Dossier: Niet-begeleide minderjarige vreemdeling

212

Dossier: Niet-begeleide minderjarige vreemdeling Solidariteit over de grenzen heen – over de grenzen van onze solidariteit Sarah D’hondt1 Dr. in de Rechtsgeleerdheid Voorzitter Nationale Commissie voor de Rechten van het Kind

1. DE ROEP OM MEER OPVANGPLAATSEN HOUDT AAN De problemen inzake opvang en begeleiding van nietbegeleide minderjarige vreemdelingen kaderen in een algehele crisis binnen het Belgische asiel- en opvangbeleid. Sinds drie jaar geraakt de roep om meer opvangplaatsen niet gestild. In 2010 ontbeerden 6.284 asielzoekers opvang. Nog eens 1.000, waarvan 175 nietbegeleide minderjarige vreemdelingen2, vonden uiteindelijk een plaats op “hotel”3, met slechts een uiterst beperkte medische en sociale begeleiding en zonder enige begeleiding op het vlak van procedure.

voogd toegewezen die hem helpt bij het zoeken van een advocaat, het indienen van een asielaanvraag of het vinden van een geschikte school.

OBSERVATIE- EN ORIËNTATIECENTRUM De eerste opvang van een NBMV gebeurt in een observatie- en oriëntatiecentrum (OOC). Fedasil heeft twee dergelijke centra in Steenokkerzeel en Neder-OverHeembeek, met elk vijftig plaatsen.

DE SPECIFIEKE SITUATIE VAN DE NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN (NBMV)

De bedoeling van deze eerste opvang is tweeërlei. Enerzijds geeft het de Voogdijdienst de kans om na te gaan of de jongere wel degelijk niet begeleid en minderjarig is. Anderzijds wordt er in het OOC een eerste medische, psychologische en sociale profielschets van de minderjarige gemaakt (observatie). Bedoeling is te bepalen naar welke opvangstructuur de minderjarige doorverwezen kan worden (oriëntatie). In principe verblijven de jongeren er twee tot vier weken. Zowel jongeren die asiel aangevraagd hebben als jongeren die dat niet gedaan hebben, worden er opgevangen.

– HOE ZOU HET MOETEN ZIJN5?

AANGEPASTE OPVANG IN EEN CENTRUM

Zodra de Dienst Vreemdelingenzaken of de politie in contact komt met een persoon die vermoedelijk of volgens zijn of haar eigen verklaring een niet-begeleide minderjarige vreemdeling is6, wordt de Voogdijdienst op de hoogte gebracht. Die overheidsdienst binnen de FOD Justitie is verantwoordelijk voor de identificatie van de jongere en neemt contact op met Fedasil met het oog op zijn huisvesting. Elke jongere krijgt ook een

Na de eerste opvang in Steenokkerzeel of Neder-OverHeembeek wordt de jongere doorverwezen naar een tweede, collectieve opvang. Er zijn 7 federale opvangcentra, 3 Rode-Kruiscentra en 12 lokale opvanginitiatieven die zo’n opvang aanbieden. De jongeren worden er opgevangen in een afzonderlijke leefgroep, met een eigen team van begeleiders en opvoeders.

De overheden bevoegd voor opvang daarvoor met de vingers wijzen, zou te simplistisch zijn. Het aantal plaatsen is sinds 2009 met de helft toegenomen4. Inspanningen zijn op dat vlak met andere woorden zeker geleverd, zowel door Fedasil als door de OCMW’s en andere opvangpartners.

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Deze bijdrage is ten persoonlijke titel geschreven. De auteur wenst Fabienne Crauwels (VVSG) en de Dienst Voogdij te danken voor hun toelichtingen. Bron: cijfers Dienst Voogdij. Bron: website Fedasil, laatste update cijfers: 23 maart 2011. Telkens berekend op 1 januari: 2006: 15.875 plaatsen, 2007: 16.094, 2008: 15.809, 2009: 16.061 (geen hotels), 2010: 18.684 (noodopvang en hotels incl.); 2011: 21.412 (noodopvang en hotels incl.). Op 1 juli 2011: 23.469 (3.113 noodopvangplaatsen en 343 plaatsen op hotel). Zo goed als letterlijke weergave van de toelichting ter zake op de website van Fedasil: www.fedasil.be/nl/home/nbbmtour. Voor alle volledigheid: soms gebeurt het eerste signalement door een andere dienst, bv. in 2011 gebeurden 510 signalementen door de politie, 986 door de Dienst Vreemdelingenzaken, 2 door het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen, 13 door een advocaat, 2 door een comité voor bijzondere jeugdzorg, 30 door een vzw en 9 door een particulier.

212 – TJK 2011/4

this jurisquare copy is licenced to eschaerlaekens [[email protected]] d0c101a50930141f0109b69440430302

LARCIER

SOLIDARITEIT OVER DE GRENZEN HEEN – OVER DE GRENZEN VAN ONZE SOLIDARITEIT

BEGELEID ZELFSTANDIG WONEN Na een bepaalde periode (vier tot twaalf maanden) kunnen jongeren tussen 17 en 18 jaar eventueel doorstromen naar één van de lokale opvanginitiatieven die een individuele opvang van begeleid zelfstandig wonen aanbieden. Dit is dan de derde fase van het traject van een NBMV.

HET EINDE VAN HET OPVANGTRAJECT Tot zijn achttiende mag een NBMV niet uitgewezen worden, ongeacht het feit of hij wel of niet asiel heeft aangevraagd. Als hij voor zijn achttiende erkend wordt als vluchteling of een ander verblijfsstatuut krijgt, dan heeft hij recht op financiële steun van een OCMW. Als de jongere 18 wordt en er is nog geen beslissing over zijn asielaanvraag, dan gaat hij naar een opvangstructuur voor volwassen asielzoekers. Als de jongere 18 wordt en geen verblijfsvergunning meer bezit, moet hij het opvangnetwerk verlaten.

