a
Dipartimento di Economia ed Ingegneria Agrarie Università di Bologna
jako subdodavatel
HODNOCENÍ OPATŘENÍ PRO PŮDU VYŇATOU Z PRODUKCE V LETECH 2000 AŽ 2006
Shrnutí
1
ÚVOD
Opatření pro půdu vyňatou z produkce spočívá v závazku zemědělců ponechat určitou část zemědělské půdy ve svých zemědělských podnicích ladem (tj. bez produkce) jakožto podmínku pro pobírání přímých plateb1. Tento závazek lze splnit rovněž prostřednictvím pěstování nepotravinářských plodin na půdě vyňaté z produkce podle režimu nepotravinářské produkce na půdě vyňaté z produkce (NFSA). Pětileté dobrovolné vynětí půdy z produkce bylo zavedeno v roce 1988. Spolu s reformou SZP v roce 1992 se vynětí půdy z produkce stalo povinným opatřením zaměřeným na kontrolu nabídky a byly s ním spjaty zvláštní platby na plochu. Byla uznána potřeba dobrého řízení půdy vyňaté z produkce z hlediska ochrany životního prostředí. Byl zaveden režim NFSA. Reformou Agenda 2000 se ustanovení upravující toto opatření podstatně nezměnila. Povinná sazba vynětí půdy z produkce byla stanovena ve výši 10 %. Platby na plochu za půdu vyňatou z produkce byly vypočítány vynásobením základní částky na tunu průměrným výnosem obilovin stanoveným v plánu regionalizace pro dotčený region. Reforma SZP z roku 2003 zavedla nový systém oddělených plateb spojených s požadavky týkajícími se podmíněnosti (režim jednotné platby – RJP). Byla potvrzena úloha půdy vyňaté z produkce jako nástroje pro kontrolu nabídky, navíc byl výslovně uznán pozitivní dopad tohoto opatření na životní prostředí. Povinnost vynětí půdy z produkce byla zachována ve formě zvláštních „nároků při vynětí půdy z produkce“, jež lze uplatnit, pouze pokud je půda, k níž se vztahují, vyňata z produkce nebo se na ní pěstují nepotravinářské plodiny. 2
HODNOCENÍ A METODIKA
Hodnocení bylo provedeno mezi květnem 2007 a dubnem 2008. Zahrnovalo EU-25 v období od ledna 2000 do července 2006. Bylo opatřeno podrobným popisem odvětví plodin na orné půdě a podrobným popisem provádění opatření ve členských státech. V 7 regionech byly provedeny případové studie2. Spolu s logikou zásahu tohoto opatření tvořily výše uvedené prvky základ pro zodpovězení 13 hodnotících otázek zaměřených na účinnost, efektivitu, soudržnost a význam vynětí z produkce. 3
PLODINY NA ORNÉ PŮDĚ V EU
Po dobu hodnotícího období půda vyňatá z produkce zabírala v průměru 6 miliónů ha (kolem 4 miliónů ha jako povinné vynětí půdy z produkce), převážně v EU-15 a představovala kolem 8 % celkové orné půdy. Na 800–900 000 ha půdy vyňaté z produkce se pěstovaly nepotravinářské plodiny podle režimu NFSA. EU byla po dobu hodnotícího období soběstačná a byla čistým vývozcem většiny druhů obilovin, přestože se postupem doby kladná obchodní bilance snižovala. Žito představovalo největší intervenční zásoby od roku 2000–01 do roku 2003–04, zatímco v roce 2005–06 byly nejdůležitějšími intervenčními zásobami pšenice obecná a kukuřice. Od konce devadesátých let se snížily vývozní náhrady jak pro pšenici, tak pro velkozrnné plodiny. Řepka olejka tvořila převážnou část produkce olejnin v EU.
1
Zvláštní vázané platby na plodinu před reformou SZP v roce 2003, poté jednotná platba na zemědělský podnik.
2
Dánsko; Champagne-Ardenne (FR); Dolní Sasko (DE); Veneto a Puglia (IT); Castilla y Leon (ES); Slovinsko.
