DecentralisatieRevisited Doorroelin’tveld Hoogleraarbestuurskunde 35jaargeledenschreefikindittijdschrifteenartikeloverdecentralisatieonderdetitel “Decentralisatievanonderafbezien”(1979,blz.123Ͳ134).Daarinconstateerdeikdatgeen uitgewerktedecentralisatietheoriebeschikbaarwas.Hetartikelbehelsdeeenpogingomvanuit bestuurskundigeoptiekverstandigoverdecentralisatietesprekenennietalleenteverwijlenbijde juridischeconcentratieopoverdrachtvanbevoegdheden. Sedertdienontwikkeldeikdenotievansturingsnetwerkwaarindedecentralisatiegraadvan besluitvorming,aangrijpingspuntenvoorsturingenbestuurlijkinstrumentariuminonderlingverband zijngeordend.Veelanderebestuurskundigenconcentreerdenzichopnetwerktheorie.Wewetennu datbevoegdhedeneninvloednieteenopeenmetelkaarcorresponderen,datdominantieen afhankelijkheidͲbegrippendieiktoenookhanteerdeͲnietalleenmultidimensionaalzijn,maarook eeninternespecifiekedynamiekvertonen,endatreflexiviteitallesturingspretentiessterk relativeert. Decentralisatieisinmiddelseenversletenbegrip.Alleswatzichwegvaneencentrumbeweegtisals decentralisatiegetypeerd.Detaalkundigevormgevingduidtopeenproces.Willenwedetoestand beschrijven,dansprekenweoverdecentraalofgedecentraliseerd.Voorgenomendecentralisatiesin hetsociaaldomeinhoudenonsbezig.Hierwilikgraagaandachtschenkenaanhetontwerpvaneen adequaatbegrippenapparaatomzinvoloverdittypevandecentralisatietespreken. Watisdittypedecentralisaties?Zichtbaarishetvoornementotoverhevelingvanaanzienlijke budgettennadatdaaropisgekort.Begeleidendewetgevingregeltdeovergangnaareenmeer decentralebevoegdhedenstructuur.Aandeoperatieligteenaantaloverwegingentengrondslag: Ͳ Ͳ Ͳ Ͳ Ͳ Ͳ
Eenmeergeïntegreerdebehandelingvancliënten/patiëntenkantotkwaliteitsverhogingen totdoelmatigheidsvergrotingleiden Degemeenteheefteenbeterzichtopdecliënt/patiëntdanhetrijk Eenmeergevarieerdeaanpakvancasuïstiekopgrondvanspecifiekeomstandighedenineen bepaaldgebiedisgewenst Devoorkeurenvaneenlokalebevolkingmetbetrekkingtotzorgaaneigenmedeburgerszijn relevanterdanrijksvoorkeuren,endaaromdienenlokalevoorkeurentedomineren Degemeenteisgeschikteromdezelfredzaamheidvanburgerstestimuleren Degemeentekandoeltreffendertoezichthoudenopuitvoering.
Degeloofwaardigheidvanelkvandezeoverwegingenhangtinsterkemateafvandebrildiemen opzet.DepolitiekedialoogisgedomineerddooraansprekendeschrikverhalenovermultiͲ probleemgezinnendieoverdehulpverlenersmetonderlingtegenstrijdigeaanbevelingenstruikelen. Maarhetuitleggenvandefysiekenabijheidvandegemeentealssuperieurwaarnemingsvermogen isnatuurlijkdeelstebetwisten.Debelastingdienstbijvoorbeeldkentdefinanciëleomstandigheden vaninwonersechtbeterdandegemeente.Waarnemenvergtcompetentiesdienietoneindig deelbaarzijn;daarombestaateenvoortdurendvraagstukaangaandehetarrangerenvan schaalverschillen.