– DE REALITEIT IS ER EVENWEL OOK HIER ÉÉN VAN PLAATSGEBREK

Sinds 2009 is in de realiteit ook een probleem van plaatsgebrek gerezen voor NBMV. Waar mogelijk, werd voor NBMV overcapaciteit voorzien (i.e. extra bedden in de reeds volle centra), er werden noodopvangplaatsen ingericht, er werden hotels ingeschakeld. De statistieken van Fedasil geven niettemin aan dat de observatie- en oriëntatiecentra (OOC) nog steeds volledig benut worden en dat bijgevolg weigeringen plaatsvinden. De federale onthaalstructuren voor NBMV in de tweede fase van collectieve opvang kennen zelfs een bezetting van 123,7%. De opvangplaatsen voor begeleid zelfstandig wonen voor NBMV worden voor 95% benut. 153 NBMV verbleven op 23 maart 2011 in een hotel. Het totaal aantal opgevangen NBMV stond toen op 960. Inmiddels zijn er ongeveer 280 jongeren op hotel. Ook de betrokken instanties zelf betreuren niet langer de nodige waarborgen te kunnen bieden voor kwaliteitsvolle begeleiding, bij gebrek aan de nodige middelen daartoe. In een schrijven van eind 2009 reeds klaagden de directeurs van de drie Verenigingen van Steden en Gemeenten aan dat “door de overbezetting van het opvangnet7.

8. 9.

werk een aantal asielzoekers bovendien geen toegang (heeft) tot de nodige begeleiding bij hun asielprocedure waardoor zij om administratieve redenen worden afgewezen. Dat is niet alleen in strijd met internationaal recht waardoor België gebonden is, dat leidt ook tot een stijging van het aantal meervoudige asielaanvragen, één van de oorzaken van de overbezetting van het opvangnetwerk.” Ook de federale ombudsman beval reeds in 2009 aan om meer in te zetten op een kwaliteitsvolle begeleiding7.

DE SITUATIE VAN GEZINNEN MET MINDERJARIGE KINDEREN DIE ILLEGAAL VERBLIJVEN

Minderjarigen die samen met hun ouders illegaal in België verblijven maken 1% uit van de door Fedasil opgevangen personen. Voor bijkomende families is er momenteel evenwel geen plaats meer in het opvangnetwerk. Fedasil stuurt hen terug naar het OCMW, terwijl de wetgeving bepaalt dat het OCMW hun slechts dringende medische hulp dient te verlenen. Voor verdere steunvragen bepaalt de wet… een doorverwijzing naar Fedasil. Hoeveel van die gezinnen weten dat ze naar de arbeidsrechtbank kunnen stappen om systematisch in het gelijk gesteld te worden en alsnog opgevangen te worden? Hoevelen durven het vervolgens aan om dit effectief te doen? Het lijkt er helaas op dat de wet van de sterkste hier speelt. Gelet op het beperkte aantal zaken dat effectief voor de arbeidsrechtbank komt, is de meerkost voor de overheid – dit zijn de gerechtskosten die ze bij veroordeling moet betalen bovenop de kost van opvang van de betreffende familie voor wie dan noodgedwongen toch een plaatsje wordt vrijgemaakt – nog altijd beperkter8 dan de meerkost van een systematische materiële opvang door Fedasil.

2. DE KOST VAN BIJKOMENDE PLAATSEN IS GROOT – HET VEREISTE AANTAL KAN EVENWEL BEPERKT WORDEN DOOR REDELIJKE BELEIDSWIJZIGINGEN DIE DE MENSENRECHTEN EERBIEDIGEN Het scheppen van bijkomende plaatsen vergt meer middelen dan een uitbreiding9 van het aantal rechthebbenden op financiële steun. Het getuigt evenwel van een humanere aanpak aangezien opvang tevens begeleiding impliceert (of dat zou moeten doen, i.t.t. wat we bij de hotelopvang moeten vaststellen). Financiële

Zie jaarverslag van de federale ombudsman over 2009, p. 173. Zie ook de Officiële aanbevelingen 09/01 en 09/02 en tussentijds verslag federale ombudsman september 2009, beide te raadplegen op www.federaalombudsman.be. Uit onze informatie blijkt dat de betrokkenen in de praktijk op uitstel kunnen rekenen: het CGVS behandelt voorlopig niet de procedures van asielzoekers die geen opvang vinden of komt achteraf op de technische weigering terug indien blijkt dat die samenhangt met een opvangprobleem en het eruit voortvloeiende gebrek aan begeleiding. Te meer aangezien eerder tegen de OCMW’s dan tegen Fedasil wordt geprocedeerd en de OCMW’s (gemeenten) zelf voor de kosten opdraaien. Zoals recent gebeurde via een regeling van vrijwillige opheffingen voor kandidaat-vluchtelingen die in een opvangstructuur verblijven, meer dan zes maanden in procedure zijn, op het moment van de aanvraag tot opheffing nog in behandeling bij CGVS of Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en een ondertekend huurcontract kunnen voorleggen. De eerste gevolgen ervan zijn evenwel reeds duidelijk: bepaalde OCMW’s weigeren financiële steun te bieden vanuit de redenering dat een asielzoeker die zelf vraagt om een opheffing, in zijn onderhoud moet kunnen voorzien en, zo niet, zichzelf behoeftig heeft gemaakt door de opheffing vrijwillig te vragen.

LARCIER


TJK 2011/4 – 213

213

DOSSIER: NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELING

214

steun dreigt bovendien een verkeerd signaal te geven aan de gerechtigden en een aanzuigeffect te creëren. De basisnota van de formateur (juli 2011) biedt ter zake alvast hoop: ze geeft aan dat “de regering de nadruk zal leggen op het exclusieve gebruik van materiële bijstand”. We veronderstellen dat dit geldt voor de volledige looptijd van alle procedures. Het uit te breiden aanbod kan bovendien binnen de perken gehouden worden door op de vraag in te werken. Hieronder staan we kort stil bij de mogelijke pistes die daartoe worden overwogen, zowel binnen het opvangbeleid als binnen de verblijfsprocedure.

