Například mohla vypadnout číslice, takže lídr by měl mít 32 nebo 22 hlasů. Ostatní kandidáti mají od 6 do 25 hlasů, s tím, že průměr je okolo 14 hlasů na kandidáta. Podobně je tomu v okrsku 15, kde vybočuje kandidát s číslem 7, a stejně tak v mnoha dalších okrscích v Jablonci nad Nisou. Závěr. Výše uvedené skutečnosti nasvědčují tomu, že byla porušena ustanovení volebního zákona o zjišťování výsledků voleb, zejména že některé platné hlasy pro navrhovatelku byly nesprávně zařazeny mezi hlasy neplatné, případně mohlo dojít k chybnému zapsání výsledků voleb. Navrhovatelka proto navrhuje, aby soud provedl kontrolu volební dokumentace a přepočítal hlasovací lístky odevzdané ve volebním obvodu Jablonec nad Nisou, a postavil na jisto, že některé platné hlasy pro navrhovatelku byly protizákonně zařazeny anebo zapsány mezi hlasy neplatné, a aby určil tyto nesprávně zařazené anebo zapsané hlasy. Navrhovatelka dále navrhuje, aby soud na základě provedené kontroly volební dokumentace a přepočítání hlasovacích lístků rozhodl tak, že je neplatná volba kandidátů Jaroslav Schneider (ANO 2011), Ing. Vladimír Opatrný (Změna pro Jablonec), a aby současně určil, kteří kandidáti byli řádně zvoleni.
2
III.
ROZPOR UZAVÍRACÍ KLAUZULE S ÚSTAVNÍM POŘÁDKEM
Úvod. Navrhovatelka má za to, že 5 % uzavírací klauzule obsažená v ustanovení § 45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. je z důvodů vylíčených níže v rozporu s ústavním pořádkem. Pokud soud nevyhoví návrhu navrhovatelky uvedenému v předchozí části žaloby, pak navrhovatelka navrhuje, aby soud řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí pro rozpor s ústavním pořádkem. Shrnutí. Pro posouzení souladu uzavírací klauzule s ústavním pořádkem považuje navrhovatelka za podstatné tyto skutečnosti: 1. Klauzule omezuje volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 5 Ústavy, resp. 22 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“)). 2. Klauzule omezuje rovnost hlasovacího práva všech voličů (čl. 21 odst. 3 Listiny). 3. Klauzule omezuje právo na přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). 4. Klauzule omezuje právo občanů na územní samosprávu (čl. 8 Ústavy). 5. Takováto omezení politických práv by byla ústavně přípustná pouze za předpokladu, že by sledovala legitimní cíl a byla způsobilá tohoto cíle dosáhnout, že by byla potřebná, a zároveň by zákonodárcem zvolené řešení omezovalo práva zaručená ústavním pořádkem pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. Viz dále citované usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 16/2014 – 69 ze dne 24. 6. 2014. 6. Z důvodové zprávy k zákonu ani ze záznamů o procesu jeho přijímání nevyplývá, že by zákonodárce při zavádění klauzule sledoval určitý legitimní cíl. 7. Není tedy ani seznatelné, zda je klauzule způsobilá určitého legitimního cíle dosáhnout. 8. Z důvodové zprávy k zákonu ani ze záznamů o procesu jeho přijímání nevyplývá potřebnost zavedení klauzule. 9. Protože zákonodárcem nebyl zveřejněn legitimní cíl klauzule, ani doložena její potřebnost, není možné presumovat splnění povinnosti zákonodárce zasahovat do práv pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. 10. Pokud je cílem klauzule zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí, pak uvedená omezení práv nejsou minimálním opatřením nezbytným pro dosažení tohoto cíle.
IV.