Inveelbeschikbaretekstendwarrelendezeoverwegingendoorelkaarheen.Uiteraardontstaanbij realisatiespanningenmetcriteriaals(rechts)gelijkheidenrechtszekerheid,diegeldenvooreen nationalesamenlevingalsgeheel.Dezepolitiekeafwegingmoetallereerstophetcentraleniveau plaatsvinden:welkebandbreedtevanverschillenachthetrijkaanvaardbaar?Deparlementaire discussiehieroverheeftgeenhelderheidgebracht.InhetdebatoverdeJeugdwetop90ktober2013 bijvoorbeeldissprakevaneenwensnaarnationaleoutcomeͲindicatoren!Gevraagdnaarzo’n indicatorantwoordteenvandewoordvoerdersvanuitdecoalitiebanken:“Daar gaat de outcome aan hangen dat kinderen op een liefdevolle manier worden opgevangen in een gezin.” Er dient zich een klein meetprobleem aan, zou ik zeggen, en bovendien lijkt mij hier van een outcome geen sprake. De invloed van toezichthouders komt in voornoemd debat nauwelijks ter sprake. Veelzeggend is de ophef die ontstond toen een wethouder in Deventer aanstalten maakte om inderdaad enig specifiek beleid te gaan voeren. De staatsecretaris was er als de kippen bij om de geest weer in de fles te krijgen. Wellicht is het vermoeden gewettigd dat vaagheid over de aard en omvang van de decentrale ruimte enerzijds onontkoombaar is, omdat er geen spoor van consensus hieromtrent is te vinden, en anderzijds een gezaghebbende uitlating omtrent de daadwerkelijk toe te kennen ruimte de weerstand vanuit de gemeenten tegen de hele operatie snel zou laten stijgen. Een schitterende toepassing dus van Politics of Ambiguity.
Veelaliseentweetalkenmerkenvandesituatiewaarinzorgverleningplaatsvindtverwaarloosd: Ͳ
Ͳ
Demeesteprofessionalsdieinhetsociaaldomeinzorgverlenenzijnnietondergeschiktaan eenoverheid,enopererenineenkrachtenvelddatslechtstendeleistebeïnvloedendoor territorialeoverheden. Deorganisatieswaaraanveelprofessionalszijnverbondenhebbeneengrootaantalexterne bindingenwaaronderdiemetverzekeraarsentoezichthouders,naasteventuelecontractuele bandenmeteenofmeergemeenten.
Alsweopdewerkelijkesituatieinzoomen,valtopdatinveelspecialisatiesdeprofessionaliteitzich sterkheeftontwikkeldinderichtingvanstandaardisatievanhetwerkdoorprotocollering.De argumentatietengunstehiervanluidtdatopdezewijzebestpracticesalgemeengoedworden,en datzodekwaliteitvandeberoepsuitoefeningtoeneemt.Toezichtrichtzichdanookinaanzienlijke mateopdevraagofhetprotocolisgevolgd.Ditbetekentdatindealledaagsesituatie samenwerkendeprofessionalsuitverschillendedisciplinesinhetalgemeennietoverderuimte beschikkenomeenNeueKombinationteontwikkelen.Naarmateditstringenterhetgevalis,kaner dusineenbepaaldgevalwelassemblagevanbepaaldebestaandepraktijkenplaatsvinden,maar blijvenverantwoordelijkhedengescheidenenisgeenopdecasustoegespitsteintegratievande inhoudvanzorgmogelijk.Eenaanzienlijkdeelvandebetrokkenorganisatiesenprofessionalsisook quafinancieringnietafhankelijkvandegemeente,maarvanverzekeraarsen/ofconsumenten. Kortom,deonderlingerelatiesvanallebetrokkeninstantieszijnveelsoortig,endegemeenteis daarinvaaknietdekrachtigstepartnerenineenaantalgevallentotophedenzelfsinhetgeheel