2.A. NAAR EEN ONTLASTING VAN HET OPVANGNETWERK – DOOR EEN SNELLERE UITSTROOM UIT DE OPVANG Ook vreemdelingen die een verblijfsrecht krijgen, blijven vaak nog gedurende een zekere tijd in het opvangnetwerk, in afwachting van het vinden van eigen huisvesting. Volgens recente cijfers gaat het om ongeveer 650 personen. Dit stemt overeen met gemiddeld 4% van de totale opvangcapaciteit. Hun snellere uitstroom dient te worden bevorderd. Onder meer de OCMW’s bepleiten de oprichting van een federaal huurwaarborgfonds om de kansen van de vreemdeling (en overigens ook van minder vermogende Belgen) op het vinden van huisvesting realistisch maken. In afwachting daarvan verzoeken de OCMW’s de federale overheid om (financiële) ondersteuning bij het zoeken naar huisvesting en het plaatsen van een huurwaarborg10 en om verder in te zetten op meer sociale huisvesting en op het bestrijden van discriminatie van OCMW-cliënten, vreemdelingen en andere “zwakkeren” op de woninghuurmarkt.

– DOOR BEPAALDE CATEGORIEËN VREEMDELINGEN HET RECHT OP OPVANG TE ONTZEGGEN?… TERWIJL ZE WEL HET RECHT BEHOUDEN OP FINANCIËLE STEUN…? Daarnaast zet ook het federaal parlement momenteel in op lastenbeperking voor de opvang. In de Kamercommissie Volksgezondheid wordt het wetsvoorstel “tot wijziging van de wetgeving met het oog op het bezweren van de asielcrisis”11 besproken dat wijzigingen wil aanbrengen in de Opvangwet.

10. 11. 12. 13. 14.

15. 16.

Het wetsvoorstel12 beoogt Europese kandidaat-vluchtelingen (behalve NBMV) uit te sluiten van het recht op opvang. Naast overwegingen in het licht van het gelijkheidsbeginsel13, verwijs ik graag naar de afweging die UNHCR België en Vluchtelingenwerk Vlaanderen maken tussen enerzijds de slechts beperkte ontlasting van het opvangnetwerk, aangezien deze asielprocedures sneller afgehandeld worden, en anderzijds het grote nadeel voor de betrokkenen14. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel het recht op opvang na afwijzing van een eerste asielaanvraag pas opnieuw te laten ingaan nadat een tweede aanvraag door de Dienst Vreemdelingenzaken (hierna afgekort als: DVZ) wordt overgezonden aan het Commissariaatgeneraal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (hierna afgekort als: CGVS)15. De Raad van State heeft inmiddels in zijn advies nr. 49.951/4 van 11 juli 2011 herinnerd aan de standstillverplichting die volgens het Grondwettelijk Hof vervat zit in artikel 23 Grondwet (betreffende het recht van eenieder op een menswaardig leven). Deze verplichting houdt in dat de wetgever het beschermingsniveau dat wordt geboden door bestaande wetgeving niet aanzienlijk mag verminderen zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang16 en die tevens beantwoorden aan het evenredigheidsbeginsel (passend zijn, noodzakelijk zijn voor het nagestreefde algemeen belang en evenredig sensu stricto). De Raad van State maakte brandhout van de verstrekte verantwoording voor de uitsluiting van Europese asielzoekers: “De omstandigheid dat de betrokkene in zijn hoedanigheid van onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie naar België zou kunnen komen om er te verblijven en te werken voor zover hij voldoet aan de voorwaarden die daartoe bepaald zijn, staat volledig los van zijn hoedanigheid van asielzoeker en is overigens slechts een loutere mogelijkheid waarvan niet vaststaat dat de betrokkene er op dienstige wijze van gebruik zal kunnen maken.” Bovendien zou de maatregel vermoedelijk een heel beperkt effect hebben, gelet op het kleine aantal Europese asielzoekers (256 in 2010) en het feit dat voor hen een versnelde procedure geldt (cf. supra).

VVSG, UVCW en VSGB-AVCB, bijlage bij “Standpunt OCMW’s asielbeleid en opvang van asielzoekers”, 2 juli 2009. Wetsvoorstel van 14 december 2010 tot wijziging van de wetgeving met het oog op het bezweren van de asielcrisis, Parl.St. Kamer 53 0813/007. Meer bepaald het voorgelegde amendement op art. 2. Zie ook volgende algemeen geldende beschermingsbepalingen: art. 1 en 3 Verdrag van Genève; art. 25 UVRM; art. 11 IVESCR. Deze bepalingen zijn vanzelfsprekend niet ondergeschikt aan richtlijn 2003/9/EG over de opvang van asielzoekers die EU-onderdanen uitsluit van zijn toepassingsgebied. UNHCR, l.c., randnr. 14 en Vluchtelingenwerk Vlaanderen, “Advies aan de Commissie voor de Volksgezondheid, het Leefmilieu en de Maatschappelijke Hernieuwing van de Kamer van Volksvertegenwoordigers op het amendement (DOC 53 813/007) tot wijziging van de wetgeving met het oog op het bezweren van de asielcrisis”, 10 juni 2011, 13 p, www.vluchtelingenwerk.be/bestanden/advies-opvangwet-DOC-53-0813-17-vluchtelingenwerk.pdf. Lees onder meer de commentaar hierop vanwege het UNHCR, www.unhcr.be/nl/unhcr-in-belgie/legale-documenten.html. Zie reeds eerder in deze zin: Arbitragehof 14 september 2006, arrest 137/2006 en GwH 3 februari 2011, arrest 22/2011 Zie ook arresten nrs. 169/2002, 135/ 2006, 87/2007, 114/2008, 121/2008, 94/2010, 113/2010 en 2/2011.