ZROZENÍ UZAVÍRACÍ KLAUZULE
Z parlamentní debaty o přijetí uzavírací klauzule je zřejmé, že ani poslanci si nebyli jistí, zda neporušují ústavní pořádek. Paradoxně přitom považovali uzavírací klauzuli za „politické téma“ a tedy se podrobně nezabývali tím, zda je zavedení klauzule v pořádku z hlediska ústavnosti, tedy z pohledu 3
právního. Například poslanec Tomáš Kvapil na rozpor klauzule s ústavním pořádkem v diskusi výslovně a dosti důrazně upozorňoval, ale žádný z kolegů poslanců mu na jeho výtky neodpověděl. Občané se tedy žádný oficiální důvod omezení svých práv nedozvěděli. Stenoprotokol ze 37. schůze Poslanecké sněmovny, 27. 6. 2001, poslanec Tomáš Kvapil: „Nicméně bych se chtěl ještě vyjádřit i k tomu, co nově zavádíme do zákona o volbách do obecních zastupitelstev, a to je 5 % klauzule pro možnost vstupu do skrutinia. […] tento zákon rozhodně nectí ústavně dané právo rovné volby, tzn. stejnou hodnotu každého hlasu. Proto bych rád, aby se také toto stalo předmětem naší další diskuse ve výboru.“ Stenoprotokol ze 38. schůze Poslanecké sněmovny, 18. 9. 2001, poslanec Tomáš Kvapil: „Konečně také navrhuji, aby pětiprocentní klauzule ke vstupu do skrutinia byla v návrhu zákona zrušena. […] Kolega Martínek v obecné rozpravě řekl, že je potřeba, aby ten zákon byl co nejdříve přijat, aby i Senát tento zákon v brzké době schválil. Musím s ním souhlasit. Je však nutné, aby byl v takové podobě, aby neznevýhodňoval jednu volební stranu vůči jiným. Děkuji.“ Sněmovna, resp. v ní vládnoucí většina poslanců se v průběhu přijímání zákona o uzavírací klauzuli ani nepokusila zavedení klauzule ústavněprávně odůvodnit. Takový postup naznačuje, že Sněmovna postupovala v rozporu s ústavním zákazem zneužití většiny (čl. 6 Ústavy). Při přijímání zákona nebylo chráněno právo menšin na účast v zastupitelstvech obcí, ani právo menšin požadovat od vládnoucí většiny odůvodnění závažného zásahu do rovnosti volebního práva a do práva na územní samosprávu. Navrhovatelka připomíná, že před přijetím zákona č. 491/2001 Sb. žádná uzavírací klauzule v obecních volbách uplatňována nebyla. Z toho lze dovodit, že zavedení klauzule by bylo legitimní a ústavně konformní pouze za předpokladu, že v letech před zavedením klauzule složení zastupitelských sborů v podstatné míře neumožňovalo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijímání rozhodnutí. Navrhovatelka je přesvědčena, že nic takového se před zavedením klauzule nedělo. Uzavírací klauzule nemůže být považována za ústavně konformní, jestliže ve sporu nebude prokázáno, že akceschopnost obcí před zavedením klauzule byla na celém území České republiky významně nižší, než jaká je v současné době. Dále je potřeba upozornit na to, že i kdyby při neexistenci uzavírací klauzule byla ohrožena nebo znemožněna schopnost určitého konkrétního zastupitelstva přijímat rozhodnutí, pak stát má k dispozici dostatek právních prostředků k tomu, aby příslušná obec nepřestala být spravována. Nemůže proto v žádném případě platit teze, že plošné zavedení uzavírací klauzule pro všechny obce v České republice je minimálním opatřením nezbytným k tomu, aby vůbec mohla vůbec být přijímána rozhodnutí pro správu těchto obcí.
4
V.