geenpartner. Indienhetambitieniveauvaneengemeentezichuitstrekttotwerkelijkgeïntegreerdezorgverlening doorprofessionalsuitverschillendedisciplines,zalereenbeschermderuimtemoetenbestaanvoor leerervaringenenexperimentenwaartoedeafzonderlijketoezichthoudersgeentoeganghebben, zodatzijafwijkingenvanprotocollenooknietkunnensanctioneren.Hetisnieteenvoudigdaarvande karakteristiekentebeschrijven.Ontwikkelenzichspecifiekepraktijken,danzaldetoezichthouder nietlangerkunnenvolstaanmetuniformekwaliteitsmaatstavenomdatdeeigenwaardeoriëntatie
vandegemeentezaldoorklinkeninwatisontwikkeldendusookeenspecifiekkwaliteitsbegripzal gelden.InditlichtishetvoornemenvooruniformelandelijkeprestatieͲindicatorentamelijkomineus. Binnendekennisdemocratiewaarinwijlevenzijnveelspecifiekeuitingenvanverstrengelingvan mediaenpolitiek,enwetenschapenpolitiekwaartenemen,dieiniederbeleidsdomeinaparte gedaantenaannemen:inhetmedischecomplexandersdaninhetbinnenlandsbestuur. Gemeenschappelijkisdehype,alscumulatievanmediapolitiekeennietzeldenook mediawetenschappelijkeinteractieeenfenomeen,datvaakkenteringinluidt:uitdescandaleuze casusontwikkeltzicheenalgemenebeleidswijziging.Bijdeonderhavigedecentralisatiesbotsenzeer uiteenlopendebeleidstheorieënopelkaar.Dedisciplinaireopdelingenindewetenschapen professiesoverhetbredesociaaldomeinverhinderenookdetotstandkomingvanconsensus omtrenteengemeenschappelijkebeleidstheorie,waarvaneengemeenschappelijkgezichtspuntop decentralisatiedeelzoukunnenuitmaken.Indedoorditkabinetgeslotenakkoordenzijndie botsingenbijvergelijkingookglashelder.Inbelendendedomeinenzoalsonderwijsleidtdehype meestaltot(re)centralisatie.Hetismijopvoorhandnietduidelijkwaaromdithiernietzougelden.Zo isde(hoogstensvergulde)kooigeconstrueerd:decentralisatieisalleendanzinvolindienvariëteitkan toenemen,maaralsdevariëteittoeneemt,zaleenonwelgevalligepraktijksneltotrecentralisatie leidendievervolgensdevariëteitinhetalgemeendwangmatiglaatdalen. Indevoorafgaandealinea’siservanuitgegaan,datdecentralisatieiniedergevalruimtemoet creërenvoordehonoreringvanlokalepolitiekevoorkeurenomtrentvoorzieningenniveauen bejegening.Ditzoutochmoetenbetekenendathetbestuurvaneengemeentetenminstetendele definieertwaaropburgersmogenrekenen,inaanvullingopdevoorvolksverzekeringenopnationaal niveaubepaaldepolis.Vervolgenszaldegemeenteerzorgvoordragendatdetoegezegde voorzieningenookdaadwerkelijktotstandkomen,endaartoehaareigenorganisatieinzettenin samenwerkingmeteengrootaantalopenigerleiwijzeverbondenpartijen.Deaardvandezebinding kansterkuiteenlopen,evenalsdediscretionaireruimtedievoordeuitvoerderaanwezigis. Voorhetverplaatsenvanwerkzonderdiscretionaireruimtenaareenandereoverheidgebruikenwe anderetermenzoalsdeconcentratieofgebondenmedebewind.Maarisdeoperatieooklegitiem indienhetdaaropneerzoukomen?Indebegripsvormingbinnenhetdomeinisveelalsprakevan ketens,geschakeldereeksenvanopelkaarafgestemdeactiviteiten,diebestuurdwordendoor netwerken,groepenvansemiͲautonomeactorendiezichbewustzijnvancomplementariteiten