2
Neredukované ceny téměř všech obilovin se v letech 2000 až 2005 všeobecně snížily. Podstatné navýšení se týkalo všech druhů obilovin od druhé poloviny roku 2006. Neredukované ceny olejnatých semen se do konce roku 2006 snižovaly a v roce 2007 se začaly poměrně prudce zvyšovat. 4
ZÁVĚRY VYPLÝVAJÍCÍ Z HODNOTÍCÍCH OTÁZEK
Téma 1
Vliv na rozhodnutí o produkci a příjem zemědělců
Otázka 1 (Q1) se zaměřila na vliv půdy vyňaté z produkce na rozhodnutí zemědělců o produkci, která minimalizují negativní dopad na příjem. Naše empirická analýza ukázala, že zemědělci mají snahu omezit plochy jednotlivých plodin, jichž se opatření3 týká, v poměru rovnajícím se sazbě vynětí půdy z produkce. To je v souladu s ekonomickou teorií o optimálním přidělení omezených fixních vstupů, rovněž s ohledem na to, že opatření nediskriminuje určité plodiny ani nemá vliv na koeficienty technické produkce jednotlivých plodin. V některých zvláštních případech byly pozorovány výjimky z výše uvedeného všeobecného trendu kvůli určitým omezením (např. pěstování krmných obilovin v zemědělských podnicích chovajících dobytek). Navíc mají zemědělci tendenci zaměřovat své povinnosti vynětí půdy z produkce na méně produktivní parcely v rámci zemědělského podniku (viz Q3). Dopad půdy vyňaté z produkce na příjmy zemědělců byl předmětem Q2. Podle našich simulací s ohledem na relativně nízké ceny plodin na orné půdě zavedení povinnosti vynětí půdy z produkce nezpůsobilo závažné
snížení příjmů zemědělských podniků, zvláště tam, kde byly na půdě vyňaté z produkce pěstovány nepotravinářské plodiny. Podle odhadů byly ztráty příjmů zemědělských podniků ve výši přibližně 3,6 %
v případě půdy vyňaté z produkce ponechané ladem, v případě pěstování olejnatých semen podle režimu NFSA se snížily na 0,8 % až 2,2 %. Téma 2
Kontrola nabídky
Otázka Q3 se zaměřila na hodnocení dopadu praxe přesouvání povinnosti vynětí půdy z produkce na méně produktivní oblasti („efekt posouvání“). Přesouvání uvnitř zemědělských podniků na méně produktivní parcely bylo po dobu hodnotícího období obvyklé a rozšířené, zatímco převod nároků při vynětí půdy z produkce (v období následujícím po oddělení) a povinností vynětí půdy z produkce (v období před oddělením) mezi zemědělskými podniky byl zaznamenán pouze v omezených oblastech. Z případových studií a dostupné literatury byly také získány důkazy o přesouvání mezi různými plochami způsobeném tím, že – ve stejném podniku – jsou plodiny pěstovány v oblastech zeměpisně oddělených od oblastí, kde jsou plněny povinnosti vynětí půdy z produkce prostřednictvím nájmu/koupě pozemků s nízkým výnosem i ve velké vzdálenosti od zemědělských podniků. Podle odhadů se kvůli přesouvání nabídka, jež ve skutečnosti neměla existovat, pohybovala ve výši od 1,9 % do 4,7 % celkové produkce EU (-17 % s ohledem na teoretickou produkci, jež by nevznikla, kdyby nedošlo k přesouvání). Podle tohoto odhadu se má za to, že rozsah plochy té části půdy vyňaté z produkce, jež by nebyla obdělávaná i v případě neexistence povinnosti vynětí půdy z produkce, souvisí s produktivitou půdy a cenami plodin na orné půdě a – před reformou v roce 2003 – s udělením spojených zvláštních vázaných přímých plateb na plodinu. Na tomto základě bylo odhadnuto, že by se na zhruba 1 miliónu ha půdy vyňaté z produkce nic nepěstovalo, i pokud by neexistovala
povinnost vynětí půdy z produkce.
V Q4 bylo zjištěno, že opatření přispívá k posílení cenové úrovně jen mírně, zatímco v hodnotícím období zásadně přispívalo ke snížení intervenčních zásob. V Q5 jsme shledali, že mírný nárůst cen způsobený tímto opatřením nepostačoval ke kompenzaci účinků snížené produkce, a takto způsobil ztráty příjmů, přestože v omezeném rozsahu (bylo odhadováno snížení kumulované hrubé marže z úrody obilovin, olejnatých semen a bílkovinových plodin ve výši až 6,5 %). Tam, kde byly na půdě vyňaté z produkce pěstovány nepotravinářské plodiny, byly ztráty příjmů zanedbatelné.