RELEVANTNÍ JUDIKATURA
V usnesení sp. zn. I. ÚS 360/98 ze dne 8. 12. 1998 Ústavní soud judikoval: „V některých případech problémy v realizaci principu rovnosti nevznikají, v jiných je to problematičtější. Právě otázka možné odchylky v počtech obyvatel (voličů) volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát, mezi ně patří. V daném případě je proto třeba vycházet z toho, co je ještě rozumné a ospravedlnitelné, resp. ústavně přijatelné. […] Jde tedy v podstatě … o ústavně přijatelnou odchylku v počtech oprávněných občanů potřebných ke zvolení člena zastupitelstva. Např. v počtu obyvatel senátních volebních obvodů je odchylka až 15 %, teorie i praxe nicméně uznává, že ještě rozumnou a ospravedlnitelnou odchylkou může být nejvýše až 30 %. V posuzované věci je rozdíl, resp. odchylka v počtech hlasů z volebního obvodu potřebných k získání mandátu 12 % (tedy odchylka ještě nižší než u senátních volebních obvodů). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že uvedená odchylka je ještě rozumná a ospravedlnitelná a nezakládá tak porušení ústavního principu rovnosti volebního práva.“ Navrhovatelka má za to, že stejně jako je odchylka v počtech oprávněných občanů potřebných ke zvolení člena zastupitelstva z hlediska ústavnosti zkoumána ve vztahu k počtu obyvatel volebních obvodů, měla by být obdobně zkoumána ve vztahu k uzavírací klauzuli. Ostatně z uvedeného usnesení Ústavního soudu je zřejmé, že ústavně relevantních otázek je při posuzování zásahu do volebního práva více, neboť odchylky v počtech obyvatel (voličů) volebního obvodu jsou jen jednou z nich. Navrhovatelka si je vědoma toho, že Ústavní soud v usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 ze dne 25. 8. 2004 vyslovil soulad uzavírací klauzule v komunálních volbách s ústavním pořádkem. Od vydání tohoto usnesení již však uplynulo více než deset let, během kterých bylo jednak nasbíráno množství poznatků z praktického fungování klauzule, jednak se výrazně obměnilo složení Ústavního soudu. Soulad zákonného ustanovení s ústavním pořádkem není nikdy dán na věčné časy a navrhovatelka se domnívá, že Ústavní soud by se po deseti letech měl k posouzení ústavnosti uzavírací klauzule vrátit. V usnesení IV. ÚS 54/03, svou povahou pilotním, Ústavní soud připustil, že se argumentace ve prospěch ústavnosti 5 % uzavírací klauzule, jak plyne z nálezu Pl. ÚS 25/96, v případě komunálních voleb oslabuje, nikoli však ještě natolik, že by již umělý 5 % práh neobstál: „I v případě zastupitelstev obcí platí, že konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klausule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí.“ Shodně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ze dne 29. 3. 2011: „60. Pokud jde přímo o otázku rovnosti volebního práva v rámci komunálních voleb, dospěl Ústavní soud k závěru, že princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost 5
relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96, viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika. V některých případech problémy v realizaci principu rovnosti nevznikají, v jiných je to problematičtější. […] Ve volbách komunálních byl za přijatelný, tedy porušení ústavního principu rovnosti volebního práva nezakládající, označen rozptyl v počtu hlasů ve výši 12 % ...“ Nutno dodat, že v tomto nálezu i v předchozím usnesení IV. ÚS 54/03 Ústavní soud posuzoval primárně ústavní souladnost odchylek ve velikosti volebních obvodů, tedy nikoliv ústavní souladnost uzavírací klauzule. Viz odst. 67 nálezu: „Stěžovatelé mají samozřejmě pravdu v tom, že pro volby do obecních zastupitelstev vybral zákonodárce systém poměrného zastoupení. Zákonodárce ovšem zakomponoval do volebního vzorce i další parametry, a to uzavírací klauzuli a možnost vytvářet volební obvody, přičemž teprve jejich kombinace určuje charakter voleb do zastupitelstev v obcích.“ Z uvedené formulace vyplývá, že uzavírací klauzule a poměr velikosti volebních obvodů tvoří dva rovnocenné aspekty volebního systému. Podle názoru navrhovatelky je proto nutné věnovat ústavní (ne)konformitě uzavírací klauzule přinejmenším stejnou pozornost, jaká byla dosud věnována ústavní konformitě velikosti volebních obvodů. Navrhovatelka má za to, že Ústavní soud se zatím ve své judikatuře nezabýval uzavírací klauzulí v komunálních volbách z toho pohledu, zda její zavedení nezpůsobuje nerovnosti v počtu hlasů nutných k získání mandátu v ještě větším rozsahu, než nerovnoměrně uspořádané volební obvody. Například Změně pro Jablonec stačilo celkových 36.493 hlasů na 4 