214 – TJK 2011/4


LARCIER


Wat de beperking van de opvang bij een tweede aanvraag betreft, wordt door de indiener van het wetsvoorstel geargumenteerd dat in geval van goede trouw niets zal veranderen aan de huidige situatie. De termijn om het centrum te verlaten in geval van een uitvoerbaar bevel om het grondgebied te verlaten gecombineerd met een negatieve beslissing die definitief en niet vatbaar voor beroep is geworden, zou door het wetsvoorstel immers van vijf op tien dagen worden gebracht. De indiener lijkt er met andere woorden van uit te gaan dat de DVZ steeds binnen een termijn van tien dagen17 kan beslissen om het verzoek al dan niet door te zenden aan het CGVS. De Raad van State ziet geen graten in de rechtvaardiging van het voorstel die erop neerkomt dat uiteindelijk in de praktijk niets zou veranderen, maar dat wel een ontradend signaal wordt gegeven: het louter indienen van een tweede asielverzoek volstaat niet om de materiële steun te verlengen; vreemdelingen hebben er dus pas baat bij om dat te doen indien ze nieuwe of bijkomende informatie-elementen aanreiken. Wij menen daarentegen dat best eerst nagegaan wordt of de DVZ inderdaad bij machte is om elk nieuw verzoek binnen de genoemde termijn van tien dagen af te handelen. Bovendien wordt het probleem niet opgelost door uitsluitingen uit de materiële opvang, want zolang EUburgers een asielaanvraag kunnen indienen en zolang meervoudige aanvragen mogelijk zijn, bestaat recht op financiële steun. Het probleem wordt dus gewoon verlegd van opvang naar financiële steun18.

2.B. NAAR EEN VERSNELLING VAN DE ASIEL- EN ANDERE VERBLIJFSPROCEDURES

– DOOR HET INKORTEN VAN DE BEHANDELINGSTERMIJN? Sinds enige tijd wordt de vicieuze cirkel erkend die ontstaan is door de invloed van het asiel- en migratiebeleid en de werking van de asielinstanties op de vraag naar 17.

18.

19.

20. 21.

22.

23.

opvang enerzijds en anderzijds het effect van het opvangsysteem op het aantal asielzoekers. Ze doorbreken vergt daarentegen niet alleen strategisch inzicht en inhalen van achterstand19, maar ook veel geluk met het vooraf ontraden van personen voor wie het systeem niet is ingesteld en het achteraf overtuigen tot terugkeer van afgewezen vreemdelingen. De vaststelling dat de materiële hulp veel langer dan in onze buurlanden wordt voortgezet, hangt samen met de looptermijn van onze humane procedures en het veelvuldige beroep dat wordt gedaan op meervoudige asielaanvragen. De behandelingstermijn van deze laatste dient volgens sommigen ingekort te worden, aangezien de terecht20 voortgezette materiële steun een aanzuigeffect op dergelijke procedures heeft. De Vreemdelingenwet schrijft weliswaar reeds een prioritaire afhandeling van deze dossiers binnen een termijn van twee maanden voor21. De praktijk verloopt evenwel anders... Wettelijk gezien kan de termijn zelfs ingekort worden tot 15 dagen wanneer de asielzoeker in een gesloten centrum verblijft of op verzoek van de minister (bv. bij massale toestroom). De vraag rijst of een dermate korte termijn – die overigens reeds systematisch op alle Europese asielzoekers wordt toegepast – het recht om gehoord te worden en het recht op een grondige dossierbehandeling voldoende waarborgt22. De basisnota van de formateur verwoordt alvast het voornemen om ook asielzoekers uit landen die figureren op een aangekondigde lijst van veilige herkomstlanden aan de vijftiendagentermijn te onderwerpen. Ook liggen in de commissie Binnenlandse Zaken momenteel drie wetsvoorstellen voor die versnelde asielprocedures beogen. Een van de hangende wetsvoorstellen23 wenst de mogelijkheid in te schrijven om een kandidaat-vluchteling uit een zogenaamd veilig herkomstland überhaupt niet meer te interviewen. Het is nochtans geweten dat de enkele in Europese lidsta-

En eigenlijk korter, aangezien niet verwacht kan worden dat het verzoek al op dag 1 ingediend wordt. Tot nog toe beschikt de vreemdeling over vijf dagen. Indien de situatie geacht wordt dezelfde te blijven voor personen te goeder trouw, zou de DVZ dus binnen een termijn van vijf dagen uitspraak moeten kunnen doen. Zie hierover VVSG, UVCW en VSGB-AVCB, “Advies aan de Kamercommissie voor Volksgezondheid, het Leefmilieu en de Maatschappelijke Hernieuwing i.v.m. het wetsvoorstel tot wijziging van de wetgeving met het oog op het bezweren van de asielcrisis (DOC 53 0813/007)”, 10 juni 2011, www.vvsg.be/ sociaal_beleid/Vreemdelingen/Documents/ 2011%2006%2010%20Advies%20OCMW%20wetsvoorstel%20bezweren%20asielcrisis%20doc%2053%200813%20007.doc. Sinds 2009 is het aantal personen van wie het dossier nog in behandeling is, toegenomen met 90%. De workload is met andere woorden bijna verdubbeld. Al deze mensen hebben een verlengde opvang nodig, waardoor minder snel plaatsen vrijkomen voor nieuwkomers. 6.000 extra opvangplaatsen zijn nodig. Voorlopig wordt tijdelijke noodopvang voorzien. Bron: F. FRANCOIS, Fedasil, “Van een correcte analyse naar een gepaste remedie” in CENTRUM VOOR GELIJKHEID VAN KANSEN EN VOOR RACISMEBESTRIJDING, Migratie, Jaarverslag 2010, 64. In 2010 maakte de DVZ 58% van de meervoudige asielaanvragen over aan het CGVS. Zie evenwel wetsvoorstel van 14 december 2010 tot wijziging van de wetgeving met het oog op het bezweren van de asielcrisis, Doc Kamer 53 0813/007, in het bijzonder amendement nr. 15 (Somers c.s.). Art. 52/2, § 1 Vreemdelingenwet, voor de gevallen genoemd in art. 74/6, § 1bis, 8° tot 15° Vreemdelingenwet, i.e. niet alleen bij meervoudige asielaanvraag, maar ook o.a. bij het niet dadelijk indienen van een asielaanvraag, bij onduidelijkheid over de identiteit, valse informatie of stukken, een verwijdering willen verhinderen d.m.v. een nieuwe procedure, tegenwerken bij de afname van een vingerafdruk... Zie in deze zin ook Vluchtelingenwerk Vlaanderen, “Standpunt van Vluchtelingenwerk Vlaanderen over de samengevoegde wetsvoorstellen tot wijziging van de wet van 15 december 1980 – DOC 53 (0695/01 en 0695/02), DOC 53 (0812/01 en 0812/02) en DOC 53 (1146/01 en 1146/02)”, 30 juni 2011, www.vluchtelingenwerk.be/bestanden/Standpunt-VW-wijziging-asielprocedure-20110630.pdf (advies aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers). Art. 9 wetsvoorstel Doc 53 695/1.