3 Pouze úroda obilovin, olejnatých semen a bílkovinových plodin před reformou v roce 2003 a všechny plodiny na orné půdě po této reformě.
3
Rozsah, ve kterém byly rozpočtové náklady a ztráty příjmů zemědělců opodstatněné ve vztahu ke snížení / neakumulaci intervenčních zásob, byl hodnocen v Q6. Za tímto účelem bylo učiněno srovnání mezi rozpočtovými náklady a ztrátami příjmů zemědělců kvůli tomuto opatření a rozpočtovými náklady a ztrátami příjmů zemědělců spojenými s jinými opatřeními, která mohou dosáhnout srovnatelných výsledků (kombinace vývozních náhrad, tržních intervencí a dlouhodobého skladování).
Efektivita kontroly nabídky opatření pro půdu vyňatou z produkce v období před oddělením byla pravděpodobně vyšší než efektivita jiných nástrojů pro kontrolu nabídky a každopádně s ní srovnatelná, zatímco v období po oddělení byla shledána jako daleko nižší kvůli vyšším cenám plodin na orné půdě
a rozšíření povinnosti vynětí z produkce na všechny plodiny na orné půdě / na veškerou ornou půdu.
Nicméně je nutné poznamenat, že uchýlení se k tržním intervencím s cenami nad intervenční hladinou představuje čistě teoretický scénář. Všeobecně v situaci vysokých cen plodin na orné půdě a při intervenci na „úrovni bezpečnostní sítě“ je efektivita půdy vyňaté z produkce sporná, protože povinnost vynětí z produkce působí zemědělcům ztráty příjmů bez toho, aby dosáhli jakýchkoli rozpočtových úspor. Téma 3
Dopady na životní prostředí
Otázka Q7 se zaměřila na hodnocení příspěvku půdy vyňaté z produkce k vytvoření výhod pro životní prostředí na základě přezkumu literatury a posouzení odborníků. Ukázalo se, že půda vyňatá z produkce (zvláště půda vyňatá z produkce ponechaná ladem) má pozitivní dopad se zvláštním ohledem na spotřebu vody, ztráty dusíku, biologickou rozmanitost, emise skleníkových plynů a spotřebu energie. Intenzita dopadu závisí hlavně na celé řadě faktorů, jako jsou specifické podmínky životního prostředí a klimatické podmínky oblastí, jichž se toto opatření týká, druh půdy vyňaté z produkce (ponechání ladem, střídání plodin, osetá atd.), rysy pokryvu zelení na půdě vyňaté z produkce a používané praktiky hospodaření s půdou, zvláště požadavky týkající se podmíněnosti (GAEC). Co se týká dopadu na ztráty dusíku, vzhledem k tomu, že dusíkatá hnojiva nejsou na půdě vyňaté z produkce ponechané ladem používána, potenciálně nižší příjem dusíku může v případě nekryté půdy vyňaté z produkce ponechané ladem krátkodobě způsobit nárůst vyplavování dusíku. Udržování odpovídajícího půdního pokryvu je proto v tomto ohledu klíčovým faktorem pro uchování příznivých účinků půdy vyňaté z produkce. Co se týče biologické rozmanitosti, lze pozitivní dopady, pokud jde o počet a rozmanitost druhů zvířat a rostlin, všeobecně připsat půdě vyňaté z produkce, zvláště co se týče populací ptáků a v menším rozsahu savců, bezobratlých a rostlin. V tomto ohledu může být zvláště prospěšná půda vyňatá z produkce, na níž neprobíhá střídání plodin. Dopady půdy vyňaté z produkce na erozi půdy jsou z velké části ovlivněny přítomností a typem pokryvu zelení. Půda vyňatá z produkce, na níž probíhá střídání plodin s dlouhými obdobími půdy bez porostu, má potenciálně negativní dopad, ovšem v závislosti na konkrétních rysech půdy a na klimatických podmínkách. V této souvislosti je používání standardů GAEC týkajících se zavedení pokryvu zelení na půdě vyňaté z produkce důležité pro ochranu půdy před erozí nebo pro omezení potenciálně negativních vlivů půdy vyňaté z produkce v tomto ohledu. Tam, kde je půda vyňatá z produkce používána pro pěstování energetických plodin, není