voldoendeempathieontwikkelentenbehoevevaneffectiviteit.Wieherinnertzichnietde Suwiketen?Eennetwerkheeftgeenbaasnodig,welprocesarchitectuur. UitketenͲennetwerktheorieisookbekenddatdedecentralenetwerkengrootgevaarlopenindien deafzonderlijkeactorennaasthunnetwerkbindingookanderesterkebindingenkennenomdatdan hetgevaarvoorDoubleBindsendaarmeevoorschizoïdeontwikkelingenontstaat.Wiehetsociaal domeinoverziet,struikeltovergevarenvandezeaard.Exanteanalysesoveronbedoeldeeffecten zijndanookbroodnodig.Indetransitietheorieiseenkrachtigeaanbevelinggeformuleerdvoordit typeontwikkelingen,tewetendeoproeptotreflexivemonitoring(Grin2010).Degemeenteisniet demeestreflexievebestuurslaagdiewijkennen,maarhetvolgenvanvoornoemdeaanbevelingzou hierweleenslijfsbehoudkunnenzijn. Voordegemeentelijkeorganisatiehoudendedecentralisatieseenbelangrijkeuitdagingin.Het verbindenvanuitkeringen,zorgenarbeidsmarktbeleidvergtovereenbreedfronteensluidend
optredenmeteenintensiteitdiehetrijknooitheeftwaarkunnenmaken.Bovendienzijnook belendendepercelenzoalsdeverstrekkingvanurgentieverklaringenvoorwoonruimteinhetgeding. Zodoendeishetcoördinerendvermogenweleencrucialevariabele,terwijlvoortsdeorganisatievan onderafwordtaangesprokenvanuitwijkteamsofeenovereenkomstigconstruct,enregelsvaakniet helpenomineenspecifiekecasusadequaatoptetreden.Dusopnieuwspanning,ditmaaltussende opbestuurlijkniveauvastgestelderandvoorwaardenendebehoefteaanspecifiekebenaderingvan afzonderlijkecasus. Decomplexiteitdiedeonderhavigedecentralisatiesoproepenuitzichdusinspanningentussen professionelestandaardenenprotocolleringtegenoverdebehoefteomprofessionelecompetenties teherschikkeningeïntegreerdenieuwezorgverlening,indeverhoudingtussenbestuurlijke besluitvormingenruimteterwillevanadequatebenaderingvancasus–ongelijkebehandelingvan ongelijkegevallen,enindeverhoudingtussenalgemenebeginselenalsrechtsgelijkheiden rechtszekerheidendebehoefteaanvariëteitindeuitvoering. Opbasisvandeplausibeleveronderstellingdatdeelsafhankelijkeactorenzichinhunfeitelijkgedrag zullenlatenleidendoordemeestgezaghebbendeactor,kanmenzichzorgenmakenoverde uitkomstvankwestieswaarindegemeentezorgverlenersaanspoorttotandergedragdande toezichthoudersofnationaleprincipaleninhetalgemeenwenselijkachten.Voorafgaandeanalyse vankrachtenveldenverschafteenmeerrealistischperspectiefopdevermoedelijkeuitkomstenvan dekomendedecentralisatiesdaneengeloofsovertuigingalleen. Literatuur Grin, J., Rotmans, J. & Schot, J.,(2010) Transitions to Sustainable Development. New York: Routledge.
Veld, R.J. in ‘t, (2010). Kennisdemocratie, Opkomend Stormtij. Den Haag, SDU.
“
(2010),(ed.), Knowledge Democracy, Consequences for Science, Politics and Media. Heidelberg, Springer
“
“
(2013) and Daal, R.A.J.H. van, Overheid in transitie. Openbaar Bestuur, 2, 7 11.
(2013) Macht en verantwoordelijkheid in de kennisdemocratie. Christen Democratische Verkenningen, 3, 92 – 102.
“
(2013), De Rob als producent van politieke utopie. Bestuurskunde, 3, 88 -95.