LARCIER


TJK 2011/4 – 215

215


216

ten bestaande lijsten van veilige herkomstlanden nauwelijks overeenkomsten vertonen én dat een behoorlijk aantal onderdanen van landen die op de lijst zouden figureren vandaag (nog) erkend wordt als vluchteling24. Wél onbetwistbaar te verantwoorden lijkt ons een versnelde behandeling van procedures “9ter” (art. 9ter Vreemdelingenwet: machtiging tot het verblijf om dwingende medische redenen), eenvoudigweg door het gebrek aan voldoende artsen om de medische argumenten te toetsen, weg te werken.

– OF DOOR HET ONTDUBBELEN VAN PROCEDURES? Naast de inkorting van de behandelingstermijn van procedures kan worden gedacht aan het ontdubbelen van procedures, zie bv. het voorstel om het CGVS exclusief bevoegd te maken voor alle asielaanvragen, ook bij een tweede of volgende aanvraag en aldus de DVZ te ontlasten25. Zie ook het voorstel om de Raad van State te ontlasten van verblijfsprocedures en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de zaken in beroep met volle rechtsmacht te laten behandelen26. Vanzelfsprekend zou dat gepaard moeten gaan met een personeelsuitbreiding voor de diensten die extra belast worden.

2.C. NAAR EEN VERSNELDE UITSTROOM UIT BELGIË Naast een uitbreiding én ontlasting van het opvangnetwerk en een versnelling van de verblijfsprocedures, dringt een versnelde uitstroom zich op, door middel van een snellere administratieve afhandeling van genomen verblijfsrechtelijke beslissingen. Volgens de opvangstructuren en de OCMW’s laten de betekening en de bekendmaking aan de opvanginstanties van een genomen verblijfsrechtelijke beslissing en van uitwijzingsbevelen te lang op zich wachten. 3% van de vreemdelingen in de reguliere opvang (zonder noodopvang, hotels of OOC) bevindt zich in de termijn van vijf dagen om de opvangstructuur te verlaten of wacht een bevel om het grondgebied te verlaten of een vrijwillige terugkeer af27. In tijden van opvangcrisis is dat veel. 24.

25. 26.

27. 28. 29.

30. 31.

Ook op dit vlak wordt inmiddels parlementair initiatief genomen28. Parallel – en bovenal niet te negeren door de parlementsleden – zitten de betrokken overheidsinstanties (Fedasil en DVZ) al geruime tijd samen om op dat punt hun samenwerking te versterken. Na de afsluiting op 17 september 2010 van een protocolakkoord tussen de DVZ en Fedasil met het oog op een geïntegreerd terugkeerbeleid, dat enkel van toepassing is op gezinnen in illegaal verblijf die in het opvangnetwerk zitten, buigt een werkgroep zich over de algemene integratie van de vrijwillige terugkeer in het begeleidingstraject van Fedasil. Mogelijk leidt dit overleg tot een uitbreiding van het protocolakkoord naar alle uitgewezen asielzoekers, op een wijze die door beide instanties verenigbaar wordt bevonden met de eigen uitgangspunten29.

3. DE NIEUWE AANPAK SINDS 11 JULI 2011 IN HET KADER VAN DE OPVANGPROBLEMATIEK BETREFFENDE NBMV: DE VERSNELDE LEEFTIJDSTEST Om de hotelopvang af te bouwen, vindt sinds 11 juli een versnelde leeftijdstest plaats door jonge alleenstaande vreemdelingen over wie twijfels over de minderjarigheid bestaan, meteen een interview bij de DVZ te laten afleggen. Als er leeftijdstwijfel bestaat, dan wordt de dag na aankomst een leeftijdstest voorzien. Na vijf dagen volgt uitsluitsel. Het aantal leeftijdsbeslissingen dient op die manier toe te nemen tot een gemiddelde van 220 per maand30. In afwachting van de resultaten van hun test worden de betreffende jongeren op een afzonderlijke locatie opgevangen (3 x 15 plaatsen voorzien). Op die manier wordt betracht het beschikbare aantal plaatsen voor NBMV optimaal te benutten.

4. HET VERBLIJFSSTATUUT VAN DE EEN JURIDISCH VACUÜM

Vooralsnog blijft de verblijfsregeling voor NBMV exclusief geregeld bij omzendbrief31. Mogelijk komt hier weldra eindelijk verandering in. De Kamer keurde op 23 juni laatstleden een wetsvoorstel goed tot toeken-

Zie de gedocumenteerde opmerking van Vluchtelingenwerk Vlaanderen, l.c., p. 5, dat in de lijsten van de vijf EU-lidstaten die ook niet-westerse landen vermelden, slechts één niet-westers land gemeenschappelijk wordt genoemd, nl. Ghana, en dat overigens enkel voor mannelijke kandidaat-vluchtelingen. Ook m.b.t. westerse landen wijst Vluchtelingenwerk Vlaanderen er op dat geval voor geval moet worden bekeken: in de eerste jaarhelft van 2011 werden alvast 22 Serviërs erkend als vluchteling. Art. 4 en 6, 13° wetsvoorstel 53 695/1. Zie ook een pleidooi hiertoe vanwege Vluchtelingenwerk Vlaanderen, l.c., p. 5. O.m. UNHCR België, l.c., randnr. 43. Bepaalde voorstellen (wetsvoorstellen Kamer 53 695 en 812) bepleiten omgekeerd een inperking van de proceduremogelijkheden tot een annulatieberoep bij de Raad van State. Dit dreigt evenwel in te gaan tegen het internationaal erkende recht op een onderzoek ten gronde in tweede aanleg. Zie hierover in detail: Vluchtelingenwerk Vlaanderen, l.c., 9-10. Bron: website Fedasil. Zie de samengevoegde wetsvoorstellen Doc Kamer 53 695 en 53 812. De DVZ werkte alvast een website uit met toegankelijke informatie in 22 talen over de modaliteiten van een vrijwillige terugkeer: www.sefor.be. De website verwijst evenwel naar de ambassades zonder daar meer informatie over te geven (een interne link blijft leeg). Ook zou het nuttig zijn om concretere informatie op te nemen over de tussenkomsten op gemeentelijk vlak, in samenwerking met hun koepelorganisaties. Kamercommissie voor de Justitie, integraal verslag zitting 13 juli 2011, antwoord op de samengevoegde vragen nrs. 5746 en 5747, www.dekamer.be/doc/ CCRI/pdf/53/ic300.pdf, p. 33. Omz. 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.