mandáty, což je v průměru 9.123 hlasů na jeden mandát. Navrhovatelce nestačilo celkových 12.647 hlasů ani na jeden mandát. Pokud by při zjišťování volebních výsledků bylo postupováno v souladu s Ústavou, tj. bez použití uzavírací klauzule, pak při uvedených počtech hlasů (poměr 2,89 : 1) by Změně pro Jablonec připadly 3 mandáty a navrhovatelce 1 mandát (poměr 3 : 1). Takový výsledek by tedy poměrně přesně odpovídal vůli voličů. Použití uzavírací klauzule do tohoto projevu vůle voličů radikálním způsobem zasahuje, když voliči žádaný poměr zastupitelů 3 (Změna pro Jablonec): 1 (navrhovatelka) se působením klauzule mění na 4 (Změna pro Jablonec) : 0 (navrhovatelka). Z uvedeného příkladu je zřejmé, že uzavírací klauzule představuje velmi závažný zásah do rovnosti ústavně chráněného volebního práva a podle judikatury Ústavního soudu je proto „třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klausule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí.“ Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. Vol 16/2014 – 69 ze dne 24. 6. 2014 vyjádřil mimo jiné následující právní názory: „[19] Podle názoru volebního senátu tak napadená ustanovení zákona o evropských volbách omezují volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti [čl. 5 Ústavy, resp. 22 Listiny 6
základních práv a svobod (dále též „Listina“)], rovnost hlasovacího práva všech voličů (čl. 21 odst. 3 Listiny) i právo na přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Takovéto omezení politických práv by bylo přípustné za předpokladu, že by sledovalo legitimní cíl a bylo způsobilé tohoto cíle dosáhnout, že by bylo potřebné, a zároveň by zákonodárcem zvolené řešení omezovalo práva zaručená ústavním pořádkem pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. [20] Volební senát však ani po pečlivém zkoumání nenalezl pro uzákonění a aplikaci uzavírací klauzule ve volbách do Evropského parlamentu objektivní a rozumné důvody. Důvodová zpráva k napadenému ustanovení nezmiňuje nic víc, než že užití uzavírací klauzule je v České republice „obvyklé.“ V důvodové zprávě k zákonu č. 491/2001 Sb. není zavedení uzavírací klauzule odůvodněno vůbec nijak. K ustanovení § 45 odst. 1 uvádí důvodová zpráva pouze tolik: „Navrhovaná úprava respektuje rozdělení stanoveného počtu mandátů v zastupitelstvu obce systémem poměrného zastoupení a to v jediném skrutiniu. Pro účast volebních stran, které kandidovaly do zastupitelstva příslušné obce, na rozdělování mandátů se stanovuje kvorum ve výši zisku 5% z celkového počtu platných hlasů.“ Z citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu lze dovodit, že při absenci jakéhokoliv odůvodnění uzavírací klauzule v důvodové zprávě k zákonu o volbách do zastupitelstev obcí je nutno vycházet z vyvratitelné domněnky, že takto zavedená klauzule není v souladu s ústavním pořádkem. Bývalí soudci ústavního soudu Eliška Wagnerová a František Duchoň ve svém disentu k již zmiňovanému nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ze dne 29. 3. 2011 konstatovali: „Pro závěr, že omezovací pětiprocentní klauzule není v daném případě bezpodmínečně nutná, svědčí specifická povaha obecních voleb, v níž se neprojevuje bezpodmínečná nutnost uplatňovat princip integrace, který ospravedlňuje normování uzavírací klauzule, resp. nikoliv bez dalšího (viz níže). […] Obsahově znamená princip rovnosti v poměrném volebním systému to, že každému volebnímu subjektu jsou ve volebním procesu dány stejné šance, a to zásadně včetně toho, že při sčítání hlasů budou mít všechny hlasy stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost, která hraje roli mj. při posuzování ústavní konformity velikosti volebních obvodů - tj. otázky volební geometrie) a druhým aspektem rovnosti je šance dosáhnout takový volební úspěch, který odpovídá početním hodnotám sečtených hlasů (rovnost v hodnotě úspěchu - tj. volební aritmetika). Druhý aspekt rovnosti porušuje právě zavedení pětiprocentní klauzule. Zasáhne-li politická moc do zformování volebního systému způsobem, který různé aspekty rovnosti modifikuje, musí její rozhodnutí podléhat přísnému testu ústavnosti omezení rovnosti volebního práva … Jinými slovy pro omezování rovnosti volebního práva musí zákonodárce nalézt opravdu závažný důvod, který musí mít podklad v ústavním pořádku a který obstojí při zkoumání volební rovnosti diktované ústavním požadavkem i pro volby obecní výslovně (čl. 102 odst. 1 Ústavy). Přitom není možné vycházet jen z abstraktně pojímaných ústavních principů, nýbrž vždy je třeba onen závažný důvod hledat v konkrétní ústavní realitě, která se ovšem v čase mění. […] Ústavní garance komunální samosprávy (hlava sedmá Ústavy) je nesena myšlenkou samosprávy vykonávané občany obce. Rozhodnutí o tom, kdo bude nejlépe reprezentovat jejich zájmy, musí proto vycházet především z jejich vůle, nikoliv z vůle zákonodárce. A byť i v případě komunálních voleb může existovat jistý prostor pro uplatnění požadavku funkčnosti voleného orgánu, který 7