její dopad na životní prostředí všeobecně příliš odlišný od dopadu hlavních alternativních konvenčních zemědělských systémů. Jak bylo hodnoceno v Q8, pozitivní dopady na životní prostředí spojené s tímto opatřením obvykle zmenšuje přesouvání, v rozsahu z velké části závislém na konkrétních zvažovaných problémech životního prostředí a na situaci životního prostředí specifické v konkrétních místech příslušných oblastí. Pokud jde o přiměřenost rozpočtových nákladů na půdu vyňatou z produkce ve vztahu k získaným dopadům na životní prostředí (Q9), je hodnocení zjevně příznivé, protože výhody pro životní prostředí byly dosaženy prostřednictvím opatření bez dodatečných rozpočtových nákladů. S ohledem na současný návrh opatření lze takovéto výhody považovat za výhody vlastní jeho fungování za účelem kontroly nabídky. Komplexní srovnání dopadů na životní prostředí a rozpočtových nákladů tohoto opatření a zvláštních opatření v rámci agroenvironmentálních opatření se ukázalo jako neproveditelné kvůli odlišným návrhům a cílům těchto dvou typů opatření. Všeobecně se objevil kompromis mezi lépe zaměřenými a účinnějšími, ale lokalizovanými a nákladnějšími opatřeními (půda dlouhodobě vyňatá z produkce podle 4
agroenvironmentálních opatření) a potenciálně méně účinnými opatřeními přinášejícími rovnoměrněji rozdělený dopad pro nižší rozpočtové náklady (půda povinně vyňatá z produkce). Téma 4
nicméně
Příspěvek k nabídce energetických plodin
Důležitost příspěvku režimu NFSA k produkci energetických plodin v EU byla hodnocena v Q10. Bylo shledáno, že je toto opatření důležité v počáteční fázi rozvoje dodavatelských řetězců biopaliv v EU. Nicméně v posledních letech byl rozvoj motivován hlavně jinými faktory, např. zavedením podpory pro energetické plodiny (v roce 2004) a především zvýšené podpory udělené navazujícím úrovním dodavatelských řetězců prostřednictvím opatření nepatřících k SZP. Téma 5
Soudržnost a důležitost opatření pro půdu vyňatou z produkce
Soudržnost půdy vyňaté z produkce s celkovými cíli nařízení (ES) č. 1782/2003 byla zkoumána v Q11. Zvláštní cíle opatření lze považovat za shodné s cílem podpořit lépe environmentálně udržitelné zemědělství a se všeobecným cílem SZP stabilizovat zemědělské trhy za přítomnosti vysoké celní ochrany a strukturální nadměrné nabídky pro plodiny na orné půdě (obiloviny, olejnatá semena a bílkovinové plodiny) (tj. za podmínek, kdy bylo opatření zavedeno). Co se týče všeobecného cíle SZP zajistit zemědělcům přiměřenou životní úroveň, pouze v několika konkrétních případech mělo pěstování nepotravinářských plodin na půdě vyňaté z produkce pozitivní dopad na příjmy zemědělského podniku a tyto příjmy byly velmi malé. Byly zjištěny závažné konflikty s ohledem na: •
posílení konkurenceschopnosti zemědělství EU, protože půda vyňatá z produkce může přispět k uchování cen za plodiny na orné půdě v EU nad úrovní světových trhů (v tomto ohledu empirické důkazy nicméně ukázaly pouze omezený skutečný dopad),
•
dosažení zemědělství více orientovaného na trh, protože půda vyňatá z produkce omezuje – ve své podstatě – rozhodovací svobodu zemědělců. Navíc režim NFSA může rovněž podpořit pěstování plodin s omezenou nebo žádnou ziskovostí ve vztahu k trhu,
•
dosažení lépe ekonomicky udržitelného zemědělství EU kvůli neschopnosti půdy vyňaté z produkce podpořit konkurenceschopnost zemědělství EU.
S ohledem na současnou převahu poptávky nad nabídkou vzniká konflikt se všeobecným cílem SZP stabilizovat zemědělské trhy, neboť půda vyňatá z produkce omezuje vyrovnání takovéto nerovnováhy prostřednictvím zvýšené nabídky.