216 – TJK 2011/4


NBMV:

LARCIER


ning van een tijdelijke verblijfsvergunning aan NBMV voor wie niet onmiddellijk een duurzame oplossing wordt gevonden en die geen asielaanvraag indienden of van wie de asielaanvraag verworpen werd32. De titel kan jaarlijks worden verlengd mits bewijs van een levensproject in België (o.a. schoolgaan, kennis van één van de drie landstalen)33. De titel wordt in beginsel na drie jaar omgezet in een verblijfsvergunning voor onbepaalde duur.

5. KAN DE NCRK EEN ROL SPELEN IN DE ZOEKTOCHT NAAR EEN BETERE AANPAK? De Nationale Commissie voor de Rechten van het Kind werd ingesteld met als opdracht om onder meer de uitvoeringsmaatregelen die nodig zijn om te voldoen aan de voorstellen en aanbevelingen van het VN-Kinderrechtencomité, te onderzoeken en er op toe te zien. Ook heeft ze, los daarvan, een opdracht tot bevordering van het overleg tussen de verschillende autoriteiten en instanties34. Het Comité dringt er in zijn concluding observations 75, 77 en 81 bij het gecombineerde derde en vierde rapport van België betreffende het IVRK onder meer op aan dat België zijn verplichting nakomt om alle nietbegeleide kinderen bijzondere bescherming en bijstand te verlenen, ongeacht of ze al dan niet een asielvraag hebben ingediend; dat België waarborgt dat alle nietbegeleide en van hun familie gescheiden kinderen die asiel zoeken, een voogd krijgen toegewezen tijdens hun asielprocedure ongeacht hun nationaliteit; dat België verzekert dat gezinshereniging op een positieve, menselijke en snelle wijze wordt aangepakt, in overeenstemming met artikel 10 van het verdrag en met de gepaste aandacht voor de hogere belangen van het kind; dat België de noodzakelijke maatregelen treft om snel tijdelijke huisvesting te vinden om gezinnen wiens asielaanvraag geweigerd werd en die op straat leven, een onderkomen te bieden; dat België meer verblijfsstructuren creëert om bijstand te verlenen aan minderjarige

32. 33. 34. 35. 36.

37.

slachtoffers van mensenhandel en de kennis en vaardigheden betreffende kinderrechten van professionals in de onthaalcentra en opvanghuizen die met kindslachtoffers omgaan uit te breiden, om zich ervan te verzekeren dat kinderen die onder de hoede van een sociale dienst worden geplaatst de gepaste begeleiding krijgen en niet het risico lopen (opnieuw) te worden verhandeld35. Reeds begin 2008, nog net vóór de opvangcrisis in alle hevigheid doorbrak, werd in het genoemde Belgische rapport aan het VN-Kinderrechtencomité een engagement opgenomen van alle overheden om “hun inspanningen te intensifiëren om in beter aangepaste opvangplaatsen of andere vormen van tenlasteneming te voorzien. Ook op het vlak van oriëntatie zullen de betrokken overheden bijkomende inspanningen leveren.” De federale overheid heeft, zoals gezegd, het aantal opvangplaatsen inmiddels aanzienlijk verhoogd. Het aangekondigde samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat en de Gemeenschappen aangaande de onderlinge bevoegdheidsverdeling inzake opvang laat evenwel al bijna tien jaar op zich wachten. Fedasil staat dermate onder druk dat het naar alle mogelijke middelen grijpt en, volgens getuigenissen, de voogden en de opvangcentra tracht te sensibiliseren of zelfs onder druk te zetten om zelf de bijzondere jeugdzorg aan te spreken of om oudere NBMV (vanaf 17 jaar) er toe aan te zetten om op eigen benen te gaan staan. Voor dat laatste is evenwel voldoende omkadering nodig, wat onmogelijk 24 uur op 24 uur door de OCMW’s kan worden geboden. Snellere procedures kunnen er maar komen indien bijkomend personeel wordt voorzien. Dat geldt zowel voor de afhandeling van asieldossiers36 als voor de aanduiding van voogden. Door de grote toevloed aan NBMV37 is overigens recent een nieuwe oproep gelanceerd naar nieuwe kandidaat-voogden, extra burgers die bereid zijn zich te engageren voor een administratief, intellectueel en emotioneel belastende taak.

Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 15 december 1980 (…) met het oog op de toekenning van een tijdelijke machtiging tot het verblijf aan de nietbegeleide minderjarige vreemdeling, Parl.St. Kamer 53 0288/10 (N. Lanjri c.s.). En zou daarmee in de plaats komen van de huidige aankomstverklaring die driemaandelijks verlengd moet worden. De mogelijkheid om na zes maanden een BIVR te verkrijgen, is onderworpen aan de voorwaarde een nationaal paspoort voor te leggen, waarvan slechts zelden wordt afgeweken. Art. 3, punten 4 en 5 samenwerkingsakkoord van 19 september 2005 houdende oprichting van een Nationale Commissie voor de Rechten van het Kind. VN-Comité voor de Rechten van het Kind, CRC/C/BEL/CO/3-4, vierenvijftigste zitting, 24 mei, 11 juni 2010. Zie de duidelijke vraag hierom van onder meer D. VAN DEN BULCK, commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen en F. FRANCOIS, directeurgeneraal a.i. Fedasil, in resp. “Hoe erg is de crisissituatie?” en “Van een correcte analyse naar een gepaste remedie” in CENTRUM VOOR GELIJKHEID VAN KANSEN EN VOOR RACISMEBESTRIJDING, Migratie, Jaarverslag 2010, 64. De Dienst Vreemdelingenzaken zond tegen eind juli 2011 al 11.599 dossiers door aan het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS). Het CGVS behandelde tegen dezelfde datum in 2011 8.882 dossiers (waarvan 1.466 leidden tot een erkenning als vluchteling en 474 tot een toekenning van de subsidiaire bescherming). Het CGVS had op 1 augustus 2011 in totaal 13.780 dossiers in behandeling. Het geeft aan dat de normale caseload 4.500 dossiers bedraagt en stelt aldus een achterstand van 9.280 dossiers vast. De caseload bereikte in 2002 een hoogtepunt (42.203 dossiers), daalde toen door toepassing van een nieuw dossierbehandelingsbeleid (dat ook een daling van het aantal asielaanvragen teweegbracht tussen 2002 en 2008: daling met een derde – vooral de piek die het aantal aanvragen in 2000 maakte was evenwel spectaculair) tot in 2008 (naar 4.966!), maar steeg sindsdien weer. De stijging in de eerste jaarhelft van 2011 is al sterker dan die van heel 2010. We spreken over een kleine verdubbeling van het aantal NBMV en ruim een verdubbeling van het aantal asielzoekers in vergelijking met midden 2008: in de periode januari-juli 2011 werden 1.061 asielvragen ingediend tegenover 896 in heel 2010, 470 in 2008 en 384 in 2006. Het aantal asielaanvragen van NBMV is sinds maart 2011 zelfs maandelijks verdrievoudigd tegenover dezelfde maanden van 2010 (bron www.cgvs.be/nl/cijfers – nuance: mogelijk wijzen de uitgevoerde botscans uit dat het niet steeds om minderjarigen gaat).

LARCIER


TJK 2011/4 – 217

217


218

Ook de Dienst Voogdij roeit met de riemen die hij heeft38. Door het prangende gebrek aan voogden (2.141 NBMV staan onder voogdij39, 180 NBMV hebben momenteel geen voogd40) diende hij noodgedwongen een systeem van prioritaire begunstigden van de voogdij te bepalen (meisjes41, problematische situaties, NBMV die geen opvang vinden), en aldus noodgedwongen, niet uit vrije wil, onder meer jongens op de wachtlijst te zetten die de meerderjarigheid naderen of die een plaats vinden in een opvangcentrum dat bekendstaat voor zijn goede begeleiding. Niet enkel de overheid hoeft zich hierdoor aangesproken te voelen, met name om – naast de acht nieuwe aanwervingen die voor de Dienst Voogdij zijn aangekondigd42 – in middelen voor meer beroepsvoogden te voorzien of voor de instelling van een burgerlijke voogdij (art. 389 BW) zodra een NBMV gemachtigd wordt tot een verblijf van onbepaalde duur, en om tevens de rechtsgang in dat verband te versoepelen en in te korten43. De volledige Belgische bevolking wordt aangesproken om zich als burger te engageren als particuliere voogd van enkele NBMV. Het is van belang dat de Nationale Commissie voor de Rechten van het Kind haar meerwaarde benut. Dat de overheden elk voor zich trachten hun kleine of grotere steentje bij te dragen, is weliswaar een verdienste, maar

38.

39. 40.

41.

42. 43.

44.

dreigt te leiden tot een overtocht op stapstenen die te ver van elkaar verwijderd liggen en die velen helaas een koude douche blijven bezorgen. Zeker met de winter voor de deur en het betreurenswaardige grote risico dat de winteropvang voor het zoveelste jaar op rij niet zal volstaan, zijn nationaal overleg en een evenredige lastenverdeling een must. Dit belang van een goede samenwerking geldt ten slotte nog prangender op internationaal niveau. Zolang België met een in relatieve termen humanitair asiel- en opvangbeleid een aanzuigeffect heeft en landen als Nederland en Frankrijk niet of nauwelijks in winteropvang voorzien, is het dweilen met de kranen open. Het langverwachte gemeenschappelijke Europese asielsysteem (CEAS) dreigt evenwel, zoals reeds bij aanvang van de besprekingen in 1999 stilletjes gevreesd werd, te verzinken in een moeras van individuele landenbelangen. Met de oprichting in mei 2010 van het Europese Asielondersteuningsbureau en met mogelijk nog enkele kleine aanpassingen van de sinds 2005 bestaande minimumnormen voor het wetgevend kader van de EUlidstaten inzake procedure, opvang en bijzondere beschermingsstatuten44, zou de bovengrens van het haalbare wel eens bereikt kunnen zijn. Ook het actieplan voor niet-begeleide minderjarigen (2010-2014) van de Europese Commissie en de Raad Justitie en Bin-