vyvolá potřebu zavést omezovací klauzule, je třeba vždy pečlivě zkoumat reálnou existenci takového požadavku. Zastupitelstva prostě nejsou parlamenty ve státoprávním smyslu a prakticky všechna jejich rozhodnutí (včetně legislativních) jsou pod kontrolou zákonnosti, kterou v zásadě vykonává exekutiva. Realizaci úkolů na prostorově vymezeném území obce zastupitelstvem nelze prostě srovnávat s výkonem státní moci parlamentem. Zastupitelstva jsou především "správními" orgány. Nutnost zavedení pětiprocentní klauzule podložená zjištěnými fakty a jejich právním hodnocením je v první řadě věcí Parlamentu, který musí pečlivě vážit reálné možnosti roztříštění volebních sil vedoucí až k reálně předpověditelné neakceschopnosti zastupitelstev. Znovu je ovšem třeba zdůraznit, že nesmí jít jen o teoretizující úvahy, nýbrž o reálie opřené závěry. Právě ve volebním zákonodárství totiž existuje opravdové riziko, že ani ta která parlamentní většina nemusí být vedena úvahami vztaženými k veřejnému zájmu, nýbrž bude motivována udržením vlastní moci. Parlamentní strany mohou žádat udržení pětiprocentní klauzule proto, že chtějí minimalizovat konkurenci malých, neparlamentních stran a místních volebních uskupení (shodně rozhodnutí BVerfG ze 13. 2. 2008-2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, 113, s bohatými odkazy na tamní doktrínu). Zákonodárce je rovněž povinen doložit, jak vysoké riziko pro ohrožení funkčnosti zastupitelstva je prognózováno, neboť bez takového sdělení by byla soudní kontrola nemožná. Účel spočívající v pouhém ulehčení či zjednodušení fungování zastupitelstva "méně barevného" není ústavně způsobilý omezit rovné volební právo. Pouze pravděpodobnost nefunkčnosti voleného zastupitelstva hraničící s jistotou je odůvodnit může (tamtéž, s. 114).“ V již citovaném usnesení č. j. Vol 16/2014 – 69 ze dne 24. 6. 2014 dále Nejvyšší správní soud vyjádřil následující právní názory: „[22] … Ústavní soud však neopomněl zdůraznit, že „existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze závažnými důvody“, a že „i pro omezovací klauzuli platí … zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně.“ […] [26] Konečně má volební senát za to, že i kdyby uzavírací klauzule k dosažení sledovaného cíle (má-li jím být integrace politické reprezentace na evropské úrovni) přispět mohla, pak není řešením v demokratické společnosti nezbytným, neboť její roli – přinejmenším v České republice s ohledem na nízký počet přidělovaných mandátů – dostatečně účinně sehrává tzv. přirozený práh daný zvolenou metodou přidělování mandátů. … přirozený práh omezuje přístup malých politických stran do Evropského parlamentu a plní určitou integrační funkci sám o sobě. To spolu s dříve uvedenými argumenty podkopává představu o nezbytnosti dalšího umělého omezení rovné soutěže politických stran v podobě uzavírací klauzule. […] [29] […] upozornil Spolkový ústavní soud též na to, že u většiny volených parlamentů jejich omezená funkčnost zároveň zhorší schopnost sboru reagovat na toto omezení změnou volebních zákonů, avšak v případě Evropského parlamentu tomu tak nebude, neboť v případě zásahu do jeho funkčnosti z důvodu odstranění uzavírací klauzule bude moci Spolkový sněm (resp. parlamenty jednotlivých členských států) nadále zajistit nápravu. S ohledem na tuto skutečnost a na to, že změny ve fungování Evropského parlamentu se nacházejí teprve v počátcích a důsledky politické dynamiky (případného antagonistického profilování vlády a opozice) na fungování Evropského
8
parlamentu nejsou prozatím seznatelné, dospěl Spolkový ústavní soud k závěru o neústavnosti tříprocentní uzavírací klauzule ve volbách do Evropského parlamentu.“ Navrhovatelka znovu připomíná, že ani v hypotetickém případě ochromení činnosti zastupitelstva obce z důvodu „přemnožení“ zastoupených skupin voličů v žádném případě nehrozí, že by stát neměl k dispozici právní prostředky k obnovení řádné správy dané obce. Již z toho je zřejmé, že zákonem rigidně stanovená uzavírací klauzule nemůže obstát jako nejšetrnější možné opatření ve vztahu k volebnímu právu, ochraně menšin a právu na samosprávu.