Důležitost opatření pro půdu vyňatou z produkce jako nástroje kontroly nabídky v souvislosti s reformovanou SZP od roku 2003 (Q12) se zdá být sporná. Opatření bylo vytvořeno ve zcela odlišném kontextu pro řešení
potřeb, problémů a záležitostí, jež se během prováděcího období výrazně změnily.
Oddělení podpory zavedené reformou SZP v roce 2003 mělo za cíl – mezi jiným – dosáhnout rovnováhy trhu tím, že výrobci v EU budou moci svobodně reagovat na signály trhu. Tím, že se povinně zakáže pěstování plodin na části zemědělské orné půdy, může půda vyňatá z produkce způsobit narušení signálů trhu a nebude přispívat k dosažení rovnováhy trhu, pokud poptávka převýší nabídku. Téma 6
Správní požadavky
Nárůst nákladů na provádění režimu přímé podpory způsobený správními a kontrolními požadavky kvůli opatření pro půdu vyňatou z produkce (Q13) se ukázal být zanedbatelný.
5
5
DOPORUČENÍ
S ohledem na cíl kontroly nabídky se opatření pro půdu vyňatou z produkce nejeví jako přístupné výrazným zlepšením prostřednictvím úpravy určitých aspektů. Opatření má skutečně důležité nedostatky s ohledem na: •
význam jako nástroj kontroly nabídky v souvislosti s reformovanou SZP;
•
soudržnost s některými celkovými cíli nařízení (ES) č. 1782/2003 a všeobecnými cíli SZP;
•
účinnost, pokud jde o kontrolu nabídky, kvůli dopadu přesouvání;
•
omezenou efektivitu v situaci po oddělení;
•
snižující se účinnost v přispívání k dodávkám energetických plodin a biopaliv.
Mělo by se proto zvážit ukončení tohoto opatření, rovněž v souvislosti s posledními trendy a nejpravděpodobnějšími prognózami pro trhy s plodinami na orné půdě, jež budou v budoucnosti čelit vysokým cenovým hladinám. Nicméně pokud má být toto opatření zachováno, doporučuje se plné využití rozsahu jeho pružného provádění s ohledem na podmínky poptávky a nabídky na trhu plodin na orné půdě a zavedení změn zaměřených na omezení dopadů přesouvání. V případě ukončení tohoto opaření by se mělo pokračovat v ochraně výhod pro životní prostředí dosažených dříve prostřednictvím tohoto opatření. Na základě naší expertízy pro to vidíme dvě hlavní možnosti: 1. posílit požadavky týkající se podmíněnosti zavedením ustanovení zaměřených na posílení jeho pozitivních dopadů na životní prostředí; 2. posílit stávající agroenvironmentální opatření s ohledem na lepší řešení výhod pro životní prostředí v současnosti poskytovaných půdou vyňatou z produkce. Využití jednoho z výše uvedených nástrojů – jež již fungují v rámci SZP – by zabránilo nárůstu správních nákladů. Je nutné zdůraznit, že: •
Kvůli své povinné povaze by využití podmíněnosti přispělo k uchování výhod pro životní prostředí tohoto opatření v celé EU (včetně vysoce produktivních oblastí), ale zřejmě s omezenějšími dopady přesouvání. Na druhé straně by skutečný dopad na životní prostředí záležel na tom, jak by se prováděla podmíněnost na vnitrostátní/regionální úrovni, a rozsah zaměření opatření na oblasti s nejhoršími podmínkami životního prostředí by byl omezen, což by mohlo snížit účinnost těchto opatření.
•
Spojení dosažení výhod pro životní prostředí s dobrovolnými opatřeními (pilíř II) místo povinných opatření by mohlo zlepšit jejich zaměření, a tedy jejich potenciální účinnost. To by nicméně znamenalo politické rozhodnutí přesunout náklady na poskytování těchto výhod ze zemědělců na společnost s méně jistými výsledky, pokud jde o příslušné oblasti, a zřejmě s rozpočtovými náklady různého rozsahu (pravděpodobně vyššími v oblastech s intenzivnější zemědělskou produkcí).
Protože analýza různých možných systémů plnění byla mimo rozsah tohoto hodnocení, doporučují se další podrobná šetření tohoto problému.
6