En dan hebben we het nog niet over de taak die hem sinds de toetreding in 2007 van Roemenië en Bulgarije tot de EU bijkomend is opgelegd, als “Dienst Signalement SEMK”, zonder dat die gepaard ging met een uitbreiding van het personeelsbestand: de tijdelijke plaatsing onder hoede van Europese nietbegeleide minderjarige vreemdelingen in kwetsbare toestand, hoofdzakelijk potentiële slachtoffers van kinderhandel (Omz. 2 augustus 2007, BS 17 september 2007). De permanenties van de Dienst Voogdij worden hier zwaar door belast. De parlementaire discussie over een mogelijke uitbreiding van de voogdij naar alle niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, al dan niet Europeaan, al dan niet in (uiterst) kwetsbare toestand (zie wetsvoorstel van 29 oktober 2010 tot wijziging van de programmawet (I) van 24 december 2002 met betrekking tot de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (Lanjri c.s.), Doc Kamer 53 0509/001) neemt hopelijk dit financiële plaatje wél degelijk in acht en weegt bovendien bij voorkeur het voorstel grondig af tegen enerzijds het gewijzigde en nog steeds wijzigende beleid ten aanzien van slachtoffers van mensenhandel (zie Omz. 26 september 2008 inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel, BS 31 oktober 2008; ministeriële richtlijn van 14 december 2006 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel, verspreid onder de parketten bij Omz. COL 01/07 van 1 februari 2007 van het College van procureurs-generaal bij de hoven van beroep) en anderzijds het alternatief van een burgerlijke voogdij. Zie wat dat laatste betreft evenwel het wetsvoorstel tot wijziging van de programmawet (I) van 24 december 2002, wat de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen betreft (M. Delacroix-Rolin), Parl.St. Kamer 2010-11, 1273/001, 2 maart 2011, dat voorstelt om de voogdij ingesteld door de voogdijdienst voor NBMV tot de meerderjarigheid te laten doorlopen, ook na machtiging tot een verblijf van onbepaalde duur, net omdat de burgerlijke voogdij dermate moeilijk in te stellen valt gezien de hierboven genoemde voorwaarden aangehaald in voetnoot 43. Cijfers Dienst Voogdij op 17 juni 2011. De situatie is er m.a.w. op vooruitgegaan sinds 2009. Toen waren 211 voogden actief voor een totaal van 1.825 voogdijen terwijl dat jaar 4.094 dossiers in behandeling waren waarvan 1.279 betrekking hadden op jongeren die vervolgens verdwenen en ruim 300 op jongeren die na een medische test meerderjarig bleken te zijn. Ruim 650 voogdijen konden bijgevolg niet ingevuld worden. Momenteel tellen we 221 actieve voogden (117 Nederlandstaligen en 104 Franstaligen): Kamercommissie voor de Justitie, integraal verslag zitting 13 juli 2011, antwoord op de samengevoegde vragen nrs. 5746 en 5747, http:// www.dekamer.be/doc/CCRI/pdf/53/ic300.pdf. Ruim de helft van de Nederlandstalige voogden neemt minder dan vijf voogdijen op zich (cijfers: Dienst Voogdij). Het aantal signalementen bedroeg tot 2008 nog gemiddeld ruim 1.700 per jaar, in 2009 steeg het aantal met een derde (2.501). In 2011 vonden tot en met mei reeds 3.086 signalementen plaats (cijfers: Dienst Voogdij). Als het zo doorgaat, komt het tot een verdrievoudiging tegenover 2010! De versnelde leeftijdstest (cf. infra) komt niets te vroeg… In 2011 behoort tot nog toe 17,25% van de asielzoekende NBMV tot het vrouwelijke geslacht. Hun aandeel slinkt sinds 2008 jaarlijks met 5 à 10% (nog 28,60% in 2008). Bron: cgvs.be/nl/cijfers. De cijfers van de Dienst Voogdij van 2009 betreffende het aantal gemelde kinderen/jongeren (die verklaren NBMV te zijn) wijzen in dezelfde richting (www.just.fgov.be/nl-htm/faq/nmbv/Cijfers_nbmv_2009.pdf). Een kleine 30% daarvan dient een asielaanvraag in. De helft verdwijnt (1.279 op 2.501 in 2009). Vier beslist door de ministerraad van 15 april 2011 en vier toegekend door het kernkabinet van 13 juli 2011: Kamercommissie voor de Justitie, integraal verslag zitting 13 juli 2011, antwoord op de samengevoegde vragen nrs. 5746 en 5747, http://www.dekamer.be/doc/CCRI/pdf/53/ic300.pdf, p. 33. De aanstelling van een burgerlijke voogd door de rechtbank van eerste aanleg is ondergeschikt aan het bewijs dat de ouders in de voortdurende onmogelijkheid zijn om het ouderlijk gezag uit te oefenen (zie o.m. Brussel 8 maart 2007, RTDF 2007, 678, T.Fam. 2007, 89, noot T. WUYTS). Ernstige tekortkomingen door de ouders aan hun verplichtingen volstaan niet. Een weliswaar tijdelijke maar niettemin langdurige onmogelijkheid gelet op de fysieke verwijdering evenmin. Ook als de voorwaarden vervuld zijn, sleept de procedure snel een jaar of langer aan. Voor een stand van zaken: zie o.m. voorstel van een richtlijn voor het Europese Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale beschermingsstatus – (herschikking), Brussel 1 juni 2011, COM (2011) 319 (vgl. met oorspronkelijk voorstel tot herschikking van de richtlijn: COM (2009) 554 van 20 oktober 2009).

218 – TJK 2011/4


LARCIER

SOLIDARITEIT OVER DE GRENZEN HEEN – OVER DE GRENZEN VAN ONZE SOLIDARITEIT nenlandse Zaken45 beperkt zich op papier tot een engagement om werk te maken van een gemeenschappelijke Europese aanpak van vastgestelde knelpunten, zonder evenwel de krachtlijnen ervan en de werkmethodes ertoe onderling af te stemmen46. We kunnen er evenwel niet onderuit: een gemeenschappelijk Europees asiel- en opvangbeleid is een noodzakelijke (maar uiteraard niet voldoende) voorwaarde voor een houdbaar humaan beleid ter zake.

(veralgemeend) worden toegepast.

219

Om het proportioneel opvallend grote aantal asielaanvragen dat België te verwerken krijgt, in te perken, en zo ook de druk op het opvangnetwerk te verlichten, dient het aanzuigeffect van België geneutraliseerd te worden.

In deze bijdrage koppelden we de opvangproblematiek waar ook minderjarige vreemdelingen het slachtoffer van zijn aan de ruimere context van de asielcrisis.

Op Belgisch vlak kan hieraan gewerkt worden door gelijktijdig zowel de procedures (zowel asiel als 9ter) op de verschillende genoemde wijzen in te korten als de financiële steun voor eens en altijd overbodig te maken en af te schaffen. Het kostenplaatje hiervan en het besef dat het effect van deze investering pas op lange termijn voelbaar zal zijn, zijn vermoedelijk de belangrijkste spelbrekers.

We stonden stil bij alternatieve aanpakken die vaak reeds overwogen worden en soms zelfs wettelijk reeds voorzien zijn, maar om praktische redenen nog niet

Hoe dan ook dient men voor een duurzame oplossing bovenal op Europees vlak te komen tot een gemeenschappelijke aanpak.

6. CONCLUSIE

45. 46.

6 mei 2010, COM(2010) 213 final, europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/ jl0037_fr.html. Inmiddels vond alvast een expertmeeting plaats op 22 juni 2011.

LARCIER

fight_against_trafficking_in_human_beings/

TJK 2011/4 – 219

Dossier: Niet-begeleide minderjarige vreemdeling

Recommend Documents