VI.
ZÁVĚRY
Každá obec, tedy základní článek územní samosprávy, je tvořena společenstvím občanů. Toto společenství je mnohdy ideově různorodou komunitou občanů obývajících určitou prostorově vymezenou oblast, ve které si mohou díky ústavou garantovanému právu na samosprávu sami zvolit na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva své zástupce do zastupitelského orgánu, který následně rozhoduje o záležitostech týkajících se dané obce. Obec tvoří základní a nejnižší článek územní samosprávy a proto je zastupitelstvo obce orgánem, který je co do věcného vymezení okruhu záležitostí, o kterých rozhoduje, občanovi nejblíže. Pro občana jsou proto rozhodnutí obecního zastupitelstva často důležitější než například rozhodnutí Parlamentu ČR, který je občanovi vzdálenější (obrazně i doslova). Z výzkumu agentury CVVM z března tohoto roku vyplývá, že ze všech typů voleb přikládají čeští voliči největší důležitost právě volbám komunálním (Příloha č. 3). O tom svědčí i vysoký počet kandidujících volebních stran v komunálních volbách, přičemž velmi často jde o lokální sdružení, autenticky zastupující aktivní občanskou společnost dané obce. Uzavírací klauzule právě tyto kandidáty bez legitimního důvodu znevýhodňuje oproti kandidátům velkých, celorepublikově působících politických stran. Velké politické strany při obecních volbách těží z nákladné volební kampaně, na kterou na rozdíl od místních volebních stran mají dostatek prostředků, a rovněž z privilegovaného přístupu do médií. Je pro ně proto nesrovnatelně snazší překročit hranici 5 % hlasů. Zastupitelstvo obce v rámci samosprávy pečuje o všestranný rozvoj území a o potřeby občanů, tedy obyvatel s trvalým pobytem na území obce, u nichž se dá předpokládat, že zde i tráví většinu svého života a jsou tedy s oblastí určitým způsobem spjati a záleží jim na ní. Územní samospráva slouží k tomu, aby si každé obecní společenství občanů mohlo co možná nejvíce záležitostí spravovat samo podle sebe a nebylo vystavováno nepřiměřeným zásahům do této částečné autonomie. Uzavírací klauzule je právě takovým zásahem státní moci do práva občanů na územní samosprávu. Každá obec má přirozeně jiné demografické složení, jiné názorové spektrum a především pak její obyvatelé mají i jiné potřeby, jejichž uspokojování může znatelně ovlivnit kvalitu jejich života v dané obci. Nicméně takto to funguje i opačným směrem a proto pokud je občanovo bezprostřední okolí, ve kterém žije, což území obce bezpochyby je, ovlivňováno rozhodnutími, ke kterým se nemůže vyjádřit ani prostřednictvím svého nezvoleného kandidáta, může to mít na jeho život v obci negativní vliv. Nezvolení daného kandidáta, který by občana reprezentoval, však stále může být pouze zcela pochopitelným důsledkem nedosažení potřebného počtu hlasů, jež je třeba pro zisk mandátu. Aby 9
k tomuto pochopení a akceptování výsledku voleb skutečně došlo i u obyvatel nezastoupených svým kandidátem, je třeba, aby zde byl nastaven maximálně spravedlivý systém, na kterém bude vytváření a realizování vůle většiny postaveno. Systém poměrného zastoupení tento požadavek splňuje zjevně nejvhodněji, když mandát získá ten, kdo dostane potřebný počet hlasů. Utváří se zde tzv. přirozený práh, který značí počet hlasů potřebných pro zisk právě jednoho mandátu, přičemž odevzdané hlasy pro kandidáty nacházející se pod touto hranicí propadnou, což je ale stále ještě přirozené a snadno akceptovatelné. Úroveň přirozeného prahu se přitom v komunálních volbách často pohybuje blízko hranice určené volební klauzulí a proto ho lze chápat jako dostatečnou ochranu před extrémní fragmentací voleného tělesa, která by způsobila jeho ochromení. Tzv. volební klauzule podle § 45 zák. č. 491/2001 volbách do zastupitelstev obcí tento jinak nejvhodnější možný systém v nepřiměřené míře narušuje tím, že zde zákon vytváří zcela umělou hranici, která žádným způsobem nereflektuje specifičnost konkrétní volební oblasti a která způsobuje, že ani kandidáti, kteří obdrží dostatečný počet hlasů přesahující přirozený práh, avšak nacházející se pod úrovní volební klauzule, nezískají žádný mandát a hlasy jim odevzdané propadnou bez jakéhokoliv účinku na složení zastupitelstva v obci. Na zastupitelstva obcí nelze nahlížet stejným způsobem jako na poslaneckou sněmovnu, jejímž smyslem je rozhodovat o zcela jiných záležitostech v celostátním a často i mezinárodním měřítku a kde se strany podstatně pevněji drží svých ideologických základů. Dosažení konsenzu díky tomu může být složitější, a proto je zde volební klauzule více ospravedlnitelná než v případě komunálních voleb do zastupitelstev obcí, kde již ideologicko-politická orientace jednotlivých zastupitelů není tak rigidní překážkou pro dosažení kompromisu v konkrétních obecních otázkách. O tom svědčí obrovské množství obecních koalic složených tzv. „napříč politickým spektrem.“ Navrhovatelce rovněž není známo, že by se někde v České republice nacházela obec, kde by se po některých volbách nepodařilo sestavit akceschopnou vládnoucí většinu. Skutečnost, že někdy takový proces trvá delší dobu, není způsobována přílišnou politickou roztříštěností zastupitelstva, ale spíše osobními vztahy mezi jednotlivými zastupiteli. Ideologické postoje na lokální úrovni skutečně nejsou překážkou spolupráce a umělým snižováním počtu zastoupených politických názorů či ideologií nelze nijak přispět k větší akceschopnosti volených orgánů obce. V radách obcí bývá obecně zastoupeno poměrně mnoho politicky odlišných uskupení a jejich ideologické odlišnosti jsou mnohem větší, než v celostátní vládě. Ukazuje to i následující přehled namátkou vybraných obcí a obecních orgánů tak, jak vznikly po komunálních volbách v roce 2010: Telč - volby 2010 - zastupitelstvo (21 mandátů): 7 uskupení, rada: 5 uskupení Třinec - volby 2010 - zastupitelstvo (33 mandátů): 8 uskupení, rada: 6 uskupení Mariánské Lázně - volby 2010 - zastupitelstvo (21 mandátů): 9 uskupení, rada: 4 uskupení Žatec - volby 2010 - zastupitelstvo (27 mandátů): 8 uskupení, rada: 5 uskupení Varnsdorf - volby 2010 - zastupitelstvo (21 mandátů): 8 uskupení, rada: 6 uskupení Šumperk - volby 2010 - zastupitelstvo (27 mandátů): 7 uskupení, rada: 6 uskupení Mikulov - volby 2010 - zastupitelstvo (25 mandátů): 10 uskupení, rada: 6 uskupení 10
Třebíč - volby 2010 - zastupitelstvo (27 mandátů): 10 uskupení, rada: 5 uskupení Jindřichův Hradec - volby 2010 (29 mandátů): 7 uskupení, rada: 5 uskupení Pokud má podle článku č. 100 Ústavy ČR územní společenství občanů právo na samosprávu, tedy právo podílet se na správě určitého území ať už přímo či nepřímo, má toto právo i každý jednotlivý občan nacházející se v daném společenství. Je-li zde ovšem takováto zákonem zavedená překážka jako volební klauzule, je třeba ji chápat jako zásah do ústavního práva na samosprávu, jelikož apriorně zamezuje podílet se určitým menšinám na správě obce, a to bez dostatečně silného důvodu, jehož existenci je vždy třeba k omezení ústavních práv co možná nejpřesvědčivěji doložit (prokázat). Ochranou před přílišnou fragmentací zastupitelstev by měl být pouze práh přirozený, jež se automaticky vytvoří na základě pravidel volební aritmetiky, a jež je z pohledu voliče i voleného zásadně přirozenějším a spravedlivějším řešením. Všechny názorově vymezené skupiny by měly být v obecním orgánu zastoupeny poměrně, aby se i ony mohly podílet na samosprávě a státní moc by se měla zdržet jakýchkoli nepřirozených zásahů do tohoto práva, neboť názorová různorodost zvoleného obecního zastupitelstva nemusí ve specifických podmínkách každého jednotlivého společenství znamenat ztrátu jeho funkčnosti a akceschopnosti.
VII.
VOLEBNÍ VÝSLEDKY S VYLOUČENÍM MECHANICKÉHO ÚČINKU UZAVÍRACÍ KLAUZULE
Porovnání vyhlášených výsledků voleb (resp. rozdělení mandátů) s výsledky, které vycházejí z vůle voličů a nejsou ovlivněny (deformovány) umělou uzavírací klauzulí, vypadá takto:
číslo 5 4 8 10 12 1 7 3 2 13
VOLEBNÍ STRANA název Občanská demokratická strana ANO 2011 Česká strana sociálně demokratická Změna pro Jablonec DOMOV NAD NISOU Nová budoucnost pro Jablonec TOP 09 Komunistická strana Čech a Moravy Česká pirátská strana Úsvit přímé demokracie
s klauzulí
POČET MANDÁTŮ bez klauzule 7 7 7 6 4 4 4 3 3 3 2 2 2 2 1 1 0 1 0 1
rozdíl 0 -1 0 -1 0 0 0 0 +1 +1
Vlivem protiústavní uzavírací klauzule byli tedy neplatně zvoleni dva kandidáti, jeden na kandidátní listině Změny pro Jablonec a druhý na kandidátní listině ANO 2011. Konkrétně jde o tyto kandidáty: Jaroslav Schneider (ANO 2011), Ing. Vladimír Opatrný (Změna pro Jablonec). Naopak dvě jiné volební strany byly vlivem klauzule o mandáty připraveny – navrhovatelka takto přišla o jeden mandát a Úsvit přímé demokracie též o jeden mandát. Konkrétně byli v souladu s Ústavou zvoleni tito kandidáti: Bc. Jan Lehký (Piráti), Josef Šikola (Úsvit).
11
Většinu hlasů v 30-členném zastupitelstvu obvodu představuje 16 hlasů. K dosažení této hranice postačuje při působení klauzule koalice tří stran z osmi zvolených. Pokud by klauzule nebyla aplikována, bylo by sice do zastupitelstva zvoleno celkem deset stran, ale ke složení většiny v zastupitelstvu by opět stačily pouze strany tři. Rovněž tento přepočet mandátů tedy svědčí o tom, že neaplikování uzavírací klauzule samo o sobě nekomplikuje skládání většin v zastupitelstvu natolik, že by tento orgán pozbyl nebo mohl pozbýt schopnost přijímat rozhodnutí.
VIII.
ZÁVĚREČNÉ NÁVRHY
I. Navrhuje se, aby soud na základě provedené kontroly volební dokumentace a přepočítání hlasovacích lístků rozhodl tak, že je neplatná volba těchto kandidátů: Jaroslav Schneider (ANO 2011), Ing. Vladimír Opatrný (Změna pro Jablonec), a aby současně soud určil, že byli řádně zvoleni tito kandidáti: Bc. Jan Lehký (Česká pirátská strana), Josef Šikola (Úsvit přímé demokracie). II. Jestliže soud nevyhoví návrhu I., navrhuje se, aby řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí pro rozpor s ústavním pořádkem. III. Jestliže soud vyhoví návrhu II., navrhuje se, aby po zrušení uzavírací klauzule Ústavním soudem soud rozhodl tak, jak je uvedeno v návrhu I.
Česká pirátská strana
12
